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XXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 14 - 17 nov.

2017

Producción administrativa de los derechos humanos: análisis de las políticas de los


gobiernos subnacionales para la atención a la población desplazada
por la violencia en Colombia entre 2012-2016

Edwin Manuel Tapia Góngora

Presentación
Para la mayor parte de los ciudadanos sus derechos comprenden el conjunto de bienes y
servicios que le entregan en concreto las administraciones públicas, esto al margen de los
mandatos normativos de orden constitucional o legal. Este hecho pone en el centro del debate
sobre la garantía de los derechos humanos, el papel que juegan los procesos administrativos
en la materialización de éstos.

Por lo general, desde una concepción “liberal” (o neoliberal), la prestación de servicios a la


ciudadanía es un hecho técnico: las entidades estatales (y no estatales que prestan servicios
públicos a la luz de los procesos de privatización) ejecutan mandatos constitucionales, legales,
programáticos y judiciales asignados, concentrándose en la elección del medio más eficiente
para lograr la labor asignada.

No obstante, los estudios sobre el papel de las burocracias callejeras (Lipsky et at, 2014: 179-
205), la toma de decisiones (Simon, 1982: 44-75; Harmon & Mayer, 1999: 73-85, 240-285,
286-331), la gestión de servicios en campos organizacionales (Scott & Meyer, 2001: 150-190),
o los estudios de implementación de políticas públicas bajo el modelo Bottom Up (Hill & Hupe,
2002: 41-84), entre otros, hacen visible que con ocasión de la intervención de un problema
público, los funcionarios ponen en juego sus valores y saberes construidos en la “comunidad”
profesional a la que pertenecen o el ámbito de intervención, lo cual implica que se redefina el
significado del problema en cuestión.

En este orden, cuando se habla de la producción administrativa de los derechos humanos se


hace referencia al conjunto de procesos de configuración, problematización y circulación de
argumentos a partir de los cuales se prescriben y operan doctrinas1, referenciales, formas
organizativas y reglas –políticas- de gestión que fijan cómo se debe garantizar y evaluar la
gestión de políticas dirigidas a la materialización de un derecho o los derechos de una
población en particular (niños y niñas, afro descendientes, mujeres, LGBTI, desplazados, entre
otros).

Sin embargo estos argumentos, no solo remite a criterios o reglas “técnicas” de orden
procedimental, sino que son la expresión de valores colectivos y remiten al conjunto de saberes
administrativos2 acumulados que utilizan los funcionarios.

1
Siguiendo a Jackson y Hood (1997), en este escrito se entenderá por doctrinas administrativas a las cadenas de argumentos
mediante los cuales se prescribe el diseño de las organizaciones, dispositivos de intervención social (planes, programas,
proyectos, instrumentos de focalización del gasto, etc.), tipos de lenguajes (jergas administrativas), símbolos y metáforas,
con los cuales se configuran imaginarios sobre la gestión de problemas públicos. Las doctrinas son encadenamientos
argumentos que: 1. Fijan el problema o situación a intervenir; 2.El conjunto de soluciones o curso de acción para dar cuenta
del problema; 3. Proveen razones o justificaciones con los cuales se busca explicar la pertinencia de la solución propuesta y;
4. Simplifican la realidad administrativa –mediante metáforas-, con miras a hacerla asequible a un conjunto amplio de públicos
y así lograr la persuasión o aceptación.
2
Retomando a Lyotard (1993), se entenderá en este documento por saber cómo lo que hace a cada uno capaz de emitir buenos
enunciados denotativos y valorativos respecto a varios objetos del discurso: conocer, decidir, valorar y transformar. En
1
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Esos saberes apelan a visiones sobre la justicia, equidad, eficiencia, la relación entre Estado-
Mercado-Ciudadano-Poblaciones, entre otros; emergen con ocasión y para sustentar las
intervenciones de las administraciones públicas y organizaciones no estatales involucradas en
la gestión de los problemas sociales. Estos saberes administrativos son de diverso índole:
organizacional, procedimental, estadístico, narrativo sobre la gestión, entre otros.

Al respecto, diversas corrientes de pensamiento administrativo, como los estudios sobre


diseño e inserción tecnologías administrativas (Lozano, 1998) o la gestión de políticas públicas
(Pülzl y Treib, 2007: 89-107), han abordado los procesos mediante los cuales los diseñadores,
implementadores y poblaciones intervenidas interactúan entre sí, llevando a que se
desplieguen estrategias y planes de acción, lo cual lleva a que la gestión de una política tienda
a convertirse en un complejo proceso de “traducción” que explica la reconfiguración del
problema y las soluciones (Callon, 2001).

En este contexto, el análisis de los procesos de producción administrativa de los derechos, son
un nuevo ámbito de análisis sobre el papel de las administraciones públicas en la garantía de
éstos.

El siguiente está ordenado en dos partes: en la primera se aborda una caracterización de la


producción administrativa (del contenido) de los derechos humanos; en la segunda, se busca
mostrar evidencias empíricas de la producción administrativa de los derechos humanos, para
lo cual se toma el caso de las políticas de atención al desplazamiento que desarrollan los
gobiernos subnacionales (también denominados entes territoriales) en Colombia entre 2012 a
2016.

1. Producción administrativa del contenido de los derechos humanos.


Las argumentaciones sobre los derechos humanos no son dominio exclusivo del ámbito
jurídico. Los argumentos sobre “cómo organizarnos” para la prestación de un servicio no son
neutros y tienen efectos en la concepción de los derechos que buscan materializar; en efecto,
los argumentos sobre: estructuras de servicios, formas organizativas a utilizar (burocracias
estatales, tercerización a actores no estatales, etc.), los criterios de focalización, evaluación y
financiación, entre otros, configuran la expresión material del derecho, lo cual deviene en la
práctica en lo que entenderán las poblaciones beneficiarias y ciudadanos de a pie, por el
contenido del derecho.

La producción administrativa de los derechos corresponde a un conjunto de procesos u


operaciones en las cuales los actores organizacionales que intervienen en un campo social
(salud, juventudes, refugiados, desempleados, medio ambiente, etc.) delimitan y emiten
argumentos sobre “cómo organizarnos” para la prestación de servicios. Dentro del conjunto de
operaciones se destacan: 1. La creación de categorías poblacionales y su individualización
(criterios de acceso); 2. La territorialización de la acción administrativa; 3. La definición de las
estructuras de servicios y; 4. La producción/circulación de discursos administrativos con los
cuales se denota la gestión desplegada. El cruce de estas cuatro (4) operaciones configura el
proceso de producción administrativa de los derechos.

consecuencia, el saber administrativo corresponde al conjunto de enunciados disciplinares, formas de argumentación y


organización, mediante los cuales se denotan, valoran, tematizan, problematizan e intervienen esferas de la vida social
denominadas como ámbitos y problemas públicos (Lozano, 2008, p. 14-17).
2
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La individualización de categorías poblacionales corresponde al conjunto de actividades


mediante las cuales se delimitan el conjunto de atributos que conforman la “población” que
accede a las prestaciones que integran la política, es decir, corresponde al proceso de
focalización.

La individualización conlleva generar los destinatarios a quien se le va a garantizar el derecho,


por ejemplo, en la política de atención a la población en situación de desplazamiento se habla
de varios tipos de categorías poblacionales: vulnerables, víctimas, comunidades en riesgo,
comunidades retornadas o reubicadas, confinadas, entre otras.

Pero también, la individualización/creación de la población implica definir los criterios de


inclusión/exclusión a los servicios que integran la política. Pues, si bien los derechos no
aceptan criterios de exclusión desde lo normativo, ya en el ámbito de la gestión de políticas
que buscan garantizarlos, la problemática cambia y entran a operar una serie de “restricciones”
o criterios de realidad como la capacidad fiscal o administrativa del Estado para cubrir a la
totalidad de las personas que habitan el territorio del país, lo cual, abre la puerta a que se fijen
reglas para determinar el acceso.

Por otro lado, la puesta en acción de los servicios que integran la política implican una serie
de actividades de territorialización políón, es decir, la delimitación de los lugares donde van a
operar los programas y proyectos que integran la política. Esta operación implica excluir a
regiones del país, zonas de ciudades o definir qué áreas van a recibir atención prioritaria, por
lo cual siempre van a existir presiones de índole política y de opinión pública para relajar los
criterios de exclusión y así ampliar el número de zonas a cubrir.

Territorializar, en cierta medida, corresponde asignación de significados para un espacio físico


específico y los tipos de intervención que se va a realizar, por ejemplo, en las políticas de
seguridad una zona puede delimitarse como zonas de riesgo, de seguridad (zonas rojas), en
disputa, teatro de operación, lo cual implicará un paquete de acciones específico para cada
zona. Por ende, la territorialización es clave para entender las intervenciones diferenciales de
una política, los imaginarios y estereotipos que esta intervención trae sobre las personas que
habitan en éstos. Las políticas públicas son estructuras de servicios, que corresponden a las
prestaciones, bienes o servicios que se entregan en concreto a las personas o poblaciones.
En este ámbito es menester mencionar la importancia que asumen las comunidades
profesionales a las que pertenecen los diseñadores de las políticas y las inercias organizativas
(tradiciones de saber, isomorfismos institucionales) que existen en el campo de intervención3.

En esta operación no sólo se aborda lo relacionado con el contenido de la prestación sino


también con la forma organizativa a utilizar para prestar el bien o servicio: si se va a proveer
mediante una burocracia estatal, tercerización o privatización. Es menester mencionar que las
formas organizativas no son neutras, por ejemplo: no es lo mismo garantizar el derecho a la
educación universitaria mediante la financiación a las universidades estatales (subsidio a la
demanda) a que se entregue un subsidio o crédito condonable a los jóvenes para que estos
vayan al “mercado” universitario y escojan la universidad que más se ajusta a sus preferencias.

3
El campo de intervención corresponde a la red que emerge de la confluencia de unidades organizacionales estatales y no
estatales que comparten una misma población o problema público a intervenir En el marco de este se fijan visiones del
problema, una jerga especializada y lógicas de isomorfismo institucional (Scott & Meyer, 2001: 150-190).
3
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Por último, se observa que cada campo de intervención implica la emergencia y circulación de
una serie de discursos administrativos, que corresponde al conjunto argumentos y estrategias
de argumentación (retóricas de casos, argumentación vía números, referencia a marcos
normativos, etc.) mediante las cuales se narran los objetivos (situación deseada) y los
resultados de la gestión de la política. Como evidencian los estudios sobre argumentación
administrativa de Jackson y Hood (1997: 53-82; 227-284) o de Majone (2005: 35-213) la
argumentación administrativa es un juego estratégico en el cual se maximizan los beneficios
públicos de la forma de intervención seleccionada y se minimizan u ocultan los efectos
negativos, tratando de persuadir a los públicos acerca de la eficiencia/eficacia de lo actuado.

Las cuatro (4) operaciones que se enuncian, son los escenarios de la producción administrativa
y devienen en la dimensión inmediata que las personas asumen como la expresión concreta
de las garantías que los Estados dan a sus ciudadanos. El gráfico 1, que se ubica al final de
la ponencia representa y resume las 4 operaciones antes mencionadas y las actividades que
las integran. En este sentido, en la gestión de una política o estructuras de servicios dirigida a
la realización de los derechos de una población, por ejemplo, las políticas relacionadas con la
protección y restablecimiento de las personas en situación de desplazamiento, se configuran
argumentos que definen un campo de producción sobre los derechos que requiere una revisión
más allá de los enfoques que describen el rol de la administración como neutra y centrada en
criterios de eficiencia y eficacia. Cuando se revisa la realidad concreta de una población o un
campo de intervención social , como los programas de atención al desplazamiento, se observa
como las estructuras de gestión de las políticas (como las redes de políticas denominadas
campos funcionales en planeación, ayuda humanitaria, participación, entre otros) son fuente y
escenario en los cuales se configuran y circulan argumentos (referenciales y doctrinas) a partir
de los cuales se van decantando sentidos, identidades sobre las personas y comunidades en
situación de desplazamiento.

2. Políticas de los gobiernos subnacionales para la atención a la población desplazada


por la violencia en Colombia entre 2012-2016
Con datos al 1 de junio de 2017, se habían reconocido 7.176.886 personas 4 como víctimas de
desplazamiento forzado. Esta cifra corresponde al 14% de la población del país 5 . Desde
mediados de la década de los 90, los gobiernos nacionales empiezan a adoptar programas
para la prevención y atención al desplazamiento forzado. Con la Ley 387 de 1997, se eleva a
función de Estado la atención a las personas y comunidades en riesgo y situación de
desplazamiento. La ley establece un sistema multisectorial y multinivel en el que existe una
distribución de competencias entre las entidades nacionales y gobiernos subnacionales.

La política se divide en tres componentes: 1. Prevención y protección del desplazamiento; 2.


Atención Humanitaria de Emergencia (atención inmediata luego de que ocurre el éxodo y
atención humanitaria para estabilizar y preparar a la persona y familia para su restablecimiento)
y; 3. Estabilización y Consolidación Social y Económica (políticas para reconstruir el plan de
vida ya sea mediante el retorno al lugar de desplazamiento o su reubicación en otra
municipalidad).

4
Red Nacional de Información. “Reporte General”. Información con corte al 1 de junio de 2017. Consulta hecha el 20 de
junio de 2016. Disponible en http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV
5
Departamento Nacional de Estadística. “Proyecciones de población departamentales por área. 2005-2020” Consulta hecha
el 29 de Abril de 2016. Disponible en https://goo.gl/34xK0q
4
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Cada uno de estos componentes está soportado en varios referenciales de política6, entre los
que se destacan:

Bajo el referente de seguridad se estructuraron las políticas de prevención y protección, que


básicamente son programas que buscan mitigar el riesgo de violación de derechos, entre ellos
el desplazamiento, a partir de actividades de formación en derechos pero principalmente vía
el control del territorio por las fuerzas militares, acciones contrainsurgentes o los resultados de
los procesos de negociación con los grupos armados.

Según las agendas de cada gobierno nacional, los énfasis y contenidos fue cambiando, por
ejemplo, durante la primera administración Uribe Vélez (2002-2006) el énfasis en materia de
prevención se concentró en los resultados en materia de mayor presencia territorial y combate
a los grupos armados ilegales en el marco de la política de “Seguridad Democrática”, dejando
de lado las acciones de prevención mediante la ejecución de inversión social y fomento de una
cultura de los derechos humanos en las zonas de riesgo de desplazamiento, que la Ley 387
de 1997 y el Decreto 250 de 2005 mencionaban como parte de las medidas en este
componente(Ministerio de Defensa Nacional et al, 2007).

Bajo el referente de atención a desastres naturales se organizó el componente de Atención


Humanitaria de Emergencia se entrega un paquete de bienes (viviendas temporales) o
servicios (salud, educación, atención sicológica, alimentos, alojamiento temporal, empleo de
emergencia) que se encuentra dividido entre los gobiernos subnacionales (que entregan la
primera atención, en las horas siguientes al desplazamiento o luego de que la persona declara
que ha sido víctima de desplazamiento y la Nación vía una agencia especializada (luego de
que la persona es incluida en el Registro oficial) se encarga de dar la atención de transición
mientras se activan los programas de retorno o reubicación.A partir de 2008 el contenido del
derecho a la Atención Humanitaria pasa a garantizarse no mediante entrega directa de bienes
o servicios sino consiste en la entrega de subsidios monetarios condicionados vigentes por
tres meses y renovado por otros tres meses. Los subsidios buscan paliar las carencias
inmediatas mientras se inicia el proceso de restablecimiento de derechos mediante el retorno
o la reubicación. Y bajo el referencial de inversión social se ordena el componente de
Estabilización Socioeconómica, que implica la entrega de bienes públicos como
infraestructuras sociales (escuelas, hospitales, vías terciarias, distrito de riego en las zonas
campesinas de retorno o reubicación) y adjudicación de tierras.

Entre 2006 y 2012 los gobiernos Uribe y Santos reorganizan sus programas de atención
humanitaria y Estabilización Socioeconómica para que las entidades estatales dejen de
entregar bienes y servicios directamente y éstos se empiezan a transformar en derivaciones
de los programas de subsidios monetarios condicionados.

6
Un referencial de política, se entenderá aquí, como el conjunto de argumentos con los cuales se construyen las imágenes o
representaciones de la realidad o situación a intervenir. A partir de estas, las organizaciones y actores involucrados en la
formulación/gestión/evaluación de una política pública van a organizar su percepción del problema y población(es) a
intervenir, confrontar soluciones y definir propuestas de acción (Muller, 2006: 112-125). El concepto de referenciales implica
la existencia en el análisis de política de una dimensión cognitiva articulada a la enunciabilidad de los contenidos de
direccionamiento, implementación y evaluación de acciones estatales, encaminadas a la resolución de situaciones socialmente
problemáticas (Lozano Ayala, 2007).
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El cambio más significativo ocurre con la Ley 1448 de 2011 (Ley de Atención y Reparación a
las Víctimas), la cual recoge los desarrollos en materia de atención al desplazamiento de la
Ley 387 de 1997 y la Sentencia T-025 de 2004 (artículo 60 de la Ley 1448) y los incorpora
dentro de la categoría más amplia de “víctimas”, adiciona nuevos componentes a la atención
como la reparación (indemnización) administrativa, las medidas de satisfacción (memoria
histórica), verdad y justicia e introduce la nociones de “vulnerabilidad” y “progresividad”, como
criterios para determinar los límites en el tiempo y montos de los programas de atención
humanitaria.

Entre 2012 a 2016, a partir de las labores de divulgación de las nuevas doctrinas
administrativas de vulnerabilidad y reparación a las víctimas, progresivamente al referente de
goce efectivo de derechos, que fue recalcado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-
025 de 2004 como el objetivo final de las políticas de atención al desplazamiento, fue
reemplazado en los documentos oficiales y reglas de acceso por el de vulnerabilidad.

Los discursos oficiales sobre las condiciones a lograr con los programas de atención,
contenidos en los informes anuales de gestión del Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas –SNARIV- al Congreso de la República ( 2013; 2015) o los Decretos
reglamentarios de la Ley 1448 de 2011 (como los decretos 4800 de 2011, 1377 y 2569 de
2014), genera tensiones entre los objetivos de las políticas de atención al desplazamiento –en
tanto una política de derechos humanos- vs. Su concreción programas sociales diseñados a
partir de la noción de vulnerabilidad, que llevan a que la atención al desplazamiento devenga
en una variación de la política de asistencia social. A continuación se abordan brevemente las
4 operaciones que conforman la producción administrativa de los derechos que se desprende
de la gestión de las políticas de atención al desplazamiento que se despliega por los gobiernos
subnacionales entre 2012 a 2016.

Focalización
La Ley 387 de 1997 establece en su Artículo 1º que “Es desplazado toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones:

Conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones


masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el
orden público”. (Congreso de la República, 1997)

Sin embargo, para acceder a los componentes de servicios que fijaba esta norma, la persona,
familia o comunidad debía ser incluida dentro del registro oficial, lo cual lleva a que las
personas o comunidades (en un desplazamiento masivo) deban realizar la declaración de
desplazamiento ante las oficinas del Ministerio Público (Personerías, Defensorías Regionales
del Pueblo o Procuraduría Regionales) y órganos judiciales (Fiscalías regionales); dicha
declaración se envía a la agencia nacional responsable del manejo del registro oficial (que ha
tenido varios nombres entre 1997 y 2016) para su respectiva valoración y por ende, se adopte
o no su inclusión en el Registro oficial.

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En este orden, la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV), que reemplaza desde 2012
al Registro Único de Población Desplazada (RUPD) creado con la Ley 387 de 1997, deviene
en el primer criterio de focalización.

En 2011 con la Ley 1448 de 2011, la noción de “desplazado” es reemplazada por la población
“víctima”. La Ley 1448 de 2011 establece en su artículo 3° “VÍCTIMAS. Se consideran víctimas,
para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido
un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las
normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno” (Congreso de la República, 2011).

Al margen de estos cambios en la denominación de la población que puede acceder a los


servicios de las políticas de víctimas, en paralelo, emerge un segundo criterio de focalización:
los requisitos que cada entida fija para entregar su oferta; en efecto, cada entidad maneja
requisitos específicos para entregar sus servicios a las personas, razón por la cual la inclusión
en el registro no garantiza el acceso, las personas deben superar cada uno de los filtros que
se fijan en los programas que integran la política de atención y reparación a las víctimas, tanto
en el ámbito nacional como en las entidades territoriales.

Un tercer criterio de focalización, tiene que ver con la valoración de la persona como
“vulnerable”. En efecto, frente a esta noción de clasificación de riesgo de empobrecimiento que
devino en categoría poblacional, esta llega a Colombia en la década de los noventa llegan a
Colombia de mano de las doctrinas sobre manejo social del riesgo y focalización del gasto
público social que impulsa el Banco Mundial, lo cual se expresa en el diseño de una serie de
herramientas como los dispositivos de focalización del gasto social (Holzmann & Jorgensen,
2000).

Bajo la administración Gaviria (1990-1994) se empieza adoptar los primeros programas de


subsidios monetarios por campos sectoriales, para lo cual se adopta la figura de la
estratificación socioeconómica, que permite los primeros ejercicios de focalización del gasto.

Durante el gobierno Samper (1994-1998) a mediados de los noventa, se introduce el Sistema


de Identificación de Beneficiarios –SISBEN-, el cual permite en el gobierno Pastrana (1998-
2002) la adopción de programas de subsidios monetarios condicionados que se entregan
directamente a las personas y familias desplazadas y en situación de desplazamiento, entre
estos programas sobresalen: Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Familias
Guardabosques. Bajo la administración Uribe (2002-2010) se amplía la cobertura de los
programas de subsidios monetarios, en particular, Familias en Acción se convierte en el
principal programa de asistencia social, llegando a cubrir a cerca de 3´000.000 millones de
personas.

La Asistencia social, no solo estructura los programas para las personas en situación de
pobreza monetaria, sino que progresivamente va cubriendo a otro tipo de poblaciones, que
empiezan a ser homologadas bajo el paraguas de la noción de personas “vulnerables”, por lo
que en 2005, el gobierno Uribe avanza en la extensión del referente de vulnerabilidad a las
personas en situación de desplazamiento forzado, iniciando un proceso de reforma de los
programas de atención, en particular, los relacionados con la Atención Humanitaria y la
Estabilización Socioeconómica (vivienda, generación de ingresos,principalmente).
7
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En la actual década, la progresiva aplicación de los enfoques de asistencia social se van a


expresar en la emisión de normas que restringen el acceso a la oferta pública, como la
Resolución 1956 de 2012, la cual establece que la población vulnerable a atender de manera
prioritaria son: niños, niñas y adolescentes, adulto mayor, personas en condición de
discapacidad, enfermedades crónicas, persona con incapacidad médica superior a 30 días y
en cuyo núcleo familiar no exista otra persona que sea el sostén de la familia (Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, 2012)

Estructuras de servicios
Si bien las políticas de atención a población desplazada (1997-2011) como las de atención y
reparación a las víctimas (a partir de 2012) plantean como norte la garantía y restablecimiento
de los derechos vulnerados, la argumentación administrativa contenida en los informes de
gestión de las entidades estatales que integran el SNARIV (2013; 2015) se centra en el devenir
de los diferentes componentes en que se divide la política (prevención, protección, atención
humanitaria, estabilización socioeconómica, reparación), dejando de lado la referencia al
impacto de las políticas en términos avance, estancamiento o retroceso en el goce efectivo de
los derechos. Los documentos se centran en datos de coberturas, presupuestos asignados o
ejecutados, las medidas adoptadas, es decir, variables de gestión pero no de resultado.

La revisión de parte de los informes de gestión de las políticas de atención a la población


desplazada emitidos entre 1997 y 2004 (momento en que se emite la Sentencia T-025),
permite resaltar tres tipos de referenciales de política a partir de los cuales se han fijado las
estructuras de servicios que integran la actual política de atención y reparación de víctimas, a
saber: 1. Derechos humanos y conflicto armado; 2. Derechos humanos y políticas sociales y;
3. Discursos internacionales sobre derechos humanos y estructuración del campo de
intervención en desplazamiento forzado.

En relación con el devenir de los derechos humanos en el marco del conflicto armado, la
“atención al desplazamiento” hace parte de la problemática general sobre la emergencia y
devenir de los derechos humanos como función de Estado y campo de saberes especializados
originados en la tradición jurídica nacional e internacional vs. Las agendas y políticas de
seguridad del Estado con ocasión del conflicto armado las cuales pretenden subsumir los
derechos humanos (Roth, 2006).

En este marco, las posiciones han sido oscilantes, pues, según la prioridades del gobierno de
turno se observan diferentes énfasis, por ejemplo, con ocasión de la adopción de la Ley 387
de 1997 la garantía de los derechos de la población desplazada conforma un campo de
intervención específico (el denominado SNAIPDV7) conformado por referentes humanitarios y
de derechos DESC8 (Organización de las Naciones Unidas,1966), sin embargo, desde 1999
con el Plan Colombia y luego, en 2002 con la política de seguridad democrática, la política
tiende a estar vinculada prioritariamente al devenir de las políticas de seguridad del Gobierno
(Presidencia de la República, 2003).

7
El SNAIPDV, significa Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Correspondía al
esquema de organización en el cual convergían las entidades estatales nacionales y subnacionales a las que la Ley 387 de
1997 asignaba competencias en materia de atención a la población desplazada.
8
DESC es la sigla con la que se denotan los Derechos Económicos, sociales y Culturales.
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En 2005, con la emisión de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional introduce la


noción de Goce Efectivo de Derechos (GED), se busca que las políticas se diseñen y evalúen
en función de los resultados e impactos para lograr el GED y en consecuencia, el alto tribunal
constitucional impulsa la adopción de una serie de “criterios de racionalidad” que deben
contener las políticas dirigidas a las mujeres (Auto de seguimiento No. 092 de 2008) y niños y
niñas (Auto de seguimiento 251 de 2008) que están en situación de desplazamiento, como el
referente del derecho a la buena administración en materia de atención a las víctimas, pues,
impulsa que el diseño de políticas en este campo tengan como norte los resultados y no sólo
narrar la gestión adelantada. La Ley 1448 de 2011 recoge normativamente el referencial de
GED.

Como criterio de análisis de la gestión de políticas, la referencia a la garantía de los derechos


de la población desplazada implica un quiebre en los tradicionales problemas de
implementación de los programas de política social, los cuales, en el contexto colombiano, se
centran en los problemas de operación de la maquinaria administrativa, por ejemplo, en
debates y diagnósticos sobre el funcionamiento de las entidades responsables de los
programas de atención, en fijar las fallas de atención, duplicidades y descoordinaciones entre
dependencias, insuficiencia de recursos disponibles, entre otros vs. Las prescripciones de los
mandatos constitucionales y legales (Corte Constitucional, 2004).

Por último, están los discursos internacionales sobre derechos humanos, en particular, los
planteamientos sobre protección a desplazados/refugiados que en Colombia impulsan
burocracias supraestatales como ACNUR, CICR y OACNUDH 9, agencias gubernamentales
como USAID y GIZ y ONG10 de derechos humanos (Vela, 2005; Rojas & Laverde, 2006), los
cuales desde la década de los 90 del siglo pasado han impulsado la estructuración de las
políticas de atención al desplazamiento, lo cual incluye la adopción de referenciales sobre
acción humanitaria en conflictos armados internos y enfoques de cooperación para el
desarrollo. Por lo que una parte significativa de las estructuras de servicios en materia de
atención al desplezamiento corresponde a modelos de gestión humanitarios de orden global
que se adoptaron en el país por lógicas isomórficas.

En lo que respecta a las distribuciones de servicios (competencias) entre las entidades del
nivel nacional (gobierno central) y subnacionales (denominados en Colombia como
Departamentos, municipios y distritos), existe una estructura en la cual la nación concentra los
programas en materia de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición (a cargo del
sector de seguridad, fuerzas militares y de policía), Registro y Atención Humanitaria de
Emergencia y Transición (a cargo hoy de la denominada Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas –UARIV-) y los programas en materia de Estabilización Socioeconómica
(vivienda, generación de ingresos, acceso a tierras), Reparación (restitución de tierras,
indemnización administrativa, memoria histórica) y Verdad y Justicia (a cargo de los tribunales
de justicia y la Fiscalía General de la Nación).

9
Siglas: ACNUR significa Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados; CICR, es Comité
Internacional de la Cruz Roja y; OACNUD, es Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos.
10
Siglas: USAID, es United States Agency for International Development; GIZ es la agencia de cooperación alemana y su
nombre es, Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
9
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Mientras que los gobiernos subnacionales se encargan de la financiación y entrega de la Salud


y Educación (Derechos Sociales) en los momentos de la Atención Humanitaria y la
Estabilización mediante retornos o reubicaciones, así mismo se encarga de la Atención
Humanitaria de Emergencia en las primeras horas del desplazamiento o mientras se hace la
valoración de la declaración de desplazamiento (por tres meses). El cuadro 1, que se presenta
en la parte final, en el anexo, muestra la distribución de competencias entre los niveles nacional
y subnacionales y los puntos de intersección entre ambos (concurrencia y subsidiariedad).

Territorialización y lógica multinivel de la acción administrativa


La Ley 387 reconoce la importancia del ámbito subnacional (territorial) y asigna a los gobiernos
municipales una serie de competencias específicas en materia prevención, atención
humanitaria inmediata11 manejo de los desplazamiento masivos12, retornos y reubicaciones
(en el marco de planes coordinados con los entes nacionales).

En 2004, la Corte Constitucional con la Sentencia T-025 fija la obligación de impulsar procesos
de fortalecimiento institucional de los gobiernos territoriales para ejecutar sus funciones para
la atención a la población desplazada por la violencia

Con la Ley 1448 de 2011, se incluye dentro de las políticas de atención la mención explícita a
la adopción de un esquema de relaciones intergubernamentales (denominadas como políticas
de corresponsabilidad) mediante las cuales se fijan las distribuciones de competencias y cómo
y cuándo ambos niveles concurren y en particular, cuando la “Nación” interviene
subsidiariamente para apoyar las competencias de los gobiernos departamentales y
municipales. La Corte Constitucional en el marco del proceso de la Sentencia T-025, en
particular sus Autos de seguimiento 383 de 2010 y 099 de 2013, ha tenido que delimitar reglas
en materia de corresponsabilidad, pues, sólo hasta el año 2015, con el Decreto 2460, el
Gobierno Nacional entró a reglamentar las directivas en materia de corresponsabilidad entre
la Nación y los gobiernos subnacionales (también denominados como entes territoriales), lo
cual era materia de recurrentes tensiones entre las administraciones públicas sobre la atención
a la población desplazada, en particular, en relación con los municipios de menor capacidad
fiscal (Defensoría del Pueblo, 2015: 161-170).

Es menester mencionar en la reflexión sobre como los procesos administrativos que se


despliega para operar una política, que la estructura financiera termina delimitando en concreto
el contenido de los derechos en los gobiernos subnacionales, como lo evidencia la Comisión
de Monitoreo y Seguimiento de la Ley 1448 de 2012, que en su informe de 2012, establece
que sólo el 16,7% de los recursos que ejecutan los gobiernos municipales son originados en
los recursos propios de libre destinación), siendo el 83,5% del gasto en atención al
desplazamiento originado en transferencias nacionales, las cuales ya tienen una destinación
específica dada por leyes y reglamentos nacionales, por lo que no están bajo el control de las
decisiones de las administraciones municipales (Comisión Nacional de Seguimiento a la
Política Pública, 2012: 153).

11
Corresponde a los servicios en materia de asistencia en alojamiento temporal, alimentación, servicio de salud, atención
psicológica, entre otras, que prestan los municipios en las horas y días siguientes al desplazamiento forzado mientras se decide
la inclusión o no en el Registro Único de Víctimas.

12
Según el artículo 45 del Decreto 4800 de 2011, un desplazamiento masivo es aquel evento de expulsión en el cual se ven
afectadas de manera conjunta 10 o más familias o 50 o más personas.
10
XXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 14 - 17 nov. 2017

Los municipios de menores capacidades y finanzas, que corresponden a las categorías 3, 4,


5 y 6, concentran el 95% de los entes territoriales (Federación Colombiana de Municipios,
2007) y el 70% de la población desplazada (Unidad de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, 2013); lo anterior explica por qué́ la mayor parte de los municipios no cuenten con
recursos para ejecutar programas y proyectos para garantizar derechos económicos (como la
vivienda, tierra, trabajo), los cuales no se pueden financiar con los recursos que reciben como
Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación (PICN), los cuales soportan el 51% del
total del gasto en atención al desplazamiento ((Comisión Nacional de Seguimiento a la Política
Pública, 2012: 153).

La estructura financiera de la atención explica porque la oferta de servicios tiende a


concentrarse en aquellos derechos que se pueden financiar vía la PICN a saber: educación,
salud, agua potable y saneamiento básico y la dependencia de los recursos nacionales para
avanzar en la Estabilización Social y Económica, los cuales no son automáticos sino que se
asignan mediante convocatorias, en las cuales los gobiernos subnacionales deben entrar a
“competir” con proyectos y ofertas de co-financiación

Discursos administrativos
En los informes de gestión sobre la política de atención se ha privilegiado un estilo de
argumentación que no da cuenta del impacto de las políticas sino que es una retórica centrada
en enunciar cifras de coberturas y presupuestos asignados y ejecutados, por ende, existe un
énfasis en mostrar los medios empleados (normas expedidas, actividades ejecutadas, planes
y personal) pero no el grado de realización de derechos que permiten las políticas.

Frente a esta práctica gubernamental, Jaramillo establece…

“Esta forma de argumentación y legitimación mediante las cifras, como ha demostrado


Stanford (2004), tiene una finalidad política clara y es la de visibilizar estadísticamente
la problemática que el gobierno quiere reconocer y atender oficialmente desde la política
pública, sobre la base de conceptualizaciones y metodologías restringidas o al menos
no tan amplias como exige un fenómeno como éste.

Restricciones que van desde la conceptualización sobre la condición de desplazado (por


ejemplo, desconocimiento del estatus de desplazados para quienes huyen de zonas de
fumigación de cultivos o quienes retornan rápidamente, o personas que son reclutadas
forzosamente, o personas que solicitan no ser incluidas por temor a ser visibilizados
como objetivos militares, entre otros, o personas que se desplazan forzadamente dentro
de una ciudad), hasta los períodos reportados, estimaciones y sitios en los que se
efectúan y validan los registros” (Jaramillo, 2007).

Sin embargo, en razón de la situación de precariedad de la población desplazada y el


incremento del número de personas a atender, en un contexto de reglas fiscales que fijan topes
al endeudamiento y al gasto público social, en los últimos años la argumentación oficial se ha
modificado en el sentido de entrar a justificar los diversos filtros para –restringir- el acceso,
para garantizar que accedan prioritariamente las personas en condición de “extrema
vulnerabilidad”.

11
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Bajo el referencial de vulnerabilidad, las personas desplazadas de “víctimas” pasan a


conceptualizarse a una persona “pobre”, es decir, que sufre un riesgo de pobreza monetaria
temporal, y en consecuencia, antes que restablecer sus derechos (en tanto obligación del
Estado que falló en su deber de protección a su vida, honra y bienes), éste debe someterse a
un procedimiento administrativo para determinar si posee las condiciones para recibir los
“apoyos”, pues, los programas de subsidio monetario deben ser entregados sólo aquellos que
no cuentan con las condiciones para sostenerse, independientemente de que esa situación
sea producto de un acto de violencia contra ellos, de un desastre natural o que tenga una
coyuntura de desempleo.

En el contexto de la atención al desplazamiento, la narrativa de la vulnerabilidad se relaciona


con un contenido mínimo de bienes y servicios del que carecen las personas en situación de
desplazamiento (alojamiento temporal, alimentación, servicios médicos y acceso a salud
incluyendo servicios específicos para la salud sexual y reproductiva, vestuario, manejo de
abastecimientos y transporte de emergencia), y con ocasión del número de integrantes del
núcleo familiar se asignan un monto de dinero con el cual éstos deben paliar estas carencias
(artículo 5 y 7 del Decreto 2569 de 2014).

Así mismo, la superación de la vulnerabilidad es condición para poder acceder a las oferta en
materia de indemnización, que corresponde a la parte final del componente de reparación de
las víctimas. Al respecto establece el Decreto 1377 de 2014:

“Artículo 6. Criterios de priorización para los procesos de retorno y reubicación. Para el


acceso a los procesos de retorno o reubicación se priorizarán los núcleos familiares que
se encuentren en mayor situación de vulnerabilidad, a aquellos que hayan iniciado su
proceso de retorno o de reubicación por sus propios medios sin acompañamiento inicial
del Estado. Las víctimas reconocidas en sentencias proferidas por las salas de justicia
y paz y los núcleos familiares que hayan recibido restitución de tierras, titulación,
adjudicación y formalización de predios” (Departamento de la Prosperidad Social, 2014:
4).

En suma, la vulnerabilidad como criterio de acceso a los programas gubernamentales y


condición para pasar de un componente de política a otro, se entroniza desde 2012 como el
referente que estructura la gestión de las políticas de atención a la población desplazada,
perdiendo vigencia el referencial de goce efectivo de derechos como fin último de la acción
pública, con lo cual, este último referente cada vez menos se utiliza desde las órbitas de
gobierno, las cuales despliegan una serie de estrategias retóricas expresadas en normas
reglamentarias, informes de gestión y la constante divulgación de este discurso por los
funcionarios públicos responsables de interlocutar con las comunidades o beneficiarios de los
programas, con las cuales vienen ubicando en el imaginario y el discurso la referencia de
vulnerabilidad y los programas de subsidios monetarios condicionados como el medio y el
límite del contenido de los derechos de la ciudadanía.

Breves conclusiones
Durante el siglo XX se ha producido un ampliación de las obligaciones estatales en relación
con los derechos que se deben garantizar, esto ha llevado a que surjan tipologías de estos en
función del grado de protección individual o colectiva que estos implican: derechos de primera
generación que protegen la libertad individual y la participación en la vida política, derechos de
segunda generación que buscan la igualdad económica y, derechos de tercera generación,
12
XXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 14 - 17 nov. 2017

orientados a la solidaridad, la protección de la comunidad y grupos poblacionales específicos;


todos estos tipos de derechos implican el despliegue de regulaciones y políticas públicas para
su garantía (Chevallier, 2011: 89-122; 173-186).

Sin embargo, cuando se habla de garantía de derechos humanos, se tiende a concebir el rol
de la administración pública desde un punto de vista mecánico: las entidades estatales
ejecutan mandatos constitucionales, legales, programáticos y judiciales asignados,
concentrándose en la elección del medio más eficiente para lograr la labor asignada.

Se omite que la administración pública es también un espacio de reflexión sobre los derechos
humanos, en particular, que desde el ámbito de intervención (campo organizacional en el que
confluyen unidades organizacionales estatales y no estatales) para la garantía de éstos, se
establecen interacciones, a partir de los cuales se despliegan y configuran una series de
saberes (de orden organizacional, procedimental, estadístico, narrativo, jurídicos, económicos,
entre otros), que no sólo interpelan el problema a intervenir, sino que de esa reflexión sobre
cómo intervenir, se plantean una nueva dimensión de conceptualización y análisis de estos,
quedando pendiente el análisis de esos procesos y las formas de saber administrativos
asociados a la garantía de los derechos humanos.

El análisis de los procesos de producción administrativa (territorialización, construcción de


poblaciones, estructuras de servicios, entre otros) y los saberes asociados (organizacionales,
procedimentales, cognitivos, entre otros), son un nuevo ámbito de análisis sobre la garantía de
los derechos humanos y puede dar pistas sobre el rol de la administración pública en la
reconfiguración del contenido de estos.

La aceptación de los argumentos sobre la gestión de las políticas remite al análisis de los
procesos de producción y circulación de argumentos administrativos, los cuales se
caracterizan por corresponder a instancias institucionalizadas ubicadas dentro del campo de
intervención, lo que determina unos criterios de admisión/exclusión de los argumentos, formas
de argumentación y momentos de enunciación.

Dentro del conjunto de argumentos, se destacan los referenciales de política y doctrinas


administrativas, en tanto formas cognitivas con las que se construye el problema, el cómo
intervenir, cómo se accede a los servicios, como se narran lo hecho, entre otros sentidos de la
acción pública.

El análisis de las formas de argumentación que se despliegan para la gestión de una política
permite establecer las trayectorias que asumen los discursos que se despliegan en los
programas y como en ellos se decantan diversas conceptualizaciones del problema, las
acciones desplegadas y la manera de evaluar los resultados. Es decir, la definición de la
“buena administración” no es sólo una valoración construida desde lo jurídico, es un discurso
que se construyen desde los despachos de las entidades.

La revisión de los argumentos que se esgrimen en la gestión de una política, por ejemplo, las
que se despliegan en los ámbitos subnacionales para la atención a la población desplazada,
permite hacer visible una parte del conjunto de lógicas o racionalidades que los estructuran
delimitando cual es la “visión del problema” que se hace desde los despachos oficiales y por
ende cómo se va soportanto el tipo de acción administrativa que se despliega. Al respecto
Jaramillo establece:
13
XXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 14 - 17 nov. 2017

…“la política pública de desplazamiento en Colombia, más allá́ de ser un lineamiento


estratégico de Estado o un gobierno para resolver un problema, se produce y reproduce como
práctica social, implicando la legitimación de unos ordenes de discurso y unos esquemas de
atención de la problemática. Estos órdenes y esquemas se construyen dentro de un campo de
fuerzas, intereses y posiciones de agentes e instituciones que terminan delineando y
manufacturando un consenso acerca de quién es y quién no es desplazado, quién entra y
quién no en el sistema de información nacional, qué tipo de atención debe recibir y hasta
cuando, cómo deben organizarse los sistemas de atención nacional y locales, cómo debe ser
comprendida y operada esa atención, qué significa para las instituciones -y que traduce para
los usuarios -la integralidad, la reparación, la restitución o el restablecimiento de derechos,
cómo deben entenderse la ayuda de emergencia, la estabilización socioeconómica y qué tipo
de ayudas u orientación sobre programas y servicios debe recibir la población usuaria”
(Jaramillo, 2007: 333).

En este escenario, es prolija la argumentación de tipo prescriptivo y prospectivo sobre que


implica la realización de los derechos humanos (en abstracto o en relación con un derecho
específico) y que acciones deben realizarse para materializar en los programas una serie de
criterios que traen a colación juristas, activistas y expertos en políticas (analistas, consultores,
académicos, funcionarios y ex funcionarios).

El análisis de los procesos de producción administrativa del contenido de los derechos


humanos, que se activan con ocasión de la gestión de una política pública que pretenden
garantizarlos en una población específica, es entonces, una ventana de oportunidad para
hacer visible los vacíos que existen sobre la delimitación del contenido material de los derechos
con ocasión de las formas de intervención de Estado (Buchely, 2015: 50-67), y puede
enriquecer aquellas visiones y narrativas sobre implementación de las políticas públicas que
reducen la valoración de los resultados a un asunto de “fallas” de operación (que se resuelven
con cambios normativos o asignando más recursos) o falta de “voluntad política” del
gobernante de turno, dejando de lado el análisis de las dinámicas organizacionales y las
diversas racionalidades que confluyen para la materialización de los derechos humanos.

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17
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Reseña biográfica
Edwin Manuel Tapia Góngora

Administrador Público de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- (2001).



Magíster en Análisis de problemas políticos, económicos e internacionales
contemporáneos
 de la Universidad Externado de Colombia-Academia Diplomática Augusto
Ramírez Ocampo - Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo (2010).
Estudiante del Doctorado en estudios políticos y relaciones internacionales de la Universidad
Nacional de Colombia (a partir de agosto de 2015).
Docente en Pensamiento Administrativo Público, Desplazamiento Forzado y Derechos
Económicos Sociales y Culturales en la Escuela Superior de Administración Pública.
Investigador del grupo Organizaciones, Gestión y Políticas Públicas -REDES-OGP- de la
ESAP.
Profesional Especializado adscrito a la Defensoría Delegada para los Derechos de la Población
Desplazada de la Defensoría del Pueblo de Colombia, responsable del seguimiento a las
políticas territoriales de Atención a la Población Desplazada.
Correos: pensamiento.admon@gmail.com; etapia@defensoria.gov.co y
emtapiag@unal.edu.co

Skipe: edwin-tapia

https://esap.academia.edu/EdwinManuelTapiaGóngora

Anexos

Gráfico 1. Representación de los procesos de producción administrativa de los


derechos humanos bajo la gestión de una política pública.

Fuente: diseño propio, a partir de los argumentos sobre configuración de formas de saber
administrativo contenidos en Lozano (1998, 2008) y acción compleja de Pressman & Wildavsky
(1998).

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XXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 14 - 17 nov. 2017

Cuadro 1. Distribución de competencias entre los gobiernos nacional y subnacionales


para la atención a la población desplazada. Período 2012-2016.
Componente Medidas Competencia
Nación Departamento Municipio
Protección de personas, Concurrencia Concurrencia x
Grupos y comunidades
Prevención de violaciones Concurrencia Concurrencia x
de derechos humanos
Diseño y gestión de Subsidiariedad Subsidiariedad x
planes de
Prevención Contingencia (manejo de
y protección desplazamiento masivos)
Reunificación familiar x
Identificación Subsidiariedad Subsidiariedad x
Atención Humanitaria
Atención y Inmediata
Asistencia Atención Humanitaria de x
Emergencia
Atención Humanitaria de x Complementariedad
Transición
Asistencia funeraria Subsidiariedad Subsidiariedad x
Reparación Alivio de pasivos x
Integral Indemnizaciones x Concurrencia Concurrencia
Esclarecimiento de los x
hechos e identificación de
los responsables y acceso
a la información judicial
Justicia sobre esclarecimiento de
los hechos y la justicia

Fuente: Ministerio del Interior (2016).

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