Ayala E., José. 1ª. Edición (agosto 1999) Capítulo 4.

Tamaño del sector público de la economía. Economía

del Sector Público Mexicano Fac. Economía UNAM:
México. Págs. 87-107.
ECONOMÍA DEL SECTOR
PÚBLICO MEXICANO

José Ayala Espino

-
FACULTAD DE ECONOMÍA, UNAM
UNIVEkSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO
Dr. Francisco Barnes de Castro
Mtro. Xavier Cortés Rocha
Dr. Leopoldo Henri Paasch Martinez
Dr. Salvador Maio Alvarez
Dr. Francisco Ramos Gemez
Mtro. Gonzalo Moctezuma Barragan
Mtro. Gerardo Dorantes Aguilar
Lic. Victor Manuel Juarez Cruz
FACULTAD DE ECONOMIA
Lic. Guillermo Ramirez Hernández
Lic. Carlos Javier Cabrera Adame
C. P. Pedro Jesus Roncero Montero
Mtra. Josefina Valenzuela Cervantes
Dr. Roberto Escalante Semerena
Lic. José Luis Victoria Toscano
Lic. Alejandro Paz Torres
Lie. Martin Castafieda Infante
Lic. Juan E. Partida Castillo
Lic. Antonio Gazol Sanchez
Lic. Luis Juventino Portilla Rivera
Ing. Javier Salazar Argonza
Lie. Carmen Duran Kirchner
D. R. © 1999. Facultad de Economia,
Primera edición agosto de 1999
ISBN 968-36-7691-X
Impreso y hecho en Mexico
Rector
Secretario General
Secretario Administrativo
Secretario de Planeación
Secretario de Asuntos Estudiantiles
Abogado General
Director General de Información
Director de Inforrnación
Director
Secretario General
Secretario Administrativo'
Secretaria de Planeación
Jefe de la Division de Estudios de Posgrado
Jefe de la Division de Estudios Profesionales
Jefe de la Division del Sistema Universidad Abierta
Coordinador de Asuntos Estudiantiles
Coordinador de Publicaciones
Coordinador del Centro de Educación Continua
Coordinador de la Biblioteca
Coordinador de Informatica
Coordinadora de Comunicación Social
UNAM.
CAPÍTULO 4

Tamaño del sector público

de la economía

INTRODUCCIÓN

El tamaño o dimensión del sector público es un tema de interés porque per-

mite estudiar su importancia relativa en distintos ámbitos: respecto al sec-
tor privado de la economía; a otras economías del mundo, y en general, so-
bre un conjunto de indicadores relevantes: el empleo total, la inversión, el
ahorro, las exportaciones, el valor de la producción, la carga tributaria,
el consumo, entre los indicadores más destacados.
El tamaño del sector público es también un indicador útil para medir las
prioridades políticas del Estado en el desarrollo económico; y puede mos-
trar las preferencias ideológicas del régimen. Sin embargo, cambios en las
modas políticas, económicas e ideológicas, no siempre reflejan modifica-
ciones en la realidad. La dimensión alcanzada por el Estado refleja el tipo
y ritmo del crecimiento o decrecimiento que ha tenido el sector público en
un determinado periodo de tiempo. Pero quizás uno de los puntos más in-
teresantes sea que el tamaño del sector público es un punto de partida obli-
gado para introducir reformas; por ejemplo, cuando se piensa que el sector
público ha crecido muy rápidamente y puede generar desequilibrios; o en
el caso contrario, puede señalarse que el sector público es demasiado pe-
queño en ciertas áreas de la economía. Por ejemplo, se puede llegar a la con-
clusión de que la participación del sector público en la producción indus-
trial es muy elevada y, en contraste, en el bienestar social muy pequeña.
Es difícil, si no imposible, determinar en términos abstractos la dimen-
sión adecuada, el mínimo técnico o el tamaño adecuado u óptimo del Esta-
do, en tanto que su intervención es necesaria para orientar eficientemente
el crecimiento y/o el desarrollo. La determinación eventual del nivel óptimo
dependerá de la existencia de varios factores:

Las restricciones presupuestarias.

Las posibilidades de elevar los ingresos públicos.
Monto de deuda requerido por el gobierno.

87
88 I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA

Esta controversia probablemente no tiene respuestas normativas o posi-

tivas, pero podria proporcionar un andlisis de la calidad de las intervencio-
nes estatales, elemento que, finalmente, es dificil de cuantificar o represen-
tar empiricamente, pues los criterios disponibles para esta evaluación son
de naturaleza diversa. La calidad del Estado se mide en Ultima instancia,
por la eficiencia de sus instituciones y politicas, la cual dependerd de facto-
res como la capacidad técnica de la burocracia, de los esquemas organiza-
cionales en la toma de decisiones, entre otros. En el cuadro 4.1 se seilalan
las principales relaciones entre el marco institucional, organizacional, poli-
tico y económico como determinantes del perfil cuantitativo y cualitativo
del sector public°.

CUADRO 4.1. Determinantes del comportamiento del sector pOblico

Caracteristicas de los Definen estructura y
sistemas económico, caracteristicas del Funciones, objetivos,
social y politico sector public° metas y valores
Marco institucional: Reglas del juego
Constitucion Permisos y prohibiciones
Leyes Restricciones Incentivos
Reglamentos Regulación
Organización: Organización del gobierno
Estructura administrativa Mecanismos de gobiemo
Centralización Capacidades Elección social y pdblica
Federalismo Calidad del gobiemo
Regimen politico: Presidencialismo
Sistema politico Sistema electoral
Estructura de poder Procedimientos Sistema de partidos
Representación Representación y negociación
Legitimación corporativismo,
parlamentarismo, etc.
Sistema económico: Taman() y orientación del
Taman° de la economfa presupuesto
Grado de desarrollo Sistema tributario
Poblacion (perfil Tamaiio y perfil Seguridad y asistencia social
demográfico) Promoción del desarrollo
Papel en la economf a y crecimiento económico
mundial

MEDICI6N DEL TAMASIO DEL SECTOR PÜBLICO

Elegir la definición de sector pdblico determina la forma como se medird

su tamatio. En principio, es posible optar por un indicador, o una combi-
 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA 89

nación de varios indicadores macroeconómicos. Ciertamente, las múltiples

actividades del gobierno no pueden captarse con una sola estadística, así
como un solo agregado no puede expresar las distintas formas de gobierno.
Si se emplea la definición de sector público, a partir del gasto público,
deben considerarse los siguientes aspectos:

Los niveles relativos y/o absolutos del gasto, los cuales deben relacio-
narse, además, con un indicador o varios.
El gasto nominal y el real.
El método de financiamiento del gasto: ingresos tributarios, no tribu-
tarios y deuda.

La medición de los cambios absolutos y nominales es poco relevante por-

que no refleja la inflación e ingreso real en el largo plazo. A continuación se
comparan las mediciones reales frente a las nominales y las que se refieren
a precios y cantidades.

Medidas reales frente a las nominales

En una economía muy simple, en la que sólo existen los sectores público y
privado, se puede apreciar la diferencia entre cambios nominales y cambios
reales. La producción total (0) está compuesta por la producción del
gobierno (G) y la producción privada (N), es decir, Q G + N, Pg y Pn son
los precios de G y N respectivamente, y P son los precios promedio de los
dos sectores. Los cambios en el gasto público (E) y en el PIB pueden ser re-
presentados como:
dE = Pg dG + G dPg y (1)
dPIB = P dQ + Q dP. (2)
Manteniendo todos los precios constantes (dPg = dP = O) obtenemos los
cambios en la participación real del gasto público sobre el PIB, tal que:
dE _ Pg dG
— (3)
dPIB P dQ •
Sin embargo, si se mantienen constantes los precios (dP = O) pero los pre-
cios relativos cambian, de modo que dPg > O lo que implica que dPn < O se
obtiene:
dE Pg dG + G dPg
(4)
dPIB P dl)
La comparación de las dos últimas ecuaciones, revela que la variación en
la participación nominal del gasto público dentro del PIB (3) es mayor a la
variación en la participación real (4), aun sin inflación general (dP = O).
90 I. SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA MEXICANA

Esta diferencia es importante para estimar el crecimiento del gobierno. Por

ejemplo, si se investiga la asignación del gasto de los consumidores entre
bienes públicos y privados (suponiendo que el gasto público se financia con
i mpuestos), la variación de la participación del gasto nominal en el PIB es
relevante. En cambio, si se investigan los cambios en el nivel del consumo
real de bienes y servicios, entonces una medición en términos reales (man-
teniendo todos los precios constantes) es lo adecuado.

Medición de precios y cantidades

En el sector privado es relativamente sencillo separar o distinguir los cam-

bios en los precios, y en las cantidades, ya que es posible definir precisa y
claramente las unidades de medición. Se pueden observar las modificacio-
nes en los precios de estos bienes, así como en las cantidades consumidas.
Sin embargo, en el caso de los bienes que provee el gobierno, el precio pú-
blico, frecuentemente no refleja los precios de mercado. Además, es difícil
definir las unidades de medición, así que diferenciar precios y cantidades
puede ser muy engañoso. En algunas áreas, tales como, educación, salud,
otros servicios, etc. es difícil encontrar medidas adecuadas: aulas/escuela,
camas/hospital, alumnos/maestro, etcétera. En este caso, se recurre al valor
real de los insumos requeridos en estas actividades, para medir los resulta-
dos de la producción. En la práctica, se considera el valor real de los sueldos
y salarios de los empleados, ya que implícitamente, se asume que el au-
mento real en sueldos y salarios se traduce en incrementos equivalentes de
la producción. Pero, en las actividades públicas no es fácil medir resultados
reales.
La definición y la medición del tamaño del sector público en la economía
se ha convertido en un problema significativo. Paralelamente al desarrollo
de las teorías y modelos sobre el crecimiento del Estado, se desarrollaron
profusas definiciones y técnicas de medición del tamaño del Estado. En ge-
neral, éstas se identifican con la noción de sector público, que aunque no
recoge toda la complejidad de las funciones del Estado, es el concepto más
usado para estudiar el comportamiento del gobierno en la economía.
El crecimiento del sector público puede ser evaluado de diversas mane-
ras. La experiencia de las décadas recientes pone en evidencia la necesidad
de contar con teorías creíbles que sean capaces de explicar la dinámica del
sector público y su crecimiento, además de contar con metodologías ade-
cuadas a los ámbitos tanto generales, como particulares de cada país.
Las teorías del crecimiento del Estado requieren de una definición clara
del sector público, que convierta a su objeto de estudio (el Estado) en un
conjunto de definiciones y variables mensurables, pero, al mismo tiempo,
que sean capaces de fijar un marco, convencionalmente aceptado, que per-
 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMIA 91

mita el intercambio analítico de información entre los estudiosos y las ins-

tituciones públicas y privadas que se encargan del diseño y aplicación de las
políticas públicas.i

1. Gasto público. Saber su proporción con respecto al PIB, así

como su evo-
lución durante los últimos años, para poder comprender su impacto so-
bre el tamaño del sector público.
2. Ingreso público. Saber su proporción con respecto al PIB, así como su
comportamiento para comprender su interacción y relación con el ta-
maño del sector público mexicano.
3. Sector paraestatal. Conocer su evolución reciente, tendencias actuales,
influencia actual y su tamaño relativo.
4. Inversión pública federal. Éste es un indicador íntimamente relacionado
con el gasto público, y es de suma importancia para conocer como el ta-
maño del sector público puede fomentar el crecimiento económico.
5. Personal ocupado en el gobierno central. Éste es un indicador básico del
empleo público, el cual a su vez nos ilustra adecuadamente el tamaño fí-
sico y burocrático del sector público.
6. Empleo público en los países de la OCDE. En este caso sólo se toma este in-
dicador para hacer una comparación con el tamaño del aparato estatal
de economías desarrolladas, y tener un marco de referencia.
7. Producción del sector público. Obviamente, analizar el comportamiento
de esta variable a lo largo de los últimos 15 arios nos da una clara idea, de
la evolución que ha mantenido tanto el tamaño del Estado, como su in-
fluencia en el resto de la economía.

INDICADORES BÁSICOS SOBRE EL TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO

Gasto público

Los indicadores de gasto público más usuales son los siguientes:

a) Gasto público total con relación al Producto Interno Bruto (PIB). Éste nos
muestra el grado de influencia del gobierno en la economía, evidente-
mente que una proporción alta, por ejemplo más del 25% del PIB signi-
fica un gobierno influyente.
b) Gastos totales menos gastos de transferencias con relación al Producto
Nacional Bruto (PNB). Este indicador compara dos magnitudes homogé-
neas, dado que el PIB no incluye los pagos de transferencias. Sirve para
1
Las teorías del crecimiento del Estado pueden revisarse en José Ayala Espino, Merca-
do. . ., 1996.
92 I. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA

mostrar la asignación de recursos reales del sector public°, pero no nos

permite conocer el porcentaje del ingreso y la produccion con lo cual
contribuye el gobierno a la economia, ni las modificaciones financieras
que introduce el papel del gobiemo en la economia cuando reasigna re-
cursos de una area hacia otras.
c) Valor agregado del sector public° al PIB es un indicador que permite eva-
luar la dimension relativa del sector public° en la economia y por tanto
la contribución del gobiemo a la formación del ingreso nacional, pero
no muestra la dimension total del gobierno ni sus efectos sobre la eco-
nomia.

En Mexico, el gasto pdblico es una variable muy importante para el fi-

nanciamiento de la inversion pUblica, y como consecuencia del crecimien-
to econ6mico. Sin embargo, la politica económica en los ültimos arios se ha
caracterizado por la disminución del gasto public° como proporcion del
PIB, debido principalmente a los fuertes problemas que enfrenta el sector
pUblico para financiar este gasto, tanto desde el punto de vista de los in-
gresos federales, como por via deuda.

Ingreso ptiblico

Los indicadores por el lado de los ingresos püblicos son cuatro:

a) La presión fiscal es la relación entre el total de impuestos y el Producto

Nacional Bruto (PNB) a precios de mercado, el Producto Interno Bruto
(Pm) a precios de mercado o el ingreso nacional. Este indicador puede
ser interpretado por su presión psicologica sobre los contribuyentes y
depende del grado de conocimiento de éstos sobre el significado de pa-
gar impuestos. Esta presión es ilustrada por varios factores: complejidad
de los trárnites fiscales, tiempo destinado a pagar impuestos, la transpa-
rencia de los impuestos, el servicio fiscal, entre otros. Ciertamente la
presión fiscal es el indicador fiscal más fácil de medir, en cambio la pre-
sión psicológica resulta más dificil de cuantificar.
b) La carga fiscal es una parte del ingreso que obtiene el sector pUblico de
un contribuyente o grupo de contribuyentes. Su cálculo puede referirse
a un individuo o a un grupo, como los impuestos cobrados a los contri-
buyentes o a su ingreso.
c) La capacidad impositiva refleja la aptitud de una comunidad para dedi-
car una parte de su ingreso al financiamiento del gasto pUblico. Esta ap-
titud dependerd de varios aspectos: la estructura demográfica, la estruc-
tura económica, el nivel de presiOn fiscal y psicologica, entre las más
importantes. Es un indicador dificil de cuantificar.
 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA 93

d) El esfuerzo fiscal es la relación entre ingresos fiscales obtenidos en el

país y su capacidad impositiva. Es decir, equivale al grado en que el país
utiliza su capacidad impositiva. Este indicador es importante en las re-
laciones internacionales para determinar la ayuda que requiere un país
de poco desarrollo. Es complejo de calcular.

CUADRO 4.2. Comparación México y América Latina en materia de ingresos

y gasto social, 1995 (Porcentaje del PIB)
Ingresos Gastos en salud Nivel
País tributarios y educación de gobierno
Argentina 11.3 8.8 Central
Bolivia 16.0 7.4 Central
Chile 19.1 5.1 Central
Costa Rica 15.1 4.6 Central
Ecuador 8.0 4.2 Central
El Salvador 12.0 3.2 Central
Guatemala 7.9 2.5 Central
Honduras 17.2 6.5 Central
México 9.3 8.4 Central
Nicaragua 20.3 9.7 Central
Panamá 12.5 10.0 Central
Paraguay 12.2 4.6 Central
Uruguay 17.0 3.9 Central
FUENTE: Elaborado con base en datos de "Staff Report for the 1998 IV Consultation", 6 de
mayo de 1998.

PRINCIPALES INDICADORES DEL TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO MEXICANO

Participación en la producción

La participación del sector público mexicano en la producción, se mantuvo

relativamente estable durante el periodo de 1980 a 1992. El PIB del sector
público como porcentaje del total nacional pasa de 18.5% en 1980 a 19.4%
en 1992, en tanto que la producción del gobierno general como porcentaje
del Producto Nacional varía en una proporción insignificante al pasar de
7.9 al 7.6% en el mismo periodo.
Si se analiza el producto por sectores la situación es similar. Excluyendo
la participación de PEMEX -particularmente importante en 1975 y 1986-
y la banca -de su nacionalización en 1982 a su privatización en 1991-; el
sector donde la participación estatal es más relevante es el rubro de comu-
nicaciones y transportes, sin embargo, durante el periodo, dicha participa-
ción presenta una retracción significativa al pasar de 19.3% en 1980 a 4.9%
en 1992. Se puede concluir que la participación del sector público en la
94 I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA

producción (25% incluido el petróleo) es moderada si se compara con otros

países en los cuales este indicador llega a rebasar el 35 por ciento.

CUADRO 4.3. ms del sector pablico y del gobiemo general, 1980-1992

(Porcentajes del PIB nacional)
Mos % PIB total sector pablico % P1B total gobierno general
1980 18.5 7.9
1981 19.4 8.6
1982 22.0 8.4
1983 24.7 6.7
1984 24.8 6.8
1985 24.0 6.8
1986 24.5 6.3
1987 24.6 6.2
1988 24.1 5.9
1989 23.0 6.2
1990 22.5 6.1
1991 21.1 6.7
1992 19.4 7.6
FUENTE: Las proporciones son de elaboración propia con base en las cifras del Sistema de
Cuentas Nacionales de Mexico e INEGI.

Formación bruta de capital

La participación del gobierno en la formación bruta de capital fijo dismi-

nuyó significativamente, a poco menos de la mitad, de 43% en 1980 a me-
nos de 20% en 1993. Ello puede explicarse, en primer lugar, por la dismi-
nución de empresas palicas que tenf an una participación importante. De
hecho, el sector pliblico ha concentrado su participación en un 18%, apro-
ximadamente de 18% en el sector energético (electricidad y petróleo).

Consumo public°

El consumo pUblico mantiene una tendencia a la disminución. Los rubros

donde tiende a concentrar su participacion son educación, salud y las com-
pras gubemamentales (sin transferencias).

Crecirniento de las empresas pablicas

Un indicador que grosso modo indica la importancia politica que el gobier-

no le confirió a la empresa palica se refleja en el numero de empresas
 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA 95

creadas o adquiridas. Destaca el registrado en el periodo 1976-1982, donde

651 paraestatales se sumaron al sector público.

CUADRO 4.4. Sector paraestatal en México, 1920-1982

Periodo Entidades paraestatales a Incremento neto
1920-1934 15 15
1935-1940 36 21
194 1- 1954 144 108
1955-1962 206 62
1963-1970 272 66
1971-1975 504 232
1976-1982 1 155 651
a
Número acumulado al final del periodo.
FUENTE: P. Aspe, El camino mexicano de la transformación económica, Fondo de Cultura
Económica, México, 1993.

En contraste, a partir de 1983 y hasta 1994 se muestra una clara tenden-

cia hacia la desincorporación y la privatización. En el periodo que va de
1982 a 1988 se desincorporaron empresas en forma similar a la del sexenio
posterior, a diferencia de que en éste último se vendieron las principales
como TELMEX.

CUADRO 4.5. Dependencias y entidades de la administración pública federal,

1979-1992
Empresas de participación estatal
Años Total Mayoritaria Minoritaria Fideicomisos
1979 898 623 187
1980 903 630 186
1981 872 583 201
1982 1 155 754 75 223
1983 1 058 696 74 192
1984 1 037 699 74 170
1985 932 625 65 147
1986 732 524 7 108
1987 612 433 3 83
1988 449 279 77
1989 379 229 62
1990 280 147 51
1991 241 120 43
1992 217 100 35
1993 210 98 30
1994 216 106 29
FUENTE: Anexo estadístico, Primer Informe de Gobierno, México, 1995, p. 91.
96 I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA

Gastos e ingresos

La evolucion de los ingresos y de los gastos piablicos en Mexico de 1980 a

1994 muestran una evolución muy irregular. En efecto, en 1980 el gasto re-
present() un 31.6% del FIB, este porcentaje Beg() hasta 43% en 1982, pero fue
a partir de 1989, cuando ya se inicia una fuerte tendencia a reducir esta par-
ticipación, pasando abruptamente de 38 a 32.1% de 1988 a 1989, para fi-
nalizar en 26.5% en 1994.

CUADRO 4.6. Ingres° y gasto publicos en Mexico, 1980-1994

Ingresos Gastos
Acios totalesa % del PIB totales a % del P1B
1980 1665.7 37.3 1412.9 31.6
1981 2041.5 41.9 1882.6 38.7
1982 2338.9 48.4 2077.4 43.0
1983 2078.4 44.9 1820.8 39.3
1984 2998.8 43.8 1826.8 38.1
1985 2065.3 42.0 1971.8 40.1
1986 2661.1 56.2 1865.2 39.4
1987 2598.9 53.9 1996.2 41.4
1988 2499.2 51.2 1854.8 38.0
1989 2562.6 50.8 1619.1 32.1
1990 2509.2 47.6 1531.1 29.0
1991 2592.5 47.5 1392.3 25.5
1992 2363.5 42.1 1398.5 24.9
1993 2119.7 37.6 1406.3 24.9
1994 1534.2 26.7 1521.6 26.5
a
Millones de nuevos pesos a precios de 1980.
FUENTE: Las
proporciones son de elaboración propia con base en las cifras del Sistema de
Cuentas Nacionales de Mexico e INEGI.

Empleo pablico

A pesar de la heterogeneidad de los funcionarios de las administraciones

publicas, su mlmero se utiliza con frecuencia como un indicador del tama-
rio del sector pitblico. De acuerdo con la OCDE, el sector paha) de Mexico
es relativamente pequefio en relación con los paises pertenecientes a dicha
organización, medido por su nivel de empleo
Podemos corroborar en las cifras, que el nivel de empleo total del sector
public° como porcentaje de la población ocupada total, se ha incrementa-
do a un nivel no muy acelerado. En 1980, de acuerdo con las cifras del Sis-
tema de Cuentas Nacionales de Mexico, dicha proporción era de 15.5%, en
tanto que para 1992 dicha medida alcanzaba el 17.5%. La misma propor-
 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA 97

ción, pero a nivel del gobierno general pasa del 12 al 15.2% en el mismo
periodo.
Sin embargo, si se considera respecto a la población económicamente
activa dicho porcentaje disminuye. En 1980 el empleo público respecto a la
población activa era de 13.8% y en 1990 pasa al 13 por ciento.

CUADRO 4.7. Empleo público en México respecto a los países de la OCDE, 1982
País Empleo público/PEA % Índice
México 14.3 100.0
Alemania 14.7 102.8
Bélgica 16.9 118.2
Dinamarca 27.9 195.1
Francia 15.4 107.7
Inglaterra 19.6 137.1
Holanda 12.6 88.1
Irlanda 13.3 93.0
Italia 14.4 100.1
Portugal 9.9 69.2
España 12.4 86.7
Suecia 40.0 280.0
FUENTE: Elaborado con base en cifras de Stiglitz, 1992 e INEGI.

Por ejemplo, si consideramos cifras de 1982, México presenta un por-

centaje bajo de empleo público respecto a la población activa, en diez eco-
nomías europeas desarrolladas. Sólo Irlanda, España, Portugal y Holanda
presentan un nivel menor, mientras que Dinamarca dobla el porcentaje.
Otro caso es el de Suecia, donde el 40% de la población activa está emplea-
da por las colectividades públicas, y sobrepasa de manera importante la
proporción que tiene México.
Considerando el empleo por sectores, el de energía, electricidad, gas y
agua, presenta un porcentaje superior al 90% respecto al empleo total du-
rante los arios 1980-1992, en tanto que el empleo en la industria manufac-
turera presenta una reducción significativa ai pasar de 8.5 a 1.4% en el mis-
mo periodo. Este último elemento es un claro indicio de la retracción de la
participación del sector público en actividades económicas, pues hay algu-
nos rubros como el de comunicaciones y transportes o servicios financie-
ros, donde la disminución es también muy clara. Solamente en los sectores
estratégicos es donde se mantiene una tendencia constante.
98 I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA

CUADRO 4.8. Empleo en el sector pablico por niveles institucionales en Mexico,

1980-1993
(porcentaje del empleo pCiblico total)
Personal ocupado en el gobierrzo general, % de la
Población ocupada población ocupada total en el sector pablico
total en el empresas
Alios sector pablico a total central local pablicas
1980 3 151.9 77.1 74.5 17.3 30.1
1981 3 457.0 76.7 74.2 17.3 30.4
1982 3 668.6 75.9 73.0 18.0 31.8
1983 3 943.5 74.6 72.6 18.5 34.0
1984 4 186.6 75.1 72.7 18.9 33.1
1985 4 292.4 75.4 71.9 19.5 32.7
1986 4344.4 76.3 71.8 19.5 31.0
1987 4 373.7 76.5 72.1 18.9 30.7
1988 4 359.3 76.8 71.7 18.9 30.2
1989 4359.3 77.3 71.2 19.1 28.1
1990 4 313.1 78.6 71.0 19.0 26.0
1991 4278.0 82.2 71.1 18.8 21.6
1992 4 070.8 87.0 70.9 18.8 14.9
a
Miles de ocupaciones remuneradas, promedio anual.
FUENTE: Elaboración propia con datos del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e INEGI.

CUADRO 4.9. Personal ocupado en el sector püblico por principales sectores

económicos en Mexico, 1980-1992
(porcentaje del empleo nacional total)
Comunicaciones y
Azios transportes Energiaa Finanzasb Industria
1980 21.7 93.3 15.1 8.5
1981 21.1 96.3 16.3 9.2
1982 19.9 95.4 26.5 9.7
1983 24.7 94.5 51.4 9.8
1984 25.0 94.5 50.9 10.0
1985 24.7 93.8 49.1 9.5
1986 24.7 93.7 46.8 8.8
1987 24.8 93.6 47.3 7.6
1988 25.4 93.7 46.4 6.6
1989 23.8 94.6 44.5 5.1
1990 21.9 94.8 41.9 3.6
1991 14.3 94.1 35.4 3.0
1992 12.9 94.7 10.8 1.4
a b
Incluye electricidad, gas y agua. Iticluye servicios financieros, seguros y bienes inmue-
bles.
FUENTE: Elaboración propia con datos del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e INEGI.
 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA 99

En el siguiente cuadro se muestran las principales tendencias en la evo-

lución del empleo en el sector público mexicano.

CUADRO 4.10. Evolución del empleo del sector público

Total de Empleados
Sector Sector servidores por cada mil
Años central paraestatal públicos Población habitantes
1981 1 646 268 625 359 2 271 627 68 163 974 33
1992 1 511 532 731 901 2 243 433 85 076 840 26
1996 879 636 714 642 1 594 278 93 181 633 17
FUENTE: Tercer Informe de Gobierno, Poder Ejecutivo Federal, 1 de septiembre de 1997,
p. 50.

Como puede apreciarse en el cuadro anterior los procesos de desregula-

ción, privatización, simplificación administrativa y restricción presupues-
taria produjeron un efecto considerable en el nivel del empleo del sector pú-
blico al disminuir en 1996 casi a la mitad con respecto a 1981 a nivel
central.

COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO

DE LA ECONOMÍA MEXICANA

El sector público en el contexto mundial, no tiene el mismo comporta-

miento pese a reflejar tendencias muy similares. Su desempeño, estructura
y tamaño se explican a partir del desarrollo alcanzado por las fuerzas pro-
ductivas. Podemos distinguir dos grandes grupos de países, desarrollados y
subdesarrollados, cada uno de los cuales presenta particularidades en la di-
námica que siguió dicho sector en el largo plazo.
Los países industrializados, después de la segunda guerra mundial,
muestran una tendencia ascendente del gasto público, así como una mayor
participación del sector público en la economía que es explicado, en parte,
por los requerimientos de la reconstrucción de la planta productiva, des-
truida en los años del conflicto bélico y, por la otra, la insuficiente capaci-
dad de respuesta del sector privado para emprender nuevas inversiones
productivas. La baja inversión se explica por la aversión al riesgo y la au-
sencia de incentivos de rentabilidad en el corto plazo.
Los países subdesarrollados, también mostraron una tendencia ascen-
dente del gasto público, al igual que en los países desarrollados. Sin em-
bargo, su explicación difiere de éstos ya que el aumento del gasto público
se explica por los siguientes elementos: el proceso de industrialización ace-
lerada que siguieron entre 1950 y 1973; por el aumento de la urbanización,
y el consecuente incremento de la demanda de bienes públicos y bienestar
100 I. SECTOR PCIBLICO DE LA ECONOMfA

social y, finalmente, asi como por la instrumentación de politicas de esta-

bilización y rápido crecimiento, predominantes en los regimenes populistas
y autoritarios.
Las politicas populistas, descansaron en la büsqueda del crecimiento
económico acelerado y de la distribución del ingreso en el corto plazo, ha-
ciendo caso omiso a la inflación y el deficit pilblico excesivos, porque con-
sideraban que la pobreza y la mala distribucion del ingreso eran factores
importantes en el desequilibrio social y, adernds, eran la causa de la inesta-
bilidad politica. En este tipo de gobiernos se dio un mayor crecimiento del
gasto püblico, asi como un excesivo deficit presupuestal.
Sin embargo, en las economias de los paises altamente industrializados,
en los cuales se ha alcanzado una mayor democracia, tanto el gasto como
el deficit public° tendieron a mantenerse, después de que se habian alcan-
zado sus máximos niveles en los afios setenta, permitiendo mantener el cre-
cimiento, la estabilidad, el empleo y, en términos generales, se logr6 una
mejoria considerable del bienestar social. Sin embargo, el deficit pablico
tendió a agravarse en la medida en que aumentaron las transferencias y
subsidios, asi como el mayor endeudamiento (intern° y externo); en estas
circunstancias, el gasto piablico como proporci6n del FIB aument6 conside-
rablemente.
En el periodo 1950-1993 el gasto piiblico, en términos absolutos, ha au-
mentado considerablemente en casi todos los 'Daises del mundo, esto se
puede explicar por los siguientes puntos:
El desempelio del sector pUblico, tanto en su tamailo como en su evo-
lución, estd estrechamente ligado al grado de desarrollo de las econo-
mias, a la industrialización, a la urbanización, al desarrollo de las fuer-
zas productivas y al grado de participación y bienestar social.
Al tipo de regimen (autoritario, dictatorial, populista, democratico).
Al aumento de las instituciones piablicas y de la burocracia.
A la participación directa en los medios de producción (empresas pu-
blicas).
I Al aumento de las transferencias y subsidios.
En el mejoramiento y ampliación de infraestructura y prestación de
servicios plablicos (telecomunicaciones y transportes, educación, sa-
lud, vivienda, abasto y comercialización).
Al aumento de la inversion pUblica en infraestructura básica.
A la instrumentación del seguro al desempleo y pensiones.
En el periodo 1950-1993, se pueden observar tres grandes tendencias de
la dindmica seguida por el gasto pCiblico: a) crecimiento acelerado en el pe-
riod° 1950-1973; b) crecimiento lento pero sostenido de 1973 a 1983; y
c) disminución del ritmo de crecimiento y reestructuración del gasto entre
1983-1993.
 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA 101

Crecimiento acelerado del gasto público 1950-1973

En los países industrializados, el crecimiento del gasto público tuvo una re-
orientación, en efecto, el gasto en consumo público se desplazó hacia un au-
mento de las transferencias, es decir, la mayor proporción de los gastos es-
tuvo centrada en la transferencia de recursos hacia el sector privado, el cual
requería de mayores estímulos a la inversión productiva, así como a satisfa-
cer las demandas de bienes públicos y bienestar social, lo cual significó un
aumento considerable de los gastos civiles sin reducir el gasto en defensa.
El gasto público, en términos absolutos, mostró una tendencia ascen-
dente, pues efectivamente se triplicó y hasta se quintuplicó en algunos paí-
ses en 1973 respecto al nivel de 1950. Sin embargo, por la recuperación ace-
lerada que tienen las economías desarrolladas y el rápido crecimiento del
PIB, el gasto público aumentó su participación en este indicador. La elasti-
cidad gasto-ingreso es alta, lo que significa que ante un crecimiento mayor
de la economía el aumento del gasto público es menos que proporcional al
crecimiento del PIB.
En conclusión, en los países industrializados el gasto público creció ace-
leradamente entre 1950-1973, primero por la reconstrucción de la planta
productiva; segundo por el aumento de las transferencias hacia el sector
privado y, tercero por el aumento en la cobertura de los servicios públicos
y el bienestar social de la población. Eri el caso de los países subdesarrolla-
dos, en el mismo periodo mostraron un rápido crecimiento del gasto pú-
blico, relacionado con la industrialización acelerada, con el proceso de ur-
banización, con la creación de infraestructura básica, y la necesidad de
proveer de un mayor volumen de bienes públicos.

Crecimiento lento pero sostenido 1973-1983

El sector público fue ensanchando su participación en la mayor parte del

mundo como resultado de las políticas intervencionistas y desarrollistas.
En los países desarrollados el gasto público se orientaba fundamentalmen-
te al gasto civil, sobresaliendo el gasto en educación, salud y bienestar so-
cial. Por otro lado, en los países subdesarrollados se orientó hacia la indus-
trialización y la urbanización.
En el periodo en su conjunto se puede apreciar que a escala mundial el
avance económico se caracterizaba por un crecimiento lento con bajos ni-
veles de inflación. Esto condujo a que los países desarrollados optaran por
la reestructuración del Estado, es decir, la reducción de su peso económico,
y orientar el gasto público hacia el gasto social, a la instrumentación de po-
líticas de mercado, y a una mayor apertura económica.
En cambio, las economías de menor desarrollo reducen su ritmo de cre-
102 I. SECTOR POBLICO DE LA ECONOMIA

cimiento con baja inflación. Ello se debió, en parte, a la crisis de los precios
del petróleo que, como es sabido, a finales de la década de los setenta se ini-
cia una caida abrupta. Esto provoco una mayor desaceleración del ritmo de
crecimiento, particularmente en America Latina, donde se combinaron re-
cesión con tasas de inflación crecientes, asi como devaluaciones e incre-
mento de las tasas de interés. A lo anterior se aunó una contracción de los
préstamos a escala mundial, con efectos recesivos muy grandes.
Las crecientes demandas sociales y económicas para que los gobiernos au-
mentaran el gasto püblico no fueron acompaiiadas de una reforma fiscal que
permitiera financiar las actividades tradicionales y nuevas del sector pUblico.
Asi, en nuestros paises, el gasto public° se financió crecientemente con emi-
sión monetaria y un mayor endeudamiento pUblico intern° y externo.
A la postre, la anterior situación contribuyó a una expansion insosteni-
ble del deficit public° y al crecimiento explosivo de la deuda pUblica exter-
na e interna. Esto obligó a implantar severos programas de ajuste y a la re-
ducción del gasto public°, especialmente de las inversiones del sector
public°. A principios de la década de los ochenta se inicia la reforma del Es-
tado, que buscard, principalmente, introducir reformas fiscales, reducir los
deficit presupuestales, y disminuir su abultada deuda externa.

Disminución del ritmo de crecimiento y reestructuración

del gasto pablico 1983-1993

En este periodo una disminución del ritmo de crecimiento del gasto

co, asociado con transformaciones a escala mundial donde se privilegió las
politicos de mercado en detrimento de las politicas intervencionistas, una
mayor apertura, liberalización de los mercados financieros y comerciales.
Este es un periodo en el cual se entra a la fase de la globalización eco-
nómica, y a la formación de grandes bloques comerciales. En esta fase el
papel del Estado se cuestiona. En efecto, se argumentó la ineficiencia en la
asignación de recursos, las fallas del gobierno y la incapacidad de los mis-
mos para mejorar la distribución del ingreso.
En suma, en los paises de America Latina se inicia un proceso de cam-
bio. La anterior importancia del papel del Estado comenzó a disminuir y el
papel del mercado, en contraste, cobró una mayor relevancia.

Tendencias del gasto pablico en el largo plazo 1950-1993

La tendencia que siguen los paises de la ocDE y en America Latina es muy

similar, ya que en los dos casos se presenta una tendencia ascendente des-
de 1950 hasta 1993. Los paises de la OCDE, muestran una tendencia ascen-
 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA 103

dente casi ininterrumpida hasta 1983, posteriormente y hacia 1990 existe

una ligera caída en los gastos del sector público, pero a partir de 1990 y has-
ta la fecha regresa a la tendencia ascendente. Es decir, en promedio de 1950
a 1983 casi se duplicó la participación del gasto público como porcentaje
del PIB. De 1983 a 1993 el gasto público siguió creciendo, por ejemplo, Ja-
pón, desde 1950 hasta 1993, mantiene un crecimiento más o menos estable;
en tanto, en Canadá el gasto público creció de manera acelerada, pues de
tener una participación del 19% como proporción del PIB pasó alrededor del
50% para 1993. En los casos de Francia e Italia su crecimiento es menos
abrupto y acelerado, sin embargo, el gasto público también creció.
La distribución del gasto público en defensa, educación y salud en países
como Canadá muestran una tendencia decreciente entre 1950-1991; para el
caso de Francia se observa una disminución en los gastos en defensa y
educación en tanto que en salud muestra una tendencia ascendente, ya que
de representar el 10% del gasto total en 1950 pasó al 15.3% en 1991. En Ita-
lia, se da una disminución del gasto en defensa, pero los gastos en educa-
ción y salud tuvieron una mayor participación, con una tasa de crecimien-
to acelerada y una tendencia ascendente. Así, en educación de representar
el 8.5% en el gasto total en 1950 pasó en 1991 a representar el 27.2% del
gasto total; en el caso de salud se duplicó de 1950 a 1991, en 1950 el gasto
en salud participaba con el 10%, para 1991 éste representó el 20.8% del gas-
to total.
En el caso de América Latina, el comportamiento del gasto público como
porcentaje del PIB, muestra en el largo plazo 1950-1993, periodos de creci-
miento estable, combinado con periodos de explosión y acelerado crecimien-
to hasta 1983, ario en el cual inicia una disminución en la participación del
gasto público en el PIB hasta 1993.
Entre 1950 y 1973 el ritmo de crecimiento es lento, pero se acelera entre
1973-1983, para comenzar a declinar en el periodo 1983-1993. Los casos de
Argentina, Brasil, Chile y México, son ilustrativos. En efecto, tienen un cre-
cimiento acelerado de 1950 a 1983, siendo este último ario, el que presenta
el más alto porcentaje de la participación del gasto público en el PIB, en los
años siguientes se puede observar una disminución en el crecimiento del
gasto público, a excepción de Brasil que en 1990 fue el ario en que tuvo un
crecimiento mayor, situándose, en poco más del 47%. Pero para el conjunto
de los países de América Latina a partir de 1983 la tendencia es decreciente.
Las tendencias del gasto público por objeto de gasto (defensa, educación
y salud) en el periodo 1950-1991 son las siguientes: en Argentina, el gasto
en defensa muestra una tendencia decreciente, en tanto en educación con
excepción en 1972, ario donde se observa el crecimiento más alto en la par-
ticipación del total del gasto del 20%, en el resto de los arios se observa una
participación más o menos estable de alrededor del 9% en promedio; el sec-
tor salud participó en el total del gasto con el 3% en promedio. De estos tres
104 I. SECTOR PUBLIC° DE LA ECONOMIA

indicadores el menos favorecido en la participación del gasto total lo cons-

tituye el sector salud. En el caso de Brasil, muestra una reducción conside-
rable de los gastos de defensa, en tanto que en educación y salud se obser-
va una tendencia en la participación estable, que en promedio participaron
con el 4.5 y el 6%, respectivamente en el mismo periodo (1950-1991). Chile
presenta una disminución en la participación del gasto en educación y de-
fensa, en tanto aumenta la participación en salud, ya que de representar el
8.8% en 1950 pas6 a ser del 10.2% en el gasto total en 1991. Mexico mues-
tra una rápida reducción de los gastos en defensa, ya que de participar con
el 10% en 1950 cay6 al 2.4% en 1991, en tanto del gasto en educación como
porcentaje del gasto total muestra una tendencia ascendente hasta 1980, re-
duciendo su participación para el atio de 1991. En salud se muestra una
tendencia ascendente hasta 1972, a partir de este alio y hasta 1991 su par-
ticipación en el gasto total se sitUa alrededor del 2%, lo que muestra que de
1950 a 1991 se da un gran deterioro de los servicios de salud, y los gastos
en este rubro como porcentaje del total del gasto public° han disminuido
cons i derablemente.
Como se puede apreciar tanto en los paises de la OCDE, como en los pal-
ses de America Latina, la tendencia seguida del gasto pUblico es ascenden-
te en el largo plazo, cuyo punto más alto de crecimiento fue 1983, a partir
de este ario disminuye el ritmo de crecimiento, con dindmica diferenciada
entre los paises desarrollados y los subdesarrollados. Para los paises de la
OCDE se disminuye en el ritmo de crecimiento del gasto pUblico pero se
mantiene estable, en tanto para los 'Daises de America Latina se presenta
una desaceleración del ritmo de crecimiento del gasto public°. Siendo esta
reducción, más abrupta que la observada en los 'Daises desarrollados.

CUADRO 4.11. Gasto e ingreso de paises seleccionados, 1990

(Porcentaje del pia)
Paises Gastos Ingresos Paises Gastos Ingresos
Alemania 49.4 45.3 Inglaterra 47.4 43.7
Austria 50.3 46.7 Irlanda 57.1 42.3
Bélgica 56.6 45.4 Italia 53.7 41.5
Canada 45.8 39.0 Japon 34.2 30.2
Dinamarca 60.7 50.7 Noruega 48.8 52.8
Estados unidos 37.6 41.9 Portugal 42.7 33.2
Finlandia 41.3 39.7 Suecia 67.3 59.7
Francia 50.7 46.9 Suiza 30.0 33.2
Grecia 37.0 31.3 Espatia 34.1 30.6
Holanda 63.7 55.8 Mexico 43.6 49.1
FuENTE: Realizado con base en cifras de Stiglitz, La economia del sector ptiblico, 1992 y para
Mexico, Quinto Informe de Gobiemo csc, 1993.
 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA 105

RESUMEN

Ez> El tamaño o dimensión del sector público es un tema ampliamente de-

batido porque tiene implicaciones económicas, políticas e ideológicas.
t=> Los economistas y los políticos discuten la relación entre el tamaño del
gobierno y el desempeño económico.
z
t > Actualmente se discute más que el tamaño del sector público, su calidad,
orientación estratégica y sus capacidades para potenciar el crecimiento.
E=> Las prioridades de políticas públicas en el desarrollo económico depen-
den del tamaño del sector público que manifiesta su dimensión en el
ritmo de crecimiento en un tiempo determinado.
z> La intervención del sector público es necesaria, sin embargo, se necesi-
ta la introducción de reformas que son indispensables para orientar de
manera eficiente el crecimiento y el desarrollo del país.
.
Ez Las medidas en términos reales a diferencia de las nominales nos per-
miten comprender los cambios diferenciados en la variación del gasto
público dentro del PIB, lo cual resulta de gran importancia para estimar
el crecimiento del gobierno y otros indicadores.
Ez
> Existen varias maneras de medir el tamaño del sector público que per-
miten fijar un marco analítico para la realización de las políticas pú-
blicas.
E
=> Después de la segunda guerra mundial tanto los países industrializados
como subdesarrollados presentaron un incremento del gasto público.
l
z> Los países subdesarrollados incrementaron notablemente su nivel de
gasto público debido al proceso de industrialización acelerado presenta-
do entre 1950 y 1973, por un aumento en la urbanización, por la de-
manda de bienes públicos y por la instrumentación de políticas de esta-
bilización.
La disminución del ritmo de crecimiento y la reestructuración del gasto
público estuvo asociado con transformaciones mundiales.
A partir de 1993 la disminución del gasto público en los países de la OCDE
es clara, pero también estable, mientras que en los países de América La-
tina la disminución del ritmo de crecimiento del gasto es mucho más
abrupta.
c
=> Es conveniente desarrollar los indicadores que permitan evaluar y me-
dir la calidad del sector público.

PREGUNTAS

Para recordar:
Las distintas formas de medir el tamaño del sector público.
La evolución y tendencias del sector público en la economía mundial.
106 I. SECTOR POBLICO DE LA ECONOMIA

) Las tendencias basicas del gasto pUblico en la econornia mexicana en

los ültimos aiios.
Los indicadores más usuales para medir el tamatio del gasto public° y
su impacto en distintos indicadores económicos.

Para reflexionar:
zEs posible determinar el tamatio Optimo del sector plablico en la eco-
nomia mexicana?
D Setiale las causas económicas, politicos e ideológicas que llevaron a
Mexico a modificar la estructura y participación del sector pdblico en
la economia.
Sellale cudles son las areas de la economia en las cuales la inversion
pUblica promete mejorar el desempetio de una econornia.

Para discutir:
) Discuta las ventajas y desventajas de lograr una disminución del ta-
matio del sector public°.
Discuta los aspectos positivos y negativos de las recomendaciones del
Banco Mundial sobre la reducción del gasto pdblico en empresas
blicas que compitan en el mercado.
I En un cuadro compare las propuestas que tienen sobre la reforma del
sector pUblico el PRI, PAN y PRD.

Para investigar:
En el libro de José Ayala, Mercado, eleccion pablica e instituciones, in-
vestigue otras formas de medir el tamatio del sector piablico y resuma-
las en un cuadro sinOptico.
I Salale las medidas que se ha propuesto el gobierno en Mexico para
volver más eficiente al sector public°.
I Mencione cuáles son las relaciones que pueden existir entre el tamatio
del sector pijblico y su nivel de eficiencia.

Actividad académica:
I Realización de un taller sobre el andlisis del tamatio del sector public°
en Mexico.

BIBLIOGRAF/A

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 4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBUCO DE LA ECONOMÍA 107

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