Aspectos

sociales y económicos
del planeamiento
de la educación

Unesco
Aspectos sociales y económicos
del planeamiento de la educación
Publicado en 1965por la Organización
de las Naciones Unidas para la Educacidn,
la Ciencia y la Cultura
place de Fontenoy, Pa1is-7~
Impreso por Koninklijke Drukkerij G.J. Thieme N.V.,
Nimega (Países Bajos)
OUnesco 1965
SS.Q/D.z5/S
Prefacio

El presente manual trata de los aspectos económicos y sociales del pla-

neamiento de la educación, cuestión de actualidad, indiscutiblemente
importante,y materia relativamente nueva. U n a mejor comprensión de
estos problemas es esencial para poder armonizarlos planes de educación
con el desarrollo económico y social. Es esta una tarea en la que están
empeñados tanto los gobiernos de los países en vías de desarrollo como
los de los países más desarrollados.
Este volumen está constituido por trabajos de economistas, pedago-
gos, sociólogos, demógrafos, estadísticos y administradores que en su
labor cotidiana se ocupan del planeamiento de la educación, y cuyas
aportaciones agradezco aquí en nombre de la Unesco.
Recomiendo este manual no sólo a los eruditos, especialistas y estu-
diantes, sino también a los numerosos consultores y expertos que, en
nombre de la Unesco o con cualquier otro título, prestan ayuda, en el
mundo entero, a los países en vías de desarrollo para que encuentren
soluciones a sus problemas de desarrollo social y económico. Creo que
será de gran utilidad para todos ellos.

RENBMAHEU
Octubre de 1963 Director General
fndice

Introducción . . . . . . . . . . . . . II
Capítulo 1 L a educación y el desarrollo, por H.M.Phillips . . . 15
L a noción de desarrollo . . . . . . . . 16
Las características de la educación y el análisis económico. 19
Factores sociales de los planes de educación. . . . 21
Sectores seleccionados: algunos problemas de orientación
general . . . . . . . . . . . . 23
Cinco métodos para integrar el planeamiento de la enseñanza
en el planeamiento del desarrollo: los trece puntos del aná-
lisis . . . . . . . . . . . . 27
Otros factores para determinar el nivel de las inversiones en
la enseñanza . . . . . . . . . . 40
Gastos, costo y financiamiento de la enseñanza . . . 43
L a distribución de los créditos para la enseñanza . . 49
Evaluación del rendimiento de la enseñanza . . . . 56

Capítulo 11 Los recursos humanos y el desarrollo,por Frederick Harbison 60

Organización del desarrollo de los recursos humanos . . 64
Estructuras y métodos del planeamiento del desarrollo . 68

Capítulo 111 Aspecto económico de la enseñanza en la URSS,por Stanislav

Strumilin . . . . . . . . . . . 70

Capítulo IV Planeamiento de la educación, por R. Diez-Hochleitner . 85

Significado y alcance del planeamiento de la enseñanza . 86
Organización . . . . . . . . . . 88
 Enseñanza y formación:problemas que plantean su exten-
sión y perfeccionamiento . . . . . . . . 89
Administración yfinanciamiento . . . . . . 93
El planeamiento . . . . . . . . . . 95
Planeamiento regional . . . . . . . . 97
Investigación y formación profesional . . . . . 98
Capiiulo V Factores sociales de losplanes de educación,por Alfred Sauvy 99
Los factores demográficos. . . . . . . . 99
U n ejemplo numérico . . . . . . . . 1O0
Cambios bruscos y previsiones de población . . . 102
Factores sociales . . . . . . . . . . 103
La desigualdad social ante la enseñanza . . . . 103
Las relaciones entre la enseñanza y el empleo . . . 105
El empleo total y la expansión económica . . . 105
La experiencia de los últimos años . . . . . 106
U n a previsión cualitativa . . . . . . . 107
L a previsión total . . . . . . . . 108
Influenciade la enseñanza en la estratificación social . 108
Visión deconjunto y conclusión . . . . . . 109

Capitulo VI La evaluación de los recursos humanos, por Frederick

Harbison . . . . . . . . . . . IIO
Análisis de la situación . . . . . . . . I I I
Inventario del empleo y de las necesidades a corto plazo. 11 I
Examen general del sistema de enseñanza . . . . 114
Estudio de los programas de formación en ejercicio . 114
Análisis de la estructura de los incentivos y de la utiliza-
ción de personal superior . . . . . . . I 15
Métodos para calcular las necesidades futuras . . 116
El método de los objetivos . . . . . . . 124
Conclusiones . . . . . . . . . . I 30
Capítulo VI1 Consideración delplaneamientode la enseñanza desde elpunto
de vista de las necesidades de personal: métodos empleados en
los países de economía planificada,por George Skorov . 131
Algunos aspectos esenciales del planeamiento de la ense-
ñanza . . . . . . . . . . . . 131
Factores que influyen en las necesidades de personal califi-
cado . . . . . . . . . . . * 134
Métodos de evaluación de las necesidades de personal cali-
ficado para el desarrollo . . . . . . * . 135
Método de los coeficientes de saturación . . . . 135
Método delas normas de trabajo . . . . . 136
Método mixto . . . . . . . . . . 143
Aspecto administrativo de la elaboración de los planes de
enseñanza . . . . . . . . . . . 146
Capitulo VI11 Análisis estadístico y cuantificaciónen el planeamiento de la
enseñanza,por S. Solomon . . . . . . . 148
 Factores numéricos que permiten evaluar las necesidadesen
materia de equipo escolar y equilibrio del sistema de ense-
ñanza . . . . . . . . . . . . 149
Consecuenciascuantitativas y cualitativas de los cambios que
se producen en la pirámide de los coeficientes de escolariza-
ción . . . . . . . . . . . . 154
Modelos cuantificados de los planes de enseñama . . 156
Cálculo del costo de los planes de desarrollo de la enseñanza 161
Conclusión . . . . . . . . . . . 165

Capítulo IX Las evaluaciones en la educación,por Jan Tinbergen . . 166

La enseñanza como servicio básico o como infraestructura. 166
Tipos de enseñanza en que predomina el carácter de ser-
vicio básico o de infraestructura . . . . . . 166
Diversas actitudes posibles del legislador ante estas clases
de enseñanza . . . . . . . . . . 167
Evaluación de las necesidades de enseñanza general en un
sistema de escolaridad obligatoria . . . . . 169
Adaptación a una nueva legislación: los periodos de tran-
sición. . . . . . . . . . . . 171
Posibilidad y conveniencia de organizar la enseñanza
general basándose en el ingreso real per capita . . . 173
La demanda de mano de obra calificada . . . . 176
Relación entre la producción y la mano de obra calificada
disponible. . . . . . . . . . . 176
Evaluación de la proporción óptima de aumento del pro-
ducto nacional. . . . . . . . . . 177
Estimación de la producción por sectores . . . . 180
La comprobación de las cifras de producción mediante el
análisis de los proyectos; planes regionales . . . 181
Las necesidades de mano de obra por sectores de produc-
ción . . . . . . . . . . . . 184
Número de sectores que conviene seleccionar . . . 185
Número de categorías profesionales que se han de consi-
derar. . . . . . . . . . . . 187
Las necesidades de mano de obra desde el punto de vista
de la educación . . . . . . . . . 187
La educación como proveedora de mano de obra calificada 191
Variaciones en la reserva de mano de obra debidas al falle-
cimiento, retiro y empleo . . . . . . . 191
Número de alumnos que han de empezar los estudios . 193
Disponibilidad requerida de “alumnos en potencia” en
los diversos niveles . . . . . . . * 194
Necesidades de maestros y de materialen los distintos
veles . . . . . . . . . . . . 196
Recapitulación de las necesidades de la educación . . 198
Comparación entre los planes y la evolución efectiva de la
situación;evaluaciones, revisiones . . . . . . 199
 Excedentes o insuficienciasde mano de obra por categorías 199
Comprobación macro-económica . . . . . 200
Lista de medios de aplicación de la política escogida en
materia de enseñanza y a otros respectos . . . . 201
Adaptaciones inmediatas . . . . . . . 202
Adaptacionesa corto plazo y a plazomedio en la enseñanza 202
Otras clases de medidas a corto plazo . . . . 204
Adaptaciones a largo plazo en la enseñanza . . . 204
Planeamiento de la enseñanza a largo plazo . . . 205
Revisión de los planes . . . . . . . . 207
Conclusiones . . . . . . . . . . 207
Anexos
1 U n método de planeamiento macro-económico de la
enseñanza . . . . . . . . . . 208
11 Ejemplos de cuadros que deben utilizarse en el planea-
miento de la enseñanza . . . . . . . 216
111 Bibliografía sumaria sobre planeamiento económico . 222
Capítulo X Estadísticas necesarias para el planeamiento de la enseñanza.
por K .G .Brolin . . . . . . . . . . 223
Introducción . . . . . . . . . . 223
Importanciay función de la estadística en el planeamiento
de la enseñanza . . . . . . . . . 223
Propósito de este capítulo . . . . . . . 224
Algunas definiciones y clasificaciones . . . . . 226
Clases de datos estadísticos necesarios para el planeamiento
de la enseñanza . . . . . . . . . . 228
A . Estadísticas demográficas . . . . . . 228
B . Estadísticas referentes a la población activa . . 230
C. Estadísticas económicas y financieras . . . . 232
D.Estadísticas sobre los establecimientos docentes . . 232
E. Personal docente . . . . . . . . 233
F. Clases . . . . . . . . . . . 235
G . Alumnos (estudiantes) . . . . . . . 236
H. Edificios escolares . . . . . . . . 240
1. Pruebas y orientación profesional . . . . . 241
J. Coste de la enseñanza . . . . . . . 241
Conclusión . . . . . . . . . . . 243
Capítulo XI Análisis de los proyectos y programación para un financia-
miento internacional. por Colin D .Ewers . . . . 245
Presentación del análisis . . . . . . . . 246
Descripción y justificación de un proyecto . . . . 247
Criterios aplicables al financiamiento exterior . . . 252
Programación del proyecto . . . . . . . 253
El empleo de normas . . . . . . . . . 253
Puntos que se han de tener en cuenta al preparar un proyecto 254
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . 259
Introducción

Desde el punto de vista económico y social, el sistema de enseñanza de

un país es el medio más eficaz de conservar los conocimientos y apti-
tudes de su población y de prepararla para los cambios que el progreso
exige. Pero además, los sistemas de educación son producto de las sacie-
dades en que se aplican. Dependen de la estructura social dominante y
de los objetivos culturales de la población, de la demanda de personal
para las diversas profesiones y de la categoría social reconocida a ese
personal, de la importancia del presupuesto nacional y de la capacidad
fiscal del país así como de su sistema político y administrativoen general.
Los especialistas en planeamiento de la educación se encuentran habi-
tualmente ante una organización existente en la que se combinan ele-
mentos viejos y nuevos. No es posible demoler un sistema de educación
arcaico y reconstruirlodesde sus cimientos en uno o dos años;la trabazón
entre los elementos de su estructura es compleja.Las modificaciones en
los sistemas pedagógicosse han de introducir mediante una serie de dispo-
siciones escalonadas en el tiempo, prestando la mayor atención tanto a
las necesidades prioritarias de cada uno de los sectores como a la evolu-
ción del sistema en su conjunto.
El manual trata de los aspectos económicosy sociales del planeamiento
de la educación, por lo cual es posible que los pedagogos encuentren a
faltar ciertas cuestionesfundamentalespara la teoríay para la práctica de
la educación que son de índolepolítica,filosóficay humanística,o bien que
se refieren a la administraciónde la educación más bien que a su planea-
miento. El planeamiento tiene por objeto establecer un sistema eficaz
Aspectos sociales y económicos del planeamiento de la educación

que permita utilizar los recursos de la mejor manera posible en relación

con determinados fines. Tales fmes, de carácter político, social, cultural,
humanístico y moral, son indicados al especialista en planeamiento por
los estadistas y los políticos a quienes sirve. N o dependen pues de su
iniciativa.L o que interesa esencialmente al especialista son los problemas
de medios más bien que de fines, y su misión consiste en utilizar ensayos
cuantitativos,buscando la adecuación de los fines entre sí y en tratar de
conseguir objetivos concretos.Por esta razón, la ciencia de la economía
del desarrollo, que trata de la utilización Óptima de los recursos para
fines determinados, desempeña un papel m u y importante en el planea-
miento. El presente estudio,aunque es económico en el sentido de que
recurre a las técnicas de la ciencia económica, abarca, naturalmente,
también los factoressociales que han de figurar en los planes,en la medida
en que estos factores puedan medirse o clasificarse y siempre que no
exijan recursos que pudieran utilizarse de otra manera.
Nuestro interés por el tema relativamente nuevo del planeamiento de
la educación en sus aspectos económicos y sociales no significa que la
Unesco, al publicar este manual, subestime en m o d o alguno los proble-
mas humanísticos, filosóficos y culturales de la educación, ni los de la
administración de la enseñanza.Pero mientras que al especialista en pla-
neamiento le incumbe calcular el número de plazas que se necesitarán
en las escuelas secundarias y los tipos de formación indispensables para
lograr los objetivos económicos y sociales previstos en los planes de des-
arrollo, corresponde al educador determinar los planes de estudio y los
procedimientos pedagógicos y establecer las normas que aseguren el
desenvolvimiento de la personalidad humana, el respeto de los derechos
humanos y otros valores reconocidos por la sociedad.De esas materias
se ocupan otras obras más amplias y de otra naturaleza. El presente
volumen tiene por objeto llenar una laguna en un sector más reducido
pero de actualidad indiscutible.
En el periodo de la entreguerra el interés internacional se concentró en
el problema de mantener la estabilidad mundial frente a la amenaza cada
vez mayor de depresiones económicas y de cambios políticos violentos.
En la postguerra el interés se ha orientado hacia el desarrollo,amenazado
actualmente por el dualismo cada vez más marcado en la sociedad mun-
dial entre los países adelantadosen el proceso de desarrollo y los que se
encuentran en las primeras etapas de ese proceso o en situación estacio-
naria por su pasado político o social o por falta de recursos y por falta
de una infraestructuraadecuada para el progreso económico,material y
tecnológico.
Las investigaciones sobre el proceso de desarrollo, estimuladas por
este interés internacional, han mostrado que la educación constituye,
junto con el capitalmaterial y el progreso tecnológico,un medio poderoso
e indispensable de lograr el desarrollo. La educación absorbe una parte
 Introducción

cada vez mayor de los gastos públicos de los países en vías de desarrollo
y de los fondos internacionales destinados al desarrollo económico,de
donde resulta que,actualmente,la mayoría de estos países dedican una
parte cada vez mayor de sus gastos a la educación, mientras que la
Unesco administra una quinta parte del Fondo Especial de las Naciones
Unidasy el I 8%del programa total de Asistencia Técnica de las Naciones
Unidas y los organismos especializados para desarrollo económico.
En este proceso cabe destacar tres momentos capitales:lasresoluciones
de la Conferencia General de la Unesco de diciembre de 1960 que, por
primera vez,consideran la educación como un factor del desarrollo eco-
nómico,además de una fuerza cultural y social;la decisión del Banco
Internacionalde Reconstruccióny Fomento proclamada en su asamblea
general de septiembre de 1961de que estaba dispuesto a recibir,a través
de la Asociación Internacionalde Desarrollo,peticiones de empréstitos
y créditos para la educación como parte del desarrollo económico;y la
concesión por la AID,en noviembre de 1962,del primer crédito inter-
nacional para educación.
Durante el ejercicio 1961-1962,la Unesco envió veinticinco misiones
compuestas de economistasy educadores para asesorar a los países en el
planeamiento de la educación y, en varios casos,en la preparación de
proyectos de organización de la enseñanza destinados a recibir ayuda
financierainternacional.La Organizaciónha puesto en marcha un sistema
de ayuda internacional para el planeamiento de la educación mediante
expertos asesores y patrocina,junto con el BIRF y la Fundación Ford,
un Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación en París,
así como institutos de planeamiento de la educación en varias regiones
del mundo.
Para ayudar a los países a fijar sus objetivos en materia de educación
y a realizar la complejatarea de relacionarloscon sus planes de desarrollo
económico y social,la Unesco organizó tres conferenciasregionales,en
África,América Latina y Asia.A ellas acudieroneducadoresy especialis-
tas en financiamiento y en ellas se fijaron unos objetivos realistas que
tuvieran en cuenta las necesidades del desarrollo educativo y del desarro-
llo económico,iniciandoasí una nueva etapa en la historia de la coopera-
ción internacional.Estas conferencias,las conclusiones a que llegaron y
las disposiciones que se tomaron a raíz de ellas, así como el envío de
misiones consultivas y la creación de institutos regionales encargados de
extender los conocimientos en esta materia han dado motivo a que se ,
llevara a cabo la presente publicación. Muchos de los problemas que
aquí se tratan están en una fase de estudio inicial,y un material como el
que se reúne en el presentevolumen ha de estar forzosamente sometido
de vez en cuando a una revisión,a medida que progresan las investiga-
ciones en este nuevo e importantesector.Pero hay ya una urgente necesi-
dad de recapitular lo que se sabe sobre la materia. N o es aún posible
Aspectos sociales y económicos del planeamiento de la educación

lograr una unanimidad sobre los métodos que conviene aplicar. Por ello,
no hemos querido publicar un manual sistemático, sino que ofrecemos
al lector una descripción de los principales métodos que se utilizan en
diversos países.

Los autores de los capitulos que siguen son especialistasque se ocupan de

esta cuestión en la Secretaría de la Unesco o fuera de ella. Sus juicios y
opiniones no constituyen necesariamente la expresión del criterio oficialde
la Unesco.
Capítulo 1 La educación
y el desarrollo

por H.M.Phillips
director de la División de Análisis, Departamento
de Ciencias Sociales, Unesco

Este capítulo sirve de introducción al estudio de los medios de relacionar

la enseñanza con el desarrollo económico y social. Se comienza exami-
nando la noción de desarrollo y determinando ciertas características
especiales de la enseñanza que es preciso tener en cuenta en el análisis
económico. Se trata luego de los factores sociales que influyen sobre el
planeamiento de la enseñanza.C o m o el planeamiento supone una opción
entre diversas posibilidades de acción,se examinan brevemente las opcio-
nes que se presentan al especialista en planeamiento de la enseñanza y
las principales cuestiones de orientación general. Se resumen después las
diferentes técnicas, que utilizan o recomiendan diferentes autoridades,
para incorporar la enseñanza al planeamiento del desarrollo, algunas de
las cuales se exponen detalladamente en los capítulos que siguen debidos
a otros autores. Se indica después que es útil discutir el problema de la
incorporaciónde la enseñanza al planeamiento del desarrollo en 13etapas
principales de análisis. Se exponen esas etapas y figura luego una sección
en que se enumeran varios criterios y normas aplicables en los casos en
que faltan los datos y los mecanismos administrativosnecesarios para un
planeamiento detallado. Sigue una sección sobre gastos,costo y financia-
miento de la enseñanza, y otra sobre subsidios a la educación. En otra
sección se examina, por último, el problema de la evaluación del rendi-
miento de las inversiones en la enseñanza.
H.M . Phillips

La noción de desarrollo
“Ya no habrá necesidad de hablar del desarrollo económico y social,ya
que el desarrollo,a diferencia del crecimiento,debe incluir automática-
mente a ambos.” “Eldesarrollo es el crecimientosumado a la evolución;
por su parte,la evolución es social y cultural a la vez que económica,y
cualitativa a la vez que cuantitativa.” Los autores del presente estudio
compartenestas ideas,que son las del informedel Secretario General de
las Naciones Unidas sobre el Decenio para el Desarrollo1.La concepción
no es nueva,aunque con frecuenciahaya sido olvidada.A comienzos del
siglo decía Alfred MarshalP: “Creo que cuando las ciencias económicas
han llegado a un cierto desarrollo,vale más buscar analogíascon la biolo-
gía que con la física;el razonamiento económico debepues iniciarse con
métodos análogos a los de la estática y acercarsepoco a poco al razona-
miento biológico”. Y continuaba:“Elprogreso o la evolución,industrial
y social,no es un mero aumento o disminución.Es un crecimiento orgá-
nico,disciplinado y limitado y a veces contrariado por la desintegración
de innumerables factores,cada uno de los cuales influye y está influido
por los que le rodean”.Y terminaafirmando que “el verdadero campo de
acción del economista no es la dinámicaeconómica sino la biología eco-
nómica”. N o obstante,aunque en teoría pueda ser deseable suprimir la
distinción entre desarrollo económico y desarrollo social,no es aún po-
sible hacerlo en la práctica,porque está sólidamente establecida (aunque
descanse sobre supuestos dudosos) en la normas nacionales de evalua-
ción,en el lenguaje corriente (por ejemplo en el título mismo del Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas) y, en general, en la ense-
ñanza y la investigación de las diversas disciplinas.
Las ideas del informe del Secretario General,antes mencionadas,son
especialmente aplicables al desarrollo de la enseñanza,que es un terreno
en que los factores económicos y socialesestán estrechamente entrelaza-
dos. La educación es uno de los derechos incluidos en la Declaración de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas.La expresión “derecho” en
el sentido de algo que se puede hacer cumplir y que alguien tiene la obli-
gación de hacer cumplir,tiene un sentido claro en el terrenojurídico.Así
“el derecho a la educación”se hace efectivo cuando existe una escuela en
un pueblo y alguien se niega a admitir en ella a un niño. Mediante la
simple aplicación del procedimiento legal,el derecho del niño puede ser
jurídicamente protegido y el problema encontrar un pronto remedio.
Pero si como ocurre,por desgracia con demasiada frecuencia en los
países en vías de desarrollo,la aldea no posee escuela,ni hospital,ni
I. Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Propuestas para un
programa de acción. Informe del Secretario General, 1962, p. 13.
2. A.C.Pigou, Memorial of Alfred Marshall, New York, Kelley and Millman,
1956.518 p.

16
 La educación y el desarrollo

agua potable y loshabitantesno pueden encontrartrabajo,la situaciónes

enteramente distinta,y la afirmación de que la educación es un derecho
del hombre no pasa de ser entoncesuna exhortación. Es lo mismo decir
que “la enseñanzaprimaria universal tiene suma importanciay debe ser
uno de nuestros objetivosprioritarios”.Pero el caso es que no hay recur-
sos suficientespara satisfacertodaslas peticionesque se hacen al amparo
de un “derecho”. El problema está entoncesen escoger entre las distintas
utilizaciones posibles de los recursos y sale del campo del derecho para
entrar en el de la economía,la política y la planificación social.
E n sentido estricto,los planes de desarrollo económico tienen por ob-
jeto aumentar la renta nacional por habitante y desarrollar la producti-
vidad. En sentido amplio,tienen por objeto elevar el nivel de vida, lo
cual es más complejo.Los planes de desarrollo socialen sentido estricto
establecen las medidas que el Estado o las colectividadeshan de tomar
para garantizar el mínimo vital a las personas cuyos recursos son insufi-
cientes. En un sentido más amplio,comprenden la creación de las es-
tructuras sociales,sistemas de valores e incentivosque favorecenel pro-
greso económicoy social.En un sentidotodavía más ampliorespondena
los objetivosy a las necesidadesde la sociedad en su conjunto,con lo que
llegamos al conceptodel desarrollo integral.La Comisión de Estadística
de las Nactiones Unidas ha propuesto’ nueve componentes principales
de un índice satisfactorio del nivel de vida: condicionessanitarias; ali-
mentación y nutrición; educación; empleo y condiciones de trabajo;
vivienda; seguridad social; vestido; actividades recreativas; libertades
humanas.Los dos últimos son difíciles y quizá imposibles de medir. El
desarrollo significatambién la multiplicación de las posibilidadesde op-
ción ofrecidasa los individuosy a las sociedadespara la organización de
la vida cotidiana;son tambiénfinesdel desarrollo los objetivos morales
y el desarrollode diversostipos de actividadesculturales,distintas de las
actividadesrecreativas.La enseñanza ejerce una profunda influencia en
el desarrollo económico y social en todos los sentidos de este término,y
no se ha de considerar nunca como un fenómeno puramente económico
o puramente social.
El desarrolloes un concepto relativamentereciente.Despuésde tres o
cuatro mil años de civilización,ha sido en los últimos doscientos años
cuando se han producido las transformacioneseconómicasy sociales de
la sociedad moderna.Ello se refleja no sólo en los índices de expansión
económica sino en el aumento de la población.Desde el comienzo de la
era cristianahasta 1750seestima que la población mundial ha aumenta-
do en un 7%por siglo.Después de 1750el aumentoha pasadoaun 85%.
N o es pues sorprendente que la educación haya sido durante mucho
tiempo el m’edioque empleaban las sociedadesno para desenvolver su
I. Publicación de las Naciones Unidas E / C N . ~-/E/CN.5/2gg,
I~~ Nueva York,
1954.
H.M.Phillips

modo de vida, su organización y sus sistemas de valores, sino para per-

petuarlos. El primer país que desarrolló su economía,en un sentido m o -
derno, el Reino Unido, lo hizo sin haber generalizado antes el sistema
educativo.Hacia 1850,tanto en el Reino Unido como en Francia la mitad
de la población era analfabeta,aunque en los años anteriores la economía
había alcanzado una importante expansión. Otros países que se indus-
trializaron más tarde (Estados Unidos de América, Alemania, Japón)
habían establecido la enseñanza generalizada obligatoria en el momento
de empezar su desarrollo, en parte seguramente por el hecho de que ese
desarrollo se inició más tarde. Desde fines del siglo XIX y durante la
primera parte del siglo xx, el Imperio Ruso se industrializó considerable-
mente, pero estaba muy poco adelantado desde el punto de vista de la
generalización de la enseñanza.
Las consecuencias sociales de la desigual distribución de la enseñanza
en el Reino Unido a mediados del siglo pasado son bien conocidas.
Determinaron en parte el problema de las “dos naciones” dentro de un
país, que preocupó a Disraeli y a los políticos de aquella época, que se
encontraron ante el riesgo de una dualidad social en el mismo momento
en que el progreso económico tomaba un rápido ritmo.N o es este el lugar
de examinar los mecanismos sociales de adaptación con el que se evitó
ese peligro y se pudo crear, con una serie de medidas, el moderno Esta-
do-providencia “unitario” en la Europa Occidental y más tarde, con
otras,en la Europa Oriental. En ambos tipos de sociedad la extensión de
la enseñanza a la totalidad de la población y la creación de medios que
facilitabanel acceso a la educación constituyeron la base de la estructura
y el desarrollo del Estado. Es indudable que este proceso histórico puede
servir de orientación a los nuevos países en vías de desarrollo.que se
proponen constituir una sociedad bien organizada así como a los países
que, por razones históricas y materiales relacionadas con su desarrollo,
conservan todavía los elementos de una sociedad dual.
Respecto de la enseñanza, el mundo es también en realidad una socie-
dad dualista. Mientras que los países adelantados han acabado práctica-
mente con el analfabetismo, hay 700 millones de analfabetos en los
países en vías de desarrollo, cifra que va aumentando a causa del creci-
miento demográfico,a pesar de que las tasas de escolarización aumentan
tan rápidamente.
Los países adelantados han logrado escolarizar a toda la población en
edad escolar; en cambio en los países en vías de desarrollo la escolariza-
ción no pasa con frecuencia del 50 %y el promedio es un poco inferior
a la mitad. En estos países,la proporción de alumnos que abandonan los
estudios o que repiten curso es elevada y la escolaridad muy reducida,
lo que limita la eficacia de la enseñanza.Estos hechos muestran la magni-
tud de la tarea que han de emprender,en materia de educación,los paí-
ses en vías de desarrollo, en los años venideros.

18
 La educación y el desarrollo

Las características de la educación

y el análisis económico
La educación presenta ciertas características que hay que tener en cuenta
para su análisis económico :
I. La educación tiene repercusiones económicas directas sobre el número
y la calidad del personal calificado, ya que las tres cuartas partes
aproximadamente de la producción nacional son debidas a la mano
de obra cuya productividad depende mucho de la instrucción. La
educación influye también directamente en la economía al aumentar
la suma de conocimientos y al difundirlos.
2. Puede también tener varios efectos indirectos:estimular la iniciativa
y el espíritu de inventiva de la población; mejorar la estructura del
consumo y favorecer la movilidad económica y social. El sistema de
enseñanza puede también servir como instrumento de selección que
permite a una sociedad encontrar sus dirigentes, sus empresarios, ad-
ministradores y técnicos y mejorar su calidad.
3. La demanda de educación puede dividirse, para el análisis, en dos
partes: una para la producción y otra para el consumo.La instrucción
sirve a la vez para ganarse la vida y para hacerla agradable. N o es
fácil hacer esta distinción en la práctica y hay que observar además
que tanto el individuo como la sociedad utilizan la educación como
medio de conservar y desarrollar sus sistemas de valores,función que
no pertenece ni a la producción ni al consumo, en sentido económico.
Cuando el profesor Schultz hizo sus cálculos sobre el rendimiento
financiero de la enseñanza en los Estados Unidos supuso que la educa-
ción era por mitad artículo de consumo, y dividió el costo por la
mitad’. E n los paises en vías de desarrollo la porción correspondiente
al consumo debería ser teóricamente más pequeña,porque la cantidad
global de educación es menor y mayores las necesidades económicas.
4. C o m o la educación es también artículo de consumo y como en la
contabilidad nacional se considera una inversión social se pierde a
menudo de vista su papel de inversión económica.Algunos economis-
tas han intentado distinguir entre las inversiones en la enseñanza
técnica que consideran como un factor de producción y los gastos de
enseñanza general que consideran como un artículo de consumo. Se
olvida de esta manera que la enseñanza general es una preparación
indispensable para la formación técnica y se subestima la función del
sistema de enseñanza como elemento de la infraestructura económica.
Importa tanto el intercambio comercial como la producción; y para
el desarrollo económico se necesitan no sólo ingenieros sino empleados
I. T.W.Schultz, “Education and economic growth”, 60th Yearbook of the
National Society for the Study of Education, Part 11, p. 75.Chicago,Ill., Uni-
versity of Chicago Press, 1961.
H.M.Phillips

y contables.Parece así que todos los gastos nacionales de enseñanza

que producen un aumento de la renta pueden considerarse como in-
versiones a la vez económicas y sociales.
5. La enseñanza requiere un plazo relativamentelargo para empezar a
dar rendimiento, pero su depreciación es menos rápida que en la
mayor de las inversiones materiales. El planeamiento de un sistema
completo de enseñanza exige un plazo de diez a veinte años.Pueden
lograrse desde luego resultados más rápidos influyendo en los estu-
diantes que ya están encauzados,por ejemplo organizando cursos de
formación especial para los jóvenes ya escolarizados o modificando
temporalmente los programas y los métodos pedagógicos;se pueden
organizar programas eficaces de recuperación para los alumnos que
han salido ya de las escuelas;sin embargoel atractivode losresultados
rápidos no debe redundar en detrimento del funcionamientonormal
del sistema educativo a largo plazo. En la educación importa,en
todo momento, tanto la calidad como la cantidad. Es preciso elegir
entre las inversiones destinadas a los diversos grados de la enseñanza
guiándose por criterios a largo plazo,cuantitativos y cualitativos.
6. La enseñanza está en estrecha relación con el medio socioeconómico.
La expansiónde la educaciónva muy ligada a la situación del empleo,
ya que la gente espera obtener un puesto proporcionado al grado de
sus estudios. La enseñanza,que absorbe gran parte de los recursos
presupuestarios,depende de los sistemas administrativosy fiscales de
los países que la organizan.Para el planeamiento no pueden conside-
rarse como un sistema autónomo.Sólo integrando el planeamiento de
la enseñanza en el planeamiento general es posible evitar, por una
parte,el problema del “paro forzoso” de los intelectuales,y por otra,
la escasez de personal competente. Las preferencias de los padres
y de los alumnos determinan en definitivala elección de uno de los
tipos de enseñanza existentes,por bueno que sea el programa de
orientaciónprofesional,y está bien que los planes de educacióntengan
en cuenta el derecho de cada uno de escoger la mejor manera de utili-
zar sus aptitudes.Pero es necesario crear estímulos y señalar orienta-
ciones que conduzcana los alumnos a las profesiones de interés prio-
ritario para la ejecución de los planes de desarrollo.
7.La enseñanza consume una gran parte de su propia producción.En el
Reino Unido,por ejemplo,la enseñanza empleará en 1970 un mayor
número de personas que ninguna industria o servicio,y que lasfuerzas
armadas. Hay sobre todo necesidad de personas que hayan cursado
estudios secundariosy superiores.En algunospaíses en vías de desarro-
llo,la categoría más importante de personal que posee una forma-
ción intelectual es la del personal docente con título académico.

20
 La educación y el desarrollo

Factores sociales de los planes de educación

En este mismo volumen,en el capítulo redactado por el profesor Sauvy,
se examinan detenidamente los aspectos sociales de la educación.En el
presente capítulo,que sirve de introducción,los principales aspectos so-
ciales de los planes de educación pueden precisarse con las siguientes
- :
preguntas
1. ¿Debe considerarse la educación como un fin en sí misma, esto es,
como un proceso de desarrollo de la personalidad basado en la pri-
macía de la persona humana, o como un medio, es decir como un
medio de socializar a los individuos y de transmitir determinados
valores culturales y de otra naturaleza?
2. Suponiendo que la educación sea un instrumento,i cuál es la mejor
manera de servirse de ella como medio de reestructuración social y
de “sociotécnica”?
3. Considerada la educación como un instrumento,i, es y ha de ser ante
todo formación profesionalo ha de predominar en ella la formación
cívica?
4. ¿Cuál es la influencia de la estructura y de los diferentes tipos de
enseñanza sobre:u) la estratificación y la movilidad social;b) la for-
mación del personal dirigente y del espíritu de empresa;c) las actitu-
des,las motivaciones y los estímulos en favor de la evolución social,
del progreso tecnológico,de la invención,de la innovación y de la
imitación?
5. i, Qué influencia ejercen estos factoressobre la enseñanza?
6. ¿Cuál es la influencia de la escuela y del maestro en la comunidad
local y recíprocamente,desde el punto de vista del desarrollo?
7. i, Qué papel desempeñan las universidades en el desarrollo nacional ?
La sociología de la educación comprende también varias materias con-
cretas tales como “naturaleza del proceso de comunicación en la ense-
ñanza”, “naturaleza de la relación entre el alumno y el maestro en
diversos tipos de comunidad”, “la enseñanza y los prejuicios”, “as-
pectos sociopsicológicos y didácticos de los tests de inteligencia y de
los sistemas de exámenes”, etc. Pero estos asuntos interesan al admi-
nistrador y al docente más que al planeador y quedan fuera de nuestro
propósito.Del mismo modo puede prescindirse de la primera pregunta,
ya que se refiere a la política de la educación más bien que a su plane-
amiento,aunque vaya ligada a la noción de “mínimo social” estudiada
en las dos siguientes seccionesde este capítulo.
Respecto a la pregunta 2, lasinvestigacionesrecientesparecen mostrar
que la educación no constituye actualmente un medio muy eficaz de
reestructuraciónsocial,aunque pueden señalarse éxitos aislados,en de-
terminadasculturas y situaciones.Por lo general,la enseñanzamás bien
refleja que modifica la estructura social, y la política pedagógica y el

21
H.M.Phillips

planeamiento de la educación como estímulos de la movilidad social

están lejos de producir los efectos esperados, por lo menos más allá de
un cierto estadio del desarrollo económico debido a la influencia de la
familia y del medio socioeconómico en que viven los alumnos durante su
infancia. En los países en vías de desarrollo los efectos de la educación
sobre la movilidad parecen más positivos. En esos países, la educación y
las posibilidades de acceso a ellos son mucho más limitadas a la vez que
existe una gran diferencia de situación económica entre las personas ins-
truidas y las no instruidas.El desarrollo de la educación y la atenuación
de las desigualdades económicas tienden a adelantar simultáneamente.
La educación en esos países puede influir poderosamente en la formación
de una clase media y de un cuerpo electoral consciente que son indispen-
sables en toda sociedad democrática.
Respecto a la pregunta 3, puede afirmarse que hasta ahora pocos países
han dado importancia,por lo menos en su política general,al papel de la
educación en la formación de la mano de obra y de los recursos humanos
en un sentido económico o profesional. La educación se ha considerado
sobre todo como una formación para la vida más bien que como una for-
mación para ganarse la vida. H a habido interés en las necesidades educa-
tivas del niño para formar su personalidad, como futuro “ciudadano”,
sin preocuparse de su futura contribución al desarrollo económico y so-
cial, en sentido amplio. Esto no puede dar buenos resultados en las eco-
nomías estacionarias o de lento desarrollo cuyo futuro depende de que
logren romper el círculo vicioso de la pobreza y de un sistema social que
impide el desarrollo. La mayor o menor importancia de la formación
profesional o de la educación cívica varía según el nivel de desarrollo de
la sociedad. N o hay duda de que un sentimiento nacional, que la ense-
ñanza puede contribuir a suscitar,es un factor importante para el des-
arrollo. Mas la formación de una mano de obra profesional calificada es
indispensable para lograr un desarrollo moderno.
E n lo que se refiere a la pregunta 4,hemos visto ya que la estratificación
y la movilidad social pueden estar influidas por la forma de la pirámide
de la enseñanza y por las modalidades del pase a la enseñanza superior;
pero la eficacia de las medidas que se tomen en la enseñanza dependerá
mucho de factores extraños a la educación. Sin embargo,es sin duda al-
guna necesario introducir posibilidades de acceso a la educación y otras
medidas en el sistema escolar,para estimular todo lo posible la movilidad
social,que es un importante factor del desarrollo.Por último,las pregun-
tas 5, 6 y 7 giran en torno al grado de independencia de que disfrutan
los servicios docentes dentro de la administración nacional y la escuela
dentro de la comunidad.Las presiones que se ejercen sobre la enseñanza
por razones sociales y políticas más bien que por razones puramente
pedagógicas varían según la tradición política imperante y las formas de
organización administrativa. Incluso entre países de tradiciones polí-

22
 La educación y el desarrollo

ticas análogas, existen diferencias fundamentales a este respecto. Pero

éstas son también quizá sobre todo cuestiones de administración más
que de planeamiento en el sentido que se les da aquí.

Sectores seleccionados:algunos problemas

de orientación general
El estudio de la educación desde el punto de vista económico tiende prin-
cipalmente a resolver los siguientes problemas: cómo vincular la ense-
ñanza con las necesidades del desarrollo general (económico y social);
nivel de las inversiones que han de realizarse en materia de educación;
relación óptima entre los diferentes niveles y sectores de la enseñanza
(porcentajes educativos); manera de mejorar el rendimiento de los siste-
mas de educación; mejor sistema de financiamiento de la educación;
beneficios que producen las inversiones en materia de educación.
Con una lógica rigurosa la Última cuestión debiera examinarse en pri-
mer lugar, ya que el nivel de las inversiones habrá de estar determinado
por el rendimiento que se espere obtener. Se está estudiando mucho la
manera de medir el rendimiento de la enseñanza, y en la última sección
se examinan brevemente los resultados obtenidos;hasta ahora no se han
encontrado procedimientos que puedan utilizar los especialistas en pla-
neamiento económico. Por lo cual hemos preferido tratar la cuestión de
una manera pragmática examinando cómo puede calcularse el nivel de
las inversiones a base de las perspectivas o del plan de desarrollo. Siendo
la enseñanza una parte insustituible e integrante del plan de 'desarrollo,
la evaluación de su rendimiento tiene poca utilidad práctica, y en todo
caso es difícil aislar ese rendimiento del plan mismo de desarrollo.
Para aplicar el análisis económico a una actividad determinada es
preciso que haya realmente la posibilidad de utilizar de distintos modos
los recursos de la actividad de que se trata. i Hasta qué punto hayposi-
bilidades de opción y de sustitución en el planeamiento de la enseñanza?
El sistema de educación es en sí mismo insustituible.Toda sociedad debe
poseer un sistema de educación. En nuestros días, ninguna sociedad
civilizada gasta menos de un I %ni más de un 6 %de su producto nacio-
nal bruto en la enseñanza. Entre estos dos porcentajes existen enormes
recursos y hay posibilidades de opción considerables,no sólo en cuanto
al volumen de las actividades educativas comparadas con otros progra-
mas económicos y sociales (la educación, como servicio de infraestruc-
tura,compite con los transportespúblicos y la vivienda y con servicios
sociales como la sanidad y la seguridad social), sino también dentro del
propio sistema de educación.
Desde el punto de vista de su influencia sobre la formación de mano
de obra especializada, aparece una primera posibilidad de opción entre
la formaciónprofesional obtenida en la escuela y la formación profesional
H.M.Phillips

dada al personal en ejercicio,en el comercio,la industriay los servicios

públicos.En los Estados Unidos de América,una encuesta realizadapor
el Departamento de Trabajo reveló que el promedio de escolaridad
normal de los trabajadores era de IO,I años en 1950,mientras que el
promedio de tiempo empleado en la formación en ejercicio era en esa
época de 1,72años'. Esta proporción sehabía alteradoligeramentedesde
1940 y no hay razón para suponer que no pudiera seguir variando.
No obstante,las posibilidades de opción sin detrimento de la eficacia
son reducidas,como lo demuestrael estudio del profesor Strumilinz,que
constituye uno de los capítulos del presente volumen. Los trabajadores
que poseen una formación escolar adecuada,más una formaciónprofe-
sional en la industria,tienen una productividad muy superior a la de los
que sólo han practicado un aprendizaje en ejercicio. Su estudio arroja
los siguientes resultados.

CUADRO
I. Aumento acumulativo de la productividad (en unidades de trabajo)
al año
Formación de personal en Escolaridad y formación
ejercicio sin escolaridad de personal en ejercicio

Primer año
Segundo año
Tercer año
Cuarto año
Quinto año
Sexto año

Está claro que la productividad aumenta mucho más deprisa en los

trabajadoresque han pasado por una escolaridadnormal.En un hombre
que posee una instrucción escolar y una formación profesional,no hay
nada que sustituya a la capacidad que adquiereen el ejerciciode la profe-
sión.
Dentro del sistemamismo de educaciónhay importantesposibilidades
de sustitución respecto a los diversostipos de estructurade la enseñanza,
de sucontenidoy de losmétodos pedagógicos,asícomo respectoal grado
de escolarización en los diferentes niveles y sectores de la enseñanza,y
la medida en que la educación sea general o técnica.
Los problemas de la productividad del sistema de educación son per-
manentes;por ejemplo la posibilidadde utilizar los serviciosdocentes de
distinta manera,el empleo de la radio y de la televisión comparado a la
I. Estimates of worker training requirements for 4000 jobs. United States
Department of Labour, Bureau of Employment Security, United States
Employment Service.
2. S. G.Strumilin, Economic importance of education, Moscow/Leningrad,
1924.(Serie: Vie économique.)
 La educación y el desarrollo

enseñanza directa,y el estudio del costo unitario de los diferentes tipos

de enseñanza.El volumen de los gastos de enseñanza depende no sólo de
los medios empleados sino también de su rendimiento,y una reducción
del costo por unidad equivale a un aumento de los recursos disponibles.
Muchos sistemas de enseñanzautilizan susrecursospor bajo de su capaci-
dad, debido en parte a la influencia del medio socio-económicoy a la
tradición que exige que la enseñanza escape a toda consideración econó-
mica y en parte por falta de criterios de selección y de evaluación de los
resultados. En un determinado país, de los IOOOOO estudiantes que se
presentaron a examen de ingreso en 1959,no lo aprobaron más que el
3 %, y sólo el 30%de los estudiantes universitariospasaron con éxito los
exámenes anuales’.En muchos países en desarrollola mitad de los alum-
nos abandonan la escuela en los tres primeros años principalmente de-
bido a razones socio-económicas.
Existen también posibilidades de opción respecto a las fuentes de
financiamiento de la enseñanza (hasta dónde han de ser el gobierno
central o local,oficialeso privadas,voluntariasu obligatorias), aunque en
muchos casos la situación política y administrativa limitará mucho esas
posibilidades.Además,el encargadodel planeamientoeconómico general
ha de decidir en qué medida la tecnologíaindustrialha de interveniren la
ejecución del plan de desarrollo; ha de optar entre un sistema de gran
consumo de mano de obra y un sistema de gran consumo de capital,y
(lo que es especialmenteinteresantepara el planeamientode la enseñanza)
entre sistemas que atribuyan a la enseñanza mayor o menor importancia.
Hay que saber también en qué medida la enseñanza ha de utilizar los
elementos que ha formado para su funcionamiento,y su expansión, y
en qué medida esos elementos han de dedicarse a la expansión de la
producción,sin la cual no será posible financiarla enseñanza.Para tomar
una decisión el especialista en planeamiento debe conocer desde luego
las posibilidades del sistema de educación de su país y lo que costaría su
reestructuración,ya que ello influirá en la relación entre costos y bene-
ficiosde las diversas soluciones posibles.
Por Último,es importante decidir el lugar que ha de ocupar la educa-
ción en la programación social. Para ello hay que tener en cuenta los
objetivos generales de la educación, la repetición de los efectos de la
educación por grados y por regiones,así como el conjunto de las inver-
siones en materia de educación en relación con otros objetivos sociales.
Por ejemplo:
I. ¿Debe un país hacer de la alfabetizaciónuniversal y de un ciclo largo
de enseñanza la condición sine qua non de suprograma de desarrollo,
aunque con ello se reduzca el nivel general de vida y se retraseel des-
I. Hla. Myint, “The role of institutions of higher education in the development
of the countries in South-EastAsia”, Unesco International Association of
Universities,Committeeof Experts,Kuala-Lumpur,23-27 de febrerode 1962.
H.M.Phillips

arrollo general? ,i O debe tomar primero medidas urgentes encamina-

das a aumentar la renta nacional dejando la alfabetización universal y
una enseñanza más larga para un momento ulterior, cuando pue-
dan implantarse con menos sacrificio?
2. i, Debe un país de renta reducida dar preferencia, dentro de una polí-
tica destinada a provocar un rápido despertar económico,a sus secto-
res económicamente activos en lugar de tratar de extender la enseñanza
por igual a toda la población? i, O por el contrario, debe realizar una
acción educativa principalmente en las regiones atrasadas?
3. ¿Cuál es el nivel de instrucción y la estructura de la enseñanza que
debe considerarsecomo un mínimo social,independientemente de las
necesidades de mano de obra del plan de desarrollo? Por ejemplo:
i, debe destinar cada país, por razones de carácter social, un deter-
minado porcentaje mínimo de su producto nacional bruto a la ense-
ñanza ? ¿Debe tener cada país por lo menos dos universidades?
4. Una vez alcanzado el mínimo social y el objetivo económico de la
enseñanza ,i debe el Estado dejar de aumentar los gastos de enseñanza?
¿Debe reconocer que su primera misión está en el plan de desarrollo
general,y que todo gasto en educación que no contribuye directamen-
te a ello ha de recaer en el consumidor?i, Es factible dividir un presu-
puesto de educación de esta manera y administrar la enseñanza en
consecuencia? N o parece posible dividir la enseñanza siguiendo esta
idea,porque,como hemos visto, sus elementos “inversión económica”
y “artículo de consumo” están íntimamente ligados.
Son posibles a este respecto diversas actitudes,en los principios y en la
práctica y los encargados de los planes de desarrollo han de trabajar en
diferentes épocas y lugares y partiendo de diversas hipótesis. Por ello, el
especialista en planeamiento de la educación debe proponer a menudo
varias soluciones indicando sus respectivos costos.
La mayor parte de las demás posibilidades de índole social se refieren
a la ejecución de los planes de educación más bien que a problemas rela-
cionados con la importancia que hay que darles en el conjunto de las
inversiones nacionales. Muchos sistemas de enseñanza tienen en sus pla-
nes de estudios, métodos de enseñanza y estructura escolar elementos
destinados a conservar las formas tradicionales más que a facilitar la
adaptación a las condiciones modernas. Es preciso decidir si el contenido
y la repartición de la enseñanza han de contribuir a conservar o a trans-
formar la sociedad. Muchos de los países en vías de desarrollo tienen
graves problemas de evolución social debidos a la migración de un gran
número de personas del campo a la ciudad, al paso de una economía de
subsistencia a una economía de mercado y los efectos de la industrializa-
ción y del progreso técnico. Frente a ellos, esos países están obligados
a realizar rápidas readaptaciones sociales con ayuda de la enseñanza si
no quieren correr un grave peligro de desintegración social.

26
 La educación y el desarrollo

Cinco métodos para integrar el planeamiento

de la enseñanza en el planeamiento del desarrollo:
los trece puntos de análisis
C o m o el planeamiento y la programación implican la evaluación de los
efectos de distintas posibilidades de acción, no pueden ser eficaces si los
objetivos que han de alcanzarse no se fijan con claridad. Por desgracia,
los objetivos de la enseñanza no están siempre claramente definidos como
algunos de los demás objetivos de la política de desarrollo y en muchos
países es preciso que los gobiernss, los educadores y los dirigentes de la
comunidad los precisen. Antes de comenzar las operaciones técnicas
del planeamiento se han de definir normativamente sus objetivos socio-
económicos y culturales.
La palabra “planeamiento” ha perdido el sentido que tenía en un prin-
cipio de restricción de las libertades individuales y adquiere cada vez
más aceptación en el vocabulario del desarrollo, adoptando cada país su
propio tipo de planeamiento dentro de su sistema político. En las páginas
que siguen,se entiende por planeamiento el sistema que adopta un país
para determinar sus necesidades y para satisfacerlas mediante una acción
nacional que pueda estar orientada de diversas maneras. Se aplica a cues-
tiones que pueden ser objeto de previsión y sustitución y es imposible
extenderla al conjunto de la acción política. Una repentina decisión de
devaluar la moneda o de entrar en un mercado común puede tener sobre
el desarrollo económico y la estructura social efectos más importantes
que el plan decena1 más detallado.
Se indican a continuación los principales métodos y técnicas utilizados
o recomendadosactualmentepor diversos especialistas, para coordinar el
planeamiento de la educación con el planeamiento del desarrollo. Por
lo general se aplican varios métodos a la vez.
El primer método, que puede llamarse “método social”,es el de em-
pleo más general, pero no es exactamente un método, sino un punto de
partida para precisar las modalidades de una acción. Basándose en la
demanda de enseñanza en los diversos grados se establecen las previsiones
teniendo en cuenta el aumento de población,su distribución por edades,
los objetivos nacionales o sociales a largo plazo (supuestos o definidos)
y los datos que se poseen acerca de las preferencias del Estado y de los
consumidores en materia de enseñanza. Entre tales objetivos y preferen-
cias figuran la alfabetización universal, la enseñanza primaria universal
obligatoria y ciertos objetivos culturales.La educación se considera sobre
todo como la infraestructura socia1 del desarrollo,y como fin en sí misma
Se examinan luego las consecuencias financieras de estos objetivos. En
general, resulta entonces que los créditos necesarios para dar mayor ex-
pansión a la enseñanza son mayores que los que se destinan a iniciarla
H.M.Phillips

o mantenerla,teniendo en cuenta las previsiones sobre la renta y los

ingresos.Se llega a un compromisoy surge lo que se considera un plan
factible,reducido a la medida de los recursos que se presumen disponi-
bles.Ese es el método tradicional,que puede dar resultadossatisfactorios
en los países ricas,por más que,incluso en ellos,hay el riesgo de una
reducción en el ritmo de expansión y una competenciacada vez mayor
en los mercados de exportación que obliguen a preocuparse más de
a contribución de la enseñanza al progreso técnico y a la productividad.
El segundo método, que podemos llamar “el de la previsión de las
necesidades de mano de obra”,se basa en el hecho de que,como hemos
visto anteriormente,el principal vínculo de la enseñanza con el desarro-
llo económico está en los conocimientosteóricosy prácticosque propor-
ciona a la mano de obra. Si se ha logrado formar personal calificado en
la mediday en los sectoresadecuados,el planeamiento de la educacióniha
realizado la parte principal de su contribución al desarrollo económico
y social,a condición de que no haya consumido una cuantía tal de los
recursosdisponiblesque disminuyael ritmo del plan de desarrollo.Exis-
ten varios métodos para calcular las futuras necesidades de mano de
obra y las necesidades de enseñanza a que habrá que atender por ese
motivo. El profesor Harbison,en un capítulo del presente volumen,los
examina en detalle,y reconoce que este método presenta varias dificul-
tades. En primer lugar,es difícil prever exactamentelas necesidades de
mano de obra para periodos de más de cinco a ocho años. El planea-
miento de la educaciónrequiereuna perspectiva de quince a veinte años,
aunque es posible en menos tiempo ejercer una influencia en los estu-
diantesya “encauzados”. En segundolugar,la instrucciónnecesariapara
las diferentes profesiones cambia con el progreso técnico y la elevación
del nivel general de la enseñanza.
Otra limitación de este método es que prescinde de la educación como
“artículo de consumo”, y hace abstracción del “mínimo social”. Es
tentador pensar que estosresultadospodrían lograrsecomo subproductos
de la formación profesional adaptando los planes de estudio,pero ello
no es verosímil. Las necesidades de la sociedad en materia de enseñanza
no se limitan a las necesidades de formaciónprofesional de la economía.
Es preciso tener en cuentatambiénla población femeninano trabajadora
y los servicios de educación que un país necesita para alcanzar sus objeti-
vos culturales,políticosy sociales.Es necesariotambién asegurarsede que
la producción de la enseñanza aumentemás rápidamenteque la demanda
de personal instruido para estimular la expansión sin crear problemas de
desempleo.El plan de educación ha de permitir también la movilidad de
la mano de obra y una adaptación constante de la enseñanza al medio
socio-económico.Debe tenersetambién muy en cuenta la proporción de
estudiantes que abandonan los estudios en los diversos sistemaseducati-
vos, así como los que cambian de orientación a mitad de camino,las

28
 La educación y el desarrollo

preferencias de los estudiantes y de los padres,el desequilibrio local de

la oferta y la demanda y las modificaciones impuestas por el progreso
técnico.
Por Último la composición del plan de desarrollo (composición de la
producción), que va ligada a la demanda de personal,no se ha de deter-
minar sin tener en cuenta las exigencias que impone en materia de ense-
ñanza.La estructurade la producción que hay que obtenery el programa
de inversiones que se emprenda para lograrla dependen en parte del
costo relativo de los diversos tipos de programas de enseñanza que se
necesiten.En otras palabras,las inversiones en la enseñanza y en todos
los demás sectores de los programas de desarrollo deben determinarse
recíprocamente.
El profesor Arthur Lewis,en su artículo “Educatioii and economic
developmentYy1, que trata de lo que él llama “investment education” (la
enseñanzacomo inversión)y pensando especialmente en los países afri-
canos,declara:“Se puede calcular el porcentaje dejóvenesde una misma
edad que deben cursar estudios secundarioscon arreglo a la fórmula:
(---)
x = n a+b+c

siendo
x el porcentaje de jóvenes que han de cursar la enseñanza dentro del
grupo de edad de que se trate;
n la relación entre el número de empleos que exigen una formación
secundaria y la población adulta;
rn la relaciónentre el número de componentesdel grupo de edad de que
se trate y la población adulta;
a el porcentaje normal de alumnos que abandonan los estudios en el
país;
b el abandono anormal de estudios debido a sustitución de los extran-
jeros;
c el porcentaje de aumento del número de empleos que exigen una
formación secundaria.
“De estos elementos c es el factor más difícil de evaluar.”
Para que esta fórmula se pueda utilizar para calcular la demandatotal
y para que sea de aplicación general,hay que añadir el número de estu-
diantes de enseñanza secundaria necesariospara alimentar la enseñanza
superior,ya que sus alumnos han de salir de la enseñanza secundaria.
Hay que tener en cuentatambiénla educación de las mujeresy niñas,y de
otraspersonas que no trabajan.Porúltimo,lafórmuladel profesor Lewis
no tiene en cuenta el hecho de que a medida que aumenta la renta
I. Arthur Lewis,“Education and economic development”. UnescolECA Con-
ference of African states on the Development of Education in Africa, Addis-
Ababa, I5-25 M u y 1961.Final Report, Paris, 1961,p. 71-79.
H.M . Phillips

nacional disminuye normalmente el número de trabajadores dentro de

la cifra total de población. Ello se debe a que se empieza a trabajar a una
edad más avanzada, mientras que se adelanta la del retiro,y se reduce el
número de trabajadores “marginales” (por ejemplo, las mujeres casa-
das). De ahí que los cálculos cuantitativos de las necesidades de instruc-
ción basados sólo en la demanda de mano de obra para los próximos
diez a quince años queden muy por bajo de las necesidades totales de un
país en materia de educación.
C o m o la contribución de la educación a la formación de la mano de
obra es el aspecto predominante del interés económico que presenta, el
“método de la previsión de las necesidades de mano de obra” es evidente-
mente un eslabón indispensable de la cadena. E n Francia, Italia y la
India se han realizado estudios muy interesantes sobre la relación que
existe entre la enseñanza y las necesidades de mano de obra. U n estudio
de S V I M E Z I trata de relacionar las necesidades de la economía italiana,
cuyo aumento se supone a un ritmo del 4,5% anual, con la enseñanza.
Prevé la extensión de la escolaridad hasta los quince años y un gran
aumento de la enseñanza secundaria del segundo ciclo (quince a dieci-
nueve años) para responder a las transformaciones en la economía, que
se suponen muy grandes. Los resultados son los siguientes :

CUADRO
2. Grado de instrucción de la mano de obra (en millones)

Tipo de enseñanza 1959 1975

Enseñanza primaria 995 494
Secundaria,primer ciclo 1,6 II,O
Secundaria, segundo ciclo 132 46
Enseñanza universitaria 095 1 ,o

CUADRO
3. Años de escolaridad de la mano de obra

Años de escolaridad
5 8 10 13 16 19

Porcentaje en 1959 85 10 - 3 - 2
Porcentaje en 1957 - 25 48 16 6 5

El tercer método se basa en la relación entre el capital y la producción,

y pudiera llamarse “método de la relación educación-rendimiento”.Tiene
en cuenta el número de personas instruidas y el número de alumnos que
terminan los estudios en los diferentes grados relacionándolos directa-
mente con la producción nacional de bienes y servicios sin pasar por la
I. S V I M E Z , Trained manpower requirements for the economic development of
Ztaly. Turgets for 1975. G. Martinoli, presidente del Comité de Expertos,
Roma, Giuffre, 1960.91 p.
 La educación y el desarrollo

etapa intermedia del cálculo de las necesidadesde mano de obra o pobla-

ción activa.Se establece un sistema de ecuaciones de primer grado entre
el número de personas que han terminado los estudios de determinado
grado y el número de alumnos de cada grado y el volumen global de la
producción. Estas ecuaciones mostrarán las modificaciones que habrán
de introducirse en la estructura de la enseñanza según el ritmo de expan-
sión de la economía.Este método se expone en el capítulo del profesor
Tinbergen. Todo método tiene sus dificultades y limitaciones. En este
caso,la dificultad consiste en que hay que presumir la proporción entre
alumnos y maestros y en la exactitud de las relaciones entre la composi-
ción de la enseñanza y la composición de la producción en el momento
de la previsión. Si estas presunciones son defectuosas las conclusiones
serán inexactas.Además, es preciso tener presentes las variaciones del
ritmo de expansión de los diferentes sectores de la economía y las varia-
ciones en el aumento de productividad;respecto de los coeficientes téc-
nicos,las hipótesis pueden ser muchas. Con todo,este método,aplicado
con acierto y basado en una buena documentación,puede ser muy útil
combinado con otros.
Otra dificultad común a losmétodos de la “previsión de lasnecesidades
de mano de obra” y de la “relación educación-rendimiento”está en la
hipótesis de que un rendimientodado requiere un volumen determinado
de mano de obra con un grado determinado de enseñanza y de forma-
ción.En realidad,hay un margen considerablede sustituciónposible del
trabajo por el capitaly las unidades de trabajo contadasen hombre-hora
por un complemento de enseñanza y de formación.Se puede obtener un
rendimientodeterminado con un pequeño número de trabajadoresalta-
mente capacitadoso con un gran número de trabajadores menos capaci-
tados,y aun,gracias a la automación,con un número todavía menor de
trabajadoresrelativamentepoco capacitados.En suma,de la misma ma-
nera que la opción entre las técnicas y sus efectos en la educación es un
importante aspecto de la programación para el desarrollo,lo es también
la opción,dentro de cada sector, entre más educación y formación y
menos trabajo,o menos educación y formación y más trabajo. Cuanto
mayoressean las posibilidades de la producción y los gastos invertidos en
la enseñanza que repercutenen ella,menos fijasseránlas relaciones entre
estos factoresy más numerosaslas posibilidades de opción.En muchos
países en vías de desarrollo la falta de estadísticas matemáticasy de ins-
trumentos de cálculo no permiten determinar y prever la relación entre
un gran número de categorías de producción y un gran número de pro-
yectos de educación. En tales casos,la elección de los parámetros que
han de utilizarse para la previsión -que es una decisiónde política general
y no simplementeuna cuestión de análisis estadístico-es más importante
que la previsión en sí misma.Pero el modelo proporcionado por el pro-
fesor Tinbergen es útil porque define un sistema general de variables y
H.M.Phillips

relacionesque puede constituir la base conceptualde un calculocuantita-

tivo para el planeamiento de la enseñanza.
El cuarto método es el “método de las cantidades globales”. Procura
establecer una correlación entrelasnecesidadesde la enseñanza y el con-
junto de las necesidades de enseñanza de la sociedad sin tener en cuenta
el nivel de la producción ni la mano de obra y se basa en normas y crite-
rios sacados de un estudio empírico de la situación de la enseñanza en
países situados en distintas etapas de desarrollo. Entre esos criterios
figuran:u) la fracción del producto nacional bruto dedicado a la educa-
ción en generaly (si es posible) a cada sector;b) el porcentaje de créditos
del conjunto de los gastos públicos destinados a la enseñanza y a sus
diversos sectores;c) el porcentaje de las inversionesen la enseñanza en
relación con el conjunto de las inversiones;d) el porcentaje de la pobla-
ción en los diversos grados de la enseñanza en relación con el conjunto
de la población;e) las cifrasanteriorescorregidasmediante el cálculo de
los que abandonan los estudios;f)el porcentaje de los alumnos delos
diferentes grados de la enseñanza en relación con la población en edad
escolar.
Lasrelacionesentreel desarrollode laenseñanzay el desarrollogeneral
pueden observarse comparando estos coeficientes con los índices de ex-
pansión económicay de progreso social.Puedenutilizarseíndicessociales
con ayudade técnicasde clasificación o proporcionados por las tenden-
cias que parecen irreversibles,por ejemplo el paso de las actividadespri-
marias a las secundariasy terciarias,y el aumento del personal especiali-
zado en relacióncon el aumento total de la mano de obra.La interpre-
tación de esos coeficientes plantea varios problemas. Por ejemplo, la
fracción del producto nacional bruto destinado a la educación variará
según la composición de la población por edades y no reflejará el
mismo esfuerzo en los diferentes casos. Otra variable que dificulta la
comparaciónes la relaciónentreel sueldo medio de un maestro y la renta
per cupitu,porque esas cifras varían mucho según los países y la mayor
parte del costo de la enseñanza está constituido por la remuneraciónde
personal docente.Un estudio detenido de este método figura en un capí-
tulo del presente volumen redactado por el profesor Harbison.
En quinto lugar se puede emplear el método de “evaluación de los
recursos humanos”, que es un método general expuesto por el profesor
Harbison en uno de sus capítulos.Se funda en el hecho de que la educa-
ción es, con la mano de obra,el empleo,la formación profesional y la
higiene, uno de los principales medios de formación de los recursos
humanos,siendo otrasfuenteslas medidas que pueden tomarse.La polí-
tica del desarrollode los recursoshumanosconsiste en integrar esos fac-
tores en un planeamiento general del desarrollo económico y social.
Se tienen en cuenta factores como el grado de desarrollo posible,según
lasdisponibilidadesde mano de obraespecializada,el grado de desarrollo

32
 La educación y el desarrollo

necesario para reabsorber el desempleo y absorber a los trabajadores que

llegan al mercado, la importancia de la formación en ejercicio en las
empresas,los tipos de inversiones prioritarias que se piensa aplicar en el
plan y los objetivos económicos, sociales y educativos generales del pla-
neamiento del desarrollo.
Estos cinco métodos permiten formar la lista de los puntos principales
que hay que tener en cuenta al intentar efectuar un planeamiento de la
educación en relación con el desarrollo general. Se indican a continuación
trece de esos puntos. Diez de ellos implican una relación de la educación
con el medio económico y social: los puntos 1, 2,3,4,5,6,7,I 1, 12y 13.
Tres se refieren a factores inherentes a la enseñanza: los puntos 8,9 y 10.
La mayor parte conciernen al planeamiento a largo plazo, pero los
puntos 8, 9 y 10se aplican al planeamiento a corto plazo.

I. Es preciso efectuar proyecciones del volumen y la composición demo-

gráfica de la población para un periodo de 15 a 20 años. De ser posible,
los grupos de edad escolar y universitaria se indicarán año por año. En
los censos no se suelen separar los grupos de edad de la población escolar.
Pero muchos censos tabulan la población hasta los 24 años, distribuida
por grupos de edad quinquenales; existen técnicas demográficas para
redistribuir el número correspondiente a un grupo de cinco años en
grupos de edad año por año, que se mencionan en la publicación de las
Naciones Unidas Métodos para preparar proyecciones de población por
sexo y edad. Las proyecciones muestran el número de que se compone
cada promoción anual de los distintos grupos de edad y respecto de los
cuales habrá que tomar disposiciones de planeamiento de la educación.
Se ha de repartir también la población por grados de instrucción.

2. Sobre la base de los datos obtenidos de esta manera,puede postularse

un nivel tipo o mínimo social de educación. Éste puede ser la escolaridad
obligatoria para todos los niños durante un cierto número de años; o
bien, la alfabetización universal de los adultos y niños. El objetivo míni-
mo, cualquiera que sea, debe tener una fecha límite.Esa fecha dependerá
de los recursos disponibles y de la posibilidad de sacrificar otros objeti-
vos. Esto podrá sólo determinarse después de haber realizado otras
evaluaciones,entre ellas la de la contribución positiva del nivel tipo al
plan de desarrollo, así como su costo. El nivel social tipo sólo puede
presumirse y se calculará de nuevo cuando se hayan terminado las otras
partes de la evaluación.

3. Hará falta luego estudiar el plan económico a largo plazo o las pro-
yecciones más precisasposibles de la economía, por sectores y sub-
sectores.Debe preverse un periodo de quince a viente años. A falta de

33
H.M.Phillips

proyeccionesdetalladas,habrá que formular una hipótesis acerca de las

futuras característicasde la economía.

4. Las actividades que implica el punto 3 tendrán que ser analizadas

para determinar las necesidades de mano de obra que exigirán. Esto
puede hacerse con las normas sacadasde los datos de los censosy de los
sondeosque muestren el número y grado de capacitación de la mano de
obrarequeridapor losdiversostipos de producción.Esasnormasdeberán
basarse no en hipótesis sino en lasestructurasocupacionales observadas,
y deberán adaptarse después a las modificaciones previsibles de las téc-
nicas industriales debidas al progreso técnico,y a ciertos factorescomo
las tendencias de los salariosy de loshorarios de trabajo que afecten a la
demanda de mano de obra.

5. Los datos sobre las ocupaciones obtenidos de esta manera deberán

relacionarsecon las necesidades en materia de enseñanza.El número de
ocupaciones de la Clasificación InternacionalUniforme de Ocupaciones
elaboradaspor la OIT es I 345,y la clasificaciónde las especializaciones
en función de la educación puede llegar a 300 tipos en las economías
adelantadas.Las dificultadesradican en que no hay relacionesfijas entre
las profesiones y la organización de la enseñanza excepto en las grandes
categorías y en un cierto número limitado de profesiones.Para un plan
que comprendaun periodo de diez a quince años no es necesariodistin-
guir hasta trescientostipos.E n esta etapa,hay que agrupar en sectoreslo
más ampliosposible los medios de educación,las promociones de estu-
diantesy la estructurade loscostos.A medida que se adelanta,se pueden
precisar las necesidadesy planear la formaciónde trabajadoresmás espe-
cializadosdentro de los servicios previstos en el plan a largo plazo. La
educaciónconstituyeel núcleo central de la formaciónespecializada,por
lo cual no debe planearse con excesivo detalle la especialización dentro
de las profesiones,para que el sistema de educación conserve la mayor
flexibilidad posible.A los efectos de planeamiento,la clasificación de las
profesiones desde el punto de vista de la instrucción exigida puede limi-
tarse probablementea diez o quincecategoríasy aun a menos si la plani-
ficación no es muy detallada y está hecha para un tiempo bastante largo.
Es preciso recurrira losdatosdeloscensos,a sondeosy a consultasconlos
empleadoresy sindicatos,asícomo con los encargados del planeamiento
y la administración de la enseñanzay con los técnicos que se ocupan de
los tipos de educación de que se trate.Los cálculossehan de basar en la
experienciay no en las necesidades teóricas de instrucciónde lasdiversas
categorías profesionales,excepto en la medida en que se pueda prever
la evolución de las prácticas y tenerla en cuenta en el análisis.En los ca-
pítulos del profesor Harbisony el Dr.Skorovse examinan los problemas
que se plantean y las técnicas que se han de utilizar en los puntos 4 y 5.

34
 L a educación y el desarrollo

6. El precedente análisis permite calcular la demanda del nivel omínimo

social de educación y la demanda de formación profesional,durante el
periodo de planeamiento.Hay que añadir ahora la demanda de educa-
ción para cubrir:
a. La previsión de los cambios de orientación de los estudiantes,y de
otros movimientos de la población escolar,así como del desequilibrio
local de la ofertay la inmovilidad de la demanda (de la misma manera
que en todo momento hay un cierto desempleo friccional,incluso en
condiciones de pleno empleo,para que exista siempreun excedente de
formación en la medida necesaria para facilitar la adaptaciónal medio
ambiente).
b. La enseñanza que exceda de la demanda,ya que en la educación la
oferta crea la demanda.El profesor Arthur LewisI afirma que la pro-
ducción de la enseñanza debe ir siempreligeramentepor delante de la
demanda,ya que la expansióneconómica requiere inevitablementeun
perfeccionamiento progresivo de la capacitación profesional. Es in-
dudable que la existencia de mano de obra especializada atrae las
inversiones,pero hay que evitar cuidadosamenteel peligro de un des-
empleo de personal instruido que no pueda ser absorbido por la
transformación y la expansión de la economía.
c. Los otros servicios de enseñanza necesarios para alcanzar otrosobjeti-
vos nacionales y responder a las necesidades del consumo que no se
han tenido aún en cuenta.
d. La educación de adultos y la lucha contra el analfabetismo.

7. Se han de evaluar las modificaciones cuantitativas necesarias en los

diversos grados de la enseñanza para respondera la demanda probable y
para ello calcular a base de la demanda total de educaciónla producción
de los distintos grados de la enseñanza. Este cálculo se desprenderá del
análisis hecho ya en los puntos 5 y 6.En el punto 5,como se recordará,
el equilibrio entre los distintos sectores del desarrollo (la “composición”
de la producción) permitió determinar la “composición” de la educación
(es decir,el equilibrio entre los diferentes periodos de escolaridad y los
distintos tipos de educación necesarios para que exista la mano de obra
capacitada indispensable para el plan de desarrollo). En el punto 6,se
adaptaron las previsiones relativas a la estructura de la enseñanza y la
producción en los distintos grados y tipos de educación para tener en

I. Arthur Lewis, “The strategy of educational development in relation to the

economic growth of underdeveloped countries”, OECD Policy Coiiference
on Economic Growth and Investment in Education, Washington,16-20 october
1961,vol. 111, p. 38: “Debería producirse más personal instruido del que
puede absorber la economía con los precios actuales, porque la modifica-
ción de las tarifas que ello lleva consigo es un elemento indispensable de la
evaluación económica.”

35
H.M.Phillips

cuenta el movimiento de personal y la demanda excedente de las necesi-

dades profesionales. Para lograr esa producción, es preciso que haya la
matrícula suficiente en los establecimientosdocentes, teniendo en cuenta
la proporción probable de abandono de los estudios y de repetición de
cursos, así como del paso de un grado de enseñanza a otro. Habrá que
dejar entonces un margen de tiempo para la expansión de los medios de
enseñanza. Ese margen dependerá de cómo se desenvuelva el proceso
educativo, por ejemplo,del tiempo que se necesite para formar maestros,
y para construir escuelas, duración de la escolaridad en los distintos gra-
dos, etc. Este análisis debe permitir proyectar una o más pirámides de
expansión de la enseñanza con sus calendarios correspondientes.

8. Estas pirámides constituyen la base fundamental de planeamiento

general de la educación en lo que se refiere al número de alumnos en los
distintos grados, con indicación del número de plazas de enseñanza pri-
maria, secundaria y universitaria que se necesitan, pero es preciso deter-
minar cuidadosamente las materias objeto de estudio dentro de cada
grado y las modificaciones cualitativas indispensables. En general, en el
detalle de los programas no tienen ninguna influencia en el cálculo de las
necesidades en edificios escolares o en formación pedagógica, pero hay
ciertas materias que requieren un material especial y una formación de
duración diversa. Estas necesidades se calcularán según el número de
plazas que hagan falta en las diferentes materias (humanidades,ingenie-
ría,etc.) y si la enseñanza de carácter general es para todo el país o es de
carácter más práctico para las zonas rurales y, en consecuencia,será pre-
ciso escoger entre el carácter más o menos práctico de los estudios, la
preponderancia de las aptitudes técnicassobre la preparación teórica,etc.,
lo cual influirá grandemente en el rendimiento de la enseñanza.La manera
de enfocar estos problemas influirá después en el cálculo de los costos,
ya que las escuelas y su material serán diferentes y los métodos pedagó-
gicos (enseñanza directa o mecánica) variarán, especialmente si se da
preferencia a la educación de adultos.

9. En esta etapa se han de evaluar otros aspectos cualitativos (algunos

de los cuales, por ejemplo las facilidades dadas a los estudiantes en la
orientación de sus estudios, influirán en el costo), como son: el grado de
eficacia probable del sistema de enseñanza teniendo en cuenta el ambiente
pedagógico y social;el contenido de los planes de estudios y los criterios
de selección para los diversos grados de la enseñanza; la organización
de la enseñanza de manera que se aprovechen hasta el máximo los bene-
ficios económicos y sociales indirectos procedentes de las inversiones en
educación. Así, un buen sistema de becas y de subvenciones de estudio
favorecerá la movilidad social y la selección de los mejores. Análoga-
mente,.si hay una relación eficaz del sistema de enseñanza con el mundo

36
 L a educación y el desarrollo

comercial, industrial y administrativo, y con la investigación, aumentará

la contribución de la educación a-laformación del espíritu de empresa y
de iniciativa.

10.Debe estudiarse comparativamente el costo y la eficacia de las diver-

sas técnicas de enseñanza y métodos de formaciónpedagógica para lograr
un determinado resultado. La tecnología de la enseñanza elegida y el
número de maestros por clase influirá sobre la formaciónpedagógica y la
cantidad de equipo mecánico indispensable. Será preciso evaluar el costo
por unidad de los distintos tipos de servicios de enseñanza. Se introduci-
rán luego las modificaciones cuantitativas y cualitativas que necesite el
sistema de educación. El capítulo redactado por el Sr. Solomón trata de
los aspectos financieros de los planes de educación.

I I. Estos costos tendrán que examinarse teniendo en cuenta los recursos

de que se podrá disponer y los otros gastos indispensables para el plan de
desarrollo.Habrá que distinguir entre los gastos que implican el empleo
de recursoslimitados que podrían utilizarse para otros fines del desarrollo
y aquellos que no implican un costo efectivo. Ejemplo de los primeros
serían las construcciones escolares que exigen recursos que podrían des-
tinarse a la construcción de fábricas o de carreteras,y el empleo de un
personal docente que podría ejercer también otras actividades producti-
vas, Ejemplos de los últimos serían los sueldos de los maestros que de
otro modo quedarían sin empleo y las escuelas construidas con recursos
humanos y materiales no utilizados.

12. En este punto se presenta el problema más difícil: el de armonizar

el programa de educación con el programa general de desarrollo. Para
ello es preciso :
a. Que el costo efectivo de la educación no sea tan elevado que resulte
incompatible con la ejecución del resto del programa de desarrollo.
b. Que la capacidad de la “industria de la educación” sea suficiente para
atender a todas las necesidades pedagógicas del programa general de
desarrollo en su forma definitiva.

Si no se cumple una de estas condiciones, deberán realizarse reajustes

hasta que se logre la armonización.Estos reajustes podrán consistir en:
a) reducir el presupuesto de educación, de manera que sólo satisfaga las
necesidades básicas, definidas en el punto 5; b) reducir los presupuestos
de otros sectores del programa de desarrollo; c) decidirse por una tecno-
logía que exija menos educación; d)escoger una composición de la pro-
ducción en la que la educación represente una parte menos importante;
e) decidirse por una tasa menor de crecimiento económico.
Esa armonización puede realizarse por aproximaciones sucesivas. Pue-

37
H.M.Philiips

den efectuarse paulatinamente varios de estos ajustes, hasta que se satis-

fagan todas las necesidades educativas del programa de desarrollo, sin
que la demanda total de recursos monetarios y materiales del sector de
la educación y de los demás sectores sea superior a las disponibilidades.
Es necesario igualmente que el costo del programa de educación, agre-
gado al de los demás sectores,no aumente las cargas fiscales de manera
que retrase el desarrollo económico y cause una inflación perjudicial
debida a un déficit financiero excesivo.

13. Dado un tipo adecuado de desarrollo en relación con los recursos

disponibles,la etapa siguiente consiste en estudiar los estímulos y otras
medidas destinadas a orientar a los alumnos hacia determinadosestudios
y a los graduados hacia determinadas profesiones o empleos,sin olvidar
las cuestiones relativas a sueldosy al prestigio de las diversas profesiones
y será necesario prever y guiar las preferencias de los estudiantesy de los
padres. L a existencia de un plan a largo plazo puede ser un incentivo
importanteporque indique el grado probable de seguridad en el empleo
en determinadasprofesiones. H a y que estudiar también las oscilaciones
reales y posibles entre los distintosniveles y sectores,teniendo en cuenta
las normas pedagógicas y los criterios de selección aplicados o recomen-
dados.

L a mayor parte de los trece puntos enumerados pueden estudiarse

utilizandolas técnicas actuales de análisis y previsión.Los que presentan
dificultadesespecialesson:la determinación del mínimo social(punto 3),
la evaluación de las necesidades(puntos 5 y 6), y las conclusionesfinales
(punto 12). E n el punto 12 se plantean los problemas del planeamiento
del desarrollo en general que van unidos a la política seguida para el
desarrollo económico general. Las repercusiones en la enseñanza de una
política de desarrollototal de fuerte impulsoserían distintas de las de una
política “polos de desarrollo”.
El concepto del nivel o mínimo social que figura en el segundo punto
del análisis exige un estudio más detenido. Para efectos de análisis eco-
nómico es útil considerarlo como un factor que puede ejercer una in-
fluencia positiva o negativa en el aumento del producto nacional. Se
evalúa aproximadamente una vez obtenidoslos datos demográficos,pero
no se puede determinar mientras no se haya acabado el análisis de los
demás puntos y mientras no se haya medido su influencia positiva o
negativa en la producción. La noción del nivel o mínimo social se des-
prende de las decisionespolíticas de los gobiernosque se consideran como
fundamentalespara la vida política y social del país, por ejemplo, la al-
fabetización general con carácter de alta prioridad, o la obligación de
crear inmediatamenteuna escuela impuesta a toda población que exceda
de un determinadonúmero de habitantes.Esas decisionesson análogas a

38
 La educación y el desarrollo

las que toman los gobiernos cuando disponen que los efectivos de las
fuerzas armadas no serán inferiores a un número determinado de divi-
siones, o bien que crean una industria nacional del acero a pesar de que
resulte más barato el acero importado y de que las “economías externas’’
debidas a la industria no compensen la diferencia de precio.
Se puede afirmar que no es lógico tratar de aislar un nivel o mínimo
social en un momento cualquiera del proceso de planeamiento, ya que
la finalidad de un plan es alcanzar objetivos precisos,tanto si contribuyen
a intensificar la producción como si no, y es mejor incluirlo como pre-
ferencia “utilitaria”. Esto complica no obstante considerablemente el
análisis y lo hace incluso imposible, ya que introduce factores que no
pueden evaluarse cuantitativamente (o cualitativamente mediante crite-
rios objetivos).
Por esta razón, proponemos tomar como hipótesis un nivel o mínimo
social de gastos de educación,examinar sus consecuencias para la produc-
ción y considerarlo como un factor positivo o negativo según que facilite
o dificulte la utilización Óptima de los recursospara aumentar el producto
nacional.Esto no significa,evidentemente, que cuando un gobierno toma
una decisión definitiva no pueda escoger medidas que resulten negativas
para el aumento de la producción, sino que debe darse cuenta del costo
incurrido en términos de producto nacional para lograr objetivos polí-
ticos y sociales.
El planeamiento de la educación en relación con el desarrollo requiere
una documentación, métodos y servicios de consulta interministeriales
que no existen en muchos países. Las decisiones importantes de carácter
social y político están determinadas por los objetivos, y las decisiones
importantes de carácter económico por la política del desarrollo. Es
preciso crear,si no existe, un mecanismo de planeamiento y organizar el
trabajo encomendándoloa los Órganos y departamentos gubernamentales
y a personas formadas en diversas disciplinas.U n a vez establecido el plan,
se revisa periódicamente para poderlo adaptar a medida que cambien las
necesidades.
Más adelante, en el capítulo redactado por el Sr. Diez-Hochleitner,se
examinan detalladamente la organización y el planeamiento de la educa-
ción; su situación en diversos países se estudió en la obrapublicadaen
común por la OficinaInternacional de Educación y la Unescol. La rela-
ción entre el organismo central de planeamiento y el planeamiento de la
enseñanza se examina más adelante,en este capítulo,en la sección relativa
a la asignación de créditos. En el capítulo debido al profesor Harbison se
estudia el planeamiento de la enseñanza como parte de la política de los
recursos humanos dentro del planeamiento del desarrollo en general, así
como las condiciones de una organización del planeamiento.

I. Planeamiento de la educación (publicación n.o 242, 1962).

39
H.M.Phillips

Otros factores para determinar el nivel

de las inversiones en la enseñanza
Cuando no es posible un análisis detallado en la forma indicada,como
ocurre con frecuenciaen los países en vías de desarrollo,es preciso acudir
a métodos sencillos y a este respecto es útil el método global indicado
anteriormente.E n tales casos es preciso aplicar normas, servirse de ana-
logías y sacar conclusiones sobre el futuro partiendo del estudio de las
relaciones entre el conjunto de la economía y el conjunto de la enseñanza
en el país interesado y en otros países comparables.D e la comparación de
los países puede sacarse el conocimiento de diversos tipos de organización
de la enseñanza adecuados a los diferentes grados de desarrollo.Se han
indicado anteriormente las normas que pueden estudiarse con provecho.
Estos datos se han de interpretar naturalmente teniendo en cuenta las
condiciones especiales de cada país y deberán confrontarse siempre con
las necesidades de mano de obra y de enseñanza que se desprenden de las
perspectivas económicas.Deberán además relacionarse entre sí y no uti-
lizarse aisladamente. Recientemente, el jefe de la oposición en un país
desarrollado citaba cifras del total de estudiantes universitarios de varios
países en porcentaje con la población con objeto de probar el retraso que
había frente a otros países. E n respuesta,el gobierno citó los porcentajes
de los estudiantes graduadosen las universidadesen los correspondientes
grupos de edad para probar que la nación estaba en mejor situación que
muchos de los países citados por la oposición.Las estadísticascontenidas
en Datos y cifras,publicación de la División de Estadística del Departa-
mento de Ciencias Sociales de la Unesco, permiten darse cuenta de la
evolución de la enseñanza y se puede precisar valiéndose de los coeficien-
tes económicos como las estadísticas de aumento del producto nacional
bruto per capita (o renta per capita) corregidas en lo posible por los
coeficientes de la distribución de la renta.Pueden también utilizarsecoefi-
cientes sociales como los siguientes:coeficiente de natalidad;coeficiente
de mortalidad;porcentaje de mano de obra agrícola;porcentaje de po-
blación urbana;porcentaje de empleosintermediosy superioresdel sector
secundario;porcentaje de la mano de obra del sector primario;porcenta-
je de mano de obra industrial;consumo de calorías;médicos por IOOOOO
habitantes ; número de habitantes por cama de hospital; porcentaje de
analfabetismo; porcentaje de escolarización en las escuelas primarias;
porcentaje de escolarización en los establecimientos de enseñanza secun-
daria;número de estudiantes universitarios por 10000habitantes;consu-
m o de papel de periódico;circulación de periódicos en porcentaje con la
población;receptores de radio en porcentaje con la población.
Pueden también utilizarse normas relativas a las transformaciones
estructurales de la enseñanza. Deben basarse en los datos relativos a
los coeficientes de expansión de la enseñanza ya conocidos, es decir, el
 L a educación y el desarrollo

número de años necesarios para lograr un determinado resultado, no

sólo desde el punto de vista pedagógico y demográfico sino también en la
formación de maestros.Es sabido,por ejemplo, que algunos de los países
adelantados (Francia,Estados Unidos, URSS)han aumentado en diez
años su personal docente en un 50%. E n cuanto a las necesidades hay
normas de expansión análogas fundadas en la experiencia, que pueden
aplicarse con las correcciones correspondientes al estado de desarrollo
de cada país. El profesor HarbisonI ha calculado que la relación entre el
aumento anual del personal altamente calificado y el aumento anual de
la renta nacional debe ser normalmente de 3 a I; que el aumento del
personal científico y técnico ha de ser tres veces mayor que el de la mano
de obra;que el del personal de nivel intermedio ha de ser de seis a nueve
veces mayor; mientras que el número de empleados de oficina y de arte-
sanos ha de ser por lo menos dos veces mayor. Es evidente que todo esto
no es cierto para toda clase de economías ni para todos los sectores, y
en la práctica el ritmo de crecimiento dependerá del nivel del desarrollo
y de la estructura de la economía en el año que se tome como base; sin
embargo estas son líneas de referencia m u y valiosas.
U n ejemplo de los coeficientes de aumento calculados en uno de los
mayores países en vías de desarrollo entre 1950-1951 y 1975-1976figura
en el cuadro 4.
CUADRO 4. fndices de aumento de la matrícula escolar en la enseñanza primaria
y secundaria de 1950-1951 a 1960-1961y metas para 1965-1966a1975 - 1976*
Enseñanza Ensefianza secundaria
A50 primaria Primer ciclo Segundo ciclo Total
(1-VI (VI-VIII) (IX-xn
1950-195 1 IO0,O 100 1 O0 100
1960-1961 20477 20392 24197 2064
1965-1966 258.3 3161 38393 27293
1975-1976 401,O I 161.3 104197 53490
* Estudio inbdito de la PersDective Plannine Division. Indian Plannine Council.

El aumento previsto en la matrícula de la enseñanza postsecundaria está

en relación con las necesidades de la economía y se refleja en los datos
contenidos en el cuadro 5.
CUADRO 5. Matrícula en la enseñanza superior en 1961y previsiones para 1976
(en millares de alumnos)
1961 1976 hdice.base 1961
Estudios para la obtención de
un título universitario 1 O43 3 041 292
Cursos preparatorios de la for-
mación profesional 789 2 010 3
I 832 5 051 275

I. F.H.Harbison, “The strategy of human resource development in modern-

izing economies”, OECD Policy Conference on Economic Growth and In-
vestment in Education, Washington, 16-20 October 1961,vol. 111, p. 16.
H.M.Phillips

En el capítulo del profesor Harbison “Recursos humanos y desarrollo”

se da un cierto número de indicadoresde los recursoshumanos que pue-
den servir para fijar los objetivos de carácter general de la enseñanza
desde el punto de vista cuantitativo y desde un punto de vista cualitativo.
En la obra Educution,munpower and economic growth (McGraw-Hill)los
profesores Harbison y Myers exponen detalladamente este método en
cuatro partes. La primera trata de los “países insuficientemente desarro-
llados”,la segunda de los “países parcialmente desarrollados”,la tercera
de los “países semiadelantados”y la cuarta por los “países adelantados”.
Los coeficientes son los siguientes:personalaltamente calificado (número
de maestros y profesores, universidades,hombres de ciencia,médicos,
etc.,por 10000habitantes); coeficiente de escolarización en los diversos
grados de la enseñanza;materias de la enseñanza superior clasificadas en
dos categorías:cienciasy tecnología;cienciashumanas,derecho y letras.
Estos datos revelan una variación de la distribución de los distintos gra-
dos de enseñanza y las presiones de la expansiónde los distintos grados
según las etapas del desarrollo económico. Por ejemplo, en los “países
insuficientemente desarrollados”es necesaria una expansión de la ense-
ñanza secundaria y superior ya que la oferta de personal calificado basta
apenas para sustituir a los extranjeros y para proporcionar el personal
indispensable para la dirección económica y política de un Estado mo-
derno,ya que es evidentementeimposible generalizar la enseñanza antes
de mucho tiempo. Además, el hecho de que una gran mayoría de la
población produzca sólo para la subsistencia elimina la posibilidad de
financiar escuelas en las zonasrurales y al mismo tiempo confiere priori-
dad a la educación de adultos y a la modernización agrícola a la vez que
a la enseñanza escolar. En los países “parcialmente desarrollados”tiene
una gran prioridad la enseñanza primaria universal a causa de la presión
política,y comienza a resolverseel problema de la falta de personal alta-
mente calificado. En los “países semiadelantados” la expansión de la
educación progresa a un ritmo bastante rápido,lo que indica que nos
encontramos en el umbral del desarrollo,causa y a la vez resultado de la
extensión de la educación.
Las comparaciones entre países pueden ser Útiles pero también enga-
ñosas,a menos que se hagan teniendo en cuenta el costo relativo y las
diferencias de estructura económica y administrativa,y se proceda a un
análisis demográficode la diversidad de estructura por edadesde la pobla-
ción.El valor del método comparativo,cuando se utiliza con precaución,
está en que permite delimitar la zona en que se encuentra el objetivo que
se ha de alcanzar mediante una técnica,precisa en cierto modo,como la
del horquillaje del blanco empleada en la artillería de marina. Las confe-
rencias regionales de la Unesco para Africa,América Latina y Asia uti-
lizaron mucho normas de ese género para fijarsus objetivos.El costo de
los distintos gradosde la enseñanza se evaluó según determinadasnormas
 La educación y el desarrollo

mediante proyecciones realizadas para periodos de cinco a veinte años,

con objeto de ver la proporción del producto nacional bruto que repre-
sentaba.Estos estudios regionales tuvieron,evidentemente,carácterteó-
rico,perofacilitaronun punto de partiday una metodología a losestudios
por países. Para la región africana,la Unesco llevó a cabo un análisis
preliminarpor países que constituyóel objeto de una segundaconferencia
de ministros africanos.En América Latina y en Asia,se realizan estudios
en el plano nacional con auxilios de carácter internacionaly de carácter
bilateral.
Otro método del que nunca debe prescindirse consiste en averiguar las
tendenciasirreversiblesdel desarrollo y la estructurade la economía,que
entrañan inevitablemente necesidades en materia de enseñanza. Puesto
que la expansión económica modifica las proporciones de la población y
de la mano de obra calificadacorrespondientesa los diversos sectoresde
la economía,basta tomar ciertos coeficientes de expansión y determinar
lastendenciasestructuralesunidas a ellos,para tener una idea de la trans-
formaciónmínima indispensable en los grados y en tipos de educación.

Gastos,costo y financiamiento de la enseñanza

En la mayor parte de los países,el presupuesto de enseñanza está finan-
ciadoa lavezpor lospoderespúblicosy conrecursosprivados.Los gastos
privados están determinados por los gastos de los particulares y de los
organismosno gubernamentalesque se ocupande la educación.Los gas-
tos públicos están constituidospor los presupuestos centralesy locales.
Como esnatural,el costo del sistema de educacióndependeen mucho del
volumen de la población en edad escolar.En los países de mucha natali-
dad,la carga de la educación sobre la economía es mayor que en los de
baja natalidad.Por ejemplo,los niños de cinco a catorce años de edad
constituyen el 25 %de la población en América Latina,pero no son más
que el 17%en la Europa Occidental; o sea,que en América Latina una
de cada cuatro personas debería ir a la escuela,mientras que en Europa
es una de cada seis.A esta desigualdad demográfica hay que añadir las
grandes diferencias de la renta nacional. El World social report (1957)
indica que en Taiwán,por cada I o00 trabajadores,nacen cada año 15
niños de sexo masculino,mientras que en el Reino Unido la proporción
es únicamente de uno por cada mil.
Los sueldos del personal docente representan aproximadamente las
tres cuartas partes de un presupuesto medio de enseñanza.En la ense-
ñanza primaria,pueden llegar hasta el 90%de los gastos ordinarios de
enseñanza,la proporción disminuye progresivamente en la enseñanza
secundaria y en la superior.En los países económicamentedesarrollados
el sueldo medio de un maestro de escuela primaria oscila entre una vez

43
H.M.Phillips

y media y dos veces la rentaper capita. Debido a la forma de distribución

de la renta de los países en vías de desarrollo,los sueldos de los maestros
representan ordinariamente un múltiplo mayor de la renta per capita, y
por ello el costo de la educación es proporcionalmente más elevado. El
profesor Arthur Lewis calcula que el costo de dar enseñanza primaria a
todos los niños es el 0,8 % de la renta nacional en los Estados Unidos
y el 4% en Nigeria; la causa principal de esta discrepancia es que en los
Estados Unidos el sueldo medio de un maestro de escuela primaria
representa menos de una vez y media la renta nacional per capita y en
Nigeria 7 veces esa renta.E n los países asiáticos,los sueldos de los maes-
tros varían desde 84 dólares hasta 480 Ó 600 dólares anuales. El prome-
dio de la renta per capita para la región asiática era de 83 dólares en
1961; y como el sueldo más bajo es el más frecuente es probable un
aumento del sueldo medio del personal docente.
El costo por alumno más elevado es el de la formación técnica y cien-
tífica superior,pero el grupo de edad de cinco a catorce años absorbe la
mayor parte de los gastos ordinarios,que ascienden al 70 %en la mayor
parte de los países europeos. La enseñanza secundaria representa en los
mismos países del 15 al 25 %y la enseñanza superior del 10al 15%; pero,
a medida que una economía se desarrolla,aumenta el porcentaje de gastos
de enseñanza en los grados secundario y superior. Los gastos de ense-
ñanza distintos de los sueldos del personal docente se distribuyen entre
gastos de administración y de conservación y gastos de equipo (edificios y
material).
El profesor Svennilson, junto con los profesores Edding y Elvin,
han encontrado una fórmula para calcular el costo de la educación en el
documento de la OCDE “Targets for education in 1970”.El costo global
para cada grupo de edad es:
U, = P,xe,xt, x w rX(I +kI)
en donde P es la población del grupo de edad, e el porcentaje de escola-
rización, t el número de maestros por alumno, w el sueldo medio anual
del personal docente para cada grupo de edad, y (l+kI) la relación
entre el costo total por alumno y los gastos de personal docente por
alumno, siendo k, la relación entre los gastos de personal docente por
alumno y los demás gastos por alumno. El gasto total de un país es la
suma de los gastos de todos los grupos de edad. Dentro del gasto total
serán posibles diferentes combinaciones de e,, t, w, y k,.
L a distinción entre el costo ordinario y el costo extraordinario de la
enseñanza varía de un país a otro y depende del sentido que se de a
“inversiones de capital” y a “gastos de conservación”. Es pues difícil
comparar los gastos de enseñanza de los diversos países, a lo que viene
a añadirse la complicación de que varía mucho la parte de los gastos de
la enseñanza cubiertos con los derechos de matrícula así como la proce-

44
 La educación y el desarrollo

dencia de los créditos (Estado u organismos locales). A reserva de estas

dificultades,una comparación a las cifras de gastos públicos de enseñanza
en relación con la renta nacional revela las siguientes diferencias:

CUADRO6. Renta nacional y gastos públicos en educación, 1957-1960‘ (en

dólares de los Estados Unidos)
Gastos públicos
Páis Renta nacional G~~~~~~~~ en educación como
per cupita porcentaje de
per capita la renta nacional

Estados Unidos 2 132 97.0 4,6

Francia 960 3235 383
Turquía 460 I0,O 292
Chile 310 9,6 294
Japón 250 14,6 597
Túnez 159 6>7 3,4
Guatemala 155 3.5 294
Perú 124 44 299
Egipto 114 4,9 570
Tailandia 102 299 237
Nigeria 70 1.3 1.9
India 66 133 197
Tanganyika 56 137 390
Pakistán 51 0,6 192
Birmania 42 16 3,6
I. Basado en Duros y cfrus, División de Estadisticas del Departamento de Ciencias Sociales,
Unesco.

Para evaluar los recursos económicos que exige la enseñanza en un país

es necesario añadir a los gastos de enseñanza (públicos y privados) el
“costo de sustitución” de los alumnos y profesores que hubieran podido
ejercer una actividad en otros sectores de la producción. Este costo va-
riará según la capacidad del mercado de trabajo de absorber esa mano de
obra. En los gastos de enseñanza es importante distinguir entre el costo
monetario y el costo real. Cuando existe un personal instruido no utili-
zado “el intelectualy el empleado de oficina” en paro forzoso constituyen
. un recurso efectivo que se desperdicia. El hecho de emplearlos como per-
sonal docente no aumenta el “costo real” de la enseñanza. Lo mismo
puede decirse de los proyectos de construcción que pueden emprenderse
con mano de obra y material existentes y no utilizados. El costo en divisas
de la importación anual de equipo y mano de obra especializada de que
no se dispone en el mercado nacional es normalmente de un 5 a un 7%
por año,pero en varios ex territorios no autónomos muchos profesores
extranjeros son retribuidos mediante créditos extranjeros.
U n a vez determinada la cuantía de las inversiones en la enseñanza y
su distribución entre los diversos sectores,queda la cuestión de la mejor
manera de financiar la enseñanza. Aunque la enseñanza se va conside-

45
H.M.Phillips

rando cada vez más como una inversión,lo corriente es desde luego
costearla con los ingresos ordinarios,considerándolacomo un servicio
social.La cuantíade los créditos disponibles para la enseñanza depende
pues de losrecursosfiscalesdel país;esosrecursosson generalmentepoco
elásticosy los sistemastributariospoco eficientes.En los países de escasa
renta los recursos fiscales representan por término medio el 14% de la
renta nacional,mientras que en los países de elevada renta representan
aproximadamenteel 21 %. Tales son las posibilidades(en las circunstan-
cias actuales) dentro de las cuales han de determinarlos gastos públicos
de la enseñanza.Dentro de esas posibilidades límite hay que tener en
cuenta las necesidades de otros sectores, de suerte que los gastos de la
enseñanza representan generalmente una quinta o una cuarta parte del
total de gastos públicos. Dos de los más grandes países en vías de des-
arrollo,por ejemplo, dedican actualmente alrededor del 3%de su pro-
ducto nacional bruto al sector social público, del cual la educación se
lleva cerca de los dos tercios.La parte de los ingresos públicos que co-
rrespondealaadministracióncentrales aproximadamentede tres quintos
enunodeellosy de tres cuartos en el otro.El margen de aumento de los
gastos de enseñanza de estos países no es,desde luego,grande a menos
que aumenten los ingresos del Estado o la ayuda extranjera,o que se
procure reducir y repartir las incidenciasde su costo.Es interesante ob-
servar que tres países económicamentemuy desarrollados(Estados Uni-
dos, Reino Unido, URSS) con sistemas económicos muy distintos, al
organizar sus sistemas de enseñanza primaria,toman una actitud emi-
nentemente descentralizadora acudiendo en gran parte a los recursos e
iniciativaslocales.Durante el año 1929-1930,por ejemplo,sólo el 4,6%
de las 53 647 escuelas de la UWSS encargadas de luchar contra el analfa-
betismo estaban a cargo del presupuesto del Estado, mientras que el
74,4%estabanfinanciadaspor lospresupuestos de losmunicipios,distri-
tos y circunscripcionesrurales,y el 21 %con fondosextrapresupuestarios
(sindicatos, cooperativas,etc.). Durante el mismo ejercicio económico,
el número de escuelasde la URSS con maestros retribuidosera de 50965,
mientras que había 46242 con maestros no retribuidos (estas últimas
pertenecíana “agrupacionesde luchacontra el analfabetismo”,fábricase
instituciones de diversos tipos). En la gran expansión de los Estados
Unidos del siglo pasado,la construcción de una escuela era una de las
primeras cargas a que se dedicaban los recursos de las comunidades
recién constituidas y se utilizaban con frecuencia maestros voluntarios
no remunerados.
El financiamiento de la educación tropieza en muchos países con la
dificultad de que una gran parte de la población vive de producción de
subsistencia fuera de los circuitos comerciales. E n esos casos adquiere
gran importanciala educaciónde adultosque puede contribuira acelerar
el paso de esa economía de subsistenciaa una economía monetaria,así
 La educación y el desarrollo

como el desarrollo de determinados sectores que pueden provocar un

aumento de la renta. Los proyectos de enseñanza que aceleran esta
transición no sólo aumentan la producción sino que ponen a determi-
nados sectores de la población en condiciones de contribuir a la renta
nacional.
La ayuda exterior en favor de la enseñanza puede adoptar diferentes
formas:
I. Financiamiento de medidas de desarrollo que aumenten la capacidad
fiscal de los países que necesitan ayuda, en el supuesto de que se
logrará así aumentar los créditos destinados a la enseñanza,dado
que en los medios políticos existe un fuerte movimiento en favor del
desarrollo de los servicios de enseñanza.
2. Cantidadesañadidasa los préstamos o subvencionespara el desarrollo
con objeto de atender a las repercusionesque el adelanto del país y el
aumento de la producción puede tener en la enseñanza,que se con-
sidera como un elemento de producción.
3. Empréstitos, créditos o subvenciones para proyectos determinados
como colegios técnicos,universidades,etc.
4. Empréstitos a largo plazo y a interés módico,créditos o subvenciones
destinadas concretamente a la infraestructura de la enseñanza de un
país,considerandola enseñanza como un servicio básico de la misma
manera que los transportes internos.
Por lo general,la educación no se considera en la actualidad como una
inversión cuyo costo pueda evaluarse anticipadamentey ser objeto de
un empréstito o de una subvención.Sin embargo,hay muchos casos de
proyectos que sufrieron un retraso o dejaron de tener interés económico
por falta de la mano de obra instruida y capacitada que los hubiera
puesto en práctica y por falta de los servicios de enseñanza indispensables
para producir y mantener esa mano de obra.El informe de la Comisión
de Educación Nacional del Pakistán,por ejemplo,declara: “ElPakistán
ha destinado ya cuantiosos recursos a proyectos de desarrollo y nos pro-
ponemos aumentaresas inversionesen el futuro.Los presupuestos de los
proyectos comprenden la materia prima,la mano de obra y el material,
así como la retribución de asesores y técnicos extranjeros. Sin embargo,
no se ha previsto nada para la instrucción y la formación del personal
necesario para continuar el proyecto y encargarse de su funcionamiento
una vez terminado,o para emprender un proyecto análogo. La falta de
mano de obra especializada para estimulary sostener la industrialización
ha sido una causa permanente de desaliento en nuestros esfuerzos para
el desarrollo del país,y es hora ya de darse cuenta de que para disponer
de trabajadoresespecializados debemos formarlosy de que para formar-
los debemos aplicar programas de enseñanza que son muy costosos.N o
construimos las fábricas con la esperanza de que una vez terminadas
encontraremosde alguna manera la maquinaria necesaria para que fun-

47
H.M.Philiips

cionen. No;la maquinaria está incluida en los planes de construcción.

N o se explica que no incluyamostambién en esos planes el personal nece-
sario para hacer funcionar y mantener tales proyectos’.”
Si las autoridadesfinancieras adoptaran esta práctica,la primera medi-
da ha de consistir en determinar las repercusiones de un proyecto de
educación,y atender luego a su costo como a otras inversiones.Cuando
se concede un empréstito a un país para un proyecto de desarrollo, el
costo de las disposiciones aplicables a la enseñanza considerada como
una inversión deberá estar incluida en el total del empréstito. El proce-
dimiento consistirá en construir, tomando como base las demandas de
mano de obra de proyectos determinados, una serie de pirámides de la
enseñanza que reflejen la demanda adicional correspondiente a ella. El
aumento del costo de producción se incluirá en el precio de los productos.
Este procedimiento se critica diciendo que los argumentos utilizados son
aplicables a otros tipos de inversiones de tipo social y que no es posible
fraccionar la estructura social de esta manera: proyectos como los de
carreteras son los más próximos a la educación en sus repercusiones eco-
nómicas. La Construcción de una carretera redunda con el tiempo en
beneficio del conjunto de la comunidad y su relación costo-provechono
es exactamente conmensurable en términos de producción. El público
utiliza la carretera para muchos fines,productivos y no productivos, y la
carretera forma parte del nivel de vida de la comunidad.
Los empréstitos y subvenciones internacionales para proyectos concre-
tos, como institutos técnicos,escuelas y universidades son ya una reali-
dad, pero predomina aún la tendencia a financiar sólo la construcción y
el equipo de esos establecimientos. Los gastos permanentes (conserva-
ción, sueldos del personal docente, etc.) quedan a cargo de la economía
nacional y hace falta ciertamente un gran cuidado para lograr un equili-
brio entre las inversiones de capital y los gastos de funcionamiento. Es
preciso evaluar el futuro económico y la potencialidad fiscal del país a la
vez para concertar un empréstito exterior y para adaptar la enseñanza a
las necesidades del desarrollo.
La enseñanza consume menos divisas que otros tipos de proyecto.
Pero,en los casos en que hace falta un personal muy especializado y labo-
ratorios muy perfeccionados, es probable que el equipo,la maquinaria y
los instructores extranjeros, deberán ser pagados en gran parte con divi-
sas. Conviene advertir que el orden de prioridad de los proyectos que
requieren divisas, no es necesariamenteel mismo que el de los proyectos
financiados con moneda nacional.En tales casos,lo acertado es dar a las
necesidades en divisas la misma prioridad que al proyecto. El saldo de las
divisas se distribuiría con arreglo a las prioridadesestablecidas para ellas,

I. Report of the Commission on National Education in Pakistan, Ministry of

Public Education, 1960. p. 334.
 La educación y el desarrollo

con la condiciónde que el Estado efectúelas correspondientescompensa-

cionesen moneda local.En términosgenerales:puesto que la mayor parte
de los recursosque necesita la enseñanza (personal docente,edificios) no
son transferibles de un país a otro más que limitadamente,la ayuda ex-
tranjera habrá de estar destinadaa llenar el vacío que pueda existir entre
lo materialmente posible y lo financieramenteposible y a atender además
a las necesidadesde divisas que resulten de los programas y de los exper-
tos asesores procedentes del extranjero. Todo ello representauna suma
muy grandeen una perspectiva mundial,y es preciso aumentar considera-
blemente los créditosde origen internacionaldestinadosalfinanciamiento
de la educación,como lo muestran las conclusionesde las conferencias
regionales de la Unesco anteriormentemencionadas.

La distribución de los créditos para la enseñanza

Los métodos de distribuciónde los recursosconstituyenel elementobási-
co del planeamiento del desarrollo. La tarea del especialista en pla-
neamiento consisteen distribuirlosrecursosde manera que correspondan
en el mayor grado posible a los objetivos del plan. Puesto que la educa-
ción es un fin y no un medio, no se le aplican en principio las normas
de distribución de créditos. En la práctica, no obstante,como hemos
visto, es imposible decir hasta qué punto la educación es un fin, fuera
quizá de una demanda mínima social,que es muy difícil de definir,y que
variará incluso a medida que aumentenlos recursosdisponibles.Por esas
razones,es necesario un sistemade revisiónperiódica de las asignaciones.
Hay,no obstante,una limitación en el grado de flexibilidad estructural
que se puede dar a la enseñanza por el hecho de que las previsiones se han
de hacer a largo plazo.Esos problemas losexpone el Sr.Diez-Hochleitner
en otro capítulo.La educación es en general lo que los economistas Ila-
man “a lumpy investment” (inversión en bloque), es decir que no se
puede fraccionar ni aplicarse a corto plazo. D e donde se sigue que
los países cuyos sistemas de enseñanza son poco satisfactoriosno debe-
rían aplazar su reforma radical pensando que será posible ganar tiempo
en cuanto al aumento del presupuesto de enseñanza y hacer frente más
tarde a las necesidades a medida que vayan surgiendo.
Estas razones llevaron a las conferencias regionales sobre planea-
miento de la educación en relacióncon el desarrollo económico organiza-
das por la Unesco a pedir que se fije para largos periodos (diezaños en el
caso de América Latina,viente años en el caso de Asia y Africa) el obje-
tivo de adjudicar una proporción determinada del producto nacional
bruto a la enseñanza. Dentro de estos objetivos generales,se aplicarán
los diversos métodos que permitan coordinar la expansión de la educa-
ción con las necesidades y las exigencias del desarrollo.

49
H.M.Phillips

La evoluciónde los gastos por gradosde enseñanzafacilitauna orienta-

ción acercade la distribuciónde créditosde enseñanza en losúltimosaños
y en la actualidad'. Hacia 1952,la proporción mundial de alumnos de
enseñanza primaria dentro de la población escolar era del 83%.Alrede-
dor de 1959,había descendido al 77%.Como la proporción de alumnos
en la enseñanza secundaria y en la superiorhabía aumentado considera-
blementey el costopor unidad es mucho mayor en los grados superiores,
es lógico afirmar que la distribución de créditosha variado mucho. En el
siguientecuadro figurala distribuciónde la población escolar por grados
de enseñanza alrededor de 1959, por continentesy regiones.

CUADRO 7. Distribución de la población escolar por grados de enseñanza, con-

tinentes y regiones, 1959

Continente y región
-enseñanza ensenanza
. _
Porcentaje del total de matricula escolar
._
enseñanza
.

primaria secundaria superior

Total mundial
Africa
Africa Septentrional
Africa central y meridional
América
América del Norte
~ " i 1~ ~ ~~~~~~ América Latina

Asiu (excluida la URSS) 78 20

Asia sudoccidental 83 15
Asia meridional y central 64 34
Asia sudorienta1 87 11
Asia oriental 82 17
Europa (excluida la URSS) 71 26
Europa septentrional y occidental 66 32
Europa central 72 26
Europa meridional 78 19
Oceanfa 74 72
Australia y Nueva Zelandia 71 25
Islas del Pacífico 94 6
URSS 80

I. Cifras facilitadas por la División de Estadísticas del Departamento de Cien-

cias Sociales de la Unesco. Deben interpretarse con gran cuidado, ya que
los sistemas de contabilidad difieren según los países. Los gastos no especi-
ficados, por ejemplo el costo de la administración central que no está
siempre distribuido por niveles, plantea un problema particular.
 L a educación y el desarrollo

La Conferenciade Estados Africanos sobre el Desarrollo de la Educación

en África, celebrada en Addis Abeba, del 15 al 25 de mayo de 1961,pro-
cedió a un estudio de los costos para el Africa Central, que puede dar
una idea de los costos meta o normales de educación por grados. Se debe
observar que las nociones de “costo” y “gasto” están muy lejos de coin-
cidir;la noción “costo” es muy Útil en planificación a largo plazo y la
noción “gasto” es la que se aplica al análisis de la distribución de créditos.
Considerando la distribución de la población escolar de África Central y
Meridional en relación con el costo unitario por grado de enseñanza, se
obtienen los siguientes porcentajes que dan una evaluación muy aproxi-
mada de la distribución de créditos:enseñanza primaria,48 %; enseñanza
secundaria,41%; enseñanza superior, 10%.
La Conferencia sobre Educación y Desarrollo Socid en América La-
tina, celebrada en Santiago, del 5 al 19 de marzo de 1962,procedió a una
evaluación análoga para América Latina. Los cálculos se basaron en
datos más completos sobre los gastos y los resultados se consideran de
más valor. Aplicando el costo unitario de funcionamiento a la distribu-
ción de la población escolar se puede obtener un cálculo aproximado de
la distribución de créditos por grados de enseñanza,de la siguiente mane-
ra: enseñanza primaria, 47 %;enseñanza secundaria, 34%;enseñanza
superior, 19%.
Al determinar la distribución de créditos en la educación en general y
en los diversos grados y tipos de enseñanza se encuentran diferencias
entre los países en los procedimientos legislativos y ejecutivos aplicados
por las organizaciones de planeamiento y 10s ministerios de educación.
Dependen en gran medida del grado y la naturaleza del planeamiento,
de la intensidad de la centralización administrativa, del desarrollo del
país y de la importancia relativa de la enseñanza privada. Las siguientes
breves indicaciones’ acerca de los procedimientos de algunos países
representativos muestran suficientemente esas diferencias.

Estados Unidos. El planeamiento está apenas centralizado, aunque los

organismos gubernamentales facilitan las previsiones y otros datos nece-
sarios para el planeamiento. Los créditos destinados a la enseñanza están
fijados por decisiones del gobierno federal,de los gobiernos de los Estados
y de las autoridades locales, así como de instituciones y personas que se
ocupan de la enseñanza privada. Cada uno de los Estados tienen la obli-
gación de la enseñanza primaria y secundaria. Los Estados delegan gran
parte de sus facultades administrativas y presupuestarias en las autori-
dades locales. Cada Estado tiene su legislación que fija las normas y pro-
cedimientos presupuestarios a que deben someterse las autoridades loca-
I. D eun documento presentado por la División de Análisis del Desarrollo
Económico de la Unesco a la Oficina de Asuntos Sociales de las Naciones
Unidas, abril de 1963.
H.M.Phillips

les. Además,la mayor parte de los Estados subvencionanlas administra-

cionesescolareslocales.Pero,las autoridadesescolareslocales tienen una
gran libertad de acción dentro de los límites de esa legislación.Los Esta-
dos mantienen y costean también instituciones de enseñanza superior.
Los créditos destinados a la enseñanza pública deben estar incluidos en
el presupuesto oficial y han de ser aprobados por el poder legislativo o
por el cuerpo electoral directamente.Hay 50 Estados y más de 40000
sistemas escolares locales que tienen la facultad de recaudarimpuestosy
atribuir créditos a la enseñanza.N o obstante,hay normas que garantizan
una cierta coordinación.El gobierno federaly casi todos los Estados po-
seen un departamento de educación que reune datos y realiza investiga-
ciones sobre la organización de la enseñanza,las necesidades de edificios
y personal docente y las necesidades futuras de personal. Las normas y
los programas establecidos por los Estados se basan esencialmente en
esos estudios.Además,los gobiernos de los Estadosy el gobierno federal
conceden subvencionesa las escuelas locales,a menudo con la obligación
de los beneficiarios de facilitar una suma equivalente para ciertos pro-
gramas patrocinados por las autoridades superiores en previsión de las
necesidadesfuturas de la enseñanza.Esta ayuda constituye un fuerte estí-
mulo para adecuar a los objetivos nacionaleslos créditos correspondien-
tes a la enseñanza.

India.Tiene un sistema de planeamiento general quinquenal y una cierta

descentralización administrativa.La enseñanza es uno de los sectoresdel
plan general. Los departamentos de educación y las universidadesen el
plano estatal y el Ministeriode Educación y la Comisiónde Subvenciones
Universitariasen el plano nacional presentan propuestas de planeamiento
de la enseñanza a la Comisión de Planeamiento. Se encarga de preparar
estas propuestas un grupo de trabajo constituido por representantes del
Ministerio de Educación,de la Comisión de Planeamientoy de las autori-
dades docentes de los Estados federados,que procede a evaluar y exa-
minar los informes sobre cada uno de los grandes sectores de la educa-
ción.La Comisión de Planeamientoredacta el plan definitivo tanto para
los programas de los Estados federados como para los del gobierno
nacional después de examinar las propuestas relativas a cada sector y los
recursosdisponibles.La ejecución del plan es obligatoria una vez que ha
sido aprobado por el Consejo nacional de desarrollo y por el poder legis-
lativo.“Si se trata de planes de los Estados federados,la ejecución in-
cumbe a las autoridades docentes de cada Estado y si se trata de planes
nacionales al Ministerio de Educación. El gobierno central ayuda a los
gobiernos de los Estadosconcediendosubvencionespara proyectos deter-
minados.Los planes se ejecutan sobre la base de un año,determinándose
de uno para otro los gastos y los objetivos teniendo en cuenta las reco-
mendaciones de los grupos de trabajo.

52
 La educación y el desarrollo

Unión Soviética.Incumbe al Comité Central del Partido Comunista y al

Consejo de Ministros de la URSS determinar el alcance general y la
naturaleza de todapolítica económica,que se expresa en planes “de pers-
pectiva” de determinadonúmero de años y planes anuales.Los organis-
mos que administranla enseñanza en la Unión Soviéticaconvergenen la
cumbre y, aunque se deja un cierto arbitrio a los órganos locales, la
políticabásica que fijael caráctery laextensión delaeducaciónladefineel
poder central.Los principales factoresque se tienenen cuentaen las deci-
sionesrelativasa la enseñanza son el cálculo de las necesidades sociales,
culturales y de mano de obra y la capacidad del sistema de enseñanza.
Las orientaciones generales están contenidas en leyes y reglamentos
promulgadospor el Consejode Ministros de la URSS;los ministerios de
educación de cada una de las Repúblicas elaboran una serie de disposi-
cionesdetalladasque sonratificadasy aplicadaspor lasRepúblicas.Otros
ministerios del gobierno central se ocupande la formaciónde maestros,
de la enseñanza superior y de tipos especiales de enseñanza,aunque la
ejecución de disposiciones incumbea menudo a las autoridadeslocales.
Más adelante, en el capítulo redactado por el profesor Strumilin y el
Dr. Skorov figura una descripción completa del sistema soviético de
planeamiento de la educación para el desarrollo económico.

Jugoslavia. El planeamiento directo general de la educación es más des-

centralizado que en la Unión Soviética.E n el plan federalde conjunto la
educación depende de las necesidades previstas y del desarrollo general
del país. Se procura ampliar los servicios de educación hasta donde es
necesario y coordinar la expansión de la educación con la expansión de
la industria.A reserva de las normas dictadaspor las autoridadesfedera-
lessobrepolítica económicageneral,la educaciónes de la competenciade
las repúblicas,los distritosy los municipios cuyos departamentosde pla-
nearniento de la economía establecen planes quinquenales detallados de
desarrollo económico en los que está incluido un plan de educación.La
ejecución del plan incumbe a las autoridades docentes de cada Órgano
político-territorial.Las entidades industriales,las casas comerciales,las
organizacionespolíticas,los sindicatosy otras asociaciones desempeñan
también un cierto papel en la ejecución de los planes.

Francia. El Comisariado General del Plan estableceplanes económicos

cuadrienales o quinquenales.Estos planes contienen recomendaciones
referentes al aumento de los servicios docentes formuladaspor la Comi-
sión de Equipo Escolar,una de las veinte comisiones especializadas del
Comisariado. Las recomendaciones de dicha comisión se refieren:
a) a la determinación del volumen general de las inversionespúblicas en
la enseñanza;b) a las necesidades de equipo de cada uno de los tipos de
enseñanza secundariay de cada una de las ramas de la enseñanzasupe-

53
H.M.Phillips

rior;c) a la distribución geográfica de las inversiones;d) a las medidas

técnicas y administrativas necesarias para la ejecución del plan. La infor-
mación sobre estas cuestiones se obtiene mediante encuestas realizadas
cerca de las autoridades docentes regionales y mediante estudios de
carácter nacional sobre los factores pertinentes. El Comisariado General
del Plan examina juntas las recomendaciones de las veinte comisiones y
establece un programa definitivo en armonía con el plan general y con
los recursos disponibles.Las recomendacionesno son obligatorias hasta
que las aprueba el Parlamento. Los gastos anuales se determinan median-
te los procedimientospresupuestarioshabituales. El Ministerio de Educa-
ción Nacional, que no tiene ningún organismo especial de planeamiento
de la enseñanza, propone al Ministerio de Hacienda un presupuesto que
se examina y se incorpora por último al presupuesto general que se pre-
senta al Parlamento. El Ministerio de Educación aplica la legislación
aprobada, con el personal y los recursos correspondientes. La matrícula
en las escuelas privadas representa aproximadamente el 20 %de la ma-
trícula total.El Ministerio de Educación Nacional ejerce cierta influencia
sobre el programa y el carácter de las escuelas privadas mediante un sis-
tema de subvenciones variables.

Nigeriu.En la mayor parte de los países en vías de desarrollo un programa

de inversiones públicas constituye la base de los planes de desarrollo eco-
nómico. Además de los programas del sector público, comprenden a
veces un programa para el sector privado. El nuevo plan de desarrollo de
a Federación de Nigeria, por ejemplo, es de este tipo. Constitucional-
mente Nigeria tiene una estructura federal, y cada una de las regiones
goza de bastante autonomía en materia de enseñanza como en todas las
demás ramas de la administración.
El plan general de enseñanza y sus elementos,los diversos programas
de enseñanza del gobierno federal y de las regiones, están integrados y
coordinados en el plan nacional de desarrollo económico. Con destino a
la preparación del plan nacional,el gobierno federal,en consulta con los
ministerios regionales,encargó en 1959a una comisión que llevase a cabo
un estudio sobre ciertos aspectos del desarrollo de la enseñanza enNigeria
C o m o consecuencia de ese estudio (Informe Ashby) y con el concurso de
otros expertos extranjeros se elaboró un plan de desarrollo nacional de
la enseñanza para los años 1961a 1970.H a servido de base para el pro-
grama de enseñanza y para la distribución de créditos entre las categorías
y tipos de enseñanza previstos en el plan nacional de desarrollo. Los
aspectos puramente económicos del desarrollo de la enseñanza los
examina el Consejo Económico Nacional, que examina los planes de
desarrollo de las diversas regiones y del gobierno federal (incluido el
programa de educación), y el plan nacional de desarrollo. Una vez que
el Consejo Económico Nacional ha aprobado el plan, éste se presenta al

54
 L a educación y el desarrollo

Parlamento nacional. El Parlamento lo discute y adopta las medidas

legislativas necesarias para que el plan nacional adquiera fuerza de ley.

Costa del Mayfil.E l Ministerio de Educación establece el proyecto de

presupuesto a base de la evolución anterior de las cifras de matrícula y
de los gastos,añadiendo a cada elemento de la enseñanza un cierto por-
centaje que se calcula representa las necesidades adicionales debidas al
desarrollo.El programa de educación no parece muy conectado con las
demás partes y proyectos del presupuesto de capital nacional.El Minis-
terio de Educación se ocupa del aspecto “general”de la enseñanzaprima-
ria,secundariay superior,mientras que la escuela profesional y los diver-
sos ministerios especializados se ocupan de formar el personal necesario
en su propio sector.Resulta pues difícil darse cuenta en conjunto de la
extensión y la estructura del programa nacional de educación del país,o
enterarse del total de los recursos asignados a la enseñanza y su distri-
bución entre sus diversos grados y tipos.En mayo de 1961se creó por
decreto ministerial dentro del Ministerio de Planeamiento,Hacienda y
Economía un organismo central de planeamiento. Este organismo está
encargado de elaborar un programa de desarrolloa plazo medio y a largo
plazo,y de llevar a cabo las investigacionespreliminaresy los trabajos de
documentación técnica necesarios.El plan llevará sin duda consigo un
presupuesto de enseñanza más detallado y más coherentearmonizandoel
desarrollo de ese sector con el desarrollo nacional.

Una obra publicada en 1962conjuntamentepor la Oficina Internacional

de Educación y la Unesco bajo el título La planificationde l’éducation -
Educationalplanning,expone la situación de los diversos países respecto
a los métodos de distribución de créditos de enseñanza. Se basa en las
respuestas a un cuestionario enviadopor la Oficina Internacionalde Edu-
cación a 75 países. La situación está resumida en el siguiente extracto de
la introducción:
D e las respuestas recibidas y a pesar de los datos m u y diferentes y a veces
incluso contradictorios,parece posible deducir ya las siguientes conclusiones:
I. Sólo en el 40% de los países que respondieron al cuestionario existe un
planeamiento general sistemático de la educación,pero hay en todas partes
una tendencia a formular programas de desarrollo a largo plazo de la vida
económica y social,en los que la educación desempeña un importantepapel.
2. L a coordinación de las diversas actividades de los poderes públicos, incluida
la educación, parece efectuarse de una manera cada vez más racional, sin
excluir las contribucionesprivadas cuando éstas existen, a fin de “encauzar”
todos los recursos útiles para el desarrollo integral del país.
3. Cuando no existe un sistema de planeamiento general o integralde la educa-
ción en el sentido estricto, hay casi siempre planes a más o menos largo
plazo para facilitarlas condicionesmateriales del desarrollo de la educación:
planes de construcciones escolares,de formación de maestros, de aumento
de créditos en favor de la educación.

55
H. M.Phillips

4. Hay una tendencia a conceder cada vez más importancia a la enseñanza

científicay técnica superiores para responder a la demanda cada vez mayor
de personal calificado en la industria y en la investigación científica.
5. Los servicios de planeamiento escolar funcionan ya o se están organizando
en los ministerios de educacióndel 40%aproximadamente de los países que
respondieron al cuestionario.En los demás países se nombran comisiones
especiales a medida que surgen las necesidades. En los países en que existe
un planeamiento general de todas las actividades del Estado, un Órgano
superior está encargado del planeamiento y en él hay por lo general una
sección de educación.
6. El procedimiento para la preparación y elaboración de los planes de desa-
rrollo de la educación,no es uniforme.E n algunos países, se fijan por anti-
cipado sus modalidades,mientras que otros proceden más o menos empíri-
camente según la índole del plan.
7. L a elaboración de los planes va precedida de trabajos preliminares y de
investigaciones que tienen en cuenta los factores sociales, económicos,
políticos y demográficos que influyen sobre el desarrollo de la educación,
pero existe pocas veces una técnica precisa para determinar cuantitativa y
cualitativamente las necesidades y los recursos y formular previsiones.
8. E n general, se observa que no hay todavía suficientes medios científicos
para la compilación de estadísticas y métodos para la evaluación de los
resultados que faciliten el trabajo de planeamiento de la educación.
9. L a formación de “planificadores de la educación” deja aún mucho que
desear. Sólo está organizada en unos pocos países aunque en otros muchos
preocupa el problema y se recurre a la asistencia de expertosy de especialis-
tas en materias relativasal desarrollo y a la administración de la educación.
L a colaboración entre administradores,personal docente, expertos y per-
sonal técnico parece realizarseespontáneamentecuando se trata de elaborar
un plan de extensión o de reforma de la educación.

Evaluación del rendimiento de la enseñanza

Se ha dejado intencionadamente esta cuestión para el final,en primer
lugar porque es difícil medir los beneficios de la educación;y luego por-
que,en la medida en que un sistema de enseñanza es resultado o un
objetivo indispensable del plan de desarrollo,no es necesario evaluar su
rendimiento,ya que:no existe posibilidad alguna de sustitución. Ade-
más,para evaluar,más allá de este límite,el valor de las inversiones en
la enseñanza frente a otrasinversiones,haría falta poder prever su rendi-
miento con precisión. Por esta razón terminamos indicando las investi-
gaciones sumamente interesantesemprendidas en los últimos años para
calcular retrospectivamente la contribución relativa de la enseñanza al
progreso económico de determinadospaíses.Esos estudios muestran que
el aumento de la producción en los países desarrolladosen el Último me-
dio siglono puedenatribuirse sóloa la acumulación de capital,al aumen-
to de la mano de obra y de los recursos naturales.La mayor parte debe
atribuirse al progreso técnico y a losfactoreshumanos,entre los cuales
la enseñanza desempeña un papel predominante.El profesor Solow esti-
m a que sólo el 10%de ese aumentose explica por la expansión demográ-
ficay losrecursosmateriales,y que el resto queda para factoresresiduales

56
 L a educación y el desarrallo

que entran dentro del concepto general de progreso tecnológico1.El

Dr.Massel ha publicado una evaluación relativa sólo a las industrias de
transformaciónde los Estados Unidos y llega a la misma conclusión*.
En Europa, el profesor Aukrust, que calculó el aumento global de la
producción nacional de Noruega entre 1900 y 1955,saca conclusiones
análoga@. En el Reino Unido, los profesores Reddaway y Smith han
mostrado que el aumento de la producción por obrero en las industrias
de transformación,entre 1948y 1954,sólo en una cuarta parte es debido
al aumento de capital y de mano de obra4. Estos estudios se basaban
en los métodos de contabilidad nacional,y las estadísticas se utilizaban
dentro del marco teórico de la fórmula de producción de Cobb-Douglas.
Se ha objetado a esos análisis que,contrariamente a la fórmula de Cobb-
Douglas,las relaciones entre los factores de producción no son siempre
igualesy que valdríamás basarse en la productividad marginal del capital
que en su rendimiento medio para evaluar su producción. Las críticas
contra este método no se dirigen a la importanciadel papel de la educa-
ción,sino a los procedimientos de medida utilizados y a las presunciones
respecto a la distribución de los factores de producción en las economías
de que se trata.
Sea de ello lo que fuere,el método del factor residual se considera en
muchos lugares como un método importante,si seutilizan las estadísticas
normalizadas de contabilidad nacional,para evaluar la contribución del
aumento de la mano de obra y del capitalen la expansióneconómica.La
dificultad de esta clase de análisis está en que la importancia del factor
residual varía según el nivel del desarrollo,y es generalmentemenor en
los países en vías de desarrollo,y que los estudios existentes se refieren
principalmente a los países desarrollados que disponen de estadísticas.
Algunos de los países en vías de desarrollo han sido no obstante anali-
zados por el profesor Schultzs,que da las siguientes cifras de su produc-
ción agrícola comparada con la de los Estados Unidos.En los Estados
Unidos (entre 1910-1914y 1945-1949)el porcentaje de aumento de la
producción debido a un aumento de los factores de producción,es sólo
de un 17%lo que deja un 83 %para el factor “residual”.En la Argentina
(1912-1914a 1945-1949)el porcentaje equivalente atribuible al “factor
residual” es de 62,en el Brasil (1925-1929a 1945-1949)del 45% y en
México (1925-1929 a 1945-1949) del 50%.
1. R. Solow, “Technical change and the aggregate production function”, in
The review of economics and statistics,vol. XXIX/3, Aug. 1957.
2. B. Massel, “Capital formation’s technological change in U.S.manufac-
turing”, in The review of economics and statistics,vol. XLII/z,Aug. 1960.
3. O.Aukrust, Productivity measurement review, no. 16,Feb. 1959.
4. W.B. Reddaway and A. D. Smith, “Progress in British manufacturing
industries in the period 1949-1954”,in Economic journal, March 1960.
5. T. S. Schultz, “Economic prospects of primary products” in Economic
developmentfor Latin America, London, Macmillan, 1961,p. 317.

57
H.M. Phillips

Son casos interesantes los del Japón y Dinamarca, países pobres en

recursos naturales, pero que se desarrollaron más pronto y más rápida-
mente que sus países vecinos, ricos en recursos naturales. En ambos paí-
ses, el desarrollo de la enseñanza estaba mucho más adelantado que en
los países vecinos; en tales casos,lo importante es determinar hasta qué
punto las inversiones relativamente elevadas en la enseñanza fueron la
causa o el efecto del desarrollo económico. Ejemplos ulteriores de la gran
influencia de la capacidad humana sobre la expansión económica son los
de la República Federal de Alemania en los años de la postguerra y de
Israel (países ambos que se beneficiaron con la inmigración de trabaja-
dores calificados), así como el de Suiza.
El caso de Dinamarca es particularmente interesante.En el siglo pasa-
do, la roturación de tierras de cultivo en el Nuevo Mundo constituyó
un grave peligro para la agricultura de los países europeos.Dinamarca se
encontró tan amenazada como los otros países. Los historiadores opinan
que gracias al hecho de que existía ya desde algún tiempo la enseñanza
obligatoria,los agricultores daneses fueran capaces de aceptar y llevar a
cabo una conversión de la producción que aún hoy es la base de la pros-
peridad de Dinamarca. El caso del Japón merece también un estudio
detenido. El súbito auge de la economía japonesa en la época Moiji se
explica, según los historiadores de la economía,por el hecho de que una
de las primeras medidas, después de la abolición del Shogunado, fue el
establecimiento de un sistema de enseñanza universal obligatoria que
acabó prácticamente con el analfabetismo a fines del siglo XIX.Entretanto,
India y China,ricas en recursos naturales,de los que el Japón carecía,con-
servaban un elevado porcentaje de analfabetismo y una falta general de
desarrollo.
El análisis de los factores de producción y los ejemplos históricos pro-
porcionan pruebas convincentes del rendimiento de la educación,pero es
difícil utilizarlas para orientar una acción inmediata. Aunque sea posible
demostrar que la expansión depende de un poderoso factor residual cons-
tituido por la organización y las capacidades humanas, es difícil des-
componer este factor para examinar aisladamente la influencia de la ense-
ñanza. En cuanto a los ejemplos históricos, las circunstancias no son
nunca idénticas'.
Otro método para evaluar la rentabilidad de la enseñanza considerada
como una inversión, consiste en sumar los sueldos percibidos durante
toda la vida activa en diversas profesiones, deducir los intereses y com-
parar el resultado con el costo de la formaciónprofesional correspondien-
te, añadiendo los intereses compuestos y los costos de sustitución.Sobre
esta base, el profesor Becker calculó,para el National Bureau of Econo-
I. Para determinar la parte de la educación en los factores residuales,véase:
E. Denison, Sources of economic growth, N e w York, Committee for Eco-
nomic Development, 1962.
 La educación y el desarrollo

mic Research, que en 1950 las ganancias de la población masculina de

los Estados Unidos representaban un 14,s% de lo que habían gastado
personalmente en sus estudios secundariosy universitarios,o un I I %de
los gastos de la enseñanza secundaria y superior comprendidos los gastos
públicosT.Los capitales invertidos en la enseñanza se amortizan pues en
nueve años. Sólo un limitado número de países poseen estadísticas que
permiten realizar esa clase de cálculos, y como esos países son precisa-
mente los que han alcanzado ya un gran desarrollo,es difícil sacar de ellos
conclusionespara los países insuficientementedesarrollados.Se han estu-
diado las inversiones en la enseñanza en una sociedad en la que está ya
generalizada la escolarización universal,que posee servicios de enseñanza
bien organizados y un activo mercado del empleo. El rendimiento que-
dará pues limitado, en un país de economía insuficientemente desarro-
llada,al sector de la enseñanza que esté ya bien organizado y para cuya
producción exista una fuerte demanda.
Este método es también criticable porque las ganancias están calcula-
das sobre la base de la vida activa de una persona, lo que implica presun-
cionesa largo plazo fundadas en hipótesis relativasa las escalas de sueldos
y al nivel del empleo.Además, aunque este método pueda ser útil para un
padre que no sabe si es conveniente o no enviar a su hijo a la Universidad,
no es exacto que la suma de todas las diferencias represente la ganancia
nacional total; las ganancias de unas personas pueden ser pérdidas para
otras. Además, la enseñanza no es el único factor que hay que tener en
cuenta porque hay importantes correlaciones entre el nivel de la ense-
ñanza y la situación económica de los padres.
Por último, se puede evaluar el rendimiento de la enseñanza fundán-
dose simplemente en el buen sentido,como lo hizo el profesor JohnT.
Dunlop en una comunicación presentada al Segundo Congreso Econó-
mico Mundial en septiembre de 1962con el título “Evaluation of factors
affecting productivity” en la que dice :“Sería interesante preguntarse en
qué medida hubiera aumentado la productividad durante el último siglo
si la ciencia, la enseñanza y la organización administrativa hubieran
permanecidoinalteradas aun cuando se hubieranexplotado hasta el máxi-
m o los demás factores de la productividad.Esta cuestión es, desde luego,
puramente teórica,pero todo el mundo pensaría sin duda que el aumen-
to de la productividad no representabamás que una fracción m u y pequeña
del total que ha alcanzado en los países adelantados.Sería un error igno-
rar el papel de la acumulación de capitales, de la formación de la mano
de obra y de las motivaciones, pero sus efectos son a corto término y su
influencia relativamentelimitada”. Esta opinión,cada vez más extendida,
se reflejaen la mayor importanciaque los estadistas y las poblaciones de
los países en vías de desarrollo atribuyen a la educación.
I. Cary Becker, Conferencia dada ante el Economic Development Workshop,
Universidad de Chicago, 5 de febrero de 1959.

59
Capítulo 11 Los recursos humanos
y el desarrollo

por Frederick Harbison

director de la Sección de Relaciones Industriales
de la Universidad de Princeton

El impulso que se da al desarrollo,en casi todos los países del mundo,

marca un momento decisivo en la historia.Los países poco desarrollados
se rebelan contra la ignorancia,la pobreza,la enfermedad y la domina-
ción de los países más poderosos. Los países adelantados impulsan tam-
bién el desarrollo y,fuera de lo terrenal,emprenden la exploración del
espacio ultraterrestre y de otros planetas.
El desarrollo puede tener diversos significados según los países que lo
impulsan.En muchos de ellos va asociado a la industrialización.En al-
gunossimbolizael logro de la independencia.En otros,significael acceso
a la enseñanza,el mejoramiento de las condiciones sanitarias,la cons-
trucción de un gran embalse,la edificación de rascacielos,la instalación
de altos hornos y de emisoras de televisión en países considerados hasta
hace poco como primitivos,o incluso la fundación de una nueva capital
nacional en un territorio salvajee inculto.Los sociólogosy los especialis-
tas de la ciencia política consideran el desarrollo como el proceso de
modernización que lleva consigo la creación de instituciones sociales y
políticas. Los economistas tienden a equipararlo a la expansión econó-
mica y se preocupan principalmente del ahorroy la inversión de capitales
y del aumento de la renta nacional y de la productividad.
A los efectos del presente estudio,la mejor definición del desarrollo es
la que figuraen el informe sobre el Decenio de las Naciones Unidas para
el Desarrollo: “El desarrollo es el crecimiento sumado a la evolución;
por su parte la evolución es social y cultural,económica y cualitativa a
la vez que cuantitativa”.

60
 Los recursos humanos y el desarrollo

El desarrollo no es obra de factorespasivos,como los recursosnatura

les y el capital material,sino del esfuerzo humano que interviene activa-
mente en la transformación y logra producir recursosfísicos.El presente
manual trata del desarrollo de los agenteshumanos,como suele denomi-
nárseles,de losrecursoshumanosy de su papel decisivo en el planeamien-
to social y económico general.
En términos generales,puede decirse que el desarrollo de íos recursos
humanos consiste en aumentar los conocimientos,la capacitación,la ha-
bilidad en el trabajo y las posibilidades innatas de todos los miembros
de una sociedad.
Los recursoshumanospueden desarrollarsepor variosprocedimientos;
el más corrientees la enseñanza general,iniciadacon la enseñanzaprima-
ria o de primer grado,continuadaen las diversasmodalidadesde la secun-
daria y terminadaen el grado superior(escuelassuperiores,universidades,
institutos técnicos superiores,etc.). Los recursos humanos se fomentan
tambiénulteriormente“en ejercicio”,mediantela ejecuciónde programas
sistemáticos o especiales en las diversas empresas privadas o públicas.
U n tercer procedimiento es el que siguen los autodidactos,que procuran
por su propia iniciativa adquirir más conocimientos,o capacitarsey pre-
pararse ya sea asistiendo a cursos ya sea por correspondencia,o por la
lectura o recibiendo directamente de otras personas una enseñanza. El
procedimiento del autodidacto se relaciona directamente con los incen-
tivos que impulsan a formarseen una determinadaprofesión y a escoger
un empleo en vez de otro.Hay otros dos medios de impulsarel desarrollo
de los recursos humanos,que consisten en mejorar el estado sanitario de
la población trabajadora mediante buenos programasde asistencia médi-
ca y sanidad pública, y en mejorar la alimentación.
Los economistasse han percatado ya hace much tiempo de la impor-
tancia que tiene el desarrollo de los recursos humanos.Así,por ejemplo,
Adam Smith incluye en su definición del capital fijo “la capacitaciónad-
quirida y útil de todos los habitantes o miembros de la sociedad”I y
Marshall destaca la importancia de la educación “como una inversión
nacional”y afirma que,a su juicio,“el capital más valioso de todos es el
invertido en seres humanos”z.Y actualmente,los economistasconceden
una gran importanciaa las inversiones de capital en losseres humanos y
en su desarrollo.
Los trabajos de los economistaspara medir la contribución que apor-
I. A d a m Smith,An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations
(Edición Cannan, reimpresa en la Modern Library). N e w York, Randon
House, Inc., 1937,libro 11, p. 265-66.
2. Principles of economics, 8.a edición, 1930,London, Macmillan and Co.,
p. 216,564; John Vaizey, The economics of education, London, Faber
and Faber, 1962,p. 23. E n el capítulo 1, “What some economists said about
education”, se resumen las opiniones de los economistas ingleses y de Karl
Marx sobre la importancia económica de la educación.

61
Frederick Harbison

tan al desarrollo económico la educación, la sanidad y la nutrición son

muy importantes y en el próximo capítulo nos referiremos a varios de
ellos. Sin embargo,sería erróneo afirmar que el desarrollo de los recursos
humanos puede o debe analizarse sólo desde el punto de vista de la
economía. Ni sería exacto decir, ni siquiera de una manera aproximada,
que el propósito básico del desarrollo de los recursos humanos sea el de
llevar a un grado máximo la contribución del hombre a la creación de
bienes y servicios productivos.Tampoco es acertado medir el rendimiento
de la educación teniendo sólo en cuenta el aumento de la renta individual
o de la renta de la economía en general. Y tampoco deben tomarse los
aumentos de la productividad como pruebas decisivas de la eficacia del
desarrollo de los recursos humanos.
Pero por otro lado sería igualmenteerróneo pretender que la educación
y los demás medios de desarrollo humano han de ser consideradoscomo
“derechos del hombre” sin tener en cuenta su contribución a la produc-
ción de bienes y servicios útiles. La educación para la ciudadanía,la edu-
cación para “la adaptación a la vida”, o la educación para gozar de mayor
libertad, dignidad y valor humano, son objetivos muy nobles pero no
contienen más que una parte de las aspiraciones de las sociedades m o -
dernas. En el desarrollo de los recursos humanos, tanto el punto de vista
puramente humanista, como el punto de vista limitado de la economía,
desvirtúan el verdadero sentido de las aspiraciones del hombre moderno
y de las sociedades modernas.
Pero en la realidad, las opiniones de los economistas y de los huma-
nistas no son forzosamente contrapuestas.Si uno de los principales obje-
tivos de casi todas las sociedades actuales es el rápido desarrollo econó-
mico, los programas de desarrollo de los recursos humanos deben ser
organizados para facilitar los conocimientos,capacitacionese incentivos
que necesita una economía productiva. Quien niegue que las inversiones
en materia de educación han de ser productivas ha de estar dispuesto a
negar también la finalidad de un progreso económico rápido.En cambio,
si se acepta la finalidad de una rápida expansión económica y se admite
que la educación debe encaminarse en muchos de sus aspectos esenciales
a promoverla, no se ha de rechazar la concepción humanista del papel
que ha de desempeñar la enseñanza. Puede considerarse siempre que el
desarrollo del hombre en sí mismo es el objetivo final, pero se puede
considerar también que el progreso económico es uno de los princi-
pales medios de alcanzar dicho objetivo. Y es posible concebir sistemas
de desarrollo de los recursos económicos que contribuyan deliberada-
mente a aumentar la producción de bienes y servicios esenciales y defien-
dan y realcen al propio tiempo la libertad, la dignidad y el valor del
hombre.
C o m o ya hemos indicado,los objetivos de las sociedades modernas
no son sólo de carácter económico,sino además de carácter socialy polí-

62
 Los recursos humanos y el desarrollo

tico.El desarrollode losrecursoshumanos es condición necesaria para el

logro de todos ellos. Para dar impulso a su desarrollo,un país necesita
hombres políticos, abogados y jueces, ingenieros,médicos,administra-
dores, artistas, escritores, artesanos y periodistas. En una economía
adelantada, las capacidades del individuo se desarrollan ampliamente;
en un país primitivo, son insuficientemente desarrolladas en su mayor
parte. U n país incapaz de desarrollar sus recursos humanos no es capaz
de crear estructurassocialesy políticasmodernas,ni de estimular elsenti-
miento de unidad nacional,ni lograr un nivel más elevado de bienestar
material.
El desarrollo de los recursos humanos es pues, probablemente, un
índice más cierto y fidedigno de la modernización o del adelanto de un
país que cualquier otro índice,toda vez que dicho desarrollo es condición
indispensable de todos los demás ya sean sociales,políticos,culturaleso
económicos.Hay que reconocer,sin embargo,que no es una condición
suficiente.Así,por ejemplo,un país puede contar con recursoshumanos
bien desarrollados y sufrir,en cambio,de un atraso por no haber sabido
crear las estructurase institucionespropias de las sociedadesprogresivas.
Las inversiones de tipo humano no promueven la expansión económica
si no van acompañadas de una acertada distribución del ahorro y de
inversiones de capital en empresas productivas.Algunos países, como
Kuweit o Arabia Saudita,no han desarrollado sus recursos humanos,
pero gozan de una riqueza material debida exclusivamentea la existencia
de recursos naturales de gran valor que pueden aumentar mediante la
importación de capital,material y humano. Otros países, por ejemplo
Egipto,cuentan con recursoshumanos relativamentebien desarrollados
hasta un cierto nivel de instrucción,pero son pobres,debido principal-
mente a la falta de recursos naturales.Ea situación geográfica de un país,
sus posibilidades comerciales y sus relaciones políticas con otros países
son otros tantos factores de su desarrollo.
D e suerte que el desarrollo de los recursos humanos no lo explica todo
y no es posible establecer una perfecta correlación entre dicho desarrollo
y la estabilidad política,la densidad cultural y la expansión económica.
Puede de todos modos afirmarseque,para analizarlas fasesy posibilida-
des del crecimiento,la evaluación del desarrollo de los recursoshumanos
constituye,tal vez, un punto de partida más lógico que,por ejemplo,la
renta nacional,el consumo de energíaper cupita, la productividad de la
agricultura o de la industria,o la inversión de capitales por persona. Y
aunque no todo el mundo comparte este punto de vista, no es posible
dejar de reconocer su valor porque el estudio de los recursoshumanos es
talvez,en los estudios,cadavez más importantes,deldesarrollo,el terreno
menos explorado.
El siguiente cuadro muestra las diversas fases del desarrollo,determi-
nadas a base de “índices de recursoshumanos” seleccionados,y permite

63
Frederick Harbison

observar las relaciones generales que existen entre el desarrollo de los

recursos humanos y el producto nacional bruto'.

CUADRO8. Fases del desarrollo determinadas por medio de índices seleccio-

nados de los recursos humanos
Países
Factores Subdes- Parcialmente Medio ade- Adelan-
arrollados desarrollados lantados tados

PNB per capita (en dólares 84 182 380 1100

de los Estados Unidos)
Coeficiente de matricula 22 42 62 73
de la enseñanza primaria
Coeficiente de matrícula 2-7 12 27 59
de la enseñanza
secundaria
Coeficiente de matricula 0715 1,6 5 11
de la enseñanza superior
Personal docente de 17 38 53 80
enseñanza primaria y
secundaria por 10000
habitantes
Especialistas e ingenieros 096 3 25 42
por 10o00 habitantes
Médicos y dentistas por 095 3 8 15
10o00 habitantes

Organización del desarrollo de los recursos humanos

Muchos países formulan actualmenteplanes de desarrollo económico y
social.Si están bien preparados y responden a una necesidad constituyen
un medio poderoso para el logro de determinados objetivos.A nuestro
juicio,todo plan debería incluir como elemento esencial una organiza-
ción del desarrollo de los recursos humanos. Pero es preciso reconocer
que los aspectos más descuidados de casi todos los planes de desarrollo
son losrelativos a la enseñanza,a la formaciónprofesionaly otrasformas
de la capacitación del hombre. Por ello uno de los propósitos de este
manual consiste en indicar las orientaciones y los métodos de análisis
que permiten estudiar más sistemáticamentelos problemas que plantea
el desarrollo de los recursos humanos.
Todo plan de desarrollo de los recursoshumanos consta,al menos,de
seis elementosesenciales:a) la evaluación de las necesidades de mano de
obra;b) un programa de desarrollo de la enseñanza general;c) un pro-
grama de intensificación de la formación en ejercicio;d) un programa
para la creación de incentivos;e) un programa de sanidad e higiene;y
I. Véase en F. Harbison y Ch. Myers, op. cit., capitulo 111, un estudio esta-
dístico más completo y la clasificación de los países en cuatro categorías.

64
 Los recursos humanos y el desarrollo

f)la manera de integrar el planeamiento del desarrollo de los recursos

humanos en el planeamiento general. Otros medios de elevar el nivel de
vida, como la alimentación y la nutrición, el empleo, las condiciones de
trabajo, la vivienda, el vestido, la seguridad social, el recreo y las liber-
tades humanas, contribuyen también al desarrollo de los recursos huma-
nos,pero han de ser lógicamenteconsideradoscomo resultados probables
de la expansión social y económica general.
El presente manual trata sobre todo del segundo de los seis elemen-
tos, planeamiento del desarrollo general de la enseñanza. Sin embargo,
en el capítulo relativo a las evaluaciones de la mano de obra, se exami-
nan también los elementos primero y tercero. El cuarto elemento (crea-
ción de incentivos) no se examina directamente,pero está implícito en el
análisis de los demás.El quinto elemento (programa de sanidad e higiene)
tiene suma importancia pero sale de los límites del presente manual. El
sexto elemento (manera de planear el desarrollo de los recursos humanos)
es objeto del presente capítulo y de otro, más concretamente dedicado al
planeamiento de la enseñanza.
Vamos a examinar ahora el papel que debe desempeñar el experto en
el planeamiento del desarrollo de los recursos humanos o,en otros térmi-
nos, organizador del desarrollo de los recursos humanos. Es en general
un especialista en alguno de los aspectos del desarrollo de los recursos
humanos: la enseñanza,la mano de obra,la economía laboral,la forma-
ción en ejercicio, la sanidad pública,etc. Pero si quiere ser positivamente
eficaz ha de poseer también una facultad de generalizar que le permita
descubrir la relación que existe entre la evolución de la materia de su
especialidad y los demás elementos que determinan el desarrollo de los
recursos humanos; y alguien se ha de dar cuenta además de las relaciones
que existen entre su especialización y el desarrollo social y económico
general. Por consiguiente, el planeador del desarrollo de los recursos
humanos ha de ser más que un especialista en un campo del saber taxa-
tivamente limitado;ha de ser un escudriñador de las modificaciones que
se producen en un vasto campo de la actividad humana y se ha de consi-
derar a sí mismo como un organizador del planeamiento del desarrollo
más que como un simple especialista.
El presente manual está destinado sobre todo a las personas que se
ocupan del planeamiento de la enseñanza en general, y en particular, a
las que aspiran a ser organizadoras de ese planeamiento. Es importante
que el especialista en planeamiento comprenda bien, desde un principio,
las circunstancias en que deberá realizarse el desarrollo de la enseñanza
en general.
El desarrollo de los recursos humanos es un proceso que abarca toda
la vida y va mucho más allk del periodo de instrucción que precede al
empleo. La experiencia se adquiere durante el empleo y la formación se
efectúa también en ejercicio. En la mayoría de los países en vías de des-
Frederick Harbison

arrollo las personas instruidas son pocas; pero son aún menos las que
poseen una experiencia y una formación profesional además de una ins-
trucción. Los empleadores (ministerios,entidades industrialesy comer-
ciales,explotacionesagrícolas,etc.) son consumidores de mano de obra
instruida y productores potenciales de mano de obra experimentada y
formada.El especialista en planeamiento de la enseñanza ha de conocer
bien las relaciones que existen en un país determinadoentre la enseñanza
generaly la formación en ejercicio.La enseñanza tiene esencialmentepor
objeto la adquisiciónde conocimientosy el desenvolvimientode lasfacul-
tades mentales. La formación profesional procura la capacitación prác-
tica necesaria para ocupar un determinado empleo o cierta clase de em-
pleos.Desde el punto de vista económico se desperdiciaránloscuantiosos
recursos destinados a la enseñanza si no se atiende a la vez al desarrollo
de la capacitaciónen el empleo.En consecuencia es importantísimoque
el especialista en planeamiento de la enseñanza se ocupe directamente o
con la colaboración de otras personas de poner en práctica programas y
métodos de1formaciónprofesional.Muchasvecesla formaciónprofesional
para la industriay el comerciopueden organizarla mejor los empleadores
que las escuelas.Teniendo en cuenta que en toda sociedad los recursos
destinados a la enseñanza son limitados,el especialista en planeamiento
de la enseñanza conocedor de la realidad procurará dejar para los em-
pleadores la mayor parte de las funcionesrelativas a la formación profe-
sional dejando sólo para la enseñanza aquéllas que evidentemente
le son privativas.
Es también muy importante en toda economía en vías de desarrollo
que existan incentivoseficaces que estimulen a los hombres y a las muje-
res a prepararse para poderse dedicar a las diversas actividades produc-
tivas que son necesarias para una rápida expansión.En este sentido,la
consideración social y la retribución de las personas que ejercen una acti-
vidad profesional han de correspondera la importancia que ésta tiene
para el desarrollo de la economía. Y la importanciarelativa de los em-
pleos no se ha de basar en tradiciones y hábitos de los antiguosregímenes
coloniales sino en la evaluación de las necesidadesde mano de obra de la
economía que está en vías de expansión.
Por ejemplo, si en unas regiones rurales se necesitan urgentemente
técnicos agrícolas y trabajadorespara poner en práctica un programa de
modernización de la agriculturatradicionalesas personas han de percibir
una retribución superior a la del personal de oficina de las ciudades. Si
un técnico que posea una instrucción limitada puede desempeñar el tra-
bajo normalmente destinado a un ingeniero,deberá percibir la misma
retribución que el ingeniero.La retribución de los profesores de ciencias
y de matemáticas que se necesiten urgentementeen los establecimientos
de enseñanza secundariaha de ser superior a la de los profesores que no
se necesiten con tanta urgencia (lo mismo si son licenciados que si no lo

66
 Los recursoshumanos y el desarrollo

son) y tal vez superior también a la de los miembros de otras profesiones

menos esencialesaunqueposean una formaciónprofesional.Cuando hay
escasez de técnicos,enfermeras y capataces(como sucede en la mayoría
de países en vías de modernización) su retribución ha de ser superiora la
de algunos licenciadosuniversitarios que ocupan cargos administrativos
quemuchaspersonaspodrían desempeñar.En algunoscasosel enfermero
o el sobrestanteagrícola que están dispuestos a vivir en una región muy
apartada han de estar mejor retribuidos que el doctor o el ingenieroagró-
nomo que se empeña en residir en la ciudad.El análisis de las estructuras
de la retribución constituye un importante factor del desarrollo de los
recursos humanos.
Se ha afirmado ya que las inversiones en la enseñanza no constituyen
por sí solasun verdaderoprograma de desarrollodelosrecursoshumanos.
La creación de incentivosy la formaciónde la mano de obra son necesa-
rias no sólo para realizar economías en la enseñanzasino para que lasin-
versiones sean efectivamente productivas. Además, los planes de ense-
ñanza se han de elaborar teniendo una idea lo más exacta posible del
carácter peculiar de los problemas de mano de obra que se plantean en
un país en vías de desarrollo.Esos problemas pueden ser en general de
dos clases: los de la escasez de personas instruidas y capacitadas que
hagan falta con urgencia;y los del exceso de mano de obra no especia-
lizada o instruida.Paratenerun conocimientoclaro de esos problemases
preciso evaluar la mano de obra.En general,la evaluaciónde la mano de
obra no figura entre las funciones del especialista en planeamiento de la
enseñanza.Pero es absolutamente necesario que éste se dé cuenta de los
problemas y de las limitacionesde la evaluaciónde la mano de obra para
poder interpretarlacon una ciertahabilidad.Hasta ahora los especialistas
de la enseñanza han cometido errores por ignorar que es indispensable
evaluar la importancia de los problemas de la mano de obra; por otro
lado esos especialistas se equivocan considerablementeal aceptar dichas
evaluacionessin analizarlas.
N o hay duda que es tan necesario comprender,en general,los proble-
mas políticos,socialesy económicos que plantea el desarrollo de un país
como conocer bien susplanes de desarrollo.El especialista de la enseñan-
za no ha de perder nunca el contacto con la evolucióngeneral del planea-
miento del desarrollo. Muchos especialistas de la expansión económica
sostienen aún que la enseñanza,la sanidad y el desarrollo de la mano de
obra son “problemas sociales redisuales” a los que deben destinarse los
recursos de un país solo cuando se haya atendido ya a otras necesidades
económicas más urgentes.Y no se logrará modificar esa actitud con me-
ros razonamientos sobre la importancia del factor humano; hará falta
para ello que el especialista del desarrollo de esos recursos forme parte
del equipo encargado del desarrollo general.
D e esta manera resulta más claro el papel del especialista en planea-

67
Frederick Harbison

miento de la enseñanza organizada del desarrollo de los recursos huma-

nos. Además de ser, por derecho propio, experto en su especialidad, es
una“correa de transmisión” de nociones sobre el desarrollodelosrecursos
humanos. Es,en un campo tan vasto, un integrador de ideas y progra-
mas. Tiene que ocuparse de asuntos humanos y por ello necesita tal vez
más intuición política, más visión social y más conocimientos generales
que el especialista en economía o el estadígrafo. Es también muy impors
tante que sepa comunicar y defender un programa eficaz de desarrollo
de los recursos humanos en ambientes invariablemente caracterizados
por una áspera y obstinada resistencia.

Estructuras y métodos del planeamiento del desarrollo

La mayoría de los Estados poseen un organismo de planeamiento, que
puede ser un ministerio de planeamiento económico y social,o un depar-
tamento especial de la presidencia del gobierno o de la jefatura del
Estado. Sus funciones pueden ser consultivas, ejecutivas o mixtas; su
eficaciapuede ser mayor o menor, pero en todo caso, lo primero que ha
de hacer el planeador del desarrollo de los recursoshumanos es averiguar
cuál es el Órgano que se ocupa del planeamiento general y qué autoridad
tiene facultades de decisión en materia de desarrollo. Si no lo hace le será
difícil integrar los programas de desarrollo de 10s recursos humanos den-
tro del planeamiento general económico y social.
En muchos países los ministerios más importanteselaboran planes de
desarrollo dentro de su competencia respectiva; en este caso es preciso
crear en el Ministerio de Educación un organismo de planeamiento.En
el capítulo IV,el Dr. Ricardo Diez-Hochleitnerexpone de una manera
sistemática el planeamiento de la enseñanza a través de ese organismo
con sugerencias para integrarlo con otros organismos de planeamiento.
Conviene, sin embargo, que exista un organismo de planeamiento del
desarrollo de recursos humanos, destinado a integrar los planes de des-
arrollo de la enseñanza y otros programas de desarrollo de los recursos
humanos en el planeamiento general. La Conferencia Unesco-CEA de
Addis Abeba (1961)examinó detenidamente la cuestión y desde que se
celebró varios países han adoptado disposiciones en ese sentido. C o m o
propuso el autor de estas líneas en un artículo anterior’ las funciones de
ese organismo podrían ser:
I . Determinar el orden de prioridad en la organización del desarrollo de
recursos humanos y revisarlo constantemente a medida que adelanta
la ejecución del programa.
I. Frederick Harbison, “La planificacióndel desarrollo de los recursoshumanos
en las economías en vías de modernización”, in Revista internacional del
trabajo,mayo de 1962.

68
 Los recursos humanos y el desarrollo

2. Evaluar, mediante análisis periódicos de la mano de obra, los pro-

blemas que plantean los recursos humanos.
3. Fomentar y estimular las actividades de planeamiento de los ministe-
rios representados en la junta y de las organizaciones de empleadores
y de empleados.
4. Coordinar las actividades de planeamiento.
5. Integrar la organización del desarrollo de los recursos humanos con
los demás elementos de los planes de desarrollo económico y político
del país.
6. Llevar a cabo la revisión general de todas las actividades relacionadas
con el desarrollo de los recursos humanos y evaluar periódicamente
la labor de los diversos organismos que intervienen en ellas.
7. Seleccionar y elaborar proyectos de estudios que puedan ser útiles
para formular,poner en práctica y evaluar los métodos del desarrollo
de los recursos humanos.
8. Coordinar y aprobar, en el plano nacional, las peticiones de ayuda
exterior y de asistencia técnica que afecten al desarrollo de los recursos
humanos.
Pero la organización que se instituya tiene menos importancia que las
personas llamadas a dirigirla y que componen su secretaría.Son desde
luego varios los ministerios que están esencialmente interesadosen el des-
arrollo de los recursoshumanos y deberían estar representados por consi-
guiente en cualquier junta,comisión o subcomitéque se constituya,pero es
imposible determinar a priorien quién deberá recaer la función directiva.
Algunos estiman que la dirección de un organismo del desarrollo de
los recursos humanos corresponde lógicamente al Ministerio de Educa-
ción y constituye una de sus funciones. Otros proponen que dicho orga-
nismo forme parte del Ministerio delTrabajo.Cuando existe un organismo
importante encargado del planeamiento general hay razón para conside-
rar el planeamiento de los recursos humanos como una parte de la orga-
nización general del planeamiento.Las decisiones podrán fundarse según
los casos en razones de carácter político sin atenerse a los preceptos con-
cretos de los estatutos de una institución.
Pero es indispensable que el planeamiento integrado del desarrollo de
los recursos humanos se realice en alguna parte. El examen fragmentario
de los problemas que plantea el desarrollo de los recursos humanos es
origen de confusión y no facilita el planeamiento general. Pero la formu-
lación de un plan de desarrollo de los recursos humanos requiere un
personal competente. Por este motivo una de las principales tareas del
organizador del planeamiento deberá consistir en buscar, orientar, for-
mar y desarrollar ese personal. En muchos países en vías de desarrollo,
esa tarea es la más difícil y para llevarla a cabo hacen falta un empeño
y un entusiasmo que rebasan considerablementelos límites de la compe-
tencia técnica.
Capítulo 111 Aspecto económico de
la enseñanza en la URSS'

por Stanislav Strumilin

miembro de la Academia de Ciencias de Moscú

E n la Unión Soviética, la instrucción y educación de los jóvenes están

estrechamenteasociadas a la vida y al trabajo socialmente útil. Los adul-
tos pueden, sin dejar de participar en la producción, continuar sus estu-
dios según su vocación personal y sus preferencias. Este sistema, con
arreglo al objetivo expuesto en el nuevo programa del Partido Comunista
de la Unión Soviética,permite el desenvolvimiento completo de los miem-
bros de la sociedad comunista contribuyendo así a resolver uno de los
más importantes problemas sociales: la supresión de las diferencias esen-
ciales entre trabajo intelectual y trabajo físico.
El sistema de educación facilita también el logro de las finalidades
económicas inmediatas del país ya que constituye un poderoso factor
de progreso en ese campo, y ayuda a aumentar rápidamente la produc-
tividad.
E n la Unión Soviética, la enseñanza es gratuita, desde la enseñanza
primaria a la ensefianza superior. Está financiada en su mayor parte
mediante la acumulación de la producción colectiva socialista;y sólo en
una proporción reducida mediante los impuestos. Cada vez se concede
mayor atención al cálculo del rendimiento que cabe esperar de las inver-
siones en la esfera de la formación cultural.
Las empresas particulares efectúan generalmente sus inversiones
teniendo en cuenta el beneficio que esperan obtener, sin preocuparse del
interés de las demás personas ni del de la sociedad en su conjunto. Sin
I. Este artículo se ha publicado en el Znternational social science journal de la
Unesco, vol. XIV/4,1962,p. 633-46.
 Aspecto económico de la enseñanza en la URSS

embargo,el coeficientede ganancia depende de varios factores relaciona-

dos con la coyuntura,como son las fluctuaciones espontáneas de los pre-
cios del mercado,la brusca prosperidad y la depresión,la competencia de
los monopolios y las especulacionesen bolsa, las huelgas,etc. E n cambio,
en los países socialistas,donde no existe el capital privado ni, por consi-
guiente, las fluctuaciones de la coyuntura, un factor como el elevado
coeficiente de ganancia no puede proporcionar un instrumento bastante
exacto y objetivo para medir el rendimiento de las inversiones,sobre todo
porque se trata de gastar sumas procedentes del ahorro colectivo y es
preciso tener en cuenta el interés que presentan esos gastos para la socie-
dad entera. El coeficiente de ganancia no representa en ningún caso más
que una parte de los beneficios, la que recibe el propietario de una deter-
minada empresa. Pero, para medir el rendimiento total de una inversión
determinada es indispensable conocer el aumento de la productividad
social del trabajo que es consecuencia de ella, ya que ese aumento no sólo
eleva el coeficiente de ganancia de una empresa determinada sino que
reduce el costo de una cierta clase de productos para toda la sociedad.
La productividad del trabajo está determinada por varios factores de
los cuales el más importantes es el alto nivel de la técnica y la medida en
que el trabajo del hombre recibe asistencia de tipo mecánico. En la ac-
tualidad, la automatización y la telemecanización se generalizan y se
hacen progresos constantes en la aplicación de la cibernética y la elec-
trónica. La aplicación de la ciencia se está convirtiendo en un factor
decisivo del desarrollo de las fuerzas productivas de la sociedad y llegará
el día en que la ciencia se convierta plenamente en una fuerza productiva
directa. Pero, para ello, hace falta que los conocimientos científicos se
difundan cada vez más y es cosa que sólo se puede lograr mediante im-
portantes inversiones en la enseñanza y en la educación de adultos. La
técnica más perfecta no dará resultado alguno mientras no haya sido
asimilada por los trabajadores;cuanto más costosa y compleja sea,mayor
será el número de concimientos sin los cuales es más fácil destruirla que
asimilarla,más importante será que los aspectos económicos de la ense-
ñanza estén racionalmente concebidos y más fructuosas las inversiones
de capital en esta esfera.
Esto ha sido confirmado por la experiencia de la Unión Soviética.
La Rusia anterior a la revolución tenía la reputación de poseer una pobla-
ción casi enteramente analfabeta. Por ello el primer objetivo cultural del
nuevo gobierno de trabajadores y campesinos fue alfabetizar a toda la
masa de población. El 26 de noviembre de 1919,cuando todavía debía
hacer frente a la contrarrevolución y a la intervención extranjera, el
gobierno soviético publicó un decreto decidiendo suprimir el analfabe-
tismo en todos los adultos menores de cincuenta años. Esto se logró en
veinte años.Pero en 1924,el país se encontraba de nuevo ante un enorme
y nuevo problema del mismo orden. La Comisión Nacional de Planea-
Stanislav Strumilin

miento (GOSPLAN)estudió un proyecto de desarrollo del sistemaescolar

en diez años destinado a implantar la enseñanza gratuita y obligatoria
para todos los niños, comenzando por cuatro años de enseñanza prima-
ria. Los especialistas de GOSPLAN comenzaron a estudiar entonces
atentamente el rendimiento económico de las inversiones escolares.
El examen de los salarios y la productividad de diferentes categorías de
obreros y de empleados,en relación con su grado de instrucción,nos ha
llevado a la conclusión de que la enseñanza escolar incluso la más ele-
mental es mucho más provechosa para un trabajador que un largo apren-
dizaje en el taller. Para esos cálculos tuvimos en cuenta las consecuencias
de varios factores como la edad,la experiencia profesional, la competen-
cia técnica,etc. Por ejemplo,la instrucción rudimentaria que se adquiere
en un año de enseñanza primaria aumenta la productividad de un traba-
jador en un 30 %por término medio en tanto que el aumento de la com-
petencia y el aumento de producción de un trabajador analfabeto resul-
tante de un periodo semejante de aprendizaje en fábrica no es más que
del 12al 16%anual. El aumento de capacidad profesional que resulta de
un año de escolaridad es, por término medio, 2,6 veces mayor que el que
se obtiene como consecuencia de un año de aprendizaje. Después de cua-
tro años de enseñanza primaria, la producción y el salario de un obrero
son superiores en un 79 %a los de un trabajador de primera categoría que
no ha ido a la escuela. Después de siete años de estudios (ciclo secundario
corto) la calificación de un empleado de oficina puede ser 235 %superior
a la del nivel más bajo; después de nueve años de estudios (ciclo secun-
dario completo), puede llegar al 280% superior;y puede ser de un 320%
después de trece o catorce años de estudios hasta enseñanza superior'.
Los trabajadores muy calificados tienen mayor productividad y no
sólo aumentan sus salarios sino también el producto social y, en conse-
cuencia, la renta nacional. Se puede también determinar el rendimiento
de la enseñanza comparando las cantidades que la sociedad dedica a ella
con el aumento de la renta nacional que se produce. Por ejemplo, según
los cálculos hechos en 1924,los créditos necesarios para extender la ense-
ñanza primaria (aumento de la matrícula escolar de 4 millones a más de
8, en diez años) representaba I 622000 rublos antiguos.El aumento de la
renta nacional debido al aumento de la productividad de los obreros
instruidos durante esos años representaba ya a fines de dicho periodo
(sólo después de cinco años de actividad profesional) 2000 millones de
rublos, que cubría por tanto ampliamente los gastos. La vida activa de
un trabajador entre el momento en que termina la escuela y el de su retiro
es, no obstante,no de cinco sino de treinta y cinco a cuarenta años y la
mayor competencia que debe a la escuela -cuyo costo queda sobradamen-
I. El detalle de estos cálculos figura en Problemy ekonomiki truda (Problemas
de la economía del trabajo) de Stanislav Strumilin, publicado en la URSS
en 1957 (P.155. 156,175 Y 178).

72
 Aspecto económico de la enseñanza en la URSS

te amortizado al cabo de cinco años -continúa siendo útil sin gravar el

presupuesto. Siguiendo el mismo cálculo,el enorme aumento en la pro-
ductividad del trabajo debido a la enseñanza primaria aumentará la
renta nacional,no en 2 millones sino en 69 millones de rublos (antiguos)'.
Ese es el rendimiento de la educación primaria, que es la menos costosa.
El principal objetivo del plan de desarrollo de la enseñanza se había
alcanzado ya, en realidad, a comienzos de 1934. La enseñanza primaria
obligatoria existía en todas partes y su duración se había extendido a
siete años en las ciudades. El próximo objetivo fue generalizar la ense-
ñanza secundaria. A pesar de la invasión de Hitler, que interrumpió la
ejecución de ese programa, la labor está ya muy avanzada.
El nuevo programa del Partido Comunista de la Unión Soviética esta-
blece los objetivos siguientes:llevar a cabo antes de 1970 la organización
de once años de enseñanza secundaria general y politécnica obligatoria
para todos los niños de edad escolar, de la ciudad y del campo, y ocho
años de enseñanza para todos los jóvenes empleados en la economía
nacional que no hayan recibido instrucción suficiente.Entre 1970 y 1980
todo el mundo podrá cursar la enseñanza secundaria completa. El des-
arrollo de la enseñanza secundaria y superior continuará paralelamente
a los adelantos de la ciencia y de la tecnología. Los que lo deseen podrán
realizar estudios superiores o secundarios especiales (interrumpiendo o
no sus actividades profesionales) en establecimientos-escuelatécnicos
superiores o en las universidades populares.
Los resultados obtenidos en la Unión Soviética en el desarrollo de la
enseñanza son los siguientes:
Sólo entre 1924 y 1934, la matrícula de la enseñanza primaria de más
breve duración (cuatro años) pasó de 8,3 millones a 18,3 millones; esta
última cifra abarca a casi toda la población de la edad correspondiente.
Después de una disminución considerable durante la guerra, volvió al
nivel anterior y en 1960 había 18,6 millones de alumnos matriculados.
El número de alumnos de más edad (clases V a X de la enseñanza
secundaria general o especial, technicums y de enseñanza superior) está
aumentando aún más rápidamente (véase cuadro 9).
CUADRO 9. Aumento de la matrícula en la Unión Soviética desde los tiempos
zaristas (en millares de alumnos)
Tipo de escuela 1914 1930' 1940 1950 1960
Secundaria general (clases V a X) 506 2 042 13 79614612 17 392
Enseñanza secundaria especializada 36 587 975 I 298 2 060
Enseñanza superior 112 288 812 1247 ~ 3 9 6 ~
TOTAL 654 2917 15583 17157 21848
Porcentaje 22 100 534 588 749
I. Año tomado como base (1930= 100).
2. 26ooooo en 1961(Pravda,25 de octubre de 1961).
I. Zbid.,p. 165.

73
Stanislav Strumilin

De 1930a 1960,la población de la Unión Soviética aumentó en un 39%

y el número de alumnos que prosiguieron sus estudios más allá de la es-
cuela primaria aumentó en 750 %, alcanzando un nivel 22 veces superior
al de 1914.Gracias a ello, los trabajadores especializados más importan-
tes para la economía nacional se formarán rápidamente.También aumen-
tó de año en año el número de alumnos salidos de los establecimientos
secundarios y de enseñanza superior, así como el número de profesores,
médicos, ingenieros y especialistas. El cuadro 10muestra la evolución
en esta esfera, después de la revolución.

CUADRO10.Número de graduados (en millares)

Tipo de escuela 1914 1930 1940 1950 1960

Enseñanza secundaria (9 48 277 284 1055

general
Enseñanza secundaria 439 61,4 237 314 484
técnica
Enseñanza superior general 1097 43,9 126 177 343
y técnica
TOTAL
Porcentaje
u I53,3 640
417
775
506
1882
1223
IOO
I. N o se dispone de datos.

Durante los primeros años de la reconstrucción planificada de la industria

soviética,muchas gentes creyeron que la técnica resolvería todos los pro-
blemas. Pero cuando se intentó que trabajadores sin instrucción la asimi-
laran se tropezó con tantas dificultades que fue preciso adoptar otra con-
signa :los trabajadores especializados permiten resolver todos los proble-
mas. Por ello, entre 1930 y 1940, se desenvolvió tanto la formación de
trabajadores especializados en establecimientosde enseñanza. La guerra
retardó esta evolución pero,terminadas las hostilidades,enlos años 1950 y
1960 continuó con gran amplitud. Entre 1918y 1960,sólo la enseñanza
superior formó 4781o00 especialistas,y la enseñanza técnica secundaria
7744000, es decir, un total de 12525000 de los cuales 6755000, o sea
el 54%, se graduaron en los 10últimos años'.
Mucho se hizo también para acabar con el analfabetismo. Entre 1920
y 1939,escuelas y cursos especiales para adultos enseñaron a más de 96
millones de analfabetos o semianalfabetos. Además, en doce años sola-
mente (de 1924 a I935), 30,9 millones de niños terminaron los estudios
primarios (cuatro años) y el ciclo corto de la enseñanza secundaria (siete
años). El cuadro I I indica el ritmo de aumento,en la Unión Soviética,del

I. En 1913,en la Rusia zarista,unos 290000 habían realizado estudios secun-

darios o superiores.

14
 Aspecto económico de la enseñanza en la URSS

número de especialistas con formación superior y secundaria durante los

veinte años que van de 1939 a 1959'.

CUADROI I.Número de especialistas que han cursado estudios secundarios o

superiores en la URSS de 1939 a 1959 (en millares)

1959 Por mil

Porcentaje habitantes
1939 Número en relación
con 1939 1939 1959

Totalpara la URSS 15 866 83 281

Enseñanza superior 1 177 6 18
Enseñanza secundaria,
general o especial
Ciclo largo (10años) 2 200 19544 888 12 94
Ciclo corto (7 años) 12 489 35386 283 _65_ _169
_
14 689 54930 374 77 263
En la población activa 9 900 43000 435 113 434
Trabajadores manuales 3 200 28400 775 43 316
Trabajadores intelectuales 6 700 18200 272 498 884
En el resto de la población 6 o00 15700 262
NUmero de ingenieros y
agrónomos
Ingenieros 247 834 338
Agrónomos y zootecnólogos 295 477 162

E n veinte años, de 1939 a 1959,la población de la URSS pasó de 190,7

millones a 208,s millones, lo que representa un aumento de 18IOOOOO
(9.5 %)mientras que la población activa pasó de 88 a 99 millones, o sea
un aumento del 12%. El número de personas que cursaron la enseñanza
superior y la secundaria aumentó en 43 millones (270%),a pesar de las
pérdidas debidas a la guerra. El aumento es aún mayor en la población
activa (335 %):el porcentaje pasó de 4,3 a 31,6%en los obreros indus-
triales y en los de las explotaciones agrícolas colectivas que realizan prin-
cipalmente un trabajo manual; y llegó al 533 %en los de la industria
metalúrgica y la industria mecánica, al 64 % en los tipógrafos y la
publicación; y fue aún más elevado para algunas otras clases de traba-
jadoresz.

I. Narodnoe hozjajstvo SSSR v 1960 godu (La economía soviética en 1960),

P. 2 1 9 28229-369 33, 38 Y 39.
2. Además de esta formación general, existen para los obreros escuelas pro-
fesionales y cursos de perfeccionamiento. Entre 1951y 1960,5649000 tra-
bajadores estudiaron en las escuelasprofesionales y técnicas y otros 50 600000
se prepararon para otras profesiones o aumentaron su competencia estu-
diando individualmente o en grupos sin abandonar el trabajo.

75
Stanislav Strumilin

Es de capital importancia para el desarrollo económico poder disponer

de especialistas altamente calificados. Desde hace tiempo la Unión So-
viética es el país que cuenta con el mayor número de ingenieros. En I .O
de diciembre de 1960la URSS tenía más de I I 15o00 ingenieros y más de
I 930000 técnicos calificados, o sea más de 3 millones entre ingenieros y
técnicos.N o obstante,sin temor a la plétora de esos especialistas,el siste-
m a de enseñanza soviético formó, sólo en 1960, 120000 ingenieros y
220000 técnicos y esta labor será intensificada. Cabe observar que, en el
mismo año, los Estados Unidos de América tenían 525000 ingenieros y
que el número de estudiantes diplomados de las escuelas de ingeniería no
pasó en los últimos años de 38000 por año.
Las campañas de alfabetización y la generalización de la enseñanza
primaria obligatoriahan proporcionado una sólida base para la enseñanza
secundaria y superior. Mientras que en 1940,62millones de personas (sin
contar los niños de las escuelas) habían realizado menos de siete años de
estudios, en 1960la cifra se había reducido a 38 millones. Así,la fracción
de la población con un bajo nivel de instrucción se está reduciendo rápi-
damente y el nivel medio de instrucción aumenta a un ritmo muy veloz.
Dentro de unos diez años, cuando se haya generalizado la enseñanza
secundaria de once años, el nivel será aún más elevado. Más de 20 millo-
nes de trabajadoresviejos y poco instruidos se habrán retirado y ocuparán
sus puestos más de 30 millones de jóvenes que habrán cursado la enseñan-
za secundaria y superior. La mayoría de los trabajadores manuales no
sólo poseerán una sólida formación técnica sino que tendrán un diploma
de enseñanza secundaria. Desde hace diez años el número de alumnos
graduados cada año en los establecimientos de enseñanza superior y
secundaria completa ha llegado a ser de más del doble y es actualmente
(1961)de unos 2 millones. Así,teniendo en cuenta el aumento de pobla-
ción y el número cada vez mayor de estudiantes diplomados, los trabaja-
dores intelectuales soviéticos representarán,en diez años,30 millones por
lo menos y, dentro de veinte, de 70 a 80 millones.
En los países occidentales un desarrollo de esa naturaleza podría pro-
vocar un exceso de demanda en todas las profesiones intelectuales, un
aumento del desempleo y una brusca disminución de los salarios;pero
esos peligros no existen en una economía planificada.A todos los ciuda-
danos soviéticos se les garantiza el derecho al trabajo y no deben temer
ni el desempleo ni una disminución de sus salarios. Los actuales planes
de producción prevén con veinte años de anticipación el aumento de la
productividad del trabajo,una reducción de la jornada de trabajo provo-
cada por ese aumento y un aumento de los salarios nominales posibilita-
dos por el aumento de la renta nacional así como el mejoramiento efecti-
vo de las condiciones de vida de todos los trabajadores.
A medida que se amplía el sistema de instrucción pública, el Estado
aumenta sistemáticamente los créditos que le destina. De 1932 a 1960,

76
 Aspecto económico de la enseñanza en la URSS

la parte del presupuesto destinada a la educación pasó de 10,6a 14,1%,

y su cuantía llegó a ser 25 veces mayor. En 1940 los créditos destinados
a la enseñanza ascendían a 2250 millones de rublos;en 1960 llegaron a
10300millones de rublos (103000 millones de antiguos rublos) o aproxi-
madamente I I 500 millones de dólares. Desde luego,los padres no han de
pagar nada por la educación de sus hijos.
E n 1960,el costo unitario de la enseñanza (en nuevos rublos) era de
unos 3000 rublos para la enseñanza secundaria completa (diez años) y
no pasaba de 3 600 rublos para la enseñanza secundaria seguida de una
formación técnica (siete años), y 8000 rublos,incluidas las becas, para la
enseñanza superior (quince años de estudios en total). Era, naturalmente,
más reducido para los cursos por correspondencia de los technicums y
las institucionesde enseñanza superior.Se observará que los gastos de la
enseñanza son relativamentepoco cuantiosos.Su rendimiento económico
es, en consecuencia, tanto más importante.
Este rendimiento se refleja ante todo en el aumento de los salarios de
los trabajadores. En 1924-1925, el salario del trabajador soviético era
todavía muy bajo aunque su valor real no fuese inferior al de antes de la
revolución, si se tienen en cuenta los subsidios de los seguros sociales.
Posteriormente ha aumentado mucho al aumentar la productividad del
trabajo. Contribuyó grandemente a ello la elevación del nivel de instruc-
ción de la población.
Y a se ha señalado que,en igualdad de condiciones,unos sencillos rudi-
mentos de instrucción llevan a un aumento de salario del 30%, y una
enseñanza primaria completa acerca del 80 %. A base de estas cifras, pue-
de decirse que en 1934sólo la eliminación del analfabetismo había dado
por resultado un aumento de la renta de cerca de 2400 millones de rublos
por año para 57 500000 trabajadores.Además, 23 800000 alumnos termi-
naron la enseñanza primaria entre 1924y 1935.Lo que representaun au-
mento anual de la masa de salarios de 2 650 millones de rublos aproxima-
damente.En otras palabras,sólo en estas dos categorías,sin tener en cuen-
ta las enseñanzas secundaria y superior,el rendimiento total anual de la
educación sena ya de 5000 millones de rublos.En 1935,los ingresos adi-
cionales de la población,por concepto de salarios y otras remuneraciones,
debidos al aumento del grado de instrucción no eran inferiores al 10%.
Desde ese entonces, la remuneración del trabajo y el nivel medio de
preparación de los trabajadores soviéticos se han triplicado o cuadrupli-
cado. Todos los jóvenes que comienzan a trabajar, han hecho por lo
menos cuatro años de estudios y muchos de ellos siete o diez años de
estudios secundarios o superiores.Los ingenierosy los técnicos son natu-
ralmente mejor retribuidos que los obreros. Por cada año de estudios
más allá de los cuatro años de enseñanza primaria,el salario anual de un
obrero aumenta en una cantidad determinada. En un solo año el aumento
no es muy grande pero en un periodo de treinta y cinco a cuarenta años

77
Stanislav Strumilin

esta “renta” representa,con arreglo a las normas actuales,no menos de

12000 rublos (antiguos) para los técnicos y 18000rublos (antiguos) para
losingenieros-cantidadesmuy superioresal totalde créditosque elEstado
ha dedicado a su instrucción.
Cada trabajador soviético que participa en la producción de bienes
materiales no sólo amortiza íntegramente el precio de costo de su “pro-
ducción” sino que crea una plusvalía “para la sociedad” que puede uti-
lizarse para el consumo y el ahorro social. El aumento de capacidad
profesional de los trabajadores da por resultado no sólo aumentar la
remuneración de su trabajo sino también su producto “social” que pasa a
las reservas del país para el consumo y la economía públicos.Por tanto,
al estudiar la eficacia de la enseñanza en la escuela y larentabilidadde
capitalesinvertidos en ella,hay que tener también en cuenta la parte del
producto resultantedel mejoramiento de la capacidad profesional de los
trabajadores.
Entre 1940y 1960,la renta nacional de la URSS pasó,en precios cons-
tantes,de 33,5 a 146,6miles de millones de rublos,lo que representa un
aumento de 338 % o sea I 13IOO millones de rublos(según los precios de
1961),mientras que durante el mismo tiempo,el número de trabajadores
que participaban en la producción de esa renta pasó de 54,6 millones a
68,4 millones o sea un aumento del 25 %solamente.Pero se ha de tener
en cuenta el mejoramiento de la calidad de la mano de obra que es re-
sultado de la enseñanza secundaria y superior.Si equiparamos una uni-
dad de trabajo complejo con cierto número de unidades de trabajo más
sencillo,con arreglo a la escala de salarios indicada,es decir,si considera-
mos,por ejemplo,que un trabajador con un diploma de enseñanza supe-
rior equivalea dos trabajadoresque han cursado sólola enseñanzaprima-
ria, las cifras mensionadas que representan el número de trabajadores
empleados en la producción podrán aumentarse en un 19%para 1940 y
en el 30 %para 1960.Esos reajustes,que reflejan la enorme expansión de
la enseñanza secundaria y superior en la URSS, transforman esencial-
mente la dinámica del trabajo del que dependen el producto social y la
renta nacional.En los países occidentales,donde el nivel de instrucción
de los trabajadoresno ha aumentado tanto,esos reajustesno serán nece-
sarios.Pero en la URSS son tan considerables que ignorarlos sería no
tener en cuenta la magnitud de la revolución cultural que se está reali-
zando.
Otro importante factor que explica también el aumento de la renta
nacional es el equipo de la mano de obra con medios de producción que
puede medirse aproximadamentepor el aumento de las inversiones por
unidad de trabajo,permaneciendo constantes los precios.
Entre 1940y 1960los capitalesfijos asignados a la producción pasaron
de 55700 a 173900 millones de rublos (nuevos), es decir, aumentaron
más de tres veces. Si el número de trabajadores permanece constante,
 Aspecto económico de la enseñanza en la URSS

cada aumento de ese capital va acompañado,por regla general,de un

aumento proporcional de la producción,que es su consecuencia.Pero si
aumentan simultáneamentela mano de obra y de equipo, el resultado
será proporcional al producto de dichos factores.
El cuadro 12 indica la importancia que ha tenido cada uno de esos
factores en el aumento de la renta nacional de la Unión Soviética en los
veinte años últimos.Contrariamentea la práctica occidental,sólo se tiene
en cuenta la renta nacionalprocedente de fuentes primarias (producción
de bienes materiales); la renta de los trabajadores de otros servicios,in-
cluso los más útiles y necesarios,como médicos,personal docente y otros
trabajadorescientíficos y culturales no se han incluido ya que estas per-
CUADRO
12.Dinámica de la economía soviética
1940 1950 1960
importe ‘zy importe ’E?-
Capitalfijo (en miles de
millones de rublos)
Trabajo en el sector de
la producción
Número de trabajadores 54,6 IOO 56,o 103 68,4 125
(en millones)
Reajustes por nivel de 1’45 100 145 138 2094 194
preparación
TOTALPONDERADO 65.1 IOO 70,s 108 88,8 136
Reajustes c o m o por-
centaje del total
16,1 - 20,6 - 2390 -
ponderado de la
mano de obra
Renta nacional de la
URSS (en miles de
millones de rublos)
Debida al aumento de 33,5 100 36,2 108 45,6 136
la m a n o de obra
Debida al equipo de
la m a n o de obra:
Debida al aumento - - 9,o 27 71,o 212
de los bienes de
producción
Debida a la acción
conjunta de esos
factores
Divergencias
TOTAL
GENERAL

Productividad total
del trabajo

79
Stanislav Strumilin

sonas canjean su trabajo por el de los trabajadores productivos de modo

que el total de su renta procede en realidad de la misma fuente primaria:
la producción de bienes materiales.
Habiendo limitado así la definición de la renta nacional para no tener
que contar dos veces las mismas partidas, hemos incluido en la mano de
obra que contribuye directamente a la producción de esa renta sólo a los
trabajadores productivos dejando de lado a los numerosos trabajadores
científicos y culturales y a las personas que se ocupan de trabajos domés-
ticos en las familias y que poseen una instrucción secundaria y superior.
De todos modos, es indudable que la función de los trabajadoresaltamen-
te calificados es muy importante.Es verdad que, si se considera el aumen-
to de la renta nacional desde el punto de vista del consumo, su aumento
en los veinte años últimos se debe principalmente al gran desarrollo de
los bienes de producción fija y del equipo técnico. Las ligeras “divergen-
cias” que aparecen en el cuadro anterior indican que no hemos tenido
suficientementeen cuenta los efectos de la elevación del nivel de la ins-
trucción en el desarrollo de la renta nacional.Estas “divergencias”mues-
tran en particular que, durante ese tiempo,el rendimiento de las inversio-
nes de capital aumentó algo más rápidamente que el volumen de los
bienes de producción. Cuando aumenta la productividad del trabajo, si
los precios permanecen constantes, sólo varía el poder adquisitivo del
rublo, el dólar o la libra;no hay cambio alguno en las proporcionesver-
daderas de utilización del trabajo de los diferentes tipos de capacidad.
C o m o en 1960 el total de la renta nacional ascendía a 146600millones
de rublos según los precios de entonces,y el 23 %de esa suma se debía
al mejoramiento de la capacidad profesional de la mano de obra, esta
fracción representa en valor monetario no menos de 33700 millones de
rublos.
Tal es la aportación de la enseñanza secundaria y superior en la econo-
mía nacional en la URSS.Se la puede comparar con los créditos que el
Estado destina normalmente a la enseñanza y con el capital invertido
en la construcción y equipo de las instituciones educativas,científicas y
culturales, ya que no sólo las escuelas,sino también los teatros, las gale-
rías artísticas, los jardines zoológicos y los museos politécnicos contri-
buyen a la educación de los trabajadores y al aumento de su capacidad
profesional. Según las cifras de la Oficina Central de Estadística esas in-
versiones ascendían en 1930 a I 205 millones de rublos (nuevos), a 4370
millones en 1940; a 5388 millones en 1950 y a 16237 millones en 1960,
según los valores actuales. Esta progresión es sorprendente pero el
aumento de productividad debido a la enseñanza secundaria y superior
ha sido más rápido aún. La comparación que figura en el cuadro 13 entre
el aumento de la productividad y el total de los gastos de la enseñanza
del país da la medida de ese rendimiento en aumento constante. Se ob-
serva que entre 1940y 1960las inversiones en la enseñanza,las ciencias y

80
 Aspecto económico de la enseñanza en la U R S S

las artes,aumentaron aún más rápidamente que las del sector productivo
y que, con precios constantes,los gastos ordinarios de la enseñanza tri-
plicaron. Pero, en esos mismos años, el aumento de la renta nacional
debido a la enseñanza secundaria y superior fue seis veces mayor y la
renta neta, descontados los gastos corrientes,diez veces mayor. El prome-
dio de rendimiento -para la economía nacional en su conjunto- de las
inversiones en este sector de desarrollo cultural ha superado así todos
los records conocidos, pasando de 52 a 144%por año.
CUADRO13.Rendimiento y rentabilidad de la educación nacional en la URSS
(en miles de millones de rublos, con precios constantes)*
1940 1950 1960
Importe ‘2:- Importe ‘2:- importe ‘2:-
Inversiones en la ense- 4.37 100 5.39 123 1624 372
ñanza y el sector
cultural
Rendimiento de la ense- 5,39 100 IIJI 210 33,72 626
ñanza. Aumento de
la renta nacional
Gastos corrientes por 3,13 100 425 136 10,30 329
año
Aumento neto de la renta 2,26 IOO 7,06 312 23,42 1.036
C o m o porcentaje de las 52 - 131 - 144 -
inversiones
* Narodnoe hozjajsivo SSSR Y 1960 godu, p. 716, 844; Narodnoe hozjajstvo SSSR Y 1958 godu,
p. 770,900 (Anuarios estadísticos).

No dejará de sorprender este rendimiento de la enseñanza, sobre todo

porque no figura en ninguna contabilidad oficial.N o todo el mundo com-
prende fácilmente que un aumento tan rápido de la renta nacional en el
sector productivo se obtenga mediante al acrecentamiento constante del
número de trabajadores cuyo nivel de instrucción es cada vez más alto.
Lenín,el fundador del Estado Soviético,mostró ya en 1918que el des-
arrollo educativo y cultural de la población es una de las principales
condiciones del aumento de la productividad del trabajo.Desde entonces,
se ha producido en la URSS una verdadera revolución cultural. El des-
arrollo educativo y cultural del conjunto de la población soviética ha
alcanzado un nivel sin precedentes y se prosigue enérgicamente. Partici-
pan en él activamenteno sólo las personas que se ocupan directamente de
la producción sino también los que “forman,conservan,modelan,desarro-
llan, o sencillamente mantienen la fuerza de trabajo”’.
El maestro de escuela “forma”, el profesor “desarrolla”, el médico,
I. Karl Marx, Teorii pribavochnoj stoirnosti (Teoría de la plusvalía); parte 1,
Moscú, 1955, p. 142.

81
Stanislav Strumilin

en menor medida,“conserva” la fuerza del trabajo de los sectores y em-

presas de la producción. Y si no tenemos en cuenta su trabajo al calcular
el valor de la producción material de país, es sólo para no contar dos
veces los mismos elementos, ya que los resultados de su labor se mani-
fiestan en el mejoramiento de la capacidad y en el aumento de la produc-
tividad de los trabajadores empleados directamente en la producción.
Por la misma razón, en la evaluación de la renta nacional, no hemos
tenido en cuenta el trabajo de los alumnos y estudiantes que adquieren
conocimientos y aprenden a utilizar métodos que aplicarán más tarde a
la producción. Sin embargo, su número es enorme. Durante los años
últimos por lo menos 50 millones de personas por año, de todas las
edades,han estudiado en las escuelas y asistido a cursos. A este número
deberíamos añadir otros 20 millones de “innovadores” que rivalizan en
el cumplimiento de la obligación que contrajeron de “estudiar, trabajar
y vivir con arreglo a los principios del comunismo”, y que dedican al
estudio todo el tiempo libre, sin dejar de continuar trabajando para la
producción.La asociación soviética de racionalización e invención cuenta
actualmente más de 4 millones de trabajadores productivos. En 1960,el
importe de las economías realizadas gracias a la aplicación de 2536000
innovaciones propuestas por esos promotores ascendió a cerca de I 500
millones de rublos. Pero estas invenciones representan algo más que una
ventaja material para los inventores y economías para el Estado. Tam-
bién ha de tenerse en cuenta lo que significa para los trabajadores
soviéticos participar en ese movimiento de masas.
“Me parece -escribe uno de ellos- que la principal ventaja de las
propuestas de racionalización no son las economías en rublos y kopeks,
por importantes que éstas sean. Lo mejor de estas propuestas es que
estimulan el entusiasmo y disipan el tedio y la indiferencia...Vale la pena
vivir, y se trabaja alegremente cuando se sabe que puede surgir una idea
nueva o unos problemas que exigen una solución. Por eso, en nuestro
taller nos hemos propuesto un objetivo completamente nuevo: cada obre-
ro se ha de convertir en un racionalizador. La racionalización es una
pasión absorbente. Apenas se tiene una idea que otra surge ya, y cuando
aparece la tercera,se es ya otro hombre, se siente la pasión de estudiar,
de hundirse en los libros, devorar revistas y vivir una vida maravillosa.”
Se abre ante el hombre toda la poesía del esfuerzo creador y el entu-
siasmo por el trabajo da un nuevo sentido a toda su vida.
Sería difícil evaluar en su justo valor todos los aspectos de ese trabajo
intelectual, de aprendizaje y creación, que se lleva a cabo fuera de la
jornada de trabajo. Pero no cabe duda de que todos estos aspectos del
trabajo -que en la Unión Soviética aumentan sin cesar- contribuyen,
al menos indirectamente, a la expansión de la producción y al aumento
rápido de la renta nacional que caracterizan a la Unión Soviética.
Asimismo, el papel que desempeña en esta expansión el trabajo más

82
 Aspecto económico de la enseñanza en la URSS

creador -que es el trabajo científico- no puede medirse directamente.

El número de trabajadorescientíficosaumenta rápidamenteen la URSS.
Sólo entre 1940 y 1960pasó de 98000 a 354000, o sea un aumento del
360%. Dentro de veinte años,con el mismo ritmo,se contaránpor millo-
nes. N o hay que olvidar que en la Unión Soviética no existe el secreto
industrial o comercial,y que una tentativa de monopolizar un descubri-
miento científicocon fines privados es inconcebible.Quizá por eso preci-
samente la ciencia adquiere nuevas posibilidades en los países donde esa
práctica no existe ya.
La cienciaes internacional.Los hombres de ciencia de todos los países,
incluidoslos de la URSS,no sólo aportan su contribuciónalacervo cientí-
ficocomún,sino que toman librementede él lo mejor de los descubrimien-
tos de la ciencia mundial.Y esta ciencia,ayudando al hombre a dominar
las fuerzas más poderosas que ofrece la naturaleza,se convierte a su vez
en una fuerza cada vez más poderosa de la inteligencia humana. Los
tesoros de la ciencia, que ha acumulado la labor creadora de muchas
generaciones de investigadores,de todas las épocas, no han exigido un
gran esfuerzo más que a los que los descubrieron ya que todo descu-
brimiento del genio puede [ser fácilmente asimilado más tarde por la
masa.
Durante miles de años,todos los grandes espíritus,de Euclides a Lo-
bachevsky,de Pitágorasy Arquímedes a Newton y Einstein,de Heráclito
y Aristóteles a pensadorestan lúcidos y tan rigurosamentelógicos como
Marx y Lenín,han dado impulso a la ciencia con su labor creadora. Y
aunque estos hombres ya no existan,el fruto de su labor continuará sir-
viendo a la humanidad durante miles de años.Pero esas verdades,cuyo
descubrimiento costó a Euclides,por ejemplo, una vida entera de es-
fuerzos,los niños de hoy las asimilan,junto con otros muchos conoci-
mientos tras años de estudios.Aprenden en poco tiempo el binomio de
Newton o la clasificación periódica de los elementosde Mendeleev. Pero
losescolaresde hoy sonlosproductores de mañana.Y la relativafacilidad
con que asimilan los conocimientoscientíficos adquiridos en otra época
graciasa una ardua labor,nos permiten consideraresas adquisionescomo
un don gratuito de la naturaleza.
Esos conocimientoscientíficos sólo tienen un valor especial si se rela-
cionan con el trabajo práctico, ya que en las actuales condiciones de la
producción, con el desarrollo de la automación y la electrónica,los tra-
bajadores deben hacer frente a nuevas exigencias.Lo que realmenteim-
porta en la producción,ya no es en realidad la fuerza muscular y las
manos callosas,sino la tecnología enriquecida por los conocimientos y
la inteligencia del obrero ante la máquina o la cadena de producción.
Por esta razón,precisamente,la cienciase convierteen una fuerzaproduc-
tiva directa al lado de la técnica y la energía necesarias para la produc-
ción. Además, puede decirse que el rendimiento de la ciencia,en esas
 Stanislav Strumilin

condiciones, aumenta proporcionalmente al volumen de los conocimien-

tos que se aplican,multiplicado por la medida en que se hayan asimilado
y de su difusión entre los obreros.
Los progresos realizados por la instrucción pública en la URSS en los
últimos decenios han permitido, en gran medida, aplicar directamente
la ciencia a la producción y aumentar su rendimiento como elemento
especial de la fuerza productiva. Pero eso se explica principalmente por
el hecho de que los trabajadores soviéticosque no se sienten esclavos sino
dueños de la producción en la URSS,se muestran extremadamente de-
seosos de mejorar su capacidad profesional mediante el estudio ; decenas
‘ de millones de trabajadores rivalizan para aumentar la producción y de
sus filas salen cada año millones de inventores y de “racionalizadores”
competentes.
Su éxito se explica también por el hecho de que la ciencia goza de más
crédito en la Unión Soviética que en ninguna otra parte del mundo.
“Tratar de ir hacia adelante sin la ciencia es obrar como el ciego que qui-
siera andar sin un guía;no se hace más que tropezar.” Esta observación
juiciosa se ha convertido en parte integrante de nuestra sabiduría popular.
“La ciencia es nuestra brújula.” Este es nuestro principio rector y toda
la experiencia soviética ha demostrado que permite lograr resultados
magníficos.
En la URSS la revolución cultural y el desarrollo económico van ín
timamente unidos. Las inversiones en la enseñanza producen un gran
rendimiento porque sirven los intereses culturales de las masas trabaja-
doras y atienden a las necesidades objetivas del desarrollo económico.
Así,en este proceso,el factor cultural muestra cada vez más claramentesu
“rentabilidad” y su rendimiento económico.
Capítulo IV Planeamiento
de la educación

por R. Diez-Hochleitner
jefe de la División de Educación del Banco Internacional
de Reconstrucción y Fomento, Wáshington

Los economistas muestran cada vez mayor interés en el planeamiento de

la enseñanza y participan cada vez más en él, lo que constituye un hecho
de positivo valor para el estudio de dicho planeamiento, que ha tenido
además la virtud de atraer la atención de otras disciplinas sobre los pro-
blemas del desarrollo de la organización docente. Actualmente,se insiste
cada vez más en que el mejor método para tratar de esta extensa y com-
pleja materia es enfocar los problemasdesde un punto interdisciplinario’.
N o hace mucho tiempo que los especialistasen enseñanza han empezado
a trabajar en contacto con los economistas, los administradores de la
enseñanza y otros especialistas.En realidad,la principal preocupación de
los especialistasen educación era procurarse lo más posible recursos eco-
nómicos,internos y externos. Pero lo que es indudable, es que el acerca-
miento rompió el aislamiento del sector docente,y la enseñanza está hoy
considerada por casi todo el mundo como un elemento básico del des-
arrollo general. Gracias a ello, además, los especialistas de la educación,
lo mismo en los países desarrollados como en los que están en vías de
desarrollo,se ha convencido de la necesidad de examinar de nuevo los
objetivos generales y especiales y los de la enseñanza y sus métodos. Pero
no se han dado todavía cuenta de la conveniencia de estudiar mejor las
I. L a Unesco y la Comisión Nacional francesa de la Unesco efectuaron un
primer intento de carácter internacional en ese sentido;véase “Colloquesur
la planification de l’éducation dans ses rapports avec le développement
économique et social, Paris, 1959”. in Tiers monde, Paris, vol. 1, no 1-2,
enero-juniode 1960(p.27-250).
R . Diez-Hochleitner

teorías económicas y su aplicación a los problemas de la enseñanza. Por

su parte, los economistas no han tenido debidamente en cuenta la larga
historia de la investigación pedagógica y la práctica docente y han igno-
rado a veces la función social y cultural de la enseñanza.
Unos y otros buscan hoy nuevas soluciones; definen los problemas
desde su punto de vista respectivo y se van comprendiendo mejor las
dificultades y limitaciones con que se tropieza.Todo esto está tratado en
otros capítulos del presente manual (véase,principalmente,el capítulo 1,
redactado por el Sr. Phillips).
El presente estudio está destinado no sólo a los asesores de los gobier-
nos en el planeamiento de la educación,sino particularmente a los econo-
mistas a quienes interesa el planeamiento de la educación y que quieren
contribuir a resolver los problemas que plantean la educación y la forma-
ción profesional.

Significadoy alcance del planeamiento

de la enseñanza’
El planeamiento de la enseñanza constituye una base y un punto de parti-
da para el examen interdisciplinario de los problemas. Es,además,una
consecuencia lógica de la tendencia general hacia el planeamiento total
del desarrollo. El planeamiento es un instrumento,no un objetivo ni un
fin en sí mismo. Responde al deseo de una evolución metódica y de una
organización que permita llevarla a cabo. Al presentar su propuesta para
el Decenio del Desarrollo de las Naciones Unidas,el Secretario General,
U Thant, dijo que “el desarrollo no es tan sólo la expansión económica
sino la expansión más la evolución” y lo muestran claramente los países
de Asia, África y América Latina en su deseo de encontrar nuevas solu-
ciones para los viejos problemas de la pobreza,el hambre y la ignorancia.
El planeamiento de la enseñanza es una fuerza de cohesión capaz de
coordinar y dirigir los diferentes elementos que forman parte del sistema

I. El Sr. G . Betancur expuso el significado y alcance del planeamiento de la

educación en la Segunda Reunión Interamericanade Ministros de Educación
(Lima, 1956). Véase un resumen de su discurso en: Betancur-Mejía, G .
“Significado y alcance del planeamiento educacional”,Educación (Habana)
año XVIII, n.o 2, febrero de 1959,p, 23-29, 34, E l Seminario Interameri-
cano sobre el Planeamiento Integral de la Educación (Wáshington,1958)
formuló una definición m u y completa que es aún válida. “Recomendaciones
del Seminario Interamericano sobre el Planeamiento Integral de la Educa-
ción”, número especial de L a educación (Wáshington, D.C.) no. 11, julio-
septiembre de 1958,p. 5. La XXV Conferencia Internacional de Educación
trató también del significado y alcance del planeamiento de la educación
en su recomendación n.o 54 (XXVConferencia Internacional de Educación,
Planeamiento de la educación,recomendación n.0 54. Ginebra, Unesco-IBE,
1962).

86
 Planeamiento de la educación

pedagógico y permite considerar más objetivamente sus grandes fina-

lidades a largo plazo, tales como la enseñanza primaria generalizada.
Implica una evaluación eficaz de los recursos económicos y humanos,
de las estructuras institucionales del país y de otros factores de los que
depende el éxito de un plan general de enseñanza.
El planeamiento de la enseñanza no es una fórmula mágica que puede
llevarse a la práctica con soluciones preconcebidas. Es un intrumento
para canalizar todos los conocimientos que se tienen sobre la enseñanza
y materias relacionadas con ella en la preparación y ejecución de planes
de desarrollo a largo y corto plazol. Puesto que es principalmente un
instrumento para el desarrollo, el planeamiento de la enseñanza puede
utilizarse en los medios socio-políticos más diversos y adaptarse a los
objetivos de cada país. Implica la evaluación de la situación del país y
de los recursos con que cuenta para hacer frente a ella y determinar la
acción conveniente.C o m o el planeamiento de la enseñanza entraña nece-
sariamente un estudio de carácter general, permite descubrir las deficien-
cias y las necesidades bue antes no se tenían en cuenta o se desconocían.
Situándolas en una perspectiva adecuada es posible una repartición equi-
librada de los esfuerzos y recursos de las actividades a largo y corto plazo.
El planeamiento de la enseñanza persigue además el objetivo difícil
de que la enseñanza se adapte armoniosamente a la evolución y sea sufi-
cientemente progresiva para formar el personal social y técnico de direc-
ción y la mano de obra calificada indispensable,sin que ello resulte en
detrimento de la continuidad y el desenvolvimiento de las características
culturales de la sociedad. Las opiniones discrepan acerca de cuál de los
dos tiene más importancia,pero es incuestionable la necesidad de una
armoniosa combinación y desarrollo de ambosz.
I. Entendemos por “plan” el conjunto de objetivos de la educación y por
“programa” una determinación precisa de ciertos objetivos concretos que
se quieren realizar en un determinado tiempo. “Proyectos” son las partes
de un programa.
2. H.S. Parnes afirma la necesidad de combinar los aspectos económicos y
culturales del planeamiento de la enseñanza y propone que se estudien los
problemas de las necesidades actuales de la enseñanza “desde el punto de
vista de la mano de obra” y “desde el punto de vista cultural”. (Educational
needs for economic and social development, OECD Mediterranean regional
project - Besoins scolaires et développement économique et social, OCDE,
Projet régional méditerranéen,pár. 26-27, París, 1962).También m e parecen
m u y ‘pertinenteslas palabras de F. F. Hill: “Los valores tradicionales de
las culturas actuales se consideran con frecuencia como graves obstáculos
para el desarrollo. La importancia que tienen para la cohesión,la dignidad
y la independencia de las sociedades de los países que han logrado recien-
tementelaindependenciano eran suficientementecomprendidosy apreciados.
E n cambio hoy son ampliamente reconocidos”. (Education and develop-
ment : key issues for policy makers” por F.F.Hill, memoria presentada en
la Tercera Conferencia Nacional de la Comisión Nacional canadiense de
la Unesco. celebrada en Ottawa, en marzo de 1963).
R. Diez-Hochleitner

Organización
El planeamiento de la enseñanza presupone la existencia de un aparato
administrativo y ejecutivo. H a n de recogerse datos sobre la situación
presente y pasada, analizar los problemas y definir las soluciones posi-
bles. Se ha de establecer una correlaciónentre los diversos grados y ramas
de la enseñanza,relacionar los objetivos de la enseñanza con los planes
generales de desarrollo,buscar la participación de especialistas en diver-
sas disciplinas (pedagogos,economistasy sociólogos) y tratar de obtener
el apoyo constante y activo de la opinión en general.
E n realidad no hay reglas absolutas para el planeamiento de la ense-
ñanza sino que cada país ha de adaptar sus modalidades a la organización
administrativa y a la concepción institucionaly política que le es propia;
de todos modos dos servicios administrativos son necesarios: uno de
carácter interministerial,que forme parte, si es posible, de los organismos
nacionales encargados del planeamiento del desarrollo económico y so-
cial,y esté encargado de determinar las necesidades de personal calificado
y de coordinar la acción encaminada a satisfacerlas (véase el capítulo
VI redactado por el profesor Harbison). Los servicios de la enseñanza
han de estar representados en los organismos encargados del desarrollo
cuando éstos han de tomar decisiones de orientación general o presupues-
taria.Los ministerios de educación han de desempeñar un papel prepon-
derante, no sólo porque son de los que emplean más personal calificado
administrativo y docente,sino también porque son el principal semillero
de personas con suficiente preparación para aprovechar las actividades
de formación de los diversos programas y proyectos generales de des-
arrollo.
El otro servicio esencial es el de planeamiento de la enseñanza del
Ministerio de Educación. Estará encargado del planeamiento del sistema
de enseñanza,en todos sus grados y ramas,comprendida la educación de
adultos. Deberá mantener relaciones constantes con los servicios de des-
arrollo y su sección de mano de obra, para poder armonizar los grandes
objetivos del país con su capacidad económica y con la oferta y la deman-
da de mano de obra. El servicio de planeamiento de la enseñanza propor-
cionará,a su vez, datos sobre la oferta de trabajo en el sector docente y
las posibilidades de atender a la demanda de servicios de educación de
otros sectores.
Varios países han establecido serviciosde planeamiento delaenseñanza’
I. Véase una lista de los países que han emprendido normalmente actividades
de planeamiento de educación en :Unesco, “Planeamiento de la educación.
Repertorio preliminar”, Revista analítica de educación,vol. XIV,no2, París,
1962.El estudio de un caso particular figura en: R. Diez-Hochleitner,“Une
expériencepilote en Colombie:la planification intégralede I’éducationdepuis
1956”. Dkveloppement et civilisations (París, IRFED), n.O 5, enero de 1961,
p. 67-76.

88
 Planeamiento de la educación

y empiezan a constituir comités encargados del desarrollo de los recursos

humanos;la asistencia técnica en esa materia figuratodavíaen buen lugar
en las demandas de los países en vías de desarrollo.En general es difícil
organizar los servicios de planeamiento de la enseñanza;ello es debido
a la falta de personal preparado y calificado y también a la desconfianza
que inspiranlos servicios de planeamiento de la enseñanza a losfunciona-
rios administrativos sumergidos durante largos años en la rutina diaria
y pocas veces capaces de salirse de ella; por ello temen y se oponen a
una innovación que consideran como una amenaza a sus prerrogativas
y a su autoridad.En cambio,los buenos planeadores de la enseñanzahan
de trabajar rápidamente;persiguen un solo objetivo:la expansión,peda-
gógicamente conveniente y provechosa,de la educación -y han de con-
tribuira encontrarsolucionespara cada problema;no han de temer apar-
tarse radicalmentede tradiciones arraigadasni prescindir de superestruc-
turas administrativas muertas- tanto por lo que se refiere al personal
como al procedimiento. Por ello es quizás menos difícil crear unos ser-
vicios de planeamiento de la enseñanza en los nuevos países indepen-
dientes que empiezan a organizar sus sistemas docentes desde la base y
que no tropiezan con dificultades institucionales ni grupos de presión
como otros países en vías de desarrollo.
Es necesario que los asesores del planeamiento de la enseñanza se den
cuenta de que los servicios de planeamiento son inseparables de la admi-
nistración moderna. No significa esto que el planeamiento de la ense-
ñanza haya de sobreponerse o suplantarel aparato administrativoordina-
rio,sino todo lo contrario,los administradores de la enseñanza han de
participar activamente en el planeamiento;han de seguirlo paso a paso,
porque son los que deberán controlar su ejecución.Los servicios de pla-
neamiento de la enseñanza no podrán realizar un trabajo eficaz si no
cuentan con la cooperación de una buena administración escolar; ello
exige un intercambio constante de información que penetre en toda la
estructura docente del país.

Ensañanza y formación: problemas que plantean su

extensión y perfeccionamiento
Examinaremos a continuación algunos de los problemas más salientes y
ordinarios de los países en vías de desarrollo,aunque no sean en modo
alguno exclusivos de ellos.
Entre ellos figuran generalmente los siguientes:se presta sobre todo
atención a la extensión de la primera enseñanza sin procurar aumentar
proporcionalmente el número de alumnos que la terminan (problemas
conexos:alumnos que abandonan los estudios,alumnos que han de repe-
tir cursos o que no van a clase,educación femenina,edad de ingreso y
de fin de estudios) ni mejorar la calidad de la enseñanza (problemas
R.Diez-Hochleitner

conexos:preparación de los maestros y formación en ejercicio,sueldosy

subvencionesdel personaldocente,duración de los cursos,librosde texto,
métodos modernos y auxiliares de enseñanza). A causa de ello la mayor
parte de las cifras de escolarización de la enseñanza primaria son m u y
poco exactas.
Desde el punto de vista económico,respecto de los alumnos que dejan
la escuela después del primero o segundo año,las inversiones son en gran
parte perdidas.Así,una de las tareas más urgentes de los encargados del
planeamiento de la educación es aumentar el poder de retención de la
escuela. El rendimiento económico aumenta después del segundo año,
en principio,proporcionalmente al número de años de primera enseñanza
terminados dentro de un periodo que los educadores estiman que ha de
ser por lo mínimo de seis años, teniendo, naturalmente, en cuenta la
calidad de la enseñanza.
Desde el punto de vista sociológico,muchos de esos países siguen man-
teniendo un doble nivel en la enseñanza, lo que entraña una discrimina-
ción para las poblacionesrurales.Hay en ellos dos sistemas:las escuelas
primariasurbanas con un ciclo completo de enseñanza primaria, y profe-
soresmejor preparados,que son objeto en generalde un trato de preferen-
cia en cuanto a libros de texto,equipo y locales;y las escuelasrurales que
dan 2,3 Ó 4 años de enseñanza primaria,y están a menudo mal instaladas,
en locales deficientes, con maestros novicios que no permanecen mucho
tiempo en la escuela y que no disponen prácticamente de libros de texto,
medios auxiliares ni equipo.
Es convenientedar mucha flexibilidad al planeamiento de las escuelas
rurales de enseñanza primaria por tratarse de una zona en la que es m u y
conveniente la iniciativa local.
A pesar de que la mayor parte de los gobiernosproclaman el principio
de la enseñanza primaria generalizada, gratuita y obligatoria muchos
países en vías de desarrollono están en condicionesde darle una absoluta
prioridad sobre los demás tipos de enseñanza.Esta cuestión de equilibrio
es m u y importante para el planeamiento de la enseñanza y se estudiará
más adelante.Los países en vías de desarrollo han de limitar la extensión
de la primera enseñanzasegún las posibilidadesde formación de maestros
y de servicios adecuados. N o obstante, dada la rápida evolución y la
expansión característica de esos países, es imposible evitar una cierta
prodigalidad. Los objetivos del desarrollo general de la enseñanza han
de revisarse y adaptarse para limitar todo lo posible esas prodigalidades.
L a mayor parte de los problemas con que se tropieza en la enseñanza
primaria existen también en el grado secundario.E n general,el porcentaje
de los alumnos que terminan la enseñanza primaria es m u y bajo como lo
es también el de los que tienen la posibilidad de matricularse en la ense-
ñanza secundaria,particularmenteen los países de independencia recien-
te. Todo ello obstaculiza mucho la evolución de los sistemas de enseñan-
 Planeamiento de la educación

za. Ningún país, incluso los que han realizado el mayor esfuerzo, puede
pretender haber formado suficientes alumnos de enseñanza secundaria
para todos los trabajos especializados de nivel medio que necesitan los
diversos sectores de la economía. E n general, las escuelas de formación
profesional necesitan que se les ayude a coordinar sus programas más
estrechamente,a anticiparse a las oportunidades de trabajo y también a
ganar un prestigio.Sin embargo,en estos países,la labor más importante,
la más urgente, es diversificar la enseñanza secundaria de manera que la
matrícula se distribuya en diversas ramas y los programas respondan a
las necesidades presentes y futuras de mano de obra. Al mismo tiempo,
la segunda enseñanza ha de constituir una preparación general más que
la enseñanza de un oficio determinado. En una reciente conferencia’ se
reconoció que “dada la dificultad y riesgo de hacer previsiones a largo
plazo sobre la estructura de la población activa y los frecuentes cambios
en las técnicas y, por consiguiente,en las necesidades de mano de obra,
los programas de formación profesionalhan de ser lo más flexiblesposible
y se han de basar en una educación general. Ello facilitará la reorganiza-
ción periódica de la enseñanza profesional”.
Aunque la enseñanza superior plantee muchos de los problemas que
plantean la enseñanza primaria y la secundaria,tiene las ventajas de una
tradición que viene de la edad media,en una época en que las universida-
des constituían el centro del sistema docente. Además las universidades
gozan a menudo de una cierta autonomía incluso si están subvencio-
nadas por los gobiernos. Por lo cual es a veces difícil coordinar, admi-
nistrativamente, la enseñanza superior con el sistema de enseñanza en
general.D e todos modos, cada vez se está más convencido de la necesidad
de planear la enseñanza superior dentro del planeamiento general de la
enseñanza.
Aquí también surge el problema de la distribución de la matrícula
entre las facultadesuniversitarias en relación con las necesidades del país,
inmediatas y a largo plazo, de personal de dirección y de personal capaci-
tado para organizar los programas de desarrollo en los diversos sectores.
E n los países en vías de expansión se presta poca atención a la ciencia, a
la técnica y a la investigación.Pero estos problemas están relacionados
con la gran necesidad de profesores que se dediquen exclusivamente a la
enseñanza o a la investigación.
La educación de adultos, descuidada con frecuencia,tiene tres modali-
dades: a) la de los países más avanzados en los que se confía general-
mente a los cursos de extensión universitaria,y a los cursos para gradua-
dos; b) la destinada a formar o a adaptar a nuevas técnicas de conformi-
I. “The planning of education-Planificationde I’éducation”, Policy Conference
on Economic Growth and Investment in Education - Politiques de croissance
économique et d’investissement dans I’éducation,Conférence de Washington,
Oct. 1961,OCDE,vol. 1, p. 13.
R. Diez-Hochleitner

dad con la evolución de la tecnología y del mercado de trabajo;y c) la

destinada a los analfabetos o a personas de nivel cultural muy bajo que
se desea incorporara la población económica activa mediante programas
de desarrollo de la comunidad,programas de alfabetización,programas
de formación y otros programas socioeconómicoscomo los programas
cooperativos,de industria rural, etc. Este tercer tipo de educación de
adultos interesa directamente a los países en vías de desarrollo y ha de
ser estudiado en su conjunto. Las simples campañas de alfabetización
no hacen más que engendrar o agravarlas frustracionessocialese indivi-
duales;no satisfacelas necesidades vitales de los adultos cuyo analfabe-
tismoesconsecuenciade lascondicionessocialesy económicas y que ante
todo,como es natural,procuran mejorar su nivel de vida.Las campañas
aisladas de alfabetización producen en definitiva un gran porcentaje de
analfabetos funcionales.Una educación de adultos adecuada aumenta
lasposibilidadesde losinteresadosque seconviertenen verdaderosciuda-
danos de una sociedad en evolución.Sin embargo,en los países en vías
de desarrollo las consideracioneseconómicas tienen mucha importancia
en la educación de adultos.Destinar una parte de los créditos del pre-
supuesto nacional a la educación de adultos responde a la idea de que
la formación de los adultos da como resultado un ¡mejoramientode la
calidad del trabajocon ventaja para la producción nacional.Los analfa-
betos adultos dan origen a graves estados de tirantez social si se des-
piertan en ellos esperanzas que no se satisfacen con “rápidas” cam-
pañas de alfabetizaciónque no lesenseñanmás que a leer y escribir, sin
ofrecerles por lo generalun programa continuado que lespermitaadelan-
tar en susconocimientosy capacidades.
En resumen,la funciónprincipal del encargadodel planeamiento de la
educación consiste en examinarsu situacióny susproblemasteniendo en
cuenta los factores demográficos,sociales y económicos,entre ellos los
relativos a los distintos grados y ramas de la enseñanza,procurando al
propio tiempo mejorar constantementeel nivel de la enseñanzay aumen-
tar el número de alumnos que terminan los estudios en cada grado. La
realizaciónde esta labor,difícil y compleja,es la mejor contribución que
puede aportar la educación al desarrollo económico y social.Hay que
señalartambiénque no hay forzosamentecontraposiciónentreel aumen-
to cuantitativo y el mejoramiento cualitativo,ni entre la enseñanza pri-
maria y la secundariay ni entre ésta y la superior.El sistema docente es
un conjunto orgánico que ha de responder rápidamente a los reajustes
continuos que exigen el cambio de circunstancias.
Los especialistasa quien sepide asesoramientosobrelos planes deense-
ñanza tienden lógicamente a establecer un orden de prioridades.Pero el
orden de prioridades en la enseñanza,como en cualquier otro sector,no
puede ser absoluto ni mutuamente exclusivo.Está constituido por una
serie de actividades entrecruzadas,cada una de las cuales repercute en

92
 Planeamiento de la educación

las demás. Al definir un orden de prioridades,hay que prestar cuidadosa

atención a sus consecuenciascuantitativas para tener la seguridad de que
corresponden a los recursos del país. Entre las prelaciones que pueden
establecerseprimafacie, prácticamente en cualquiercircunstancia,figuran
las siguientes:
I. Necesidad de establecer y reforzar los organismos de planeamiento
de la enseñanza,junto con las estadísticas,y de estudios de la mano de
obra,para que los recursos disponibles se utilicen de la major manera
posible.
2. Mejoramiento de la organización administrativa,incluido el personal
y el procedimiento, para poder llevar a cabo eficazmente los progra-
mas y los proyectos.
3. Formación de maestros, profesores, inspectores y administradores,
que son el cuerpo y el alma de todo sistema de enseñanza.
4. Investigacionesde carácter pedagógico para tener la seguridad de que
el planeamiento llevará a soluciones concretasy prácticas que respon-
den a la idiosincrasia,a la herencia cultural y a las aspiracionesy ob-
jetivos a largo plazo del país.
5. Los métodos modernos y los auxiliares de la enseñanza de los que
depende el buen resultado del empleo de los recursos humanos dedi-
cados a la gran empresa de la educación y la formación,y que tienen
mucha influencia en el costo y en la mayor eficacia de las instituciones
docentes.
6. Los locales y el equipo escolar, no tan sólo para dar un “hogar” a la
enseñanza, sino como elemento esencial para crear el ambiente que
induce a utilizar eficazmente los servicios escolares.

Administración y financiamiento
L a enseñanza, que comprende institucionesy servicios públicos y priva-
dos, es uno de los sectores más importantes de la vida nacional. Se in-
vierten en ella sumas enormes;además del presupuesto ordinario de edu-
cación, otros ministerios, las provincias, los Estados y las autoridades
locales así como los particulares, facilitan también créditos y servicios
a pesar de lo cual no bastan a veces para atender a las necesidades más
urgentes. La enseñanza emplea una buena parte de los funcionarios de
la Administración Pública.Además, interesa a toda la población, aunque
más directamente a los niños en edad escolar que representan la cuarta
parte de la población total.Las institucionesdocentes están destinadas a
modelar la personalidad humana y a través de ella a definir los valores y
las reacciones de la sociedad en que vive el hombre. E n otras palabras,
es perfectamente exacto decir que la enseñanza es una de las principales
empresas,si no la más importante, de un país.
Sin embargo, la verdad es que la enseñanza y la formación profesio-

93
R. Diez-Hochleitner

nal no siempreinteresan ni atraen a los elementosdirectivos,administra-

dores o personal especializado más calificado.Los ministerios de educa-
ción están con demasiada frecuencia envueltosen una política de intrigas
y poco vuelo y no se dan cuenta de las posibilidades que ofrecen los
grandes recursos puestos a su disposición. Es esencial pues para los que
asesoran a los gobiernos como para los que intervienen directamente en
el planeamiento de la enseñanza,revisar las estructuras de la Administra-
ción y poner un poco de orden en sus actividades antes de emprender las
operaciones de planeamiento. Es también indispensable lograr que la
ejecucióndel plan se encomiende a un personal competentey que se sigan
los procedimientos administrativosmodernos. Una vez aprobadoel plan,
será preciso examinar de nuevo los problemas administrativospara adap-
tar los servicios administrativos a los objetivos del plan.
Es indispensable introducir en la administración docente las técnicas
del programa y presupuesto.Esta técnica exige la justificacióneconómica
de los diversos programas y proyectos y es un medio eficaz para evitar
que se formulen unos llamados “planes” que no sean algo más que una
lista de objetivos ideales,la mayor parte de las veces irrealizables.
La administración financiera de los presupuestos de enseñanza deja
todavía mucho que desear en los países en vías de desarrollo.Las inver-
siones y los gastos se han de analizar no tan sólo desde el punto de vista
de la enseñanza sino también desde el punto de vista de su rendimiento
económico.La estimación de un proyecto (véase el capítulo XIredactado
por el Sr. C.D.Ewers) es un elemento esencial de una buena política
-
financiera y responde a las prácticas más modernas seguidas en otros
sectores.Debido a la falta de experiencia en esta materia y a la falta de
continuidad de la administración de la enseñanza,estos elementos bási-
cos como son las estadísticas y los análisis de los costosno se utilizan aún
bastante.
Se han abierto nuevas perspectivas al financiamiento de la enseñanza
con el acrecentamientode losrecursosinternacionalescomo los del Fondo
Especial de las Naciones Unidas,los del Banco Internacionalde Recons-
trucción y Fomento y de su afiliada la Asociación Internacionalde Fo-
mento y del Banco Interamericanode Desarrollo en el plano regional.
Además de éstos,hay otros programas bilaterales de ayuda,y en último
términolos de lasfundacionesprivadascomo Ford,Rockefeller,Carnegie
y Nuffield.
La falta de proyectos bien concebidoses cada vez más evidente y esos
organismos han reforzado mucho el planeamiento de la educación esta-
bleciendo como condición previa que los países beneficiarios presenten
planes viables,y que los justifiquen.Los países en vías de desarrollo se
han de convencer de que la expansión y eladelanto que persiguenexigen
unas inversiones iniciales de capital;y,además,de que ello entraña (en
unos pocos años y durante largo tiempo) gastos muy elevados para que

94
 Planeamiento de la educación

los nuevos servicios puedan actuar eficazmente- lo que constituirá una

carga que generalmente deberá soportar el presupuesto nacional.

El planeamiento
Antes de empezar el trabajo de preparación de un plan de enseñanza, los
Órganos administrativos a que nos hemos referido han de estar, natural-
mente, en condiciones de actuar eficazmente. No tengo el propósito de
exponer detalladamentelas diversas disposiciones que se han de tomar al
preparar un plan, sino simplemente indicar algunos elementos básicos
que son factores constantes del planeamiento’.
El punto de partida para los encargados del planeamiento ha de ser el
pasado y la situación actual de los servicios de enseñanza y de formación
profesional del país y otros servicios conexos. El primer paso ha de ser
pues el examen de la situación y de las necesidades de la enseñanza.Para
ello son necesarios servicios de estadística bien organizados que puedan
proporcionar los datos esenciales y que sea fácil relacionar (véanse los
capítulos VI11 y X redactados por los Sres. Solomon y Brolin). Esto sólo
justifica la creación de unos servicios de planeamiento, porque al exami-
nar la situación y las necesidades de la enseñanza surgen espontáneamente
las soluciones. Cuando se determinan bien el alcance y la naturaleza de
la acción requerida,se crea un ambiente de confianza que penetra a través
de todos los organismos orientadores de la política del país. U n a diagno-
sis certera del problema y de los recursos de que se dispone, estimula
generalmente la acción de todos los interesados. En más de un caso, se
ha logrado así un apoyo económico suplementario porque se ha desper-
tado la conciencia de la gravedad apremiante y angustiosa del problema.
El estudio ha de ser lo más amplio posible y ha de tratar de los aspectos
cuantitativos y de los aspectos cualitativos así como del financiamiento
y la administración. U n a vez terminado el estudio, el próximo tramite
es establecer un orden de prioridades y precisar las diversas soluciones
posibles según las circunstancias y los recursos disponibles.
Hay que prestar particular atención al costo y al financiamiento, al
potencial de recursos humanos para la enseñanza y a las necesidades del
país en mano de obra calificada.

1. Véase para datos más concretos: Principios delplaneamiento de la educación

(Estudios y documentos de educación, n.O 45, Unesco, París, 1963). Para
datos sobre un caso concreto, véase el vol. 1, capítulo 2.23 (5): Metodologfa
del planeamiento, del Informe del proyecto para el primer plan quinquenal,
Bogotá, Ministerio de Educación Nacional, Oficina de Planeamiento, I 957,
5 volúmenes multicopiados.Véase también: “Mecánica del planeamiento”,
un documento de trabajo presentado en el Seminario Interamericano sobre
el Planeamiento Integral de la Educación, 1958,Unesco-OEA, Documento
de trabajo,Wáshington, D.C.,Unión Panamericana, 1959. 5 volúmenes.

95
R. Diez-Hochleitner

Se han de tener en cuenta los estudios sobre la mano de obra, particu-

larmente con los siguientes propósitos: a) determinar su importancia y
su distribución entre los diversos tipos de escuelas secundarias y de for-
mación profesional;b) determinar su importancia y su distribución entre
los varios tipos de instituciones de enseñanza superior;c) programar las
actividades de educación de adultos para atender a las necesidades a
corto plazo de los diversos sectores de la economía.
Hay que tener presente la simbiosis entre la pirámide docente y la
población económicamente activa. El modelo Correa-Tinbergen (véase
el capítulo IX redactado por el profesor Tinbergen) da una idea general
de la cuestión y de la correlación que existe entre el sistema de enseñanza,
la mano de obra y la expansión económica que se desea lograr.
Muchos encargados del planeamiento de la enseñanza han encontrado
dificultades en el momento de la aprobación oficial del plan. Es preci-
samente en este momento cuando puede y debe hacerse sentir el peso
de la opinión pública. La opinión pública es algo impalpable,pero tiene
mucha importancia y los encargados del planeamiento de la educación
han de tener en cuenta y han de hacer todo lo necesario para despertar
el interés del público y obtener que apoye los objetivos docentes del
país.
U n plan que se haya de aplicar con éxito en una sociedad democrática,
necesita ser comprendido no sólo por los que han de participar directa-
mente en él sino también por aquéllos a quienes beneficiará. Cada etapa
del plan de desarrollo ha de ir acompañada de una campaña destinada a
exponer sus objetos para que cada sector de la opinión pública se sienta
identificado con los objetivos que persigue y obligarle a cumplir el deber
cívico de contribuir a su éxito.
N o se insistirá nunca bastante en la necesidad de unos servicios perma-
nentes de planeamiento de la enseñanza. El proceso de la educación no
termina cuando se aprueba el plan. Al contrario, los autores del plan han
de controlar minuciosamente su ejecución. Los planeadores de la ense-
ñanza han de seguir su marcha e intervenir directamente en las evaluacio-
nes periódicas de las diversas etapas y partes del plan por dos razones
principales: primera y principal, porque el plan exige una adaptación pe-
riódica a nuevas condiciones, y sólo la experiencia diaria permite encon-
trar soluciones prácticas y que respondan a la realidad;segundo, porque
el planeamiento entraña un estudio constante de nuevas técnicas más
eficaces’para los nuevos planes que será necesario preparar, teniendo en
cuenta los resultados del plan anterior.

I. Como introducción al estudio de las actividades de planeamiento de la

enseñanza, véase :R. Diez-Hochleitner,“Use of comparative education in
planning of education”, Znternational review of education, thoughts on
comparative education, 1959.
 Planeamiento de la educación

Estas son las bases del planeamiento de la enseñanza y de la formación

profesional. Me limitaré a insistir sobre la importancia de establecer una
estrecha comunicación de trabajo con los organismos encargados del
planeamiento del desarrollo económico y social.

Planeamiento regional
La idea del planeamiento de la educación se propuso y recomendó,por
primera vez, en 1956,con carácter regional,en la Segunda Reunión Inter-
americana de Ministros de Educación celebrada en Lima. E n ella se defi-
nieron los objetivos nacionales para América Latina, pero más reciente-
mente una serie de conferencias regionales' han definido los objetivos a
corto y a largo plazo, tanto en el aspecto cuantitativo como en el aspecto
cualitativo, que pueden constituir una amplia base para el desarrollo de
los servicios de enseñanza y formación profesional.
Esos objetivos pueden también orientar a los encargados del planea-
miento para que subrayen la importancia de la empresa situándola en
un terreno regional,lo que da a los gobiernos y a los dirigentes una con-
ciencia más clara de las responsabilidades y limitaciones de sus países.
También se ha procurado orientar con carácter regional e internacional
los conceptos y técnicas generales del planeamiento de la enseñanza.
Citaremos como ejemplo :el Seminario Interamericano sobre el Planea-
miento Integral de la Educación, Wáshington, 1958~, el Coloquio sobre
el Planeamiento de la Educación en relación con el desarrollo económico
y social, París, 19593,y la Conferencia Política del OECD,Wáshington,
19614.
En América Latina el primer estudio lo emprendió el grupo especial

I. Reunión de representantes de los Estados Miembros de Asia sobre la ense-

ñanza primaria obligatoria, Karachi, diciembre de 1959-1960; Conferencia
de altos funcionarios de ministerios de educación de los Estados de lengua
árabe miembros de la Unesco, Beirut, febrero de 1960; Conferencia de
Estados Africanos sobre el desarrollo de la educación en Africa, Addis Abe-
ba, mayo de 1961; Reunión extraordinaria del Consejo Interamericano Eco-
nómico y Social al nivel ministerial (Plan Decena1 de Educación de la Alianza
para el Progreso, Punta del Este, agosto de 1961;Conferencía sobre las
Políticas de Crecimiento Económico y las Inversiones en Educación, Wásh-
ington, octubre de 1961; Reunión de Ministros de Educación de los Países
Africanos que participan en la realización del Plan de Addis Abeba, París,
marzo de 1962; Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y
Social en América Latina, Santiago de Chile, marzo de 1962;Reunión de
los Ministros de Educación de los Estados Miembros Asiáticos, Tokio,
abril de 1962;Reunión de Ministros de Educación de los PaísesAfricanos,
Abidján (Costa del Marfil), abril de 1964.
2. Véase nota de la p. 86.
3. Véase nota de la p. 85.
4. Véase nota de la p. 91.

97
R. Diez-Hochleitner

de trabajo en educaciónde la Organizaciónde EstadosAmericanos’.Este

grupo fue creado para estudiar más detalladamentelos vastos y ambicio-
sos objetivos del programa de educación de diez años aprobado en 1961
(Carta de la Punta del Este,resolución A.I.).Su informe se presentó en
agosto de 1963,en la Tercera Reunión Interamericana de Ministros de
Educación,como orientación general para lospaíses interesados que han
de establecer sus propios planes según sus necesidades y los medios de
que dispongan.

Investigación y formación profesional

En estos últimos años se han creado varios centros regionales de forma-
ción profesional como los de Nueva Delhi, Beirut y Santiago y varias
organizaciones internacionales patrocinan la creación de un instituto
internacional de planeamiento de la educaciónen París para fomentar la
investigación y coordinar las actividades internacionales de formación
profesional.Se han organizado varios cursoszy diversas organizaciones
nacionaleshan llevado ya a cabo en esta materia una labor prometedora.
Los encargados de formar especialistas en planeamiento de la enseñanza
y en las técnicas y los problemas que entraña han de procurar evitar el
estancamiento y han de darse cuenta de que las teorías y técnicas del
planeamientono se establecen de una vez para siempre.Hay mucho que
hacer todavía en esta materia nueva que en un momento se ha colocado
en primer plano en el campo de la enseñanza y en la que los gobiernos y
los dirigentes de la educación del mundo entero han cifrado grandes
esperanzas’.

I. Informe definitivo del grupo especial de trabajo en educación de la Organi-

zación de Estados Americanos. Perspectivas del desarrollo de la educación
en América Latina, Wáshington, 1963.
2. Organización de los Estados Americanos, “Curso de Bogotá sobre planea-
miento de la educación”. L a educación, Wáshington, D.C. (no17,p. 3-63;
72-85).
España-Unesco,La educación y el desarrollo económico y social.Planeamiento
integral de la educación. Objetivos de España para 1970. Curso-Coloquio,
Ministerio de Educación Nacional. Madrid, 1962.
3. “Creo que en esta tarea de planear el porvenir -más aún, quizás, que en las
actividades operativas,por necesarias que sean- es donde radica la principal
e inmediata vocación de nuestras organizaciones y en ella donde, en todo
caso, creo que está la vocación de la Unesco”. R. Maheu, Discurso inaugural
de la Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y Social en
América Latina. Santiago de Chile, marzo de 1962.
Capítulo V Factores sociales
de los planes de educación

por Alfred Sauvy

profesor del Collkge de France, París

Hasta hace poco, puede decirse que no existían planes nacionales de

educación, sino tan sólo una legislación y unos programas. La política
de la enseñanza no estaba bien sentada y se encaminaba sobre todo a dar
una instrucción elemental a las clases trabajadoras y una instrucción más
completa a las clases dirigentes.
La enseñanza secundaria y, con más motivo, la enseñanza superior no
comprendían más que a una pequeña parte de los niños (los más ricos,
en conjunto), y el enlace entre la vida profesional y la instrucción estaba
apenas establecido,de manera que, por lo menos desde un punto de vista
colectivo, la noción de plan nacional no tenía ningún objeto.
La generalización de la enseñanza y su enlace con la vida económica
plantean hoy el problema de manera totalmente distinta.
Lo mismo si los países tienen un plan de desarrollo económico nacional
que si no lo tienen,se impone cada vez más la necesidad de una política
de la enseñanza que añade a sus preocupaciones tradicionales la de for-
mar, en las proporciones convenientes, hombres capaces de responder a
las necesidades de una sociedad en perpetua evolución técnica.
Estudiaremos en primer lugar los factores demográficos desde un punto
de vista principalmente cuantitativo,y después los factores sociales.

Los factores demográficos

La estrecha relación entre los planes de enseñanza y la evolución demo-
gráfica no se ha manifestado hasta una época muy reciente.
a-

99
Alfred Sauvy

Los alumnos pertenecen a generaciones jóvenes, los maestros a gene-

raciones adultas; cualquier perturbación demográfica puede modificar
la composición por edades, y sobre todo, la proporción entre jóvenes y
adultos.
Contra una idea muy extendida, la prolongación de la vida o disminu-
ción de la mortalidad no ha modificado mucho hasta ahora la composi-
ción por edad de las poblaciones, pues ha hecho aumentar el número de
jóvenes en tan grandes proporciones, por lo menos, como el número de
viejos.
En cambio, lo que ha modificado profundamente la composición por
edades ha sido la baja de la natalidad, pues una baja de la fecundidad
reduce, por definición, la proporción de jóvenes en relación con los
adultos.
Generalmente,esos dos movimientos corrían hasta ahora parejas, con
una distancia más o menos acentuada,sin embargo,de uno a otro, siendo
la mortalidad la que disminuía primero.
Este envejecimiento progresivo permitía disponer de los maestros ne-
cesarios,y manteniendo la enseñanza a un mismo nivel, reducía ligera-
mente la proporción entre los gastos de educación y la renta nacional.
Por ello,las relacionesentre la evolución demográfica y la política docente
no se manifestaban.
El crecimiento rápido de numerosas poblaciones, el aumento de la
natalidad en los países desarrollados, la democratización o la generaliza-
ción progresiva de la enseñanza en sus diversos grados, han puesto en
cambio bien patente este enlace en estos últimos años.
Para verlo claramente tomaremos ejemplos númericos que se adaptan
aproximadamente a las situaciones actuales.

Un ejemplo numérico
Se trata de un modelo voluntariamente simplificado.Hay dos poblaciones
A y B al principio estacionarias: la población A, adelantada, es decir
envejecida, tiene una mortalidad muy baja (esperanza de vida al nacer:
70 años) y una baja natalidad; la otra, B, poco adelantada,joven pues,
tiene una mortalidad muy elevada (esperanza de vida al nacer: 40 años)
y una fuerte mortalidad.
Se supone que en esas dos poblaciones la enseñanza es obligatoria
durante ocho años (de seis a catorce años), y que los maestros empiezan
todos a enseñar a los veinte años y terminan la carrera a los sesenta y
cinco.
La situación inicial es la siguiente, respecto a los datos que nos intere-
san (cuadro 14):

1 O0
 Factores sociales de los planes de educación

CUADRO14. Relación entre el movimiento demográfico y la política docente

A B
(problación (población poco
adelantada) adelantada)
Población de 20 a 65 años 1 O0 O00 100 O00
Niños de 6 años 2 410 3 200
Población escolar 19200 23 900
Jóvenes de 20 años 2 380 2 930
Proporción en que se renueva anualmente
la plantilla de personal docente 2938 % 2993 %
D e las dos poblaciones, es la menos adelantada la que soporta la carga
más pesada, a causa de su pirámide de edades.
Por lo tanto, en igualdad de normas (número de alumnos por clase)
ha de disponer en cada generación de veinte años de una proporción
mayor de maestros.
Respecto a la proporción en que se renueva anualmente la plantilla de
personal docente, no depende de las normas escolares, sino sólo de la
relación entre el número de jóvenes de menos de veinte años y la pobla-
ción adulta de veinte a sesenta y cinco años.
Supongamos ahora que esta situación inicial se ha modificado brusca-
mente por un aumento del 10% del número de niños escolarizados en
cada generación joven. Las proporciones cambiarán entonces mucho :la
población escolar aumentará, durante ocho años, en un poco más del
1,25%anual (prescindiendode la baja mortilidad en esta edad, tomamos
la cifra del 1,25%). Para que el número de maestros aumente en la misma
proporción (mantenimiento de las normas) la proporción de renovación
anual ha de pasar del 4 3 8 %al 3,63 %para la población A y del 2,93%
al 4,18%para la población B,o sea un aumento del 52 %y del 43 %res-
pectivamente.
Estas cifras, muy elevadas, dan una idea de la brutalidad del cambio,
ya que hace falta aumentar en un 50 %aproximadamente la norma anual
de contratación. Pero el gobierno dispone de seis años para preparar este
cambio, por lo menos si se trata de un aumento de natalidad, pues la
estadística de nacimientos es una indicación muy segura.
D e las dos poblaciones es la menos adelantada la que se encuentra en
situación más difícil, pues el número de niños en edad escolar puede
aumentar no sólo por un aumento de la natalidad debido a mejores con-
diciones sanitarias,sino principalmente por una reducción de la mortali-
dad y más aún por aumento de la escolarización.Por ejemplo, si la mor-
talidad infantil y juvenil disminuye de manera que la esperanza de vida
pasa de cuarenta a cincuenta años,el número de niños de seis años de una
generación idéntica al nacer aumenta de más del I I %por este solo hecho,
sin que el número de adultos aumente al principio en la misma propor-
ción. El progreso de la escolarización puede ser aún más importante.
Alfred Sauvy

Cambios bruscos y previsiones de población

Se imaginan fácilmentelos problemas que pueden plantearse en una po-

blación que crececon regularidady en la que la escolarizaciónse extiende.
Hay que encontrar maestros en gran número;y las generaciones adultas
no se han formado en previsión de este hecho.Nos encontramos así en
presencia de una verdadera “genética en sentido contrario”.
A estos cambios inopinados, que van aumentando,pueden corres-
ponder un día cambios en otro sentido.U n ritmo muy rápido de forma-
ción de maestros, necesario durante una crisis intensa,puede resultar
excesivo cuando se ha vencido la crisis,sobre todo si una escolarización
muy extendida quita alumnos a la enseñanza elemental.
Se podría fácilmentecalcular la amplitud de esos movimientos inopi-
nados,en un sentido y en otro. Si durante mucho tiempo este problema
no llamaba la atención era porque la escolarización era obra principal-
mente de los países occidentales y el número de alumnos disminuía ligera-
mente,al menos en valor relativo,a causa de la reducción de la natalidad,
mientras la escolatización actuaba en sentido inverso;pero hoy,en vez
de compensarse,esos dos factores se adicionan.
Estas indicaciones demuestran la necesidad de cálculos bastante preci-
sos,realizados con mucha antelación,de manera que se puedan tener en
cuenta la inercia en la plantilla de maestros y prever las dificultades para
que no se presenten todas al mismo tiempo.
La utilización,cada vez más extendida,de las previsiones demográficas
permite afortunadamentecalcular con muchos añosde anticipación,en el
ámbito nacional,la matrícula de la enseñanza obligatoriay la plantilla de
maestrosen determinadashipótesis.Aunque subsistela posibilidad de he-
chos fortuitoslocales,debidosa migraciones interiores,pueden prepararse
planesdeconstrucciónde escuelasconbastanteseguridad.La sorpresaante
un acrecentamientodel númerode alumnosno puede servir ya de excusa.
La construcción de nuevas escuelas no encuentra en definitiva más que
obstáculosfinancieros;no ocurre lo mismo con la formaciónde maestros,
pues los maestros que han de enseñar a los niños reciben casi todos su
formación y su orientación antes de que nazcan esos niños.
En todo caso,las medidas que les conciernense han de tomar en cuanto
se dibuja una subida de la natalidad,una baja de la mortalidad o un
aumento de la escolarización.
Nos hemos referido hasta ahora a la enseñanza primaria obligatoria.
En los otros grados de enseñanza,la proporción de niños en cada genera-
ción es,por lo general,floja,de manera que la escolarización (porcentaje
de niños de una generación escolarizada en esta enseñanza) desempeña
un papel primordial. Se puede hacer sin embargo un cálculo de previsio-
nes,completando las previsiones demográficas con previsiones sobre los
porcentajes de escolarización.

1 o2
 Factores sociales de los planes de educación

Puede así calcularse el número total de niños escolarizados de cada

edad y sacar de ahí indicacionesÚtiles sobre la plantilla de maestros que
hay que prever,con las mismas dificultades señaladas más arriba.

Factores sociales
La enseñanza se relaciona de diversas maneras con la vida social:a) está
influida por ella debido a que los niños son de distinta condición social;
6) actúa sobre ella dando a losjóvenesuna formación que,directamente
o no,determinará más o menos su actividad profesional.
Podríamos,por ello,distinguir dos partes;en realidad nuestro estudio
estará concentrado en tres problemasesenciales:a) la desigualdad social
ante la enseñanza y medios de atenuarla (democratización); b) las rela-
ciones entre la educacióny el empleo;c) la influencia del sistemadocente
sobre la estratificaciónen clases sociales.
L a desigualdad social ante la enseñanza
En su origen la enseñanza era esencialmente una enseñanza de clase.
En muchos países está influenciada aún por este proceso histórico. En
todos los países, desde luego,se adviertela influencia de la familia.
E n un país poco adelantadoesta influenciade la familiaseejerce inten-
samentea través del nivel económico.Incluso si la enseñanzasecundaria
o la universitaria es gratuita,exige gastos o reduccionesde la renta que
no puede soportar una familia de condición modesta.
A esta inferioridad económica se añade una desventaja social,a me-
nudo poco manifiesta,pero que se hace muy visible en una población
poco adelantada. Hemos de insistir pues sobre ella.
El niño de condiciónsocial elevada está mejor alimentado,mejor alo-
jado,mejor instalado y se encuentra,por lo tanto,en condicionesmás
favorables de desarrollo. Además, dispone desde su edad temprana de
libros de imágenes,de juguetes que activan ese desarrollo.En fin,y es
sin duda lo más importante,la conversaciónfamiliar,el ambiente que le
rodeacondicionanalniño.En otraspalabras,seproduce una ciertatrans-
misión de conocimientos no de una manera hereditaria sino por puros
fenómenos de ambiente.
En esas condiciones,no es de extrañar que por término medio obten-
gan mejores notas los niños de familias de condición elevada tanto en
los testspracticadosen una encuestaespecialcomo en lasnotashabituales
de los maestros.
Como ejemplo,puede citarsela gran encuesta francesa de 1944sobreel
nivel intelectual de losniños:lasnotasque sedieron a los niños de once
años examinadosarrojabanun promedio de 120,6para los hijos de agri-
cultores,1 2 9 para
~ los hijos de obreros de las ciudades y 146,2para los
niños cuyos padres ejercían una profesión intelectual o liberal.
Alfred Sauvy

Las notas de los maestros presentan también diferencias apreciables.

Además, incluso con notas iguales, esto es con resultados escolares
iguales, la desigualdad social influye también en el paso de un grado de
enseñanza al grado superior.
Añadiremos que el obstáculo geográfico (alejamiento de la ciudad
donde existe una institución de enseñanza adecuada) y la inferioridad
derivada del número de hijos van a menudo unidos a la inferioridad de
la condición social.
Conviene pues distinguir entre los obstáculos debidos a la diferencia
de renta y los que dimanan del ambiente social.Incluso en la Unión So-
viética, después de cuarenta años de supresión de las clases sociales, se
observa en las familiasobrerasuna cierta desconfianzahacia la enseñanza
superior. Es pues erróneo creer que puede obtenerse una igualdad abso-
luta frente a la enseñanza por medios puramente económicos (enseñanza
gratuita o reducción de la desigualdad de renta). Es necesario ir más a
fondo.
Se discute aún mucho si la desigualdad de origen familiar (tan percepti-
ble a los diez u once años) se atenúa con el tiempo y hasta qué punto.
A priori hay que pensar que la desventaja se atenúa con la edad,a medida
que la influencia de la familia es menos fuerte. Pero a veces, el hábito
está ya adquirido y el daño es irremediable.Por otra parte,hay que tener
en cuanta no tan sólo el nivel intelectual de los padres, sino también su
preocupación más o menos grande de que sus hijos se eleven socialmente.
U n matrimonio en que los dos cónyuges son maestros tiene más tenden-
cia a ser exigente con sus hijos que un matrimonio de comerciantes con
un hijo Único al que están seguros de facilitar un lugar en la sociedad.
Otras situaciones más complejas pueden presentarse.
L a necesidad de estudios detenidos sobre este punto es esencial porque
de sus resultados puede depender la duración de la enseñanza en común
que se da a todos los niños.
Hay que llamar particularmentela atención sobre los niños bien dota-
dos. Cuando los niños bien dotados no reciben la instrucción necesaria
para el desenvolvimiento y la utilización de sus dotes, el inconveniente
es doble; a la injusticia social se añade una pérdida para la colectividad.
Por las razones indicadas antes los niños bien dotados de condición
modesta no sólo no pasan de un grado a otro de enseñanza en la propor-
ción correspondientea sus méritos, sino que a menudo interrumpen pre-
maturamente sus estudios, para aportar un salario o un trabajo a sus
familias.Ahí entra de nuevo en juego el factor económico,esto es la renta
familiar. U n a subvención de estudios que compense el salario esperado
es evidentementela solución más indicada.
La desventaja social es más difícil de superar.Se puede incluso pensar
que mientras exista la familia como célula social,las desigualdades entre
íos hijos resultantes de la desigualdad de condición de sus padres no
 Factores sociales de los planes de educación

podrán anularse totalmente. En todos los países, el hijo de un médico,

de un profesor o de un director de fábrica tiene más posibilidades, en
igualdad de dotes intelectuales,de llegar a la enseñanza superior y luego
a situaciones socialeselevadas que el hijo de un campesino o de un obrero ;
este fenómeno, del que nadie puede negar la existencia, se olvida, no
obstante, a menudo o no se estima en su justo valor. Y sin embargo la
manera más eficaz de combatirlo es conocerlo bien, en su mecanismo.
Puede observarse en todo el mundo, por lo menos en las intenciones
manifestadas, una tendencia hacia la democratización de la enseñanza.
Pero sin estudiar a fondo el mecanismo, estas intencionescorren el riesgo
de no producir resultado alguno.

Las relaciones entre la enseñanza y el empleo

Aunque la idea de elevarse individualmente en la sociedad, gracias a la
instrucción, es muy antigua, las relaciones colectivas entre la población
activa y la enseñanza no se han estudiado hasta una época mucho más
reciente y están aún lejos de ser bien conocidas y sobre todo bien utili-
zadas.
En el mundo universitario se observa aún con demasiada frecuencia
una cierta falta de interés por la aplicación práctica de la enseñanda dada:
la conveniencia de desarrollar el espíritu de empresa, de iniciativa, tan
esencial en la sociedad moderna, se tiene a menudo poco en cuenta;
por otra parte, la orientación profesional procura cada vez más utilizar
lo mejor posible las aptitudes del niño, pero no tiene suficientemente en
cuenta las proporciones en que hay que formar a los jóvenes para corres-
ponder a las necesidades económicas de la sociedad.
Incluso en los países de economía planificada, la relación entre las
universidades y el plan no es siempre perfecta. Además el plan está con-
cebido generalmente más que por cinco años o una duración equivalente,
mientras un hombre formado de una cierta manera aplicará durante
cuarenta o cuarenta y cinco años la enseñanza que se le ha dado.
Se plantea, pues, un problema: cada año la escuela,en su acepción más
general, vierte en cierto modo hombres en la población activa sin que
el enlace entre los dos sectores esté convenientemente establecido.
Estudiaremos a continuación algunos aspectos de este enlace.

El empleo totaly la expansión económica. En todos los países,sin excep-

ción, hacen falta hombres capacitados,por lo menos en ciertos sectores.
N o es de extrañar: la técnica progresa, constantemente,creando brusca-
mente nuevas necesidades que,incluso si se toman todas las disposiciones,
no pueden ser atendidas sino al cabo de algunos años. C o m o su nombre
lo indica, el descubrimiento escapa, además, en gran parte al planea-
miento e incluso a la previsión racional.
Alfred Sauvy

Cuando la penuria de hombres capacitados es bastante pronunciada,

este desequilibrio de estructura, esta falta de proporciones, deja en el
paro forzoso a una parte de la población activa no calificada;el fenómeno
es particularmente visible en los países poco desarrollados. Los econo-
mistas reconocen cada vez más que la ayuda económica a esos países,
la ayuda mediante capitales,no es el remedio esencial y sólo puede resul-
tar plenamente eficaz si existen en el país interesado suficienteshombres
formados en diversas disciplinas, principalmente técnicas.
Cabe preguntar por qué no se ha reconocido antes la preeminencia de
la formación de los hombres y por qué se le da aún poca importancia;
es porque el factor humano se presta menos fácilmente a ser contabiliza-
do; no teniendo valor comercial,el hombre no figura en las cuentas.La
idea de su valor se manifiesta sólo en el caso en que los hombres se tras-
pasan por contrato. Así occurre en algunos deportes profesionales. Los
campeones o las estrellas,es decir, personas m u y calificadas (incluso a
veces los entrenadores para los cuales no cuenta el cartel que atrae al
público) se traspasan a precios muy elevados.
Podrían aportarse otras pruebas menos directas o presunciones en el
mismo sentido. Se puede pensar, sin salir de un terreno estrictamente
materialista, que la formación de los hombres es la inversión de mayor
rendimiento, a condición naturalmente de que la formación esté bien
considerada.
La falta de personas preparadas y en términos más generales las des-
proporciones en la población activa no es lo característico de los países
poco desarrollados.Existe también en los países adelantados,en más de
una especialidad, por lo menos en los países de economía no planeada.

La experiencia de los Últimos años. De 1950 a 1960,las previsiones en

materia de posibilidades de empleo fueron grandemente sobrepasadasen
varios países :Alemania, Austria, Países Bajos, Italia, Suiza, principal-
mente y también en el Japón.Los notables resultados obtenidos por esos
países sólo se explican porque disponían de personas instruidas y califi-
cadas en proporción no suficiente pero considerable.
Tomemos por ejemplo la Alemania Occidental.Después de los acuer-
dos de Postdam, 7 millones de personas en edad de ejercer una actividad
entraron en su territorio. Entraron sin capitales, esto es sin fábricas,sin
alojamientos, sin hospitales, sin universidades, pero con su saber. Si
hubiesen entrado 7 millones de peones iletrados, la economía alemana
no habría logrado una tal expansión,y habría un gran número de perso-
nas sin trabajo.
C o m o se trata,en la población activa, de una cuestión de proporciones,
las personas sin calificación adecuada participan del nivel elevado de la
formación intelectualgeneral,a condición de que no sean m u y numerosas.
Por ejemplo,una mujer de servicio doméstico en Europa Occidental gana

106
 Factores sociales de los planes de educación

más que un obrero en un país poco desarrollado y percibe un salario

varias veces mayor que el que percibiría en este país poco desarrollado
por un trabajo análogo.Puede comprobarseel mismo fenómenoen otras
profesiones de peón: mozo de cuerda,mozo que lava la vajilla ganan
mucho más en un país adelantado que el peón que ejecuta un trabajo
análogo en un país poco desarrollado. La instrucción y la formación de
los hombres enriquecen pues a la colectividad en todas sus partes.
Esta función esencial de la formación de hombres explica la inversión
de la corriente secularde inmigración que se está produciendo desde hace
medio siglo,principalmente desde hace algunos años.
Suiza, por ejemplo, sin recursos naturales, ha sido durante mucho
tiempo un país de emigración. Más tarde,la enseñanza y la formación
técnica fueron particularmente atendidas. Gracias a esos adelantos,el
número de empleos ha aumentado,hace algunos años, de tal manera
que ha sido necesario recurrir a una inmigración importante;el número
de trabajadoresextranjeros representa actualmenteel 20 % de la pobla-
ción activa,proporciónconsiderableque ha rebasadolas previsiones más
optimistas.
El peón,hemos dicho,gana un sueldo muy diferente si efectúa el mis-
m o trabajo en un país desarrollado o no. Si la migración no tropezase
pues con muchos obstáculos sociológicos o políticos, veríamos una in-
migración intensa en los países desarrollados, contra la cual, de todos
modos, se han defendido todos los países.

U n a previsión cualitativa. Veamos ahora cómo podría establecerse un

enlace mejor entre la enseñanza productora y la economía consumidora
de hombres.
Puede citarse a este propósito la encuestarealizada en Italia(terminada
en 1961)por la SVIMEZ,a petición del Ministerio de Economía Nacio-
nal. En primer lugar,la previsión se refirió primero a la composición de
la población activa según el grado de calificación,tal como puede dedu-
cirse de la evolución técnica actual. A cada calificación profesional se
hizo corresponder un grado de instrucción,de manera que se pudo dedu-
cir el número de titulares de diversos diplomas que la enseñanza debería
formar cada año.Se pudieron formular incluso previsiones sobre la for-
mación de maestros adecuada para lograr ese objetivo.
En Francia el Sr.Jean Fourastié realizó un estudio análogo. En el
estado actual de las estadísticas,no puede considerarse,lo mismo que el
anterior,como un documento totalmente definitivo.Pero los dos pueden
servir de modelo para futurosestudios.Deberían emprenderlostodos los
países,e incluso se podría hablar de una especie de encuesta permanente
destinada a conciliar,en lo posible, las necesidades de la economía y la
orientación de la enseñanza.
Alfred Sauvy

La previsión total. Mediante previsiones demográficas principalmente

cuantitativas y previsiones cualitativas como las que hemos mencionado,
podría concebirse un plan general de enseñanza que tuviese esencial-
mente en cuenta las necesidades en hombres de la economía nacional.
Fuera del caso de falta de recursos naturales no dejaría de haber exceso
de población, desempleo crónico o empleo insuficiente.
Aunque los esfuerzos han de estar orientados en esta dirección, no se
puede pretender, evidentemente,que los programas de enseñanza y los
planes generales puedan estar totalmente determinados por esas consi-
deraciones. Sobre todo, la previsión no puede llegar tan lejos como la
vida activa de un hombre, esto es cuarenta o cincuenta años.El descubri-
miento es, como hemos visto, demasiado caprichoso para poder prever
tan lejos. De suerte que un hombre formado teniendo en cuenta las nece-
sidades inmediatas o próximas puede verse amenazado más tarde en su
actitud profesional por un nuevo invento.
Para precaverse contra esa eventualidad se puede recomendar que se
eviten las especializaciones demasiado extremadas, que se desarrollen las
facultades de adaptación,y que se organicen cursillos de algunos meses
en los que los profesionales adultos puedan refrescar sus conocimientos
para adaptarlos a nuevas adquisiciones.

Influencia de la enseñanza en la estratificaciónsocial

Si el origen social, esto es la existencia de clases o categorías,interviene
en la manera cómo se instruye a los niños, inversamente la formación
determina,en gran medida, la condición social del adulto. Este ascenso
debido a la formación es un bien en sí mismo a condición de que la selec-
ción mediante unos exámenes sea acertada. De todos modos, se estable-
cen diferencias entre los hombres cuando éstos entran en la vida activa;
en varios países, la diferencia entre la enseñanza de primero y segundo
grado es tal que crea a menudo un abismo para toda la vida entre los
individuos modelados por ellas.
Es difícil indicar,con toda seguridad,la solución más acertada,puesto
que se trata de conciliar objetivos diferentes si no opuestos. Hay que
tener en cuenta también la diversidad de países y de situaciones. N o
D
obstante, puede considerarse peligrosa cualquier separación demasiado
prematura de los alumnos, incluso si se basa en el mérito verdadero. La
enseñanza en común de todos los niños de una generación, durante
algunos años,tiene, desde luego,la ventaja no sólo de atenuar la inferio-
ridad de origen familiar antes mencionada, o de impedir,por lo menos,
que produzca una escisión definitiva e inoportuna,sino de crear además
relaciones duraderas, una cierta comunidad de pensamiento faborable
a la cohesión social ulterior.
Las observaciones que preceden valen sobre todo para los países ade-

I 08
 Factores sociales de los planes de educación

lantados.En los países poco desarrollados, la cuestión es más importante

aún.
C o m o hemos visto antes,la formaciónde personal de formaciónmedia
y superior es una condición primordial del desarrollo.Pero,esa formación
aleja considerablemente de la masa popular a los que benefician de ella.
Este alejamiento es tanto más acentuado cuanto que la enseñanza prima-
ria, aun con la mejor intención del mundo, no puede generalizarse más
que muy insuficientemente,pues el número de maestros que se necesitan
rebasa las posibilidades de las generaciones ya formadas.
El que llega hasta la formación superior se encuentra pues al mismo
nivel que sus colegas de los países adelantados, pero al mismo tiempo
terriblemente distante de muchos de sus compatriotas.Esta es una de las
dificultades del desarrollo; como no puede hacerse al mismo ritmo en
todas sus partes, entraña dislocaciones inevitables.
La dificultad es más grave aún cuando la formación superior se ha ad-
quirido en un país adelantado. Se produce,en efecto, una cierta acultura-
ción que tiene como consecuencia directa un desarraigo parcial. Ocurre
incluso que al terminar sus estudios, el joven no trata de volver a su país
de origen, encuentra un empleo y funda una familia en el país o la región
donde se ha formado;en este caso, la pérdida es considerable,ya que el
país pierde a un hombre enteramente formado y a menudo de gran valor.
La opción entre la formación en el país de origen y la que se adquiere
en el extranjero no puede someterse a una regla absoluta. Puede haber
imposibilidades fundamentales, pero conviene recomendar que no se
pierda nunca de vista el riesgo que hemos señalado.

Visión de conjunto y conclusión

Esta breve ojeada a los factores sociales de la educación indica en primer
lugar hasta qué punto las concepciones tradicionales necesitan ser some-
tidas a un nuevo examen.
Muestra también la posibilidad y aun la necesidad de preparar planes
de educación de una cierta extensión que rebasen incluso la duración
de los planes económicos. Actualmente, la formación de los hombres
va estrechamenteunida al desarrollo general del país. La enseñanza no se
limita a satisfacer las necesidades personales del individuo; interesa a la
vida misma de la nación y es su fermento más valioso.
 Capítulo VI La evaluación
de los recursos humanos'

por Frederick Harbison

director de la Sección de Relaciones Industriales
de la Universidad de Princeton

Para definir una estrategia del desarrollo de los recursos humanos en un

determinadopaís,es indispensablerealizar un examen sistemático de sus
problemas y necesidades en recursos de mano de obra. Se trata de un
estudio mucho más vasto que una encuesta sobre la mano de obra o un
estudio de la enseñanza. Obliga a analizar por lo menos los siguientes
elementos: a) necesidades de mano de obra; b) sistema oficial de ense-
ñanza;c) institucionesde formación en ejercicio y de educación de adul-
tos; y d) la estructura de los incentivos y la utilización de personal
altamente especializado.Se han de estudiar también algunos problemas
referentes al mejoramiento de la sanidad y la nutrición.Se ha de tomar,
naturalmente,como base,un análisis de las tendenciasdemográficas y se
ha de realizar teniendo en cuenta el ambientesocial,político y económico
del país.
Al estudiar los problemas del desarrollo de los recursos humanos, lo
más difíciles evaluar las futuras necesidadesde mano de obra.Sise logra
precisarlas,será posible entonces planear los programas de creación de
instituciones docentes y de formación profesional y calcular su costo.
Además,si se conocen aproximadamentelas necesidades netas de mano

I. El texto de este capítulo es el mismo, con ligeras variaciones, que el del ca-
pítulo IX de la obra de Frederick Harbison y Charles A. Myers, Educetion,
manpower and economic growth, McGraw-Hill Book Co.,Nueva York, 1963.
Forma parte de un detenido estudio de la estrategia del desarrollo de los
recursos humanos y de la integración en el planeamiento general del des-
arrollo. E n un principio estaba sin embargo destinado a este manual.

110
 L a evaluación de los recursos humanos

de obra es posible calcular la proporción anual de pérdidas (por falleci-

miento,jubilación u otras causas) durante un determinadoperiodo obte-
niendo así las cifras correspondientes a las necesidades brutas. En el
estudio que sigue,se suponepues que el encargado del planeamientoestá
en situación de llevar a cabo estas tareas y que su problema principal
consiste en evaluar las futuras necesidades de mano de obra como base
para otras decisiones.Reducida a lo esencial,la evaluación de las necesi-
dades de mano de obra comprende un análisis completo de la situación
presente para calcular,partiendo de esta base,las necesidades probables
en un periodo bastante largo (diez a veinte años)’.

Análisis de la situación
La evaluación de las necesidades inmediatas y a corto plazo de mano de
obra,que es fundamentalcomo base para estimaciones de más alcance,
plantea pocos problemas metodológicosimportantes.“Corto plazo” sig-
nifica aquí un periodo de uno a tres años. Los elementosesenciales son
los siguientes:a) un inventario del empleo y del paro forzoso y de las
necesidadespróximas de mano de obra;b) un examen general del sistema
de enseñanza;c) un estudio de los programas que existan para la forma-
ción en ejercicio;y d) un breve análisis de la estructura de los incentivos
y de la utilización de personal altamente especializado.

Inventario del empleo y de las necesidades a corto plazo

Para analizar la situación actual se ha de empezar por considerar todos
los datos demográficos disponibles y por realizar un inventario de los
recursos actuales de personal. Si esto es posible convendrá determinar
la proporción efectiva o probable de hombres y mujeres en la mano de
obra,después de lo cual se hará un inventario del empleo y de las necesi-
dades a cortoplazo para cada uno de los grandessectoresde la economía.
Éstos debieran comprendercomo mínimo :la agricultura,la construcción,
lasindustriasextractivasy manufactureras,serviciospúblicos,transportes
y comunicaciones,el comercio,la enseñanzay la función pública (excepto
I. El propósito que se persigue en este capítulo no es describir de una manera
sencilla el procedimiento para llevar a cabo encuestas sobre la mano de obra.
Para ello, hay algunos excelentes libros y se publicarán seguramente más.
Véanse entre otros los siguientes:
The forecasting of manpower requirements, publicado por el Bureau of
Labour Statistics de los Estados Unidos de América. Department of Labcyr
for the Agency for International Development, U.S. Department of State.
Wáshington, febrero de 1963 (multicopiado).
Herbert S. Parnes, Forecasting education needs for economic and social
development, The Mediterranean Regional Project - Besoins seolaires et
développement économique et social,Projet régional méditerranéen,Organi-
zación de Cooperación y Desarrollo Económico, París, octubre de 1962.
Frederick Harbison

la enseñanza). Si conviene se podrá llevar más allá la subdivisión en

sectores siguiendo la clasificación utilizada en la contabilidad nacional
en el plan de desarrollo económico.
En cada sector se evaluará el empleo total así como la extensión del
paro o del empleo insuficiente’.Además, el empleo se dividirá en grandes
categorías profesionales a fin de distinguir las diversas clases de personal
altamente calificado. Podrían ser las categorías establecidas por Parnes
para el “Proyecto regional mediterráneo de la 0CDE”Z:
Categoría A. Comprende todas las profesiones para las cuales se exige
normalmenteun diploma de una universidad,o de una escuela normal
superior o su equivalente.
Categoría B. Comprende todas las profesiones para las cuales se exigen
normalmente dos o tres años de estudios posteriores al grado secun-
dario (doce años) o su equivalente.
Categoría C. Comprende todas las profesiones para las cuales se exige
normalmente la enseñanza secundaria (técnica o académica) o su equi-
valente.
E n una cuarta categoría, Categoría D,figuran todas las profesiones que
no están comprendidas en las categorías A,B y C.Parnes ha clasificado
las I 345 profesiones citadas en la clasificación internacional tipo en estas
cuatro categorías.
Presenta,naturalmente,dificultades el empleo de este o de otro sistema
que tienda a clasificar las profesiones según el nivel de los estudios exigi-
dos. Si el criterio docente es bastante claro para un ingeniero, un físico,
un agrónomo o un médico no ocurre lo mismo con el personal docente.
E n un país adelantado,la mayor parte de los maestros de la escuela pri-
maria entratán en las categorías A o B,pues se les exigen de 14a 16años
de estudios como mínimo. Pero en muchos países insuficientemente des-
arrollados,la mayoría de los maestros de la escuela primaria no poseen a
I. Véase en Parnes, op.cit., sección 11, una buena descripción de ese método.
2. Parnes, ibid., apéndice B, p. 77-87. El Comité francés de la mano de obra
utiliza la clasificación en seis categorías profesionales en relación con las
necesidades de la enseñanza: Raymond Poignant, Francia, en “Le plan
de développement de l’enseignement en relation avec la croissance économi-
que”, memoria presentada en Policy Conference on Economic Growth and
Investment in Education - Politique de croissance économique et d’investis-
sement dans l’éducation,partie IV, Washington, 16-20 octobre 1961, Or-
ganización de Cooperación y Desarrollo Económico, París, febrero de
1962,p. 19-20.
E n Checoslovaquia, en el planeamiento relativo a la mano de obra se
distinguen siete categorías profesionales para las necesidades docentes. Jan
Auerhan, “Problems of forecasting of skilled manpower requirements”,
memoria multicopiada, presentada en el Seminario regional sobre los pro-
blemas de planeamiento de la mano de obra y su empleo, El Cairo, I 1-22
de marzo de 1963 (organizado conjuntamente por el Instituto Internacional
de Estudios Laborales, Ginebra, y el Instituto de Planeamiento Nacional,
El Cairo).

112
 La evaluación de los recursos humanos

veces más que la enseñanza primaria.En este caso,entrarán en la catego-

ríaDy no formaránparte delpersonalmuy calificado.Elnivel de estudios
de los administradores,técnicos y capataces,es también difícil de deter-
minar.En una gran variedad de profesionesel grado de instrucciónde las
personas que ocupan puestos importantesdepende en parte de la posi-
bilidad de disponer de personal instruido.En un país relativamenteade-
lantado los empleadores pueden exigir y exigen de hecho un nivel más
alto de instrucción que en los países menos desarrollados.Al establecer
el inventario del empleo es pues convenientedeterminar el nivel efectivo
de instrucción de las principales categorías de personal. Cuando ello es
imposiblehay que acudir a un criterio basado en la experiencia.
Dentro de las tres categorías profesionales superiores descritas antes,
es necesario distinguir entre las profesiones que exigen una formación
técnica y las que exigen una formación general,y es preciso subdividir
las categorías A y B para hacer posibletal distinciónpor lo menos entre
lospuestos de direccióny de administracióny los empleosespecializados,
científicosy técnicos.Naturalmente que,si se disponedelos datosnecesa-
rios,es útil incluso efectuar una subdivisión más detallada.
Actualmente,los métodos para establecer un inventariode la mano de
obra son conocidos1.Pueden basarse en los datos de los censos particu-
lares o generales si se dispone de ellos, o en encuestas realizadas en los
establecimientosindustriales.Las encuestas por sondeo en los estableci-
mientos efectuadas por el método del muestre0en las que las entrevistas
completan las respuestas a los cuestionarios,son quizás el método más
seguro y ofrecen además otras ventajas de gran importancia:se puede
pedir a los establecimientosen los que serealizala encuesta que indiquen
las insuficiencias con que tropiezan y las necesidades previstas a corto
plazo (uno a tresaños). Selespueden también pedir que indiquenla capa-
citación que posee o que debería poseer la mano de obra. Muchos de los
estudiosrealizadosrecientemente en los países envías de desarrollosobre
la mano de obra se han basado de un modo o de otro en las encuestas
realizadasenlosestablecimientosindustrialesy lasventajasdeestemétodo
justificanque se acuda a él incluso cuando se dispone de los resultados
de un censo general.
El inventario del empleo y de las necesidades a corto plazo, si se ha
I. Véanse los libros y manuales ya citados. A mediados de 1962,los expertos
de la OIT,US-AID,de la Fundación Ford y de otras instituciones que pres-
tan asistencia técnica en esta materia llevaron a cabo varios estudios sobre
la mano de obra.Hay otros en proyecto o en ejecución.Aunque son pocas
las publicaciones que contienen una exposición metodológica,las personas
que han realizado estos estudios pueden y deben comunicar a los demás las
técnicas empleadas. Véanse también las memorias presentadas en la Con-
ferencia de las Naciones Unidas sobrela aplicaciónde la ciencia y la tecnolo-
gía en beneficio de las regiones menos desarrolladas,Ginebra, 1963 (sección
B-2:Técnicas de la evaluación de la mano de obra y sus consecuencias).
Frederick Harbison

realizado convenientemente,responde a tres objetivos esenciales:permite

determinar las necesidades inmediatas y a corto plazo; facilita una base
de comparacióncon los demás y de evaluación de las necesidades futuras;
y proporciona unas normas para nuevos inventarios periódicos de las
necesidades de mano de obra. El inventario de la mano de obra exige la
recopilación de un gran número de datos estadísticos y requiere un criterio
fundado en la experiencia (particularmente si se trata de establecer una
relación entre profesión y nivel de educación). Sin embargo, los proble-
mas conceptuales y metodológicos son relativamente sencillos.

Examen general del sistema de enseñanza

La estimación del sistema de enseñanza existente es una labor bastante
precisa. Se han de recoger datos sobre la matrícula por grupos de edad
en los diversos grados de cada enseñanza, el número de maestros por
grado y por especialidad,la proporción entre maestros y alumnos, pro-
porción de bajas o alumnos que dejan los estudios,y proporción de los
alumnos que terminan sus estudios en cada grado. Se'hande evaluar los
programas de cada grado para ver qué cambios o mejoras inmediatas
convendría introducir en ellos. Los gastos de equipo y los gastos corrien-
tes han de estimarse para cada grado de enseñanza y dentro de cada grado
para diversos tipos de enseñanza (clásica,técnica,formación de maestros,
etcétera).
En muchos países se realizan estudios especializados,cuantitativos y
cualitativos, para cada grado y tipo de enseñanza. Se llevan a cabo estu-
dios,por ejemplo,sobre las escuelas primarias,las escuelas secundarias o
la enseñanza postsecundaria y superior.A menudo la enseñanza es objeto
de especial atención.N o es necesario explicar aquí cómo se realizan esos
estudios.Pero conviene advertir que muchos de los estudios sobre la edu-
cación realizados hasta ahora dejan totalmente de lado la formación en
ejercicio y la estructura de los incentivos.Las evaluacionesde la enseñanza
han de formar parte de un añálisis más vasto de los problemas relativos
a los recursos humanos,sin lo cual será difícil despuésfijar unos objetivos
a largo plazo para el desarrollo que tengan en cuenta la realidad.

Estudio de los programas de formación en ejercicio

La formación de capital humano comienza indudablemente por la ense-
ñanza en los establecimientos docentes pero no termina ahí. Para la
mayor parte del personal directivo, técnico y especializado, por ejemplo,
la formación en ejercicio es mucho más eficaz que la que se Ies da en las
escuelas profesionales.E n muchos países las escuelas técnicas y profesio-
nales son instrumentosineficaces y excesivamente caros de formación de
capital humano. Se obtendrían mejores resultados si las instituciones
 La evaluación de los recursos humanos

patronales tuviesen una mayor iniciativa y responsabilidad en la adquisi-

ción de competencia profesional.Pero,de todos modos es tan importante
analizar los métodos de perfeccionamiento técnico de la mano de obra
como estudiar el sistema de enseñanza.
Hay que prestar particular atención al desarrollo de las aptitudes del
personal de dirección y del personal administrativo,inspectores,artesanos
y aprendices,cualquiera que sea la importancia de los establecimientosy
lo mismo si se trata de organismos oficiales que de empresas privadas.
Sólo el hecho de comprobar que no existe una acción concertada de for-
mación en ejercicio es ya importante. Es necesario conocer el grado de
cooperación entre los organismos empleadores y las escuelas profesio-
nales, la opinión de los empleadores sobre la utilidad de esta formación
previa y los costos de los programas de formación en ejercicio.
fntimamente relacionados con los programas de formación en ejercicio
están los programas de educación general de adultos,de educación funda-
mental como parte de los proyectos de desarrollo de la comunidad y de
modernización de la agricultura. U n estudio general del papel que des-
empeñan o pueden desempeñar estas actividades es, naturalmente, una
parte esencial de toda evaluación general de los recursos humanos.

Análisis de la estructura de los incentivos y de la utilización

de personal superior
El examen de la estructura de los incentivos es otro aspecto importante
pero en general muy desatendido del estudio de situación actual. Lo ideal
sería proceder en cada país a un estudio general de los sueldos y salarios
junto con un profundo análisis de los incentivos no económicos que lle-
van a las personas a escoger las diferentes categorías profesionales.Pocos
países poseen los medios de llevar a cabo un estudio tan importante.Sin
embargo,es posible hacer un examen de un número limitado de profesio-
nes “críticas”. Si hay gran penuria de técnicos de la mecánica, por ejem-
plo, se pueden examinar las diferencias de remuneración entre el personal
menos capacitado y el de superior calificación. Pueden examinarse las
diferencias de remuneración entre ciertos empleos administrativos y téc-
nicos cuando hay penuria de un lado y exceso de personal de otro. Hay
que observar el hecho de que las gentes prefieren trabajar en la ciudad
que en el campo así como la existencia de puestos vacantes en las escuelas
de agricultura y en los centros de formación técnica.Además, es corriente
en muchos países el empleo insuficiente de ciertas categorías de mano de
obra muy calificada y es necesario determinar los motivos a que eso se
debe.
En la mayor parte de países los problemas de los incentivos y de la
utilización reacional de la mano de obra son conocidos de las personas
bien informadas, lo mismo de los servicios oficiales que de las empresas
Frederick Harbison

privadas.Es sin duda muy difícilprecisar cuantitativamentela importan-

cia de estos problemas,pero desatenderloscompletamenteen una evalua-
ción de los recursos humanos sería cometer un grave error conceptual.
El tiempo de que se dispone para estudiar la situación presente puede
ser más o menos largo y el personal más o menos numeroso.En la prác-
tica,el encargadodel planeamiento de los recursoshumanosha de sacar
el mejor partido posiblede los datosde que disponga dentro de losplazos
y límites presupuestarios que le están prescritos. Sin embargo,vale más
un estudio preliminar, incluso superficial,que carecer de estudio. Los
datos estadísticos son de una gran ayuda,pero incluso cuando los datos
estadísticos son pobres o inexistentes,es a menudo necesario realizar
evaluaciones.
Una evaluación de la mano de obra,por superficialo provisional que
sea,ha de tratar de los cuatro sectoresmencionados antes.Si sólo seestu-
dia el sistema de enseñanza o se evaluan sólo las necesidades actuales
o próximas de mano de obra, sin atender a la formación en ejercicio
y a la estructura de los incentivos,se puede llegar a conclusiones total-
mente erróneas.Es evidente que una evaluación de gran alcancepuede
exigir la colaboración de diversos expertos,pero el resultado definitivo
tendráque ser una síntesisy no variosanálisisparciales.En un estudio de
los problemas del desarrollo de los recursoshumanos,esmás importante
no dejar nada de lado que querer profundizar la labor a fondo. Si el
estudio de la situación actual es demasiado limitado,la programación
del desarrolloulterior no tendrácontactoalguno con la realidad.

Métodos para calcular las necesidades futuras

La cuestión más difícil en un análisis de la mano de obra es determinar
lasnecesidadesa largoplazo.Dadoellargotiempo que exigeel desarrollo
de los recursos humanos las necesidades se han de evaluar con diez años
por lo menos y preferentemente con veinte años de anticipación.Es evi-
dente si se considera el tiempo que se necesita para construir escuelas,
formar maestros y “poner en marcha” la enseñanzaprimaria y la secun-
daria de manera que aumente el número de graduados universitarios.
La mayor parte de los que se graduarán en una universidad,dentro de
diez años cursanya la enseñanza secundaria.Los niños que entran ahora
en la escuela primaria no terminarán la segunda enseñanza hasta dentro
de unos doce años y no podrán graduarse en una universidad por lo
menos hasta dentro de quince años.El planeamiento del desarrollo de
los recursos humanos requiere pues una previsión a plazo mucho más
largo que la mayor parte de los planes de desarrollo económico.
N o existeun método generalmente aceptado para evaluar lasnecesida-
des futuras;ni está claramentedefinido el sentido de la expresión “nece-
sidadesfuturas”.Unos hablan de “predicciones” o “previsiones” sobre

116
 L a evaluación,de los recursos humanos

las necesidades de mano de obra; otros pretenden efectuar “proyec-

ciones”.Y otros aún insisten en la necesidad de “fijar objetivos”. Antes
de exponer mi opinión quizá seaútil examinar brevemente algunas de las
maneras más corrientesde enfocar el problema.
Es posible contentarse,para estimar las necesidades futuras,con pedir
a losestablecimientosexistentesque las indiquen.Esto permitetener una
idea de las necesidades a corto plazo,pero no evaluar,ni siquieraaproxi-
madamente, las necesidades a largo plazo. Dentro de diez o viente
años es posible que los establecimientosno sean los mismos que en la
actualidad.Además,la mayor parte de los empleadoresno quieren o no
pueden estimar la evolución del empleo a largo plazo. Se cuenta que un
hombre de negocios de Jordania dijo,en un momento de exasperación:
“Es impío querer adivinar de esta manera, pues sólo Allah sabe lo que
encierra el futuro”.Por lo tanto vale más considerar las previsiones de
los distintos establecimientos como parte de la evaluación de la situa-
ción presente que como un medio de formular estimaciones a largo
plazo.
Otro método consisteen partir de las tendencias que se manifestaron
en el pasado para calcular por proyecciónlasnecesidades futuras’.Se ha
seguido en algunos países adelantados para evaluar las necesidades de
personal superior técnico y científico y de personal docente.El procedi-
miento consiste en estudiar el aumento del número de personas en una
profesión determinada y relacionar luego el número de personas de esa
profesión con el total de trabajadores,con la producción,la población
total,el producto nacional bruto o con una combinación de esas varia-
bles. La evolución que se marca de esta manera sirve para prever las
futuras necesidades en cada profesión.Este método de proyección tiene
la ventaja de la sencillez,pero su utilidad es limitada.En muchos países
es imposible obtener datos sobre un periodo adecuado del pasado. E
inclusocuando se dispone de ellos,es discutible que puedan deducirse de
las tendencias pasadas las tendencias futuras. En realidad,el concepto
mismo de planeamiento implicageneralmente que el futuro será diferente
delpasado.En algunoscasos,sinembargo,la proyeccióndelastendencias

I. Para éste y otros métodos de proyección en los paises europeos,véase Harold

Goldstein,Methods of forecasting demand for and supply of scientists and
engineers - Méthodes applicablespour établir des prévisions relatives & l‘offre
et & la demande de personnel scientifque et technique. Véase también, Fore-
casting manpower needs for the age of science - Prévoir les cadres de demain,
O C D E , París, 1960;S.O.Doos, Forecasting manpower requiremeiit by occu-
pational categories - Etablissement des prévisions relatives aux besoins en
main-d’cpuvrepar catégories professionelles, destinado a los cursillos de for-
mación de especialistas del desarrollo de los recursos humanos, Frascati,
Italia, 1962.Dirección de asuntos científicos, O C D E , París (multicopiado):
y National Science Foundation, The long range demand for scientifc and
techniccalpersonnel: a methodological study,Wáshington, 1961.
Frederick Harbison

combinada con otras operaciones destinadas a determinar los objetivos

futuros puede ser útil como comprobación.
El método que Beckerman y Parnes llaman ‘‘elexamen de las necesida-
des de mano de obra para el planeamiento de la enseñanza”’ es más com-
plicado. E n este caso,la cuestión más importante es el examen de la evolu-
ción de la productividad. Las etapas de este método son las siguientes:
I. El análisis de la estructura de la mano de obra actual se realiza como
se ha indicado anteriormente.
2. La estructura de la producción de los diversos sectores de la economía
se prevé por proyección para el año de que se trata generalmente,como
se hace en un plan de desarrollo económico.Después se calcula el em-
pleo total para el conjunto de la economía y para cada uno de sus
sectores sobre la base de determinadossupuestos de la productividad.
3. Para cada sector, el empleo total para el año de que se trate se distri-
buye entre las varias profesiones según el sistema de clasificación de
las profesiones que se haya escogido. Se adicionan entonces las necesi-
dades de mano de obra de cada categoría para los diversos sectores
para saber la cantidad total que se necesitará en el año previsto. Pero
hay que tener en cuenta los efectos de un aumento de la productividad
sobre la estructura profesional. A medida que la productividad
aumenta, aumenta,como es natural,el número de personas muy capa-
citadas proporcionalmente al número de personas que lo son menos.
Sin embargo, en la práctica se está obligado a basarse en simples
hipótesis respecto a la influencia de un aumento de la productividad
en la estructura profesional puesto que se dispone du muy pocos datos
en que fundar un cálculo objetivo.
4, El personal necesario con cada tipo principal de formación docente se
estimará para el año de que se trate teniendo en cuenta el personal
actual, las previsiones relativas al funcionamiento del sistema actual
de enseñanza (según los planes actuales) y las pérdidas de mano de
obra por fallecimiento,jubilación y otras causas.
5. El rendimiento previsto del sistema de enseñanza se compara con la
producción requerida tal como se ha determinado en el párrafo 4.
6. Se calculará entonces la magnitud de la expansión del sistema de ense-
ñanza que será necesaria para llenar la desigualdad entre las necesida-
des probables y la oferta actualmente prevista.
Este método, quizás, es el que ofrece más interés para los encargados del
planeamiento del desarrollo económico y con algunas modificaciones
el que más han utilizado íos países asociados en el proyecto regional
I. Véase Parnes, op.cit., y también Wilfred Beckerman, Methodology forpro-
jection of educational requirements. The Mediterranean Regional Project-
Méthode d suivre pour la projection des besoins en matDre d’enseignement.
Project régional méditerranéen (STP-Z~),Dirección de Asuntos Científicos,
OCDE,París, 1962 (multicopiado).
 L a evaluación de los recursos humanos

mediterráneo’. Relaciona las necesidades de mano de obra y productivi-

dad; permite localizarlas estrangulacionesen la mano de obra m u y cali-
ficada que podrían dificultar la producción; parece pues establecer un
lazo de unión entre las necesidadesde recursos humanos y las exigencias
económicas.
Sin embargo, este método presenta algunos defectos. E n primer lugar,
aunque el criterio de la productividad pueda parecer adecuado para las
industrias de transformación,la construcción,las industrias extractivas y
los transportes,no es tan útil para estimar las necesidades en mano de
obra de categoría superior para los servicios de sanidad, el funciona-
miento general de la administracióny en muchos otros servicios.También
es dudoso que sea posible en la agricultura estimar el empleo futuro pre-
diciendo lo que será la productividad,sobre todo en países donde pueden
ser frecuentes el paro invisible y el empleo insuficiente en el campo.
Algunos países, naturalmente,consideran sencillamente que la mano de
obra que no se pueda emplear en otras actividades ha de continuar en el
sector agrícola.Pero,en todo caso,una simple evaluación de la producti-
vidad futura no dará probablementemuchas indicacionessobre la mano
de obra m u y calificada que se necesitará en la agricultura.
El problema más difícil es quizá la falta de datos empíricos en que
fundar la evaluación del aumento probable de la productividad y sus
repercusiones en la evolución de las necesidades de mano de obra. E n la
práctica hay que limitarse a presunciones generales. Por ejemplo, se
puedesuponerque en un año determinado la productividad media de todas
las industrias de un determinado sector igualará la productividad actual
de los sectores más modernizados. Puede suponerse también que el pro-
medio de productividad del sector de las industrias de transformación en
el país ‘A’se acercará,durante el año de que se trate,a la productividad
actual de un sector comparable del país ‘B’,que está algo más adelan-
tado=.
Otro problema que va unido a este método, como a otros muchos,
I. Actividades de planeamiento de la educación de Turquía, Grecia, Yugo-
slavia, Italia,España y Portugal,organizadaspor la Oficina de PersonalCien-
tífico de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).
2. Por ejemplo, la encuesta sobre la m a n o de obra en Puerto Rico, realizada
en 1957,supone que en la actividad industrial de este país se llegará en 1957
al nivel de la de los Estados Unidos en 1950, y que los grupos profesionales
tendrán necesidades de instrucción equivalentes. E n la encuesta sobre la
mano de obra Y las necesidades de enseñanza en Italia,se calcula su produc-
tividad (excepto en la agricultura)suponiendo que en 1957la productividad
habrá alcanzado la de Francia en 1960.
Para más detalles sobre los problemas de los supuestos de productividad,
véase Parnes, obra citada, y Michel Debeauvais, “Méthodes de prévision A
long terme des besoins en main-d’euvre’’,memoria presentada en el cursillo
de formación de especialistas del desarrollo de los recursos humanos, Fras-
cati, Italia, 1962,OCDE. París.
Frederick Harbison

es el de determinar el nivel de instrucción que será necesario para los

empleos más importantesen el año previsto. Dependerá en gran parte
de las disponibilidades de personal instruido que existirán en aquel
momento. D e nuevo es forzoso partir de hipótesis valiéndose a menudo
de la comparación con otros países.
Otra crítica quede peu dirigirse contra esta manera de examinar las
necesidades en mano de obra es que da la impresiónde que se hacen pre-
visiones o predicciones sobre una situaciónfutura.Dada la complejidad
de los hechos económicos,socialesy políticos,es peligroso hacer predic-
ciones.Sin embargo,el estudio de lasnecesidadesen mano de obra no va
forzosamenteunido de prediccionesy puede servirsimplementepara fijar
unos objetivos.
En definitiva,elvalor delestudio de “las necesidadesen mano de obra”
depende del carácter más o menos razonable de las hipótesis relativas a
la productividad y estas hipótesis han de basarse en gran parte en unas
comparaciones internacionales.Algunos países,que disponen de series
cronológicas adecuadas,pueden hacer proyecciones teniendo en cuenta
las tendencias pasadas,y respecto a determinados sectoresde las indus-
triasmanufacturerasen que la futuratécnica de la producción es ya cono-
cida,hay la posibilidad de estimar la productividad y las necesidades de
personal.Sin embargo,seríatotalmente erróneo pensar que el cálculo de
las necesidades futuras de mano de obra fundado en un análisis de la
productividad es menos arbitrario que los otros métodos.
Beckerman y Parnes’han descrito otro método quellaman “el método
de los objetivossociales”.Así como el método de lasnecesidadesde mano
de obra trata de definir las necesidades de la enseñanza en función de la
productividad y de un tipo dado de crecimiento económico,el método
de “objetivos sociales” reconoce que la educación sirve otros objetivos
que los puramente económicos.Parte del supuesto de que una mano de
obra mejor instruidatiende ella sola a facilitar el crecimientoeconómico
y que no esnecesario ni convenienteintentarmedir con precisión la mano
de obra que será necesaria para determinados objetivos económicos.
Este método trata pues de determinar las deficiencias del sistema actual
de enseñanza,teniendo en cuenta los objetivos sociales y educativos,de
evaluar las necesidades según el aumento probable de la población y su
deseo de instruirseen los diversos niveles.Se dan por admitidos algunos
objetivoscomo la supresión del analfabetismo,el aumento de la escolari-
dad en la enseñanzasecundaria,la disminución de la relación numérica
entre maestros y alumnos hasta un nivel razonable, la reducción del
número de alumnos que no terminan los estudios y el mejoramiento del
nivel cultural.Esos objetivossurgen de la comparacióncon otros países.
Los objetivos del futuro desarrollose basan en un cálculo estadístico de
I. Véase Parnes, op.cit.; Beckerman, op.cit.

120
 L a evaluación de los recursos humanos

los medios logísticos y de los gastosnecesariospara lograresos objetivos

en tales o cuales fechas futuras.
Los pedagogoshan sido siemprepartidariosde este método.Se soslaya
así totalmente la dificultad de determinar las necesidades del empleo.
Pero al mismo tiempo, se desatienden ciertos problemas económicos
esenciales. Si se utiliza,es probable que no haya coordinación alguna
entre los servicios de planeamiento de la educación y los servicios de
planeamiento económico y es probable que,en definitiva,estos Últimos
recomendaránque se dé menos importanciaa los gastos de la enseñanza,
asícomo a otros gastos de caráctersocial,que a lasinversionesen proyec-
tos que sean netamente productivos y parezcan contribuir más directa-
mente al crecimiento económico.
Se han propuesto otrosmétodos de evaluaciónde lasnecesidades futu-
ras de mano de obra y de enseñanza,especialmente el modelo muy inge-
nioso de Tinbergen-Correa’.Utilizando lo que ellos llaman un modelo
simple de tipo “input-output”,los autores tratan de relacionar directa-
mente el rendimientonecesariode la segundaenseñanzay de la enseñanza
superior con determinadas proporciones de expansión económica sin
pasar la etapa intermedia de calcular las necesidades profesionales.En
términos generales,el número de personas de cada grado de enseñanza
que se necesitan,se calcula mediante una serie de ecuaciones lineales de
las diferencias que establecen una relación entre el número de personas
que terminanun gradodeterminado deenseñanzay el númerode alumnos
de cada grado por una parte y el volumen total de la producción,por
otra.Se procura así saber la estructura que convendrá dar al sistema de
enseñanzapara “permitir un cierto ritmo de desarrollo de la economía”
y cómo esta estructura tendrá que cambiar siguiendo las modificaciones
del ritmo de crecimiento.
Es cierto que la formulación matemática de este modelo no merece
críticas pero, los supuestos implícitos en la utilización de ciertos coefi-
cientes técnicos son discutibles.Por ejemplo,se supone que el número
de personas que poseen la enseñanza secundariay también la superior es
proporcionalalvolumen delaproducción en el mismo período de tiempo.
Este supuestose basa pura y simplementeen una apreciación.Los coefi-
cientesrelativosa larelaciónnumérica entre maestrosy alumnossebasan
también en supuestos más bien discutibles,ya que los que se utilizan
actualmentese toman de la experiencia de los Estados Unidos.Cada uno
puede,desde luego,utilizar otros coeficientestomados de otros países o
aun establecerlos artificialmente.
I. J. Tinbergen, Quantitative adaptation of education to accelerated growth -
Adaptation quantitative de I’enseignernentci la croissance accélérée,Dirección
de Asuntos Científicos,O C D E , París (documento redactado para el curso
destinado a formar expertos en política de inversionesen recursos humanos,
Frascati, Italia, 1962).

121
Frederick Harbison

Otro postulado implícito en el modelo Tinbergen-Correa es que en la

situación actual el número de personas que poseen una instrucción secun-
daria y superior es el adecuado al nivel actual de la producción global.
En la práctica,sin embargo,existen generalmenteescaseces considerables,
incluso grandes superabundancias para ciertas categorías. Además, este
modelo implica la estabilidad de la tecnología y la productividad durante
el período de tiempo de que se trata y olvida pues totalmente los efectos
que esos factores pueden tener sobre las necesidades profesionales y, por
lo tanto,sobre el nivel de instrucción requerido. E n fin, el modelo en su
forma actual no hace distinción alguna entre los diversos tipos de ense-
ñanza (técnica o clásica), no tiene en cuenta las diferencias entre los
programas escolares y no distingue entre los grandes sectores de la eco-
nomía.
En conclusión, el interés práctico del modelo Tinbergen-Correa,como
el de otros métodos, depende de la validez de los postulados admitidos
respecto de ciertos hechos empíricos. Desde el momento en que no se
conocen los hechos empíricos,sólo se pueden formularjuicios.D e manera
que este modelo, a pesar de su aparente precisión metodológica,se basa,
como todos los demás, en la conjetura. Cuando se disponga de elementos
de hecho los postulados relativos a los coeficientes técnicos podrán ser
modificados. Por otra parte, este modelo puede y debe extenderse para
tener en cuenta otras variables, como el aumento de la productividad, y
una vez perfeccionado podrá utilizarse para realizar evaluaciones de la
mano de obra instruida según la categoría profesional y el sector econó-
mico.Pero actualmente no puede sustituir a un juicio basado en la expe-
riencia y no es más objetivo que cualquier otro método.

Antes de formular algunas sugestiones personales sobre metodología,voy

a resumir mi opinión sobre la metodología actual.
En primer lugar hay una cierta confusión en la noción de evaluación de
las necesidades futuras.i Se trata de efectuar previsiones,de hacer proyec-
ciones o de fijar objetivos?La diferencia es importante. En el mundo m o -
derno es realmente imposible predecir la evolución de un país o de una
región determinada, sea cual fuere la técnica que se emplee. En este sen-
tido estoy totalmente de acuerdo con lo que dice Beckerman‘: “Los que
creen que los economistas -siempre que sean bastante hábiles y dispongan
de los accesorios necesarios, como cuadros de “input-output”,funciones
de la demanda,comparacionesentre empresas,encuestas sobre el terreno,
etcétera- son realmente capaces de prever el porvenir, deben estar colo-
I. W.Beckerman, Long-term projections of national income -Projections d long
terme concernant le produit national (Conferenciapara el curso destinado a
formar expertos en política de inversiones en recursos humanos, Frascati,
Italia, 1962). Se puede obtener el texto dirigiéndose a la OCDE,Dirección
de Asuntos Ciéntificos,París.

122
 La evaluación de los recursos humanos

cados en la misma categoría que las tribus primitivas que atribuían un

poder análogo a sus hechiceros.”
Las proyecciones son, evidentemente, distintas de las previsiones. Ex-
presan las consecuencias lógicas de una evolución supuesta. Ayudan a
determinar las necesidades que se crearán si determinados objetivos se
logran o, quizás,lo que sucederá en todo caso si determinados objetivos
se alcanzan efectivamente.Por otra parte, la fijación de objetivos consti-
tuye una orientación de actividades que se basa en proyecciones y criterios
razonables. La metodología del análisis de la mano de obra ganaría
mucho si la noción y el término de “previsión” se dejasen de lado y si los
analistas indicasen claramente si hacen una proyección o fijan unos obje-
tivos.
En segundo lugar la finalidad de las estimaciones relativas a la mano de
obra se concibede un modo demasiado estrecho.Se efectúan proyecciones
o se fijan objetivos para tratar de evaluar las necesidades de enseñanza.
Ello tiene importancia,pero la evaluación de las necesidades futuras en
lo que respecta al desarrollo de los recursos humanos debiera servir tam-
bién para determinar las necesidades de formación en el ejercicio, las
modificaciones necesarias en la estructura de los incentivos y las medidas
adecuadas para utilizar mejor la mano de obra de categoría superior.
El desarrollo de los recursos humanos no se ha de confundir nunca con
el desarrollo de la enseñanza y toda metodología que caiga en ese defecto
es mala.
E n tercer lugar, el valor de los diversos métodos depende en definitiva
del criterio que se aplique al formular los postulados. No se dispone ac-
tualmente de datos experimentales que permitan formular conclusiones
realmente objetivas y no es probable que se disponga de ellos en lo futuro.
La elaboración de modelos matemáticos, aunque sea útil para dar una
visión sistemática de las posibles relaciones, no permitirá aumentar la
exactitud ni la precisión de las estimaciones anticipadas.
En cuarto lugar, la mayor parte de los analistas de los problemas de
mano de obra convienen en que es necesario combinar los diferentes
métodos. Por ejemplo, el denominado “método de objetivos sociales”,
que da mucha importanciaa la proporción de la matrícula y a la compara-
ción entre países, puede combinarse con el “método de necesidades en
mano de obra” que establece una relación entre la educación y la expan-
sión económica y permite situar los puntos de estrangulación o la falta
de personal de categoría superior que pueden entorpecer gravemente el
progreso económico. Análogamente pueden utilizarse los modelos mate-
máticos si se sabe exactamente qué problema se quiere resolver y se
conoce el alcance de los supuestos iniciales.
C o m o he dicho antes, los problemas fundamentales del análisis de los
recursos humanos son de carácter conceptual. Se refieren a los objetivos
de las previsiones relativas a la mano de obra y al alcance de las evalua-
Frederick Harbison

ciones y de la validez de los datos tanto cualitativoscomo cuantitativos.

Los problemas de metodología, particularmente los que requieren un
criterio para discernir los supuestos,no están resueltos ni mucho menos,
pero se progresaría mucho más rápidamente en ese sentido si hubiese
menos confusión en los conceptos.
La falta de datos experimentales, aunque plantea evidentemente un
problema,nos preocupamenos. La elaboración de conceptosclaros y de
una metodología sistemática,permitirá un día determinarcuáles son los
datosexperimentalesmás pertinentesy evitar así quizáslarecopilaciónde
hechosy cifrassin gran interés.D e todosmodos,la penuria de datosesta-
dísticos no es una excusa para dejar de formular conceptos más claros y
métodos de análisis más sistemáticos.

El método de los objetivos

Para estimar las necesidades futuras de mano de obra hay que tener una
idea clara del propósito que persigue el desarrollo de los recursos huma-
nos.Sin un sistemade normas todaevaluación de lasnecesidadesfuturas
carece de interés práctico. El principio fundamentalde un análisisde las
necesidadesen mano de obra es que hay que fijarlos objetivos con preci-
sión.Setrataindudablementedeuna cuestiónconceptual.Una población
instruida,apta y en buena salud es indispensable para la expansión eco-
nómica de un país,pero es al propio tiempo un fin en sí misma. N o hay
motivopara creerque loshabitantesdelmundo libre den más importancia
a un aumentode la riquezamaterial que a tener más salud,a extender las
posibilidades de educación y a la oportunidad de desarrollar sus capaci-
dades naturales.Desean todo esto y más aún.
En términosmás precisos,los objetivosde una sociedad los exponen a
menudo los que la dirigen,con o sin el asenso del pueblo.Por ejemplo,
los gobernantesde un país en vías de desarrolloo poco desarrolladopue-
den proponer objetivos como los siguientes: reforma agraria y inejora-
miento de la producción agrícola, enseñanza primaria generalizada,
industrializaciónrápida,luchapor laindependenciacontra el neocolonia-
lismo,sustitución rápida de los extranjeros que ocupan puestos impor-
tantes en el país por ciudadanos del mismo, construcción de un gran
embalsepara el regadío y la producción de energia eléctrica,construcción
de una fábricasiderúrgica,de una red de televisión,creación de una línea
aérea internacional o construcción de una gran universidad con una
arquitecturabien concebida.Algunos de estos objetivosson económicos,
otros políticos, otros culturales y otros tienen sobre todo el valor de
símbolos.Los países más avanzados se proponen también un conjunto
de objetivos muy diversos. Pueden tratar de desarrollar la industria y el
comercio o conseguir el empleo total,desarrollar la enseñanza superior,
intensificarla investigación pura y la investigación aplicada,constituir
 La evaluación de los recursoshumanos

una fuerza armada capaz de defender al país contra cualquier enemigo,

estimular la actividad cultural creadora o tratar de lograr un éxito de
prestigio enviando un hombre a la luna.Para lograr uno o todos esos
objetivos se necesita una mano de obra de nivel superior.Y sería muy
difícil para cualquier país distinguir netamenteentre los recursoshuma-
nos que se necesitan para alcanzar los objetivos económicos y los que
exigen las finalidadessociales,políticas o culturales.
El encargado del planeamiento de los recursoshumanosseencuentra,
pues,anteun problema difícil.Al examinarla naturaleza de los objetivos
de un país determinado,ve que algunos son enunciados claramente,
otros son implícitosy otros pueden parecerle frívolos o caprichosos.H a
de escoger de una manera u otra los que, teniendo en cuenta hechos
conocidos,le parezcan más importantesy más generalmente aceptados.
Y ha de comprobarla validezde esta selección refiriéndosea los hombres
que orientan la opinión pública,a los hombres políticos y a los hombres
de Estado.Es evidente,sin embargo,que si todos los objetivos tuviesen
que lograrseen un corto plazo,ningún país tendríamedios para sufragar
los gastos que exige el desarrollo de los recursos humanos necesarios.
Por consiguiente se han de evaluar de nuevo los objetivos y las necesi-
dades y los dirigentes responsables de la política de un país han de esta-
blecer un orden de prelación.
El segundoprincipioes que hay que basarse en comparacionesrazona-
bles entrelos diferente; sectoresde una economía y con los demás países.
En los tiemposactuales,la mayor parte de los países tienden a formular
sus objetivoseconómicos,sociales y políticos comparándoloscon los de
otros países.Pueden tratar de seguir el buen ejemplo dado por otros,
por el contrarioquerer seguirun caminodistintodel de otropaís;o evitar
ciertoserroresque otros han cometido.Con los medios de comunicación,
las facilidadesde viaje del siglo xx es casi imposiblea un país evitar estas
comparaciones.Hay tambiénuna granpropensióna compararuna región
de un país con otra. Por ejemplo,en muchos países los objetivos de la
enseñanza se basan en la idea de que las regiones más atrasadas han de
alcanzar en el porvenir el promedio actual o que el promedio general ha
de llegar al nivel de las regiones actualmente más avanzadas. Es aquí
donde el análisis comparativo del método llamado “de los objetivos
sociales” tiene interés pero debería extenderse de manera que incluyera
la comparación de los objetivoseconómicos así como los sociales y cul-
turales.
El tercer principio es que el servicio de planeamiento de los recursos
humanos,al evaluar lasnecesidadesfuturasha de procurar fijar objetivos
en vez de hacer previsiones.Cuando se fija un objetivono se hace ningún
pronóstico sobre lo que va a ocurrir;no se hacen tampoco proyecciones
a base de postulados limitados del desarrollo previsible en una o dos
direcciones determinadas. Se trata más bien de influir en la evolución
Frederick Harbison

ulterior. U n objetivo orienta la acción. Su importancia cuantitativa pre-

cisa importa menos que su función de indicar la dirección de las activi-
dades para lograr determinadosobjetivos. Cuando se tiene una idea clara
de lo que significafijar objetivos,no hay que excusarsede basar las estima-
ciones en un criterio personal. Desde luego los datos, los postulados,las
proyecciones y las comparaciones en que se basan los juicios han de indi-
carse con toda claridad.El objetivo ha de permitir orientar la política en
una buena dirección,pero hay que modificarlo si resulta posible rectificar
el juicio. Si es necesario, se puede presentar una serie de objetivos que
correspondan a postulados diferentes.Pero,al fijar los objetivos, la prin-
cipal preocupación ha de ser indicar una orientación de la acción aunque
sólo sea con carácter provisional o aproximado.
El cuarto principio es que las exigencias del desarrollo de los recursos
humanos se han de determinar de una manera general y completa. No
basta fijar un objetivo único para la enseñanza superior, la enseñanza
secundaria o incluso para todo el sistema de enseñanza. Junto con los
objetivos de la enseñanza se han de formular los objetivos íntimamente
relacionados con ellos, relativos a la formación en el ejercicio, la modi-
ficación de la estructura de los incentivos, la importación de mano de
obra extranjera,la utilización más eficaz de las capacidades y la creación
de posibilidades de empleo. La evaluación del desarrollo de los recursos
humanos “por partidas sueltas” es quizá el Único gran defecto de las que
se han hecho hasta ahora sobre la mano de obra y la educación, y este
defecto -dicho sea de paso- explica muchas de las dificultades con que
se tropieza para integrar el planeamiento de los recursos humanos en el
planeamiento general del desarrollo.
E n el contexto de los cuatro principios conceptuales enunciados los
problemas de la metodología aparecen mucho más claros.Entre los más
importantes, hay los siguientes:precisión en las estimaciones, las rela-
ciones entre profesión y educación, el establecimiento de comparaciones,
la construcción de “multiplicadores” y la interpretación de los “déficits”
(shortfalls).
La precisión en las estimaciones a largo plazo de las necesidades en
mano de obra depende en gran parte del análisis de la situación presente.
Las categorías profesionales, los sectores elegidos para el análisis y los
problemas que se circunscriben constituyen la base a partir de la cual se
elaborarán los objetivos a largo plazo. Si se desea un estudio detallado
por sector y por profesión (es decir si se considera m u y importante una
gran precisión en el análisis), el estudio de la situación presente se ha de
realizar de acuerdo con ello.
N o es necesario ni conveniente evaluar las necesidades para un gran
número de oficios especializados.Las economías dinámicas se caracteri-
zan por una gran movilidad profesional y las necesidades de capacitación
especializadas están sometidas a bruscas oscilaciones. Conviene natural-

126
 La evaluación de los recursos humanos

mente calcular el número de personas que han de poseer la enseñanza

secundaria,la enseñanza superior o su equivalente y en este caso hay que
distinguir entre la enseñanza general y la enseñanza técnica.Pero no es
necesario hacer una distinción entre las profesiones que requieren una
formación muy especializada, sobre todo si esta formación puede adqui-
rirse en gran parte en ejercicio. Bastará citar algunos ejemplos. N o es
desde luego necesario calcular por separado las necesidades a largo plazo
de carpinteros,ajustadores, pintores,soldadores,etc. Bastará una estima-
ción general de la mano de obra especializada. En las categorías sub-
profesionales los contramaestres principales y los técnicos de la industria
pueden considerarseen conjunto, así como los enfermeros y otros técnicos
auxiliares médicos. Pero, en las categorías de dirección administrativa
superiores y de especialistas es necesario hacer más distinciones. Por
ejemplo, es necesario efectuar estimaciones por separado respecto de los
investigadores,los ingenieros e incluso si es posible los médicos y respecto
de las ramas principales de la ciencia y de la ingeniería (mecánica, civil,
electrotécnica o industrial). E n la categoría de directores y personal ad-
ministrativo superior se ha de distinguir entre el personal directivo y
superior de establecimientos importantes y de consorcios y los gerentes
de pequeños negocios familiares.Por último, hay que calcular las necesi-
dades de personal docente para los tres grados indicando,si es posible,
los que se necesitarán para las materias técnicas o científicas. En la
práctica es muy difícil obtener una información fidedigna, incluso limi-
tándose a las profesiones que hemos mencionado, de suerte que, en la
mayoría de los casos, es forzoso referirse a categorías profesionales más
amplias.
La conversión de las necesidades profesionales en necesidades docentes
es uno de los problemas más embarazosos del análisis de la mano de obra.
C o m o hemos visto, Parnes hace una triple clasificación de las profesiones
según los niveles de instrucción que requieren (o sus equivalentes). Indica
además, con mucha razón, que la evaluación de las necesidades de carác-
ter docente no se puede hacer de manera automática,tomando por base
la cifra total de cada categoría profesional. Será forzoso admitir ciertas
hipótesis en la categoría ‘A’, por ejemplo, sobre la proporción de perso-
nas de cada categoría que debieran terminar la enseñanza universitaria
o graduarse en una escuela normal superior y la proporción de personas
que entrarán probablemente en esta categoría por poseer calificaciones
“equivalentes”.
Excepto en el caso de un reducido número de profesiones, no hay una
relación precisa entre la profesión y la instrucción recibida.N o es posible
afirmar que un administrador o un director deban poseer una formación
universitaria;en muchos países africanos,los maestros de escuela poseen
sólo la enseñanza primaria, mientras que en los países adelantados se les
exige un diploma de enseñanza superior.Es posible pensar que los artesa-
 Frederick Harbinson

nos especializadosnecesitan la educación secundaria y,no obstante,las

compañíasde petróleo han demostradoque una persona que sabeescasa-
mente leer y escribirpuede formarse como pintor,carpinteroo ajustador
en menos de un año.Así,la oferta de una mano de obra instruidadeter-
mina también en parte la demanda. En actividades análogas,un país
adelantado puede emplear personas mucho más instruidas que un país
insuficientementedesarrollado.En los países poco desarrolladospueden
organizarseciertossectoresde producción de manera que permitan sacar
partido de personas que posean una instrucción muy limitada.
Es pues evidente que los postulados de la relación entre la profesión
y el nivel de enseñanza variarán de un país a otro.En este caso también,
el analista de la mano de obra se ha de basar en su juicio más bien que
en datosprecisos.Su estimación será quizá provisionale incluso arbitra-
ria;quizá es mejor así porque con ello se indicala necesidad de examinar
la formación en ejercicio y los demás medios de formación de capital
humano y se muestra claramenteel peligro de confundirel desarrollode
los recursos humanos con el de la enseñanza.
Hemos expuestoya lasrazones quejustificanel análisiscomparadode
las necesidades de recursos humanos. Las comparaciones entre países,
así como las comparacionesentre regiones de un mismo país,plantean,
naturalmente,muchos problemas. Se puede sostener,por ejemplo,que
una comparaciónentre países es convenientetan sólo cuando las condi-
ciones sociales y culturales de los dos países son idénticas y cuando el
país que sirve de comparación ha logrado satisfacer sus necesidades.
N o es así.En primer lugar,vale más qie las comparaciones entre países
serefieran sólo a ciertossectores.N o se comparael conjunto del país sino
más bien los sectoresagrícolas,los sectoresindustrialesy los sistemasde
enseñanza.En segundolugar,no es necesarioadmitir que,en el país que
sirve de comparación,las necesidades en mano de obra se han satisfecho
plenamente.Por ejemplo,si un país B,relativamente adelantado,dispone
del triple de ingenieros(en proporcióna su mano de obra) que el país A y,
no obstante,le faltan ingenieros,ello indicaqueelpaísA necesitará quizá
formar tres veces más ingenieros de los que posee para lograr en condi-
ciones satisfactorias un nivel comparable de desarrollo industrial. En
cambio,si el país B tiene demasiados ingenieros,el país A podrá reducir
en consecuencia la evaluación de sus necesidades. Lo mismo ocurre en
las comparacionesentre regiones de un mismo país. La región relativa-
mente avanzada no es necesariamenteel objetivo que han de lograr las
regionesmenos avanzadas.Lo importantees que se trata aquí de la com-
paración de los problemas de mano de obra tal como se plantean en
sectores de diferente nivel de desarrollo.Y,como principio general,es
razonable pensar que ningún país ha resuelto esos problemas de una
manera totalmente satisfactoria.
El método comparativopermite sobretodo determinar “multiplicado-

128
 La evaluación de los recursos humanos

res” o relaciones que sirvan de base para fijar nuevos objetivos. Tomare-
mos para ello un ejemplo muy sencillo. Supongamos que una compara-
ción entre dos países, A y B,conduzca a los resultados siguientes:

País A País B
Número de personas que posean por lo menos la 25 250
enseñanza secundaria (por 10000habitantes)
R N B per cupitu (en dólares de los Estados Unidos) 100 500

Si estimamos que hay una relación estrecha entre la RNB y las disponi-
bilidades en mano de obra en las categorías intermedias, podemos decir
que el país A tendrá que decuplicar su mano de obra instruida para quin-
tuplicar su RNB.La relación entre el aumento de la mano de obra ins-
truida y el aumento de la renta nacional bruta será, por lo tanto, de 2
a I. Podemos razonar a la inversa, naturalmente,y decir que el país A
deberá quintuplicar su RNB si quiere obtener una mano de obra ins-
truida diez veces mayor. D e todos modos, la relación 2 :I puede utilizarse
para hacer una primera estimación de las necesidades futuras de personal
que posea, por lo menos, la enseñanza secundaria.
En la práctica,los multiplicadores(o relaciones)pueden calcularse para
una categoría profesional y para determinados sectores.Se efectúan en
ellos correccionespara tener en cuenta las penurias o la superabundancia
que puede existir en cada país. Las relacionespueden establecerse después
de hacer una comparación no tan sólo con uno sino con diversos países.
Pueden utilizarse éstos y otros métodos perfeccionados en una evaluación
de conjunto. Sin embargo, conviene recordar que los multiplicadores (o
relaciones) no pueden utilizarse para prever las necesidades futuras de
mano de obra. Sirven tan sólo para fijar objetivos que permiten orientar
la acción de una manera aproximadamente correcta indicando la magni-
tud del esfuerzo que será necesario. No hay que olvidar,además,que las
proporciones se basan en hipótesis más bien que en relaciones compro-
badas.
Por último, se plantea el problema del significado de los “déficits”
(shortfalls).Muchos estudios comparan las previsiones de las necesidades
para diversas categorías de mano de obra con el rendimiento probable
del sistema de enseñanza según resulta de las proyecciones. La diferencia
entre el volumen previsto de demanda y el volumen real probable de la
oferta se llama usualmente “déficit” (shortfall)y los objetivos que se
proponen para el desarrollo de la enseñanza tienden a reabsorber ese
déficit.Sin embargo,el encargado del planeamiento no debe partir nunca
del supuesto de que esta diferencia desaparecerá extendiendosimplemente
los servicios docentes. H a de examinar en primer lugar hasta qué punto
algunas de estas necesidades pueden atenderse con la formación en ejer-
Frederick Harbison

cicio, organizando cursos nocturnos para los trabajadores,importando

mano de obra extranjera calificada o mejorando la organización del tra-
bajo para aumentar la productividad de la mano de obra. En realidad,
uno de los aspectosmás importantesde su labor es examinar las diversas
solucionesque se pueden dar a los problemas de los recursos humanos y
combinar esas soluciones en una amplia estrategia de desarrollo de los
recursos humanos.

Conclusiones
La estimación de las necesidades en recursos humanos a largo plazo es
una etapa difícil pero absolutamenteindispensable del planeamiento del
desarrollo económico y social.Como se trata de un dominio nuevo,los
conceptos y los métodos de evaluación anticipada no se han formulado
aún claramente.Sin embargo,no hay motivo para llegar a la conclusión
de que la estimación de las necesidades de mano de obra es un procedi-
miento menos seguro y riguroso que la estimación de las futuras necesi-
dades en otros recursos. Todas las estimaciones anticipadas se han de
basar en postulados y son exactassólo en la medida en que los postulados
son acertados.
Cuando se trata de estimaciones de mano de obra a largo plazo,más
vale hablar de objetivos que de previsiones;y como la mayor parte de los
países tienden a formular sus objetivos de desarrollo estableciendo com-
paraciones con otros países,el análisis comparado constituye lo esencial
de la metodología que permite establecer objetivos del desarrollo de los
recursos humanos.
Los objetivos,junto con las medidas que se toman para lograrlos,
constituyen la estrategia del desarrollo de los recursos humanos.Y esa
estrategia se ha de integrar en el plan de desarrollo económico y social
de un país.
 Capítulo VI1 Consideración del
planeamiento de la enseñanza
desde el punto de vista
de las necesidades de personal
Métodos empleados en los países
de economía planificada

por George Skorov

director adjunto de la División de Análisis del
Departamento de Cienclas Sociales, Unesco 1

Algunos aspectos esenciales del planeamiento

de la enseñanza
E n los países de economía planificada el planeamiento de la enseñanza
es parte integrante del planeamiento general de la economía. Todos los
planes de desarrollo a largo plazo atribuyen invariablemente a la educa-
ción y a las actividades culturales objetivos estrechamente vinculados a
otros objetivos económicos y sociales. Este vínculo es doble: el logro de
los objetivos de la enseñanza es indispensablepara la realización del plan
económico en su conjunto;pero la realización del programa económico
es una condición ineludible para alcanzar los objetivos fijados para la
enseñanza.
En esos países, el planeamiento de la enseñanza presenta otra caracte-
rística importante que se desprende de los principios mismos que rigen
la sociedad. N o se refiere más que a la instrucción pública, ya que no
hay escuelas privadas. De ello resulta que los recursos disponibles para la
enseñanza, en cada etapa del desarrollo, se distribuyen con arreglo a un
plan único para todo el país,y que todas las decisionesimportantesacerca
de la enseñanza incumben a las administraciones centrales y locales.
En esos países, el planeamiento de la enseñanza se basa en el principio
de que el desarrollo de la educación es a la vez un medio de facilitar a
la sociedad el personal competente que necesita para el desarrollo y un

I. Agradezco a la Sra. Dunand su ayuda en la preparación del texto.

George Skorov

elemento inseparabledel aumento del bienestar social.En todos los países

de economía planificada,los recursos que el Estado destina a la educación
representan una parte importante de la renta nacional y, sin embargo,
podría decirse que el volumen de enseñanza que se da a la población
podría aumentarse con provecho. Es de esperar que no está lejos el día
en que la enseñanza se extienda de tal manera que todos los miembros de
la sociedad que así lo deseen podrán cursar la enseñanza superior.Pero,
en el nivel actual de prosperidad económica, ningún país de economía
planificada ni, en realidad, ninguna sociedad del mundo dispone de
medios para generalizar la enseñanza superior; y el objetivo primero y
principal de la enseñanza es satisfacer las necesidades de la economía
nacional en personal especializado para el desarrollo y la cultura. Estas
consideraciones determinan en gran parte los créditos que se asignan a
la educación, así como su distribución dentro de esa esfera.
El propósito práctico del planeamiento de la enseñanza en los países
de economía planificada consiste en fijar los objetivos que se han de alcan-
zar en todos los niveles y en todas las ramas de la enseñanza teniendo en
cuenta las circunstancias políticas y sociales,las necesidades económicas,
las tendencias demográficas y los recursos disponibles.N o es fácil distin-
guir con exactitud qué parte desempeña cada uno de esos factores en la
determinación de una política nacional de la enseñanza. La supresión del
analfabetismo, por ejemplo, puede ser considerada lo mismo como un
objetivo político y social que como un poderoso medio de acelerar la
expansión económica.La formación de trabajadores científicos y de per-
sonal muy calificado es casi tan indispensablepara elevar el nivel cultural
general de la sociedad como para el desarrollo industrial moderno. Una
vez fijada una norma de enseñanza obligatoria,el principal elemento que
determina la necesidad de expansión de la enseñanza es, sin duda alguna,
el crecimiento demográfico. En la URSS, por ejemplo, donde la instruc-
ción es obligatoria durante ocho años (de siete a quince años), los planes
de ampliar el sistema de enseñanza hasta un octavo año de estudios se
fundan ante todo en el aumento demográfico.El mismo criterio se aplica
en otros países de economía planificada, desde Polonia a Cuba, donde,
desde luego, las normas en vigor y los plazos fijados para alcanzar los
objetivos no son los mismos.
Más allá de ese aspecto fundamental,el planeamiento de la enseñanza
se hace mucho más complicado porque depende de un cierto número de
otros factores.Entre ellos, los países de economía planificada atribuyen
una gran importancia a la evaluación de las necesidades de mano de
obra para el desarrollo económico nacional. Ello no significa que en esos
países las necesidades de mano de obra sean los Únicos elementos en que
se apoye todo el planeamiento de la enseñanza. En realidad, se da gran
importancia al contenido cultural de la educación y a su influencia en el
desarrollo social.En la URSS, la ley de reforma de la enseñanza de 1958
 Planeamiento de la enseñanza y necesidades de personal

es explícita: “La transformación comunista de la sociedad se halla indi-

solublementeligada a la aparición de un nuevo tipo de hombre en el que
se armonicen la riquezaespiritual,la pureza moral y la perfección física”’.
Pero,para orientar el desarrollo de la enseñanza y decidir la distribución
de recursos entre los diferentes Órdenes y niveles de la enseñanza,es pre-
ciso basarse en las necesidades de mano de obra.
C o m o los países de economía planificada tienen por definición un plan
general que se prepara y ejecuta en detalle, la tarea del especialista en
planeamiento de la enseñanza resulta facilitadaaunque haya de dar prue-
ba de una gran competencia para calcular las necesidades de mano de
obra teniendo en cuenta el plan económico nacional y fijar en consecuen-
cia los objetivos de la enseñanza. Después de haber calculado las repercu-
siones financierasdel número de estudiantesmatriculados en la enseñanza
superior y secundaria profesional, el encargado del planeamiento se en-
cuentra frente a un dilema: o dedicar a la enseñanza recursos que le
permitan formar todo el personal calificado que la economía necesita o
colocar los objetivos del desarrollo a un nivel inferior. E n una sociedad
cuya vida se ajusta a un plan general de desarrollo no existe otra posibili-
dad;de no ser así el plan estaría condenado al fracaso desde un principio.
Por lo general,los servicios centrales encargados del planeamiento distri-
buyen los especialistas entre los diversos sectores de modo que las indus-
trias prioritarias,según el plan de desarrollo,reciban proporcionalmente
más personal calificado que las otras. Así,desde 1960aproximadamente,
se da preferencia a las industrias químicas mientras que,hasta hace unos
veinte años,tenía prioridad la producción siderúrgica.E n otras industrias
cuya producción en un momento dado pueda considerarse menos impor-
tante para el desarrollo económico general,se puede reducir la asignación
de mano de obra calificada.Ello dará,inevitablemente,por resultado una
mayor lentitud en el desarrollo de la producción en ciertos sectores;pero
-al fin y al cabo- planificar consiste en cierto modo en elegir entre lo
que es indispensabley lo que no lo es. A ese respecto,la decisión incumbe
a los encargadosdel planeamiento,teniendo en cuenta el orden de priori-
dad establecido por los Órganos legislativos.
Sean cuales fueren los objetivos definitivamente fijados para la ense-
ñanza es preciso prever por de pronto recursos suficientes dentro de los
límites del plan. La realización del plan de enseñanza deja de depender de
los recursos disponibles. E n estas condiciones,la operación esencial del
planeamiento de la enseñanza en los países de economía planificada es la
evaluación exacta de las necesidades de mano de obra para el desarrollo.
C o m o se trata de cantidades muy grandes, un pequeño margen de error
en esa fase puede tener repercusionesmuy graves para el conjunto de la
economía nacional.

I. Polytechnical education in the USSR.Unesco, 1963,apéndice 1, p. 376.

George Skorov

Factores que influyen en las necesidades de personal

calificado’
Son muchas las dificultades que plantea la evaluación de las necesidades
de mano de obra en los países en que la renta nacional aumenta por
término medio del 8 al 10%:hay que tener en cuenta:las modificaciones
de estructura que la industrialización y la urbanización”imponen a la
economía nacional; los cambios en la distribución de la población activa
entre sectores donde la estructura del empleo es diferente, como la in-
dustria, la agricultura y los servicios públicos; la proporción cada vez
mayor de personal calificado en el conjunto de la población activa debida
al considerable progreso de la ciencia y la técnica;la rápida modificación
de las estructuras del empleo en las diferentesindustrias;la necesidad de
una distribución racional de las reservas de mano de obra en el conjunto
del país, etc. Es indudable que el objetivo del empleo total constituye
una preocupación constante de las autoridades encargadas del planea-
miento en todos los países de economía planificada.
Desde los comienzos del planeamiento de la enseñanza,se han estudia-
do muy detenidamente los principales elementos que determinan las nece-
sidades de mano de obra y los conocimientos adquiridos a ese respecto
han aumentado considerablemente3.Clasificadospor orden de importan-
cia, figuran en las siguientes categorías:
I. Cuantía del capital por unidad de trabajo. Cuando más compleja sea
la técnica y más se utilice equipo básico, mayor será la necesidad de
personal calificado. Por lo general, el progreso de la técnica va acom-
pañado de un aumento de la demanda de ingenieros y técnicos y de
una disminución de la demanda de mano de obra no calificada.
2. Número de trabajadores.U n aumento importante del número de tra-
bajadores entraña forzosamente un aumento de personal calificado
destinado a ocupar los puestos directivos.
3. Complejidad de la producción.Cuanto más complicado sea el producto
y más complejas las condiciones de trabajo (porej.,lasvariacionesdelas
condiciones geológicas en la extracción de minerales), más personal
calificado será necesario en relación con el conjunto de mano de obra.

I. Aquí c o m o en todo el capítulo, a menos que se indique lo contrario, “per-

sonal calificado” designa a las personas que poseen un título universitario,
un título equivalente o un diploma de enseñanza secundaria profesional.
2. El porcentaje de la población urbana en la URSS, por ejemplo, aumentó
del I7,9% de la población total, en 1926, al 52% en 1963. L a población
urbana ha aumentado pues en 2,5 millones por año, excepto durante los
años de la guerra. o
3. U n estudio recientede esta cuestiónfigura en: V.E.Komarov,Ekonomiéeskie
osnovy podgotovki spezialistov doa narodnogo hozjajstva (Bases económicas
de la enseñanza y formación de especialistas para la economía nacional),
Academia de Ciencias de la URSS, Moscú, 1959, p. 61-83.
 Planeamiento de la enseñanza y necesidades de personal

4. Importancia de la ciencia y de la técnica.La aplicación de la ciencia a

la producción y la adopción de métodos modernos requieren nuevas
técnicas y una nueva organización de la producción que entrañan un
aumento de las necesidades de personal calificado.
5. Organización de la dirección. Cuanto más racionalmenteestén organi-
zadas la dirección y la administración,más reducido será -en igualdad
de condiciones- el personal calificado destinado a ellas.
Las necesidades de personal calificado dependen también, aunque en
menor grado, de otros factores como el nivel cultural general de los tra-
bajadores y la verdadera calidad de las personas poseedoras de un título.
Cada uno de los elementos mencionados ejerce una influencia más o
menos grande según el sector económico de que se trate;pero en todas
las ramas de la producción, el progreso técnico desempeña, en diversos
grados, un papel decisivo para determinar las necesidades de personal
calificado.

Métodos de evaluación de las necesidadesde personal

calificado para el desarrollo
Los métodos aplicables a la evaluación de las necesidades de mano de
obra en los países de economía planificada se han elaborado paralela-
mente al mejoramiento general de las técnicas y de los métodos de planea-
miento económico. Conviene observar que en las primeras fases del des-
arrollo post-revolucionario,los programas de enseñanza y de formación
de casi todos los países de economía planificada fueron determinados,
no tanto por las necesidades de la economía nacional en mano de obra,
como por los recursos financieros y los medios de enseñanza de que dis-
ponían esos países. Durante un cierto número de años, no hubo relación
alguna entre las necesidades generales de mano de obra y los planes de
enseñanza que obedecían a su propia lógica. En la URSS,por ejemplo,
la primera tentativa de establecer una relación directa entre unas y otros
data sólo de 1927,es decir, de la época en que se preparó el primer plan
quinquenal. Desde entonces, se han puesto en práctica varios procedi-
mientos para prever las necesidades de mano de obra, que pueden clasi-
ficarse en tres grupos: a) el método de los coeficientes de saturación;
b) el método de las normas de trabajo;c) el método mixto, que combina
los dos métodos precedentes. Los ejemplos que siguen se han tomado
principalmente de la Unión Soviética,que es el país que posee una expe-
riencia más larga en cuestiones de planeamiento.

Método de los coeficientes de saturación

El método más antiguo y sencillo para evaluar las necesidades de mano
de obra consiste en calcular el grado de saturación de la mano de obra
 George Skorov

total en personal calificado,o sea en establecer la proporción (tanto por

mil)entre el personal calificado y el del conjunto de la mano de obra. D e
ahí, el término “saturación”. E n los establecimientos industriales donde
las operaciones técnicas son ininterrumpidas,como las acerías, las cen-
trales eléctricas, ciertas fábricas de productos químicos, fábricas de
cemento, refinerías de petróleo, así como en las minas de carbón, de
hierro y de otra clase, las necesidades futuras pueden evaluarse según la
relación entre el número de trabajadorescalificados y la unidad de capital
o el volumen de la producción. El coeficiente más corrientemente utili-
zado es la relación entre el personal calificado y el del conjunto de traba-
jadores de un mismo sector económico. E n este método se fundaron
principalmente los autores del primer plan quinquenal de la URSS
(1928-1932)para calcular las necesidades de personal con título.
Esta técnica de evaluación de las necesidades supone las operaciones
siguientes:a) cálculo de la proporción de personal calificado en el total
de la mano de obra durante un cierto número de años transcurridos;
b) evaluación del total de la mano de obra durante el periodo que abarca
el plan; c) previsión de las necesidades de personal calificado teniendo
en cuenta las tendencias pasadas.
El inconveniente de este método está en que aísla el coeficiente de satu-
ración (dela mano de obra por el personal calificado)de los otros grandes
factores de producción; por ejemplo, de las estructuras técnicas y de la
organización que no obstante tienen una influencia decisiva en las necesi-
dades de personal de esta categoría. Cuando un país está en vías de rá-
pida industrializacióncon todos los profundos cambios que ello supone
en la estructura de su economía, el método del coeficiente de saturación
puede inducir a no dar suficienteimportanciaa las necesidades futuras de
personal calificado si el coeficiente actual de saturación no se ha ponde-
rado cuidadosamente teniendo en cuenta las tendencias pasadas y los
cambios probables.Perfeccionado poco a poco, de manera que se reduzca
la imprecisión inevitable de las previsiones, este método continúa em-
pleándose combinado con el cálculo de las necesidades de mano de obra
según la estructura del empleo.

Método de las normas de trabajo

Este método es mucho más preciso y tiene en cuenta,por lo menos par-
cialmente, los principales factores que influyen en la amplitud de las
necesidades de personal calificado. Sus elementos esenciales son el volu-
men y la clase de trabajo efectuado por cada trabajador calificado. Este
está íntimamente ligado con el establecimiento de balances de mano de
obra para los planes económicos generales. El sistema de balances de
mano de obra establece una relación entre los recursos humanos dis-
ponibles y previstos y la mano de obra necesaria para alcanzar los objeti-
 Planeamiento de la enseñanza y necesidades de personal

vos del plan. Los balances globales determinan la distribución de la mano

de obra entre los diversos sectores económicos, por grandes categorías :
mano de obra no calificada,mano de obra calificada,personal directivo
medio y superior’. Los balances de mano de obra para una industria de
un sector económico o una región determinados son más detallados en
lo que se refiere a la calificación profesional,ya que el objetivo final está
en utilizar de la manera más racional y económica los recursos humanos
de que dispone la sociedad.
Para evaluar las necesidadesfuturas,el conjunto del personal calificado
se divide en dos grandes categorías: la primera comprende el personal
ocupado en la producción y en un cierto número de actividades no pro-
ductivas para las que no es posible concebir un instrumento único capaz
de medir el volumen de trabajo que ha de realizar cada individuo. En
realidad, no es posible reducir a un común denominador el conjunto de
las tareas que realizan,por ejemplo,los ingenieros.En cambio esta opera-
ción es relativamente fácil para profesiones como la enseñanza o la medi-
cina. Éstas constituyen,pues, la segunda gran categoría de personal para
la cual se puede encontrar una unidad de medida tipo.
Numéricamente, este grupo representa aproximadamente la mitad del
número total de personas con título que emplea la economía de la URSS.
Las necesidades de personal de esta categoría se calculan según el número
de alumnos por profesor y el número de enfermos por médico. Si no se
tiene en cuenta el crecimiento demográfico ni la composición de la pobla-
ción por grupos de edad y por sexo,las necesidades futuras de personal en
la enseñanza,en las actividades culturales y en la sanidad están determina-
das por el objetivo general de la sociedad de mejorar el bienestar social
y por su capacidad para ofrecer los recursos materiales necesarios para
alcanzar ese objetivo. Para cada etapa del desarrollo, las normas de la
enseñanza o de la sanidad (volumen de trabajo por persona empleada),
tal como están determinadas por los recursos materiales disponibles, son
parámetros dados ; proporcionan pues un instrumento que permite cal-
cular las necesidades suplementarias futuras en personal docente y en
médicos*.Es esencialmente diferente la técnica que sirve para calcular las
necesidades futuras de mano de obra en el sector de la producción. La

I. El presente estudio sólo trata del personal calificado para el planeamiento

de la formación profesional en un nivel menos elevado. Véase H.Zelenko,
“Formación profesional y técnica en la URSS”, Revista internacional del
trabajo,vol. LXXX,n.O 6, diciembre de 1959.
2. Se encontrarán más detalles a este respecto en Planirovanie rashodov na social-
nokulturnie meropriyatia (Planeamiento de los gastos sociales y culturales),
Moscú, 1962;y también V. G.Kostakov, “Los principios esenciales de la
evaluación de las necesidades futuras en personas con título universitario”
en Planirovanie potrebnosti narodnogo khozyaistva v spezialistakii (El
planeamiento de las necesidades de la economía nacional en especialistas),
Moscú, 1959,p. 66-98.
George Skorov

primera diferencia se refierea la evaluación de las necesidades actuales de

as que se parte para evaluar las futuras. La determinación de las nece-
sidades para el año de referencia no debe confundirse con un censo del
personal calificado disponible, por importante que éste sea. Así como en
la profesión docente y la medicina sólo se admiten a personas con título,
existe en el sector de la producción un porcentaje variable de empleos para
los que se requiere normalmente títulos de nivel elevado pero que pueden
desempeñar personas con títulos inferiores u obreros competentes y ex-
perimentados.En la terminologíasoviética estas personas se llaman “auxi-
liares”. El porcentaje de auxiliares era bastante elevado en los comienzos
de la industrialización y continúa siendo considerable; en ciertas indus-
trias de la URSS,por ejemplo, excede del 40 %del total de los empleos
que deberían ser ocupados por personas con título de una escuela profe-
sional (secundaria y superior). E n cambio puede ocurrir que un corto
número de personas con título ocupen puestos para los que no se requie-
ren títulos universitariosy ni siquiera diplomas de enseñanza secundaria.
Por ello, el criterio seguido para evaluar las necesidades de personal cali-
ficado para el año de referencia,en los países de economía planificada,
no es el número de personas con diplomas de enseñanza superior o
secundaria disponibles en el país, sino el número efectivo de empleos que
han de ser ocupados de esas categorías. Las necesidades suplementarias
de especialistas se calculan teniendo en cuenta las necesidades del año de
referencia, establecidas como ya se ha indicado.
Para calcular esas necesidades,tanto en los sectores productivos como
en los no productivos, en los países de economía planificada se utilizan
los elementos siguientes: los planes de aumento de la producción y de
desarrollo cultural; el personal existente y las normas que le son aplica-
bles; las listas de empleos que ha de ocupar el personal calificado;esta-
dísticas del número pasado, presente y previsto de personas con título
universitarioy diploma de enseñanza secundaria,clasificados por empleo.

Aumento de la producción y desarrollo cultural. Los planes de desarrollo

de la producción y de la infraestructura social se analizan desde el punto
de vista de las necesidades de personal calificado.El análisis permite tener
en cuenta elementos que aumentan o disminuyen las necesidades totales
de personal de alta categoría y modifican la correlación entre los dos
grupos principales de que se compone.

Cuadro de personal. Proporciona una lista de empleos distribuidos entre

todas las categorías de mano de obra y las profesiones que son indispen-
sables para el funcionamiento normal de una empresa o servicio deter-
minado. El cuadro de personal se forma según un modelo de gestión
correspondiente a cada tipo particular de producción o de servicio social.
Ese modelo indica el número total de empleos, la organización del servi-
 Planeamiento de la enseñanza y necesidades de personal

cio (administración,producción, oficina de estudios,etc.) y la distribu-

ción del personal de categoría superior en toda la empresa. El principio
básico de dicho modelo de gestión es la economía de recursoshumanos,
que consisteen buscar el máximo de eficaciacon el mínimo de personal.
D e todosmodos éste es un idealal que la presente estructuraadministra-
tiva y de organización sólo puede tratar de acercarse.
La importancia numérica del personal se establece teniendo en cuenta
el volumen totaldel trabajo que se ha de realizary el volumen de trabajo
por individuo.Portanto,es importanteescoger un instrumentoadecuado
para medir la carga de trabajo en general y la del personal calificado en
particular. Existía anteriormente la tendencia a considerar la relación
entre el número de personas con título y el conjunto del personal como
un criteriouniversalmenteválido. D e ese modo se simplificabaexcesiva-
mente el problema.En muchos casos,es más convenientetener en cuenta
el valor de los bienes de equipo confiados a cada trabajador calificado o
el costo de las investigacionesy estudios (para los establecimientoscien-
tíficosy losinstitutosde investigación). En general,debe darse lapreferen-
cia a los indicadoresque permitan medir lo más directamente posible el
volumen de trabajo de las diferentes categorías de mano de obra.
El principal elemento en el cálculo del número de empleos es, por
tanto,la fijación de una norma de trabajo por individuo para cada em-
pleo'. Este indicador permite establecer normas de personal para las
empresas,institucionesy organizaciones que tienen característicascomu-
nes. Dichas normas tienen en cuenta naturalmentela escala de produc-
ción o la extensión de las actividadesen cuantose trata de establecimien-
tos no productivos (número de plazas en los cines, dimensiones los
museos,etc.). Las normas reflejan desde luego la práctica corriente y las
relaciones existentes;pero no son simples promedios. Basadas en casos
tipo proporcionan indicaciones sobre la situación que será típica más
tarde de la industria o del sector económico en su conjunto. Para las
personas encargadas de la planificación desempeñan el papel de un esti-
mulante;sevan revisandoconstantementea medida que aumentala pro-
ductividad.
El cálculo del número de empleos necesariossegún las normas de tra-
bajo por individuo permite establecer en detalle las necesidades de mano
de obra de diferentes categorías.El objetivo final del planeamiento del
personal es determinar la proporción de personal calificado dentro del
conjunto del personal de una empresa,proporción que debe mantenerse
en la lista de empleos reservados al personal calificado.

I. Esta cuestión se examina en detalle en: 1. A.Lyasnikov, Podgotovka kadrov

dlya promishlennosti (Educación y formación del personal directivo para
la industria), Moscú, 1954.
George Skorov

Lista de puestos que han de ser ocupados por personal calificado.Refleja

directamentelas necesidades de una unidad de producción o de un servi-
cio social en personas que posean diplomas de enseñanza superior o
secundaria. Contiene las indicaciones siguientes: designación y breve
descripción del empleo,la profesión y su coeficiente,el nivel de instruc-
ción exigido(diploma de enseñanzasuperioro secundariaprofesional). Lo
más difícil es determinar los títulos que requiereun empleo determinado.
En ciertoscasos están indicadosen la legislación pertinente.Así,el perso-
nal docente de las clases V a XI y los médicos deben poseer un título
universitario o equivalente. En la mayor parte de los demás empleos la
complejidad de la función sirve de criterio general para determinar el
nivel de instrucción correspondientea la competencia profesional.
Los empleos que requieren vastos conocimientos científicos o una
extensa cultura general y cuyo titular ha de tomar decisiones de carácter
técnico o económico deben destinarse normalmente a personas que
posean un título universitario.Las personas que poseen diplomasde ense-
ñanza secundaria profesional ocupan puestos de administración y de
dirección de menor responsabilidad en que las decisiones que han de
adoptarse correspondena unas indicaciones o a un mandato bien deter-
minados.La aplicación de estos principios generales varía según los sec-
tores y las industrias.Es forzosamente,en parte,cuestión de apreciación
y es conveniente que se reduzca al mínimo la posibilidad de valorar más
o menos los títulos universitarios y profesionales requeridos ya que ello
produciría un desperdicio de recursoshumanos para la sociedad.Es aquí
donde se aplican lasnormas de personal que sirven de principios rectores.
La evaluación de las necesidades de mano de obra se basa también en
un sistema de competencia profesional científicamente establecido.Para
la formación,dentro del conjunto de la economía nacional,de listas de
empleos destinadosa personas que posean un título y para la preparación
de planes de estudio de los establecimientos de enseñanza superior se
utiliza un repertorio uniforme de profesiones. Este repertorio tiene la
ventaja de vincular directamente la competencia profesional al nivel de
instrucción,con una precisión suficiente para las necesidades prácticas.
Con ello resulta inútil realizar una conversión sumamente compleja y
delicada de una a otra para evaluar las necesidades de personal.
La primera lista de esa índole fue utilizada en la URSS en 1930 cuando
se aplicó por primera vez el método de las normas de trabajo en su forma
más sencilla. Su principal defecto consistía en llevar la diferenciación
demasiado lejos.Se corrigió rápidamentey,en 1935,el total de profesio-
nes quedó reducido de 950 a 275’. Actualmente, la lista unificada de
I. P.P.Litviakov, “Los problemas que plantea la evaluación de las necesidades
de m a n o de obra y el planeamiento de la educación y de la formación en las
diferentes etapas del desarrollo socialista”, en Planirovanie potrebnosti narod-
nogo khozyaistvav specialistaii, Moscú, 1959,p. 47-55.
 Planeamiento de la enseñanza y necesidades de personal

profesiones comprende más de 300 epígrafes para la enseñanza superior

y unos 360 para la enseñanza secundaria profesional. El número de em-
pleos se revisa continuamente a medida que el progreso de la técnica
moderna exige una mayor concentración y, por otro, una diferenciación
más acusada. Sólo en al año 1957, por ejemplo, se añadieron 12nuevos
empleos a las rúbricas de la enseñanza superior, para responder a las
necesidades de las aplicaciones de la energía nuclear a la economía nacio-
nal. Los progresos de la cibernética, la eletrónica, la bioquímica, la
física nuclear, los motores a reacción y otras ramas adelantadas de la
ciencia y de la técnica exigen una revisión constante del sistema de clasifi-
cación. Son necesarias investigaciones metodológicas constantes para
adaptar el sistema de clasificación a los progresos de la ciencia y de la
técnica.

Estadísticas. Las necesidades de personal calificado son evaluadas “verti-

calmente” por las empresas, organismos y ministerios,y “horizontalmen-
te” por sovnarkhozy (regiones económicas) y repúblicas de la URSS.Por
último, todos esos datos se recogen y analizan en el Gosplan de la U R S S
(Comisión de planificación del Estado) con la colaboración del Ministerio
de enseñanza superior y secundaria profesional. La evaluación de las
necesidades totales de personal calificado proporciona al encargado del
planeamiento datos sobre la demanda global o absoluta de personas con
diplomas de enseñanza superior y secundaria. Con esos datos,se calculan
las necesidades suplementarias,que son las que más interesan a los encar-
gados del planeamiento de la enseñanza a quienes incumbirá proporcio-
nar a la economía nacional el personal competente que necesita.
En el cálculo de las necesidades suplementarias por categoría profe-
sional intervienen tres elementos principales:
I. Aumento del número de empleos debido al aumento de la producción
y a la evolución de su tecnología.
2. Compensación de las pérdidas (personas que dejan de pertenecer a la
población activa).
3. Sustitución parcial de los “auxiliares” por personas con título.
El primero de esos elementos comprende los cambios cuantitativos (am-
pliación de las empresas existentes o creación de empresas nuevas) y los
cambios cualitativos (progresotécnico en general y perfeccionamiento de
las estructuras) que tienen repercusiones directas en el número requerido
de personas con título universitario o con diploma de enseñanza secunda-
ria profesional.
El segundo elemento comprende dos clases de pérdidas: las llamadas
naturales, debidas al fallecimiento, a la invalidez y a la jubilación, y las
pérdidas debidas al paso de un sector económico a otro: servicio militar,
interrupción del trabajo por razones de familia,reanudación de estudios,
etcétera. Repercuten de diferentes maneras en las necesidades suplemen-
George Skorov

tarias de personal según la extensión de la unidad territorial de que se

trate.En la escala nacional o en la de una de las repúblicasde la Unión
Soviética sólo tienen importancia las pérdidas naturales.Las demás
desempeñan poco papel porque están más o menos compensadas por el
ingresoen lavida activa de personasqueprocedendelosmismossectores:
trabajo doméstico,ejército,enseñanza,etc. En cambio,en una empresa
o en una pequeña unidad territorial,esos movimientosen sentidocontra-
rio pueden no compensarsey provocar por consiguienteun desequilibrio.
Por ello,la previsión a breve plazo y a plazo medio de las necesidadesde
mano de obra de una unidad de producción, de un servicio o de una
pequeña región económica ha de tener forzosamente en cuenta todas las
clases de pérdidas,mientras que una previsión a largo plazo para una
república puede tener en cuenta sólo las pérdidas naturales.Se calcula
que las pérdidas anuales de ambas categorías representan un promedio
de 3 a 4% respecto de los titulares de un grado universitario y de 4 a
5%para los titularesde un diploma de enseñanza secundaria profesio-
nal’.La diferencia se explica sobre todo por el número de personas que
renuncian a su empleo para dedicarse a los estudios y en parte también
por el hecho de que la proporción de mujeres que dejan de trabajar por
razones de familia es más elevada en una categoría que en otra.
El tercer elemento refleja la elevación constante de las normas que se
aplican al personal directivo y técnico cuyas funciones por la falta de
especialistas calificados están encomendadas a auxiliares. Es evidente
que esta situaciónno puede cambiarde un día a otro,pero,al calcular las
necesidades de personal suplementario,hay que tener en cuenta que los
auxiliares habrán de ser reemplazadosgradualmentepor personas con
título.Este problema se resuelve,en parte,estimulando a los auxiliares
para que obtenganun título universitario o de enseñanza secundariapro-
fesional siguiendo cursos por correspondencia o cursos nocturnos; se
acude para ello en gran medida a incentivosmateriales y a argumentosde
prestigio.
D e todos los métodos de evaluación de las necesidades de mano de
obrasuplementaria,el método de lasnormasde trabajoes el que da mejo-
res resultados porque se basa directamente en planes concretos de desa-
rrollo económico y social y porque aplica a la determinaciónde las nece-
sidadesde mano de obra términos utilizados en el sistema de enseñanza.
Sin embargo,este método tienesuslímites;sólopuede servirpara evaluar
las necesidades de mano de obra a corto plazo y a plazo medio. N o
permitellevarlasprevisionesmás allá de un periodo de cinco a sieteaños
para el que existen planes detallados y cuya aplicación ha de realizarse
con arreglo a modalidadesconocidas con precisión.
I. Véase en particularN.G.Nozhko, “Algunos problemas delplaneamientode
la enseñanza y de la formación del personalespecializado”, en Vestnikvishey
shkoli (Boletín de enseñanza superior), n.O 4, 1957,p. 18.
 Planeamiento de la enseñanza y necesidades de personal

Método mixto

Para prever lasnecesidadesde mano de obracon I 5 Ó 20 añosde adelanto

se combina el método de las normas de trabajo con el de los coeficientes
de saturación.Para los siete primeros años,las necesidades se calculan
según el método de las normas de trabajo;para los ocho o trece años
siguientesseestablecenmediante loscoeficientesde saturacióny sesuman
los resultadosde las dos operaciones.Para el periodo entero de 20 años,
las necesidades suplementarias se calculan por nivel de enseñanzay por
grupo de profesiones,más bien que por profesión.Se calculan asimismo,
no por unidad de producción,institución y servicio,sino por cada gran
sector económico y social y por cada república de la Unión. Los coefi-
cientes de saturación del conjunto de la mano de obra por el personal
calificado se calculan en relación con cada I o00 personas empleadas o
con el volumen de capitalfijo o el volumen de la producción.Esos coefi-
cientes se basan,naturalmente, en las correlaciones previstas para las
empresastécnicamenteadelantadas que se crearán duranteel periodo de
ejecución del plan de sieteaños y cuyas característicasfuturasse conocen
ya en el momento de hacer los cálculos.Inclusoen estas condiciones,los
datos obtenidosno son más que hipotéticosy han de serrevisadostenien-
do en cuenta el progreso técnico.En todos los países de economía plani-
ficadalasinvestigacionesserealizan sininterrupcióna fin de perfeccionar
la técnica de las previsiones a largo plazo puesto que la exactitud de los
resultados deja aún mucho que desear’.
El método que consiste en evaluar las necesidades futuras de mano de
obra según el coeficiente de saturación (relación entre el total de mano
de obra y el del personal de categoríamediay superior) comprendecuatro
fases principales:
I. La estimación del total de la mano de obra para cada año del periodo
quinquenal o de siete años.
2. La distribución de la cifra totalentre losprincipales sectoresde activi-
dad.
3. La evaluación del porcentaje del personal de categoría superior y de
categoría media en cada uno de esos sectores.
4.La previsión de las necesidades suplementariasen personal calificado,
es decir, del número de personas con título que deberá formar el
sistema de enseñanza.
La primera operación se basa enteramente en previsiones demográficas
y la calidad de losserviciosestadísticosdesempeña aquíun papelcapital.
I. M e es grato manifestar aquí mi agradecimiento al Dr.K.G.Nozhko, que
m e ha permitido citar ciertos datos y fórmulas tomados de su estudio sobre
“Los métodos de evaluación de las necesidades en especialistas y de plane-
amiento de la formación especializada en la URSS”,que la Unesco publi-
cará próximamente.
George Skorov

Ante todo, se calcula el esfuerzo total de la población activa para todo

el periodo al que se refiere la evaluación (de quince a veinte años) y para
cada año de ese periodo; el número total de alumnos y de estudiantes
(que no participan evidentemente en la producción de bienes y servicio)
se calcula a continuación por grupos de edad. Restando del total de la
población activa el total de estudiantes se llega a una estimación de la
mano de obra de que dispondrá el país para cada uno de los años del
periodo de veinte años.
La segunda fase se basa en los objetivos del plan o en las cifras guía
que orientan la distribución del conjunto de la mano de obra entre los
diversos sectores económicos y campos de actividad. Para lograr un em-
pleo total de la mano de obra es indispensable que las previsiones de las
necesidades de mano de obra para cada sector correspondan a los coefi-
cientes que vinculan los futuros recursos de mano de obra a los objeti-
vos de la producción. Después de eso se puede pasar a la fase siguiente
que se refiere al personal de categoría media y superior propiamente
dicho.
La tercera fase tiene por objeto evaluar las necesidades globales de
personas con título de enseñanza superior y secundaria con arreglo al
porcentaje (convenientemente ajustado) que estas categorías de personal
representan actualmente frente al conjunto de la mano de obra en un
sector determinado de actividades, una región económica o una de las
repúblicas de la Unión. Actualmente,por cada I o00 personas empleadas
en la URSS, el número de ellas que poseen un título de enseñanza supe-
rior y secundaria varía de 20 en la industria y 4 en la agricultura y la sil-
vicultura, a 105 en los servicios de sanidad, 281 en la enseñanza y 377
en la investigación científica. Para evaluar las necesidades futuras es in-
dispensable conocer también la proporción entre el número de personas
que poseen un grado universitario (o título equivalente) y el de las que
poseen un certificado de estudios secundarios profesionales. El cuadro
I 5 muestra cómo esa relación ha evolucionado en la U R S S en los veinte
años últimos.
Se observa que,a pesar del aumento del número de estudiantes que salen
de los establecimientos de enseñanza superior,-más de 300o00 gradua-
dos suplementarios por año- la relación entre los titulares deun grado
universitario y los titulares de un diploma de enseñanza secundaria pro-
fesional, con la excepción importante de la profesión docente y de las
profesiones liberales, evoluciona en favor de los últimos.Ello refleja un
aumento general del nivel de instrucción de los trabajadores.Las rela-
ciones y los coeficientes de saturación deben ajustarse teniendo en cuenta
las tendencias probables de la productividad del trabajo y las consecuen-
cias previsibles del progreso técnico en la correlación entre las diferentes
clases de mano de obra.
E n la Unión Soviética los encargados del planeamiento de la enseñanza
 Planeamiento de la enseñanza y necesidades de personal

CUADRO15. Relación entre el número de personas que poseen un título de

enseñanza superior y el de personas que poseen un diploma profesional de
enseñanza secundaria empleados en la economía de la URSS

Número de titulares de un diploma de enseñanza

secundaria profesional por cada IOO personas con
un grado universitario o un titulo equivalente
E n 1.O de enero E n 1.O de diciem- E n 1.O de diciem-
de 1941 bre de 1957 bre de 1960

Ingenieros y técnicos 110 150 170

Agrónomos, veterinarios, espe- 130 160 160
cialistas en silvicultura
Economistas,estadísticos, 60 190 200
peritos mercantiles
Médicos 270 280 300
Personal docente, biblioteca- 180 80 80
rios, profesiones liberales
Promedio global para todas 160 140 1.50
las profesiones
I. Vishee obiazovanie v SSSR (Enseñanza superior en la URSS), Oficina Central de Estadística,
Moscú, 1961,pág. 51.

utilizan, para expresar la correlación entre el número anual de personas

empleadas y el aumento de la productividad del trabajo, la fórmula
siguiente:
CVI .cvz .cg, ...C,,
Np = No CXPI .cxp,.cxp,...CX,,

Np representa el número de personas empleadas en un año determinado;

Nb el número de personas empleadas durante el año de referencia;
Cg el coeficiente de aumento de la producción bruta para cada año del
periodo a que se refiere el plan;
CX, el coeficiente de aumento de la productividad del trabajo expresado
en producción por persona empleada durante el año de que se trata;
n el número de años que abarca el plan.

La cuarta etapa consiste en prever las necesidades suplementarias propia-

mente dichas, es decir, el número efectivo de personas con título que de-
berán constituir el sistema de enseñanza.Esta cifra se obtienededuciendo
de la demanda global de personal calificado el número de personas con
título disponibles,teniendo bien en cuenta todos los factores que tienden
a aumentar o a disminuir ese número. Matemáticamente, el número de
personas con título para un año dado del período que abarca el plan puede
expresarse con la fórmula siguiente:
ND= Nb .Ci,.Ciz ...Cin
George Skorov

Nprepresenta el número de personas con título al finalizar un año deter-

minado del periodo que abarca el plan;
representa el número de personas con título en el año de referencia,
N b
por ejemplo, al fin del Último año en el que el número de diplomas
otorgados ha sido predeterminado por el número de alumnos matri-
culados en los años precedentes;
CCrepresenta el coeficiente de aumento anual del número de personas
con título;
n el número de años que abarca el plan.

El método que consiste en evaluar las necesidades de personas con diplo-

mas de enseñanzasuperior y secundariasegúnel grado de saturaciónpone
en juego un número relativamentereducido de proporciones y de coefi-
cientes interdependientes; por ello es posible expresarlos en fórmulas
matemáticas que se pueden elaborar con calculadoraselectrónicas.Esta
es una ventaja indudable,aunque conviene advertir que los autores distan
de estar de acuerdo sobrelos servicios que pueden prestar las matemáticas
en los análisis y previsiones referentesa la mano de obra.
Los tres métodos anteriormentedescritostienen debidamenteen cuenta
el aspecto regional de las necesidades de mano de obra,es decir,su dis-
tribución en el país y los establecimientos de enseñanza y de formación
tienden,en general,a acercarse a los centrosde empleo.En un país como
la URSS, donde las distancias son muy grandes,es natural que se tenga
muy en cuenta este aspecto del planeamiento de la enseñanza.

Aspecto administrativo de la elaboración de los planes

de enseñanza
Una vez calculadas las necesidadessuplementariasde personas con título
académico,se puede proceder a preparar el plan de expansiónde la ense-
ñanza. Para ello es preciso calcular la matrícula previsible en todos los
niveles y en todos los sectores de la enseñanza,para cada año y cada
programa de estudios, la ampliación correspondiente de los locales e
instalaciones,el aumento de personal docente y los recursos financieros
que se habrán de asignar a la enseñanza. Cada uno de esos elementos
puede ser objeto de un estudio aparte y por tanto no nos ocuparemos
aquí de ellos. Sin embargo conviene observar que una hipótesis inicial
puede exceder de las posibilidades materiales y en ese caso el cálculo
deberá rehacersehasta que los objetivos de la enseñanza se ajusten a los
recursosdisponiblesy se los pueda integrar en el plan general de desarro-
llo.La coherenciadel plan de enseñanza sólo podrá obtenersepor aproxi-
maciones sucesivas.
En la URSS,los proyectos de plan relativosa la enseñanza son elabo-
rados por las diversasrepúblicas de la Unión y por los ministerios y servi-
 Planeamiento de la enseñanza y necesidades de personal

cios encargados de la enseñanza profesional. Los establecimientos de

enseñanzacooperanen esa tarea.El Gosplan de la URSS reúnelos diver-
sos proyectos y en cooperaciónconel Ministerio de Enseñanza Superior,
Secundaria y Profesional elabora un plan concertado para el desarrollo
de la enseñanza y de la cultura.Ese plan se divide luego de nuevo entre
las repúblicas federadas y los grupos de programas de enseñanza y las
diversas clases de enseñanza ordinaria nocturna, de extensión universi-
taria.El consejo de ministros de la URSS aprueba sólo las cifras globales
que representan el número de estudiantesmatriculados y el de diplomas
que se otorgarán,y deja para las repúblicas de la Unión y a los ministe-
rios competentes la tarea de repartir esas cifras entre las disciplinas. Se
concede especial atención al contenidode la enseñanza desde el punto de
vista de su utilidad práctica a fin de estrechar los lazos entre la enseñanza
y la vida.
Aunque las consideraciones relativas a la mano de obra, como ya
hemos dicho,están lejos de determinar por sí solas el alcance de la labor
educativa de los países de economíaplanificada-y en realidad se atribuye
capitalimportanciaa los factoressociales y políticos-,son ellas sin duda
alguna las que contribuyen más a hacer de la enseñanza un poderoso
factor del desarrollo económico.
Capítulo VI11 Análisis estadístic0
y cuantificación en el
planeamiento de la enseñanza

por E.Solomon
jefe de la Sección de Análisis Estadísticosy Evaluación
de Recursos Humanos,Oficina de Estadística
del Departamento de Ciencias Sociales,Unesco

Si los servicios nacionalesde estadística estuvieran suficientemente desa-

rrollados,los economistas y los educadores podrían utilizar en su labor
de planeamiento educativo muchos datos de gran utilidad.Desgraciada-
mente lesfaltaa menudo,en todo o en parte,la documentaciónnecesaria,
y es el especialista en análisis estadístico quien ha de determinar,por
cálculo o por deducción,los aspectosestadísticos pertinentes de los siste-
mas educativos,económicos y sociales en que se ha de basar todo plan
de desarrollo de la enseñanza bajo pena de no ser más que ilusorio.
Además la cuantificaciónde un plan no consistesimplementeen hacer,
de un modo mecánico,cálculosy proyeccionesnuméricassinoen expresar
lasfinalidadesde la educaciónen objetivoscifrados.Sólo las cifraspermi-
ten apreciar si los objetivos de la enseñanza responden o no a la realidad
y,si es necesario,revisarlos y modificarlos.Uno de los objetivos funda-
mentales del análisis estadístico es el crear modelos analíticosque indi-
quen los vínculos de interdependencia que entrañan las diversas posibili-
dades de ejecución de los planes.
En este capítulo nos proponemos señalar y describir brevemente algu-
nos métodos que pueden aplicarse para lograr esos resultados.En la pri-
mera sección se examinan algunos de los factoresnuméricos que se pue-
den establecer para precisar y prever las necesidades de la enseñanza y
el equilibrio que se busca del sistema de enseñanza. La segunda sección
trata de las consecuencias numéricas de las posibles variaciones en el
número de alumnosmatriculados.La tercera sección describe un método
de cuantificación de los planes de enseñanza,tomando como ejemplo el
 Análisis estadístico y cuantificación

plan africano de desarrollo de la enseñanza.La cuarta sección está dedi-

cada a la evaluación del costo de los planes de desarrollo de la enseñanza
siguiendo la experiencia adquirida en este punto por la América Latina.
En la Última sección se exponen brevemente algunas conclusiones.

Factores numéricos que permiten evaluar las

necesidades en materia de equipo escolar y equilibrio
interno del sistema de enseñanza
En general las estadísticas escolares indican el número de alumnos,de
maestros y de establecimientos docentes clasificados por niveles y tipos
de enseñanza. Para situar esos totales en el contexto social en que fun-
ciona el sistemade enseñanza,es necesariocalcular ciertas relaciones que
pueden ser descriptivas o proyectivas pero que tienen siemprepor objeto
mostrar claramente que las estadísticas de la educación van ligadas a las
estadísticas demográficas, económicas y sociales.Por ejemplo, dentro
del sistema de enseñanzala relación entre el cuerpo docente y el conjunto
de los alumnosse expresa generalmente con la fórmula:número de alum-
nos por maestro. El número de alumnos de una edad determinadafrente
al conjuntode la población de esa misma edad es otra relación fundamen-
tal llamada coeficiente de escolarización.Algunas de esas relaciones son
fáciles de calcular,incluso en los países en que los servicios estadísticos
están poco adelantados,mientras que otros se basan en datos muy com-
plejos que se obtienen difícilmentee incluso en estimacionesu otros cál-
culos. Se utilizan según el problema que se haya de resolver.
Al hablar del nivel de desarrollo,presente o probable, del sistema de
enseñanza se hace referencia a la “población de edad escolar”.Desgracia-
damente esta población de edad escolar sólo se conoce exactamente en
un número de países bastante reducido.D e todos modos, el coeficiente
fundamental que permite caracterizar un sistema escolar, al menos en
lo que respecta a la educación considerada como derecho del hombre,es
la relación entre la población de edad escolar y el número de niñosescola-
rizados. Este coeficiente de escolarización es además con frecuencia un
objetivo en sí mismo. En realidad,cuando se aplica,en una fecha deter-
minada,para un cierto sistemaescolar,no es más que un factor descrip-
tivo,pero toma un valor comparativo si está calculado respecto a varios
sistemas escolaresy para un periodo de varios años.La poblacióninfantil
ingresa en los establecimientos docentes sólo al comienzo de la enseñanza
primaria.Elcoeficiente de escolarización en un nivel determinadoes pues
el resultado de sucesivas “oleadas” de niños que entran en la escuela
primaria.Este hecho es sumamenteimportantepara determinarla estrate-
gia del planeamiento ya que limita estrictamente la posibilidad de exten-
der cuantitativamenteciertos gradoso ciertostipos de enseñanza.Hemos
E. Solomon

visto que faltan a menudo los datos precisos que serían necesarios,en este
caso el número de alumnos matriculados por año de edad y por año de
estudios y el analista debe resignarse a trabajar con los datos disponibles
y a calcular de la manera más precisa posible las demás cifras que nece-
sita.
E n los censos o evaluaciones de la población por edad, se toman gene-
ralmente grupos de cinco años. Los grupos de edad que correspondenmás
exactamente a los tres grandes grados de la enseñanza son los siguientes:
5 a 14,15 a 19 y 20 a 24 años. Se pueden obtener generalmente todos
estos datos mediante estimaciones sobre el crecimiento demográfico, ya
sea en el país ya sea consultando las publicaciones de las Naciones Uni-
das. Si esto resulta imposible se pueden tomar los datos correspondientes
de los países vecinos, convertidos en porcentajes y aplicarlosal total de la
población. Conviene no olvidar que la población de cinco a catorce años
de edad constituye un grupo de diez años, mientras que las de quince a
diecinueve y veinte a veinticuatro años constituyen grupos de cinco años.
El promedio de duración de los estudios,en los diversos grados de la
enseñanza, no concuerda en general con esos grupos quinquenales; la
estadística demográfica básica debe pues adaptarse para poder evaluar
la población de edad escolar. Por ejemplo,si la enseñanza primaria dura
seis años, la población en edad de ir a la escuela primariaconstituirá,
teóricamente, un grupo de seis años. Decimos teóricamente porque no
todos los alumnos ingresan a la escuela a la misma edad ni pasan en ella
el mismo número de años. Inevitablemente,si la escolaridad es obligatoria
y ningún alumno abandona los estudios, la matrícula será mayor que la
correspondiente al grupo limitado por las dos edades “normales”, De
todas maneras, a falta de datos detallados, se ha seguido la costumbre
de corregir el efectivo numérico de ese grupo teniendo en cuenta el pro-
medio de duración de los estudios a fin de evaluar la población de edad
escolar para cada grado. Así, si la enseñanza primaria dura seis años,el
número de alumnos del primer grado se considerará igual a las seis déci-
mas partes de la población de cinco a catorce años. Se procederá de la
misma manera para la enseñanza secundaria y la enseñanza superior,
teniendo presente que losjóvenes de 15a 19y de 20 a 24 años constituyen
grupos quinquenales. La distribución aproximada de cada uno de esos
grupos en grupos de un año se hace suponiendo que estos últimos grupos
son iguales. Y es evidente que no lo son,y si se dispone de datos sobre la
distribución exacta por edades dentro de cada grupo,podrá obtenerse una
evaluación más precisa. A falta de ello, el coeficiente de escolarización
para cada grado, ajustado según la duración de los estudios, se obtiene
aplicando la fórmula siguiente:
 Análisis estadístico y cuantificación

E.R.= Coeficiente de escolarización

E = Número de alumnos
D = Duración media de los estudios (en número de años)
P = Población del grupo de edad considerado
I = Enseñanza de primer grado (primaria)
2 = Enseñanza de segundo grado (secundaria)
3 = Enseñanza superior
Los coeficientes de escolarizaciónasí obtenidostienen la ventaja de fun-
darse en datos básicos que se pueden encontrar casi siempre -matrícula
global por grado de enseñanza,duración media de los estudios de cada
grado y población,por gruposquinquenales.Presentanencambiograves
inconvenientes que pueden ser parcialmente compensadosrecurriendo a
informacionescomplementarias.Estos coeficientes expresan sólo la ma-
trícula escolar proporcionalmente a la población estimada del grupo de
edad correspondiente y es en la estimación de esa población donde están
precisamentelasmayores causasde error.Por de pronto,el grupo de seis
a once añosno representacasi nunca exactamente las seis décimaspartes
del grupo decena1 de cinco a catorceaños;ademásseencuentranfrecuen-
temente alumnosde diferentes edades en un mismo año de estudios,sin
contar los que repiten el curso.Esos errores conducen por lo general a
subestimar la población efectiva de edad escolar y, en consecuencia,a
sobrestimar el coeficiente de escolarizaciónporque hay alumnos que no
tienen aún la edad en que comúnmentese comienzan los estudiosy otros
quehan pasado de la edad en que habitualmentese terminanlosestudios.
En los sistemas escolares bien desarrollados,especialmente en primer
grado, es frecuente que la aplicación de este método dé coeficientes de
escolarizaciónque pasen del IOO %. Además,es precisamenteen elprimer
grado, el Único que toma directamente sus alumnos de la población,
donde ese coeficientetiene más importancia.Para el segundo grado y la
enseñanza superior es puramente descriptivo mientras que en el primer
grado puede indicar efectivamente el verdadero objetivo en materia de
escolarización.Debe,pues,utilizarse todala informacióndisponibleen el
país de que se trate sobre todo cuando se quiere evaluar la población de
edad escolar que asiste a la escuela primaria.D e este modo, si se conoce
la distribución de la población por años de edad se podrá calcular
mucho más exactamente la población de edad escolar. Si se conoce el
coeficiente de natalidad y el coeficiente de supervivenciao la evolución
demográficade los últimos diezaños,sepodrá calcular la poblaciónesco-
lar por año estableciendoun modelo aproximativo.Además,si seposeen
algunos datos sobre la frecuenciamedia de las repeticionesde curso,se
podrá alargarel promedio de duración de losestudiosteniendoen cuenta
ese factor.
Los “coeficientes de escolarización” para cada grado de enseñanza
son muy útiles para el analista porque indican la relación entre la matrí-
E. Solomon

cula y la población escolarizable.Si se los representa en forma de “pirá-

mide”, indicarán el desarrollo cuantitativo relativo de cada grado de
enseñanza,ajustado en cierto modo, según la población “escolarizable”
y la duración de los estudios en cada grado. La simple pirámide de
matrícula, que es la más comúnmente utilizada,indica la distribución
general de los alumnos por grado,muestra las divergencias cuantitativas
de un grado a otro pero puede inducir a error porque no hace intervenir
los factores demográficosdel país;en otras palabras,no da indicaciones
sobre los que no reciben enseñanza.
La ventaja de esta pirámide de matrícula es que para construirla basta
conocer el número de alumnos matriculados en cada grado. Se puede
completar sencillamente sin necesidad de otros datos, ajustando cada
uno de sus planos según la duración media de los estudios del grado
respectivo.Por ejemplo,si los estudiosprimarios son dos veces más largos
que los secundarios,el porcentaje de alumnos de enseñanza primaria
equivaldrá,en igualdad de condiciones,al doble de los estudiantes de
enseñanza secundaria.Se efectuarán esos ajustes si se desea conocer el
coeficientede desarrollo cuantitativo relativo de los diferentes grados de
enseñanza.
Las proporciones no ajustadas se determinan fácilmente para cada
grado con las fórmulas siguientes:

PI=-E1 E2
Pz = - E3
P,= -
ET ET ET
Para tener en cuenta la duración de los estudios se ajustaránlas fórmulas
de la siguiente manera:
p -5.3E
,-D3 ET
P = Proporción del total de alumnos matriculados
E = Número de alumnos matriculados
D = Duración media de los estudios (años)
I = Enseñanza primaria
2 = Enseñanza secundaria
3 = Enseñanza superior
T = Total para todos los grados
Es evidente que estas proporciones permiten sólo comparar el desarrollo
cuantitativo de los diferentesgrados de la enseñanza y no permiten levan-
tar una pirámide ya que su total no será igual a I Ó a 100%. Si se
desea sumarlas,habrá que tomar los números absolutosy expresarluego
cada proporción en forma de un porcentaje de su total.
En determinadoscasos,el encargado del planeamiento de la enseñanza
 Análisis estadístico y cuantificación

podrá tener que analizar la distribución cuantitativa o el equilibrio entre

diferentestipos de enseñanza del mismo grado u otras fórmulasque mo-
difiquen la distribución.Esta clase de análisis suele limitarsea los niveles
superiores de la enseñanza (número de alumnos matriculados por rama
de estudios) y se propone casi siempre determinar la “producción” de
esa enseñanza.Con gran frecuencia,en los sistemas poco desarrollados,
los datos relativos a la “producción” de la enseñanza (número de perso-
nas con título o de personas que hayan terminado ciertas etapas del ciclo
de que se trate), durante un cierto periodo de tiempo,son insuficientes
para calcular la “producción” futura de los establecimientos considera-
dos,a causa de los rápidos cambios que pueden haberse producido. Por
ejemplo,la creación de nuevos establecimientos que,al comienzo,tienen
alumnospero no han dado aún diplomas.La producción futura,al menos
en un plazo igual a la duración del ciclo de enseñanza,puede calcularse
a partir del número de alumnosmatriculados.Al comparar,entre diferen-
tes ramas de la enseñanza, el porcentaje de alumnos que terminan con
éxito los estudios,deben tenerse muy en cuenta las variaciones del coefi-
ciente general de alumnos que abandonan los estudios y la duración
media de la enseñanza.Es evidente que,incluso si los alumnosmatricula-
dos y la proporción de abandonosde estudios son los mismos,el número
anual de personas con título será bastante diferente,si la duración de los
estudios es mucho mayor en un caso que en otro. Las “pérdidas” (por-
centaje de alumnos que no terminan el ciclo de estudios en relación con
el número de alumnosmatriculados)ejercen un efecto análogoen la “pro-
ducción”. Así como puede calcularse el número anual de graduados a
partir del número de alumnosmatriculados,también se puede calcular la
matrícula necesaria a partir del número de personas con título a que se
quierellegar.Estas cantidadespueden determinarse mediante las siguien-
tes fórmulas:

OA = Promedio del número de personas que obtienen anualmente un

título (u otro coeficiente que exprese la “producción” de la
enseñanza de que se trate)
ET = Total de alumnos matriculados en el grado o tipo de enseñanza
de que se trate
WT = Total de “pérdidas”;porcentaje de los alumnos que abandonan
los estudios frente al total de matrícula
DA = Duración media del ciclo de estudios (en años)
Según las informaciones disponibles,esta fórmula -o una variante alge-
braica- pueden ser de gran utilidad para determinar por ejemplo el
número total de estudiantes que deberían matricularse para obtener el
E.Solomon

número de personas con título que se desea. También puede calcularse

el efecto cuantitativo de las fluctuacionesen el coeficiente de abandono
de estudios;ese cálculo muestra la gravedad del problema de las deser-
ciones escolares. Se puede ver que la “productividad” de la enseñanza
de un determinadogrado (o de un cierto tipo) se puede aumentar consi-
derablemente sin que sea necesario aumentar la matrícula,a condición
de que se produzca una modificación en el coeficiente de abandonos de
estudios o de la duración del ciclo de estudios o de ambos elementos a
la vez.

Consecuencias cuantitativas y cualitativas de los cam-

bios que se producen en la pirámide de los coeficientes
de escolarización
Cuando,según el plan,un sistema de enseñanza debe alcanzar una rápida
expansión cuantitativa “de abajo hacia arriba”,puede ser él mismo un
gran consumidor de suspropios graduados.En este sentido se puede casi
hablar de autoíinanciamiento.El sistemaproduce personal docente,que
absorbeluego.Lo mismo ocurre con otro tipo de personal (directoresde
establecimientos docentes,inspectores,etc.), pero,cuantitativamente,el
objetivo más importantees la formación de personal docente.La intensi-
dad del “esfuerzo” que el sistema dedica a su propio abastecimiento en
personal varía naturalmentecon su ritmo de crecimientoy otras causas.
La “producción” de maestros es normalmente uno de los factores que
más limitan el desarrollocuantitativo y cualitativodel sistema.La calidad
de la enseñanza que da un maestro está estrechamente relacionada con
la formación que haya recibido y con el número de alumnos que tendrá
a su cargo.Cuando se establecen ciertas “normas” para esos dos factores
es posible analizar el “punto de estrangulación”que la insuficiencia cuali-
tativa o cuantitativadel personal docente impone alsistemade enseñanza,
y determinar diversas maneras de ponerle remedio.
Por lo general se estima que,como mínimo,un educador que ejerce
en un determinado grado de la enseñanza ha de haber adquirido su for-
mación,al menos parcialmente,en un establecimientodel grado inmedia-
tamente superior. Así,los maestros de escuela primaria deberán haber
adquirido,después de la enseñanza primaria,una formación pedagógica
en un establecimiento de estudios secundarios y los profesores de ense-
ñanza secundaria deberán haber adquirido una cierta formación pedagó-
gica en la enseñanzasuperior o en un nivelequivalente.Inclusoun sistema
estable necesita cada año cierto número de maestros para sustituir a los
que ha perdido por diversas causas:jubilación, renuncia, destitución,
enfermedad o fallecimiento.Si se dispone de datos suficientes se puede
calcular el personal docente necesariosumando los efectos de cada uno de
 Análisis estadístico y cuantificación

esos factores:número de maestrosy profesoresque sejubilaráncada año,

coeficientes de mortalidad y de morbilidad en relación con la edad,etc.
En un sistema escolar que se desarrolla rápidamente la importancia
relativa de esas substituciones disminuye ante la de los nombramientos
para nuevos puestos que exige el aumento de los alumnos. Puede que
baste determinar la duración media de la “vida activa” de un profesor
según el grado y quizá el tipo de enseñanza.Normalmente se puede eva-
luar,si se conoce bien el problema,estableciendo empíricamenteciertos
límites.Esta vida activa es generalmentemás breve en el personal docente
altamentecalificado de la enseñanza superior que tiene más edad cuando
comienza a enseñar.El promedio de duración depende también en cierta
medida del número de mujeres que haya en el personal docente,ya que
es más probable que lasmujeres abandonenel trabajo,al menos por cier-
to tiempo,con licencias de maternidad y para dedicarse a la educación
de sus hijos. Una causa importante de pérdida de personal docente por
desviación hacia otra profesión es la disparidad entre los sueldosy los de
otras profesiones que requieren un grado igualde preparación,así como
la demanda generalde personalinstruidoen todaslasesferasde actividad.
Sila vida activa media de un maestro abarca,por ejemplo,25años,elpro-
medio anual de sustitución será del 4 %; si sólo son 20 años,el promedio
anual de sustitución será del 5 %, etc.
El número de maestros suplementariospuede calcularsedividiendo el
aumentodel número de alumnos por la razón consideradaalumno/maes-
tro.Así se puede calcular el número de “clases” que será necesario abrir.
Es evidente que una modificación de la razón alumno/maestropuede lle-
var consigo la necesidad de contratar nuevos maestros para hacer frente
al número actual de alumnoso bien un excedentede maestrosen ejercicio
y que quedarían disponiblespara los nuevos alumnos. Si estos cálculos
se hacen para un periodo de varios años sucesivosel número de maestros
necesarios cada año deberá corresponder al aumento anual del número
de “clases”. El número de alumnosque habrán de ingresaren las institu-
ciones de formación de personal docente para obtener el número de
maestros necesario se puede calcular con la fórmula antes mencionada.
Se podrá calcular del mismo modo el número de profesores que serán
necesariosen los establecimientosde formación de personal docente.
Es evidente que un análisis detallado de este tipo mostrará los puntos
de estrangulación que frenanya la expansión del sistema de enseñanzao
que se están formando. Así será más fácil proponer otros objetivos y
corregir otrasvariables que influyen en la formación de personal docente
y,lo que es más importante,mostrará posiblemente la necesidad de acu-
dir a personal exterior en ciertos sectores de importancia decisiva,en
periodoscríticosde la ejecución del plan. Para llevar a cabo este análisis
se podrán establecer series de modelos basadosen diversashipótesis rela-
cionadas con el plan que se está elaborando.
E. Solomon

Modelos cuantificados de los planes de enseñanza

Existen,en general,varios tipos de modelos cuantificados que se utilizan
según lasnecesidades de la situación.En muchos casos se los emplea para
cuantificarciertos objetivos concretos,fijadospara un momento determi-
nado.Una vez establecido el “modelo” del sistemade enseñanzase forma
un “cuadro numérico”que,por comparación con una descripción numé-
rica análoga de la situaciónpresentepermitemedir la amplituddelcambio
previsto.Se podrá entoncesestablecer el calendario de las transformacio-
nes que harán pasar la enseñanza de su situación actual a la que se desea
lograr.Existen a veces objetivos precisos referentes a ese calendario que
han de estar evidentemente en relación con el objetivo final.Pero a me-
nudo no los hay y la operaciónconsisteesencialmenteen fijarun conjunto
de objetivos intermedios.El ejemplo que figura a continuación se refiere
a una población hipotética y está tomado de una de las primeras tentati-
vas regionales de esta índole,el plan para el desarrollo de la educación en
África, aprobado por la Conferencia de los Estados africanos en Addis
Abeba.
Los objetivos fijados se enunciaron en forma de una “pirámide de la
enseñanza” que indicase el porcentaje de matrícula a que se habrá de
llegar en 20 años,es decir en 1980.Se enunciaron de la manera siguiente’:
I. La enseñanza primaria de seis años será universal,gratuita y obligato-
ria. El grupo de edad correspondiente a la enseñanza primaria será
pues escolarizado en un IOO %.
2. E lporcentaje de “pérdidas” en la enseñanzaprimaria es en Africa muy
elevado: se calcula que de cada IOO niños que ingresan en la escuela
primaria,sólo unos 40 terminan los estudios.Se supone que se hará
todo lo posible por reducir considerablementeese porcentaje. Así se
ha previsto que,de cada 100niños que inicien los estudios primarios,
80 los terminarán.
3. Seestima que un 30%de los niños que terminenla enseñanza primaria
ingresaránen los establecimientos de enseñanza secundaria;un tercio
irá a las escuelas de enseñanza secundaria general en que los estudios
durarán seis años y los otros dos tercios en escuelas de distintos tipos:
algunas de ellas darán una enseñanza de carácter general durante tres
o cuatro años basada o no en la formación profesional o técnica;
otras se dedicarán a la formación de maestros de dos,tres o cuatro
años de estudios;otras darán una formación profesional o técnica
complementaria,con uno a tres años de estudios para los alumnos que
hayan ido a la escuela durante nueve años aproximadamente.Seespera
que los abandonosde estudios en el grado secundario que actualmente
I. Informe final de la Conferencia de Estados africanos sobre el desarrollo de
la educación en Africa, Addis Abeba, 15-25 de mayo de 1961,Unesco/ED/
181.

156
 Análisis estadístico y cuantificación

son muy importantes, disminuirán hasta un 15%; así, de cada 100

niños que ingresen en las escuelas secundarias de enseñanza general,
85,probablemente,terminarán el ciclo completo de seis años.
4. D e ellos,un 20%pasará a la enseñanza superior.Algunos ingresarán
directamente en una universidad; otros seguirán quizá primero un
curso preuniversitario,un gran número de ellos asistirá durante dos
años a cursos de formación profesional y técnica de nivel superior con
los que terminarán sus estudios.
Puedeconstruirseuna pirámide modelo de enseñanzapara una población
hipotética de un millón de habitantes.A los efectos de este ejemplo, las
distribuciones por edad calculadas partiendo de las proyecciones demo-
gráficas aplicadas a los grupos de edad,ajustadoscon relación a la dura-
ción de los estudios,han sido convertidas en porcentajes.
CUADRO16. Pirámide modelo de enseñanza
a. Población total (hipotética) 1000000

Enseñanza primaria o de primer grado

b. Población de edad escolar de estudios primarios estimada en un

15% de la población total 150000
c. Número de alumnos de la enseñanza de primer grado 150000
d. Población escolar de primer grado en relación con el grupo de
edad correspondiente 100 %
e. Número de niños que ingresarán cada año en la escuela primaria
(ciclo de estudios de seis años,población escolarizada constante)
150000 -
- 6
- 25000

f. Número de niños que terminarán el ciclo de estudios de seis años

anualmente (suponiendo un abandono global de un 20%)
25000-~000 = 20000

Enseñanza secundaria o de segundo grado

g. Número de alumnos que ingresarán cada año en los estableci-
mientos de enseñanza secundaria (30% de 20 000) 6000
I. Número de alumnos que ingresan en escuelas
de enseñanza secundaria general de seis años de
estudios (1/3de 6000) 2O00
2. Alumnos que ingresan en los demás tipos de
establecimientos docentes (2/3 de 6000) 4000
NOTA.
Entre esos establecimientos figuran las escuelas interme-
dias de enseñanza general (tres años de estudios), las escuelas de
formación de personal docente de primer ciclo (tres años de
estudios) y de segundo ciclo (seis años de estudios) y las escuelas
profesionales y técnicas de primer ciclo (tres años de estudios)
y de segundo ciclo (seis años de estudios)
[contimía p. 1581
E.Solomon

CUADRO16.Pirámide modelo de enseñanza [continuacidnl

h. Total de alumnosde enseñanza de segundo grado suponiendo que,

de los 4000 alumnos que ingresarán en escuelas que no sean las
de enseñanza secundaria general en que los estudios duran seis
años,3000 realizarán por término medio tres años de estudios y
I o00 seis años.
2000x6 = 12000
3000x3 = 9000
1000x6 = 6000
27000
i. Población de edad escolar (enseñanza secundaria) estimada en
un % de la población total
12 I20000

j. Matrícula de enseñanza secundaria en relación con el grupo de

27000
edad correspondiente
I20000
23 %
k. Número de alumnos que terminarán cada año el ciclo de estudios
generales secundarios de seis años descontando un 15 %de aban-
dono de los estudios 2000-300 = I 700

Enseñanza superior o de tercer grado

1. Número de alumnos que ingresarán cada año en los estableci-

mientos de enseñanza superior (un 20% de los que terminan la
enseñanza secundaria general de seis años más algunos graduados
del segundo ciclo de establecimientos de formación de personal
docente y de establecimientos de enseñanza profesional técnica) 375
m.Total de estudiantes en los establecimientosde enseñanza superior
(suponiendo que la duración de los estudios sea de cuatro años,
descontando los estudiantes que abandonan los estudios) I 500
n. Poblaciónescolardelgrupo de edad correspondientea la enseñanza
superior estimada en un 7,s% de la población total 75 000
o. Número de estudiantes de enseñanza superior en relación con el
I 500
grupo de edad correspondiente __ 2%
75000

Para convertiresta pirámidemodelo de laenseñanzacalculada para 1980

-que puede reunirse, en porcentajes de matrícula,con las tres propor-
ciones IOO :23:z (las proporciones como 100:23 :2, calculadas en el
momento de la Conferencia para el año 1960, eran 40:3:0,2) en un
modelo cuantitativodel sistema de enseñanza,fue necesario tomar otras
decisiones acerca de ciertos elementos: número de alumnos por cada
maestro,proporción de inspectoresescolares,títulosexigidos al personal
docente, etc. Al comparar el modelo cuantitativo del sistema escolar
previsto para 1980con la situación de 1960,fue necesario adoptar otras
decisionesen cuantoa lasetapasintermedias.Este tipo de operaciónpone
de manifiesto ciertoslazosde dependenciaqueexisten entreloselementos
 Análisis estadístico y cuantificacih

del sistema escolar y determina,por decirlo así,las cifras que se han de

alcanzar.A continuaciónseindicanpara ilustraciónalgunosde los datos
y explicaciones de cálculo que se facilitaron en la Conferencia de Addis
Abeba. Nuevas proyecciones demográficas y estadísticas más recientes
de la población escolar han dado ya por resultado que se introdujeran
en esos datos varias modificaciones importantes.La enseñanza superior
en África ha sido objeto de una conferencia especial que precisó y
modificó los objetivos generales enunciados en Addis Abeba; así, los
ejemplos que siguen se refieren sólo a la enseñanza primaria y a la
secundaria (véase cuadro 17,p. 160).
Estas cifras que dan una indicación de las consecuenciascuantitativas
que tendránlasdecisionestomadaspor laConferenciay delosobjetivosde
las distintasetapasde un periodo determinadoson fragmentarias.Una de
las decisionesimportantestomadaspor la Conferencia acerca de la apli-
cación delplan fue que la matrícula de la enseñanza primaria aumentaría
cada año gracias a la escolarización de un 5% más de la población en
edad de empezarlosestudios(normalmentelosniños de seisaños). Sobre
esta base se calculó el aumento global del coeficiente de escolarización
en la enseñanza primaria d. Multiplicando las cifras de b por los coefi-
cientes de d se obtuvo la matrícula a la que se desea llegar c. Este cálculo
serealizó desdeluegopara cadaaño.Seobservaráque,para poder formar
el personal docente necesario para esta expansión,se decidió aumentar
el número de alumnospor maestro hasta 1965y disminuirlodespués.Así,
lascifrasde c y de i correspondena decisionesdelaConferencia(fundadas
sin duda en la realidad observada) y sirvieron para calcular el número de
maestros necesariosindicado enfyj.Se observarátambién que se supu-
so que se producirían ciertos cambios en la condición del personal
docente.Así se calcularonlasnecesidades de nuevos maestros de escuela
primaria para las sustitucionesg,sobre la base de una vida profesional
media de catorce años solamenteen 1961,que debía pasar de quinceaños
en 1965 y llegar a cerca de veintiún años en 1980.Del mismo modo, el
número de profesores de enseñanza secundaria necesariospara las susti-
tuciones k,se calculó sobre la base de una vida profesional de catorce
años en 1961a más de diecisiete años en 1965y a cerca de veintiún años
en 1980.Las necesidades de personal docente suplementario se calcula-
ron dividiendo,para cada año,el número total de alumnospor la razón
alumno/maestropropuesta,descontando el número de maestros necesa-
rios para las sustituciones.Elnúmero de alumnosde los establecimientos
de formación de personal docente (h, 3) se calculó de modo que permi-
tiera aumentar progresivamente la competenciade los nuevos maestros,
como había pedido la Conferencia. Así,por,ejemplo,en 1961los 23000
maestros de escuela primaria necesariosprocederían casi todos de esta-
blecimientos de formación del personal docente del primer ciclo,mien-
tras que una gran mayoríade los 4200profesoresdeenseñanzasecundaria
E. Solomon

CUADRO
17.Estadísticas y detalles del cálculo de los objetivos de la enseñanza
F’rimer año
1961 1965 1980

a. Población total (estimación) I ~ ~ O O O O182300000

O zz1900000

Enseñanza primaria

b. Población de edad escolar (estima-

ción) 28 zooooo 29 800000 32 800000
c. Alumnos matriculados en la enseñanza
primaria (estimación) 600000 15300000 32 800 o00
d. Coeficiente de escolarización 41,I 5193 1O 0
e. Número de alumnos por maestro 41 45 35
f. Número de maestros necesarios 283 o00 340 O00 937000
g. Número de maestros suplementarios
que se estimen necesarios en el año
indicado :
1. Para las sustituciones 20 O00 22000
2. Para hacer frente al aumento del
número de alumnos 3 O00 21 O00
Total 23000 76000

Enseñanza secundaria

h. Estimación del número de alumnos

matriculados en :
I . Enseñanza general :
Clásica (seis años) 542000 1056000 2625000
Media (tres años) 136000 264000 1361000
2. Enseñanza profesional y técnica:
Primer ciclo (tres años) 104000 251 o00 984000
Segundo ciclo (seis años) 35000 84000 563000
3. Formación de personal docente:
Primer ciclo (tres años) 75000 144000 93000
Segundo ciclo (seis años) 12000 35000 279000
Total 904000 1834000 5905000

i. Número de alumnos por maestro 18 20 19

j. Número de profesores necesarios 50000 92000 311000
k. Número de profesores suplementarios
que se estiman necesarios en el año:
I. Para las sustituciones 3 500 5 300 15 O00
2. Para hacer frente al aumento del
número de alumnos 700 16000 10500
Total 4200 21300 25500

160
 Análisis estadístico y cuantificación

necesarios procederían de establecimientos de segundo ciclo.En cambio,

en 1980,sólo un tercio de los 76000maestros de escuela primaria necesa-
rios procederánde establecimientos del primero ciclo y la mayoría de los
restantes de establecimientos del segundo ciclo,al paso que una gran pro-
porción de los 25500profesoresde enseñanza secundariarequeridos para
ese año habrán cursado estudios en establecimientosde enseñanza supe-
rior (se han utilizado las fórmulas indicadas en la página 153).

Cálculo del costo de los planes de desarrollo

de la enseñanza
La cuantificación de los modelos de enseñanza consiste,e implica tam-
bién,en calcular su costo. Así como un modelo o una serie de modelos
cuantificados ayuda a localizar los “puntos de estrangulación”produci-
dos por la insuficiencia de los recursos en personal y permite fijar los
límites dentro de los cuales el encargado del planeamiento ha de trabajar
desde el punto de vista del capital humano, un modelo de los costos
permite determinar mejor las limitaciones impuestas por los recursos
financieros disponibles y reduce la inseguridad de las hipótesis relativas
a los objetivos de la enseñanza.Así como la cuantificación de un modelo
es una técnica concebida para ayudar a la persona encargada del planea-
miento de la educación poniendo en sus manos un instrumento con el
que puede “ensayar”varias posibilidades antes de establecer su plan defi-
nitivo y no es necesariamente el plan mismo,convieneseñalar que el cál-
culo de los costos puede servir para determinar los sectoresposiblemente
deficitarios,pero no constituye una estimación de los gastos.Este cálculo
de los costos debe basarse en el conocimiento lo más exacto posible del
valor “normal” de los elementosdel precio de costo,pero ocurre a veces
que las inversiones nacionales difieren de los precios de costo previstos
por causa de diversos factores como la ayuda extranjera en especie,los
servicios voluntarios,etc. Así,si se quiere evaluar el total de los sueldos
del personal docente,la existencia de un grupo no permanente de maes-
tros voluntarios provocará una diferencia entre los costos calculados
partiendo de los elementosteóricos del precio de costo y la cuantía efec-
tiva de los gastos calculados a base de una proporción por alumno.
El método presentado asípermite evaluar sólo el costomonetario direc-
to de los recursos necesario para la ejecución de un programa de desa-
rrollo de la enseñanza. N o tiene en cuenta los costos no monetarios,
como el valor de lo que los alumnos habrían producido o ganado si no
hubiesen ingresado en un establecimiento de enseñanza‘. Los métodos
que permiten estimar los costos difieren mucho de los que se emplean
I. Para un estudio de “lo que se ha dejado de producir” o de “ganar”, véase
Theodore W.Schultz, “Capital formation by education”, The journal of
political economy (diciembre de 1960),p. 573-577.

161
 E.Solomon

para calcular las reservas monetarias,y los datos necesarios para evaluar-
las no existen por lo general en los países en vías de desarrollo. Para
ciertos tiposde enseñanza su magnitud se aproxima a la de los costos
monetarios y por tanto no es posible dejar de tenerlas en cuenta al adop-
tar decisiones sobre el plan de desarrollo de la enseñanza.
La evaluación de los costos tiene pues por objeto dar una idea de los
gastos previsibles,calculados según el valor normal de los elementos del
. precio de costo y por ello se distingue generalmente entre los gastos de
funcionamiento y las inversiones,lo mismo que para íos gastos propia-
mente dichos.Los gastos de funcionamientose calculan normalmente por
alumno y por año, pero para ciertos análisis, especialmente los que se
refieren exclusivamente a la producción de un sector determinado de la
enseñanza, se llega a calcular una cantidad por “graduado”. La evalua-
ción de las inversiones para un periodo de tiempo determinado que coin-
cida con un plan de desarrollo de la enseñanza puede efectuarseprácti-
camente por “plaza de alumno”, es decir teniendo en cuenta las instala-
ciones que se necesitan para los nuevos alumnos. El costo de las nuevas
inversiones puede también expresarse en unidades “por alumno”, calcu-
lando la amortización de las nuevas “plazas”. Las diferencias fundamen-
tales entre los gastos de funcionamiento por alumno y la cuantía de las
inversiones por “plaza de alumno” merecen quizá una explicación. Su
comparación puede proporcionar datos copiosos sobre el ritmo de cre-
cimiento del sistema escolar pero también pueden inducir a error porque
los cálculos se basan en elementos completamente diferentes.Los gastos
de funcionamiento representan lo que cuesta la administración de los
establecimientos escolares existentes; son en cierto modo las consecuen-
cias financierasde las inversiones efectuadas antes,al paso que los gastos
de inversión dependen esencialmente de la ampliación que se propone
dar al sistema escolar;son más bien los gastos de infraestructuranecesa-
rios para acoger más tarde a los nuevos alumnos. Es evidente que los
gastos actuales de inversión entrañarán más tarde gastos de funciona-
miento y la capacidad de un país para sufragarlos debe ser tenida en
cuenta al tomar una decisión relativa a la conveniencia de realizar una
inversión. Al evaluar los costos de funcionamiento según el número de
alumnos conviene examinar por separado cada uno de los elementos de
esos costos. C o m o los sueldos del personal docente son el elemento más
importante,se puede tomar por base la “clase”, es decir el conjunto de
alumnos que trabajancon un maestro yicalcularluego el costopor alumno.
E n la Conferencia de Educación y Desarrollo Económico y Social en
América Latina de Santiago de Chile, celebrada del 5 al 19 de marzo de
1962,se elaboró el esquema que figura a continuación,en el que se indica
la evaluación del costo de un programa de enseñanza, en una clase de
40 alumnos, en América Latina. Las cantidades se expresan en dólares
de los Estados Unidos.

162
 Análisis estadístico y cuantificación

Sueldo del maestro (90 dólares mensuales de media) 1 O00

Gastos generales (mantenimiento,etc.) 120
Obras escolares (cantina, calzado, vestido, ayuda financiera, etc.) 120
Gastos de administración e inspección (5 %) -
70
1390
o sea 35 dólares aproximadamente, por alumno.
Es evidente que cuanto mejor se conozca el sistema de enseñanza del
país, más próximas a la realidad serán las cifras de los costos. También
es evidente que la conversión del costo por clase en costo por alumno
depende directamente del término medio de alumnos por profesor. E n el
ejemplo anterior se utilizó el promedio de alumnos del año para calcular
el costo tipo. A los efectos del análisis,puede ser conveniente utilizar el
promedio de alumnos “aprobados” cada año,que pasan por consiguiente
a la clase superior. E n este caso el costo neto se dividirá, naturalmente,
por el número de alumnos que terminen los estudios y el costo unitario
será mayor. La evaluación del costo por “graduado” es especialmente
útil para analizar tipos de enseñanza más especializada como la que pre-
para directamente para una profesión.
Los gastos de inversión (para una clase de 30 alumnos de enseñanza
primaria) pueden también calcularse sobre la base de las plazas suplemen-
tarias en la clase. Para calcular el costo de una clase basta dividir el costo
de los locales y equipo por el número de clases; y para obtener el costo
por plaza se dividirá la cifra obtenida por el número de plazas que con-
tiene una clase, como se indica a continuación (en dólares de los Estados
Unidos).
Construcción de una aula (60 maa 30 dólares el mz) I 800
Mobiliario 600
Equipo y suministros -200
2 600
o sea 65 dólares, aproximadamente, por cada plaza adicional.
Conviene recordar que los gastos de inversión calculados de esta ma-
nera se refieren a las plazas suplementarias exigidas por el aumento del
número de alumnos. Naturalmente el número de plazas suplementarias
que se habrán de instalar se ha calculado teniendo en cuenta las necesida-
des futuras. Por ejemplo, si hace falta un año para construir los locales
correspondientes, los créditos necesarios deberán estar disponibles un
año antes de que se abran al servicio. En la práctica se suelen calcular
las inversiones para la duración completa del plan de desarrollo de la
enseñanza y luego los gastos efectivos se distribuyen según la capacidad
de construcción. El método del cálculo del costo por “plaza de alumno”
permite evaluar la cuantía de los gastos necesarios pero es también útil
tener una idea de la cuantía por alumno de las cantidades destinadas a
los locales e instalaciones escolares. Para las nuevas escuelas basta dividir
el “costo por plaza” por el número de años en que será utilizada la escuela
E. Solomon

(con un alumnopor plaza cada año). En el ejemplo anterior,si cada plaza

adicional (cuyo costo está evaluado en 65 dólares) ha de servir 20 años,
el costopor alumno y por año será de 3,25 dólares.En cuanto a los locales
e instalaciones existentes,si las normas por alumno son las mismas que
para las nuevas “plazas”,y el costo y el tiempo de utilización son simila-
res,la cuantíapor alumno de las inversiones existentesserá la misma que
la de las nuevas inversiones;si difieren,la cuantía media de las inversio-
nes por alumno dependerá de la relación entre las inversionesantiguasy
las nuevas.
Si se quiere utilizar la cuantía por alumno de las inversiones para cal-
cular la “cantidad”de instalacionesescolares “usadas” por alumno y por
año se podrá tomar este promedio ponderado,pero si se trata de calcular
las cantidades necesarias para reemplazar los locales e instalaciones,
habrá que utilizar la cuantía por alumno del costo de las nuevas instala-
ciones.
El costo de los diferentestipos de enseñanzaes muy variable en la ense-
ñanza secundaria y en la superior y su evaluación será más precisa si se
calcula ese costo por separado según el tipo de enseñanza. Si sólo hace
falta el costo unitario para un determinado grado podrá ser suficienteun
promedio ponderado calculado según la distribución de los alumnos o de
las plazas.A continuación figura un ejemplo en que el costounitariopara
el conjunto de la enseñanza secundaria está calculado a base de una
determinada distribución de los alumnos entre los diferentes tipos de
enseñanza de ese grado.La enseñanza superior,dada su mayor especiali-
zación,no fue estudiada en detalle por la Conferencia,pero la técnica de
cálculo habría sido fundamentalmente la misma.

CUADRO 18.Costo anual de funcionamientopor una clase de ensenanza

secundaria

Tipo de enseñanza
General Profesional Normal
y técnica

Distribución de los alumnos 50% 40% 10%

Número de alumnos por profesor 25 20 25
Gastos anuales de funcionamiento
(en dólares de los Estados Unidos)
Sueldo de un profesor 3000 4200 3600
Gastos generales 200 800 300
Obras escolares 300 600 600
Gastos de administración e inspección 1O 0 100 1 O0
3600 5700 4600
Por alumno‘ 144 285 184
I. O sea zoo d6lares por alumno, aproximadamente,para la enseñanza secundaria en general.
 Análisis estadístico y cuantificación

CUADRO19. Monto anual de las inversiones para una clase de enseñanza

secundaria

Tipo de enseñanza
General Profesional Normal

Número de plazas 25 20 25

Monto anual de las inversiones

(en dólares de los Estados Unidos)
Gastos de construcción a 50
dólares por mz 5 000’ 7000~ 5 0001
Mobiliario 600 600 600
Equipo y suministros 200 500 300
5 800 8 100 5 900
Por plaza adicionali 232 405 236
1. Por IOO mL.
3. Por 140mz.
3. O sea 300 dólares por plaza adicional, aproximadamente, para la enseñanza secundaria en
general.

Muchos de los problemas relacionados con la utilización de los datos

obtenidos con la evaluación de los costos se plantean de un modo muy
distinto según los países y han de ser resueltos según las circunstancias.
Como se ha dicho ya,la discrepanciaentre el cálculo de los costosunita-
rios y los gastos efectivos dependerá de circunstanciasparticulares como
la ayuda extranjera en especie, servicios voluntarios,etc. Además, las
proyecciones están basadas en los precios actuales y, para estimar los
gastos futuros,será naturalmentenecesario tener en cuenta en cada caso
las previsiones relativas a la evolución de los precios.

Conclusión
Hemos expuesto brevemente en este capítulo algunosde los instrumentos
y técnicasde análisis que pueden ser útiles al especialista en planeamiento
de la educación.El estudiono es en modo alguno exhaustivo y se propone
sólo indicar algunas de las maneras posibles de utilizar un mínimo ele-
mento de informaciones.Esevidenteque loscálculosy proyeccionesserán
más válidos cuanto más fidedignos sean los datos básicos disponibles en
el país. No existe ningún método de análisis que permita prescindir de
información fundamentada y todo planeamiento de la enseñanza y todo
planeamiento en general será más eficaz si se perfeccionan los servicios
básicos de estadística.
Capítulo IX Las evaluaciones
en la educación

por Jan Tinbergen

director del Instituto Neerlandés de Ciencia Económica
Rotterdam

L a enseñanza como servicio básico

o como infraestructura

Tipos de enseñanza en que predomina el carácter de servicio básico

o de infraestructura
El sistemade enseñanzatienevariasfinalidades,dos de lascualesparecen
primordiales.Se trata en primer lugar de dar una cultura general básica
y en segundo lugar de inculcar los conocimientosrelativamenteespecia-
lizados que son indispensables para ejercer convenientemente diversas
actividades.Utilizando el lenguaje económico moderno,se puede decir
que la primera clase de enseñanza constituyeen serviciobásico o sirve de
infraestructura a muchas actividades de carácter social,económico o
cultural. Esta clase de enseñanza es la que se estudiará en el presente
capítulo.
Evidentemente,los límites entre esas dos aportaciones de la enseñanza
no pueden marcarse con precisión. Al paso que algunas ramas extrema-
damente especializadasde la enseñanza -como la de la física nuclear-
contribuyen a formar personas muy especialmente capacitadas,que se
utilizan en un limitado número de profesiones,la enseñanzade las mate-
máticas constituye un elemento de formación más general. La escuela
secundaria de enseñanza general puede considerarse'como parte de la
infraestructurapero no por ello deja de proporcionar conocimientosque

166
 Las evaluaciones en la educación

dan acceso a numerososempleos de oficinas cuyo trabajoesrelativamente

sencillo. El carácter de infraestructura predominará más cuanto más
óvenes y más numerosos sean los alumnos a los que está destinada la
enseñanza.En la mayoría de los países la enseñanza primaria puede con-
siderarse como parte de la infraestructura.En los países más ricos y ade-
lantados ocurre lo mismo con la enseñanza secundaria general.Donde la
enseñanzaprimaria no sea idénticapara todoslos niños y haya programas
más difíciles para algunosde ellos llamadosa continuar sus estudios más
allá de ella,se puede decir que una parte de esa enseñanzaperteneceya
a la formación especializada.El lugar donde conviene trazar los límites
depende pues del nivel económico lo mismo que del nivel cultural del
país interesado.Para el propósito de este manual consideraremosla ense-
ñanza primaria en su totalidad y la enseñanza secundaria general como
infraestructura.

Diversas actitudes posibles del legislador ante estas clases de enseñanza

Durante mucho tiempo la educación no fue obligatoria;pero más tarde
o más tempranola mayor parte de lospaíses han consideradoconveniente
promulgar una legislaciónque declarase obligatoria una cierta enseñanza
básica.Así ha ocurrido sobretodo con la enseñanzaprimaria que,por lo
menos en principio,es actualmenteobligatoria en la mayor parte de los
países. Pero,como es sabido,la realidad es a veces distinta y se aparta
aun considerablementede las normas legales. Incluso en los países muy
adelantados,en el campo,y a mediados del verano, los alumnos de las
escuelas dejan de asistir a ellas para ayudar a recoger la cosecha.
Poco a poco la duración de la enseñanza obligatoria se ha prolongado.
En muchos países de Europa occidental la edad de terminación de la
escuela oscila actualmentealrededorde los quince años.La legislaciónha
ejercido también una influenciaen otro sentido señalandouna edad míni-
m a para entrar en el mercado de trabajo. Se trata de una protección
contra la explotación,una defensa de la salud física y mental de las per-
sonas. Conviene evidentementeque los dos límites de edad coincidan a
fin de que ningún adolescente permanezca ocioso. Esta sincronización
de las medidas legislativas no existe siempre.La enseñanza básica ha de
responder a las verdaderas necesidades de la población. Aunque no des-
empeñen una función particularlos miembros de lassociedadesmodernas
tienen necesidad de ciertos conocimientosy de adoptar ciertas actitudes.
Por ejemplo,no pueden ignorar totalmente los principios elementales de
la higiene o de la pedagogía. Algunas de esas materias no se pueden
enseñar convenientementeen la escuela primaria porque requieren en los
alumnos una mayor formación.Esto podría justificar una cierta prolon-
gación del periodo de obligación escolar, aunque sólo fuese a jornada
parcial.
Jan Tinbergen

CUADRO20. Límite de edad de la enseñanza obligatoria y porcentaje de esco-

larización de los niños de diversos grupos de edad

Porcentaje de escolarización
Año del censo Limitesde de los niíios por grupos
País (c) o de la edad de la de edad
estimación (e) ~~~~~~~ --6 7-9 10-14
anos anos años

América del Norte

Canadá varios 53 94 92
Costa Rica 7-14 - 67 58
Cuba 6-14 24 56 61
República Dominicano 7-14 8 -42 -
El Salvador 7-14 22 42 45
Estados Unidos de
América varios 39 95 96
Guatemala 7-14 - 27 23
- -
Honduras
Honduras Británico
7-1 5
6-13 - - 49 -
83
Islas Vírgenes 7-14 58 -98 -
México 6-14 18 41 38
Nicaragua 7-14 - 65 67
Puerto Rico 8-14 88 -
América del Sur
Argentina 6-13
Bolivia 7-14
Colombia 7-12
Chile 7-1 5
Ecuador 6-14
Guayana Británica 6-14
Paraguay 7-14
Venezuela 7-13
Asia
Birmania 6-1I -56--
- 50
Chipre (RU) 6-14 92 58
Filipinas 7-1I 8 50 75
Islas Ryukyu 6-14 -60 - 91
Israel 5-1 3 37 84 85
Japón 6-14 IO 0
Pakistán - 8 - 100 100
5
Tailandia 8-14 5 72 65
Turquía 6-1 3 2 36 34

Europa
República Federal de 6-14 33 98 100
Alemania
Austria 6-14 54 98 95
Bélgica 6-14 98 99 93
Berlín occidental 6-14 41 99
Dinamarca 7-14 17 -97 -
100

I 68
 Las evaluaciones en la educación

Porcentaje de escolarización
Año del censo Límitesde de los niños por grupos
Pais (c) o de la edad de la de edad
estimación (e) -6 7-9 10-14
anos anos años

España 6-12 33 78 22
Finlandia 7-15 - -96 -
Francia
Noruega
6-14
7-14
-
- 99 - 93
1O0 94
Países Bajos 7-14 83 99 94
Portugal 7-12 8 73 36
Reino Unido, Inglaterra
y País de Gales 5-15 90 96 97
Escocia
Irlanda Septentrional
5-15
5-15
-
82
95 - 99
100 90
Suecia 7-14 - 99 90
Fuentes: Basic facts andfigures,Unesco, 1958.

En el cuadro 20 figuran ciertos datos básicos respecto a la situación

actual de la enseñanza obligatoria.
Evaluación de las necesidades de enseñanza general en un sistema
de escolaridad obligatoria
E n esta seccióntrataremosdelproblema del planeamiento de laenseñanza
general en un sistema de escolaridad obligatoria que funcione íntegra-
mente,esto es, que no haya discrepancia entre la situación de derecho y
la situación de hecho. La evaluación del número de alumnos se reduce
entonces a un problema puramente demográfico. Consiste en calcular el
número de niños de cada uno de los grupos de edad sometidosa la ense-
ñanza obligatoria,y repetir este cálculo para cada uno de los años del
periodo de planeamiento.La base estadística para estos cálculos será el
censode población que indiqueel número de niños de cada grupo de edad
en el momento del censo.Para calcular las modificaciones probables de
estas cifras hay que conocer: a) el movimiento natural de población
representado por el porcentaje de natalidad y de mortalidad correspon-
diente a cada grupo de edad; b) la importancia de la inmigración neta
o la emigración neta en cada grupo de edad.
Se puede determinar,un año después del censo,el número de alumnos
de cada clase de edad, por ejemplo el número de niños de once años,
tomando el número de niños queteníandiezañosen elmomento delcenso
y deduciendo de éste el número de fallecimientos;esta última cifra se
obtendrá aplicando el promedio de mortalidad de los niños de diez y de
los de once años al número de niños de diez años facilitado por elcenso.
Al resultadotendráque añadirsela inmigraciónneta de niños de la misma
edad escolar. El promedio de mortalidad puede ser el más reciente que
se conozca o el que se pueda calcular según la tendencia observadaen ese
Jan Tinbergen

promedio de mortalidad durante un tiempo determinado. Por lo común

ese promedio varía sólo lentamente,de modo que las dos cifras no diferi-
rán mucho. Se pueden efectuar cálculos análogos para otros grupos de
edad y para años ulteriores. E n principio podemos obtener así la cifra
estimativa de la población futura para todos los grupos de edad de todos
los años venideros, salvo para los niños nacidos después de constituido
el censo. Para calcular las generaciones futuras hay que partir de una
estimación del número de nacimientos del año a que pertenece la clase de
edad de que se trate.Si por promedio de natalidad entendemos el número
de nacimientos por 1000 mujeres de quince a cuarenta y cinco años,
habremos de empezar por calcular el número de mujeres de ese grupo de
edad en el año para el cual deseamos calcular la cifra de nacimientos.
Habremos de evaluar luego el promedio de natalidad.E n principio hemos
de suponer que la tendencia del promedio de natalidad en los años ante-
riores se ha mantenido.
El índice de natalidad puede variar más con el tiempo que el de morta-
lidad y es posible que se produzcan en él modificaciones inesperadas.
Será necesario revisarlo periódicamente cuando se disponga de nuevos
datos. Si el índice de natalidad no se calcula sobre el número de mujeres
de quince a cuarenta y cinco años sino sobre la población total,habremos
de empezar, naturalmente, por evaluar ésta y aplicarle luego el corres-
pondiente promedio de natalidad.
Este mismo método puede servir para evaluar la población de una zona
geográfica menos extensa que un país -por ejemplo, una provincia, un
distrito o un municipio- para calcular sus necesidades en materia de
enseñanza obligatoria.
Pero como los movimientos migratorios son en esos casos difíciles de
estimar, las cifras obtenidas serán menos exactas.
E n los países en que se profesan varias religiones puede ser conveniente
subdividir las previsiones sobre una base confesional; esto será útil
cuando existan establecimientos docentes de carácter privado que tengan
carácter religioso.
U n a vez estimadas las necesidades de enseñanza respecto al número
de alumnos de cada grupo de edad podremos tratar de expresar,por con-
versión, esas necesidades en número de escuelas y número de maestros.
L a dispersión geográfica de los alumnos obligará a veces a reducir el
promedio de alumnos por debajo del promedio normal.El “tamaño” de
las escuelas depende en realidad de la distancia máxima que los alumnos
pueden normalmente recorrer entre la escuela y su domicilio.El mapa del
país se ha de dividir evidentemente en circunscripcionesen cada una de
las cuales haya una escuela y si el número de alumnos de una de ellas es
menor del que corresponde a un tipo Óptimo de escuela, será suficiente
una escuela más pequeña. En las zonas de gran densidad de población
puede reducirse la distancia entre el domicilio del alumno y la escuela,
 Las evaluaciones en la educación

y el “tamaño” de la escuela dependerá de las normas pedagógicas rela-

tivas a la proporción entre alumnos y maestros.Las normas que se esta-
blezcan dependerán también de íosrecursoseconómicos del país,esto es,
de la renta pev capita. El cuadro 21 indica cuál es actualmente el pro-
medio de la relación maestro/alumno en un cierto número de países
(véase p. 172).
Basándose en la razón maestro/alumnoque se haya escogido,puede
calcularse finalmente el número de maestros que se necesitarán.En este
punto hay que tener en cuenta que en las pequeñas escuelas un maestro
puede ocuparse de más de una clase.
Una vez obtenido el número total de maestros que se necesitaránpara
cada año venidero se puede calcular cuántos maestros nuevos habrá que
nombrar.Para ello se ha de tener en cuenta el número de maestros que se
jubilarán,así como el número probable de defunciones.Estas dos cifras
dependen mucho de la composición del personal docente por grupos de
edad. Si no se poseen datos a ese respecto se puede tomar por base la
composición por grupos de edad de la población en general,pero el
margen de error puede ser así bastante grande.Especialmenteen el caso
de que el personal docente aumente de un modo rápido,es muy probable
que los gruposde edad relativamentejóvenesestén más representadosque
en el conjunto de la población.El número de nuevos maestros que serán
necesarios para cada uno de los años del planeamiento equivaldrá,evi-
dentemente,al aumento previsto de la plantilla más las jubilaciones y
las defunciones.
Para terminar esta larga serie de cálculos,podemos evaluar el aumento
del número de profesores de establecimientos de formación de personal
docente.Se trata de uno de los aspectosmás generales del planeamiento
de la educación, del que trataremos ulteriormente de manera más
extensa y más detenida.D e momento nos limitaremos a señalar que los
nuevos maestros de enseñanza primaria para un año determinado,diga-
mos 1970,han de empezar sus estudios mucho antes a fin de estar prepa-
rados para dicha fecha. Este problema de sincronización es uno de los
más difíciles de resolver cuando se intenta acelerar en un extenso frente
los progresos de la educación.
Adaptación a una nueva legislación: los periodos de transición
Examinaremos algunas de esas dificultades en el supuesto de una brusca
prolongación de la obligación de ir a la escuela.El rápido aumento de la
población escolar que entraña esa medida lleva consigo naturalmente la
necesidad de más escuelas y más maestros.Por lo común,no se dispone
ni de unas ni de otros y hace falta tiempo para que los haya.Respecto a
loslocalesescolares,a menos que puedan obtenersecambiando de destino
los locales existentes,hay que fijar como plazo para poder disponer de
ellos el periodo de construcción más el tiempo que exigen las disposicio-
Jan Tinbergen

CUADRO21. Número de maestros por alumno en algunos países para la en-

señanza urimaria y la secundaria.
- Número de maestros por alumno
Enseñanza
País Año Enseñava Año secundaria
primaria general

Africa
Congo (Brazzaville) 1959 1959
Congo (Leopoldville) 1959 1959
Egipto 1959 1959
Ghana 1959 1959
Kenya 1960 1960
Liberia 1959 1959
Marruecos 1960 1957
Nigeria 1958 1958
Rhodesia Septentrional 1959 1959
Senegal 1957 1958
Sudán 1959 1959
América del Norte
Canadá 1959 1959
Costa Rica 1959 1959
Cuba 1956 1958
Estados Unidos de América 1958 1958
América del Sur
Argentina 1959 1959
Brasil 1960 1960
Colombia 1959 1959
Ecuador 1957 1957
Paraguay 1960 1959
Surinam 1958 1958
Venezuela 1959 1959
Asia
Afganistán 1959 1959
India 1958 1958
Indonesia 1959 1959
Irak 1959 1959
Japón 1960 1960
Jordania 1959 1959
Singapur 1958 1958
Tailandia 1959 1959
Turquía 1959 1959
Europa
República Federal de Alemania 1959 1959
Austria 1959 1959
Dinamarca 1959 1959
España 1958 1958
Francia 1958 1958
Grecia 1958 1958
Noruega 1959 1959
Países Bajos 1959 1959
Reino Unido 1958 1958
Suecia 1959 1959
Fuentes: Basic facts and figures, Unesco, 1961. World survey of education, Unesco, 1961.
 Las evaluaciones en la educación

nes preparatorias, o sea un par de años aproximadamente.El plazo será

aún más largo,y es ésta una característica de los problemas de educación,
por lo que respecta a la formación del personal docente que será necesa-
rio.Si existen maestros sin empleo no habrá que esperar mucho tiempo,
pero ello supone una mala utilización de los recursoshumanos del país.
Si no hay maestros en disponibilidad,pero existen alumnos que hayan
terminado la enseñanza secundariageneral o la enseñanza primaria y no
hayan empezado aún otros estudios ni comenzado a trabajar,el plazo
será el que exige la formación de un maestro. En los países occidentales
será probablemente de unos cuatro años después de los estudios secunda-
r!os o de diez años despuésde losestudiosprimarios.Puedenexistir cursos
de formaciónacelerada de mucha menos duracióny puede también haber
cursos de readaptación destinados a dar una formación pedagógica a
personas que inicialmentetuvieron otra.Según las normasdelpaís y según
que haya o no en él las varias clases de “primera materia”con la que se
puede formar un maestro, el periodo de espera será más o menos largo;
pero pueden pasar bastantes años antes de que la situación creada por la
nueva legislación se normalice. La adaptación puede lograrse en parte o
totalmente aumentando el número de alumnos por maestro, es decir
ampliando las clases. D e todas maneras hay unos límites que dependen
de las normas pedagógicas vigentes en el país y de las condiciones de
trabajo de los maestros.
Del mismo modo el problema de los locales escolares puede resolverse
desdoblando el horario de las clases en un mismo local o aumentando
el número de escuelas en que se aplica el sistema de clases alternadas.
Trataremos de nuevo todos estos problemas al examinar el sistema de
enseñanza en su conjunto. (véase p. 199).

Posibilidad y convenienciade organizar la enseñanza general

basándose en el ingreso real «per capita»

Como se ha dicho ya existe respecto de la enseñanzaobligatoria,a menu-

do,una disparidad entre la situación de hecho y la de derecho.N o se ha
de ver ahí un simple efecto de la negligencia de los organizadores de la
enseñanza o de los padres de los niños de edad escolar.Pueden intervenir
otros factores,principalmente una divergencia entre la situación legal y
lo que puede llamarsela situación óptima.Puede ser causa de esa dispari-
dad el hecho de que la legislación responda a consideracionesde prestigio
o a aspiraciones idealistas sin tener en cuenta la situación económica y
cultural del país.La enseñanza requiererecursosen personal y en capital:
los maestros,como los alumnos,no participandirectamenteen la produc-
ción;asimismo edificios escolares y mobiliario absorbenciertosrecursos
materiales. Pero la situación económica del país puede ser tal que resulte
preferible dar otro destino a estosrecursos.Puedeeso ocurrir en lospaíses
Jan Tinbergen

CUADRO
22. Ingresos per capita y porcentaje de matrícula de la población de
edad escolar
Porcentaje de maíri-
Pais Renta per capita cula de la población
de s a 14años

dólares
Africa
Argelia 200-299 19
Egipto 130 38
Ghana 198 47
Libia 100-199 21
Marruecos 100-199 15

América del Norte

Canadá I 620 84
Costa Rica 200-299 62
Estados Unidos de América 2 O95 83
Guatemala 155 24
Honduras 100-1 99 33
Panamá 200-299 61
América del Sur
Brasil 100-199 33
Colombia 200-299 42
Chile 300-399 59
Perú 100-199 50

Asia
Birmania 45 25
Ceilán 116 65
Corea menos de IOO 66
República de China menos de IOO 60
Chipre 300-399 67
Filipinas 192 63
Irán 100-199 18
Israel 819 81
Japón 256 66
Nepal menos de IOO 1
Tailandia 102 56
Turquía 200-299 35
Vietnam menos de IOO 32

Europa
República Federal de Alemania 600-699 69
Bélgica 895 65
Finlandia 685 68
Francia 819 75
Grecia 298 68
Hungría 300-399 79
Inglaterra - País de Gales I 248 69
 Las evaluaciones en la educación

Porcentaje de matrí-
País Renta per eapita cula de la población
de 5 a 14 años

Irlanda 586 88
Italia 432 58
Noruega 892 77
Países Bajos 715 67
Polonia 300-399 72
Portugal 202 51
Suecia 1431 70
Suiza I 287 67
Yugoeslavia 100-199 71
Oceanía
Australia 1054 78
Nueva Zelandia I 166 87
Fuentes: H.Correa, The economics of human resources, Rotterdam, 1963.

de ingresos muy reducidos,a pesar de que en estos países la mano de obra

es en general abundante y que, por lo tanto,la educación constituye una
manera excelente de emplearla.
E n general los recursos de un país han de figurar entre los factores que
se han de tener en cuenta para fijar los límites de la enseñanza obligatoria.
Estos recursos pueden estar representadospor el ingreso real per capitu.
C o m o se vé en el cuadro 22 y en el gráfico 1, hay una cierta relación entre
el desarrollo de la enseñanza primaria y el ingreso real per cupitu. Puede
decirse que esta relación es el resultado de muchas decisiones,tomadas en
el mundo entero,por las personas competentes,en su intento de adaptar
la situación de la enseñanza a los factorespertinentes. E n un sentido,esta
relación puede pues considerarse como una orientación.N o es así si existe
una cierta parcialidad respecto de la enseñanza primaria; y esta parciali-
dad puede existir. Si no hay hechos más directos en lo que respecta a la
situación Óptima, la relación que figura en el gráfico I puede servir de
indicación para ver hasta qué punto la enseñanza primaria puede desa-
rrollarse puri passu con la renta nacional per capitu. Para otros tipos
de enseñanza,especialmente la enseñanza general, y para otras clases de
servicios sociales,relaciones análogas pueden permitir fijar un orden de
prelación en esta materia en la que es difícil calcular directamente las
aportaciones al bienestar.E n lo que respecta a otros tipos de enseñanza
más especializados,y en los que las aportaciones son más directas,parece
posible emplear métodos más perfeccionados; trataremos de ellos
ulteriormente.
Jan Tinbergen

O 500 1 O00 1500

Ingresos anuales per copita, en dólares nortemsricanog

GRAFICO I.Ingresosper capita y porcentaje de la población de cinco a catorce

años, matriculada en las escuelas primarias de 48 países

y = 0,0291~+ 41,4685
y Porcentaje de la población matriculada
x Ingresos per capita
r = 0,61665
Fuentes: H.Correa, The economics of human resources, Rotterdam. 1962.)

La demanda de mano de obra calificada

Relación entre la producción y la mano de obra calificadadisponible

El segundode losgrandes objetivosde lossistemasactualesde enseñanza

consiste en dar a los alumnos una competenciarelativamenteespeciali-
zadaque necesitapara participar en la producciónen su sentidomás lato,
que comprendela investigacióne incluso la enseñanza.Este aspecto de la
educación tiene cada día más importancia gracias a los adelantos de la
técnicay de la organición.Paraun número cada vezmayor de profesiones
se exigen competencias especializadascada vez más variadas y de mayor
calidad.Y para proporcionarlas seintensificanconstantementelosesfuer-
zos en materia de educación.Se puede tratar de educación en sentidoes-
tricto,de una enseñanza dada en las escuelaso en otros establecimientos
(particularmente en las escuelas especializadas), distinta de la enseñanza
generalescolar de queseha hablado en la primerasecciónde estecapítulo.
 Las evaluaciones en la educación

Se puede tratar también de una formación no escolar,formación en el

ejercicio o en el empleo,cursos de readaptación y experiencia cotidiana.
La educaciónde tipo escolar proporcionauna cierta aptitud,conocimien-
tos de carácter bastante general y facilita la adaptacióna los cambiosen
la materia elegida,al paso que la formación tiene por objeto la adquisi-
ción de las competencias más concretasque exigen unas profesiones bien
definidas.Con la evolución rápida de la tecnología,esascompetenciasmás
precisas cambian más rápidamente que la instrucción general que se da
en las escuelas.En las Secciones siguientes examinaremos las técnicas de
planeamiento aplicables a uno y a otro de esos dos grupos de instituciones
de educación.Por los motivos que hemos indicado,las posibilidades de
planeamiento a largo plazo son mayores en la enseñanza de tipo más o
menos escolar que para la formación de tipo extraescolar.Más adelante
(véase p. 197-207)examinaremosla importanciaque tiene esa diferencia
para el planeamiento y para las decisiones de política general.
La relación fundamental en que ha de basarse el planeamiento es la
relación entre los volúmenes futuros de producción y la mano de obra
disponible de los diversos tipos necesarios para dicha producción. Con-
viene desde ahora señalar qiie el proceso de educación dura mucho tiem-
po y que los volúmenes de producción correspondientes se lograrán por
consiguienteen un plazo bastante lejano.La producción se ha de precisar
en un cierto número de sectores de la economía que utilizan diferentes
tipos de mano de obra. A ciertos tipos de formación corresponden am-
plios sectores;a otros tiposde formaciónsectoresmuy restringidosen que
emplean una mano de obra muy especializada. El planeamiento de la
mano de obra como cosa previa al planeamiento de la educación se
ha de llevar a cabo, pues, en relación estrecha con el planeamiento
económico general. Por lo cual es necesario indicar los principales ele-
mentos del planeamiento económico general. Lo haremos en las sigui-
entes secciones del presente capítulo en interés de los encargados del
planeamiento de la educación. En la bibliografía' se mencionan varias
publicacionesque contienen datos útiles sobre un cierto número de pun-
tos.Por varios motivos es conveniente que la labor de planeamiento eco-
nómico se efectúe por etapas sucesivas.

Evaluación de la proporción óptima de aumento del producto nacional

En una primera etapa se toma una decisión provisional acerca del coefi-
ciente de aumento que deberá alcanzar el conjunto de la renta nacional
durante el periodo a que se refiere el planeamiento. Corresponde a las
autoridades competentes escoger entre las diversas hipótesis propuestas
por el organismo de planeamiento.Para cada una de ellas se debe indicar

I. Véase anexo 111, p. 222.

Jan Tinbergen

el índiceanual de aumento de la renta nacional (en precios constantes) y

susconsecuenciasen lasinversionesy en el ahorro.E n general,un porcen-
taje mayor de aumento de inversiónes en forma de recursosmateriales y
humanos (es decir,inversiones en el sentido estricto de la palabra) y de
inversionesen formade educación.Sepuede suponer,a reservade correc-
ciones posteriores,que existe una relaciónconstante entre el nivel de las
inversionesy el coeficiente anual de aumento de la renta -admitiendo
que éste se produce con cierto retraso respecto al primero. Esta relación
se llama generalmentela razóncapital/rendimiento.En algunospaíses se
ha observado que es de tres años.U n ejemplo puede ilustrar las conse-
cuencias que se desprenden de ello.Si se desea un coeficiente de aumento
anual del 7%, el volumen de las inversionesdeberá ser de 3 x 7 = 21%
de la renta nacional.Para un aumento de la renta nacional,por ejemplo
del 6 Ó del 8%, el nivel de inversionesnecesario será del 18 Ó del 24%
respectivamente de la renta nacional.Como la razón capital/rendimiento
no es exactamente la misma según los países y depende de lascircuns-
tancias -por ejemplo la capacidad no empleada-es convenienteestimar
su valor en el país considerado.En etapas posterioresdel proceso de pla-
neamiento se habrá de verificar también ese valor y en el caso de que se
encuentren diferencias entre el valor escogido provisionalmente y las
comprobacionesulteriorespodrá ser necesario revisar el primer cálculo.
Si se conoce la cuantía neta de la ayuda extranjera que el país puede
esperar,sepuede deducir del nivel de las inversiones el del ahorro y por
consiguiente el del consumo.La ayuda extranjera neta es igual a la dife-
rencia entre la ayudaextranjerabruta (nuevamenteobtenida) y las canti-
dades a reembolsar de los préstamosanteriores.Por ejemplo,si se puede
contar con una ayuda extranjera neta que represente un 4%de la renta
nacional,las tres hipótesis mencionadas se pueden representar de esta
manera:

CUADRO23. Cifras hipotéticas del macro-desarrollo de un país, según tres

hipótesis (en porcentaje de la renta nacional)

Caso
Porcentaje
de aumento
de la renta
Nivel
delas
inver-
z;’ O 1
Nivel anual del consumo
2 3 4 5 6
nacional siones ahorro

1 6 18 14 86 91,2 96,6 102,4 108,6 IIS,I 112,o

11 7 21 17 83 88,8 95,o I O I , ~108,8 116,4 124,6
111 8 24 20 80 86,4 93,3 I O O , ~108,8 117,s 126,9

D e la cuarta columna se desprende que en el caso 111, el nivel del con-

sumo,expresadoen porcentaje de la rentanacional,será un 3 %más bajo
que en el caso 11. Sin embargo,esto es sóloexacto para elprimerañocuya
renta está dada;luego la renta aumenta más rápidamenteen el caso 111
 Las evaluaciones en la educación

que en el caso 11, y en este último que en el caso 1. Las diferentes curvas
posibles de aumento del consumo están representadas en el gráfico 2,
donde se vé que el consumo en el caso 111 empieza a un nivel más bajo
que en el caso 11, pero que en el cuarto año lo igualará y en el quinto
año lo sobrepasará.
Para tomar una decisión, los dirigentes del país han de tener en cuenta
los inconvenientes del caso 111 en comparación con el caso 11 para los
años o a 3 y sus ventajas cada vez mayores en los años posteriores. Para
la mayor parte de las gentes los primeros años cuentan mucho y son posi-
bles divergencias de opinión entre los que miran hacia el porvenir y los
que se preocupan más bien del futuro inmediato.
La elección dependerá también del aumento probable de la población.
Si ese aumento es, por ejemplo, del 2 %, un aumento del 7 %de la renta
nacional representará un aumento del 5% de los ingresos per capita.
Todo gobierno desea un aumento del ingresoper capita que ofrece mejo-
res perspectivas para un futuro previsible. Por consiguiente estará poco
dispuesto a fijar el índice de aumento de la renta por bajo de un cierto
mínimo.

GRAFICO 2. Curvas posibles

de aumento del consumo. o T
Año
,
I
,
2
 Jan Tinbergen

Hasta ahora hemos supuesto que el único objeto de la política de des-

arrollo es aumentar la producción. Es éste,generalmente,el objetivo más
importante pero no el Único. Es posible no ocuparse de los otros objeti-
vos hasta etapas siguientes, pero, en un cierto sentido, estos objetivos
están implícitosen la razón capital/producciónutilizada.Así ocurre, por
ejemplo, cuando los otros objetivos son el equilibrio de la balanza de
pagos y el empleo máximo :ambos influirán en la selección de las indus-
trias y por consiguiente en el promedio de la razón capital/producción.
Estimación de la producción por sectores
L a primera etapa ha de conducir a la elección del coeficiente de aumento
de la renta nacional.Para nuestro razonamiento supongamos que se ha
elegido un aumento del 7 %anual.Esto significa que,por lo menos provi-
sionalmente,se conoce la evolución de la renta nacional y del ingreso per
cupita.E n la segunda etapa -o etapa de sector- del planeamiento econó-
mico se trata de evaluar el desarrollo correspondiente de la producción
en un cierto número de sectorescomo la agricultura (queserá conveniente
quizás subdividir en varios sectores), los transportes,el comercio y otros
servicios y algunas industrias manufactureras. Primero hay que elegir
estos sectores;han de representar las principalescaracterísticas de la eco-
nomía y de su futuro desarrollo.La técnica más frecuentemente utilizada
en esta etapa de sector es la del análisis de entrada-salida (input-output);
de todos modos se puede recurrir a otras técnicas, como la de la progra-
mación linear. E n nuestro ejemplo se emplea el primer método.
Generalmente se comienza por evaluar el desarrollo en el momento de
la “demanda final” o el “inventario definitivo de los bienes” que se han
de producir. Tres componentes intervienen en el calculo :el consumo, el
excedente de las exportaciones y las inversiones. Esos tres componentes
han de estimarse para cada uno de los años del periodo de planeamiento.
El consumo depende principalmente del número de habitantes y del
ingreso per cupita. La población influye proporcionalmente a su impor-
tancia numérica;la influeticia de los ingresos per cupita es más compleja
y se representa a menudo por las denominadas curvas de Engel. Estas
curvas indican los gastos en varios artículos de consumo en relación con
los ingresosper cupita. Se puede evaluar así el consumo total para todos
los bienes en cada sector.
El excedente de las exportaciones plantea un problema más difícil; es
igual a la diferencia entre las exportaciones y las importaciones. Por lo
que respecta a las exportaciones de productos ya existentes,para los cua-
les la posición del país en el mercado mundial está estabilizada, se puede
suponer que evolucionarán proporcionalmente a la demanda total del
mercado mundial o de una parte de ese mercado. Esta demanda se puede
evaluar tomando por base la evolución previsible de las rentas nacionales
de los países compradores. Las exportaciones de productos nuevos y de

180
 Las evaluaciones en la educación

calidad normal pueden estimarse iguales a los excedentes exportables.

Las importacionesconsistenen las importacionestradicionalesmenos
los substitutosde importaciones.Las importacionestradicionalesse pue-
den calcular según la demanda interior y se puede suponer que varían
proporcionalmentea esa demanda.Se procurará substituiresas importa-
cionespor productosrelativamenteventajosospara el país.Ello requiere
estudiosprevios cuyosresultadosse comprobaránen la tercera etapa del
planeamiento económico.Los planes han de prever que se recurrirá a los
productos de sustituciónhasta donde sea necesario para el equilibrio de
la balanza de pagos o para conseguir otras finalidades (aumento del em-
pleo, distribución,etc.)
La inversibn,globalmente desde la primera etapa,la de macroplanea-
miento, puede distribuirseentre los varios sectoresque producenbienes
de inversión,como la construccióny laindustriametalúrgica.Un método
más perfeccionado,que permite comprobar las primeras estimaciones,
consisteen evaluar las necesidades de inversiónpor sectores,por medio
de informes de sector capital-rendimientoy una distribución entre los
sectoresproveedores de los bienes de capitalpedidos por cada uno de los
sectores que hayan de utilizarlos.Sea cual fuere el método que se elija,
conviene emplearlos “periodos de construcción”para evaluar las sucesi-
vas inversionesque serán necesarias.Si el país de que se trate no tiene al
principioninguna capacidad no empleaday desea acelerar su desarrollo,
deberá quizá concentrar las inversiones en la primera parte del periodo
de aplicación del plan y revisar luego de año en ano el porcentaje de
crecimiento.La complicaciónserámenor si el país posee al comienzouna
cierta capacidad no empleada y no pretende una gran aceleración del
desarrollo.Conocemosasípara cadasectorelconsumo,elexcedentedelas
exportaciones y las inversiones.Sumando’estastres utilizaciones finales,
obtendremospara cada sector el inventario definitivo de los bienes que
habrá que producir;si aplicamosen sentidoinversola fórmula1-A,que se
deduce del análisisentrada-salida(input-output),podremosobtenerlosvo-
lúmenes de producción necesariospara todos los sectores.Esto permite,
como ya hemos dicho,una evaluación más precisa de las inversiones.Al
propio tiempo,se podrá calcular entonces el promedio ponderado de la
razón capital/rendimientoy compararla con el valor presumido incial-
mente. Si la diferencia es considerable, todos los cálculos realizados
habrán de revisarse.
L a comprobación de las cifras de producción mediante el análisis
de los proyectos;planes regionales
Respectoa lasdecisionesde política generalsobrelasinversionespúblicas
Y,a veces también,%obre inversionesprivadas,el programa de producción
formuladoen la segundaetapa (etapa por sectores) del planeamiento eco-
nómico proporcionael marco en que deben situarselosproyectosconcre-

181
Jan Tinbergen

tos.Esta parte del planeamiento económico no afecta inmediatamenteal

planeamiento de la enseñanza pero presenta,a ese respecto,ciertaimpor-
tancia indirecta.Las cifras relativas a los diversos proyectos constituyen
también un medio de comprobar los resultados del planeamiento por
sectores,más concretamente,permiten controlar las ventajas relativas
que se puede esperar obteneren las diversas ramas de producción,facili-
tando así- sobretodo en los países en vías de desarrollo- las decisiones
relativasa los substitutosde las importaciones.Es convenientepues pro-
ceder a un análisiscompletode las cifras de cada proyecto;de este modo
se podrán comprobar las hipótesis relativas a cada “entrada” (materias
primas,“fuel”,mano de obra) y a su costo,habida cuenta de la situación
del país de que se trate; será siempre útil examinar esos extremos con
especialistas.Los resultados obtenidosserán también un medio de com-
probar algunosde los coeficientes del cuadro de entradas y salidas,sobre
todo sila estructurade un sectorsemodifica mucho duranteel periodo de
ejecución del plan.Los proyectos pueden servir también para el planea-
miento de la enseñanza si contienen datos suficientemente detallados
sobrela mano de obra que seránecesaria.Ello destacala importanciaque
tiene también para el planeamiento de la enseñanzaposeer como instru-
mento de planeamiento económico una “administración de los proyec-
tos” lo más perfecta posible. Y como este elemento del sistema es a
menudo el eslabón más débil de la cadena,vale la pena insistir en la
importancia que tiene.
Las comprobacionesque entraña el empleo de las cifrasde los proyec-
tos llevarán,a veces,a una nueva revisión del programa. Las cifras que
se obtienen así para el desarrolloprogresivo óptimo de los volúmenes de
producción en los sectores escogidos constituyen la base del trabajo
concreto de planeamiento de la educación que ahora vamos a examinar
detenidamente.
Antes, sin embargo,conviene hacer una observación sobre las cifras
regionales.Para diversospropósitos del planeamiento de la enseñanza es
útil que los volúmenes de producción de los sectores se subdividan por
regiones.Para obtener esas cifras se puede recurrir a diversos procedi-
mientos,la mayoría de los cuales son,sin embargo,bastante rudimenta-
rios. Conviene no obstante señalar,ante todo, que esascifrasdependen
forzosamentedelosobjetivosdelapolítica regional,exactamentecomo el
plan general depende de los objetivosde la política de desarrollogeneral.
Cabe distinguir dos casos extremos:el caso en que el desarrolloregional
está enteramentesubordinadoal interésnacional y aquel en que se busca
nivelar en cierto modo las condicionesde vida de las diversas regiones.
En el primer caso,las ventajas relativasde la producción ayudarán a ele-
gir entre los proyectos y éstos serán distribuidosentre las regiones que
gocen de esas ventajas relativas.Desde luego,lasregionesfavorecidasno
serán siempre las mismas según se trate de uno u otro sector de produc-

182
 Las evaluaciones en la educación

ción. En el segundocaso,se dará preferencia a las regionesmás atrasadas.

Las inversionesse destinarán en primer lugar a la región más pobre hasta
que llegue al nivel de la que la precede inmediatamente;esas dos regiones
más pobres recibirán luego inversiones hasta que alcancen el nivel de la
tercera en orden de pobreza relativa y así sucesivamente.Actualmente,
ninguna política regionalse sitúa en una de esas posiciones extremas.Las
selecciones deliberadas que hemos mencionado están subordinadas a
ciertas condiciones que producen el efecto de restringirlas. Ciertas in-
dustrias, como la carbonífera,no se conciben más que en determinadas
regiones. Otras, que son complementarias de los sectores en vías de ex-
pansión (o “sectores internacionales”), deben establecerse cerca de las
nuevas industrias que pertenecen a esos sectores, como por ejemplo la
producción de energía, los transportes,etc.
U n examen más detenido de los métodos que se pueden emplear para
hacer frentea tales circunstanciasnos llevaría demasiado lejos.Nos remi-
tiremos a otras fuentes de información’.E n las páginas que siguen,dare-
mos por supuesto,siempre que se trate del desarrolloregional,que existe
para las regiones un plan económico análogo al plan nacional de que se
ha tratado en la parte central de la presente sección.
Con ello termina nuestro resumen del planeamiento económico gene-
ral, expuesto en las tres secciones precedentes. Añadiremos una o dos
observaciones sobre los vínculos institucionales que deben existir entre
el planeamiento generaly el planeamiento de la enseñanza;como en toda
obra de planeamiento, aunque sea de carácter económico,es necesaria
una coordinación entre la labor de planeamiento general y la de planea-
miento de un sector determinado. Generalmenteello significa que hay que
dividir el trabajo entre el organismo central de planeamiento y los servi-
cios de planeamiento de un ministerio, o incluso si éste dispone de ellos,
del sector privado. Como regla general,la forma mis eficaz de coopera-
ción es la siguiente:el organismo centralde planeamiento estableceunos
datos básicos,por ejemplo el total de alumnos de determinados grupos de
escuelas,y pide luego al ministerio interesado que formule observaciones
a ese respecto.U n a vez que se haya llegado a un acuerdo sobre algunas
cifras básicas que indiquen la interdependencia general de todos los
sectores, se podrá pedir a los servicios de planeamiento de esos sectores
que prosigan la elaboración de los planes para precisarlos más. L a mayor
parte del trabajo escrito en el presentemanual deberíaincumbira un servi-
cio de planeamiento de sector,en este caso el sector de la educación. Sin
embargo se puede dejar al arbitriode los dirigentessi el serviciode planea-
-
miento ha de depender del ministerio como ya se ha sugerido o del -
organismo central de planeamiento, en cuyo caso ese organismo debería
mantener estrechos vínculos con el Ministerio de Educación.

I. Véase el anexo 111, p. 222.

Jan Tinbergen

Las necesidades de mano de obra por sectores de producción

Como ya queda indicado (sección “Relación entre la producción y la

mano de obra calificada disponible”), el planeamiento de laenseñanza
parte generalmentedel principio de que la cantidad de mano de obra de
distintas categorías que necesita la producción está relacionada con el
volumen de dicha producción en uno o más sectores.Así,el número de
albañiles depende del volumen de la construcción;el número de tejedo-
res,de la producción de las industriastextiles;el número de ingenieros
químicos,del volumen de producción de la industria química. Ciertos
tipos de mano de obra se utilizan en varios sectores;así,los ingenieros
mecánicos se emplean en distintos grados,en un gran número de indus-
trias,y lo mismo puede decirse de las diversas clases de empleados de
oficina,de losjuristas,loseconomistas,loscarpinteros,etc.Pero la situa-
ción es esencialmentela misma;el número de personas de esas categorías
dependedel promedioponderado de las cifrasde producción de losdiver-
sos sectores.
El supuesto más sencillo respecto de esa relación es la proporcionali-
dad. Si la tomamos por base, el factor de proporcionalidad se puede
calcular según las cifras de mano de obra y el volumen de producción
duranteun mismo año (u otra unidad de tiempo). La principal fuente de
información general sobre la mano de obra está constituidapor el censo
de población y el censo de profesiones.A veces esos datos son completa-
dos por el método del muestreo,es decir por censosde una pequeña parte
de la población,tomada al azar. En varios países se pueden sacar cifras
sobreel empleo de las estadísticasde la seguridad social.Existen además
numerosos estudios especiales sobre uno o varios sectores,como los
manuales técnicosy los manuales de negocios;por último,pueden reco-
gerse datos mediante encuestas especiales y las informaciones obtenidas
en conversaciones con especialistas de los diferentes sectores son casi
indispensablesa los encargados del planeamiento de la mano de obra y
de la educación.
Sin embargo,la relación entre producción y mano de obra puede ser
más compleja que la simpleproporcionalidad.Vamos a examinar algunas
de las tendencias generales a este respecto.
La primera serefierea lasvariaciones,con el tiempo,en loscoeficientes
mencionados.Por regla general,con el transcurso del tiempo,el número
de personas que se necesitan para un cierto volumen de producción dis-
minuye como resultado del progreso técnico y del perfeccionamiento de
la organización.Respecto a la economía en su conjunto se registró una
disminución anual de 1,5% durante la mayor parte del siglo XIX y prin-
cipios del xx. En ciertos sectores,pueden producirsevariaciones súbitas
como consecuencia de nuevos inventos. Como ejemplo ya conocido,
puede citarse el de la industria de fabricaciónde botellas de vidrio en los
 Las evaluaciones en la educacióii

EstadosUnidos;la mecanizaciónde laproducción redujo a un porcentaje

mínimo el número de obreros que se necesitaban para la producción.
Se registran producciones más regularesrespecto a grupos más grandes
de productos.Sin embargo,no siempre pueden separarse estas reduccio-
nes de las producidas por otras causas como la que ejerce la escala de
producción.Por regla general,el aumento de mano de obra es propor-
cionalmenteinferiora la expansióndelaproducción.Entrelasregistradas
figurala establecidapor elprofesor P.J. Verdoon,a saber,que un aumen-
to del I %de la producción se traduce generalmente en un aumento del
empleo en un 0,5%aproximadamente.
Por consiguiente, las necesidades de mano de obra son a menudo
distintasen las grandes y en laspequeñasempresas,generalmentemenos
especializadas y CUYOS métodos son menos modernos. La influencia
combinadade ambos factoresen el número de trabajadoresespecializa-
dos que se necesitan no es unívoca porque si la menor especialización
de las pequeñasempresastiende a aumentarla mano de obra,el carácter
menos moderno de los métodos que emplea tiende a veces a reducirla.
En un número reducido de casos,el encargado del planeamiento dis-
pone de cifrasmás exactasque le permiten determinarcuáles entrevarios
métodos posibles de producción el que mejor se adaptaa las circunstan-
cias. D e esta manera, G.K.Boon' ha podido calcular con precisión la
mano de obra que exigen los diversos métodos de producción y recolec-
ción del trigo.

Número de sectores que conviene seleccionar

Para lograr un planeamiento de la enseñanza lo más exacto posible,es
preciso escoger adecuadamente los sectores a los que será aplicado.En
principio,esos sectores deben ser lo más homogéneos posible desde el
punto devista de la mano de obra,es decir,que los subsectoresno han de
diferir demasiadounosde otrosrespectoalnúmero depersonasnecesarias
por unidad de producción.Pero se han de tener también en cuenta otros
principios. Algunos de ellos pueden referirse a los objetivos del planea-
miento económico y no a los del planeamiento de la educación.Otrosson
de carácter general. D e suerte que si se escoge un número excesivo de
sectores,aumenta el costo del planeamiento sin que aumente del mismo
modo la utilidad de los resultados.Hay que reconocer,sinembargo,que
por ahora no existen datos muy precisos sobre tales cuestiones en los
países occidentales.Además lasnecesidadesdelplaneamientode laeduca-
ción dependentambiénde losobjetivosque sele asignen:el planeamiento
a corto plazo exige mucha más precisión que el planeamiento a largo
plazo.Para éste basta subdividirel personal necesarioen grandes catego-
I. G.K.Boon, Choice of agricultura1 technology. Five methods for producing
grain, Netherlands Economic Institute,Rotterdam,abril de 1961.
Jan Tinbergen

ríasdocentes,todavez que escasiimposibleprever lasmodificacionesque

el progreso tecnológico provocará en los tipos de formación especiali-
zada.En cambio,para el planeamiento de la educación a corto plazo la
distinción entre las diversas categorías de mano de obra será más minu-
ciosa,lo que obligará a precisar mucho más los límites de los diversos
sectores.
En Suecia, se empieza por evaluar respecto a 7 grandes sectores,y
luego para 35 subgrupos cuya lista figura más abajo. En Turquía se
han utilizado 20 sectores.En ambos países,las previsiones relativas a la
mano de obrasirvieronsobretodopara planearlaenseñanzapor periodos
no superiores a quince años.En Francia,donde el planeamiento de la
mano de obra sirvió principalmente de base a la elaboración de disposi-
ciones relativasa las inversionesy al mercado de trabajo,se tomaron en
consideración 26 sectores.
Los cálculos necesarios para evaluar las necesidades de mano de obra
por sectorespueden efectuarsede la manera indicada en el cuadro 1 del
anexo 11, en el que figuran varios ejemplos de los cuadros que deben
utilizarse para elaborar un plan de educación.Esos cuadrosse presentan
sólo como ejemplos y deberán ser adaptados a las particularidades del
plan de que se trate.Así,por ejemplo,podrá ser necesario que abarquen
un periodo de tiempo mucho mayor.También,respecto delplaneamiento
a largo plazo,que es convenientecuandose trata de la enseñanza general,
el grado de precisión podrá ser menor que para el planeamiento a corto
plazo.

Sectores utilizados en Suecia para las previsiones relativas a la mano de obra

Construcción Almacenaje
Minería Agencias de viaje y de navegación
Metalurgia Comercio
Industrias textiles del vestido, Banca y seguros
peletería,y curtidos;industrias del Agencias inmobiliarias
caucho Hotelería y restaurantes
Industria maderera Administración central y municipal
Industrias alimenticias, bebidas, Justicia y policía
tabaco Defensa nacional
Industria papelera Seguros sociales
Industria química Servicios sanitarios
Artes gráficas Higiene personal
Cerámica Servicios de oficinas
Energía Enseñanza
Varias Bibliotecas, museos, centros de
Ferrocarriles investigación científica
Otros transportes por tierra Literatura,arte,servicios de prens
Transportes marítimos Periódicos
Transportes aéreos Organización
Servicios postales y de telecomuni-
caciones

186
 Las evaluaciones en la educación

Número de categorías profesionales que se han de considerar

Son aplicables aquí las observaciones hechas en la sección precedente.

Los gruposprofesionalesque sehan de distinguir han de ser en principio
homogéneosdesdeelpunto de vista de laeducación.Paraelplaneamiento
a cortoplazo y a plazo medioesto significaqueha dehaberhomogeneidad
en lo que respectaa lasúltimas etapas de la enseñanzaque,por lo general,
son las más especializadas.En última instancia,el planeamiento prepara
la aplicación de una ciertapolítica.La manera de efectuarla subdivisión
en profesiones depende pues de la clase de disposiciones que se van a
tomar;esta subdivisióndeberá ajustarselo más posible a esas disposicio-
nes. Esta cuestión se tratará detenidamente más adelante (p. 201); se
encontrará una lista de los medíos posibles de aplicación de la política
escogida.Siel gobierno quiere adoptar disposicionesa fin de modificar el
número de personas a quienes se dá una u otra enseñanza,lasprofesiones
correspondientes deberán indicarse por separado.
Para el planeamiento a largoplazo se tendrán sólo en cuentalasprinci-
pales categorías de escuelas,como ya se ha explicado.Los grupos de
profesiones deberán pues constituirse,en principio,de modo que cada
uno de ellos sea más o menos homogéneo desde el punto de vista de las
necesidadesde personal,es decir que necesite un personal que posea la
misma formación general, preparado, por consiguiente, por la misma
clase de escuelas.
En la práctica,el planeamiento debe basarse en los datos disponibles.
Con frecuencia,los censos profesionales constituyen la fuente principal
de datos.Es evidenteque la subdivisiónque se pueda hacer dependeráde
las profesiones que se hayan distinguido en los censos.

Las necesidades de mano de obra desde el punto de vista de la educación

Lasnecesidades de mano de obra de las distintasprofesiones de los secto-
res considerados deben ahora subdividirse según las características edu-
cativas,es decir,segúnlos diversostipos de “formación” que existan para
cada profesión;también aquí será preciso tener en cuenta la distinción
entrela educaciónestrictamenteescolar y la educaciónen sentidoamplio.
El ejercicio de cualquier profesión supone en verdad una educación de
tipoescolar,por ejemplo,laenseñanzaprimaria y laenseñanzasecundaria
técnicay luego una formaciónprofesional,por ejemplo dos años de for-
mación en ejercicio. Esta sucesión de actividades de enseñanza y de
formación,lallamaremos“la escala”. Como ya hemoshecho observar,el
planeamiento de la educaciónescolar puede y debe hacersepara periodos
de tiempo más largosque el de la formaciónprofesional;ésta cambia por
lo general más rápidamente y lleva menos tiempo que la primera. El
encargadodel planeamiento,antes de escoger la clasificaciónde los tipos
Jan Tinbergen

de formación que servirá de base a la presente reagrupación,ha de cono-

cer bien la tarea que le está encomendada.La clasificaciónpropuestapor
el Sr.S.O.Doos’,resumidaa continuación,clasifica 300 tipos diferentes
de formación(como los llama el autor) en el nivel de tres cifrasdistribui-
das en 70 grupos (en el nivel de dos cifras) y en 10ampliasesferas de la
educación. Esos tipos de formación consisten en una sucesión de en-
señanzas que empieza siempre en la escuela primaria. Muchas veces
figuratambiénen ellasla escuelasecundariageneral,antesde que empiece
la especialización;otras veces se inicia la especializacióndespués de la
escuela primaria o después de una fase intermedia de semiespecializa-
ción.
Por lo general,una profesión puede estar desempeñada por personas
que hayan hecho distintas clases de estudios.Así,el director comercial
de una empresa importante puede haber cursado,aunque no siempre es
así, la enseñanza superior;si posee una formación universitaria puede
serjurista,economista o inclusoingeniero.U n técnico químicopuede ser
ingeniero químico o doctor en química de una facultad de ciencias. U n
obrero especializado puede haber sido alumno de una escuela industrial
o haber seguidocursosde formaciónacelerados,etc.Quiereesto decir que
lasrelacionesentrelamano de obray laformaciónrequeridason bastante
vagas y dejan un margen de error considerable.Para efectuar metódica-
mente nuestros cálculos de planeamiento supondremosque se conocela
distribución Óptima de la mano de obra de una profesión determinada
entre las distintas “escalas” educativas. En cuanto al presente,supon-
dremos que coincide con la situación real y para el futuro podremosin-
dicar loscambiosque será más convenienteefectuar.En la Última sección
de este capítulo se examinarán las modificaciones y adaptaciones que
podrán ser necesarias ulteriormente.
El cuadro 11 del anexo 11 indica,a modo de ejemplo,las cifras que se
han de calcular. En las columnas 11, 12, 13 y 14se supone que se ha
producido en el tiempo una modificación progresiva en la composición
relativa de la profesión 834, en el sector industrialnúm. 2. Siguiendolas
indicacionesde ese cuadropodemos calcular el personal que será necesa-
rio al cabo de unos años en cada grupo educativo-profesional.
Por último haremos observar que pueden pasarse por alto algunas de
las etapas del planeamiento que acaban de examinarse. El objetivo es
disponer de evaluaciones de la mano de obra correspondiente a cada
“escala”. Para obtenerlas no siempre es necesario calcular primero las
cifrasde losdiversossectoresdelasdiversasprofesiones.E n principio ello
depende de los factores que se supone determinan las cifras relativas

I. S. O.Doos,Long-term employment forecasting. S o m e problerns with special

reference to current organization and methods in Sweden, International
Seminar on Employment Forecasting Techniques, OECD,Paris, 1962.

188
 Las evaluaciones en la educación

Ensayo de ciasificación de Za enseñanza

(grupos de uno y dos cifras)
1. E N S E Ñ A N Z A T6CNICA Y CIENTíFICA
11. Enseñanza técnica,nivel universitario
E n la clasificación de tres cifras esta categoría se ha subdivido de
la manera siguiente:
I I I Fisica técnica
112 Técnica de la maquinaria, tknica de la aeronáutica, técnica de
la marina
I I 3 Electrotecnia
I 14Caminos,canales y puertos
I 15 Química
I 16 Metalurgia
I 17 Arquitectura
118 Geodesia
I19 Industria lechera (nivel superior)
12. Enseñanza técnica,nivel secundario
13. Enseñanza técnica,niveles elementales
14. Enseñanza universitaria: matemáticas,física,química
15. Enseñanza universitaria: biología
16. Enseñanza universitaria:medicina
17. Enseñanza universitaria: agricultura y silvicultura
19. Enseñanza técnica y científica (no clasificadas en otra parte)

2. E N S E Ñ A N Z A D E LETRAS Y TEOLOGíA
21. Enseñanza universitaria: psicología,filosofía
22. Enseñanza universitaria:íenguas-vivas
23. Enseñanza universitaria:lenguas y literatura escandinavas
24. Enseñanza universitaria: lenguas muertas
25. Enseñanza universitaria: historia y materias conexas
26. Enseñanza universitaria: teología
27. Otros tipos de preparación para una actividad religiosa

3. E N S E Ñ A N Z A Y PREPARACIÓN P A R A LAS CIENCIAS SOCIALES Y COMERCIALES

3 1. Enseñanza universitaria: ciencias sociales
32. Enseñanza universitaria: derecho
33. Enseñanza universitaria: comercio
34. Formación para los asuntos de carácter social
35. Enseñanza secundaria comercial
36. Escuelas de personal de secretaría
36. Formación elemental para el trabajo comercial y de ofina
39. Enseñanza y preparación para las ciencias sociales y comerciales (no
clasificadas en otra parte)

4. F O R M A C I Ó N PEDAGÓGICA (no académica)

41. Maestros de escuela primaria
42. Maestros de escuelas primarias elementales y de escuelas de párvulos
43. Profesores de educación física,música y dibujo
44. Instructores profesionales y profesores de trabajos manuales
45. Profesores de economía doméstica
49. Formación pedagógica no académica (no clasificada en otra parte)
[continúa en la pcigina siguiente]
Jan Tinbergen

5. PREPARACI~N
(no académica) PARA LAS CIENCIAS MÉDICAS, LA EcoNoMfA
DOMÉSTICA Y MATERIAS CONEXAS
51. Fisiolerapeutasy cogoterapeutas
52. Enfermeras y parteras
53. Técnicos en prótesis dental y auxiliares de dentistas
54. Puericultura y cuidado de los ancianos
55. Auxiliares de laboratorio
56. Inspectores de higiene pública, etc.
57. Hotelería y restaurantes

59. Otros tipos de preparación para las actividades domésticas

6. FORMACIÓN ARTfSTICA
61. Academia de Bellas Artes
62. Otras escuelas
63. Academia y Conservatorio de Música
64. Otras escuelas de música
65. Escuelas de periodistas
66. Artes comerciales y publicidad
69. Otras formaciones artísticas (no clasificadas en otra parte)

7. FORMACIÓN EN LA AGRICULTURA Y LA SILVICULTURA (nivel no universitario)

71. Formación de dirigentes agrícolas
72. Escuelas de agricultura
73. Formación para la horticultura
74. Formación para la silvicultura
75. Formación para la pesca y conservación de especies animales

8. FORMACIÓN
PARA LOS TRANSPORTES, LA DEFENSA Y LOS SERVICIOS
DE PROTECCI~N
81. Formación de oficiales y marineros de la marina mercante
82. Formación de operadores de radiocomunicaciones
83. Formación de azafatas
84. Formación para los serviciospúblicos de transportesy comunicaciones
85. Formación de los bomberos,agentes de policía y personal de aduanas
86. Formación militar
9. FORMACIÓN PARA LAS ARTES Y OFICIOS
91. Formación para los oficios de la metalurgia
En la clasificación de tres cifras la categoría 91 se ha subdividido de
la manera siguiente:
911 Trabajos de los metales
912 Trabajos de la fundición
913 Trabajos de la industria manufacturera
914 Mecánica automóvil
915 Mecánica de taller
916 Trabajo de laminador
917 Trabajo de chapista y soldador
918 Instrumentosde precisión
919 Trabajo de metales no clasificados en los grupos anteriores
92. Formación para el oficio de electricista
93. Formación para los oficios de la madera
94. Formación para los oficios de la construcción
95. Formación para las industrias químicas
96. Formación para los oficios de la imprenta,la encuadernacióny otros
conexos
 Las evaluaciones en la educación

97. Formación para los oficios de la industria textil, del vestido, etc.
98. Formación para los oficios de productos alimenticios
99. Formación para las artes y oficios no mencionados en otra parte

I o. E N S E Ñ A N Z A GENERAL SIN F O R M A C I Ó N u O R I E N T A C I Ó N PROFESIONAL

01. Nivel de la enseñanza obligatoria
02. Nivel de la escuela media
03. Nivel de la escuela secundaria
Fuentes: (a) Sten-Olof Doos, Long-term employment forecasiing. S o m e problems with special
reference to current organization and methods in Sweden. OECD,1962;(b) Comisión Nacional
del Mercado del Trabajo, Suecia.

a lostiposde formación.Para el planeamientoa largoplazo estosfactores

pueden ser de carácter bastante general;puede tratarse,por ejemplo,de
las tendencias generales de la técnica y de la educación,y en ese caso
se pueden pasar por alto las etapas intermedias.

La educación como proveedora de mano de obra

calificada
Variaciones en la reserva de mano de obra debidas al fallecimiento, retiro
y empleo
Los cálculos efectuados del modo indicadoen la sección precedentenos
permiten determinar las “reservas” de todos los tipos de mano de obra
calificada necesarios para la producción durante un cierto número de
años. N o es posible calcular con exactitud la rápida transformación de
las técnicas y las competencias precisas que se requerirán no se pueden
determinar con exactitud más que para un periodo de tiempo bastante
corto. Pero las capacidades fundamentales de carácter más amplio se
pueden determinar para un periodo más largo. Suponemos que se ha
establecido finalmente una correlación entre las diferentes clases de
mano de obra y las diferentes “escalas educativas”.
Se trata ahora de deducir,de las cifrasque representan las reservas,el
número de personas nuevamenteformadas,es decir losnuevos elementos
que se añadirán a la mano de obra en cada uno de los años que abarca
el plan. Para resolver este problema basta recordar que las reservas
se modifican como consecuencia de a) fallecimiento, b) jubilación y
c) empleo del personal nuevamente formado,de don deresulta que el
número de “nuevas” personas que deben serempleadasseobtienesuman-
do el número de unidades que se desea añadir a las reservas al de las
personas que han de reemplazarse a causa de fallecimiento o de retiro.
Hace falta para determinar,pues,cada uno de los grupos considerados
el coeficiente de mortalidad y el de retiro.
La mortalidad varía según la edad,y dentro de cada grupo de edad,
Jan Tinbergen

según los riesgos inherentes a la profesión.El coeficiente de mortalidad

de los distintos grupos de edad se conoce por las estadísticas demográ-
ficas. En muchos países se dispone también de datos abundantes sobre
los índices de mortalidad de determinadasprofesionesy oficios.
A causa de la influencia de la edad en la mortalidad,la distribución
por edad de la mano de obra empleada en un sector determinadoreviste
cierta importancia para el problema que nos ocupa. Puede variar con-
siderablemente de un oficio a otro por razones de carácter histórico.Las
industrias antiguas y estancadas emplean a un número relativamente
importante de personas de cierta edad, al paso que en las industrias
nuevas y en rápida expansión existe un porcentaje relativamente ele-
vado de jóvenes.
La proporción de retiros depende principalmente del régimenjurídico
de jubilaciones y pensiones para la vejez y también - en el personal de
las minas,por ejemplo - de la frecuenciade los casos de invalidez.Desde
un punto de vista estadístico todo traslado de un grupo profesional a
otro equivale a un retiro.La posibilidad de esos “traslados” depende en
gran medida de la indole de los sectores o grupos considerados.Sólo
puede haber movilidad entre gruposmás o menos equivalentes.Esta mo-
vilidad tiene muchas menos consecuenciasen el planeamiento a largo
plazo,en el que se consideran amplios grupos,que en el planeamiento a
corto plazo en que losgruposson mucho más circunscritos.D e momento
no estableceremos ninguna distinción entre los dos tipos de retiro.En la
Úítima secciónnos ocupamosde los traslados de un oficio a otro y de los
ajustes que permiten.
Las cifrasexaminadashasta ahora en la presente secciónpueden calcu-
larse de la manera indicada en los cuadros 111 y IV del anexo 11. Los
cálculosno pueden ser precisos-en la medida en que ello es posible- más
que para el año del censo.A esto respondeconcretamente el cuadro 111,
que no requiere ninguna explicación. En los casos en que la distribu-
ción por edades y la mortalidad no se conocen para el grupo que se está
examinando,hay que referirse a un grupo comparable.La distribución
por edad se encuentracon frecuenciaen el censo,mientras que los coefi-
cientes de mortalidad de los diversos grupos profesionales puede obte-
nerse del segurosocialo de lascompañíasde seguros.La distribuciónpor
edad se puede subdividir de una manera diferente de la que hemosesco-
gido,que corresponda a “grupos de mortalidad” más o menos homogé-
neos.El coeficiente de retiros dependerádel régimenjurídicocorrespon-
diente;si, por ejemplo,el retiro es a los sesenta y cinco años,el número
de personas de sesenta y cuatro años constituirá una aproximaciónsufi-
ciente del número de retiros.En las profesiones en que las enfermedades
profesionalessonfrecuentes,su coeficiente de frecuencia se deberá tener
en cuenta.Hemos supuesto que los traslados de una profesión a otra
están asimilados a retiros en las estadísticasrelativasa la primera profe-
 Las evaluaciones en la educación

sión. Si existen esas estadísticas no habrá problema alguno. En caso

contrario habrá que hacer un cálculo de los traslados.Para explicar los
demás cálculos necesarios de la manera más clara posible,supondremos,
hasta que lleguemos a la sección “Resumen de las necesidades de educa-
ción’’,que setrata de evaluarlos “nuevos” que han de ingresarenun grupo
dado educativo-profesionalen un determinado año futuro. Se repetirá
luego la operación para todos los años comprendidos en el plan. Par-
tiendo de las cifras del cuadro 111 podrán calcularse las del cuadro IV.
Conviene hacer una última observación en la presente sección respecto a
un detalle aritmético que se refiere al cuadro IV.
Cuando se quierecalcular cuántos “nuevos” serán necesarios para un
año cronológicodeterminado,vale más partir de lascifras de la reserva de
fin(o de comienzo)de año,que de lascifrasmedias del año de que se trate.
Como seindica en las notas relativasa las“fuentes”delcuadroIV(co1um-
nas I I a 14)basta,para determinar aquellas cifras,el 3I de diciembre o
el 1.O de enero,calcular el promedio del año anterior o del año siguiente.
No se debe pasar por alto esta operación a falta de otro cálculo más
preciso, que a veces es posible.

Número de alumnos que han de empezar los estudios

Como cada una de las “escalas” consideradas consiste en una serie de
escuelas por las que el alumno ha de pasar sucesivamentey en las que ha
de permanecer cierto tiempo,se puede determinar ya el número de alum-
nos que han de iniciar sus estudios en un momento dado,partiendo de
las cifras de los que se requerirán.No sólo hay que hacerlo con suficiente
antelaciónsino que hay que calcular ampliamente la cifra inicial a causa
de las “pérdidas” que se producen en todas las enseñanzasy en todas las
escuelas debidas a los alumnos que abandonan los estudios. Tomemos
como ejemplo los economistasformadosen las universidades;su forma-
ción normal exigirá seis años de escuela primaria,seis años de escuela
secundariay seis años de universidad;si en los tres grados de enseñanza,
los porcentajes de pérdidas representan el 10%, 20 %y 40%respectiva-
mente de las cantidadesiniciales,y si se calcula que en 1980se necesitarán
432 economistas,se requerirá que en 1974 720 estudiantes inicien en la
universidad los estudios de ciencias económicas,que en 1968 900 inicien
los estudios secundariosy que en 1962 1000alumnos comiencen los estu-
dios primarios.Tomemos otro ejemplo: el de los tornerosmetalúrgicos y
supongamosque su formación exige seis años de escuela primaria,cuatro
deenseñanzatécnicay dos de aprendizaje;supongamosquelosporcentajes
de pérdidas sean del 10%en los tres casos; si se calcula que en 1974 se
necesitarán 729 torneros metalúrgicos,810 deberán empezar en 1972 el
aprendizaje,900 deberán cursar en 1968la enseñanza técnicay 1000debe-
rán iniciar en 1962 los estudios primarios.
Jan Tinbergen

Las pérdidas a que acabamos de referimos sonpérdidas netas que resul-

tan :a)de las “pérdidas en bruto” representadaspor el número de estudian-
tes que abandonan los estudios en un momento cualquiera o han de repe-
tir el curso; b) del “aumento” en cada clase, producido por los alumnos
que repiten el curso. De esta manera no necesitamos tener en cuenta el
hecho de que unos alumnos tardan más que otros en terminar los estu-
dios;se supone que todos los terminan en el tiempo normal y se procede a
un ajuste de las cifras de pérdidas para tener en cuenta las excepciones.
Parece conveniente dar forma sistemática a las relaciones numéricas
que acabamos de examinar. Se puede hacer como en el cuadro V del
apéndice 11 para cada una de las “escalas” consideradas;este cuadro no
requiere explicaciones ;indica en las columnas I a I I el número de alum-
nos (o de cursillistas) que deberían estar matriculados en cada clase
durante los años 1959 a 1967.Las cifras de las columnas 12y 13 se expli-
carán en la sección “Excedentes o insuficiencias de mano de obra por
categorías” (p. 197).
Los alumnos “perdidos” durante los estudios lo son únicamente para
la profesión primitiva,pero no para la sociedad.E n general, podrán ocu-
par empleos más modestos que aquellos a los que aspiraban en un princi-
pio. Serán normalmente empleos que exijan la formaciónque ellos tienen
ya y que corresponden a una parte de la que se había previsto inicial-
mente. Así, un joven que no pueda terminar los estudios universitarios
podrá obtener un empleo para el que basten los estudios secundarios o
emprender una formación que requiera sólo la enseñanza secundaria.

Disponibilidad requerida de “alumnos en potencia”

en los diversos niveles

Seguir el orden cronológico inverso para proceder a evaluaciones como

las de la sección anterior es, en definitiva, partir de las enseñanzas espe-
cializadas para llegar hasta la enseñanza general o fundamental que
constituye una especie de tronco común. Si se dispone de un cuadro
completo de “tipos de formación” que conducen a los destinos finales,
podemos calcular el número de alumnos que habrán de ingresar en las
escuelas que dan una enseñanza más general.Así,las escuelas secundarias
han de formar alumnos para todos los establecimientosdocentes de nivel
superior a ellas; si de ellas se pasa, por ejemplo,a estudios universitarios
de ciencias y tecnología han de proporcionar todos los estudiantes que
necesiten a esos departamentos. En principio, lo que convendría tener
es un esquema de los diversos tipos de formación, como el que figura en
el gráfico 3. Si cada destino final en la educación sólo pudiera alcanzarse
de una manera, la estructura de este cuadro sería (como en nuestro ejem-
plo) relativamente sencilla:partiendo del tronco común se iría ramifican-
do cada vez más. Pero,en realidad,las cosas son más complicadas porque,
 Las evaluaciones en la educación

17

16

15

14

13

12

11

10

o
c
'2
P
o
II
z'
Gráfico 3. La enseñanza en los Países Bajos (diversos tipos de formacion).

como ya hemos dicho, se puede llegar a una misma profesión por distintos
caminos. Dicho de otro modo, hay divergencias seguidas de convergen-
cias.
El esquema muestra también, como hemos señalado al final de la sec-
ción anterior, que ciertas "formaciones" coinciden parcialmente con
otras. Entre las personas que poseen esas "formaciones parciales" hay
no sólo las que no aspiraban a otra cosa sino también las que aspiraban
a más y tuvieron que quedarse en el camino.
Hemos mencionado ya el ejemplo del joven que no termina los estudios
universitarios y puede ocupar así un empleo que sólo requiera estudios
Jan Tinbergen

secundarios. El número de personas disponibles para esos empleos se

compondrá no sólo de las que han salido directamente de los estableci-
mientosde enseñanzasecundariasinotambién de lasque han abandonado
estudios más largos. Ilustraremos esto en el cuadro VI1 del anexo 11
que se examinará en la sección “Planeamiento de la enseñanza a largo
plazo”.

Necesidades de maestros y de material en los distintos niveles

Del número de alumnos que se requieren en todos los niveles para hacer
frente a las necesidadesfuturas de mano de obra se puede sacar el número
de maestros de todas las categorías y las cantidades de material de que
habrá que disponer.Podemospartir de la proporciónnormal entre maes-
tros y alumnos en los diversos tipos de escuelas y aplicarla luego entre un
mínimo y un máximo. El cuadro 24 indica esa proporción en un cierto
número de países y en ciertos tipos de escuelas.Para los trabajos concre-
tos de planeamiento, los valores que se aplicarán se determinarán en
consulta con especialistas de la enseñanza de que se trate.
Esto parece plantear un problema: como los nuevos maestros que se
necesitan han de haber recibido una formación,se tendrá necesidad de
una “segunda serie” de personal docente y quizá,luego,de una tercera
serie.Pero si el tiempo que requiere su formación es relativamentelargo,
esta cadena de personal docente suplementario terminará pronto porque
cada “serie” necesita ser formada antes de que se constituyael grupo que
ella deberá instruir.Así,si en 1983 se necesitan 10000 nuevos maestros
y que para su formación hagan falta,por ejemplo, 400 maestros de la
segunda “serie”, estos últimos -si su formación dura diez años- deberán
entrar en funcionesen 1973 y para formarlosse necesitarán 16maestros o
profesores de la tercera “serie” que deberán estar disponibles en 1963;
es inútil hablar de los-de la cuarta “serie” que hubiera debido entrar en
funciones en 1953,ya que se trata de una fecha pretérita. Por lo demás,
los números convergen rápidamente.
Para calcular exactamente el personal docente y el número de escuelas
que se necesitarán en el futuro,hay que tener en cuenta lo que se ha
dicho en la sección “Evaluación de las necesidades de enseñanza general
en un sistema de escolaridad obligatoria”,a saber,que la relación numé-
rica maestro/alumno no es aplicable a las regiones de población escolar
poco densa.
Puede observarseaquí la semejanzaentre la mano de obra y las inver-
siones de capital,ya que ambos son bienes “duraderos” y la formación de
una mano de obra puede compararse a nuevas inversiones.El personal
docente,que forma también parte de los bienes “duraderos” y “produce”
la nueva mano de obra,puede asimilarse a las industrias productoras de
bienes de capital que se distinguen en algunos “modelos de crecimiento
 Las evaluaciones en la educación

CUADRO24. Porcentaje de maestros por alumno en varios países y para tres

tipos de enseñanza
Número de maestros por alumno
Segundo Segundo
País grado grado Enseñanza
(enseñanza Año (enseñanza Ano superior
urofesional) normal)
-
Africa
Congo (Brazzaville) 1959
Congo (Leopoldville) 1959 1959
Egipto 1959 1959 1959
Gana 1959 1959 1959
Kenya 1960 1960
Liberia 1959 1959 1956
Nigeria 1958 1958
Rhodesia Septentrional 1959 1959 1959
Senegal 1958 1958
Sudán 1959 1959 1959
América del Norte
Canadá 1958 1959 1958
Costa Rica 1959 1959 1959
Cuba 1958 1958 1956
Estados Unidos 1958
América del Sur
Argentina 1959 1959 1959
Brasil 1960 1960 1959
Colombia 1959 1959 1959
Ecuador 1957 1957 1958
Paraguay 1959 1959 1957
Surinam 1957 1958 1958
Venezuela 1959 1959 1958
Asia
Afganistán 19-59 1954 1955
India 1958 1958 1957
Indonesia 1959 1959 1957
Trak 1959 1958 1959
Japón 1958 1960
Jordania 1959 1959 1957
Singapur 1958
Tailandia 1959 1959 I 960
Turquía 1959 1959 1957
Europa
República Federal 1959
de Alemania
Austria 1959 1959 1959
Dinamarca 1958
España 1958 1958 1958
Francia 1958 1958
Grecia 1956 1958
Noruega 1958 1959 1958
Países Bajos 1959 1957 1957
Suecia 1959
Fuentes: Datos Y cifras. Unesco. Worls survev of education, Unesco.
Jan Tinbergen

económico”‘ como bienes de capitalde segundaserie(secondordercapital

goods).

Recapitulación de las necesidades de la educación

Añadiendo a las necesidades de personal docente de todas las “series” las
demás necesidades de mano de obra obtenemos un cuadro completo del
número de alumnos de todas las clases de escuelas y cursos de formación
considerados para todos los años que faltanhasta el año en que se necesi-
tará la “mano de obra completamente formada”.Conviene recordar que
este cálculo se puede hacer no para un año determinado sino para todos
los años futuros.Algunas clases de escuelas tendrán que formar no sólo
alumnos que estén preparados para entrar en funciones dentro de cinco
años sino también otros que sean capaces de ocupar otro empleo dentro
de tres años. La tarea de esas escuelas es pues,en total,igual a la suma
de todas estas necesidades.
En cualquier año de aplicación del plan, en 1963 por ejemplo, las
actividades de educación deberán pues tender a satisfacer en parte
las necesidades de “mano de obra completamente formada” del año
siguientey,en parte,las necesidadesdel mismo orden que semanifestarán
ulteriormentedurante un plazo que puede ser incluso de veinticinco años.
El carácter de estas dos actividades será variable. La preparación para
empleos que deberán desempeñarse dentro de uno o dos años exige una
formación muy precisa y detallada. En la actualidad existen numerosos
cursos acelerados de formación o de perfeccionamiento,que tienen por
objeto dar una competencia netamente definida.Entre ellos ha de haber
una considerablediferenciación.Por el contrario,la educación’destinada
a producir una “mano de obra completamente formada”para dentro de
quince o veinte años será en general del nivel de la escuela primaria,o a
lo más, de la secundaria.En este caso no hace falta una gran precisión
o diferenciación; los alumnos se encuentrantodavía en la fase preparato-
ria de su formación.Pero es siempre necesario calcular el número de
personas que se han de formar no según las necesidades presentes de los
diversos sectoresprofesionales sino las que suponemos que serán dentro
de quince o veinte años. Lo haremos automáticamente si distinguimos
entre los años en que se necesitará la “mano de obra completamente
formada”. Por consiguiente en los cuadros recapitulativos deberemos
presentar las cifras previstas de alumnos teniendo presente el tiempo que
se necesitará para alcanzar el objetivo propio de su formación.

I. Véase J. Tinbergen and H.C.Bos, Mathematical models of economic growth,

N e w York, 1962,p. 56.
 Las evaluaciones en la educación

Comparación entre los planes y la evolución efectiva

de la situación; evaluaciones,revisiones
Excedentes o insuficienciasde mano de obra por categorías
En las secciones precedentes hemos definido un cierto número de profe-
siones y hemos calculadoel número de personas de que debiera disponer-
se en cada uno de los años venideros para hacer evolucionar la produc-
ción de la manera más conveniente.Basándonos en esas cifras hemos
calculado para esas profesiones el número de nuevos entrantes necesario
para completar el personal existente,una vez deducidos los retirados y
los fallecidos.En cada profesión hemos definido luego un cierto número
de “escalas educativas” (incluyendo,si es preciso,modos de formación
extraescolares) y hemos determinado por proyección hacia atrás el
número de alumnos o cursillistasque serán necesarios en cada una de las
fases de la educación,especialmente al comienzo de cada una de ellas.
Para cada una de las enseñanzasposibles se ha fijado el número de parti-
cipantes con arreglo a observaciones recientes,a no ser que se disponga
de indicaciones claras que permitan modificarlo. Por último hemos eva-
luado las necesidades de maestros que han de ser formados a su vez.
Hemos llegado a una serie de estimaciones,correspondientes a varios
años del número de alumnosy de cursillistasque han de ingresar en diver-
sas escuelas o seguir diversos cursos para que el contingente requerido
esté preparado para entrar,en el momento preciso, en las profesiones
consideradas.Evidentemente,no tiene ningún objeto llevar la proyección
retroactiva(a partir de los años futuros) más allá del año del planeamien-
to.Si estamos en 1963,por ejemplo,y preparamos un plan para 1964,es
superfluo remontarhasta 1962;nos detendremosen 1963.El cuadro ideal
que obtenemos indica para cada año,empezando por 1963,cuál debería
ser el númerode alumnosy cursillistasde las diversasescuelaso cursosque
distinguenuestro plan,así comoel número de alumnos de cada “clase” de
cada “año” de estudios. Las cifras de 1963 podrán ahora compararse
con las cifras reales,y en cada categoría de alumnos o de cursillistas se
podrá determinar el excedente o el déficit respectivo.En el cuadro V del
anexo 11 puede verse un ejemplo de lo que acabamos de indicar.
La última línea de esos cuadros indica también el número de personas
que se suponeterminaránsu formaciónprofesional en 1963y podrán por
consiguienteentrar a formar parte de la población activa.
Quizá sea conveniente mencionar ahora un trabajo preparatorio que
el especialista en planeamiento de la enseñanza necesitará para realizar
una labor útil: un cuadro de la situación inicial es indispensable al
comienzo de toda labor.Hemos señalado ya en otra parte la necesidad
de partir de un inventario de la realidad presente.
En nuestras secciones anterioreshemos indicado claramenteal estadí-
Jan Tinbergen

grafo cuáles son los datos particularmente últiles para el planeamiento de

la enseñanza. Los datos que se reúnan han de referirse en lo posible a
los fenómenos y nociones de que hemos hablado y que son esenciales,
al paso que otros son a veces superfluos. Es de todos conocido que para
que las estadísticas tengan un sentido se han de basar en un análisis de
los problemas que han de ser resueltos fundándose en dichas nociones.
En esas secciones hemos tratado de hacer este análisis.
Con arreglo a determinadas normas una descripción de la situación
inicial puede revelar una insuficiencia ya existente de varias clases de per-
sonal calificado, de médicos, por ejemplo ; sin embargo implica también
la indicación de esa insuficiencia; supone que relacionamosel número de
médicos que se necesitarán en 10s años venideros con la cifra de pobla-
ción tal como hemos relacionado las cifras de la mano de obra con el
volumen de producción de un sector determinado.
Comprobación macro-económica
Antes de examinar las conclusiones detalladas que se pueden sacar del
cuadro V (anexo 11) a que acabamos de referirnos,hemos de llevar a cabo
una comprobación sobre las hipótesis macro-económicas en que se
basan nuestras evaluaciones de las necesidades de mano de obra. Estas
hipótesis macro-económicasse han expuesto en la sección “La demanda
de obra calificada”. En general no se refieren al potencial educativo de un
país pero implican tácitamente que puede realizarse el esfuerzo educativo
que es necesario. Los recursos económicos que ello exige son de menor
importancia que los que se necesitan para las inversiones materiales; no
constituyen pues ningún punto de estrangulación. Puede constituirlo en
cambio el número de personas calificadas disponibles inicialmentepara la
doble tarea de producción y educación.Ese número comprende la mano
de obra nacional disponible, más la mano de obra extranjera que puede
eventualmente proporcionar la asistencia técnica;aun así puede que no
sea suficiente para ejecutar el plan de desarrollo en sus primeras etapas.
La comprobación es importante porque puede ocurrir que el punto de
estrangulación constituido por la falta de mano de obra calificada no
aparezca inmediatamente.Si existe una insuficiencia de mano de obra
calificada, puede que la producción atraiga de todos modos a un número
suficiente de personas que llenen las condiciones requeridas en detrimento
del personal docente de la enseñanza secundaria y de la enseñanza supe-
rior. Las empresas de producción pueden frecuentemente pagar sin difi-
cultad sueldos superioresa los de la enseñanza.Este “drenaje” del sistema
escolar no afectará inmediatamente a la producción, pero puede consti-
tuir un peligro para el futuro.Nuestra comprobación macro-económica
consiste en comparar el total de la mano de obra calificada,inicialmente
disponible, con las necesidades de la producción y de la enseñanza consi-
deradas conjuntamente. Si el total de la mano de obra es insuficiente los

200
 Las evaluaciones en la educación

objetivos de la producción y de la enseñanza deberán ser más modestos.

Hay que dar al desarrollo una estructura macro-económicatal que sus
exigencias de mano de obra no excedan del personal de que se dispone.
Es evidente que en el sector de la enseñanza como en el de la producción
la necesidad de contentarse con un personal menos apto de lo que
debiera ser obligará a aceptar ciertas condiciones: las clases serán más
numerosas y se pedirá a la industria que economice lo más posible la
mano de obra calificada. Pero no debe olvidarse que esas posibilidades
tienen sus límites.
Este problema es algo más complejo que todos los demás de que trata
el presente manual, ya que se ha de lograr un equilibrio en el tiempo,
lo que en principio exige métodos más sutiles. E n el anexo 1 se encon-
trará un ejemplo de esos métodos. Con carácter aproximativo puede
sugerirse el siguiente método :haciendo variar el nivel inicial de la produc-
ción total a la vez que el porcentaje de aumento de los diez primeros
años puede hallarse una solución Óptima que en los primeros años no
exija un promedio de mano de obra calificada superior al promedio que
pueden producir las fuentes de mano de obra internas y externas.
Lista de medios de aplicación de lapolítica escogida en materia de enseñanza
y a otros respectos
Para exponer metódicamente la utilización que puede darse a las cifras
de planeamiento, debemos referirnos ahora a los medios que el gobierno
esté dispuesto a emplear para influir en la evolución de la enseñanza y de
sectores relacionados con ella. El sector más estrechamente relacionado
con ella es a menudo el mercado del trabajo y entre los medios de
acción que no son rigurosamente hablando de carácter educativo ocupa
el primer lugar la reglamentación del mercado del trabajo. Mencionare-
mos como ejemplos de medios de acción de carácter educativo: a) abrir
nuevas escuelas; b) limitar el número de alumnos, estudiantes y cur-
sillistas admitidos en un establecimiento docente o en un curso; c) esti-
mular la participación en determinados cursos mediante la propaganda
o la concesión de subsidios;d) modificar el programa de estudios de una
institución determinada.
C o m o medidas de otro orden mencionaremos: a) el aumento del
presupuesto de obras públicas para estimular la demanda general de
mano de obra; b) el aumento o la disminución de los sueldos o salarios
de determinadas clases trabajadoras; e) la restricción o el estímulo de la
inmigración extranjera, etc.
E n principio,un gobierno que sigue una política deliberada debe cono-
cer todos los medios disponibles que está dispuesto a utilizar y es por
consiguiente posible, en principio, establecer una lista de esos medios.
Esa lista debe estar dispuesta de talmodo que indiquelos plazos necesarios
para que las medidas adoptadas surtan los resultados que se esperan.

20 1
Jan Tinbergen

Adaptaciones inmediatas
Examinaremos aquí las diversas maneras de tratar los excedentes y los
déficitsmencionadosen la sección “Excedentes o insuficienciasde mano
de obra por categorías”siguiendo un orden que corresponda al plazo en
que se prevé que las medidas producirán efecto; en otros términos:
examinaremos primero las adaptaciones a corto plazo y a plazo medio
y luego las adaptaciones a largo plazo. N o serán necesariamente en todo
caso medidas adoptadas por los organismos oficiales.Algunas desviacio-
nes pueden ser corregidas por la sociedad,es decir por los productores
y los consumidores.
La primeraclasede desviacionesque examinaremosserefierealnúmero
de personas dispuestasa ingresaren la población activa.En lasprofesiones
en que el número de personas que ingresan sea inferior al previsto,será
preciso aceptare1“hechoconsumado”y adaptarse a él reduciendola pro-
duccióno contentándoseconun personalinsuficiente.Lomismo puede de-
cirse respecto de la enseñanza:si el número de maestros de que se dispone
es insuficiente,habrá que reducir el número de alumnos o aumentar los
de cadaclase.Siuna produccióndeterminadaexige mano de obra de dife-
rentes profesiones,es evidente que la insuficiencia será grave y decisiva.
Puedehaber otras profesionesen las cuales el personal nuevo sea supe-
rior al necesario con arreglo al plan. En este caso,o bien la producción
será superior aloprevisto o bien parte de la mano de obra correspondiente
quedará sin empleo;a veces el excedente de mano de obra podrá trans-
ferirse a otras profesiones. En la medida en que sea posible substituir
una clase de mano de obra deficitaria por otra en que haya exceso,esa
substitución se realizará automáticamente.
Por último,existe la posibilidad de importar mano de obra que reúna
determinadas condiciones,o reducir el número de permisos de trabajos
concedidos a los extranjeros.

Adaptaciones a corto plazo y a plazo medio en la enseñanza

Entre las disposiciones que las autoridades pueden adoptar para salvar
la distancia que exista entre la demanda y la oferta en un plazo relativa-
mente corto (unos años a lo más) convienemencionar en primer término
las correspondientes a la enseñanza. En principio,esas disposiciones a
corto plazo o a plazo medio deben referirsea un tipo de formaciónprofe-
sional que exija como máximo dos años,incluido el tiempo de prepara-
ción y los plazos administrativos. Podría tratarse de la última etapa de
una enseñanza,adquisición de conocimientosprácticos o bien de cursos
de formación profesional abreviada que son cada vez más numerosos a
consecuencia de la rapidez de los progresos técnicos.Si,por ejemplo,un
programa de esa índolenecesita dos años,incluidoslos plazos correspon-

202
 Las evaluaciones en la educación

dientes a las medidas preparatorias, deberemos tomar en 1963 las deci-

siones que requieren los cálculos referentes a 1965.Examinaremos los
problemas que esto plantea sirviéndonos del cuadro VI (anexo 11) rela-
tivo a una profesión (n.o 834) para la que existen tres tipos de formación,
mencionadosen la columna 1, y que proporcionanmano de obra para esa
profesión exclusivamente.Sabemos por el cuadro V del anexo 11 (exa-
minado en la página 199) el número de personas nuevas en la profesión
que se necesitarán en 1965 y el número de alumnos que esto representa
en 1963 (teniendo en cuenta las “pérdidas” que se producirán durante
ese tiempo). En nuestro ejemplo del cuadro VI se da la cifra de 700 alum-
nos necesarios en 1963.Sabemos también qué tipo de formación habrán
de poseer. Supongamosque haya dos formaciones“normales” que exijan
cada una cuatro años y,además,una formaciónprofesional abreviada de
dos años.Sabemos,además,cuántosalumnos siguen el programa normal
y terminarán sus estudios en 1965.El número ideal de nuevos alumnos
que habrán de ingresar en 1963 en los cursos de formación de dos años
se obtendrá deduciendo del número total de alumnos exigido (700)el
número de alumnos formadosen la enseñanza normal a los que les faltan
aún dos años para terminar los estudios;o sea,en nuestro ejemplo,540.
Por consiguiente,a los cursos abreviados deberán asistir 700 menos 540,
es decir 160alumnos.Este cálculo supone que los números 240 y 300 no
pueden elevarse.Esto será a veces posible,como veremos más adelante.
En 1963 podrá tomarse esta clase de “medida correctiva” respecto de
todas las profesiones en las que la oferta de mano de obra puede ser
completada mediante esos cursos de formación rápida. Evidentemente,
esto sólo seráposible cuandono haya puntosde estrangulaciónquereduz-
can ya el volumen de producción. Dada su naturaleza,las decisiones
examinadas deben tener en cuenta todo lo que se produce respecto de
los sistemas de enseñanza a más largo plazo. Las medidas relativas a esa
clase de enseñanza sólo podrán producir efecto años después;las exami-
naremos en la sección siguiente.
Los cálculos de que hemos tratadohasta ahora (expuestosen el cuadro
VI) se basaban en el supuesto de que los tipos de formación 721,722y 734
preparan exclusivamente para la profesión 834. Se dará frecuentemente
el caso de que ciertos tipos de formación sirvan para varias profesiones.
La solución más lógica es considerar simultáneamentetodas las profe-
siones interesadas,es decir escoger un grupo de profesionespara las que
preparen exclusivamente todos los tipos de formación de que se trate.La
política de la enseñanza en un sentido restringido debe limitarse a que se
disponga en un momento dado del número necesario de personas que
posean esta o la otra formación.Su distribución entre lasvarias profesio-
nes que son capaces de ejercer puede ser una cuestión de orientación o
de modificación de los ingresos,que lleven a los interesados hacia ciertos
sectores.La necesidad de esas medidas puede verse en cuadros como el
Jan Tinbergen

cuadro VI. Pueden inducir a considerar que las cifras 240 y 300 de la
columna 4 no son firmes e invariables,sino sujetas a modificación.En
este caso el ajuste no tendrá sólo por objeto la cifra x.
Al examinarel cuadroVI no debe olvidarse que una “escala educativa”
completa representa ordinariamente mucho más de los cuatro años de
estudio supuestos en ese cuadro.En general,la formación se obtiene de
escuela en escuela y la Última fase a que se refiere nuestro ejemplo puede,
en realidad,representar una nueva escuela en la cual es posible ingresar
por varios caminos.Es posible que factores análogos a los que según
nuestra hipótesis actual ejercen una influencia sobre n tengan entonces
repercusionesen los números 240 y 300 de nuestro ejemplo.

Otras clases de medidas a corto plazo

Es posible tambiénefectuarun ajusteentre la demanday la oferta toman-

do otras medidas.Por ejemplo,si se espera que se produzca una insufi-
ciencia en cierta clase de mani de obra, digamos en la construcción,
se puede prever una reducciónde los gastos de construccióna fin de evitar
que en ese sector se produzca una presión inflacionista.Por el contrario,
si se espera a que se produzca un excedente de mano de obra,es posible
aumentar,en un plazo relativamentecorto,la demanda de construcción.
Existen otras varias posibilidades.Se pueden aumentar o disminuirlas
horas de trabajo. Pueden crearse empleos especiales a jornada parcial
para atraer a la mano de obra femenina.Estas medidas no conciernenla
enseñanza,pero sus relaciones con ella son evidentes y los ejemplos cita-
dos muestran la necesidad de una cooperación entre los servicios sociales
y económicos y los de la enseñanza si se quiere lograr una posición de
equilibrio respecto de la mano de obra.Esta cooperación puede organi-
zarse dentro del marco del plan de economía general examinado en la
sección “La demanda de mano de obra calificada”.

Adaptaciones a largo plazo en la enseñanza

Examinaremos ahora las disposiciones de carácter educativo que tardan

más en producir efecto que las estudiadasen la sección “Adaptaciones a
corto plazo y a plazo medio en la enseñanza”. Volverá a servirnos de
ejemplo el cuadro VI pero comentaremos y utilizaremos esta vez las
columnas 6 a 8.Como se trata aquí de periodos más largos es posible
modificar el número correspondientea los tipos de formación 721y 722.
Si suponemos por ejemplo un planeamiento de cuatro años, se podrá
influir en el número de alumnos que empiecen esos tipos de formación.
Podemos ahora hacer una comparación como la que se indica en las
columnas7y 8.En la columna 7colocamosel número probable de alum-
nos según las previsiones (y no según un plan) basadas en las cifras ante-
 Las evaluaciones en la educación

riores,proporcionadaspor las estadísticasy corregidasteniendo en cuen-

ta la tendencia y otras influenciasposibles. Esas cifras se comparan con
las de la columna 8,derivadas en principio del trabajo de planeamiento,
es decir procedentes de un cuadro comoelcuadroV (columna7,línea11).
Tiene como base una serie de orientacionessobre los tipos de formación
más convenientes para la profesión 834.La suma de las tres cifras de la
parte superior de la columna 8 ha de ser naturalmente igual al número
total de personas necesarias para la profesión correspondiente.
Parece oportuno añadir unas palabras sobrelos efectos de las decisio-
nes a corto plazo,tomadas a base de la columna 5,sobre la situación a
largo plazo tal como apareceen la columna 7.Si,por ejemplo,el número
x de alumnosque siguen los cursos de formación abreviada es mayor de
lo que era y se estima que no es aún el que sería de desear desde el punto
de vista de la enseñanza o de otras normas,ello puede repercutir en la
composición de la mano de obra a partir de 1965.Por ello,la composi-
ción ideal de grupo de personas llamadas a ingresar en la profesión en
1966-1967no es quizá la que hubiera sido en otras condiciones.Ello
implica que las decisiones sobre el valor de x pueden, en principio,
modificar las cifras de la columna 8,que proceden de los cuadros an-
teriores hasta el 11 inclusive.N o entraremos en el examen matemático
de esta dependencia;bastará señalar esta posibilidad. Nuestra obser-
vación muestra que puede ser necesario efectuar una segunda aproxi-
mación, una vez conocidos los resultados de nuestra serie de cuadros
del anexo 11. En otras publicaciones se ha estudiadoel grado de eficacia
de un planeamiento realizado mediante aproximaciones sucesivas'.

Planeamiento de la enseñanza a largo plazo

Teniendoen cuentala duración totalde losestudios completoses posible

planear la enseñanza con quince o incluso con vienticinco años de antici-
pación. Pero,en ese planeamiento a largo plazo no se puede entrar en
ciertosdetallesporqueelrápidodesarrollode latécnica puedetenerreper-
cusiones casi imprevisiblesen la enseñanza. Mas es siempremuy conve-
niente planear la enseñanza en sus grandes líneas.Esto se entiende en el
sentidode que elnúmero de alumnosmatriculadosen losestablecimientos
de enseñanza general debe corresponder,en lo posible,a lasnecesidades
futurasde personal que posea los conocimientosgenerales que se adquie-
ren en esos establecimientos.En conjuntose pueden utilizar aquí losmis-
mos métodos que para el planeamiento a corto plazo y a plazo medio,
pero ya no es necesarioestablecer subdivisionesdetalladas.Debemos,por
el contrario,reunirvarios tipos de formaciónque exijan la misma forma-
ción generalbásica.Como el número de alumnosde enseñanza primaria
I. J. Tinbergen,Planning in stages, Statsokonomisk Tidsskrift,1962,p. I.
Jan Tinbergen

dependerá sobre todo de las consideraciones expuestas al principio del

capítulo,las principales categorías de enseñanza general que convendrá
planear serán las que están más allá de la escolaridad obligatoria o que
constituyen sus principales subdivisiones. Este planeamiento afectará a
los establicimientos de enseñanza secundaria general,que son de varias
clases,y a la enseñanza universitariaen sus grandes ramas o facultades.
En el cuadro VII,que se refiere a un tipo especial de enseñanza secun-
daria, se encontrará un ejemplo de los criterios en que puede ser útil
inspirarse.En la columna I conviene sentar todos los tipos de formación
(que se espere organizar en lo futuro) que utilizan los establecimientos
docentes de tipo B. Esas formaciones serán de duración variable,como
se indica en la columna 2. Por consiguiente,el número de personas que
entrarán en las profesionespara las que prepara cada una de las formacio-
nes, debe calcularse para años futuros que no son los mismos en cada
caso.Los alumnoshan de ser más numerososen el ingreso en el estableci-
miento de tipo B a causa de los abandonosde estudiosprobables(colum-
nas 5 y 6). Se supone que el número de abandonoses conocido merced a
los datos generales de que se dispone sobre la enseñanza (véase cuadro
V, columna 2). Hay que tenerlo en cuenta para la duración entera de la
formación a partir del ingreso en el establecimiento B,pero esas cifras
han de ser corregidas para tener en cuenta las disponibilidadesderivadas
de “pérdidas” anteriores producidasen un nivel superior al del estableci-
miento B. Para más precisión, los alumnos que han fracasado en una
etapa posterior (columna 6) estarán disponibles para la formación par-
cial 240 (escuela B sólamente) y para las demás que figuran en la lista,
por lo cual esas“pérdidas” deberándeducirsedelnúmerototalde alumnos
necesarios.La cifra se obtiene por substracción de 500 en las columnas
correspondientes.El resultadoes inferior al total de “pérdidas” indicadas
en la columna 6 porque representa un número análogo de “pérdidas”
producidas en los años anteriores.En definitiva,el número de alumnos
que han de entrar en 1964 en el establecimiento de tipo B es de 13220
(columna 7).
Pueden realizarse cálculos análogos para las demás clases de estableci-
mientos de enseñanza general.Como ya se ha hecho observar en la sec-
ción “Las necesidades de mano de obra desde el punto de vista de la
educación”,las estimacionesa largo plazo de las necesidades referentesa
algunos tipos de formación pueden efectuarse sin evaluaciónintermedia
de las personas necesarias en los correspondientessectoresy profesiones.
Los factores que influyen en el paso de un tipo de formación a otro son
frecuentemente de carácter más general y son comunes a un gran número
de profesionese incluso de sectores.Sobre esos factoresrelacionadoscon
la técnica y la enseñanza,se dispone a veces de información directa.Su
influencia sobre el conjunto de las necesidades puede deducirse directa-
mente de las tendencias que revelan las estadísticas de la enseñanza,sin

206
 Las evaluaciones en la educación

necesidad de recurrira lasfuentesexaminadashasta ahora.Elespecialista

en planeamiento debe adaptarse a los datos de que disponga.

Revisión de los planes

Cualquiera que sea su naturaleza,losplanes deberánrevisarsede cuando
en cuando.Por el simpletranscurso del tiempo y a consecuenciaademás
de nuevas investigaciones hay nuevos datos disponibles. Esto es indu-
dable;lo que importaes no revisarcon demasiadafrecuencialascifrasdel
plan,sino determinar fechas fijas para esas revisiones.Entre dos de esas
fechaspueden clasificarselosnuevosdatosde manera que todoslos datos
acumulados puedan utilizarse al mismo tiempo.Esto es más eficaz que
revisar el plan cada vez que se registran nuevos datos.Pueden hacerse
excepcionesa esta reglacuandosedispongade nuevosdatosde importan-
cia capital o cuando deba adoptarsealguna grave decisión de principio.
Fuerade ello,una revisión o dos alaño parece serampliamentesuficiente.
Es lógico practicar una revisión cada año si la orientación general se
examina cada año con motivo de la presentación del presupuesto. Las
revisionessemestralestienenun sentidosi selesda un carácterdecompro-
bación al mediar el año,pero es dudoso que sean necesarias para todas
las disposiciones tomadas respecto de la enseñanzay sólo tienen utilidad
para las disposiciones a corto plazo.

Conclusiones
En el presente trabajo hemos tratado de exponer detalladamente las
etapassucesivasdeun sistemalógicoy netamentedefinidode planeamien-
to de la enseñanza. Algunos de los términos escogidos y varios de los
ejemplos utilizados darán quizá una idea excesiva de la precisión a que
se puede llegaren la práctica.Sin embargoloshemos empleado delibera-
damentea fin de suscitaren la mente del lector una imagen precisa de los
términos de las relaciones que están en juego. Como sucede siempre en
toda actividad práctica,el sistema debe adaptarsea lo que se puede y es
aconsejable realizar.Esta adaptación requiere sobre todo buen sentido,
pero los principios generales no son fáciles de formular.
Así,es preciso saber de qué estadísticasse disponey conocer lasposibi-
lidadesde cada país. Si se carece de datos,se podría utilizar los de países
que se encuentren en una situaciónanáloga.Debe existir plena armonía
entrelosobjetivoseconómicosy socialesy losde la educación.Los planes
han de ser flexiblesy se han de someter a revisionesperiódicas,como ya
se ha dicho.Conviene tener presentes las limitacioneshabitualesde todo
trabajo de planeamiento y de regulación. El método escogido deberá
seguirciertas orientacionesy ciertas normas que se adapten al medio en
que vaya a aplicarse.Laspersonasencargadasde lalaborpráctica habrán
de precaverse contra ciertos errores.
Jan Tinbergen

Anexo I. U n método de planeamiento

macro-económicode la enseñanza
En este apéndice se expone un método de planeamiento macro-económico de
la enseñanza, tomado como ejemplo. Se trata esencialmente de una solución
algebraica del sistema de ecuaciones que expresa las correlaciones caracterís-
ticas del problema macro-económico del planeamiento de la educación. Estas
correlaciones no pueden ser analizadas con claridad sin recurrir a algunas fór-
mulas. N o obstante, como primera aproximación, puede utilizarse el método
que se sigue en la sección “Comprobación macro-económica”, página 200.
El presente anexo está destinado a los especialistas en planeamiento de la educa-
ción como información general.
El modelo que se expone en las páginas que siguen es el más sencillo que se
pueda concebir para poner de manifiesto algunas de las principales caracterís-
ticas de la relación existente entre el desarrollo económico y las necesidades de
educación. Desde que se publicó’, se han introducido en él varias modifica-
ciones destinadas a perfeccionarloz, que han encontrado aplicación en estudios
especiales que la OCDE ha de publicar en Grecia, España y Turquía. Se ha
generalizado este método: a) dando una forma no lineal,estadísticamentecom-
probada, a la relación entre la mano de obra y las variables económicas (pro-
ducción y productividad); 6) teniendo en cuenta un número mayor de sectores
de la producción; c) teniendo en cuenta un número mayor de tipos de forma-
ción; d) teniendo en cuenta más explícitamente el fenómeno de abandono de
los estudios durante la formación; e) teniendo en cuenta que la mano de obra
calificada no participa completamente en la producción.

Adaptación cuantitativa de la enseñanza al desarrollo

acelerado
Problemas que se plantean
Resulta cada vez más evidente que el factor humano es uno de los más impor-
tantes de la producción y que el desarrollo económico ha de ir acompañado de
una expansión de la enseñanza. El desarrollo ha de ir incluso precedido de un
aumento en la actividad docente a causa de los largos plazos que se necesitan.
Cada uno de los ciclos básicos de la enseñanza primer grado, segundo grado y
superior exige seis años. Esas distancias en el tiempo sólo pueden salvarse, en
cierta medida, acudiendo temporalmente a la m a n o de obra importada.El pre-
sente artículo trata del aspecto cuantitativo de algunos de los problemas que se
plantean. Se basa en un modelo m u y sencillo -de tipo entrada-salida- en el
cual cada actividad económica ordinaria está tratada como un agregado y repre-
sentada por el volumen de la producción v, y la enseñanza está representada
por dos sectores: la enseñanza secundaria y la enseñanza superior. El número
I. H.Correa y J. Tinbergen, «Quantitative adaption of education to accelerated growthn en
Kyk os, vol. X V (1962)p. 776.
2. Otra aplicación de este método se encuentra en el artículo de J. Tinbergen, “Introductory
remarks on the ‘ization problem’ ”, Zeitschriff fUr die gesumte Sfuufswissenschuff, 119 (1963)
p. 328.

208
 Las evaluaciones en la educación. Anexos

de alumnos de estos dos grados de enseñanza está representado por n2 y n3

respectivamente;las otras variables son:
NZ,conjunto de personas que poseen una formación secundaria.
N3,conjunto de personas que poseen una formación superior.
mz,personas que pertenecen a la categoría N adesde hace menos de seis años.
m3,personas que pertenecen a la categoría N 3desde hace menos de seis años.
Creemos que es posible estudiar los aspectos cuantitativos esenciales de los
problemas con ayuda del modelo que presentamos más adelante. Examinare-
mos tres principales problemas :
I. ¿Qué estructura ha de tener el sistema de enseñanza para que la economía
logre una expansión determinada y en qué medida se modifica esa estructura
con el cambio de ritmo del desarrollo ?
2. ¿Qué ayuda extranjera se necesita para acelerar el desarrollo de la economía
sin modificar los coeficientes técnicos de la economía ni del sistema de en-
señanza?
3. ¿Qué adaptaciones son necesarias para obtener la misma aceleración sin
ayuda extranjera?
Antes de formular de una manera precisa los problemas considerados,con-
viene dar una descripción del modelo.

Modelo utilizado
Las variables del modelo se han definido ya. Se supone que existen entre esas
variables las relaciones siguientes:
N2 -
t-vvt
2
(1)

Esta ecuación supone que el número de personas que poseen una formación
secundaria es proporcional al volumen de la producción durante el mismo
periodo de tiempo. El coeficiente vz se considera como un coeficiente técnico.
NZt= (l-nz) N2t-i
+ mPt (2)

La mano de obra que posee una formación secundaria se compone de dos

clases de personas : las que ya formaban parte de ella en el periodo anterior y
las que se han incorporado después. La unidad de tiempo elegida es igual a 6
años,con objeto de que coincida con la duración de la escolaridad en la ense-
ñanza secundaria. Entre las personas que pertenecían ya a la población activa
(con ese nivel de educación) 6 años antes,Nat-l, cierto número Á2 ha fallecido
o se ha jubilado.
m2
t - nzt-1-
- nst (3)
La población activa (con nivel de instrucción 2) añadida en los 6 últimos años
es igual al número de alumnos matriculados en las escuelas secundarias 6 años
antes,menos el número de alumnos matriculados en la enseñanza superior.
m3
t
-
- 3
t-1 (4)
Análogamente,el número de personas con una formación superior que se han
incorporado a la población activa en estos 6 últimos años es igual al número
de estudiantes hace 6 años, suponiendo que la enseñanza universitaria dure
también 6 años.
Jan Tinbergen

N3,= (1-As) N3t-i

+ m3, (5)
Esta ecuación tiene la misma estructura que la ecuación (2) pero se aplica a la
población activa que posec una instrucción superior.
N3,= vSvt + n2nZt+ n3nSt (6)
Esta última categoría de la población activa se compone de: a) las personas
empleadas en la producción,cuyo número se supone igual al volumen de la
producción, multiplicado por un coeficiente v 3 ; b) las personas empleadas en
la enseñanza secundaria,cuyo número es igual al número nZ, de alumnos multi-
plicado por un coeficiente n2,y cJ las personas empleadas en la enseñanza
superior, cuyo número es igual al número n3, de estudiantes multiplicado por
un coeficiente^^. Los dos últimos coeficientesrepresentan el número de alumnos
por profesor en la enseñanza secundaria y en la enseñanza superior respectiva-
mente.
Los valores de los coeficientes se han fijado teniendo en cuenta la experiencia
adquirida en los Estados Unidos, pero no pretenden ser más que indicativos
de un orden de magnitud. Expresando la producción en miles de millones de
dólares (poder adquisitivo de 19..) y la población en millones de habitantes,
los valores aproximados son:
va = 0,2 v3 = 0,02
Los coeficientes Á2 y AS son los porcentajes de “desaparición” por unidad de
tiempo. Algo arbitrariamente, se han considerado iguales a O,I teniendo en
cuenta que la población aumenta.
El número de alumnos por profesor n2y nsse han considerado iguales a 0,04
y 0,08 respectivamente.

Tipos de desarrollo equilibrado (problemaI)

El sistema de ecuaciones de nuestro modelo es un sistema de ecuacionesdiferen-
ciales de primer grado. En su solución intervienen varios factores; los que
representanfluctuacionesno interesan para nuestros problemas.Hay un factor
-y sólo uno- que sigue una marcha regular y puede ser determinadosuponiendo
un desarrollo exponencial en el tiempo. Para que el sistema evolucione de esta
manera, los supuestos iniciales (que indicaremos con un índice t = O) deben
reunir ciertas condiciones. Las estableceremos para dos distintos ritmos de des-
arrollo de la economía,uno de ellos representado por los signos subrayados y
el otro por los signos coronados por una raya:
(A)y, = yo 1,3~ (B) it = Y,, 1,4‘
Estas dos variantes se caracterizan por un aumento en la producción de un 30 %
y de un 40 %respectivamentepor cada periodo de 6 años. En el caso (A)parti-
mos de las siguientes hipóthesis:
= x2 1,f; H a,”
: = IJ*; = I,3‘; = l J t ; = i?lt I,3‘ y
= m,S 1,3‘ y las introducimos en las ecuaciones (1) a (6). Encontraremos
que los valores iniciales han de reunir las condiciones siguientes:
No2 = 0,2 vo; E,”= 0,0245 v0; n,Z = 0,094 v0; n,S = 0,0098 v,,; = 0,062 vo;
mO3= 0,0076 vo

210
Las evaluaciones en la educación. Anexos
211
Jan Tinbergen

Estas relaciones determinan la estructura (es decir,las proporciones) del sistema

de enseñanza,así como su nivel absoluto. Podemos llevar a cabo los mismos
cálculos para el caso (B) y encontraremos otras relaciones. Las dos series de
cifras se comparan en el cuadro 1, en el que el volumen inicial de producción
yo se ha considerado como igual a 100;además,se ha tenido en cuenta la evolu-
ción de las variables durante las primeras unidades de tiempo.
Elcuadro1muestra la relación entre elcoeficientede desarrollo y la estructura
del sistema de enseñanza. Al paso que el total de la mano de obra con una
formación secundaria es la misma en ambos casos para t = o, el total de la
mano de obra con una formación superior debe ser mayor en el caso B,ya que
se necesita más personal docente.E l suplemento anual de la mano de obra cali-
ficada (en ambos grados) debe ser mayor.

Problemas de transición; con ayuda extranjera (problema ZZ)

Supongamos ahora que un país quiera acelerar su desarrollo económico. Nos
colocaremos en el tiempo t = o en la posición de equilibrio correspondiente al
porcentaje de crecimiento A (30% por cada seis años) y supongamos que el
país aspira a alcanzar el porcentaje B. Ello requiere que aumente el número de
alumnos de enseñanza secundaria y de enseñanza superior,pero de tal manera
que se adapten a la nueva estructura del desarrollo. Durante algún tiempo,
algunas de las ecuaciones dejarán de ser aplicables;de otro modo, la economía
continuaría evolucionando dentro de la hipótesis A. Matemáticamente, esto
significa que es preciso añadir algunos términos nuevos a algunas ecuaciones
durante algún tiempo,o bien que hay que modificar provisionalmente algunos
de los coeficientesexistentes.
El primer reajuste puede ser consecuencia de una ayuda extranjera en forma
de nuevas disponibilidadesde mano de obra calificada.El segundo tipo de rea-
justepuede ser resultado de un cambio de carácter técnico (ya sea en el desarro-
llo de la producción,ya sea en el de la enseñanza) equivalente a la autoayuda
del país interesado.En esta sección,examinaremos el primer caso.
E n ambos casos,conviene saber cuál es la duración del periodo de transición
o de adaptación. En general,esteperiodo puede acortarseaplicando varios “ins-
trumentos” simultáneamente;pero la estructura de las series de ecuaciones
limita las posibilidades.
En primer lugar indagaremos,en ambos casos,si hay la posibilidad de limitar
la transición al periodo más breve o sea a una unidad de tiempo (seis años).
Ello parece posible en el caso de la ayuda extranjera,pero no en el del país que
utiliza sus propios recursos.La razón de ello es que en el último caso hace falta
tiempo para la formación adicional.El método de análisis consiste en plantear
nuestro sistema de ecuaciones para una serie de periodos de tiempos consecu-
tivos y ver de cuántas incógnitas se dispone y cuántas se necesitan para que el
sistema sea determinado pero no indeterminado (lo que no implicaría ciertas
incompatibilidades). Para t = O todas las variables deben ser igualcs a los va-
lores que se indican en el cuadro 1,caso A.Si el periodo de transición t es igual
a 1, para t = z todas las variables deben tener los valores que se indican en el
cuadro 1,caso B. onicamentepara t = I no conocemoslos valores de todas las
variables.Conocemos,sin embargo,los valores de las variables correspondientes
a i = I que aperecen en las ecuaciones en que t = 2. Éstas han de ser iguales a

212
 Las evaluaciones en la educación.Anexos

los valores del caso B,pues de otro modo, el sistema dejaría de aplicarse a ese
caso después que t = 2. Las variables son Ni2, que aparece en la ecuación (2)
para t = 2, n12,que aparece en la ecuación (3); n13,que aparece en la ecuación
(4); y Nis.que aparece en la ecuación (5). Todas estas variables están represen-
tadas por valores que llevan un trazo encima (lo que significa que pertenecen
al caso B):
Nlz= Ñ12 (7)
nlz = ñ12 (8)
nls -
--
nls (9)
Ni3= Ñls (10)

Nos quedan así las siguientes incógnitas en el sistema de ecuacionespara t = I :

mis, y los dos términos suplementariosa agregar que indican los sumi-
vl, m12,
nistros extranjeros de m a n o de obra calificada de nivel secundario y superior.
Si representamos la m a n o de obra importada por i12 e iIs,respectivamente,ob-
--N: = o , v1~
tendremos las ecuaciones siguientes:
(11)
N12= 0,9 Noz+ m12 (21)
mlz= ~ , -
2 ñ13+ i12 (31)
-
mla= tz,S + i,s (41)
-N13= 0,9 + m13
Ni3= o,oz v1 + o,o4 ñla + 0,08 ñlS
(51)
(61)
El sistema es determinado y no indeterminado por la razón de que el valor de
v1 que corresponde a la ecuación (I~),a saber Gl,corresponde también a la ecua-
ción (61); estas dos ecuaciones son dependientes. Las otras cuatro incógnitas
pueden resolverse a partir de las ecuaciones (21)hasta (5)Las
. soluciones son:
rnls = Ñi3-O,9 Nos= 3,60-2,20 = 1,40,o sea un aumento del 84%
i13 = mla-n,3= I,40-0,98 = o&, o sea 30% de mla
m12= Ñl2-o,9Noz = 28- 18 = 10,o sea un aumento del 61 %
ilz = ñl3-~2+rnI2= 1,80-9,4 + 10 = 2,4,o sea 24% de rnlz
Resulta,por consiguiente,que, con una ayuda extranjera que represente el 30
de los nuevos empleados de formación superior y el 24 de nuevos empleados de
nivel secundario,el periodo de transición puede limitarse a seis años. Se supone,
no obstante, que esta mano de obra extranjera seguird formando parte de la
población activa.

Problemas de transición; sin ayuda extranjera (problema III)

Las ecuaciones (I~)a (6,) de la sección anterior muestran que sin ayuda exte-
rior,el problema de transiciónno puede resolverseen un solo periodo de tiempo,
por lo menos si nuestro modelo corresponde exactamente a la realidad. Las
únicas nuevas incógnitas que podemos introducir son los coeficientes que apa-
recen en las ecuaciones (I~)y (61);los coeficientes de las ecuaciones (2,) y (51)
no pueden en realidad modificarse.Ahora bien, si prescindimos de ilz y de ila
c o m o variables, las ecuaciones&)y (3i)contienen sóio una incógnita,lo mismo
que las ecuaciones(41)y (53. D e esta manera, el problema no puede resolverse.
Debemos sentar como hipótesis T = 2, lo que implica que debemos considerar
ahora dados los valores (subrayados)de las variables correspondientes a t = o
Jan Tinbergen

y los valores (coronados por una raya) de las variables correspondientes a t = 3

(caso B) y utilizar las ecuacionespara t = I y para t = 2 a la vez. D e las ecua-
ciones correspondientes a t = 3 podemos deducir que Ne2= zz2;
NZ3= Ña3;
nZ2 = iza; nZ3 = ñZ3.Nos quedan las ecuaciones siguientes:

(1) Nia= vi2 ~1 (11) Ñ,z = v,2 v,

(2) Ni2 = 08N,Z+m12 (12)ÑZ2 = 0,9 Nl3+mz2
(3) m12= %z -n13 (13) m22 = n12-ñz3
(4) mI3 = E,,' (14) = n13
(5) NI'= 0,9 N2+m13 (15) NZ3= 0,9 Nl3+mZ3
(6) NI3= v13 vl+n18nI2+nl3
n13 (16)ÑZ3 = vg3 v,+nZzñ22+n,3&3
H e m o s utilizado letras griegas para los coeficientes con objeto de mostrar que
pueden ser incógnitas y, añadiendo un índice I Ó 2, hemos incluso indicado que
sus valores pueden ser distintos para los dos periodos de transición.
Está claro que hay ahora varias posibilidades,ya que el número total de in-
cógnitas posibles,o sea 18,es superior al número de ecuaciones.Trataremos de
encontrarla soluciónmás sencillaposible manteniendo el mayor número posible
de coeficientes iguales a sus valores normales. C o m o varias ecuaciones no con-
tienen más que una incógnita, podemos resolver primeramente éstas. Obten-
dremos así otras ecuaciones con una sola incógnita.
D e (4), deducimos m13= 33= 0,98
D e (5). deducimos Ni3= 0,9 = 3,19
Esto nos permite calcular a partir de (15), m32= ~23-0,9Ni3= 2,16 y a
partir de (14)n13 = ma3= 2,16.Podemos determinar ahora,con ayuda de (3),
m12= ~ ~ ~ = - 7n~ 4,y.a~partir de (2)Ni2= m12+o,9No2= 25,24.D e donde,
-
partiendo de la ecuación (IZ), mz2= NZa-o,9NI2= 163 y a partir de (13):
n12 = m , 2 + ~ 2=319.Nos quedan las ecuaciones (11) y (16),(1) y (6). L a po-
sibilidad más sencilla parece ser: v, = u,, que corresponde a (11) y (16)sin
cambiar los coeficientes, lo que no modifica tampoco v12 = 0,2. D e donde
v1 = Nl2/o,2 = 126,~.Los cambios en coeficientes deben concentrarse ahora
en la ecuación (6); si estos coeficientes tienen su valor normal de parte de la
derecha, asciende a 3,45 mientras que la de la izquierda es igual a 3.19; la di-
ferencia es 0,26.
Debemos reducir ahora uno o varios de los coeficientes YS, n2 y d.No
podemos cambiar únicamente n3,porque resultaría negativo. Podríamos cam-
biar sólo n2;ello implicaría una reducción en la razón de 0,26/0,76,o sea el 34
por ciento (siendo 0,76el valor del segundo término con el valor normal de nz).
Podríamos también modificar v3 y entonces la reducción sería sólo 0,26/2,52,
o sea del 10 por ciento.Podemos pues afirmar que elproblema de la transición
puede resolverse sin asistencia exterior ya sea reduciendo en un 34 el número
de alumnos por profesor en la ensefianza secundaria,ya sea reduciendo en un 10 %
el empleo en la producción de la mano de obra con formación de nivel superior;
ambas cosas durante seis años: otra posibilidad sería reducir en un 7,s% (0,261
3,45) el número de alumnos por profesor en la enseñanza secundaria y superior,
así como la proporción de mano de obra productiva con formación superior.
También son posibles combinacionesmatizadas de estas posibilidades.E n todos
los casos,los valores de las variables (en sentido restringido)serán los indicados
en el cuadro 11.
 Las evaluacionesen la educación.Anexos
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u2 E P P
Jan Tinbergen

Algunas observaciones a este cuadro. C o m o se ve, a causa de la asistencia

extranjera en la mano de obra, si t = I en el caso 11, las disponibilidades de
mano de obra en ambos niveles serán mayores que en el caso 111; lo mismo
ocurre con la mano de obra “nueva”, esto es, la población activa con menos
de seis años en el empleo. El número de alumnos en los dos grados puede ser
menor en el caso 11, porque habrá menos necesidad de ellos cuando hayan ter-
minado su formación: el aumento de la reserva de mano de obra del tipo que
se necesitará será entonces menor que en el caso 111. Es una consecuencia de la
presunción implícita,en nuestro caso 11, a saber,que la mano de obra extran-
jera seguiráformandoparte de la poblaciónactiva hasta la edad de la jubilación.

Conclusiones: nuevas investigaciones

El presente estudio se propone mostrar, mediante unos pocos ejemplos, la
manera de utilizar los modelos presentados. Pero esos ejemplos no agotan desde
luego todas las posibilidades. Por ejemplo, podría resolverse el problema
siguiente: determinar lo que habría que hacer si la mano de obra importada
durante el periodo de tiempo I permanecía sólo durante una unidad de tiempo.
Hemos visto ya que nuestro modelo permite estudiar otros métodos de adapta-
ción cuando falta la ayuda extranjera.N o es necesario decir que convienellevar
las investigaciones mucho más lejos. Pueden calcularse los coeficientes para
varios países diferentes. La estructura del modelo puede perfeccionarse de una
manera casi indefinida teniendo en cuenta más tipos de producción y más tipos
de enseñanza. Pueden tenerse explícitamente en cuenta numerosos factores que
influyan tanto en la demanda como en la oferta de mano de obra calificada.
Los autores esperan que el presente artículo estimulará las investigaciones en
ese sentido.

Anexo II. Ejemplos de cuadros que deben utilizarse en

el planeamiento de la enseñanza
El presente anexo contiene unos cuadros destinados a ilustrar un sistema de
planeamiento de la enseñanza. Esos cuadros son el resultado de una serie de
cálculos metódicos necesarios para un planeamiento de esa naturaleza. C o m o
se trata sólo de ejemplos,no corresponden quizá concretamente a la situación
de ningún país determinado y es posible que deban adaptarse a las necesidades
especiales de ciertos países. Sin embargo, se estima que constituyen una pauta
útil para la mayor parte de los casos.Tienen una cierta flexibilidad,sobre todo
en cuanto al número de años y al número de categorías educativo-profesionales
que abarcan. En los cuadros del texto pueden verse ejemplos de listas modelo
de esas categorías.N o indican “valores normales”para los coeficientes emplea-
dos.Esos valores normales se han de calcular teniendo en cuenta las estadísticas
de enseñanza del país de que se trate o de países de situación análoga. Las
publicaciones de la Unesco facilitan un gran número de cifras de esa clase.
C o m o se indica en el texto el planeamiento a corto plazo y a plazo medio ha
de ser más detallado que el planeamiento a largo plazo.

216
Las evaluaciones en la educación.Anexos
Jan Tinbergen
Las evaluaciones en la educación.Anexos
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221
Jan Tinbergen

Anexo III. Bibliografía sumaria sobre planeamiento

económico

Generalidades

I. Programming techniquesfor economic development. Report by a group of ex-

perts. Naciones Unidas, Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente,
Bangkok, 1960.
Development Programming Techniques Series, N.O I (que se citará en
adelante con la abreviatura D P T S núm. 1).
N.O de venta 60.II.F.3.
2. Forniulating industrial developmentprogrammes. Report by a group of experts.
Naciones Unidas, Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente,
Bangkok, 1961.
Development Programming Techniques Series, N.O 2.
N.O de venta 61.II.F.7.
3. Europe’sfuture infigures.Editado por R.C. Geary (Association scientifique
européenne pour la prévision économique ?t moyen et ?t long terme [ASE-
PELT]). Vol. 1, Amsterdam, North-Holland Publishing Co., 1962.

Planes regionales
4. DPTS, N.”1, capitulo VI.
5. TINBERGEN, J. Simple devices for development planning. Documento de tra-
bajo presentado en la Conferencia de Viena de la Asociación Internacional
de Ciencias Económicas, 1962.Sección 5.

M a n o de obra y educación
6. DPTS, N.O 1, capítulo VIII.
7. Seminario Internacional sobre las Técnicas de Previsión del Empleo, Bruselas,
1962. Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico,París, 1962.

222
Capítulo X Las estadísticas
necesarias para el planeamiento
de la enseñanza

por K.G.Brolin
jefe adjunto,Oficina de Estadística del Departamento
de Ciencias Sociales,Unesco

Introducción
Importancia y función de la estadística en el planeamiento de la enseñanza
Uno de los elementos básicos de las operacionesde planeamiento de la
enseñanzaestá constituidopor la compilacióny análisisde los datosesta-
dísticosreferentesal sistema de enseñanzay a losfactoressocio-económi-
COS relacionadoscon él,ya que esa labor proporciona las bases cuantita-
tivas en que se han de apoyar todas las proyecciones relativas al desa-
rrollo futuro de las estructuras de la enseñanza.En el presente capítulo
trataremos de las principales clases de datos estadísticos que pueden ser
necesarios en las diversas etapas del planeamiento.Pero antes de entrar
en el detalle de la cuestión conviene quizá indicar brevemente el papel y
la importancia de las estadísticas en general en el planeamiento de los
programas referentes a la enseñanza.
Es indudable que el enfoque estadístico cuantitativo reviste capital
importancia en el planeamiento de la enseñanza. Las dimensiones del
sistema de enseñanza que se trata de crear tienen repercusioneseconómi-
cas directas y decisivas. Es evidente que todos losproyectosde mejora-
miento y expansión de un sistema docente ha de ir acompañado de un
presupuestolo más exacto posible para que las autoridades competentes
puedan tomar las decisiones de principio. Desde luego el cálculo de los
gastos no será exacto si no se han recogido datos bastante copiosos y
fidedignos y si esos datos no han sido analizados -con los estudios y
K.G.Brolin

proyecciones necesarios - por estadígrafos competentes.Es, pues, muy

importante que se haga todo lo posible para ampliar y mejorar las bases
estadísticasdel planeamiento de la enseñanza,y de perfeccionarlosméto-
dos aplicados en la materia.
Para la compilacióny utilización de los datosestadísticosno es posible
presentar métodos normalizadosque sean universalmenteaplicables al
planeamientodelaenseñanza.Elmétodo estadísticoque seadopte depen-
derá principalmente del alcance y objetivosdel planeamiento.Si éste es a
cortoplazo,y alcanzasólounosaños,puede serútilefectuarcálculosesta-
dísticos muy detallados y, si es posible, formular previsiones bastante
precisas.En el planeamiento a largo plazo,que se extiende,por ejemplo,
a diez o viente años,la incertidumbregeneral de los supuestosbásicos es
tan grande que los cálculos detalladosy complejos que exigen unas pre-
visiones precisas son fatalmente de validez dudosa.
Por otra parte, el planeamiento de la enseñanza puede ser especiali-
zado (si se refiereesencialmente a un grado o tipo de enseñanza)o global
(es decir que abarque toda clase de enseñanzas). Por último puede estar
destinado a atender necesidades locales (de un distrito,de un municipio,
de una provincia) o tener carácter nacional. Es evidente,pues, que no
cabe proponer,para la seleccióny elaboración de los datos estadísticos,
una sola y única fórmula aplicable a todos los tipos de planeamiento
sean cuales fuesen sus objetivos.

Propósito de este capítulo

El presente capítulo tiene por objeto hacer un primer inventario de los
datosestadísticosde distintasprocedencias,que senecesitan para un pla-
neamiento de la enseñanzade carácternacional.Dada la extremadiversi-
dad de los trabajos de planeamiento mencionadosen la secciónpreceden-
te,ese inventarioseránaturalmentealgo extenso.Convienepues advertir
que la lista que figura en las seccionesque siguenno-hade serconsiderada
en modo alguno como imperativa en su totalidad y para toda clase de
planeamiento de la enseñanza.Ni siquiera cuando se trata de un planea-
miento del tipo más generalno es posibleefectuar cálculosy proyecciones
detalladossobretodos los asuntosy en todas las direccionesimaginables
sino que,por el contrario,es preciso concentrar los esfuerzosen determi-
nados aspectosesenciales.Es evidente que las clases de datosestadísticos
que hemos indicadono tienen todas la misma importanciaen cada caso.
La preferenciaque hay que darles depende naturalmentemucho del tipo
de planeamiento de que se trate.La selección y la utilización de los datos
esenciales,es en definitiva cuestión de criterio en cada caso,teniendo en
cuenta el alcance y los objetivos concretosdel planeamiento.
Respecto a las diversas clases de estadísticas que figuran en la lista
conviene hacer una distinción esencial entre las que se refieren a la ense-
 Las estadísticas necesarias

ñanza (seccionesD a J) y las referentes a otros dominios (A a C). Las

primeras sirven directamente para los fines del planeamiento de la ense-
ñanza; al paso que las otras se utilizan en materia económica y social
para muchos tipos de planeamiento.Cuando el planeamiento de la ense-
ñanza forma parte integrante de un programa general de planeamiento
socialy económicopuede sermenos indicadoque sepresenten con detalle
los diversos datosrelativos a la situación demográfica,al empleo,y a las
cuestioneseconómicas y financieras.D e todos modos,no podemos decir
que sea así en todos lospaíses,al menos por el momento;por lo cual nos
ha parecido más apropiadotratar también los datos estadísticos referen-
tes a esos campos.
Merece asimismo ser examinada la disponibilidad de los datos enu-
merados. A este respecto es necesario advertir que el inventario está
concebido muy ampliamente,a pesar de que en un gran número de países
no existe actualmente ninguna estadística o es muy insuficiente la que
existerespecto de ciertas clases de informacionesde suerte que los méto-
dos aplicables al planeamiento han debido ser modificados en conse-
cuencia.Es indudable que los países menos adelantadosno disponen,al
menos temporalmente,para el planeamiento de la enseñanza,más que
datos estadísticos manifiestamente insuficientes.En tales casos no hay
alternativa posible,y por muy deseable que sea,desde el punto de vista
metodológico,poder reunir las distintasclases de datos estadísticos que
se enumerarán en el presente capítulo,las personas o las instituciones
encargadas del planeamiento se han de enfrentar con las dificultades de
la mejor manera posible sacando el mejor partido de los pocos datos
disponibles.Parece,pues,apropiado indicar aquí,por orden de impor-
tancia,las diversasclases de estadísticas“indispensables” para el planea-
miento de la enseñanza teniendo especialmentepresentes las condiciones
en que se encuentran actualmente las regiones poco desarrolladas. Se
puede considerar que los datos fundamentales mencionados en la lista
que figuraa continuaciónconstituyenel mínimo de que hay que disponer
inclusoen los países cuyos serviciosestadísticos son rudimentariosantes
de poder emprender un auténtico planeamiento de la enseñanza:

I. Poblacióntotal,por sexo y por edad (correspondeal apartadoA:I de

la lista completa;véanse p. 228 y siguientes).
2. Algunos datos,o al menos evaluaciones,sobrela natalidad y la morta-
lidad (A:3).
3. Establecimientos docentes,por grado y tipo de enseñanza (D:1).
4.Personal docente, por grado yJtipo de enseñanza, y por sexo
(E:I).
5. Alumnos matriculados,por grado y tipo de enseñanza,por sexo y por
año de estudios (G:1).
6. Graduados,por grado y tipo de enseñanza,y por sexo (G:Z, G:5).
K.G.Brolin

7. Edificios escolares,por grado y tipo de enseñanza,por dimensiones

y modo de construcción (H: 1).
8. Gastos públicos destinados a la educación,por grado y tipo de ense-
ñanza (J: 1-3).
N o hay que decir que los cálculos y previsiones que se puedan hacer
partiendo de datos tan rudimentariose incompletosno podrán ser muy
precisos.Sin embargo,pueden servirpara indicarla magnitud del proble-
ma. En los países de que se trata,la necesidad de desarrollar el sistema
de enseñanza suele ser tan grande,que la imprecisiónen las proyecciones
debida a la insuficienciade datosno es muy grave en las primeras etapas
de esa expansión.
Por muy necesaria que pueda ser,a corto plazo,evaluar así,a grandes
rasgos,la situación de numerosos países, no hay que dejar de tratar de
mejorar,para lo sucesivo,los medios que sirven para esa evaluación.Por
ello hemos estimado conveniente presentar en el presente capítulo una
lista bastante completa de los datos estadísticos que son indispensables,
o por lo menos deseables para la elaboración de programas de planea-
miento de laenseñanza.Accesoriamente eseinventariopodrá ser también
útil para indicarel sentido en que convienedesarrollar y perfeccionarlas
estadísticasnacionales sobre enseñanza y materias afines.
Por último conviene advertir que,como este capítulo tiene sobre todo
por objeto presentar y describir las diversasclases de estadísticasnecesa-
rias para el planeamiento de la enseñanza,no tratará directamente de la
metodología de dicho planeamiento. Las clases de estadística enumera-
das,y sucontenidodetallado,han sidoescogidosy preparadosde manera
que respondan a las exigencias posibles de las diversas fases del planea-
miento. Aunque en la descripción de las diversas clases de datos nece-
sarios se hará a veces alusión a la metodología, no nos proponemos,
en lapresenteocasión,tratarcon mayor extensiónlosproblemasmetodo-
lógicos.

Algunas definicionesy clasificaciones

Para aclarar algunas de las principales nociones que utilizaremos en la
descripción de las diversas clases de estadísticasde la enseñanza que son
necesarias para el planeamiento,reproducimos a continuación algunas
definiciones y clasificacionestomadasde la Recomendación sobrelanor-
malización internacionalde las estadísticasrelativasa la educación de la
Unesco. Para más detalles véase Manuel des statistiques de I’éducation
Manual of educationalstatistics (Unesco,1961).

226
 Las estadísticas necesarias

I . Escuelas,grados y clases

Establecimiento docente (escuela, instituto, etc.). Grupo de alumnos (estudian-

tes) de uno o varios años de estudios organizado para recibir una enseñanza
de determinado tipo y determinado grado, dada por uno o varios maestros o
profesores, bajo la autoridad de un director de establecimiento.
i. Establecimiento docente público. Establecimiento que depende de un órgano
del poder público nacional, federal, provincial o local, cualquiera que sea
el origen de sus recursos económicos.
ii. Establecimiento docenteprivado. Establecimiento que no depende de un órga-
no del poder público, tanto si recibe una ayuda económica de éste c o m o en
caso contrario. Los establecimientos docentes privados pueden clasificarse
en establecimientos subvencionados y establecimientos no subvencionados,
según reciban o no una ayuda económica de los poderes públicos.

Año de estudios. Etapa de instrucción que se realiza generalmente durante un

año escolar.

Clase. Grupo de alumnos (estudiantes) que habitualmen terecibenjuntos ins-

trucción de uno o varios maestros o profesores durante un periodo escolar.

2. Grados y tipos de educación

Dentro de lo posible,debería clasificarse la enseñanza por grados en la siguiente

forma:

Enseñanza anterior al primer grado (por ejemplo, la que se da en guarderías

infantiles, escuelas de párvulos, o jardines de infancia). Para los niños que
no están aún en edad de ser admitidas en la enseñanza de primer grado.
Enseñanza de primer grado (por ejemplo, la que se da en escuelas elementales o
en escuelas primarias), cuya función principal consiste en proporcionar los
primeros elementos de la instrucción.
Enseñanza de segundo grado (por ejemplo,la que se da en escuelas de enseñanza
media y secundaria, institutos, liceos, colegios, escuelas técnicas, escuelas
normales de este grado), que implica cuatro años como mínimo de estudios
previos en el primer grado y que da una formación general o especializada,
o de ambas clases.
Enseñanza de tercer grado (por ejemplo, la que se da en universidades, las
escuelas técnicas superiores, las grandes escuelas especiales y las escuelas
normales superiores), para la admisi6n a la cual se exige c o m o condición míni-
m a haber completado con éxito la enseñanza de segundo grado o demostrar
la posesión de conocimientos equivalentes.

Toda enseñanza que no se clasifica normalmente por grados debería figurar

bajo una de las rúbricas siguientes:

Educación especial. Comprende toda enseñanza general o profesional destinada

a los deficientes físicos o mentales, a los inadaptados sociales y a los niños
de cualesquiera otras categorías especiales.
K.G.Brolin

Otros tipos de educación

Dentro de lo posible,la enseñanza de segundo grado debería clasificarsepor

tipos,en la siguiente forma:

Enseñanza general: la que no tiene como finalidad preparar directamente a los

alumnos para un oficio o una profesión determinada. Cuando proceda, esta
enseñanza debería subdividirse en dos ciclos: i) Primer ciclo (por ejemplo,
el correspondiente al bachillerato elemental), durante el cual los alumnos
reciben una enseñanza general que, orientándolos según sus gustos y apti-
tudes, los prepara para recibir diversos tipos de enseñanza en un ciclo más
elevado; ii) Segundo ciclo (por ejemplo, la enseñanza correspondiente al
bachillerato superior, a las “senior high schools”, etc.), durante el cual la
enseñanza difiere, en cierta medida, según el gusto y las aptitudes de los
alumnos.
Enseñanza técnica: la que tiene como finalidad preparar directamente a los
alumnos para un oficio o profesión que no sea la docente. Cuando proceda,
esta enseñanza debería subdividirse de la siguiente manera: i) Enseñanza en
que predomina el aspecto práctico; ii) Enseñanza en la que predominan los
aspectos técnico y científico.
Enseñanza normal,que tienecomo finalidad preparar directamentea los alumnos
para el ejercicio de la profesión docente.

Dentro de lo posible,la enseñanza de tercer grado debería clasificarse por tipos,

en la siguiente forma:
Enseñanza dada en universidades o establecimientos equivalentes, que permite
obtener un título académico.
EnseEunza normal dada en establecimientos no universitarios.
Otras enseñanzas dadas en establecimientos no universitarios.

3. Nivel de instrucción y a&betización

Se entiende por nivel de instrucción de una persona el que correspondeal último
año de estudios realizados o al grado más avanzado a que haya llegado esa
persona en el sistema de enseñanza de su Estado o de otro Estado.
Se denomina alfabeta la persona que es capaz de leer y escribir, compren-
diéndola, una breve y sencilla exposición de hechos relativos a su vida coti-
diana.

Clases de datos estadísticos necesarios

para el planeamiento de la enseñanza
A. Estadísticas demográficas
I. Población totalpor sexo y edad. Para todo planeamiento de la ense-
ñanza hace falta disponer,naturalmente, de datos estadísticos suficientes
sobre la estructura de la población que permitan fijar los límites cuanti-

228
 Las estadísticas necesarias

tativos dentro de los cuales ha de ser concebida y ejecutada la expansión

de la enseñanza.En primer lugar se necesita conocer la población total
del país,según el censo más reciente,y su distribuciónpor sexo y edad.
La clasificaciónpor edades comúnmenteadoptada en los censosde “gru-
pos quinquenales” (0-4 años,5-9 años,etc.) no suele por regla general
concordar con los límites de edad aplicables,en un país determinado,a
los diversos grados y categorías de la enseñanza.Los grupos de edad en
que se repartela población de edad escolar,debe calcularse pues aproxi-
madamente por medio de interpolacionesde los datos de la clasificación
normal.D e todosmodos,sidelsensoseobtieneunadistribuciónporedades
simples se calcularánlos diversos gruposde la población de edad escolar
a partir de esa clasificación detallada y se establecerán en consecuencia
lasproyeccionesrelativasa lamatrícula.En lospaíses dondeno ha habido
nunca censos o que sólo disponen de datos muy antiguos será preciso
recurrir a las evaluaciones demográficasdisponiblessiempre que puedan
considerarse relativamentefidedignas.
Para el planeamientoregional,es preciso disponer de datos demográfi-
cos independientes de cada uno de los distritos administrativos.Sería
también útil poseer datos sobre la densidad de población. Es preciso
también distinguirentre las zonasurbanasy las ruralestoda vez que exis-
ten diferenciasfundamentales entre las necesidades educativas de unas y
otras.
Cuando no sea posible establecer la división entre sectoresurbanos y
sectoresrurales o cuandono sea posible o no se estime oportunoestable-
cerla,convendríatal vezaplicar la clasificaciónrecomendadapor la Con-
ferencia de Estadígrafos Europeos1.Esta clasificación,fundada en la
importancianumérica,da tres grandes categorías:pequeñas poblaciones
(hasta 2o00 habitantes), poblaciones medianas y grandes poblaciones
(hastay más de 10000habitantes).
Estas consideraciones son igualmente aplicables a todas las demás
estadísticasen las cuales esa división pueda ser útil.Sin embargo y para
simplificar dejaremos de insistir en ello contentándonos con distinguir
entre zonas urbanas y zonas rurales.

2. Proyecciones demográficas.Las proyecciones referentes a los cambios

en laestructurade lapoblaciónson deimportanciacapitalpara elplanea-
miento de la enseñanza.En principio se puede suponer que las proyec-
ciones demográficas generales son efectuadas centralizadamente por el
servicio nacional de estadísticasdemográficasdel país considerado,toda
vez que son también necesarias para otros sectores del planeamiento
socialy económicoen su conjunto.Esas proyeccioneshan de indicarcuál
será la composición probable de la población por sexo y por edad de
I. Anexo al documento European programme for national population censuses
(Conf.Eur. Stats./WG.6/83).
K.G.Brolin

cinco en cinco años,por ejemplo,para un periodo de veinte años.Res-

pecto al problema especial que plantea,para el planeamiento de la ense-
ñanza,la clasificación usual en grupos quinquenales de edad, véase lo
dicho en el párrafo A.I. Siempre que se estime oportuno y posible las
proyeccionesdemográficas deberán calcularse también para las diversas
regionesdel país distinguiendo los sectoresurbanosde los rurales,ya que
esas cifrasse necesitan para diversas operacionesdel planeamiento local.

3. Natalidad, mortalidad y migración. Cuando no existen proyecciones

demográficas centrales o cuando esas proyecciones deban ser completa-
das en algunosde sus aspectos,importaqueel especialistaen planeamien-
to de la enseñanza disponga de datos sobre las principales tendencias de
la evaluación demográfica que le permitan estimar aproximadamente
lasmodificacionesquepuedan producirseen laestructurade lapoblación.
Conviene pues que conozca el número de nacidos vivos y el porcentaje
bruto de natalidad y de mortalidad para un periodo de años suficiente-
mente largo.Es de gran interés poder distribuir esos datos por circuns-
cripciones administrativas y,particularmente,entre sectores urbanos y
sectores rurales porque puede revelar diferencias importantes de una
región a otra en los porcentajes de aumento de población.
Además, es conveniente disponer de notas que den,para cada grupo
anual,el porcentajede mortalidad y elnúmero esperado de sobrevivientes
por cada IOOOOO personas nacidas vivas para realizar determinados
cálculosreferentes a las modificaciones probables en la población de
edad escolar.
En los países en que el fenómeno de la migración es importante,los
porcentajes de natalidad y de mortalidad no bastan para estimar el creci-
miento futuro de la problación sino que es preciso conocer también el
total neto de las migraciones internacionalescon la distribuciónpor eda-
des. En las operaciones de planeamiento regionalse tendrán también en
cuenta las migraciones interiores siempre que existan datos sobre ellas.
En muchos países tienen particular importancia el éxodo de las pobla-
ciones rurales hacia las ciudades.

B. Estadísticas referentes a la población activa

I. Población económicamenfe activa (porrama de la industria ypor nivel de
instrucción). El objetivo generaldel planeamiento de la enseñanza,en lo
que respecta a la población activa interior,debe consistir en organizar
un sistemadocente que en una fecha determinada pueda proporcionar al
país en cada categoría el número proporcionalde los trabajadores califi-
cados que exige la aplicación del programa de desarrollo económico y
social.Por consiguiente,los datos estadísticos sobre la estructura actual
de la mano de obra (según las cifras más recientes de que se disponga)
 Las estadísticasnecesarias

constituyen uno de los requisitos básicos de dicho planeamiento.En pri-

mer lugar hace falta conocer la importanciade la población económica-
mente activa para cada industria (o rama de la actividad económica).
Las normas internacionales de clasificaciónde diversasramas de activi-
dad económica'han de aplicarseen todolo posible.Las subdivisionesque
se hayan de hacer dependerándel caráctery propósitos del planeamiento
y de los datos disponibles.
Por lo que se refiere al nivel de instrucción es difícil,en general,cons-
truir una clasificación muy detallada;algunas veces sólo será posible
distinguirunaspocascategoríasmuy amplias(por ejemplo:sininstrucción
escolar;estudiosparcialesde primer grado;estudioscompletosde primer
grado; grado primario y parte de los estudios secundariosterminados;
estudiossecundarioscompletosconparte de estudiossuperiores;estudios
superiorescompletos). Cuandoseaposible se clasificarála población acti-
va a la vez por rama de actividad económica y por nivel de instrucción.
Estaclasificaciónpermitirá evaluarlasrepercusionesde lafuturadistribu-
ción de la mano de obra entre los sectoreseconómicos.Sinembargo,hay
que advertir a este respecto que los datos así obtenidos sobre el nivel de
instrucciónen los diversos sectoreseconómicossólo será un reflejo de la
situación que resulteen una fecha determinada de lasnormasaplicadasy
tendencias que se han manifestado en periodos anteriores.Y es muy
posible que en algunoscasos las normas aplicables al cálculo de las nece-
sidades futuras de mano de obra calificada sean esencialmente distintas
de las aceptadas hasta un momento determinado.

2. Proyecciones referentes a la fuerza de trabajo.Esevidentequela estruc-

tura que se estima presentará la mano de obra,en un cierto número de
años, es extremadamente importante para conocer las necesidades en
materia de educación.Conviene pues establecer proyecciones relativas a
la evolución futura de la distribución de la población económicamente
activa,en un periodo de,por ejemplo,veinte años,entre diversasgrandes
categorías profesionales.Es evidente que el cálculo de esas proyecciones
rebasa los límites de las estadísticas públicas y se ha de encomendar
al organismo central encargado del planeamiento social y económico
generalque actuaráen colaboración con los servicios encargadosde las
estadísticas demográficas y de fuerza de trabajo. Cuando se estime
apropiado y realizable puede emplearse una clacificación cruzada por
nivel de instrucción.A este respecto conviene recordar lo que ya hemos
dicho en la sección anterior,a saber,que la demanda futura de especia-
listasde diversasclases debe evaluarse objetivamenterespecto de las dis-
tintas ramas de la actividad económica,incluidas las profesiones cientí-
ficas y técnicas,según las necesidades reales previsibles y no sólo según
I. Clasificación industrial internacional uniforme de todas las actividades eco-
nómicas (Naciones Unidas: Normas estadísticas,serie M,n.O 4. 1949).
K. G.Brolin

las disponibilidadescitadas en personal calificado a menudo muy insufi-

ciente.Huelga decir que el cálculo de talesproyecciones esmuy complejo,
inciertoy prolongado y que,por consiguiente,son pocos en la actualidad
los países que han emprendido estudios de tan vasto alcance.

C. Estadísticas económicas y financieras

I. Producto nacional bruto e índices de la expansióneconómica.Los recur-
sos económicos de un país tienen,naturalmente,una importancia deci-
siva en todo planeamiento de la enseñanza y es absolutamenteindispen-
sableposeer datosbásicos a este respecto.En primer lugar será necesario
poseer datos sobre el producto nacional o interior bruto (u otras cifras
del mismo orden) con referencia a un periodo de tiempo suficientemente
largo para darse cuenta de la orientación del desarrolloeconómicoen sus
líneas generales.Convendrátener cuidadosamenteen cuenta las inciden-
cias de la evolución demográfica y de las fluctuaciones monetarias,por
ejemplo,calculandolos índicesdelingresopercapita a precios constantes.
Si no se dispone de datos completossobre el producto nacional bruto o
sobre la renta nacional se podrán utilizar otros indicadoresde la expan-
sión económica,por ejemplo,los índices de la producción industrialy de
la producción agrícola.Pero es sabido que la naturaleza y la calidad de
tales datos varían mucho,según los países y,en los países poco desarro-
llados,será a menudo difícil encontrar datos útiles a este respecto.

2. Total de los gastospúblicos por organismo ypor objeto.Conviene tam-

bién que el encargadodel planeamiento disponga de datos sobre el total
de los gastos de todoslos organismospúblicos del país:gobierno central
o federal,gobiernosprovincialeso de los Estados,municipios,distritos u
otrasadministracioneslocales.Además,sedeberá distribuirel totalde los
gastospúblicos en primer lugar,según su destino,en varios grandes capí-
tulos como la beneficencia,la sanidad,la enseñanza,la defensa nacional,
etcétera,y luego según se trate de gastos de funcionamiento o de inver-
siones.
Tales cifras,calculadas para un cierto número de añosy relacionadas
con los datos mencionados en la sección C.1, dará a conocer el estado
actualy la evolución reciente de los gastosrelativosa la enseñanza dentro
del marco de la hacienda pública. Son,pues,extremadamenteimportan-
tes para la integración del planeamiento de la enseñanza en el planea-
miento económico general del país.

D.Estadísticas sobre los establecimientos docentes

I. Establecimientos docentesporgrado y tipo de enseñanza.Senecesitarán
estadísticassobretodaslas clasesde establecimientosdocentes y todoslos
 Las estadísticas necesarias

grados de enseñanza: enseñanza preescolar, primer grado (primaria),

segundogrado (secundaria) y tercer grado (superior). Sies convenientese
subdividirán el total de establecimientosde segundo grado no sólo entre
los tres grandes tipos:enseñanza general,técnicay normal,sino también
entre las diversasclases de escuelasprofesionales.Además se clasificarán
apartelosestablecimientosde enseñanza especial (para alumnosdeficien-
tes físicoso mentales,para niños socialmente inadaptados,etc). Por últi-
m o se hará una distinción entre los establecimientosdocentespúblicos y
privados.En los países en que no esté generalizada la enseñanza mixta
tal vez sea necesario descomponer el total de establecimientos docentes
en de niños, de niñas o mixtas a fin de contar con datos que permitan
determinarlas disposicionesfuturasencaminadasa dar instrucción a los
alumnos de ambos sexos.

E. Personal docente
I. N ú m e r o de maestros yprofesorespor sexo y edad. Setratanaturalmente
de datos esenciales que importa conocer respecto de todos los grados y
tipos de enseñanza.La distribuciónpor edad del personal docente actual
tiene especial importancia para los cálculos relativos a los ceses futuros
por defuncióno jubilación.La distribución por años de edad delpersonal
docente de edad relativamenteavanzada será ciertamentemuy útil cuan-
do exista una edad fija para lajubilación,pero en general,la distribución
por grupos de edad quinquenales puede bastar (por ejemplo, menos de
2 0 años,de 20 a 24, de 25 a 29...de 60 a 64,65 y más).En muchos países
poco adelantadosdonde el sistema de enseñanza empieza apenasa desa-
rrollarse,el personal docentees en su gran mayoríamuy joveny el proble-
m a de los ceses por defunción o jubilación apenas se plantea. Pero a
largo plazo habrá que dedicar de todos modos al factor edad toda la
atención que merece.
La distribuciónpor sexo del personal docente tiene gran importancia
en algunospaíses por el hecho de que las posibilidadesde emplear perso-
nal femeninopueden ser limitadas (por ejemplo,en las regiones rurales)
y de que es más frecuente el abandono de la profesión (con motivo del
matrimonio). Además,donde no existela coeducación o sólo se practica
en pocas escuelas,la proporción de personal docente de uno y otro sexo
tiene una importancia particular en todos los planes de desarrollo.

2. Personal docente,por títulos y por antigiiedad en el servicio.Uno de los

más graves obstáculos con que tropieza en muchos países el desarrollo y
la expansión del sistema escolar es la escasez de personal capacitado.
Por consiguientetodo planeamiento de la enseñanzarequiere que se po-
sean datossobre el nivel real de competenciadel personaldocenteenejer-
cicio.Es desde luegoimposibleproponer a este respecto una clasificación

233
K.G.Brolin

uniforme.Las categoríasque se establezcancorresponderánen cada caso

a los niveles y a los tipos de enseñanza existentes en el país de que se
tratey a lascondiciones particulares de ese país.En principio,no obstan-
te, la clasificación ha de ser bastante detallada para poder distinguir
no sólo entre el personal docente que posea títulos oficiales y el que no
losposea,sinotambién,respecto a estos Últimos,entre determinadossub-
grupos tales como:a) personas con una capacitación absolutamente in-
suficiente (serán las primeras que habrá que sustituir); b) personas con
una capacitación algo más elevada que se podrán mantener durante un
periodo detransición(para sustituirlasmás tarde); c) personascuyacapa-
citación no llegaal nivel oficialmenteexigido,pero es bastante aceptable,
y que poseen una buena práctica docente (se podrán incorporar definiti-
vamente en la plantilla del personal docente).
La delimitación y la definición de esas categorías,según los títulos y
diplomasde losinteresadosincumbe,naturalmente,a los estadígrafosy a
la administración delpaís de quesetrate.D etodasmaneras es útilindicar
que podría ser útil establecer una Clasificación del personal docente te-
niendo en cuenta a la vez los títulos académicos y la antigüedad (en la
profesión docente). Aunque el planeamiento de los programas de forma-
ción pedagógica se propone en principio sustituira todo el personal que
no posea títulosoficiales,es evidente que,por razones socialesy humani-
tarias,seha de tener en cuenta que algunosejercen desdehace largosaños
y han adquirido una gran experiencia en la profesión.

3. Número anual de bajas en elpersonaldocentepor motivos diversos.Para

poder evaluar la futura demanda de personal docente de cierta categoría
no basta calcular el número total de profesores que se necesitarán en una
fecha determinada.Precisa tener también en cuenta el personal actual
que, probablemente, dejará el servicio antes de esa fecha y deberá ser
sustituido.Desde el punto de vista metodológico la demanda de nuevo
personal se compone de dos elementos:el primero va unido a la expan-
sión cuantitativadel sistema de enseñanza y la segunda a la sustitución
de las personas que dejan cada año la profesión docente.Hace faltapues
saber cuántosprofesoresy maestros de cada categoríacesan anualmente
en el ejerciciode la profesión.Las bajas en la plantillasehan de clasificar
según su origen:defunción,jubilación,traslado a otro grupo profesional
y otros motivos (por ejemplo,en las mujeres,renuncia por causa de
matrimonio o de maternidad). Como el personal femeninotiene motivos
particulares para dejar la profesión, es preciso poseer cifras separadas
para uno y otro sexo.En muchos casos puede ser tambiénútil establecer
un cuadrodelpersonal docenteclasificadopor edades.Los cambios en la
estructura por edades de ese personal tienen,naturalmente,gran interés
si se quiere prever las bajas que se producirán durante un periodo de
tiempo determinado.

234
 Las estadísticas necesarias

4. Personal docente a jornada completa y a jornada parcial; horasde ense-

ñanza. En algunos países y para ciertos grados y tipos de enseñanza,los
profesores a jornada parcial desempeñan un papel importante; en tales
casos,no basta conocer su número total sino que hacen falta datos más
detalladospara poder evaluar cuantitativamentela enseñanza que se da.
Deberá haber,pues,datos sobre el número de profesoresa jornadacom-
pleta y ajornadaparcialpara cadauno de losgradosy tipos de enseñanza
pertinenteso con indicación del número total de horas de enseñanzapor
semanadadaspor cadacategoríadeprofesores.Además,para losprofeso-
res a jornada completa habrá que indicar si es del caso,por separado,
lashoras normalesde enseñanza(prescritaspara cada uno de lospuestos
en cuestión) y las horas extraordinarias(con una gratificación). En todos
esos casos,las nociones y definiciones han de correspondernaturalmente
a los reglamentos y hábitos del país. Disponiendo de tales datos,el en-
cargado del planeamientopodrá reemplazar,en suscálculos,losprofeso-
res a jornada parcial por el equivalente en profesores a jornada com-
pleta.Podrá luego,cuando se trate de calcular las necesidades futurasde
personal docente,modificar lasproporcionesentre esastres categoríasde
horas de enseñanza si la política general lo exige.Esta posibilidad puede
tener grandes consecuenciaspara el planeamiento de los programas de
formacióndepersonaldocenteporquesilas“inversiones”necesariaspara
formar un profesor a jornada completa y un profesor a jornada parcial
suelen ser las mismas, el “rendimiento” de uno y otro puede ser muy
distinto.
Otra subdivisiónde ese cuadro,a partir de otra serie de datosrelativos
al personal docente,es útil a veces,especialmente una distribución del
personal docente por materias que enseña,toda vez que la proporción
entreprofesoresajornadacompletay profesoresajornada parcial puede
ser muy distinta en materias de carácter teórico y en ciertas materias
prácticas como los trabajos manuales y la música.

F. Clases
I. Número de clasespor año de estudios.E n el sistemaescolar,la claseen
el sentido de grupo de alumnoses una unidad de trabajo que tiene espe-
cialimportanciapara elplaneamientopor su estrechavinculación con dos
grandes problemas,a saber, la formación de un número suficiente de
maestros y la construcción de un número suficientede aulas.
Es,pues,necesario,en primer lugar,saber el número de aulas disponi-
bles para cada año de estudios en cada uno de los grados y tipos de ense-
ñanza existentes en el país. Tal vez sea necesario algunas veces adaptar
esos datosa lascaracterísticasparticulares del sistemadocente,por ejem-
plo,a la existencia de escuelaspimarias de uno o dos maestros en las que
cadaclasees objeto de varias divisiones (cada una de un año). En general,

235
K.G.Brolin

es interesantetambiénuna distribuciónregionalsobretodo si sehace una

distinción entre sectoresurbanos y sectoresrurales.

2. Número de clases por matrícula. Los datos mencionados en el párrafo

anteriorunidos a las estadísticascorrespondientesrelativasal número de
alumnos,permitirán al especialistaen planeamiento de la enseñanza cal-
cular el promedio de alumnos por clase,que le es indispensable.Pero
este promedio no basta por sí mismo,ya que puede representar lo mismo
la matrícula de una suerte de claseque podemosllamar“normal”,decuya
cifra de alumnosse separa muy poco la matrícula real de la mayoría de
clases del país, que como un simpie “centro de gravedad” puramente
teórico de una distribuciónextremadamentedispersa.Para completarla,
convendría tener también datos relativos a la distribución de las clases
según el número de alumnos matriculados(por ejemplo,según esta esca-
la:menos de 15 alumnos,de 15 a 19,de 20 a 24, de 25 a 29, de 30 a 34,
de 35 a 39, de 40 a 49, de 50 a 59, de 60 a 79, de 80 en adelante). Como
las diferencias son grandes a ese respecto entre los distintos países, la
Clasificación debería ser adaptada en consecuencia. Convendría,sobre
todo,hacer una clasificación bastante detallada para que se destacaran
las particularidadesinteresantesde los valores extremos.En posesión de
esos datos las autoridades competentes en organización de la enseñanza
podrían evaluar fácilmente las consecuenciascuantitativas y financieras
de las diversaspropuestasencaminadasa reducirel volumen de lasclases
limitando el número máximo de alumnos. Lo que hemos dicho en el
párrafo anterior sobre una distribución regional de esas estadísticas es
aplicableaquí también.

G . Alumnos (estudiantes)
I. Número de alumnos por sexo, edad y año de estudios. Entrelasestadís-
ticas indispensables para todo planeamiento de la enseñanza hay que
mencionar, evidentemente,las que indican para cada grado y tipo de
enseñanza,la distribución de los alumnos matriculados por sexo,edad
y año de estudios.Convendrápues establecer una clasificacióncruzada,
por edad y por año de estudios,sobre todo cuando haya una gran dife-
rencia de edad en los alumnos de una misma clase.Relacionando estos
datos con las estadísticasreferentes a la población total en cada uno de
los grupos de edad correspondiente,se podrá calcular la “proporción de
matrícula”que podrá servirdebase a lasproyeccionesreferentesalnúme-
ro de alumnos que habrá que escolarizar.
Cuando la enseñanza privada constituyeun sector importante,será sin
duda necesario mantener en las estadísticas una distinción permanente
entre las escuelas públicas y las privadas.
 Las estadísticas necesarias

2. Alumnos en enseñanzas de primero y segundo grados que salen de la

escuela cada afio. Este tipo de datos sirve principalmente para evaluar la
eficaciadel sistema docente;y se deberán,por lo tanto,separarlos alum-
nos que han terminadode asistir a la escuela por haber aprobado el exa-
men final (habiendo obtenido un certificado o un diploma) o por haber
acabado los estudios del grado de que se trate y los que se van de la es-
cuela prematuramente.Se han de reunir esos datos cada año y para cada
tipo de enseñanza pertinente,indicando el número de alumnos que se
van de la escuela por año de estudios,sexo y edad (y, si es del caso,
clasificados por ramas de estudios;véase G.4).El problema del “aban-
dono de laescuela”revisteespecialimportanciaen ciertospaíses y merece
ser atentamenteestudiado por el especialistaen planeamiento a causa de
sus repercusioneseconómicas.

3. Alumnos que repiten estudios. Uno de los índicesque permite medir la

eficacia de un sistema escolar es el número de alumnosque repiten estu-
dios cada año. Esto y la salida prematura de la escuela (véase punto
anterior) constituyen los dos principales elementos de las “pérdidas” de
un sistemaescolar.Convendrá pues constituir,para cada uno de los tipos
de enseñanza pertinente,la estadística de los alumnos que repiten estu-
dios,distribuidospor sexo,edad y año que repiten.Cuando existe una
diferenciación en la enseñanza secundaria,se hará una distinción entre
susdiversasramas.A base de esosdatos,sepodrán evaluarlas “pérdidas”
y adoptar disposiciones encaminadas a reorganizar el sistema de ense-
ñanza y a hacerlo funcionar de una manera más eficaz y más racional.

4. Alumnos en enseñanza de segundo grado por rama de estudios.En la

enseñanza general de segundo grado,es frecuente que exista una diferen-
ciación especialmente en las clases superioresteniendo presentes las afi-
ciones y aptitudes de los alumnos.La elección que éstos hacen entre las
diversasclases de estudios(o gruposde materias) que selesofrecen reviste
una importanciadecisiva para sus estudios posterioresy para su carrera;
influyepuesenlasulteriores disponibilidadesde mano de obra calificada.
Porlo tanto,cuandoexistaesa diferenciación,será absolutamentepreciso
que el encargado del planeamiento de la enseñanza disponga de datos
sobrela distribuciónde los alumnos entre las distintasramasde estudios.
Como las preferencias son distintas,según que se trate de hombres o
de mujeres,es conveniente efectuar una subdivisión por sexo.Respecto
a la enseñanza técnica de segundo grado,es preciso conocer la distribu-
ción de los alumnos entre las principales especialidades.Cuando,para
una misma especialidad,existen cursos de duración distinta,tiene tam-
bién cierto interés una clasificación según la duración de los estudios.

237
K.G.Brolin

5, Estudiantes de enseñanza de tercer grado por rama de estudios. Como

la demandade personal científicoy técnicoy la formaciónde ese personal
desempeñan un papel especialmenteimportanteen todo planeamiento de
la enseñanza,es necesariodisponerde datosdetalladossobrela especiali-
zación de los estudiantes de enseñanzasuperior.Deberán pues recogerse
datos numéricos acerca de los estudiantes matriculados en los diversos
establecimientos de enseñanza de tercer grado (universidades,escuelas
normales superiores y otras escuelas profesionales superiores) con la
correspondiente distribución por especialidades.La clasificación que se
adopte dependerá,evidentemente,de la clase y objeto del planeamiento,
así como de las particularidadesdel país en que se efectúe.Como primera
clasificacióngeneral que se podrá subdividirluego hasta el grado de pre-
cisión que se desee en cada caso,se puede adoptar la distribución por
grandes campos de estudio utilizada por la Unesco,a saber:
Humanidades. Arqueología, historia, idiomas, letras, biblioteconomía,
filosofía,psicología,teología y materias análogas.
Pedagogia. Educación propiamente dicha,pedagogía,instrucción física.
Bellas artes. Arquitectura,dibujo,música,pintura,escultura,oratoria y
arte dramático y materias análogas.
Ciencias sociales. Banca, comercio, diplomacia, economía, etnología,
geografía, economía doméstica,relaciones internacionales,periodis-
mo,ciencia política,administración pública,bienestar social,sociolo-
gía,estadística y otras materias análogas.
Ciencias exactas y naturales. Astronomía, bacteriología, bioquímica,
biología,botánica,química,entomología,geología,geofísica,matemá-
ticas,meteorología,mineralogía,física,zoología,y materias análogas.
Ingeniería. Ciencias aplicadas,construcción,geodesia,metalurgia,mine-
ría,prospección,tecnología,tejidos y materias análogas.
Cienciasmédicas.Anatomía,odontología,medicina,obstetricia,enferme-
ría, opometría, osteopatía, farmacia,fisioterapia,sanidad pública y
materias análogas.
Agricultura. Lecherías, pesquerías, silvicultura, horticultura, ciencias
rurales,medicina veterinaria y materias análogas.
Otras ramas de estudio.
Se consignarán por separado las cifras referentesa los alumnos de uno
y otro sexo ya que las especializacionesescogidas comúnmente distan
mucho de ser las mismas en uno y en otro.
E n lospaíses dondeexistaun númeroimportantedeestudiantesextran-
jeros,convendrá clasificarlos aparte puesto que no consituyen normal-
mente una fuente directa de mano de obra para el país de que se trate.

6. Graduados de la enseñanza de tercer grado por rama de estudios y tipo

de grado universitarioo de diploma. La “producción” de lasuniversidades,
 Las estadísticasnecesarias

escuelas profesionales superiores,etc.,es indudablemente uno de los

elementos esenciales de todo planeamiento que tenga por objeto el
desarrollosocialy económico de un país.El especialistaen planeamiento
deberá pues disponer de datos suficientementeabundantesy detallados
sobre el número anual de graduados de los establecimientosdocentes de
tercer grado con datosseparadospara las diversasramas de estudio y los
diferentesnivelesy clases de gradosy títulosuniversitarios.Lo dicho en el
párrafo anterior sobre la clasificaciónes aplicable aquí en general.Pero
la distinción de sexostiene particularimportanciapuesto que,en general,
la proporción de graduados que escogen una u otra carrera o que renun-
cian a ella después de un cierto tiempo no es la misma para los hombres
que para las mujeres.
E n los países en que la duración de los estudiosno está fijadapor una
reglamentaciónespecial,convendrá establecer también una clasificación
de los estudiantes según esa duración ya que el factor tiempo desempeña
un papel muy importante en los cálculos sobre las futuras disponibili-
dades de mano de obra calificada.

7. Estudiantes que inician la enseñanza de tercer grado,por rama de estu-

dios. Para poder observar más directamente las tendencias que dominan
en elingresodeestudiantesen laenseñanzasuperiory enlaeleccióndeuna
especialidad,conviene que el especialista en planeamiento disponga de
datossuficientessobrelos “estudiantes nuevos”,es decir,los que durante
el año académicoconsiderado se matriculen por primera vez en un esta-
blecimiento de enseñanza superior.Respecto a su clasificación,deberán
seguirse las normas expuestas en los párrafos G.5 y G.6.Esos datos,
junto con los relativos a la duración de los estudios,permitirán al encar-
gado del planeamiento observar detenidamenteduranteun cierto tiempo
la relación entre los requisitos para el ingreso y el resultado de los exá-
menes y evaluar,en consecuencia,lasfuturasdisponibilidadesde personal
científico y técnico a base del número actual y probable de estudiantes
matriculados en la enseñanza superior.

8. Estudios a jornada completay a jornada parcial.En lossectoresdelsiste-

m a de enseñanza en que coexisten los estudios a jornada completa y a
jornada parcial,conviene distribuir los alumnos según esas dos modali-
dadesde estudios.Esta distribuciónseráparticularmenteútil para ciertos
tipos de escuelasprofesionales.Además,como esas escuelasorganizan a
menudo cursosde diferenteduración,puede sera veces convenientesaber
también cómo se distribuyen los alumnossegún la duración de los estu-
dios. En ambos casos,se trata de factores que el encargado del planea-
miento ha de tener particularmente en cuenta por sus repercusiones de
carácter cuantitativoen la enseñanza que se da,a más de sus consecuen-
cias económicas.

239
K.G.Brolin

9. Estudiantes en el extranjero por países, rama de estudios y duración de

éstos. En los países en que no existe o es insuficientela enseñanza supe-
rior,el número de estudiantes que realizan sus estudios en el extranjero
desempeña un papel importante en el planeamiento de la enseñanza.Se
necesitan datos sobre el número de estudiantes matriculados en los esta-
blecimientosde enseñanzasuperiorfueradelpaís,y también-hasta donde
sea posible- sobre distribuciónpor ramas de estudio,sexo,duración de
los estudios y país en que se cursan.N o es fácil,desde luego,elaborar
estadísticas de esta clase que sean completas y fidedignas,puesto que
están relacionadas con hechos que a menudo escapan al control de las
autoridades del país de que se trate.En algunoscasos podrá ser necesario
proceder indirectamente y recurrir,para conocer esas cifras,a las esta-
dísticasde los estudiantes extranjerosmatriculadosen los establecimien-
tos de enseñanzasuperior de otros países.Siempre que sea posible,se ha
de procurar conocerno sólo el número total de estudiantes sino también
el de graduadosy eldelos matriculadospor primera vez en un estableci-
miento de enseñanza superior del extranjero.

H.Edificios escolares
I. Edificios escolares,según el tipo de construcción,las normas cualitativas
y las dimensiones. El planeamiento de la enseñanza entraña también la
ejecución de programas de construcción de locales adaptadosa las nece-
sidades del sistema educativo; es,pues,necesario poseer datos estadísti-
cos suficientessobre la situación actual a este respecto.Habrá que com-
pilar datos por cada grado y tipo de enseñanza,acerca del número de
edificiosescolaresdistribuidossegún la clase y la calidad de la construc-
ción.La clasificacióndeberáresponderen sus detallesa lascircunstancias
particulares del país de que se trate. Por lo que se refiere al modo de
construcción,se podrá distinguir,por ejemplo,entre construcciones de
ladrillo,madera,barro,etc.Desde el punto de vista cualitativo,los edifi-
cios se podrán clasificar en diferentes categorías según que se adapten
más o menos a las finalidadesescolares. Se necesitarán también datos
sobre sus dimensionesy para ello se clasificaránsegún el número de au-
las,capacidad y según el uso a que se destinan.

2. Salas de clase y locales especiales. Respecto de los diferentesgradosy

tipos de enseñanza,se recogerán datos relativos al número y capacidad
de las salas de clase y de los locales dedicados a una utilización especial,
como laboratorios,salas de trabajos prácticos,gimnasios,bibliotecas,
etcétera.Como la escasezde locales plantea en muchos países uno de los
principales problemas que han de resolver los encargados del planea-
miento de la enseñanza,conviene también precisar las distintasformasen
que se manifiesta esa escasez.Para ello deberá dividirse el número total
 Las estadísticas necesarias

de salas de clase en dos categorías:las salas de clase propiamentedichas

o especialmente construidascon ese destino y las salas de clase provisio-
nales,o que no estaban destinadas en un principio a la enseñanza,pero
que seutilizanactualmentecon estepropósito para atender a necesidades
urgentes.En cada uno de esos grupos,debe establecerse una subdivisión
entre lassalasutilizadas exclusivamentepor un mismo grupo de alumnos
y las utilizadas por dos o más gruposde alumnossimultáneao alternati-
vamente.Estas cifras,si son claras y precisas, permitirán al especialista
en planeamiento calcularno sólo elnúmero de salas nuevas que la expan-
sión de la enseñanza obliga a construir,sino también el número de aulas
que faltan actualmente en los establecimientosescolares.

1. Pruebas y orientaciónprofesional
I. Evaluación de losprogresos de los alumnos. Los resultados de los tests
deconocimientos,aplicadosa intervalosregulares,permiten al encargado
del planeamiento de la enseñanza evaluar la eficacia de los diversos
métodos docentes,de los planes de estudio, etc. Completados por los
resultados de los tests mentales, de apitud y de interés,son de positivo
valor para mejorar y perfeccionarlos programas de pruebas y de orienta-
ción profesional.

2. Medición de las aptitudes y los intereses de los alumnos. Durante toda

la educación escolar deben medirse periódicamente las aptitudes y los
intereses de los alumnos. Esas pruebas deben ser normalizadas y,a ser
posible, coordinadas con tests análogos que las empresas industriales
aplican a las diversascategoríasprofesionales.Esas pruebas facilitanno
sólo la elaboración de los planes de estudio,sino también la de los pro-
gramas de orientación profesional integrados en un planeamiento de la
enseñanza destinado a hacer frente a las necesidades ulteriores de mano
de obra.

J. Coste de la enseñanza
I. Gastos ordinarios del sector público referentes a la enseñanza. Uno de
los aspectos más importantes del planeamiento de la enseñanza es el
cálculo de lo que costará la expansión que se proyecta;se necesitan pues
datosestadísticosdetalladossobreel importeactualde las diversasclases
de gastosrelativosa laenseñanza.En primer lugar,elespecialistanecesita
indicacionesprecisas sobrelos gastos de enseñanzasufragadospor diver-
sos organismospúblicos:gobierno central o federal,autoridades provin-
ciales o de los Estados,municipios u otras autoridadeslocales.(Eltotal
de gastos públicos por todos: conceptosfiguraen la sección C.2,relativa
a la estructura presupuestaria en que se integran 10s gastos públicos en
 K.G.Brolin

materia de educación.)Los gastospúblicos por conceptode enseñanza se

han de distribuirtambién por categoríasde gastos (administración,ense-
ñanza propiamentedicha,conservacióny suministros,servicios auxilia-
res,etc.) y luego por grados y tipos de enseñanza. Estos Últimos datos
son de especial importancia porque permiten determinar el coste por
alumnoen los diversostipos de establecimientosdocentes y de este modo
evaluar la cuantía de los gastos de funcionamiento correspondiente al
programa de que setrate.Convieneadvertir que lasmodalidades definan-
ciamiento del sistema escolar varían mucho segúnlospaíses y habrá que
tener en cuenta las peculiaridades de cada caso cuando se utilicen los
datos de que se trata para la evaluación del coste.Se puede mencionar,
por vía de ejemplo,que,en algunospaíses,el gobierno central concede a
las autoridades locales subvencionespara la enseñanza;si no se tiene en
cuenta este hecho,se corre el peligro de hacer figurar dos veces determi-
nadas cifrasen el monto general de los gastos.

2. Gastos de capital en la enseñanza. Para comprender bien la situación

actual en lo que respecta a los capitales invertidosen la enseñanza,con-
viene recoger datos sobrelas cantidades gastadas por las diversasautori-
dades públicas en las construcciones escolares (incluido el precio de los
terrenos) y para la adquisición de equipo permanente.Parece apropiado
indicarpor separadolosgastosrelativosa lasinstalacionesdestinadasa la
enseñanzapropiamentedicha (edificios escolares,salas de clase,material
de laboratorioy detaller,etc.) y lassumasdestinadasa instalacionesauxi-
liares (dormitorios,cantinas,etc.). Las instalacionesde esta última cate-
goría suelenser menos numerosasy deben,por lo tanto,indicarseaparte.
Siempreque sea posible se distribuirán esos gastos entre los diversos gra-
dos y tipos de enseñanza,que pueden presentara esterespectodiferencias
considerables.

3. Préstamos, reintegros e intereses relativos a los gastos de enseñanza.

Esta clase de datos se refiere también a las inversiones en la enseñanza,
pero a diferencia de los mencionadosen el párrafo anterior,que concier-
nen a las inversiones financiadas directamente por las autoridades com-
petentes,setrataaquíde inversionesfinanciadaspor medio de préstamos.
Se recogeránpues datos sobre las cargas que incumbenanualmentea las
diversas autoridades públicas por el servicio de su deuda,es decir, los
concernientesal reintegrode lascantidadesinvertidasen la enseñanza y a
los intereses correspondientes.Para su distribuciónvéase lo dicho en el
párrafo anterior. Adviértase por último que a veces puede producirse
cierta confusiónentre las dos seccionesJ.2 y J.3; y cuando el servicio de
la deuda está indicado en J.3, se procurará no hacer figurar en J.2 la
cifra total de los préstamosporque ello equivaldría a contar dos veces el
coste de un mismo proyecto de construcción.
 Las estadísticas necesarias

4. Gastosprivadosen la enseñanza.Las tresseccionesanterioresse refieren

exclusivamentea los gastos sufragadospor las autoridades públicas;no
están comprendidoslos gastos de los establecimientosde enseñanzapri-
vada,salvo cuando sus gastos de funcionamiento están cubiertos en una
cierta medida por subvencionescomprendidasen las categorías mencio-
nadas anteriormente. Para subsanar esta posible deficiencia en la docu-
mentación facilitada al especialista en planeamiento,debe pedirse a las
escuelasprivadas que comuniquena lasautoridades centrales de enseñan-
za los datos pertinentesacerca de sus gastos,indicandoal mismo tiempo
las subvenciones oficiales que reciban.
Además de losgastosde funcionamientode losestablecimientosdocen-
tes públicos y privados,existe otro tipode gastosrelacionadoscon la edu-
cación,a saber:los que realizan los padres de familia para que sushijos
vayan a la escuela (compra de libros y materialescolar,medios de trans-
porte, gastos de pensión,etc.). Esos gastos suplementariosde carácter
privado revistentambién,en principio,interéspara el planeamiento de la
enseñanza aunque,en general,se poseen pocos datos respecto de ellos.
Se podrían recoger quizá en las familiaspor el método del muestreo.En
talcaso,debería establecerse una distinciónneta entre los gastos de esco-
laridad propiamentedichos y los demás gastos que imponen a los padres
de familiala educación de sushijos.Los gastosde escolaridadsirvencon-
cretamente para financiar el funcionamiento de las escuelas privadas y
sólo en algunos casos las escuelas públicas;por consiguiente,están in-
cluidos en principio en los gastos relativos a las escuelas privadas.

Conclusión
Hemos examinado en este capítulo las diversasclases de datos estadísti-
cos que se necesitan para el planeamiento de la enseñanza.Su utilización
incumbeal especialistaen planeamiento.Pero es evidente que el especia-
lista en análisis estadístico puede hacer algo más que proporcionar esta-
dísticas descriptivas sobre el sistema de enseñanza.
Graciasa lasrelacionesqueestableceentrelosdiversos datosrecogidos,
el especialista en análisis estadístico puede descubrir ciertas ventajas o
ciertos puntos débiles del sistema de enseñanza.Puede también poner de
relieve las tendencias y modificaciones observadas hasta el presente y
-dentro de ciertos límites- prever la evolución futura.Además,en cola-
boración con el encargado de planear la enseñanza,puede aplicar varias
hipótesis y prever las consecuenciascuantitativasque podrán tener.
Algunas de lasrelacionesque utiliza el especialistaen planeamiento de
la enseñanza son eminentemente fundamentales. Así, las estadísticas
demográficas y las relativas al número de alumnospermiten saberhasta
qué punto la población de edad escolar disfruta de la enseñanza a que
tiene derecho;son pues esenciales para determinarel estado cuantitativo

243
K.G.Brolin

de la enseñanzaen relación con la demanda potencial.La relación entre

la población económicamente activa y los diversos tipos de enseñanza
permite ver en qué medida el sistema de enseñanzaes capaz de formar a
los especialistasque necesita el país. Las estadísticaseconómicas y finan-
cieras informan acerca de la contribución directa de la enseñanza al des-
arrollo económico. Las estadísticas relativas al personal docente y los
resultados de las pruebas ayudan a medir la eficacia del sistema escolar.
Las cifrasrelativasal coste de la enseñanzay los datosde carácter econó-
mico muestran la relaciónentrelas inversionesdestinadasa la enseñanza
y la capacidad económica del país y pueden servir para determinar la
importancia que deberán tener más tarde esas inversiones.
Estas no son más que algunasde las posibilidadesdel análisisestadís-
tico al servicio del planeamiento de la enseñanza.Muchas de las estadís-
ticas de que hemos hablado no son rigurosamentehablando “estadísticas
escolares”, pero no se olvide que el especialista en planeamiento de la
enseñanza no trabaja en un recinto aislado y que entre otros datos esta-
dísticos le hacen falta indicacionessobrelosfactoresque condicionanlos
fundamentosy losresultadosdelplaneamientodelaenseñanza.Lomismo
que sobre los factoresque están recíprocamentecondicionadospor ellos.

244
Capítulo XI Análisis de los proyectos
y programación para un
financiamiento internacional’

por Colin D.Ewers

jefe de la División de Planeamiento de la Educación
Departamento de Educación,Unesco

En la terminología que se emplea en este capítulo se sigue el uso de los

economistas ingleses,es decir, que el planeamiento (“planning”) es la
operación que establece las líneas fundamentales del desarrollo; la pro-
gramación=(“programming”) es la operación siguiente y que regula el
proyecto en sus detalles,estableceprevisionesy disposicionesfinancieras
concretase integrael proyecto en el plan más general al que está asocia-
do.Y es la preparacióndel programa lo que permite ejecutar el proyecto.
En planeamientogeneralno podrá lograrsus objetivossi no va seguido
de una programación y de una ejecución.En la práctica,lo esencial de la
programación ha de preceder al análisis de los proyectos,pero conviene
no perder de vista,durante la programación,los principiosinherentesa
ese análisis.
Paraestablecer losprogramasy ponerlos en prácticahace falta,en pri-
mer lugar,identificar los “proyectos” que pueden llevarse a cabo por
separadosin que dejen deformarparte de un programa de conjunto.Para
el objeto del presente estudio podemos considerar como proyecto toda
empresabien determinada que persigueun objetivopreciso.Puedetratar-
se de un establecimientodocente,o de variosinstitucionesy servicios,que

I. El autor ha utilizado copiosamentelos documentos oficiales y de otras clases

del Banco Internacionalde Reconstrucción y Fomento y tiene contraida con
él una deuda de gratitud. H a modificado a veces el tenor literal de esos
documentos, con objeto de adaptar consideraciones de carácter general a
las necesidades particulares de la enseñanza.
2. Empleamos este neologismo en beneficio de la claridad.
Colin D.Ewers

constituyan el objeto de un programa definido.(En este documento sólo

se tratará de los proyectos que se refieren a instituciones que realizan
programas de enseñanza.)
Analizar y evaluar un proyecto es examinar su objeto,las razones que
lo justifican y la posibilidad de realizarlo.Es una operación que consiste
en determinar suspuntos fuertesy sus puntos débiles,lo que con frecuen-
cia lleva a modificarlo para darle una forma más aceptable y facilitar su
aplicación.
El análisis de un proyecto o su programación no tienen nada de esoté-
rico;consistensimplementeen aplicara una situaciónconcretaprincipios
administrativosy financieros comúnmente admitidos'. Se trata de efec-
tuar una evaluación y de establecer un plan de ejecución.
Todoslos proyectos que forman parte de un plan han de ser analizados
antes de que quedenincorporadosdefinitivamente en programas y presu-
puestos de enseñanza.Nos ocuparemosespecialmenteaquí de la elabora-
ción de los análisisy de los programas de proyectos con miras a un han-
ciamiento internacional;la ayuda exterior es un elemento más que obliga
a dedicar una atención especial a determinados factores.Veremos, sin
embargo,que será preciso realizar poco más o menos las mismas opera-
ciones en el caso de que un proyecto haya de figurar en un programa y
en un presupuesto nacional.
U n proyecto puede tomar toda clase de formas y las sugestiones que
siguenno pueden tener más que un valor indicativo.Serápreciso adaptar-
las a cada situación concreta.

Presentación del análisis

Cuando un proyecto está destinado a formar parte de un programa de
educación o se prepara para formular una petición de ayuda económica,
es necesario presentarlo en uno o varios documentos que lo describan e
indiquen las operaciones de análisis que han llevado a presentarlo en su
forma actual. Al preparar ese documento,se deberá tener en cuenta el
uso a que está destinado.Entre las utilizacionesprobables,se indicana
continuación algunas de las más importantes:
Será examinadopor el Ministeriode Hacienda y otros servicios guber-
namentales,con objeto de determinar los créditos presupuestarios que
se habrán de consignar.
Deberá ser aprobado y utilizado por los servicios que centralizan
la ejecuciónde los planes nacionales de desarrollo económico,social
y de desarrollo de la enseñanza; será sometido a la aprobación del
No entra en los límites del presente estudio tratar de los principios de
administración pública, pero es evidente que los funcionarios encargados
del planeamiento de la enseñanza han de poseer sólidos conocimientos y
experiencia en esta esfera.

246
Anális de los proyectos y programación para un financiamiento internacional

organismo que coordina la ayuda extranjera que se presta al país.

3. Los organismos exteriores de financiamiento se basarán en el docu-
mento para decidir respecto a la concesión de créditos o de subven-
ciones.
4.Duranteel periodo de ejecución el proyecto servirá constantementede
referencia para apreciar los progresos que sean realizados.Antes de
la ejecución del proyecto,el documento podrá ser sustituido parcial-
mente por un plan de operaciones,si se trata de un proyecto del Fondo
Especial de las Naciones Unidas, o por un acuerdo de crédito si se
trata de un proyecto financiado por la Asociación Internacional de
Fomento,pero el documento original debería contener siempre todos
los elementosesenciales de los acuerdosulteriores.
5. Se utilizará como punto de partida para toda revisión del proyecto
que tenga por objeto responder a las condiciones de los organismos
de financiamiento,o cambiar ciertos detalles del proyecto,para tener
en cuenta hechos nuevos o la evolución de la situación.
Es indispensable que la presentacióny el contenidode un documento de
este género, así como el calendario previsto en él,tengan en cuenta el
marco legislativo dentro del cual se va a aplicar el programa,Sise quieren
alcanzar los objetivos que acabamos de enumerar,deberán tenerse pre-
sentes todos los puntos que examinaremos en el presente capítulo en el
momento de redactar el documento.Recordaremos,como ejemplo,algu-
nas de las condicionesque imponen generalmentelas legislacionesnacio-
nales,pero sólo una persona que conozca bien la situación del país podrá
indicar todos los requisitos necesarios.

Descripción y justificación de un proyecto

En otros capítulos de este manual se han estudiado los elementos que
intervienenen el planeamiento,y no espreciso volver sobreello en detalle.
Sin embargo,al preparar un proyecto para su financiamientointernacio-
nal es necesario repetir las razones que justifican la razón de ser del pro-
yecto,pues ellas constituyenuna de las bases de las decisiones que adop-
tarán los organismos exteriores que quieren evaluar el proyecto. U n
análisis deberá contener pues indicaciones precisas sobre los siguientes
puntos :

L a razón de ser y el origen del proyecto

Los organismos de financiamiento querrán conocer la historia del pro-
yecto,los resultadosya obtenidos,y las razones de las nuevas operaciones
propuestas. Si el proyecto forma parte de un plan general de educación,
la mayor parte considerablede los motivos estarán expuestosen el plan,y
bastará reproducirlos. En todo caso,esa exposición de motivos habrá de
Colin D.Ewers

tener encuentalos siguienteselementos(supondremos,comoejemplo,que

el proyecto se refierea un establecimientodocenteo a un grupo de ellos):
I. La necesidad a que respondeel proyecto teniendo en cuentalos servi-
cios de enseñanza de que dispone el país,y su plan de desarrollo de
la enseñanza.
2. La contribución que el proyectoha de prestar al desarrolloeconómico
y social.
3. Una estimación de la demanda de mano de obra que exige la creación
de los medios de enseñanza o de formación proyectados (conviene
advertir,no obstante,queesemotivo no será quizá el único ni siquie-
ra el más importante).
4.El costo del proyecto en relación con otras posibilidades de forma-
ción, si existen (por ejemplo, si se tiene el propósito de crear una
facultad que tendríarelativamentepocos estudiantes,i costaríamenos
una formaciónequivalenteadquirida en el extranjero?o en el caso de
que resultase más costosa,i hay otrasrazones en favor de una forma-
ción en el extranjero?).
5. Razones por las que se debe dar prioridad al proyecto (teniendo en
cuentalosfactoreseducativosy económicosmencionadosen lospárra-
fos 1 y 2).
6. Quizá sea preciso justificar la ayuda económica exterior por motivos
relacionados con las divisas o la balanza de pagos. Lautilizaciónde
divisas extranjeraso de reservas(por ejemplo,para contratarexpertos
extranjeros,comprar materiales de construcción,equipo,etc.) puede
ser una razón más para pedir ayuda exterior.
7. Si se presta o se va a prestar asistencia técnicaen esferas relacionadas
con aquéllas que son objeto de una petición de ayuda económica,esta
ayuda puede estar motivada por la necesidad de hacer un uso eficaz
de la asistencia técnica ofrecida.
Elconjuntode estoselementos debierarevelar en qué medida el proyecto
contribuiráal desarrollode la educación y al progresoeconómicoy social
mostrando al mismo tiempo que forma parte integrante de una política
coherenteen el campo de la educación y la economía.

Posibilidades de ejecución delproyecto

Muchos proyectos pueden estar bien fundadosdesde el punto de vista de
la enseñanza o de la economía y ser en cambio inaplicables por una u
otra razón práctica. El análisis de un proyecto ha de comprender que
puede llenar todas las condiciones normales de funcionamiento y que
puede llenarlas dentro de los plazos establecidos.
En los proyectos referentes a la enseñanza,los principales elementos
que hay que tener en cuenta para evaluar las posibilidadesde aplicación
son los siguientes:
Anális de los proyectos y programación para un financiamiento internacional

Elementos económicos. Al motivar el proyecto se habrá normalmente

precisado el lugar que ocupa en la economía y su grado de prioridad.
Habrá quizá que demostrar que el proyecto no tendrá inconveniente
para la economía en su conjunto,por ejemplo que, en el caso de proyectos
de formación, los estudiantes no serán tomados de otras enseñanzas de
alta prioridad, que aquella formación no producirá un número conside-
rable de “intelectuales sin trabajo”, que no entorpecerá el funcionamiento
de servicios esenciales indispensables en otros sectores.

El punto de vista de la enseñanza. Dada la naturaleza del proyecto, su

éxito dependerá de que esté bien concebido desde el punto de vista mismo
de la enseñanza.Es necesario pues determinar si, en la forma propuesta,
será o no capaz de producir los resultados pedagógicos de la calidad y
nivel que se desea. Este problema ha de ser resuelto por los pedagogos,
basándose en su experiencia y en su conocimiento del sistema de ense-
ñanza. Entra en juego aquí un factor importante: el lugar que ocupará el
proyecto en el conjunto del lsistema de educación ¿Se articulan con
establecimientos docentes capaces de proporcionarle alumnos que tengan
la formación requerida?¿Está en armonía con la concepción general del
sistema de enseñanza?
Es preciso examinar la economía interna del proyecto para tener la
seguridad de que será posible llevarlo a cabo con los medios de que se
dispone, y que el plan de estudios propuesto responde a los objetivos
fijados y está de acuerdo con las normas -nacionales o extranjeras- gene-
ralmente admitidas.

Personal disponible. Es evidente que un programa de enseñanza no se

puede aplicar con éxito sin un personal competente y experimentado. Si
no se dispone inmediatamente de personal local y, en los primeros años
del proyecto, se abriga el propósito de recurrir a personal extranjero, se
ha de tener la seguridad de que cuando éste se marche, se habrá formado
personal local capaz de sustituirle.La calidad del personal disponible y la
posibilidad de llenar las condiciones exigidas son de los elementos más
difíciles de evaluar de antemano.Este aspecto del problema requiere pues
toda la atención de los encargados del planeamiento.Importa sobre todo
disponer de personal capaz de asumir las funciones de dirección.

El punto de vista de la organización. El análisis de la organización de un

proyecto requiere un estudio detallado de la programación (véase más
adelante). Basta indicar aquí que para que un proyecto sea aplicable hace
falta que los plazos fijadospara las construcciones se adapten a las posi-
bilidades reales, que el número y la calidad de los estudiantes sean sufi-
cientes,que se disponga de los servicios públicos necesarios, que la orga-
nización del proyecto se adapte al sistema nacional de enseñanza, que se

249
Colin D.Ewers

establezca una cooperación con los medios industriales,agrícolas,etc.

(según la enseñanza de que se trate). Cada uno de los elementos de la
organización proyectada ha de ser examinado,teniendo en cuenta los
recursos de que se dispondrá en cada una de las etapas de ejecución del
proyecto.

Utilizaciónpráctica del “producto”. El éxito de un proyectosemide con la

calidad de lo que “produce” (cuando se trata de proyectos de enseñanza,
son en general estudiantesgraduados). La mayoría de lasveces,ese éxito
se mide según el empleo del producto,incluso si la enseñanza de que se
trata no se funda primordialmente en consideraciones de orden econó-
mico.Algunos proyectos de enseñanza no están directamente destinados
a formargraduados,por ejemplo,losreferentes a la producción de mate-
rial de enseñanza,equipo de laboratorio,etc. Pero,de todos modos,es
preciso examinardetenidamentela “producción” previstapara ver siper-
mitirá alcanzarlosobjetivosfijados.La evaluación delproyecto,lomismo
como operaciónde planeamiento que como evaluación desdeel punto de
vista de las inversiones,ha de tener en cuenta la índole del producto
que se han de obtener,y el documento que describe el proyecto ha de
mostrar que será posible aplicar ese producto al desarrollo económico
y social.

Elpunto de vista financiero.Cuando se estableceel presupuesto total de

un proyecto,a base de ejercicios anuales,para un periodo determinado
(paralosproyectos de enseñanzaque son objeto de una petición de finan-
ciamiento exterior será rara vez este periodo inferior a cinco años) con-
viene precisar al mismo tiempo lasfuentes de financiamientopropuestas.
En general,la ayuda esterior sólo cubre una parte de los gastos de un
proyecto,y los poderes públicos han de encontrar el resto. Al examinar
las fuentes de financiamiento propuestas, lo primero que hay que ver es
si los recursos locales permiten sufragar una parte razonable del costo
total.Por lo general,se trata de los gastos locales (personal,funciona-
miento,materiales locales,etc.), a menudo de los gastos de construcción
(aunque a veces se puede acudir a préstamos exteriorespara esta clase de
gastos de capital) y, a veces,una parte de los gastos de ayuda exterior
(que,en algunoscasos,son considerables). La mayor parte de las veces la
ayuda exterior permite cubrir los principales gastos de personal extran-
jero,de equipo importado,de la formaciónen el extranjero de naturales
del país que sustituirán más tarde al personal extranjero temporero;
permite a veces sufragar los gastos capitales de equipo. Las propuestas
relativas al financiamiento de un proyecto han de ser,por consiguiente,
evaluadas teniendo en cuenta a la vez los recursos del presupuesto local
y los principiosque rigen la concesión de una ayudaexterior.
Respecto de los proyectos que se llevan a cabo con ayuda económica
Anális de los proyectos y programación para un financiamiento internacional

exterior,es de capital importancia que el país pueda asumir la carga

entera de su financiamiento cuando cese la ayuda extranjera. Ningún
organismo exterior de financiamiento estará dispuesto a conceder una
ayuda,si no se demuestra claramente que en el momento en que cese esa
ayuda,el gobierno u otro servicio nacional tendrá la posibilidad de asu-
mir la plena responsabilidadfinanciera de la continuación del proyecto.
Esta sustitución puede facilitarse mediante una reducción gradual de la
ayuda extranjera,con el consiguiente aumento proporcional de la partici-
pación del gobierno o de otros organismos del país, de suerte que a las
autoridadeslocales no se las obligue a un aumento excesivo de su presu-
puesto cuando cese la ayuda exterior.

Descripción del proyecto

Para determinar si un proyecto reúne las condiciones necesarias para su
financiamientointernacional,serápreciso conocerla opinión delasperso-
nas que representan al organismo de financiamiento' del país interesado.
La descripción debe hacerse dentro de un plan general de educación.La
integración de un proyecto en un plan más amplio constituye un argu-
mento importante en su favor: es más difícil justificarlo si ese plan no
existe.La descripciónno sólo ha de indicarel lugar que ocupa el proyecto
en el plan nacional de educación,sino que ha de explicar además cómo
la posición que se le atribuyelo relaciona con los planes nacionales de
desarrollo económico y social de más amplio alcance.
La descripción del proyecto ha de contener una indicación precisa de
sus fines y objetivos.Es posible que esos datos figuren ya en el plan gene-
ral de educación,pero es más probable que se hayan de aquilatar y aclarar
para realizar el análisis del proyecto. Si,por ejemplo,el proyecto tiene
por objeto dar más amplitud a la formación de profesores de enseñanza
secundaria,la enunciación delosobjetivosha decomprenderpor lomenos
los siguientespuntos:necesidad de formar profesores;lugar que ocupa el
proyecto en losplanes nacionales;tipo y nivel de formaciónque se requie-
re;número probable de alumnosal comenzar y al terminar el ciclo;fecha
de iniciacióndel proyecto y ritmo de desarrollo;proporciónmáxima para
la formación que debe lograrse y fecha en que se ha de alcanzar. Si se
han tomado ya otras decisiones,por ejemplo,respecto a la situación del
establecimiento,convendrá mencionarlas también. La ejecución de un
I. Algunos puntos de contacto importantes son los siguientes: para la ayuda
facilitada por las instituciones del sistema de las Naciones Unidas, el Fon-
do Especial de las Naciones Unidas y el Programa Ampliado de Asistencia
Técnica, el representante residente de la Junta de Asistencia Técnica; para
la ayuda proveniente del B I R F o de la AIF, el Ministerio de Hacienda o de
Planeamiento dispondrá de los datos necesarios; para los programas bila-
terales, existen generalmente embajadas y misiones de ayuda en los países
que piden asistencia.
Colin D.Ewers

gran número de proyectos referentes a la enseñanza,puede provocar un

aumento de gastos en otros sectores de la educación y en otra clase de
gastos públicos. La expansión de la enseñanza primaria,por ejemplo,
lleva consigo una mayor demanda de enseñanza secundaria;el aumento
del número de alumnos de enseñanza secundaria multiplica los ingresos
en la enseñanza universitaria;una enseñanza superior agrícola supone
que el Ministerio de Agricultura crear5 menos empleos, etc. La más
importante de esas reacciones en cadena sobre los gastos del Ministerio
de Educación es la de la formación de maestros. Los graduados de los
establecimientos de formación de personal docente son generalmente
retribuidos por el Estado y su remuneración global aumenta de un modo
rápido y continuo.El análisis de un proyecto ha de permitir darse cuenta
de que su éxito no llevará consigo un aumento tan grande de los gastos
de funcionamientoque éstos excedan de losrecursosprevistos.Este es un
aspecto económico y financiero,entre otros, que puede ser verificado
preferentemente con el Ministerio de Hacienda,el Ministerio de Planea-
miento osusequivalentes.unadescripcióndelproyecto,hechaparaobtener
su financiamiento con fondosnacionaleso extranjeros,no será completa
si no indica la manera de financiar los gastos de funcionamiento que
llevará consigo la aplicación del proyecto.

Criterios aplicables al financiamiento exterior

Los criterios que aplican los organismos de financiamiento son muy
variados:difieren según los organismos,según se trate de subvenciones o
de préstamos, según las circunstancias en que un país pida la ayuda.
Muchos organismos no publican las condiciones generales que exigen
para conceder una ayuda y, en cada caso, hay que consultar a sus
representantes.D e todos modos, la mayoría de las veces, las considera-
ciones generales que siguen (algunas de las cuales han sido ya expuestas
anteriormente) pueden considerarse importantesy conviene tenerlas en
cuenta en el análisis y la evaluación de los proyectos :
I. El gobierno que pida asistencia ha de demostrar la importancia que
atribuye a la enseñanza y a su proyecto,comprometiéndose a sufragar
una gran parte de los gastos totales.
2. El proyecto de que se trate debe formar parte de un plan general de
educación y tener en él una alta prioridad.
3. Los gastos de funcionamiento que el proyecto lleva consigo,directa
o indirectamente,han de estar previstos en los presupuestos naciona-
les,presentes y futuros.
4.Habrá más probabilidades de lograr la ayuda exterior si se trata de
suprimir unos puntos de estrangulación o de llenar lagunasen el siste-
m a actual y no de financiar proyectos existentes que se están ya eje-
cutando.
Anális de los proyectos y programación para un financiamiento internacional

5. Se da generalmentepreferencia a los proyectos de enseñanza quehan

de contribuir con mayor rapidezal desarrollo económico (podrá ser
concedida en ciertos casos para proyectos de enseñanza cuya renta-
bilidad inmediatano es tan grande como la de otras inversiones,pero
cuyas ventajas a largo plazo puedan ser considerablesy extenderse a
un importante sector de la economía).
6.Las peticiones no serán normalmente examinadas si no están hechas
siguiendoun plan bien concebido que tenga en cuenta todos los aspec-
tos humanos, materiales y financieros del proyecto. Las previsiones
de gastos han de estar bien fundadas y convendrá que las acompañe
un análisis de la relación entre los gastos y los beneficios (en la medida
en que se puedan calcular éstos últimos).
7. La ejecución del proyecto se ha de encomendar a servicios adminis-
trativos y técnicos suficientes.Importa sobre todo que se pueda con-
tar con la estabilidad del personal de que depende el éxito del proyec-
to; si ese personal va a pasar tal vez aotras funciones,convendrá ver
si exista la posibilidad de sustituirle.

Programación del proyecto

La programación no entra dentro del análisis de un proyecto,pero el
análisisy la evaluación no pueden ser eficacessinun controlde los detalles
del programa.
Es pues necesario conocer la base de la programación para poder eva-
luar el proyecto.
Paraestablecerun programa,habrá que tener constantementepresentes
dos principales consideraciones:los fines del proyecto y los límites de los
recursosdisponibles para llevarlo a cabo.Una buena programación ten-
derá a lograr los mejores resultados con el menor costo. Garantizarála
calidad requerida,pero evitará gastos exagerados que son relativamente
improductivos. Entre dos solucionesposibles,habrá que escoger la que
logre un mejor equilibrio entre los gastos y las ventajas. El análisis del
proyecto permitirá comprobar esos diversos puntos y el proyecto deberá
estar concebido de modo que los tenga en cuenta si se quiere que su coste
sea aprobado por los organismos de financiamiento.

El empleo de normas
Para establecer un proyecto detallado hay que precisar ante todo las nor-
mas que se han de seguir.
Algunas de ellas estarán ya fijadas por los objetivos mismos del pro-
yecto, por ejemplo, la duración y el nivel de los estudios. El planea-
miento de una institución docente exige un cierto número de decisiones
(se supone conocido el número de graduadosque se quiere “producir”,la

253
Colin D.Ewers

duraciónde losestudios,etc.de suerteque el número de alumnosen total

y por rama de estudios está ya fijado):
I. ¿Cuántosalumnos por clase?
2. ¿Cuántosalumnos por laboratorio o taller? ¿Durantecuántas horas
por semana o por año se utilizarán los laboratorioso talleres?
3. ¿Cuál será la superficie de las aulas,los laboratorios,los terrenos de
juego,el espacio destinado a la circulaciónpor alumno?
4.i Qué normas se aplicarán para determinar el equipo de laboratorio
que será necesario?
5. ¿Cómo se determinarán las necesidades en materia de biblioteca?
6. Detalles de las instalacionesde internado (si es necesario).
7. Cuantía de los derechos de escolaridad económicamenteposibles.
8. ¿Qué personal auxiliar y qué servicios se han de prever razonable-
mente?
Para contestar a estas y otraspreguntas,será preciso consultara especia-
listas,y para elaborar planos de construcción,preparar listas de material
de laboratorio,fijar las características del mobiliario,etc. se acudirá a
expertos (especialmente a personal docente experimentado.) En ciertos
países en vías de desarrollo,no es posible obtener esos asesoramientos,
por lo cual habrá que pedir consejo y ayuda a expertos de otros países
O de instituciones extranjeras.Muchas de las instituciones que pueden
prestar ayuda económica son capaces de facilitar esos servicios y están
dispuestas a hacerlo.

Puntos que se han de tener en cuenta

al preparar un proyecto
N o es posible prever aquítodos los problemas que se pueden plantear en
la elaboración de un proyecto relativo a la enseñanza.La siguiente lista
enumeralasprincipales consideracionesque entran enjuego en elplanea-
miento de un establecimiento de enseñanza técnica de nivel elevado y se
puede adaptar a otros tipos de establecimiento o a gruposde ellos. En el
caso de un proyecto relativo a la enseñanza pero que no se refieraa esta-
blecimientos docentes,serápreciso recurrir a una lista bastante diferente.

Consideraciones administrativas
I. El lugar que ocupará el establecimiento docente en el conjunto del
sistema de enseñanza,i se integra lógicamente en él?
2. Jerarquía administrativa entre el ministerio y el establecimiento
docente incluidas,eventualmente las atribuciones de los organismos
locales,de Estado y federales.
3. Constitución y carácter del organismodirectivo;sus poderes y obliga-
ciones.

254
Anális de los proyectos y programación para un financiamiento internacional

4. i Tiene el establecimiento personalidad jurídica? i, Son necesarias

disposiciones legislativas para que funcione? ,i Para expropiar terrenos
o edificios?

Emplazamiento
I. ¿Dónde estará situado el establecimiento docente y por qué?
2. ¿En qué situación se encontrará en relación con los centros de pobla-
ción, los alumnos, los centros industriales, los medios de transporte,
la vivienda, las líneas de electricidad, el gas, el agua?
3. ¿Qué disposiciones se han tomado para la adquisición del terreno?
¿Por las autoridades locales, por decisión ministerial o por acuerdo
interministerial?

Programa de construcción
I. i Está terminado el pliego de condiciones para los contratos de cons-
trucción? Si no, i, dónde y quién se encargará de prepararlo?
2. i, Constituyen un serio problema para el financiamiento los materiales
que se han de importar?
3. i, Son razonables los plazos de construcción si se tienen en cuenta los
precedentes locales? i, Si se tiene en cuenta la petición cada vez mayor
en la industria de la construcción?
4. i, Son adecuados los planos del edificio para la realización del proyec-
to ?i Revelan gastos inútiles,pérdidas de espacio, o espaciosno funcio-
nales? (si las autoridades locales no hacen una evaluación objetiva de
la justificación de los gastos, los organismos exteriores de financia-
miento no dejarán de hacerlo).
5. ¿Responde el calendario de los trabajos de la construcción a las con-
diciones que plantea el aumento de la matrícula, la contratación de
personal, y del suministro de equipo?
6. Se empleará mano de obra y materiales locales ?En la negativa,,j por
qué no ?

Requisitos para el ingreso y programas de estudio

I. i Se han fijado condiciones de admisión detalladas teniendo en cuenta
los objetivos del proyecto ?i, Qué se puede decir de ellas si se comparan
con las normas vigentes en el propio país y en el extranjero?
2. ¿Se han preparado programas de estudio y se han comparado con
otros análogos? Si no están aún preparados, i, quién los preparará y
cuándo ?
3. ¿ C ó m o se establecerán y mantendrán las normas para la obtención
de grados? i, Es necesario o conveniente acudir a tribunales de examen
exteriores ?
 Colin D.Ewers

4.,i Están los horarios adaptados a los programas y a los localesdispo-

nibles?
5. Si ciertos detalles -como los que se han mencionado antes- han de ser
precisados más tarde,¿quién se encargará de ello y cuándo?
6.¿Será necesario establecer acuerdos con la industria local para que
la formación sea plenamente eficaz?
Matrícula
I. i, Cuántos alumnos por rama de estudios y por año ? i D e dónde pro-
cederán?
2. Ritmo de aumento de matrícula. ¿Permitiráalcanzar los objetivos del
proyecto ?
3. i, Son compatibles lascifras con la eficacia? i Serán los alumnosdema-
siado o demasiado poco numerosos para que el coste por alumno sea
razonable?
4.¿Hay garantías razonables de que los alumnos graduadosencontrarán
un empleo o podrán continuar los estudios? i A qué acuerdos se ha
llegado con los medios industrialesrespecto a los empleos?
Personal
I . i Personalextranjero necesario?Títulosprofesionales,fechasdellegada
y duración de la estancia.
2. ¿Se dispone de personal local suficientemente preparado?i D
e dónde
procede? ¿Cuál es su gasto estimado en moneda local y en divisas
extranjeras?
Equipo
1. El equipo previsto,¿es suficiente para la formación?¿Hay en él artí-
culos superfluosque no son esencialesen una institucióndeformación?
¿Se han exagerado,quizá, las listas por razones de prestigio o por
algún otro motivo?
2. i, Se han previsto los servicios necesarios para la utilización del mate-
rial? ¿Se dispone de suficiente energía eléctrica,agua,gas,etc.?
3. Los planos de los edificiosi contienenloslocalesnecesariospara alojar
el material especializado ?
4.i Se ha establecido un calendario para las adquisiciones de material y
para su entrega?¿Correspondea lasfechasprevistaspara la construc-
ción,la contratación de personal y la enseñanza?
5. Se dispone de recursospara la adquisición de material y suministros
de enseñanza,artículos de oficina y material diverso ?
6.,i Qué disposiciones se han tomado para la conservación del material y
para las piezas de recambio?
7.¿Y para el seguro del material y de los locales? (A no ser que el
gobierno mismo los asegure.)
Análisis de los proyectos y programación para un financiamientointernacional

Financiamiento

I. ,i Se han distribuido y analizado todoslos gastospor año y por moneda,

en gastos de capital y gastos de funcionamiento?
2. ¿Se han tenido en cuenta los siguientes capítulos de gastos? (Habrá
otros que se irán precisando durante la elaboración del proyecto.)
Locales. Adquisición y adaptación del terreno; servicios de arqui-
tectos; construcción de los edificios; conservación de los edificios;
instalación de servicios (electricidad,agua, gas) ; jardinería y otros
trabajos análogos; construcción;saneamiento.
Equipo. Coste del material;gastos de transportee instalación;libros
y material de biblioteca; gastos de conservación y sustitución;mobi-
liario para clases, oficinas, accesorios para los locales de recreo.
Personal. Personal docente (extranjero, local); personal adminis-
trativo y de secretaría; personal de servicio; consultores (asesores a
jornada parcial); gastos locales para el personal extranjero.
Becas y otros tipos de formación de personal. Gastos de transporte
y de viajes, dietas; gastos de escolaridad;remuneración por servicio
en el extranjero.
Otros gastos de funcionamiento. Electricidad, agua, gas ; materiales
y suministros de enseñanza y de oficina; evacuación de basuras y
desperdicios ; seguros; transportes (gastos de conservación y de f m -
cionamiento); alquiler; gastos de internado; gastos de examen (si se
acude a tribunales exteriores); deportes y recreos; servicios médicos;
teléfono, comunicaciones ; contribuciones e impuestos.
3. ¿ D e dónde procederán los fondos? (Indíquense por capítulos y por
moneda -derechos de escolaridad,colectividadeslocales,Estado,pre-
supuesto federal,fuentes privadas, asistencia extranjera.)
4. En la distribución que se indica en el apartado 3 ¿pueden efectuarse
pagos en cada capítulo de conformidad con el reglamento del inter-
nado ?
5. ¿Están los gastos nacionales y totales dentro de los límites señalados
por 10s planes nacionales, por las autoridades presupuestarias,etc.?
6. ¿Se han tomado las disposicionesnecesarias para que se incluyan 10s
gastos en los presupuestos correspondientes, año por año ?
7. ¿Se puede esperar con algún fundamento que las fuentes de finan-
ciamiento previstas no se “agotarán” antes de que el proyecto esté
terminado?
8. ¿Se ha previsto una disminución gradual de la ayuda exterior, de
suerte que no resulten excesivos los gastos a que habrá que hacer
frente con los recursos locales en el primer año de funcionamiento
autónomo ?
Cuando se haya terminado la preparación del programa correspondiente
a un proyecto tomando en cuenta elementos como los que se acaban de

257
Colin D.Ewers

enumerar,quizá sea necesario efectuar algunos ajustes por razones de

presupuesto,de organización,de aplicación práctica,etc. El análisis del
proyecto descrito más arriba indicará si esos ajustes son necesarios y
sobre qué puntos.Si la programación y el análisis se han llevado a cabo
como es debido,no habrá probablemente muchas dificultades para que
se inicie el proyecto en los plazos previstos.
Pero sería ilusorio creer que todo marchará conforme al plan. Es pre-
ciso revisar constantementedurante la ejecución del proyecto y hacer los
ajustes en las previsiones de gastos,en la organización,en la matrícula,
etcétera,a medida que resulte necesario. El análisis y la programación
de un proyecto no son una simple operación preliminar, sino que cons-
tituyenuna actividad continuada.Los métodos siguensiendo los mismos.
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