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Introducción
El derecho se ocupa de los distintos sujetos que reconoce para establecer su estatus
jurídico, es decir, determinar los poderes de los sujetos, como se constituyen esos
sujetos y que relaciones jurídicas establecen esos sujetos con otros o con las cosas.
Siendo esta la función básica del derecho, el propósito es razonar que el derecho
administrativo es por encima de todo el derecho relativo a un sujeto concreto, la
administración pública, un sujeto especial, que tiene unas notables diferencias, las
diferencias de este sujeto son las que regula el derecho administrativo, y por eso se dice
que este es un derecho especial y no un derecho común.
En España no hay una sola administración, esto es una mera opción. Es entendible que
los Estados modelos de centralización pese a todo también tienen una pluralidad de
administraciones en su ámbito territorial. En España la pluralidad de administraciones
públicas permite afirmar que todas ellas tienen un rasgo común, la personalidad, y a
partir de ahí vienen las diferencias. La distinción elemental que se establece en nuestro
derecho es la de administraciones públicas territoriales y administraciones públicas no
territoriales. Las administraciones territoriales ejercen en el territorio que las
corresponden poderes generales, son la administración del Estado, cada una de las
administraciones autonómicas más la administración foral de navarra, más las
administraciones de Ceuta y Melilla. Y son también, los llamados entes locales. Las
administraciones no territoriales son aquellas administraciones que en el territorio que
las corresponda ejercen poderes específicos, no poderes generales. Las administraciones
no territoriales se dividen en:
La Ley establece denominaciones muy diversas. Todas las entidades locales tienen
personalidad jurídica. Hay que introducir un criterio de racionalización. Las
administraciones locales están subordinadas respecto de las superiores, pero a diferencia
de las administraciones autonómicas son administraciones originarias, su existencia es
muy anterior al ordenamiento actual pudiendo esclarecerse el origen de estas
administraciones en un origen anterior al propio Estado, en la Edad Media, pero incluso
son formas de organización política que traen causa de un momento histórico anterior
que es la colonización romana.
- El derecho civil está en el origen histórico del derecho administrativo. Ante los
problemas que genera la administración pública se buscan soluciones jurídicas
del derecho que ya existía, el derecho común. No hay que extrañar que los
conceptos básicos del derecho administrativo tienen su origen en el derecho
privado. Lo que hoy hace al derecho administrativo especial es la evolución, y
ha hecho que las reglas comunes terminen siendo distintas.
- El derecho privado en su conjunto es un derecho que configura muchos
supuestos de hecho a los que se aplica luego el derecho administrativo. (Ej: la
ley que regula la expropiación. Para que el derecho administrativo pueda actuar
debe esperar a que el derecho civil actué o por ejemplo, cuando entra en juego la
administración tributaria, por una compra venta hay que pagar un tributo).
- El derecho privado y el derecho administrativo hoy en día tienen técnicas y
conceptos jurídicos compartidos, el concepto de empresa pública, es del derecho
administrativo (empresa de propiedad pública, que cumple fines públicos, pero
que tiene relación con el derecho mercantil, en medida de que muchas empresas
públicas se organizan como marca el derecho privado, o el concepto de negocio
jurídico tiene su manifestación más específica en un elemento conceptual que es
el concepto de acto administrativo).
- La prestación pública hace uso del derecho privado porque puede tener
relaciones jurídicas de derecho privado como fórmula alternativa a conseguir sus
objetivos de un modo más eficiente que aplicando lo que es estrictamente el
régimen administrativo (tener trabajadores en régimen laboral). La aplicación
del derecho civil puede derivar de la actuación administrativa ilegitima por la vía
de hecho sin reglas y procedimientos y como un castigo que el ordenamiento
introduce frente a la administración por no respetar las reglas.
Derecho tributario no es más que una parte especial del derecho administrativo, regula
el sector de la administración que se encarga de los tributos.
La regla general de los principios del derecho (ley, costumbre y principios generales) art
1.1 CC, no se aplica así en el derecho administrativo. Ha habido un proceso histórico
que doctrinalmente ha sido calificado como la lucha por las fuentes del derecho y que
consiste en como la ley era un producto exclusivo y monopolístico del poder legislativo,
poco a poco otro de los poderes del estado del Gobierno y la propia administración va a
ir adquiriendo la capacidad de dictar normas jurídicas escritas, que como tales normas
constituyen fuente del derecho aunque uno de los problemas que se plantean es si sobre
esta perspectiva de las fuentes, la norma jurídica proveniente del poder ejecutivo, puede
estar en plano de igualdad con la norma jurídica proveniente del poder legislativo, la
respuesta que se dio hasta el S XX fue que la norma administrativa era siempre una
norma subordinada, su papel como fuente de creación del derecho era un papel
secundario, no obstante, a mediados del S XX se empieza a instaurar en los
ordenamientos jurídicos la llamada legislación delegada (normas jurídicas del poder
ejecutivo que a diferencia de las de entonces tienen valor de ley, en plano de igualdad.
En España tenemos el decreto legislativo y los decretos leyes). La existencia de normas
del ejecutivo y que se caracterizan como normas subordinadas plantea la duda de donde
encajarlas en esa prelación de fuentes que cita el CC. El CC habla de la ley en su
sentido material, no en el formal.
Hay que hablar de los principios de relación de las normas jurídicas. Las normas
jurídicas tienen procedencia distinta, y por otra parte las normas jurídicas van siempre
referidas a sectores jurídicos, esto significa que ante una pluralidad de normas, esas
normas se relacionan a través del principio de jerarquía, pero también a través del
principio de competencia. Conforme al principio de jerarquía decimos que hay normas
superiores y decimos que la norma de inferior rango que contradiga a una superior es
nula, este principio de jerarquía, hoy en día no es suficiente para explicar el juego de
relaciones que hay entre las distintas normas, puede darse el caso de que una norma
jerárquicamente superior a otra prevalezca frente a otra, es decir, no se aplica la
jerarquía, y esto se explica por el criterio de competencia, por ejemplo, un reglamento
de sanidad aprobado por una CCAA, la cual tenga asumida la competencia en esa
materia tiene preferencia aplicativa en ese territorio, sobre una ley aprobada por el
Estado sobre esa misma medida. También aquí se puede producir el hecho de que la
vulneración el principio de competencia de lugar a la anulación de la norma infractora.
La costumbre
Esto se conoce como derecho consuetudinario, expresión proveniente del derecho de los
pueblos germánicos, con especial intensidad en el derecho anglosajón, donde la
costumbre es realmente relevante.
Para regular una situación concreta cuando hay una ley escrita y una costumbre puede
darse una costumbre contraria a la ley, según la ley o independiente a la ley.
En primer lugar queda claro que en el ámbito del derecho administrativo nunca puede
admitirse la costumbre contraria si la administración sirve a los intereses generales.
La costumbre establece una regla para un asunto donde no hay norma escrita.
Hay en el ámbito del derecho administrativo una figura que a veces se confundió con la
costumbre pero que no tiene nada que ver, figura que se conoce como el precedente
administrativo. Cuando la administración pública ejerce un poder para resolver algo,
puede hacer uso de dos poderes:
Para tratar de controlar, aun cuando sea de un modo indirecto, el ejercicio de estos
poderes discrecionales se ha establecido la doctrina del precedente administrativo.
Doctrina que vendría a significar que cuando la administración en el ejercicio de esos
poderes discrecionales viene adoptando de modo reiterado una misma solución para la
misma clase de asuntos entonces si en otro asunto igual cambia de criterio y lo resuelve
de modo distinto. Hay dos posturas sobre el precedente:
1- Respeto de la ley.
2- Carácter justo de la decisión.
Los principios generales del derecho son por encima de todo, valores que tienen un
contenido preciso, sustancial… pero no son cualquier valor, sino aquellos que reflejan
la concepción social de la justicia en un momento dado, y que por tanto, de modo
expreso o implícito están siempre o deben estar en las normas jurídicas. Los principios
constituyen el alma verdadera del ordenamiento jurídico, las normas positivas cambian,
pero los principios permanecen. Siendo este el concepto básico, y asumiendo que hay
principios generales que lo son de todo el derecho y hay otros específicos del
ordenamiento administrativo, el mayor problema que plantean los principios generales,
en cualquiera de sus dos vertientes, es que no se sabe realmente cuales son, ya que no
hay una lista de principios generales. Hay algunos muy básicos, pero otros no tienen
una diferenciación muy clara. La ley escrita es conocible, publicada, con un contenido
expresado suficientemente, mientras que los principios son mucho más evanescentes, la
mayor parte de los principios se han ido manifestando a través de la jurisprudencia.
También ha tenido un papel muy destacado en la concreción de estos principios la
llamada doctrina científica, es decir, juristas que estudian el derecho. No obstante,
dejando de lado la consideración académica, desde un punto de vista sociológico los
principios también surgen por la propia insistencia de alguien…
La propia interpretación de los principios es algo que varía a lo largo del tiempo, a
medida que la conciencia social va variando, varía igualmente la percepción de los
valores que hay detrás de esos principios. Los funcionarios públicos están sujetos al
principio de probidad moral que significa la necesidad de que ajusten siempre su
conducta a principios éticos, esto es un concepto que ha sufrido brutales cambios.
Por otra parte, como ya se ha dicho, los principios generales tienen un doble papel como
fuente del derecho, son por una parte fuente interpretativa, sirven para interpretar las
normas jurídicas y en el caso estricto de las normas reglamentarias los principios sirven
para determinar si dichas normas son o no son válidas, cuando un reglamento vulnera
un principio general, el reglamento incurre en nulidad. Este es uno de los extremos más
importantes que cabe atribuir a los principios generales del derecho en el ámbito del
derecho administrativo. En segundo lugar los reglamentos, son también fuente
aplicativa en ausencia de norma escrita y dejando de lado la costumbre, los principios
pueden ser utilizados para determinar cuál es la solución jurídica concreta para un caso.
La jurisprudencia
En lo referido al ordenamiento jurídico español hay que decir que de todos los órganos
judiciales solamente algunos de ellos tienen la capacidad de que sus sentencias tengan
valor de jurisprudencia (que puedan ser respetadas y aplicadas por los órganos judiciales
inferiores). Este papel correspondía al TS inicialmente, pero junto al TS hoy en día
tienen el efecto de jurisprudencia las sentencias de los siguientes tribunales:
1- Las del TC. Es el máximo intérprete de la CE y por tanto, sus sentencias tiene
valor jurisprudencial y afectan a todos los poderes públicos, no solo a otros
órganos judiciales, de hecho la labor primordial del TC que consiste en adecuar
las leyes a la CE, significa que el TC puede dictar resoluciones que afectan al
propio poder legislativo, de ahí que en la doctrina constitucional se haya dicho
que el TC es un legislador negativo.
2- La AN, los TSJA, pero de aquellas materias en las que no cabe un recurso ante
el TS. Para aquellas materias en las que la última palabra la tiene la AN o los
TSJA.
3- Otros órganos judiciales que son: el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Europea, en tanto es el último órgano judicial que interpreta el derecho
comunitario europeo, y también el Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
este último en relación a la interpretación del Convenio Europeo de Derechos
Humanos.
Todos estos órganos dictan jurisprudencia que deben y pueden ser alegadas ante los
distintos órganos judiciales en cualquier tipo de asuntos. En la práctica jurídica lo
normal es que cuando uno dirige un escrito a un tribunal desde una perspectiva práctica,
el grueso de la argumentación debe hacerse a partir de las sentencias judiciales dictadas
en asuntos idénticos o parecidos. Lo importante, no es demostrar a un tribunal los
conocimientos de leyes, sino decirle como han aplicado la ley los tribunales.
La doctrina científica es la elaborada por todo aquel que haga un estudio pausado y
fundado del derecho, al margen de su posible realización a un caso concreto. La
doctrina científica no es fuente del derecho, ni en su sentido creativo, ni en su sentido
interpretativo. Esto desde un punto de vista estrictamente formal, no obstante, la
realidad tiene otras manifestaciones que hay que considerar:
1- Un buen número de normas jurídicas que aplican los jueces y que proceden del
Parlamento o de la administración han sido elaboradas con la participación o el
protagonismo de la doctrina científica.
2- La impronta que deja la autoridad científica que deja una persona sobre un
magistrado, es algo que sirve para saber a quién citar junto con la jurisprudencia.
3- Comentarios de la doctrina sobre una ley.
Kelsen, teórico del derecho tuvo una aportación importante dentro del
constitucionalismo. Kelsen perteneció al positivismo jurídico, corriente que permite
afirmar a la constitución como norma jurídica, no es un conjunto de buenas intenciones
o de decisiones programáticas, sino que estamos ante una norma jurídica igual al resto
de normas, pero caracterizada por una idea, y es que es la norma suprema. El
constitucionalismo que arranca a finales del SXIX y se extiende en el S XX es un
movimiento jurídico que parte de la premisa de la constitución como verdadera norma
jurídica, lo cual, es también, algo absolutamente necesario para cumplir las dos
funciones básicas de un texto constitucional moderno (forma de Estado y garantía de
libertad de los ciudadanos frente a los poderes públicos, garantía que adopta la forma
jurídica de derechos). Que la Constitución es una norma jurídica es algo que queda claro
a partir de la CE/78. Hay tres aspectos desde los que se corrobora que la Constitución es
una auténtica norma jurídica y como tal debe cumplirse:
Hay que tener en cuenta el aspecto de la Constitución como aquella norma superior
dentro del derecho administrativo español, la norma configuradora del derecho
administrativo. Como ya se ha dicho en el primer tema, la Constitución vigente entre
varias alternativas establece un modelo concreto de administración pública a través de
reglas y principios que se pueden encontrar en diversos preceptos constitucionales,
como el artículo 1 cuando se refiere al Estado social, que significa contar con una
administración publica adecuada al funcionamiento de los fines de esa cláusula, la idea
de Estado social no es una idea vacía de contenido, se trata de una construcción jurídica
y sociológica que se centra en la idea del servicio público como una de las
manifestaciones caracterizadas del Estado en los tiempos modernos y que luego se
traducirá en el apartado que la constitución (art 39 y ss) estos artículos establecen las
líneas maestras de lo que debe hacer el Estado por sus ciudadanos, por ejemplo, el
llamado derecho a una vivienda digna, también se habla de la seguridad social, de la
educación, de los intereses de grupos… junto a la idea de Estado social el artículo 10
establece cual es el fundamento básico del Estado, que es la libertad de la persona, esto
constituyen fines que debe perseguir la administración, los servicios públicos deben
garantizar el cumplimiento de estas condiciones.
- Garantizar la propia libertad. Debe ser una actuación garante de esas libertades
económicas, y por tanto, toda regulación que se haga tiene por finalidad última
impedir aquellas conductas que puedan poner en riesgo ese sistema.
- La integración de los poderes públicos se hace para el fomento de la riqueza
nacional, actuaciones positivas que ayuden a la generación de riqueza, esto
puede justificar la presencia de empresas públicas en sectores económicos.
- Prohibición de los desequilibrios que el propio mercado padece a través de
medidas que en definitiva tienden a la redistribución de la riqueza. Dentro de
este ámbito, si hay algo que la Constitución ha querido garantizar y se ha
producido en más de una ocasión, es una medida que se conoce como
intervención de empresa, con la que se pretende encauzar el rumbo de una
empresa que puede tener su importancia en un sector económico para evitar
verse inmersa en concursos o quiebras y se produzcan daño que desde
perspectiva del poder público hay que evitar, un ejemplo, fue la intervención de
Banesto, para eliminar a Mario Conde.
- La Constitución en su artículo 103 y en todo el título VIII establece un sistema
de administración, en primer lugar, profesionalizada, la administración sirve al
Gobierno, pero lo hace con criterios técnicos. Y en segundo lugar, un modelo de
administración descentralizado, lo que significa que no hay una única
administración, sino que existen una pluralidad de ellas, bien por razón del
territorio, bien por razón de funciones específicas que se considera mejor a
través de organizaciones, también, especificas. La descentralización suele
conllevar autonomía entre las distintas administraciones creadas, entendiendo el
término en su sentido originario, es decir, la capacidad de dictar sus propias
normas. Hay administraciones públicas que tienen potestad para dictar normas
de distinto rango, pero la descentralización conlleva la existencia de
personalidades jurídicas independientes, lo que se puede calificar como
autarquía (autogestión). Personalidad jurídica independiente que excluye la
existencia de relaciones jerárquicas entre las administraciones descentralizadas.
El hecho de que se opte por un modelo descentralizado no significa que sea el
mejor modelo, ni que la descentralización suponga más o menos democracia. Lo
que hace democrática una administración es el cumplimiento de las normas
constitucionales. En España la descentralización se consideró aconsejable por
motivos políticos, se daba satisfacción a movimientos regionales históricos, y
por razones de pura eficacia. Hoy en día estamos en un momento histórico
complejo porque por una parte hay tendencias a la disgregación que pueden
suponer un aumento de la autonomía que se reconoce a determinadas regiones y
sobre todo un aumento de los recursos que esas regiones pasan a disponer y
desde otra perspectiva, hay personas que han considerado que contar con 17
administraciones autonómicas es un lujo que quizá se debería haber ahorrado en
su momento, visto desde la perspectiva del gasto público y del resultado que
producen.
Finalmente, hay que aludir a los principios del ordenamiento jurídico administrativo que
derivan directamente de la Constitución. Hay que referirse a la cláusula de orden
público (art 10.1 de la CE), esta cláusula hay que ponerla en relación con el artículo 9.2
que dice que son los poderes públicos los que tienen que promover que el artículo 10
sea efectivo. Esta cláusula de orden público es un principio básico que debe presidir la
interpretación de gran parte del ordenamiento jurídico administrativo. El artículo 9.3
cita un conjunto de principios jurídicos.
La CE como norma superior del Ordenamiento Jurídico se preocupa de fijar las bases de
algo necesario para que cualquier organización funcione, y son los recursos
económicos. La CE establece las bases del régimen patrimonial de la prestación pública
(art 132 CE), cuando señala que la ley deberá regular el régimen jurídico de los bienes
de dominio público, que en todo caso contara con el reconocimiento de estas tres
facultades:
- La imprescriptibilidad.
- La inalienabilidad.
- La imbargabilidad.
Por ultimo hay que hablar de otro aspecto referente a la Constitución y es lo que los
autores bautizan como bloque de la constitucionalidad. Es una doctrina que surge por
los constitucionalistas alemanes. La CE/78 se puede decir que es una Constitución
inacabada, hay cuestiones que la CE deriva a leyes posteriores que serán las que
concreten determinadas previsiones constitucionales, y fundamentalmente se trataría de
los Estatutos de Autonomía, como las normas que configuran el poder jurídico que
asumen las CCAA. La CE en los artículos 148, 148 y 150 establece un mecanismo de
reparto de competencias que se separa mucho de la técnica empleada en otras
Constituciones. En España con la dificultad de la conciliación de las distintas corrientes
se acudió a un sistema de doble lista, en apariencia parecido al sistema italiano, pero a
diferencia de este se trataba de un sistema abierto, en el Italia hay lista de competencias
del Estado y otra lista de competencias de las regiones, y se sabe que tiene cada cual, en
el caso español hay doble lista, pero simplemente para decir que se puede coger o no de
las competencias, es lo que se llama el principio dispositivo. El principio dispositivo se
complementa como la doble clausula desigual que contribuye a complicar la cuestión,
pues por una parte permite que las CCAA cumplidos ciertos requisitos asuman algunos
aspectos de las competencias del Estado, y por otra parte, dice que todas las
competencias que pudiendo asumir las CCAA de facto, no las hayas asumido, entonces
corresponderán al Estado, esto conlleva el problema de asimetría en cuanto a las
competencias que podrían tener las CCAA comparadas unas con otras y en su relación
con el Estado. desde la aprobación de la CE, cuando se pone en marcha el estado
autonómico se trató de reconducir mediante una ley (LOAPA), que se elaboró mediante
consulta a juristas, y que el TC desarticuló dictando una sentencia donde decía que la
ley no era ni orgánica, esta ley de nada sirvió. Tiempo después se ideo un sistema para
unificar competencias mediante leyes orgánicas de transferencia y derogación, de modo
que se puede decir que a finales de los años 90 había un conjunto amplio de CCAA que
tenían un conjunto de competencias parecidas. En este contexto el TC dice que los
estatutos de Autonomía que definen las competencias de cada CCAA son la pieza que
permite cerrar el reparto constitucional de competencias, de modo que cuando se
vulnera un Estatuto de Autonomía es como si se vulnerase la propia CE.
(Punto anterior).
La ley.
La ley o normas jurídicas con valor de ley. Cuando se habla de ley hay que distinguir
dos acepciones distintas, el concepto material de ley, y el concepto formal de ley. Todo
parte del concepto de norma jurídica (mandato escrito con capacidad de imponerse
coactivamente), lo que ocurre es que tras la Revolución Francesa es que esa capacidad
de dictar normas jurídicas se monopoliza en el poder legislativo, solo el poder
legislativo puede dictar normas jurídica, porque es el único poder que representa la
soberanía nacional. Desde ese momento la norma jurídica adquiere una nueva
característica y es que expresa la voluntad general. Más adelante cuando se admite que
ese monopolio debe de evitarse, se admite que hay otros poderes que pueden dictar
normas jurídicas, que se denominaban leyes, habrá que distinguir entre el concepto
formal de ley y el concepto material de ley (cualquier norma jurídica escrita con
independencia de quien sea el órgano autor de la misma), resultando que en su sentido
material hay normas jurídica son procedentes del poder legislativo, algunas de las cuales
tiene el mismo valor, y por eso se habla de normas con valor de ley.
Hay que añadir que todas las leyes y normas con valor de ley tienen el mismo rango
jurídico, el mismo rango jerárquico, no hay leyes que valgan más que otras sin perjuicio
de que por razón de un principio distinto de la jerarquía las leyes puedan distinguirse en
razón a las dos siguientes circunstancias:
Hay que tener claro lo que son las reservas, a través de esta materia se trata de explicar
la relación que hay entre la CE y la ley a través de la idea de reserva material de ley y de
otra la relación que hay entre la ley y el reglamento, que también, queda concretada por
la reserva material de ley y por la reserva formal. La reserva material de ley se trata de
un conjunto de materias jurídicas que la CE exige que sean reguladas mediante ley de
modo que cuando la ley no respeta el contenido de la reserva esa ley puede ser
inconstitucional por no respetar ese mandato de la CE, también puede ocurrir que siendo
materias reservadas a la ley trate de ser regulada esa materia directamente por un
reglamento. La reserva material de ley no tiene siempre el mismo alcance y a la vista
del texto constitucional la doctrina jurídica ha tratado de clasificar los supuestos en tres
grupos:
Hay que tener presente el principio de reserva formal o de congelación del rango. Esto
es un modo de aludir a la superioridad del parlamento sobre el Gobierno, y por tanto, a
las consecuencias del principio de legalidad. En nuestro Ordenamiento Jurídico cuando
una materia jurídica está regulada de hecho por ley las normas reglamentaria son podrán
contradecir ni modificar esa regulación legal, por tanto, al presencia de la ley congela el
rango jurídico de la norma que regula esa materia, para cualquier modificación de esa
materia jurídica será precisa una norma del mismo rango. Hay que tener a la vista que
en el derecho español no caben los reglamentos independientes (reglamentos que se
dictan al margen de la ley sobre materias que carecen de regulación legal). A diferencia
de la reserva material cuando estamos ante la reserva formal nada impide al legislador
que sobre una determinada materia jurídica decida que en lo sucesivo dicha materia sea
regulada a través de un reglamento, a esto se le conoce como una deslegalización de la
materia, el legislador renuncia a su capacidad de regular esa materia jurídica y permite
que el reglamento asuma esa función, a veces la ley deniega parte de esa materia
jurídica a una norma reglamentaria y por tanto el reglamento se tiene que mover en los
límites de la ley, lo relevante es que, cuando estamos ante reservas formales la
posibilidad de que sea el reglamento el que regule la materia no supone ninguna
vulneración de la CE.
Leyes Estatales:
Dos tipos: leyes ordinarias y orgánicas. Leyes ordinarias: leyes para las que la CE no ha
previsto que adopten la forma de ley orgánica (concepto residual) y por su parte son
leyes orgánicas que de conformidad con el artículo 81 CE regulan determinadas
materias jurídicas (derechos fundamentales, por ejemplo). La diferencia entre ley
orgánica y ordinaria consiste sobre todo en el procedimiento exigido para su
aprobación, leyes orgánicas tienen un procedimiento especial y un régimen de mayorías
especial, de modo que cuando una ley ordinaria trata de regular materias reservadas a
ley orgánica la ley ordinaria será nula por vulneración de la propia CE. Cuando una ley
orgánica regula una materia no reservada a ley orgánica, tiene el simple valor de ley
ordinaria.
Determinadas leyes orgánicas especiales como las de Estatuto de Autonomía, son leyes
aprobadas por las Cortes Generales, son leyes especiales ya que son pactadas, no es una
iniciativa exclusiva de las Cortes Generales, la forma de aprobación exige
composiciones paritarias.
Otra categoría es la de las leyes de bases para diferenciarla de lo que veremos como la
legislación básica. Cuando se habla de leyes de bases se hace referencia a leyes de las
Cortes por las que se autoriza la aprobación al Gobierno de un decreto legislativo (solo
existe si hay una previa ley de bases autorizante). Hay que señalar que en el ámbito de
las CCAA casi todos los estatutos tienen la misma base jurídica. La legislación básica
del Estado es aquel conjunto de leyes procedentes del Parlamento Estatal que son el
resultado de las llamadas competencias compartidas que la CE establece en los artículos
148 y 149 para determinadas materias jurídicas la regulación es del Estado y las CCAA,
pero al Estado le corresponde fijar las bases de esa materia, y por tanto, las CCAA se
dedican al desarrollo de esa legislación básica. La aplicación práctica no es simple, pues
determinar que es una base es muy complejo, sin que quepa establecer un concepto
general o abstracto de base susceptible de ser aplicado, sino que hay que ir caso por
caso ante toda ley que el estado declare que es legislación básica para si existe
controversia por parte de una CCAA ver si la ley estatal permite al legislador
autonómico establecer una legislación de fondo compleja, y por tanto, ejercer la
competencia de la CE en esa materia. Se señalan tres categorías de leyes (art 150 CE):
- Leyes marco.
- Leyes de transferencia y delegación.
- Leyes de armonización.
Las leyes marco y transferencia delegación constituyen mecanismos mediante lso cuales
el Estado posibilita que las CCAA legislen sobre materias que corresponden al Estado.
La diferencia entre ambas hay que buscarla en estos casos:
1- La ley marco debe contener los principios y directrices de fondo que las CCAA
deben respetar, se trata de fijar las bases que el Estado debe establecer en su
legislación. En el caso de transferencia y delegación basta con la voluntad de la
ley de transferir la materia jurídica.
2- Las leyes de transferencia y delegación se refieren a materias exclusivas del
Estado pero acota la CE susceptibles de ser transferidas, esto originó problemas
interpretativos que se cerraron con la idea de que aquellas competencias del
Estado que hagan a este reconocible como tal, nunca podrán ser transferidas. Las
leyes marco posibilitarían la cesión de competencias exclusivas del Estado para
los restantes supuestos, por eso la CE exige unas bases que el Estado fija para
garantizar armonía.
3- Las leyes de trasferencia y delegación permitirían una más fácil recuperación de
la competencia trasferida, en la medida de que es consustancias al concepto
jurídico de delegación. Las leyes marco apuntan a una transmisión de
competencias mucho más rígido y que tendría una vuelta atrás más compleja.
Responden a dos categorías: las leyes que son el ejercicio de competencias exclusivas y
donde, por tanto, existe una primacía de estas leyes frente a las estatales. En segundo
lugar las leyes de desarrollo tanto de la legislación básica del Estado como de las leyes
marco del Estado. La ley autonómica en este caso debe respetar el contenido de la ley
estatal si esta no se extralimita de sus competencias, y por tanto, cuando la ley
autonómica no respeta la ley estatal será declarada inconstitucional.
Existencia de leyes de distinto origen territorial en España hacen que surjan mecanismos
que permitan decir en qué casos se aplica una u otra ley (art 149.3 de la CE):
Hay que citar el problema de los Tratados Internacionales. Los Tratados Internacionales
se convierten en normas de derecho interno, y además esas normas de derecho interno
tienen el valor de ley, no son superiores a la CE y no están por debajo de la ley.
La legislación delegada son aquellos supuestos en los que las Cortes Generales delegan
en el Gobierno la posibilidad de dictar normas con rango de ley. La delegación reviste
dos formas distintas y esto da lugar a dos clases de normas del Gobierno que tienen
valor de ley: hay una delegación expresa adoptada a través de una ley adoptada por las
Cortes y que da lugar a la figura conocida como decreto legislativo. El decreto
legislativo es un decreto, pero es legislativo porque tiene valor de ley, a diferencia de
los restantes decretos que aprueba el Gobierno. La denominación formal y precisa es
Real Decreto Legislativo. Por otra parte, existe una delegación genérica para dictar
normas con rango de ley sin que medie una autorización expresa por parte de las Cortes
dado que la autorización genérica la establece la propia CE y que da lugar a otra figura,
el Decreto Ley. Decreto Ley que aunque procede del Gobierno debe denominarse Real
Decreto Ley.
Decretos Legislativos: regulados por la CE en los artículos 82-85. En primer lugar los
decretos legislativos son siempre el resultado de una ley previa aprobada por las Cortes
Generales. Las leyes que proceden de las Cortes Generales y que dan lugar a estas
normas pueden tener dos propósitos distintos:
1- Pueden recaer sobre cualquier materia jurídica con la salvedad de las que la CE
reserva a la Ley Orgánica.
2- Cuando se deba proceder a la refundición de textos legales el Gobierno no puede
aprovechar la autorización para refundir textos legales para meter en el texto
normas puramente reglamentarias, porque esto sería una elevación del rango del
reglamento carente de autorización.
Otros aspectos a considerar: los referidos a los límites de los decretos legislativos:
Los decretos legislativos se someten a los mismos mecanismos de control previstos para
las leyes, es decir, a través del TC cuando se imputa a la ley la falta de adecuación a la
CE, o cuando los jueces plantean la cuestión de inconstitucionalidad. Hay otras
posibilidades por ejemplo, cuando la ley contrarié el derecho comunitario controla el
TSJCE y si la ley se opone al TEDH será este Tribunal el que dicte una sentencia que
conlleve la nulidad de la norma, y cuando exista un Tratado Internacional suscrito por
España y se dice cuál es el órgano de control, este tendrá la facultad. Hay que decir que
la CE señala que las leyes autorizantes pueden contener mecanismos de control
adicionales que permitan verificar el uso que hace el Gobierno de la autorización. Junto
a este criterio de control hay otro aspecto a tener en cuenta, en ocasiones cuando un
decreto legislativo excede de lo que es el ámbito de la autorización la primera
consecuencia a tener en cuenta es que el exceso sobre la ordenación deja de tener valor
de ley, no es una norma con rango de ley y tendrá el valor de norma reglamentaria. La
segunda consecuencia es que lo que tiene valor de simple reglamento (como resultado
del exceso) se puede controlar como el resto de reglamentos que aprueba la
administración, corresponde a los jueces el control de esos reglamentos, y podrán llegar
a declarar la nulidad de esas partes del decreto legislativo que constituyen un exceso,
esto es lo que se conoce como “doctrina ultravires”.
La caracterización del decreto legislativo como norma con valor de ley es algo
relativamente moderno, en España se asume esa caracterización entrados los años 50 del
S XX, pero anteriormente también existían decretos legislativos, de hechos el CC es un
decreto legislativo, pero desde que se introduce esta figura el decreto legislativo tenía
valor de simple norma reglamentaria (hasta los años 50).
Decretos leyes: regulados en el artículo 86 CE, dicho artículo establece una delegación
abstracta y genérica en favor del Gobierno para que sin necesidad de una previa ley
autorizante pueda dictar normas con rango de ley pero no en cualquier momento, sino
cuando concurran situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, conforme a la
doctrina del TC deben darse simultáneamente ambas notas (urgencia y situaciones
necesarias). Sobre la base de esto, el TC durante años dudo a anular muchos decretos
leyes porque no concurrían ambas notas, pero a partir de hace unos diez años, se decidió
relajar la postura inicial, y se produce un cambio, y es que ya no es necesario acreditar
que concurran ambas notas.
Por otra parte, el primer proyecto de Estatuto de Autonomía intentó incorporar la figura
del decreto ley como forma legislativa propia (proyecto de Estatuto del País Vasco),
esto fue rechazado en tanto que el TC con carácter previo ya había señalado que una
CCAA no podía dictar decretos leyes. Hoy en día las CCAA han asumido las
competencias para dictar decretos leyes.
Los decretos leyes son normas elaboradas por el Gobierno, por tanto la iniciativa la
tiene este último, y por tanto, se aprueban directamente por el Consejo de Ministros, una
vez el decreto ley se ha aprobado y publicado, lo cual se hace con urgencia, en ese
momento suceden dos cosas:
Los decretos leyes pueden ser controlados únicamente como las leyes aprobadas por el
Parlamento.
Concepto de reglamento
Hay que partir del momento en que se afirma el monopolio legislativo (solo el
Parlamento puede dictar normas jurídicas), fase histórica donde ya existía el
reglamento, pero reglamento que reunía dos condiciones:
Pese a la afirmación del monopolio de la ley se asume una realidad práctica y es que el
poder legislativo no tiene capacidad para dictar las normas jurídicas con el grado de
desarrollo y precisión que las situaciones exigen, entre otras cosas porque el Parlamento
es la conjunción de representantes de la soberanía nacional libremente elegidos por
razones que no tienen que ver con su mérito y capacidad, y por tanto, no hay garantía
técnica sobre la calidad de las normas que promulgan. Por esto, poco a poco se asume
que uno de los papeles que puede asumir la administración es ayudar al poder
legislativo en esa labor de creación de las normas jurídicas, de modo que hay un reparto
de papeles y poco a poco el poder legislativo asume la función de definición de los
principios rectores de las materias jurídicas que deben ser atendidas, evitando que la ley
sea detallista y la administración en un segundo nivel desarrolla esos principios
pormenorizándolos, detallándolos… de modo que la norma pueda ser aplicada sin tener
efectos jurídicos inmediatos, es decir, el reglamento deja de ser una norma interna, para
pasar a regular cuestiones generales igual que la ley, colaborando con esta y en una
situación de subordinación, con ello se consigue un aspecto importante y es el de la
permanencia o estabilidad de las leyes, cuando más cambia un Ordenamiento Jurídico
más riesgo hay de que ese Ordenamiento de situaciones indeseadas. La ley en tanto que
no trate de regular detalles muy precisos va a tener más facilidad para permanecer
inalterada en el tiempo, en tanto si ese papel se deja en favor del reglamento se consigue
el detalle necesario y la posibilidad de cambiar la ordenación jurídica sin cambiar la ley,
es más fácil cambiar y modificar un reglamento que una ley.
España va a mantener un sistema equidistante, esto quiere decir, que no existe una
reserva constitucional en favor del reglamento, el reglamento siempre es una norma
supeditada a la ley. La potestad reglamentaria se reconoce con carácter general, no caso
por caso, pero con el matiz de que en determinadas situaciones sí que se exigirá una
habilitación expresa para determinados reglamentos con razón de la materia jurídica
reservada por la CE. Además, hay otros ámbitos en los que España pueden existir
reglamentos que no son los independientes del derecho francés, pero que se han
calificado a veces con terminaciones parecidas (reglamentos autónomos) en
determinadas materias jurídicas en las que la CE permitiría que el Gobierno tuviera la
iniciativa para regular una materia (art 128CE), pero hay que tener en cuenta que esos
reglamentos que dicta el Gobierno no podrán contradecir ninguna ley existente hasta esa
fecha y que el legislador puede decidir regular esas materias y, por tanto forzando a que
el reglamento se ajuste a lo que diga la ley. Esto significa que el reglamento español
tiene un anclaje en la ley, no hay independencia de esa norma, aunque solo sea para que
la ley habilite la posibilidad de dictar un reglamento, sin habilitación no existe tal
posibilidad.
Vamos a analizar cómo esta atribuida la potestad entre los distintos órganos de las
administraciones públicas. Comenzando por la administración del Estado hay que citar
como antecedente el modo en que esta cuestión había sido afrontada antes de la CE/78.
En concreto se trata de una regulación que contenía la vigente ley de RJAE que
establecía el siguiente esquema: por una parte atribuía una potestad reglamentaria
general al Consejo de Ministros considerando que hasta la CE/78 no existía lo que
hemos explicado como reserva material de ley, por tanto ese poder reglamentario no
estaba limitado y el Gobierno hacia uso del mismo cuando quisiera, también se atribuia
una potestad reglamentaria pero más limitada, en primer lugar a unos órganos
colegiados denominados Comisiones Delegadas de Gobierno, se trata de órganos que
tratan de coordinar la actividad de distintos ministerios cuando se debe hacer frente a
una cuestión común. Estas Comisiones Delegadas del Gobierno tenían reconocida la
potestad reglamentaria en lo que afectaba a sus competencias, y además se trataba de
una potestad reglamentaria cuyo ejercicio requería siempre de la previa habilitación por
parte de la ley o por parte del Consejo de Ministros.
Hay que decir que se atribuía también a cada ministro una potestad reglamentaria
especifica que si bien inicialmente se entendió iba referida estrictamente a las cuestiones
de organización interna de su propio ministerio, con el tiempo la interpretación judicial
estimó que podía afectar a cuestiones que no eran de organización sino de orden
material, pero siempre que se tratara de materias que correspondieran a ese ministro.
Esta potestad reglamentaria se situaba jerárquicamente por debajo de la del Consejo de
Ministros y por debajo de las Comisiones Delegadas de Gobierno.
Una cuarta mención que contenía esta ley refiriéndose a los reglamentos es lo que se
conocía como circulares e instrucciones de órganos inferiores a los ministros. Se trataba
de directrices de carácter interno que, según la jurisprudencia, en el fondo no tenían
valor de normas jurídicas porque estas directrices internas no son objeto de publicación,
y por tanto, no podían ser nunca aplicables a terceras personas que desconocían su
contenido.
La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado estuvo vigente hasta 1997,
vigencia que explicaba que no existía una incompatibilidad entre la legislación
preconstitucional y la propia CE y es cuando se aprueba la barra 350 /1997, conocida
como ley de Gobierno y que asume el esquema que ya existía antes, pero con las
siguientes alteraciones:
CCAA: como en muchos otros aspectos la legislación autonómica copia el esquema que
existe de cara al Estado, y los Estatutos de Autonomía y las leyes que regulan el
Gobierno y la administración de cada Comunidad Autónoma, sin más cambio que los
órganos ejecutivos. La atribución de la potestad reglamentaria se ajusta a este esquema:
Hay que citar una idea en relación a esta pregunta y es que tal y como lo ha venido
estableciendo nuestra legislación y hoy en día lo dice con carácter expreso el artículo 13
de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento
Administrativo Común y lo reitera el artículo 9 de la ley 40 /12015 del Régimen
Jurídico del Sector Público, la potestad reglamentaria es indelegable y ningún órgano
que al tenga atribuida puede delegarla en ningún otro órgano distinto. La delegación es
una fórmula que en otras materias es muy frecuente y ayuda a facilitar el trabajo, pero
hay límites y uno de estos límites es este.
Administración del Estado: según lo que dice el artículo 25 de la Ley de Gobierno los
reglamentos de la administración del estado adoptan la siguiente forma externa:
Clasificación que se puede realizar conforme a muy distintos criterios, por su origen,
contenido… pero de entre todos los criterios el que más puede aportar es el que trata de
ver las distintas clases de reglamentos en función de su relación con la ley. Desde el
criterio que se ha señalado los reglamentos se clasifican en las siguientes categorías:
La distinción norma-acto
Como punto de partida resulta que al menos en lo referido a órganos superiores, y los
que adoptan las decisiones más importantes, la forma jurídica externa, tanto de los
reglamentos como los de los actos es la misma. Es importante establecer esta diferencia
porque jurídicamente que se trate de una norma o de un acto no es indiferente, ya que el
procedimiento de elaboración es distinto y cuando la administración no respeta el
procedimiento legalmente establecido puede producirse la nulidad de lo decidido por
esa administración. En el caso de los reglamentos cuando incurren en cualquier
infracción la consecuencia jurídica es la nulidad de pleno derecho, lo que significa que
ese reglamento no ha existido nunca y por tanto, esa declaración de nulidad puede
afectar a los actos de aplicación del reglamento, mientras que cuando estamos ante actos
administrativos las infracciones jurídicas dan lugar a dos clases de anulabilidad: la
nulidad de pleno derecho en casos tasados, pero con carácter general se produce la
simple anulabilidad, es decir, la declaración de que el acto es invalido solo produce
hechos jurídicos desde que es adoptada y se respeta lo anterior. La diferencia entre
ambos instrumentos debe ser explicada del siguiente modo: en primer lugar, lo que hace
diferente a una norma de un simple acto es que la primera siempre tiene destinatarios de
carácter general e indeterminados, siempre que se dé esto hay que pensar que estamos
ante una norma jurídica, esto sin embargo, no es correcto, la diferenciación no viene
dada por el destinatario, también se ha dicho que lo característico de la norma es que
esta tiene siempre un contenido jurídico abstracto, mientras que las decisiones jurídicas
siempre están referidas a casos concretos y supuestos específicos, diferencia que no es
correcta tampoco ya que muchas veces se utilizan conceptos abstractos. Lo que
realmente diferencia a la norma del acto es que la norma puede ser aplicada
indefinidamente en el tiempo hasta que esa norma sea cambiada, mientras que lo
característico del acto, de cualquier decisión singular es que siempre se agota en sí
misma, por ejemplo la convocatoria de un proceso de adjudicación de contratos. El
hecho de que la decisión agota sus efectos en su propio ámbito es la gran diferencia.
La distinción en muchos casos es fácil de aplicar, pero no siempre será posible operar
con tanta nitidez como sería deseable, hay veces donde determinadas decisiones
calificadas como actos administrativos cuentan con elementos normativos, lo que ha
dado lugar a una categoría no perfilada, que es la de actos generales. La suerte que
corran estas manifestaciones depende de muchos factores, sin tener en cuenta que los
cambios jurisprudenciales en esta materia suelen ser muy frecuentes. Hay en cualquier
caso, en el derecho puntos de oscuridad, es decir, aspectos que no es tan suficientemente
resueltos de modo que cuando el legislador termina de resolver algunos de ellos pronto
surgen otros por una razón evidente y es que el derecho es una obra humana y es una
mera aspiración a la justica, pues tiene en esa aspiración aspectos a los que no puede
hacer frente con la claridad que para todos resultara necesaria. Las categorías no
resuelven todo.
Estamos ante un principio que ya había sido formulado por el derecho medieval, el cual
afirmaba que el príncipe es el primer sujeto vinculado por sus propias normas,
afirmación tras la cual se esconde uno de los elementos más característicos de la norma
jurídica, y es el carácter general de la ley, las normas se aplican a la generalidad de
sujetos que están en la misma situación, no cabe establecer excepciones a la generalidad
de la norma, o lo que es lo mismo, la ley no admite la constitución de privilegios, y esto
es lo que trata de traducir al ámbito jurídico de la administración el llamado principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos que se reconoce en el artículo 23 de la Ley
del Gobierno y en el artículo 52 de la LRJAPAC, conforme a estos dos preceptos
ninguna resolución singular podrá contradecir o dejar sin efecto lo dispuesto en una
disposición de carácter general, ni siquiera cuando la resolución proceda de un órgano
superior al que dictó la disposición de carácter general. La inderogabilidad singular de
los reglamentos tuvo que ser reafirmado por la ley, ya que hubo un momento en el
desarrollo de las grandes ciudades donde las normas urbanísticas generales se daban de
lado para posibilitar acciones singulares.
Aquí tenemos que ver el marco dentro del cual es posible dictar reglamentos de modo
valido y al efecto es una pauta común entre todos los tratadistas distinguir dos clases de
límites de los reglamentos:
1- La competencia: dicho límite significa que para que un reglamento pueda ser
válidamente dictado el primer requisito de todos es que lo sea por el órgano
administrativo que tiene la competencia para ello. Cuando un reglamento se
dicta por un órgano incompetente el reglamento es nulo de pleno derecho, y por
tanto, no es necesario adentrarse en el estudio de este. La competencia siempre
es el primer presupuesto que determina la validez de una actuación
administrativa.
2- El procedimiento: no basta con que el autor del reglamento sea el que está
llamado por la ley para hacerlo, sino que debe de hacerse a través del
procedimiento debido, es decir, el procedimiento legalmente previsto para este
tipo de actuaciones. Cuando se trata de aprobar reglamentos la ley establece un
procedimiento especial que está en la Ley de Gobierno, y en la ley del Régimen
jurídico del Sector Público (en vigor en 2016, octubre). No toda vulneración de
procedimiento supone que exista causa de nulidad, por ejemplo, incumplir el
plazo que tiene dentro del procedimiento un determinado órgano que debe emitir
un informe no tiene consecuencia jurídica alguna, lo que puede ser determinante
de la nulidad es: que se siga un procedimiento totalmente distinto o cuando las
infracciones de procedimiento consisten en lo que el TS ha calificado como
tramites esenciales del procedimiento. Los trámites esenciales serían los
siguientes: la ausencia del dictamen del Consejo de Estado o del órgano
consultivo autonómico en caso de existir cuando dicho trámite sea preceptivo de
conformidad con la ley. También es un trámite esencial la omisión del trámite de
participación de aquellas entidades representativas de los intereses afectados por
la futura norma. En tercer lugar, el reglamento es nulo en el caso de los que
aprueba el Gobierno cuando se omite el informe de la Secretaría General
Técnica (hace valoración jurídica sobre la corrección y la oportunidad de la
norma, se trata de evitar que la norma sea una pura decisión política y que sea
tamizada por los técnicos de la administración para garantizar la legalidad de la
futura norma). Ante determinados tipos de reglamento hay dos tramites
esenciales: en materia de planificación que afecte al territorio si no se ha
cumplido con el informe que realice los impactos ambientales de ese plan el
mismo será declarado nulo de pleno derecho, evidentemente, también estamos
ante un supuesto donde se vulnera el procedimiento cuando el reglamento surge
sin procedimiento previo, esto es un suceso posible aunque es muy complejo que
ocurra.
3- La publicación: el artículo 9.3 CE recoge como uno de lso grandes principios del
ordenamiento jurídico el de la publicidad de las normas, dando alcance
constitucional a algo que decía el CC y que ha venido exigiéndose de modo
invariable por la legislación administrativa en lo que se refiere a los
reglamentos. La norma reglamentaria no publicada no es una norma nula, la
publicación no es un requisito de validez, sino de eficacia, mientras no se
publica no tendrá efectos jurídicos, si será nula la decisión que trata de imponer
la norma no publicada. Hay que hacer las siguientes observaciones: 1- el criterio
general es que las normas reglamentarias tienen que tener una publicación en
aquel diario oficial en el que están presentes todas las manifestaciones jurídicas
de la administración que las aprueba, es decir, cada administración tiene su
diario oficial, en caso del Estado encontramos el BOE, que es el diario oficial
donde se deben publicar los reglamentos aprobados por la administración del
estado, es la publicación en este boletín la que determina la fecha de entrada en
vigor. Una norma reglamentaria puede publicarse en distintos diarios oficiales al
mismo tiempo, las CCAA publican sus disposiciones en los diarios oficiales, la
entrada en vigor la marca el diario oficial. Un aspecto considerado es la lengua
de publicación, en este sentido el sistema que se ha seguido es el de la
traducción simultánea en español y en la lengua cooficial de la Comunidad
Autónoma. Las entidades locales publican sus disposiciones de carácter general,
por una parte, en boletín provincial de la provincia donde este el término
municipal, sin perjuicio de ello, también las disposiciones de carácter general de
ayuntamientos y diputaciones aparecen en el diario oficial de la respectiva
Comunidad Autónoma. La fecha determinante es la del boletín provincial, pero
en las CCAA unipersonales el boletín provincial ha desaparecido y la
publicación única es en el boletín de la comunidad autónoma, lo normal es que
la publicación sea simultánea en ambas lenguas. 2- la publicación debe ser
completa, por tanto, cuando una norma se publica en distintas fases es la fecha
de la última publicación la que determina la fecha de entrada en vigor, hasta que
no se conoce del todo la norma esta no puede tener consecuencias, hay
reglamentos en los que la determinación de lo que es la publicación completa ha
exigido modificaciones legislativas para garantizar que CCAA y localidades
cumplen con ello. Ejemplo de planes urbanísticos: Según el TS tiene que
publicarse todo el texto articulado del plan sin que resulte necesario publicar los
instrumentos no jurídicos, como las memorias y sin que se deban publicar los
planos que acompañan al plan, sin perjuicio de ello sí que exige el lugar y modo
donde esa documentación puede ser consultada por los ciudadanos.
1- El primer límite viene dado por la exigencia legal (art 61.2 de LRJAPAC). El
respecto a las materias reservadas a la ley, los reglamentos que invaden una
reserva son ilegales.
2- Los reglamentos deben respetar el principio de legalidad y por tanto, con
independencia del anterior límite, todo reglamento debe respetar siempre lo
establecido por las leyes. (art 9.3 y 103.1 CE).
3- Es citado por el artículo 61.2 anterior, y es el respeto al principio de jerarquía
normativa, esto significa, que lso reglamentos de carácter inferior deben respetar
a los reglamentos superiores y en consecuencia, también, el reglamento inferior
es nulo si vulnera a un reglamento superior.
4- Los reglamentos deben respetar los principios generales del derecho, siempre
que se produzca una infracción de un principio general del derecho por parte de
un reglamento, igualmente el reglamento incurre en causa de nulidad absoluta.
5- Los reglamentos no pueden incurrir en retroactividad cuando supongan un
contenido sancionador que empeora la situación de un sujeto o cuando restrinjan
derechos de carácter individual. Los reglamentos, podrán tener alcance
retroactivo cuando representen una mejora de la situación de las personas o
amplíen su esfera de derechos. Dentro de la irretroactividad (art 9.3 CE) hay un
caso particular que es el de los llamados reglamentos interpretativos
(reglamentos dictados para aclarar el contenido de un reglamento previo). Los
reglamentos interpretativos, en principio, tienen carácter retroactivo, la
interpretación de la administración despliega sus efectos desde la fecha en que se
publicó el reglamento interpretado, sin embargo, hay dos límites:
- Que la interpretación no sea un modo más perjudicial de aplicación del
reglamento, que el que venía empleándose hasta ese momento.
- Que el reglamento interpretativo no este alterando, en vez de interpretar, el
contenido jurídico de la norma a interpretar.
Fuera de esta esfera cabe que un reglamento aprobado por cualquier poder jurídico
español pueda ser objeto de anulación por el TJCEU cuando el reglamento infringe el
derecho comunitario europeo, y es posible que el TEDH aprecie la falta de validez de un
reglamento español, cuando a dicho reglamento se le puede imputar una violación de
alguno de los preceptos del Convenio Europeo de Protección de Derechos Humanos.
1- Norma jurídica.
2- El acto administrativo.
3- El contrato administrativo (próximo semestre).
Los poderes discrecionales, en los inicios se definieron como un ámbito dentro del cual
la administración tenía margen de libertad de apreciación considerable propio de la
administración y respecto del cual el principio de legalidad vinculaba negativamente, es
decir, en relación a estas potestades la administración podrá hacer lo que considere
oportuno con el límite de aquellas prohibiciones que le imponga la ley. Como quiera
que la discrecionalidad se concibiera como libertad de la administración no es de
extrañar que enseguida se afirmara que los poderes discrecionales no son poderes
jurídicos y que lo decidido al margen de la ley mientras no suponga una violación de
una ley, será algo ajeno al derecho, cuando decimos que algo es ajeno al derecho,
automáticamente se está diciendo que es algo que no puede ser objeto de control por el
poder judicial, el resultado es que en las primeras fases históricas solo se sometía a
control de jueces y tribunales todo lo que la administración decidía en el ejercicio de sus
potestades regladas, estas potestades son más reducidas, por tanto la situación general es
que la posibilidad de un control efectivo de la administración se reduce notablemente.
Esta formulación, que se sostuvo mucho tiempo, fue superada a principios del S XX a
través del positivismo jurídico y fundamentalmente gracias a la obra de Kelsen, quien
formula el siguiente principio: “todo poder es siempre el desarrollo de una atribución
normativa precedente, no hay actuación sino que previamente hay una norma que así lo
posibilita”. A partir de aquí se deduce que la discrecionalidad, las potestades
discrecionales no pueden tomarse como la ausencia de norma, la administración cuando
decide con aparente libertad, no lo hace porque no exista una norma, sino porque la
norma que si existe presenta un cierto indeterminismo apriorístico. Siendo así la
discrecionalidad es siempre el ejercicio de un poder dentro de la norma jurídica aunque
solo sea en el hecho de que la norma tiene que atribuir en cada caso el poder
discrecional. Otro positivista Merkl, apostillo que toda acción de la administración está
condicionada por la existencia previa de un precepto jurídico que la permite, a partir de
estas ideas se va a decir que la vinculación que tiene la administración a la ley es
siempre una vinculación positiva, la administración solo puede hacer aquello para lo
cual está expresamente habilitada por la ley, esto se llevó a los textos normativos, se
formuló en la Constitución Austriaca de 1920, también se establece en la Ley
Fundamental de Gold y, también, en la medida que esas constituciones han influido en
nuestra CE, esta forma de entender el principio de legalidad es la que aparece en nuestra
CE (art 91, 103.1) junto la forma en la que el texto constitucional regula las atribuciones
del poder judicial desde la que se concluye, sin dudar, que el control judicial sobre la
actividad administrativa debe ser un control sin exclusiones, da igual potestades regalas
o discrecionales, siempre que la administración tome una decisión existe un recurso
judicial por el que se puede controlar si la actuación pública es o no conforme al
derecho.
Podemos dejar sentada la premisa de que las potestades administrativas son siempre
poderes jurídicos que la administración tiene atribuidos por la ley, ante el silencio de la
ley no hay atribución ninguna. Cuando hablamos del principio de legalidad como el
sometimiento a la ley, debe entenderse según la doctrina jurídica, que la referencia a la
ley no es a una ley precisa, sino al bloque de la legalidad, cualquier actuación
administrativo cuenta con la habilitación previa en el llamado bloque de la legalidad,
este bloque es aquel conjunto de normas jurídicas de distinto rango que actúan
coordinadamente entre sí para establecer la solución jurídica a un caso concreto, una de
las características del derecho moderno es que el ordenamiento jurídico actúa en bloque,
y nunca las normas actúan de manera aislada, y por tanto hay que determinar ante un
caso real cual es el conjunto de normas jurídicas que deben tenerse a la vista, para
interpretarlas entre sí de modo sistemático, sin perder de vista las relaciones jerárquicas
y competenciales que puede haber entre ellas. En ese bloque de la legalidad podemos
encontrar situaciones de las que a veces podemos nombrar normas con rango de ley, que
actúan de modo coordinado con preceptos constitucionales, pero también esas normas
legales muchas veces solo pueden ser aplicadas a través del desarrollo reglamentario, no
se admite en ningún caso que la administración pretenda buscar una habilitación
exclusivamente en normas de carácter meramente reglamentario, siempre será necesario
que el reglamento este conexionado con la ley. Lo que sí es posible es que el papel que
tiene la ley (dar cobertura a los actos de la administración), puede ser asumido por la
CE, si la administración se somete a la ley, está sometida al poder legislativo, y con
mayor razón la administración está sometida a poder constituyente, poder del cual
emana la propia CE.
a) Por el tipo de efectos que tienen las potestades. Se distingue entre potestades
inovativas y potestades conservativas.
- Potestades inovativas: su ejercicio supone la creación, modificación o extinción
de relaciones o situaciones jurídicas, en definitiva, el ejercicio de la potestad
altera la situación jurídica previa del sujeto que se convierte en destinatario de
dicho ejercicio.
- Potestades conservativas: aquellas que no alteran situaciones jurídicas, sino que
se limitan a su conservación o tutela, por ejemplo, las potestades de policía
administrativa en el ámbito de la protección del orden público general.
b) Por su alcance en las dos siguientes categorías:
- Potestades de supremacía general. Se conocen como potestades de sujeción
general, se habla de supremacía porque la administración está sobre el individuo
y sujeción porque el individuo está por debajo de la administración. Esta
potestad alcanza a todas las personas que se hayan sobre un territorio, con
independencia de sus condiciones personales, y con independencia de la
condición de su nacionalidad u origen. Todos los ciudadanos, por tanto, estamos
en una situación de sujeción genérica frente a las potestades de supremacía
general.
- Potestades de supremacía especial. Muchos poderes de la administración se
caracterizan porque su ejercicio no puede afectar a todos los ciudadanos, sino a
un grupo cualificado de estos. Son muchas, por ejemplo el poder disciplinario
del rector de la universidad, que no se puede aplicar sobre toda la nación, sino
sobre los miembros de la comunidad universitaria, es un poder circunscrito a una
cualificación personal. Otro ejemplo, serían los internos en un centro
penitenciario. Hay que decir que sobre la base de esta distinción el derecho
alemán, y asumido por el español, estableció una consecuencia, y es la siguiente:
en el ámbito de las relaciones de supremacía especial la administración tiene
mayor capacidad para alterar los derechos que corresponden a personas
afectadas que en otros casos, se llegó a decir que ese poder más intenso que tiene
la administración llega al punto de poder debilitar derechos constitucionalmente
consagrados. Aún hay sentencias del TC que dejándose llevar esto daban
debilitamiento a algunos derechos básicos de la CE, pero no existe base
constitucional para que la administración pueda debilitar derechos recogidos por
la CE. La administración debe aplicar la CE.
c) Por el tipo de sujeción que producen. Se habla de tres categorías:
- Potestades de ventaja. se refiere a todas aquellas cuyo ejercicio se traduce en una
ventaja jurídica en favor del destinatario de dicho ejercicio. Por ejemplo, la
concesión de un caudal de agua de dominio público, lo que incrementa el
patrimonio jurídico del concesionario.
- Potestades de desventaja. Aquellas que cuando se ejercitan por la administración
da lugar a una consecuencia negativa de cara al destinatario de esa potestad. Los
tributos, la expropiación…
- Potestades indiferentes. Serían aquellas que dejarían a sus destinatarios en la
misma situación en la que se encontraban previamente, no alteran dicha
situación. Sobre el papel se puede hablar de este tercer tipo, pero en la práctica
no hay un solo caso de potestad administrativa que pueda calificarse como
indiferente, cualquier actuación pública supone un aventaja o un inconveniente.
Cuando hablamos de potestades dentro de la administración, cualquier alteración
conlleva alteración en el estatutos jurídico de los trabajadores de la propia
administración.
Hay que hacer una aclaración terminológica, aunque decimos que las potestades tienen
que estar atribuidas por la ley, si uno observa las leyes, verá que el proceso de
atribución de la potestad es muy oscuro, es decir, hay otros términos jurídicos que
aparecen en las normas que guardan relación con la idea de potestad, pero que conviene
distinguirlos para ver que da la ley a la administración pública. En las leyes aparecen los
fines que la ley da a la administración, es decir, los objetivos del interés público, sin
olvidar que las potestades en relación a los fines son meramente instrumentales. Para el
cumplimiento de los fines la ley debe determinar quién en concreto debe cumplirlos,
cuando la ley determina que un fin debe ser cumplido, debe evitar atribuir dicho
cumplimiento de un modo indistinto a toda una administración, en otras palabras, la ley
debe establecer un criterio de orden, una división del trabajo que ene l derecho
administrativo recibe la denominación de competencia, la competencia es distinta a los
fines y a las potestades. Competencia es el criterio que permite determinar quien actúa,
en donde actúa y con qué grado actúa. (Ejemplo en los artículos 148 y 149 de la CE,
donde la CE da atribución jurídica a dos administraciones publicas distintas). Dentro de
cada administración la ley precisa más el reparto, que se suele hacer colaborando con el
reglamento. Una vez se determina los órganos que se ocupan de las materias, hay que
ver el donde, y aquí surge el concepto de competencia territorial, dos órganos de una
misma administración pueden tener misma competencia material, pero distinta
competencia territorial. La tercera manifestación es el grado, la competencia que puede
coincidir en cuanto a materia y territorio se diversifica en grados, es decir, varios
órganos que comparten la competencia material y territorial tienen diferente
responsabilidad en el ejercicio de esa potestad. La competencia delimita el ámbito de
actuación de la administración pública desde esa triple perspectiva (materia, territorio y
grado). Dentro de esas competencias que un órgano administrativo tiene y para el
cumplimiento de los fines que la ley establece el órgano tiene que ejercer los poderes
jurídicos de actuación que darán lugar a actuaciones validas que se adecuen a los fines y
se produzcan en el ámbito de sus competencias, si no se cumple se produce la
desviación de poder, esto es uno de los elementos que hacen invalido el acto
administrativo.
La doctrina judicial mayoritaria entiende que los tribunales no pueden ir más allá de la
simple anulación de una decisión discrecional, en cuyo caso la cuestión debe ser
devuelta a la administración para que dicte otra decisión con el límite de no volver a
dictar la que ya ha sido anulada. Hay una corriente minoritaria inicial acompañada por
buena parte de la doctrina científica que entiende que el control no se debe limitar a la
simple anulación de la decisión discrecional, sino que el juez podrá decidir cuál es la
decisión que se debería haber adoptado. Para concretar esto hace falta hacer la siguiente
distinción:
La actividad jurídica tiene tres grandes manifestaciones, y que son: las normas, los actos
y los contratos, todo ello por papel y resultado siempre de un expediente
administrativo. En este tema nos centraremos en el acto administrativo, acto
formalizado con los requisitos que veremos en este tema. Sí que conviene hacer alguna
observación obre la actividad puramente material que lleva a cabo la administración
pública, actividad material que puede responder a uno de los tres siguientes conceptos:
1. Que para determinar la validez de todo acto administrativo habrá que comparar
el contenido de este con la norma jurídica que prevé su existencia, la norma es el
parámetro de validez de los actos administrativos.
2. Que norma y acto son dos realidades jurídicas distintas, el acto administrativo no
forma parte del ordenamiento jurídico, es un resultado, pero no es el
ordenamiento, y ello explica que las razones que hacen inválido un acto
administrativo tengan consecuencias distintas que aquellas otras que hacen
invalida una norma administrativa. El acto administrativo aun cuando llegue a
ser anulado, como regla general se respetan y mantienen los efectos jurídicos
que hubiera podido tener desde que fuera dictado hasta que se produce la
anulación.
Hay cientos de definiciones de acto administrativo, hay que citar las tres grandes
corrientes de intento de definición para ver lo que el derecho positivo en ultima
instancia recoge de ellas.
Primer grupo (formales), todas ellas ponen el acento en la idea de acto como una
decisión que procede de la administración pública.
Segundo grupo (materiales), destacan de la idea de acto administrativo su
carácter de decisión que resuelve un caso concreto. Lo importante del acto es
que establece la decisión justa que demanda una situación precisa.
Tercer grupo (funcionales), pone el acento en la idea de que el acto, como
manifestación formal jurídica esta siempre sometida al derecho administrativo
en el sentido de que por una parte es el resultado de aplicar ese sector del
ordenamiento, no otro distinto, y en segundo lugar, que es ese mismo derecho
administrativo el que tenemos que tener a la vista para analizar si el acto es o no
es válido.
Vemos por una parte que la procedencia de la administración pública como algo
característico del acto administrativo es algo a lo que alude el artículo 1 de la LJCA,
también si pensamos en la idea de acto como aplicación del ordenamiento jurídico
administrativo se puede traer a colación la ley 30/1992 del RJPAC en su artículo 93, y
aparece en ambas leyes la necesidad de que el acto administrativo sea una decisión
sometida a derecho administrativo.
Podemos definir el acto administrativo como el ejercicio singular de una potestad
administrativa en aplicación del ordenamiento jurídico por un órgano de la
administración dentro de la esfera de sus competencias por el que se crean, modifican,
extinguen o tutelan situaciones jurídicas individualizadas. El concepto que acabamos de
nombrar exige que nos detengamos en alguna nota, en primer lugar, cuando se habla de
que el acto es ejercicio de una potestad se está afirmando que esa decisión publica no es
el ejercicio de una supuesta libertad o autonomía de la voluntad que pudiera tener
reconocida la administración, dado que la administración pública no tiene reconocida
dicha autonomía de la voluntad, salvo en un ámbito muy preciso que es en el ámbito de
los contratos. Fuera de los contratos nadie duda de que la actuación pública es una
actuación de pura y simple aplicación de las normas, lo que decide la administración no
es porque haya querido ese resultado, sino porque ha interpretado que la norma quiere
ese resultado, y esto nos conduce a la idea de la vinculación positiva de la ley, que pesa
sobre la administración pública según nuestro régimen constitucional. La negación
absoluta de que la administración tenga autonomía de la voluntad para dictar actos, y
que estos sean ejercicio de una potestad permite afirmar otra consecuencia y es que la
administración como no puede renunciar a ejercer una potestad, no puede negarse a
dictar los actos administrativas que son consecuencia de dicho ejemplo, la
administración no elige cuando actuar, sino que su actuación es resultado de lo que las
normas establecen, y por tanto, el acto es una consecuencia debida del propio
ordenamiento siendo la administración un mero sujeto intermediario en ese proceso.
1. Porque se entienden como actos políticos del Gobierno todos aquellos que
proceden del Consejo de Ministros sin exclusión.
2. Se reconoce el carácter de actos políticos a aquellos actos que dictan los
Consejos de Gobierno de las CCAA. La ley si permite anular esos actos
políticos si lesionan derechos fundamentales, o permite anular los actos políticos
por razón de incumplimiento de las normas de competencia y procedimiento.
3. Cuando el acto político no vulnera un derecho fundamental, ni está afectado de
vicios formales no podrá ser objeto de control judicial, y se reconoce el derecho
de indemnización respecto a aquellas personas que sufran consecuencias
negativas del acto.
Como regla excepcional, conforme a lo que dice el artículo 107 de la LRJAPAC hay
determinados actos de trámite que sí podrían ser objeto de recurso, ya que aunque no es
su finalidad, si pueden afectar a los derechos e intereses de las personas. Si la
administración dicta un acto de trámite que dice que no hay lugar a iniciar un
procedimiento administrativo, estaríamos ante un acto de trámite, pero materialmente
estaremos ante una negación de lo que está siendo objeto de solución, estos actos de
trámites son los actos de trámite cualificados (si son recurribles).
Otra categoría son los actos que ponen fin a la vía administrativa. Frente a un acto
administrativo cabe en principio interponer recurso ante la propia administración que lo
ha dictado (recurso administrativo), pero cabe interponer un recurso de carácter judicial
ante los jueces ordinarios (jurisdicción contencioso-administrativa), lo cual depende de
los requisitos. Cuando un acto administrativo puede ser objeto de recurso
administrativo, porque así lo dispone la ley, en concreto, el recurso de alzada, entonces
se dice que ese acto no agota la vía administrativa, ya que existe un superior jerárquico
a la autoridad que ha dictado ese acto, que puede revisar la actuación de sus inferiores, y
por tanto, la administración no ha dictado su última palabra. Hay ocasiones en las que
ese acto definitivo es dictado por quien no tiene superior jerárquico, y por tanto, no hay
ninguna vía administrativa que pueda ser agotada, y se habla de actos que ponen fin a la
vía administrativa. Cosa distinta es que en los casos en que no es posible recurso de
alzada, los interesados voluntariamente que decidan interponer el recurso administrativo
de reposición. Cuando existe el recurso de alzada antes de ir a lso tribunales hay que
interponer este recurso, cuando se puede interponer el de reposición, se puede ir
directamente a los tribunales o no.
Hay que analizar los llamados actos firmes, un acto firme es un acto definitivo que, o
bien no ha sido objeto de recurso dentro del plazo legal, en cuyo caso se habla también
de acto consentido, acto cuyas consecuencias asume el destinatario de ese acto, la
segunda posibilidad es que se hable de actos firmes para hacer referencia a aquellos
actos que habiendo sido objeto de recurso administrativo dicho recurso resulta
desestimado expresamente, en este supuesto se habla de actos firmes en vía
administrativa, ya que sigue abierta la vía de recurso ante tribunales.
Por ultimo están los actos de ejecución, estos actos de ejecución no son actos
definitivos, no ponen fin al procedimiento, sino que son la consecuencia de los actos
definitivos, un acto de ejecución es aquel que conforme a los criterios legales lo que
hace es procurar que se lleve a la práctica lo que ha sido decidido por un acto definitivo
previo. Los actos de ejecución no siempre tienen lugar, ya que muchas veces los
destinatarios de los actos cumplen voluntariamente con lo que ha resulto la
administración. También, muchos actos administrativos no tienen contenido ejecutorio,
por ejemplo, los actos que desestiman una solicitud, no hay nada que ejecutar. Cuando
no se da el cumplimiento voluntario, y el acto entraña la realización de una conducta,
entonces, se pone en marcha el mecanismo de ejecución forzosa de los actos
administrativos. A través del acto de ejecución no se puede recurrir indirectamente el
acto a ejecutar, si uno no ha recurrido el acto definitivo no puede aprovechar el
procedimiento de ejecución para tratar de hacer lo que debió hacer antes. También hay
que tener a la vista la llamada ejecutividad inmediata de los actos administrativos, los
actos administrativos se pueden ejecutar desde que resultan notificados, si no hay
cumplimiento voluntario, aunque se interponga recurso administrativo contra el acto
definitivo, podrá dictarse un acto de ejecución para lograr la ejecución forzosa. Si el
acto de ejecución incurre en algún defecto o en alguna violación del ordenamiento
jurídico podrá interponerse un recurso contra dicho acto de ejecución. No se puede
dictar resolución administrativa que afecte a una persona sin cumplir con el derecho de
audiencia previa.
Bajo este segundo criterio hay dos grandes categorías de actos administrativos:
Actos favorables: todos aquellos actos que representan algún género de ventaja
legitima para sus destinatarios. Hay que distinguir entre:
Autorizaciones: se trata de todos aquellos actos administrativos por los que a
una persona la administración le permite el ejercicio de un derecho del cual
previamente ya es titular. Los derechos que se reconocen por las leyes a veces se
pueden ejercer libremente y de modo directo, por ejemplo a utilizar la vía
pública, la libertad de expresión… sin embargo, hay otros muchos derechos
cuyo ejercicio no es libre, sino que por razones justificadas requieren de una
previa comprobación por parte de la administración pública, por ejemplo, la
utilización de la vía pública para transitar por ella mediante un vehículo a motor,
ese derecho se da por una autorización administrativa, el permiso de conducir. El
acto que sirve para llevar a cabo esta comprobación que permite que un sujeto
haga o ejercite un derecho del que ya es titular se llama autorización
administrativa, se habla de un acto favorable porque da a una persona una
posibilidad que antes no tenía.
Licencias: son autorizaciones que se caracterizan frente a las restantes
autorizaciones en que su otorgamiento es siempre reglado, es una autorización
reglada, es decir, fuera de los casos de las licencias las autorizaciones muchas
veces se otorgan aplicando criterios discrecionales.
Concesiones: son actos por los cuales la administración reconoce a una persona
la titularidad de un derecho que o bien, pertenece a la administración, o bien esta
crea para ser otorgado a un particular. Lo importante es que el sujeto
beneficiario de la concesión antes no tenía ese derecho. Hablamos de dos
categorías: 1. Concesiones de dominio público: concesiones por las que un
particular adquiere el derecho de utilizar privativamente una parte de un bien de
dominio público, eso lo hará de modo exclusivo y excluyente, y tiene la facultad
de protegerse judicialmente frente a cualquier intromisión de otro sujeto que
quiera hacer el mismo uso, por ejemplo, concesión para ocupar una zona de
dominio público, dentro de los espacios portuarios. Las concesiones de dominio
público son un acto de carácter unilateral que además entrañan siempre un
otorgamiento discrecional y respecto de las cuales la doctrina jurídica y la
jurisprudencia mantienen sin fisuras que se trata de verdaderos actos
administrativos. 2. Concesiones con arreglo las cuales la administración
posibilita a un particular el ejercicio de una actividad económica o de interés
patrimonial cuya titularidad jurídica corresponde a la administración concedente,
esto tiene muchas modalidades, lo que podemos manifestar es que en la medida
de servicios públicos en los que la concesión es resultado de un contrato
administrativo, para buena parte de la doctrina se puede poner en cuestión que
este tipo de concesiones sean verdaderos actos y que por tanto, respondan a la
figura de contrato, aunque sea público.
Aprobaciones: se trata de actos definitivos a través de los cuales la
administración otorga plena eficacia a otras actuaciones anteriores, que pueden
ser de una administración pública o de un particular. Estamos ante actos
administrativos que responden parcialmente a la idea de autorización, necesidad
de controlar actos, pero a diferencia de las autorizaciones, este control no es
preventivo, sino que tiene lugar a posteriori. Por ejemplo, aprobación de
planificación urbanística que previamente ha sido dada por el ayuntamiento, y
luego ha sido dado por la Comunidad Autónoma.
Admisiones: se trata de aquellos actos definitivos por los que una persona
resulta admitida en un determinado estatus jurídico especial, por ejemplo,
cuando tras finalizar la matrícula de la Universidad un alumno es de pleno
derecho. Estos actos de admisión no son estrictamente favorables, puesto que
esa persona asume obligaciones y se somete a un poder sancionador especial por
el hecho de pertenecer a ese estatus, sin embargo, globalmente considerados se
considera que los beneficios que reporta el acto de admisión son siempre
mayores que las consecuencias negativas, y buena prueba es que todos los actos
de admisión son consecuencia de una previa solicitud del interesado. El único
supuesto donde la admisión no es voluntaria y no da beneficios son los
establecimientos penitenciarios, establecimiento que genera mayores cargas,
obligaciones y derechos.
Dispensas: se trata de aquellas resoluciones que consisten en levantar a un sujeto
la exigencia de cumplir una prohibición de carácter general, por ejemplo, el
poder portar armas, ocasionalmente por concurrencia y circunstancias
extraordinarias a un sujeto se le puede levantar esa prohibición, y por tanto,
permitirle que tenga un arma. En muchos casos las dispensas han existido por
ese carácter discrecional por el que se conceden, pueden representar una
vulneración de la prohibición de la arbitrariedad que recae sobre los poderes
públicos, y se enfrentan o chocan por el principio de legalidad.
Existen otros actos favorables difíciles de sistematizar, y que suponen el
reconocimiento de un derecho o su protección jurídica, estamos ante actos
reconocedores de derechos que no encajan en categorías anteriores, por ejemplo,
la declaración administrativa sobre el derecho al justiprecio que corresponde a
un expropiado, el otorgamiento de una medalla, o el reconocimiento de
devolución de ingresos indebidos. Se pueden hablar de actos que protegen al
sujeto las inscripciones de un aprovechamiento de aguas privadas en el registro
de aguas al objeto de proteger ese aprovechamiento frente a terceros.
Actos de gravamen: actos a través de los cuales se produce siempre una
consecuencia negativa para los derechos e intereses del destinatario del acto. Son
resoluciones que en muchos casos resultan difíciles de categorizar y que encajan
en el siguiente esquema elemental: todos estos actos suponen la imposición de
una obligación, lo cual significa que o imponen obligaciones en sentido estricto,
deberes jurídicos o cargas:
Obligaciones en sentido extenso: pueden ser de cuatro categorías: 1.
Obligaciones de dar, obligaciones que pueden ser de carácter pecuniario, dar un
dinero, o de carácter no pecuniario, entregar el bien a la administración, que es
dueña. 2. Obligaciones de hacer, entrañan imponer a un sujeto la realización de
una conducta positiva que pueden ser tanto obligaciones personales, como de
cualquier otro tipo, por ejemplo, el deber de un sujeto de acudir a una mesa
electoral cuando el llamado para ello. 3. Obligaciones de no hacer, imponen al
sujeto una abstención y que reciben el calificativo de actos de prohibición, por
ejemplo, dejar de llevar a cabo una extracción minera. 4. Obligaciones de
padecer o soportar, por ejemplo, las servidumbres administrativas que soportan
los particulares en su propiedad como consecuencia de la vecindad de esa
propiedad privada por una propiedad pública, también es un ejemplo claro los
actos de naturaleza expropiatoria.
4.3 Según su forma de manifestación.
Para que lso actos administrativos sean válidos conforme a los artículos 51 y ss de la
LRJAPAC deben cumplir los requisitos formales que le sean exigibles, deben estar
suficientemente motivados, deben ajustarse en cuanto a su fondo al ordenamiento
jurídico y deben, también, ajustarse a las finalidades señaladas por este para cada clase
de acto. La infracción de estos elementos citados tiene distintas consecuencias, algunas
infracciones dan lugar a la nulidad absoluta o de pleno derecho, otras darán lugar a la
llamada anulabilidad o nulidad relativa (alguna de estas infracciones son subsanables) y
en tercer lugar, habrá otras infracciones que no tengan consecuencia alguna. Por otra
parte, cuando hablamos de validez o invalidez de actos administrativos hay que tener
presente que el concepto de validez es distinto del concepto de eficacia, y que como una
especificación de lo que ocurre en el derecho administrativo, puede darse el caso de
actos validos pero ineficaces y también, el de actos inválidos pero eficaces. La validez
es exclusivamente lo que nos permite determinar si un acto administrativo se ajusta o no
a la norma, y ese es el examen que hay que regular cuando tratamos de verificar si un
acto es o no valido. La eficacia, por el contrario, se refiere a otra cuestión distinta, y es
si puede producir efectos el acto jurídico o no. En el mundo del derecho privado aunque
ambos conceptos se pueden diferenciar, en la práctica permanecen unidos, la validez de
un negocio jurídico es el presupuesto de su eficacia, pero si alguien cuestiona la validez
de un negocio jurídico, hasta que esto no sea despejado, el negocio jurídico no es eficaz.
En el derecho administrativo, esto no es así en razón a otro gran principio, la
presunción de legalidad y acierto de los actos administrativos, los actos se presumen
validos desde que son dictados, y por tanto, desde ese momento pueden desplegar
efectos jurídicos, eficacia que no se interrumpe, por norma general, por la mera
interposición de un recurso contra esos actos, por tanto, en la practica un acto que es
ilegal, como quiera que la declaración de legalidad va a tardar un cierto tiempo, para
cuando se declara la invalidez el acto ya ha desplegado sus efectos jurídicos debido a la
presunción de legalidad y acierto, y muchas veces esos efectos se han consumado
totalmente.
En relación a la validez hay que mencionar una serie de principios que relativizan la
invalidez y que en última instancia tienden a reducir lo máximo posible las
consecuencias negativas de las infracciones que la administración puede cometer en la
medida en que hay un principio básico y es que la administración no puede ser
paralizada en su actividad. Los principios que relativizan la invalidez son los siguientes:
En los restantes casos la doctrina del TS hace interpretaciones muy restrictivas, exige
que se acredite la existencia de estos supuestos, y además haciendo una valoración muy
reducida con lo que se puede interpretar de la ley respecto al ámbito que realmente
tiene.
A. Que las causas no se subsanan por el mero transcurso del tiempo. Si se dejan
transcurrir los plazos de recurso se abre otra vía, la revisión de oficio de los
actos nulos, que podrá hacerse en cualquier momento.
B. La nulidad de pleno derecho exige adoptar la ficción de que el acto nunca ha
existido, y por tanto, los efectos jurídicos que hubiera producido tienen que
desaparecer o de no ser posible, dará lugar a las reparaciones oportunas.
La anulabilidad: es la regla general. Como dice el artículo 63 son anulables los actos de
la administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico,
incluso la desviación de poder. Hay infracciones del ordenamiento jurídico que no dan
lugar a la anulabilidad y es lo que se conocen como vicios irrelevantes, aparte de ello,
cuando existe causa de anulabilidad conforme al artículo 63 en muchos casos no hay
que perder de vista que es posible llevar a cabo la convalidación del acto, convalidación
que nunca se puede admitir cuando estamos ante la nulidad de pleno derecho.
Efectos de la anulabilidad: son muchos más relativos que en el caso anterior, porque por
una parte la declaración de anulabilidad no tiene consecuencias hacia el pasado, y por
tanto, se respetan y mantienen los efectos que hasta la fecha hubiera podido producir el
acto administrativo. Una vez se aprecia la anulabilidad, el acto ya no puede seguir
produciendo efectos jurídicos.
- El plazo general existente para interponer los recursos pertinentes por los
interesados (recurso administrativo o judicial). si transcurrieran estos plazos
ningún particular puede formular recurso o acción alguna destinada a conseguir
que el acto se invalide, la propia administración que ha dictado ese acto pues, a
de poner en marcha un mecanismo que se conoce como recurso de lesividad, a
través del cual, ella misma impugna su acto ante los tribunales. (4 años desde
que dicto el acto).
Convalidación de los actos: Se podrá convalidar los actos anulables suprimiendo los
vicios que contengan. Art 67.1 LRJAP. Se podrán subsanar los vicios cuya naturaleza
admita subsanación, lo cual no ocurre en muchos casos. La segunda cuestión que hay
que comentar es que la ley dice que se pueden subsanar dos clases de vicios:
- 1. Los vicios de incompetencia: los casos en que el acto ha sido dictado por un
órgano incompetente cuando se trate de incompetencia jerárquica, lo subsanara
el órgano que si es competente, en los restantes casos no cabe subsanación
- 2. Aquellos actos en los que estos no pueden ser eficaces por la falta de alguna
autorización o aprobación que ese acto requiere.
Los llamados vicios irrelevantes.
Los vicios irrelevantes son aquellas infracciones que no provocan la invalidez del acto
administrativo, artículo 63.2 LRJAP, señala que los defectos de forma solamente
producirán la anulabilidad cuando el acto carezca de los elementos indispensables para
alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados. Puede ser la falta de un
informe o expediente, y este informe condicionara la anulabilidad del acto si es o no
vinculante según el ordenamiento jurídico. También provocan los defectos de forma o
invalidez cuando los defectos provoquen indefensión de los afectados, cuando la
administración se salta el derecho a audiencia previa.
El artículo 63.3 LRJAP. Alude también a los plazos como vicio irrelevante, dice que el
incumplimiento de los plazos por parte de la administración solo significara la
anulabilidad del acto cuando se trate de plazos de caducidad o de prescripción, pero si
no se trata de este tipo de plazos el incumplimiento no acarrea consecuencias.
Art. 102 y siguientes LRJAP. La primera interesada en que se cumpla la legalidad debe
ser la propia administración pública y cuando esta advierte que alguna de sus
actuaciones puede vulnerar la legalidad debe tener mecanismos jurídicos a su
disposición para que se produzca la anulación de sus actos y reglamentos sin tener que
depender para ello de que los administrados quieran o puedan lograr lo mismo a través
de la vía de recursos. Hace bastante tiempo se estableció la figura de la revisión de
oficio de los actos administrativos, un proceso en que la propia administración se
plantea la legalidad de sus actos y este proceso nunca puede perder de vista una
circunstancia que es un principio del derecho: nadie puede ir en contra de sus propios
actos. Para conciliar ambas necesidades, la ley establece una distribución importante
entre que ocurre con aquellos actos que son favorables para sus destinatarios y que
ocurre con aquellos otros que son justamente lo contrario. En el primer supuesto la ley
lo que tiene que hacer es establecer todas la garantías posibles para que la
administración no declara la nulidad de modo arbitrario, para ello en los artículos 102 y
103 establece los siguientes mecanismos: en el 102 se recurre ala revisión d e oficio de
los actos nulos de pleno derecho, en esta modalidad en primer lugar hay que tener en
cuanta que este proceso puede producirse en cualquier momento, por que la nulidad
absoluta no se subsana nunca por el paso del tiempo, en segundo lugar estamos ante un
procedimiento en el que el protagonismo lo tiene la administración que dicto el acto,
puede decidir iniciar el proceso por iniciativa propia o por iniciativa de otra persona, la
revisión de oficio no es un recursos administrativo, tiene lugar una vez se ha agotado los
plazos para que los particulares interpongan recurso administrativo. Quien solicita de la
administración que se revise un acto, si la administración dice que no, tiene derecho a
abrir un contencioso administrativo que determine si la administración debió o no
haberlo abierto, sin entrar en el fondo de la cuestión. Solo cabe plantear la revisión de
oficio por las causas tasadas en el artículo 62 LRJAP, y antes de proceder a anular el
acto administrativo debe solicitarse dictamen del consejo de Estado, que es vinculante a
un solo efecto, si el Consejo de Estado dice que hay motivo de nulidad, al
administración debe anularlo, si dice que no hay motivo de nulidad, la administración
puede apartarse o declarar igualmente la nulidad. Durante la tramitación de este proceso
se puede declarar la suspensión cautelar del acto que no tendrá efectos jurídicos, deberá
darse audiencia al destinatario cuya situación va a ser perjudicada y si se declara la
nulidad del acto en ese mismo proceso debe determinarse la indemnización que
corresponda al destinatario del acto perjudicado, tras contrastar si existen daños y
perjuicios. La propia ley en el artículo 102 señala la posibilidad de revisar de oficio
reglamentos, los cuales no podrán ser recurridos a través de un recursos administrativo,
contra el reglamento hay que ir a los tribunales. La siguiente figura que utiliza la ley
contra actos favorables es el recurso de lesividad: se trata del mecanismo de reacción de
la administración para lograr que se anule un acto administrativo que en este caso es
meramente anulable, las diferencias que caben destacar son las siguientes:
1. Aquí la ley no cita a los particulares como personas que pueden solicitar el inicio de
este recurso, esta reservado a la administración autora.
3. No hay que solicitar dictamen del consejo de Estado ni se requiere dar audiencia al
posible afectado. El mecanismo es una declaración del órgano que dicto el acto limitada
a razonar la existencia de infracciones jurídicas que dan lugar a la anulabilidad del acto
y en consecuencia a declarar dicho acto lesivo para los intereses generales. Formulada
esa declaración la administración dispone de un plazo de tiempo reducido, 2 meses para
interponer ella misma contra ese acto un recursos contencioso-administrativo en los
tribunales. Lo peculiar es que aquí se va a invertir la situación normal de la AP en esta
jurisdicción, lo frecuente es que un administrado ocupen la posición de parte
demandante y la administración la parte demandada.
En el caso de los acto administrativos que constituyan una desventaja para los
ciudadanos la interpretación de la ley en el artículo 105 LRJAP es distinta: la
administración puede revocar libremente dichos actos, es un procedimiento interno
donde no hay audiencia al destinatario y que culmina con la anulación y dejando sin
efecto ese acto de carácter negativo. La revocación podrá hacerse en cualquier
momento, no hay plazos pero deben en todo caso respetarse las dos siguientes
cuestiones:
1. Tras la revocación no se esconda una dispensa o exención no permitida por las leyes
en favor de un sujeto.
2. La revocación solo puede venir justificada por que la administración advierte que ese
acto es ilegal puede ser un acto de revocación parcial o total.
En este artículo se regula también la corrección de errores, puede corregir en cualquier
momento bien de oficio los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus
actos. La corrección de errores debe observar una exigencia que repite la jurisprudencia:
el error debe ser fácilmente advertible en el expediente administrativo y constatable a
través de ese mismo expediente. En ningún caso cabe usar esta vía para corregir errores
jurídicos. Lo que no se puede hacer es bajo la excusa de cometer un error tratar de
alterar un error jurídico.
Vamos a hablar del segundo recurso especial que tiene cierta importancia y notoriedad y
que tiene una características especiales, se trata de una reclamación de naturaleza
confusa que en sustitución de lso recursos administrativos pueden interponer lso
particulares ante la secretaría del Consejo para la Unidad del Mercado. Estamos ante un
recurso especial por razón de la materia jurídica, se trata de proteger las libertades y
principios básicos del modelo de mercado que garantiza la Ley de Unidad de Mercado,
del año 2011, reclamación a partir de la cual este órgano solicita informes a los
denominados puntos de contacto que son órganos de las administración estatal y
autonómica que puedan tener competencias sobre esas materias. A la vista de los
informes que se hayan podido producir la Secretaria de Consejo para la Unidad de
Mercado hace un informe sugiriendo al órgano que ha dictado la resolución que se
reclama, si debe modificarla y en qué términos, esa administración decidirá si atiende el
contenido del informe, con lo cual se entiende que al menos en esa materia se ha
agotado cualquier instancia administrativa, pero si el informe se pronuncia sobre la
invalidez de esa resolución, por vulnerar la Ley de Unidad de Mercado, el particular
podrá dirigirse a la Comisión Nacional de los Mercado y la Competencia para solicitar
que esta agencia valore la posibilidad de interponer ella misma recurso contencioso-
administrativo contra ese acto administrativo. El recurso contencioso-administrativo es
un recurso especial que cuando esta Comisión decide interponerlo si solicita suspensión
del acto administrativo, esa suspensión debe ser acordada por el tribunal.
- Esa actuación racional, ordenada y ajustada a derecho debe de ser una actuación
eficaz, es decir, de nada sirve dictar resoluciones perfectas si estas no se pueden
llevar a la práctica. La eficacia es uno de los principios del artículo 103 de la CE,
y se señala como un principio que debe ser respetado por la administración.
- El procedimiento administrativo debe ser un cauce de participación ciudadana,
la CE garantiza la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, lo
hace desde distintas perspectivas, por ejemplo, el derecho de participación. Los
ciudadanos deben de tener la oportunidad de colaborar mediante su
participación, la administración pública en la toma por esa de sus decisiones.
Este derecho de participación se consagra mediante el procedimiento de
información pública. Muchos procedimientos administrativos deben someterse a
una información pública de modo que cualquier persona, con tal de que tenga
capacidad de obras, pueda formular ante lo que resulta del proyecto, actuación o
norma jurídica que se pueda aprobar, pueda formular las alegaciones pertinentes,
alegaciones que deben tenerse en cuenta y que colaboran en la formación de la
voluntad de la administración pública, se puede decir, que las decisiones más
fundamentales deben tener este trámite, por ejemplo la aprobación de un
proyecto de obra pública.
Este esquema puede ser efectivo mientras no se disparen los procedimientos especiales
que aparecen con el tiempo hasta reducir el procedimiento general a nada.
Gracias a la ley del 58, el procedimiento administrativo teniendo el propósito de hacer
frente a los miles de procedimientos que existían, en vez de aplicar este esquema, hace
algo distinto y mucho más efectivo. Con la admisión de pocos procedimientos
especiales, lo que hace la ley es regular un procedimiento tipo que se concibe como la
regulación de los posibles tramites que puede poner en práctica la administración
pública para adoptar sus resoluciones de modo que cada procedimiento en concreto hará
uso solo de aquellos que resulten estrictamente necesarios. Por otra parte, para que esto
funcione, el conjunto de trámites que regule la ley debe de ser lo más simplificado
posible, con esto se posibilita tener un conocimiento clave y preciso de que puede ser el
procedimiento administrativo. Junto a ello tres ideas que presiden la regulación de esta
ley:
El texto constitucional refuerza el significado de esta ley al tiempo que permite darle
una interpretación más progresista, por una parte cuando la CE consagra el principio de
eficacia, pero también la necesidad de que la actuación administrativa sea objetiva y
sometida a derecho. En segundo lugar, cuando del artículo 106 se consagra el principio
de participación ciudadana en los procedimientos administrativos. En tercer lugar, el
derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 CE es un derecho
presente en las relaciones de los ciudadanos con la administración, y el procedimiento
administrativo debe ser garante de esta tutela. El articulo 149.1 apartado 18, establece
dos cosas:
a- La competencia del Estado en materia de las bases del régimen jurídico de las
administraciones públicas.
b- Competencia exclusiva en lo que la CE denomina el procedimiento
administrativo común.
La ley sigue lo que era la estructura de las dos leyes que sustituye, pero en algunos
aspectos significa un importante paso atrás:
Ciñéndonos al procedimiento en sentido estricto, este viene instigado por los siguientes
principios jurídicos:
Los procedimientos especiales se tratan de tramites especiales que la ley, o las leyes
administrativas regulan sin perjuicio de que en lo restante se aplica directa o
supletoriamente según los casos la propia ley 30/92.
- de carácter subjetivo. Para que un procedimiento pueda existir es necesario que este
llevado a cabo por la administración competente para ese asunto. Por tanto, la
administración pública es una parte necesaria en ese procedimiento administrativo. La
otra parte de ese procedimiento puede ser otra administración, pero por lo general la
otra parte es siempre una persona particular, a la que podemos denominar como
administrados, o en términos de la propia ley, los interesados. Son tres las cuestiones
relevantes sobre los administrados:
- De carácter objetivo.
- De carácter formal.
Hay que decir que los procedimientos tienen tres fases: iniciación, donde hay que tomar
la determinación de si se debe o no abrir un procedimiento, esto supone consumir
recursos humanos y materiales, y por tanto, la administración no puede abrir
alegremente procedimientos, sino que tiene que justificar que hay motivos suficientes.
Una vez se ha iniciado el procedimiento viene la fase de instrucción, que es la parte
gruesa del procedimiento, aquí es cuando el procedimiento crece e incluso da lugar a
otros procedimientos conexos, esta fase consiste en tomar constancia de todos los
hechos que se consideran acreditados y respecto de los cuales debe pronunciarse la fase
final, la de resolución o terminación, la resolución es lo que pone fin al procedimiento,
supone aplicar el derecho a los hechos que han sido puestos de manifiesto por la fase de
instrucción, y finaliza con el acto administrativo, ya definido en el temario. La fase de
instrucción y resolución se mantienen separadas por las normas jurídicas no solo
conceptualmente, sino sobre todo en cuanto a la separación entre los órganos que deben
instruir y los órganos que deben resolver el procedimiento, esta separación siempre se
ha considerado necesaria para no contaminar al juez que decide a través de las fases de
instrucción, que muchas veces sirven para formular un prejuicio, y si el mismo órgano
que ya ha formado ese prejuicio debe enjuiciar, ya no hay sentido.
5.1 Iniciación.
Que se acepte sin más, y por tanto se inicie la tramitación del expediente.
Que la administración requiera al solicitante para la subsanación o mejora de la
solicitud. Subsanar consiste en remover cualquier defecto que pueda tener la
solicitud o completarla con documentos que tienen carácter preceptivo y no se
han acompañado. Mejorar la solicitud es alterar la pretensión en los términos
que la administración sugiera, si se entiende que el solicitante no ha enfocado la
solicitud correctamente. La falta de respuesta a a este requerimiento que haga la
administración da lugar a la declaración de inadmisión de la solicitud, y por
tanto, a la ficción jurídica de que el procedimiento nunca ha llegado a existir.
Se deben cumplir con los siguientes trámites una vez iniciado el procedimiento:
Notificar a los interesados la existencia del mismo para que puedan compadecer
y ser parte.
Cuando se trata de procedimientos iniciados a instancia de particulares, la
administración debe notificar al interesado cual es la fecha en que se considera
iniciado el procedimiento, que plazo es el que la administración debe observar
para resolverlo y notificar la resolución y qué efectos tiene el silencio
administrativo en este caso.
Si existen otros procedimientos sobre cuestiones idénticas iniciados por petición
de otras personas o por la propia administración se podrá decidir la acumulación
de todos esos procedimientos en uno solo. Si hay acumulación hay una única
tramitación común.
Posibilidad de adoptar medidas provisionales que tienen por objeto garantizar la
eficacia de la futura resolución que se dicte y con los límites y requisitos que
establece el artículo 72 de la Ley. La ley no establece un catálogo de medidas
provisionales, se podrán dictar aquellas que se entiendan adecuadas y
proporcionadas al fin perseguido, que no sean contrarias al ordenamiento
jurídico y que no supongan una restricción injustificada de los derechos de las
personas sobre las que recae esas medidas. Se pueden condicionar o restringir
derechos siempre con una causa suficiente.
Consiste en la averiguación de todos los hechos que en su conjunto son la base del
pronunciamiento jurídico que finalmente se adopte. Respecto de esta fase hay que tener
en cuenta:
I. Practica de las pruebas precisas para conocer lso hechos causados por las partes
o por la administración. Las pruebas son cualquiera de las que se admiten en
derecho, por tanto, las reguladas por la LECivil. En el ámbito del procedimiento
administrativo, y dado el carácter de la administración, la prueba más importante
es la prueba pericial, emitida por peritos sobre las muy distintas materias sobre
las que pueden versar los expedientes administrativos. Prueba documental,
prueba de documentos públicos a los que la legislación da un valor especial, por
ejemplo, una sentencia judicial firme. Las pruebas testificales y la confesión de
parte, que es el testimonio del propio interesado. Estas pruebas son muy
desacreditadas. Todos los medios de prueba regulados por el CC y la LECivil es
una prueba admisible en derecho. La responsabilidad de admitir o no las pruebas
es del instructor, pero frente a lo que era la regulación anterior la desestimación
de las pruebas debe estar motivada explicando las razones por las cuales las
pruebas que se rechazan no guardan relación con el objeto del procedimiento, o
no son trascendentes en relación a dicho objeto. El instructor puede acordar de
oficio la práctica de varias pruebas.
II. La ley establece previsiones en torno a los informes que pueden o deben
aportarse al procedimiento. Se trata e lso informes de la propia administración
que lo tramita o que proceden de otras administraciones u organismos públicos.
Respecto de los informes hay que distinguir entre: informes preceptivos y
facultativos, hay informes cuya existencia es necesaria, y por tanto, su ausencia
en el procedimiento puede determinar la invalidez de lo actuado. Los informes
facultativos se solicitan por decisión del instructor del expediente, por tanto, su
presencia en el procedimiento no es necesaria, ni genera consecuencias. Todos
los informes pueden ser vinculantes o no vinculantes con independencia de si
son o no preceptivos, son vinculantes aquellos informes cuya conclusión debe
observar la administración en un procedimiento, otros pueden ser evaluados con
cierta discrecionalidad por parte de la administración. El problema de los
informes es el de que ocurre cuando no se incorporan al expediente en los plazos
previstos, con carácter general el procedimiento debe seguir su curso y si esos
informes llegan antes de dictarse la resolución podrán incorporarse al
expediente, aunque sea de manera tardía, los informes de carácter preceptivo y
vinculante y cuya decisión determina la decisión que adopte la administración,
permiten que esta pueda suspender temporalmente el procedimiento sin que
transcurran los plazos para su resolución, a fin de que dichos informes puedan
llegar a tiempo. Transcurridos dichos plazos el procedimiento deberá seguir.
III. La ley establece la incorporación de sondeos y encuestas de opinión, si bien
nunca pueden tener carácter determinante para que se adopten decisiones, ni ser
el único medio de prueba que la administración puede emplear. Hay que dotar de
cierto relativismo a resultados que adopten este tipo de actuaciones.
IV. La participación ciudadana a partir de los trámites de información pública, no
son alegaciones de interesados, sino que cualquier persona que sepa leer y
escribir, pueda presentar sus opiniones. Tienen tal importancia a veces que
cuando se vulnera la realización de este trámite por la administración tiene
carácter invalidante. La doctrina del TS dice que los planes de ordenación
urbana son la expresión democrática del modelo de ciudad que quieren los
ciudadanos, esta idea surge desde el momento en que es necesario sacar a
información pública el proyecto de planeamiento, para que las personas aporten.
5.3 Terminación.
La fase de instrucción culmina con una propuesta que debe realizar el órgano al que le
corresponde la tramitación de esa fase, y que va dirigida al órgano competente para
resolver el procedimiento. La propuesta tiene que tener una relación de circunstancias
de hecho que se consideran acreditadas, y junto a ello podrá hacer una valoración
jurídica de esas circunstancias destinada a orientar el sentido de la resolución. Uno de
los aspectos vincula al órgano que debe resolver, y son los hechos, esto es algo que el
órgano que resuelve no puede cambiar, tiene que asumir lo que se manifiesta, solo
cuando entienda que existen dudas suficientes sobre el carácter no suficientemente
acreditado de un hecho podrá ordenar la devolución del expediente al instructor para
que lleve a cabo aquellas tareas de averiguación que permitan solventar esta duda. Esto
se traslada al órgano que debe resolver, el cual con carácter previo a la resolución, hace
dos cosas:
2. Terminación anormal del procedimiento: tiene lugar cuando este acaba sin que exista
un pronunciamiento directo y expreso sobre el fondo del asunto. Los supuestos de
terminación anormal del procedimiento tienen lugar por silencio administrativo, o por
caducidad del procedimiento imputable a la administración. Por caducidad del
procedimiento declarado de la administración por paralización del procedimiento por
causa de los interesados. El desistimiento, cuando los interesados en un procedimiento
dirigen un escrito a la administración manifestando que desisten de ese procedimiento
(art 90 y 91 de la Ley). La renuncia de derechos, donde el procedimiento se extingue y
no se puede iniciar un nuevo procedimiento.
Una vez se produce la finalización del procedimiento son varias las posibilidades que
pueden dar lugar a nuevos procedimientos:
Sobre la base de esa presunción de validez, se dice que lso actos producen efectos desde
que se dictan salvo que en ellos se disponga otra cosa hay que decir que parece que
estamos ante una regla general, pero como vamos a ver esa eficacia inmediata es lo
contrario, es la excepción, pues para que el acto pueda ser eficaz dicha eficacia se
posterga en los casos en los que la notificación sea una exigencia al momento de esa
notificación, la mayoría de los actos deben ser notificados o publicados. La regla
general es que lso actos administrativos son eficaces desde este momento. Desde que la
notificación se ha efectuado cumpliendo con las exigencias de la ley. Junto a esta
observación hay que tener en cuenta el contenido y naturaleza del acto administrativo,
por ejemplo, los actos sometidos a una condición no podrán ser eficaces hasta que la
condición se cumpla, además puede ser que el acto tenga carácter retroactivo, en cuyo
caso la eficacia no es inmediata, sino que va hacia el pasado.
I. En cuanto al plazo, dice la ley que debe ser aplicado en diez días, en el
incumplimiento de este plazo no tiene consecuencia, más que impedir o retrasar
la eficacia del acto, pero es importante determinar el contenido que debe tener
esa notificación. El artículo 58 señala que la notificación debe contener el texto
íntegro de la resolución. Si estamos ante un acto que debe ser motivado, la
motivación debe estar en este contenido íntegro porque forme parte de lso
razonamientos de la resolución, porque se acompaña en la resolución los
informes que sirven como fundamento, el ciudadano tiene derecho a conocer
porque la administración ha adoptado una decisión.
II. La ley exige que la interpretación determine si el acto es o no definitivo en vía
administrativa, la expresión de los recursos que procedan, ante quien deben
interponerse y el plazo, sin que estas menciones vinculen al destinatario.
Cuando falta algún elemento al notificarse el acto administrativo estamos ante lo que se
denomina una notificación defectuosa, y como tal notificación defectuosa el acto
notificado no puede desplegar efectos jurídicos desde el momento de la notificación,
pero si los tendrá a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan que conoce el contenido del acto y su alcance, o a partir de la fecha en que
interponga cualquier recurso contra dicho acto.
El artículo 59 dice que se notificará por cualquier medio que permita tener constancia de
los siguientes extremos:
Se señala por la ley que de todos los procedimientos competitivos, como los selectivos,
se entiende que en vez de notificar todas las decisiones, se sustituye por la publicación
en los medios y lugares que los actos determinen. Existe un margen de discrecionalidad
para que se decida la publicación.
Hay que citar la posibilidad de que en ocasiones los actos pueden tener eficacia
retroactiva, así lo reconoce el artículo 57.3, que señala que esta posibilidad tiene
carácter excepcional y limitado a los dos siguientes supuestos:
De nada sirve que la administración tenga capacidad de dictar actos administrativos con
contenido obligatorio (la autotutela declarativa), si no existieran, al mismo tiempo,
mecanismos que permitan a la administración vencer la resistencia de las personas
llamadas a cumplir con el contenido de un acto, y que se abstienen de actuar. Para
conseguir que de modo efectivo lso actos administrativos se cumplan, la segunda
manifestación de la autotutela, la autotutela ejecutiva, se regula como la ejecutoriedad
de los actos administrativos, la posibilidad de imponer de modo coactivo y forzoso el
contenido de un acto.
Hay que apostillar que una gran parte del derecho administrativo consiste en determinar
aquellas potestades administrativas que se consideran auténticos privilegios jurídicos, y
ello porque no existen poderes parecidos que se otorguen a los ciudadanos. Todo el
derecho administrativo supone estudiar el conjunto de privilegios, pero no en cuanto a
que son, sino que cuanto a cómo se deben limitar para garantizar un bien superior, que
es el conjunto de libertades y derechos básicos de los ciudadanos, porque la
administración tiene estos privilegios porque son necesarios para el cumplimiento de
sus fines la idea es que la administración debe garantizar la libertad de derechos y
dignidad de las personas, y para que esto sea posible debe instituir el conjunto de
prestaciones básicas a través del servicio público como mecanismo de equilibrio social.
Todo esto se observa en las distintas instituciones.
El derecho de la organización.
Una persona jurídica es una ficción creada por el derecho que es capaz de asumir
derechos y obligaciones como si fuera una persona física. La idea de persona jurídica
implica:
- Que la responsabilidad que asume la persona jurídica por los actos que lleve a
cabo es directamente de la persona jurídica y no de sus miembros.
- Para hacer efectiva esta idea las personas jurídicas deben tener un patrimonio
propio, a veces se llama capital o patrimonio. Patrimonio propio que es un
patrimonio distinto del patrimonio personal de cada uno de sus miembros, de
modo que un patrimonio no se mezcla con el otro, es decir, la persona jurídica
responde con su propio patrimonio, pero no con el de las personas que forman
parte.
Esto de la figura de persona jurídica se creó para eludir un principio básico del
ordenamiento jurídico que es la responsabilidad patrimonial universal (la persona
responde con su patrimonio personal presente y futuro). La persona física solo responde
con su aportación a esa persona jurídica, y ahí acaba su responsabilidad. La idea de
persona jurídica nace hace mucho tiempo, y al hilo de este concepto surgieron muchos
tipos de sociedades, hasta el moderno derecho mercantil las sociedades no eran un
sistema de limitación de la responsabilidad personal de sus socios, salvo tipos
específicos que eran la excepción. Estas sociedades en el momento en que se produce la
Revolución Industrial eran instrumentos inservibles para hacer frente a las necesidades
que se iban produciendo, por eso se da el salto a la primera persona jurídica que
constituye una autentica limitación de la responsabilidad personal de los individuos, y a
partir de la cual se construye la moderna teoría de las personas jurídicas. Esta primera
aparición histórica es la sociedad anónima, todo esto ha evolucionado.
Hay que añadir que en ocasiones para la consecución de los fines que debe perseguir la
administración pública, esta puede hacer uso de fórmulas organizativas de derecho
privado, las llamadas sociedades públicas, con la singularidad de que el capital en su
totalidad o en su mayoría es un capital público.
En la doctrina jurídica del derecho privado general la forma de explicar porque lso actos
de una persona jurídica se tienen por actos es muy sencilla, la persona que normalmente
tiene el cargo de administrador, o es un apoderado tiene atribuida la representación
jurídica de esa persona jurídica. La representación es un contrato más, y a través de esta
figura se puede actuar en nombre y por cuenta de otra persona, no obstante la
representación es revocable y cuando una persona actúa en nombre de otra habiéndose
revocado esa representación, asume las consecuencias de sus actos, ya no representa a
la persona jurídica. Esta fórmula planteaba siempre bastantes problemas en su
adaptación a las administraciones públicas. El problema de la imputación de lso actos de
la persona física a la jurídica en el derecho administrativo debía buscar otra solución y
esa solución viene dada por la concepción de la persona jurídica como un conjunto de
órganos, cada uno de ellos sin personalidad jurídica, pero cuyos actos son como si los
realizara esa persona jurídica. A partir del órgano se establece el sistema de imputación
final a la administración pública, podemos decir que un órgano es aquella unidad de
actuación que perteneciente a una administración pública tiene atribuida una esfera de
competencias propias para la realización de aquellos fines que se le asignen y a la que se
adscriben los medios materiales y personales necesarios para el ejercicio de esas
competencias, en otras palabras, el órgano es el resultado de la división interna de las
competencias que corresponden a una administración pública, en el ejercicio de esas
competencias lo realizado por el órgano jurídicamente se entiende que lo organiza la
propia administración, siempre y cuando se cumplan dos condiciones:
A) Elemento subjetivo, con esto nos referimos al titular del órgano administrativo,
es decir, la persona válidamente designada para dirigir la actividad
administrativa, por ejemplo el ministro, que dirige un ministerio o un director
general, un jefe de servicio…
B) Elemento personal del órgano, con esto nos referimos, no a la persona física,
sino a los funcionarios y empleados públicos que están al servicio del órgano.
Mientras que el titular es persona y asume el cargo, el personal al servicio del
órgano son “objetos”, sin perjuicio que los funcionarios tienen derechos y
obligaciones en relación a la administración pública para la cual sirven.
C) Elemento material, es el conjunto de medios distintos de los personales, que son
necesarios para que el órgano pueda llevar a cabo su actividad. Elementos
materiales son los elementos de carácter patrimonial en sentido amplio, la sede
física del órgano, por ejemplo, los medios fungibles que tiene a su disposición,
pero sobre todo los medios de carácter financiero, aquellas partes del
presupuesto de la administración pública que se asigna a cada órgano
administrativo para la organización de sus funciones.
D) Elemento jurídico del órgano administrativo, que serán las competencias que se
atribuyen a cada órgano.
Son muchos los criterios de clasificación, nos vamos a centrar en los más comunes:
- Órganos generales. Son aquellos que tienen competencias en todas las materias
que corresponden a la administración pública a la que pertenecen, por ejemplo,
el Consejo de Ministros.
- Órganos especiales. Tienen atribuidas competencias en materias específicas, la
especialización es un proceso gradual, generalmente a mayor especialidad de un
órgano, menor categoría jerárquica tiene.
Desde el punto de vista del territorio en el que actúan lso órganos se clasifican en:
Algún órgano puede reunir varias de estas condiciones, por ejemplo, hay órganos
consultivos que ellos mismos a la vez, son activos.
Órganos obligatorios. tienen que existir por imperativo de la norma jurídica, por
ejemplo el Pleno el Alcalde, o el Consejo de Ministros.
Órganos facultativos. Su existencia es el resultado de una decisión de la propia
administración a la cual se adscriben, por ejemplo las Comisiones Informativas,
por ejemplo, los ministerios.
Esto son las relaciones jurídicas que hay entre los órganos de una misma
administración. Las relaciones que tienen lugar dentro de una administración publica
internamente se circunscriben. a estos tres principios:
1- Principio de jerarquía
2- Principio de desconcentración.
3- Principio de coordinación.
Estos tres `principios deben ser respetados por el legislador a la hora de establecer estas
relaciones, y son un criterio que permite formar las lagunas jurídicas que puedan darse
sobre esta materia.
Las relaciones jurídicas que se entablan dentro de una misma administración son de dos
grandes categorías:
Cada órgano ejerce sus propias competencias bajo la supervisión de los órganos
superiores, no obstante, la distribución de competencias no siempre es perfecta y a
veces por incapacidad del autor de la norma o por la realidad, deben existir mecanismos
que permitan hacer frente a las disfunciones que puedan surgir y que es lo que la ley
regula bajo la figura de transferencia de competencias. Las figuras que la ley regula
serían las tres siguientes:
Relaciones interadministrativas
Las relaciones interadministrativas son las que tienen lugar entre distintas
administraciones públicas, y son consecuencia del principio de descentralización, en los
distintos grados en que este puede plasmarse en la realidad. La descentralización opera
en tres niveles:
En cuanto a las relaciones que hay bajo estos principios, hay que distinguir las
relaciones de transferencia y las de conflicto.
- Relaciones de transferencia:
1- Delegación intersubjetiva, delegación de una administración pública en favor
de otra. Esta figura tiene dos niveles distintos: 1. Delegación entre el Estado
y las CCAA, y la delegación que pueden hacer el Estado y las CCAA en
favor de municipios y provincias. Hay que aludir a las leyes de transferencia
y delegación que han desdibujado el concepto de delegación, y que en la
práctica han eliminado esta figura y la han sustituido por otra, ya que a
través de estas leyes se transfiere la titularidad jurídica de la competencia, no
el ejercicio. La idea del constituyente era permitir la delegación en su sentido
genuino, pero ha ocurrido esto otro. Las leyes de transferencia y delegación
son un modo complementario de atribución de competencias a las CCAA,
sin necesidad de modificar los Estatutos de Autonomía. Cada ley de esta
categoría determina el régimen jurídico específico de esa transferencia,
determinando todos los aspectos que son necesarios tener a la vista en un
proceso de este tipo. En las relaciones entre Estados y entes locales, la
delegación conserva su esencia originaria, y lo que es importante dejar
regulado es si la delegación tiene efecto voluntario o forzoso, en los casos de
delegación forzosa la exigencia de que el acuerdo de delegación establezca
los medios financieros y materiales necesarios para que el ente local pueda
asumir el ejercicio de esa competencia, de modo que su presupuesto no
quede afectado negativamente.
- Los conflictos: el hecho de que existan varias CCAA sobre un mismo territorio
da lugar a los conflictos, y que dependen de que administraciones estén en
conflicto entre sí. Cuando estamos ante un conflicto de competencias entre el
Estado y una CCAA, o entre varias CCAA entre sí, el conflicto se sustancia y
resuelve por el TC, el TC tendrá que declarar que administración es la
competente. Cuando se trata de un conflicto entre una administración territorial
superior (Estado o CCAA) con una entidad local, sin perjudico de una vía
colateral indirecta que se da a favor de los entes locales, para que el Consejo de
Estado se pronuncie sobre el conflicto, lo cierto es que el conflicto se debe
siempre plantear en última instancia ante la jurisdicción contencioso-
administrativa. Cuando estamos ante conflictos entre las administraciones
territoriales y las no territoriales, la capacidad de resolución del conflicto la
tienen las administraciones territoriales porque siempre existe una dependencia
de las últimas ante las primeras. Cuando estamos ante administraciones no
territoriales de otro tipo, el conflicto debe ser resuelto ante la jurisdicción
contencioso-administrativa.
Durante mucho tiempo sobre todo en la época donde se entendía que los aspectos
internos de la administración eran cuestiones ajenas al derecho se reconocía que todas
las cuestiones relativas a la organización era algo que cada administración decidía
libremente, como se componía, las relaciones internas… y por eso se hablaba de la
potestad autorganizatoria. La administración hacía y deshacía a su antojo, sin que
pudiera entrometerse ni el poder judicial, ni el poder legislativo. Hoy en día, aun cuando
la administración tiene amplias facultades discrecionales, sin embargo, la potestad de
organización es, al igual que el resto de la actividad administrativa, un poder jurídico
sometido a la ley y controlable judicialmente.
Beneficios que plantea la estructura por ministerios: son muchos, sobre todo la eficacia.
Para hablar de esta cuestión hay que decir que entre esta confusión entre si el Gobierno
es parte de la administración o no es, al menos a partir de la Ley de Gobierno se puede
obtener un criterio claro y es que el Gobierno está compuesto por el Presidente del
Gobierno y los Ministros, aquí se ha ejercido una opción constitucional, en la medida en
que la CE prevé la posibilidad de que los Secretarios de Estados fueran miembros del
Gobierno, esta ley los excluye una vez se forma la idea de Gobierno, señala que los
miembros del Gobierno actúan reunidos en Consejo de Ministros o en Comisiones
Delegadas del Gobierno. Esto significa dos cosas:
Las competencias del Consejo de Ministros no son solo las establecidas en la Ley de
Gobierno, sino cualquiera que fije las Leyes, sin perder de vista que las leyes se realizan
por el propio Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros se reúne los viernes y
previamente sus decisiones han sido objeto de preparación por otros órganos de apoyo.
El segundo órgano superior son las Comisiones Delegadas de Gobierno, son órganos
colegiados integrados por varios Ministros sobre materias sobre las que existe una
concurrencia de competencias o que es necesario coordinar. Surgieron a partir de 1940,
la primera Comisión Delegada de Gobierno fue para asuntos económicos, y desde
entonces se han ido creando varias, tienen carácter permanente siendo responsables de
gran parte de las decisiones de la administración del Estado.
Todos los cargos directivos del ministerio rinden cuentas ante el subsecretario, la
tendencia es designar como subsecretarios a personas que se hayan significado en el
área jurídica de un modo destacado, o a los funcionarios de carrera. El Secretario de
Estado puede ser cualquier persona, se trata de un claro premio político. La Comisión de
Secretarios y subsecretarios preparan los asuntos del Consejo de Ministros, es un órgano
de apoyo, no de un órgano deliberante, esta Comisión no decide nada.
Presidente de Gobierno:
Ministros:
Son los auténticos órganos superiores administrativos dentro de cada área específica de
actividad. Al margen de sus funciones como miembros del Consejo de Ministros,
cuando actúan individualmente solo ejercen funciones administrativas, funciones
establecidas en la Ley de Gobierno. Se puede decir que en la mayoría de los casos
estamos ante el último peldaño de la vía administrativa y que sus decisiones agotan esta
última, tienen la última palabra en la inmensa mayoría de asuntos administrativos. Para
ser Ministro son los mismos requisitos que para ser vicepresidente y en cualquier caso,
el Ministro actúa bajo el apoyo del subsecretario.
Subsecretario:
Secretarios de Estado:
Son los llamados ministros sin cartera, ejercen funciones por debajo de los Ministros
cuando el contenido y materia del Ministerios e reparte para mejor organización, y es la
norma de nombramiento la que precisa las competencias efectivas que debe
desempeñar. Los secretarios de Estado son aspirantes a Ministros.
Direcciones Generales:
Son órganos de carácter directivo. Suelen tener un nivel técnico concreto, desarrollan
las políticas del ministerio en el área concreta que corresponde a su dirección. Tienen
que reunir la condición de funcionario de carrera.
Órganos periféricos.
Administración consultiva
Una de las competencias más importantes del Estado es las relaciones internacionales, y
esto se atribuye a la administración del Estado a través de unos órganos específicos que
representan al Estado español ante terceros países. El Estado ejerce esta competencia
centralizando las actuaciones en el Ministerio de Asuntos Exteriores, que en los últimos
20 años ha sido reforzado por alguna secretaria de Estado en colaboración directa con el
Ministro.
Bajo la dependencia del embajador hay órganos inferiores, como los Consules, y en la
propia embajada hay distintas áreas de trabajo cubiertas por personal que no es de la
carrera diplomática, por ejemplo, representantes del área de seguridad, del área de
economía… la actividad exterior tiene una ventaja importante para los funcionarios
públicos, y es que se cobra en dólares.
La administración militar tiene una ventaja frente a la civil, hay menos interferencias
políticas.
TEMA 11: ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
Diferenciando la idea de nación y de Estado, España como nación existe desde hace
mucho tiempo. El Estado actual tiene su fecha de fundación en el S XV cuando se
consuma la unificación de las coronas de Castilla y de Aragón, previamente cada corona
había ido absorbiendo otras, en el caso de Castilla la corona Leones, por ejemplo. En el
caso de Aragón absorbe el reino de Navarra y las marcas catalanas. En el S XV se
produce la unificación, y a partir de ahí se puede decir que nace el Estado español, este
Estado arrastra una debilidad, en la medida en que esta unificación era puramente
personal, eran títulos que se heredaban, pero subsistiendo las históricas coronas. Tras
esto entramos en la época de los Austrias, que no se preocupó de vertebrar
adecuadamente el Estado español, y por tanto, no existió centralización política que dirá
al Estado instituciones únicas para todo el territorio. Llega el momento del cambio
monárquico, y la lucha dinástica será utilizada como una lucha territorial. Una parte del
territorio apoyara al sucesor de la casa Austria, y otra apoyara al candidato Borbón,
Felipe V. uno de los reclamos del infante don Carlos fue una supuesta autonomía de los
territorios, que se trataba de ir al antiguo sistema de cortes feudales. Se dice que aquí
nació la idea de la nación catalana. Tiene lugar la victoria de Felipe V, el cual, trata de
imponer un modelo centralizado, aunque dejándolo a medias. Aun cuando un grado de
centralización más avanzado España sigue su camino y llega el S XIX en el que se
produce un fenómeno histórico de ámbito europeo, el Romanticismo, es decir la
búsqueda de transformación del mundo por un pasado, el Romanticismo político da
lugar a muchos nacionalismos que conocemos. Hay episodios históricos, como la I
República, el cantonalismo… y en el S XX sin que se hubiera dado solución política a
estos problemas, tiene lugar un hito importante, que es la Constitución de la II
República de 1931, esta Constitución va a establecer una estructuración territorial
distinta de la que se conocía, en la que las Regiones van a tener la posibilidad de obtener
cierta autonomía con respecto al Estado central, se trata de un modelo peculiar ya que
no seguía las pautas de lo que en otros Estados es el sistema federal, modelo que
comenzó a ponerse en marcha dando lugar a la aprobación de los Estatutos de
autonomía y otro proyecto que era el caso del Estatuto Gallego, que no pudo ser
aprobado, se trata de las denominadas autonomías históricas. La Guerra Civil supuso la
paralización del desarrollo de la Constitución, y su desaparición, se sustituye este
sistema por un régimen centralizado, en el que las aspiraciones regionales no tenían
cabida política. Hay que citar lo que existía en los años 76 y siguientes en el ámbito que
nos rodea: por una parte, en Francia existía un modelo centralizado, modelo admirado
por los políticos afrancesados en España, modelo centralizado como garantía del
principio de generalidad en consonancia con la igualdad de todas las personas, cuanto
más se secciona el ordenamiento jurídico, más posibilidad de desigualdad se general, y
esto es lo que pretendió superar la Revolución Francesa. En Francia existe una
descentralización local, pero descentralización de carácter estrictamente administrativo
y no político. En el lado contrario, está el ejemplo de la República Federal Alemana,
este modelo es descentralizado políticamente, lo que supone el reconocimiento de una
realidad previa a la Constitución, que es la existencia de los Lander, que responden a los
antiguos principados que componían lo que luego fue el Estado de Alemania, Alemania
como nación es posterior a estas realidades políticas. El Estado se concibe como una
creación que surge de la unificación política de estos territorios por voluntad de estos, y
para lo cual le ceden al Estado unas determinadas competencias. Esto explica que el
sistema Federal Alemán sea un sistema de vista única, hay una lista de competencias del
Estado y las restantes corresponden a los Lander y a todos por igual.
- Vía rápida. Poder asumir desde el principio todas las competencias posibles con
arreglo a los artículos 148 y 149 de la CE. El procedimiento es mucho más
riguroso.
- Vía lenta. Inicialmente solamente pueden asumirse competencias de las que se
citan en el artículo 148 CE, después de 5 años desde la entrada en vigor de los
Estatutos, podrían modificarse para asumir las restantes competencias. El
proceso jurídico para el acceso a la autonomía es menos riguroso que en el caso
de la vía rápida.
Iniciado el proceso las tres comunidades históricas aprueban sus estatutos, hay una
Comunidad Autonomía que intenta acceder a través de la vía rápida, y es Andalucía,
pero por Almería no se pueden, se hacen una serie de dictámenes, y al final se da por
valido el proceso, y Andalucía accede al máximo techo competencial. Se articuló una
vía jurídica distinta, debido al intento de otras dos comunidades autónomas de acceso
por la vía rápida a la autonomía (valencia y Canarias) estas dos Comunidades vieron
que la vía rápida tenía riesgos, y pactaron que irían por la vía lenta, pero enseguida se
acudiría a las leyes de transferencia para mejorar las competencias asumidas, fruto de
esto se dictaron dos leyes de delegación y transferencia competencial.
Al principio tuvieron lugar lo que se conocieron como los Pactos de la Moncloa, pactos
políticos conducentes a dos objetivos:
Hay que decir que la CE cuando fija este modelo territorial trata de salvaguardad cuatro
principios jurídicos, que deberían servir para interpretar esta estructura del Estado.
- Principio de unidad del artículo 1 de la CE, conforme al cual España es un único
Estado, y hay un único poder soberano, principio que se proyecta en otros
principios de la CE, por ejemplo en el Titulo VIII donde se prohíbe la federación
de regiones.
- Dentro de esta unidad indisoluble, se proclama el principio de autonomía de las
regiones, en su artículo 2 y 137, pero sin perder de vista, como ha dicho el TC,
que la autonomía no es soberanía. Un poder autónomo, es un poder capad de
generar normas jurídicas, pero sometido a normas de rango superior, un poder
soberano va más allá en la medida en que la soberanía da lugar al nacimiento de
todo el derecho y de esas normas superiores. La autonomía se traduce en la
capacidad de dictar normas legales sobre un conjunto determinado de materias
jurídicas.
- La autonomía, en todo caso no puede nunca perder de vista los principios de
solidaridad y cooperación. Principios que tratan de ser un equilibrio frente a la
autonomía para poner de manifiesto que tiene más importancia el principio de
unidad que el de autonomía. Principios que dan lugar a instituciones como el
Fondo de Solidaridad Interregional, o como la compleja cuestión de cómo se
distribuyen los medios financieros entre el Estado y las CCAA. El sistema de
solidaridad es un sistema que nunca ha dejado satisfechos a ninguno de los
sujetos políticos que deben aplicar, todos quieren más y dar menos.
- El territorio: las CCAA tienen una base territorial, un territorio dentro del cual
ejercen sus competencias y ese territorio es simplemente la suma del territorio de
cada una de las Provincias que integra una Comunidad Autónoma. No se pudo
constituir una Comunidad Autónoma intentando establecer una delimitación
territorial distinta a esta. El territorio de las provincias es el resultado de la suma
de los diversos términos municipales, podemos decir que el territorio de una
Comunidad Autónoma es la suma de todos los términos municipales de dentro
de una Provincia. El territorio de las CCAA no comprende ni el mar territorial,
ni la plataforma continental por la razón de que todos los términos municipales
costeros cuando se delimitan lindan con esto, donde termina la tierra y empieza
el agua termina el municipio. En algunas CCAA hay enclaves, dentro del
territorio de la Comunidad Autónoma existe un término municipal que se integra
en el territorio de otra Comunidad Autónoma distinta. Estas situaciones nos e
contradicen con la CE ya que son el producto de la definición provincial previa a
la CE, que esta aceptó.
- La población: es, en primer lugar, el conjunto de personas que habitan en ella.
Desde un punto de vista jurídico hay que decir que la población de una
Comunidad Autónoma es la suma de la población legal de los municipios que
están dentro de ella, para tener la condición jurídica de vecino, hay que cumplir
una condición, y es estar dado de alta en el Padrón municipal, esto no se puede
confundir con la nacionalidad, se puede ser vecino de un municipio y no tener la
nacionalidad española, esta no es necesaria para ser vecino, otra cosa es que
algunos derechos asociados si exijan esa condición, por ejemplo, los derechos de
sufragio. Ser vecino puede dar derechos específicos de carácter social, por
ejemplo, el acceso a determinados servicios públicos. El hecho de ser ciudadano
de una Comunidad Autónoma puede generar obligaciones específicas, por
ejemplo las de carácter tributario, u obligaciones de carácter electoral, como ser
designado para cubrir puestos es una Mesa Electoral.
- Las competencias: se trata de la materia más compleja de todo el texto
constitucional por el principio dispositivo del que ya hemos hablado. Hay que
decir que las competencias de las CCAA se pueden categorizar del siguiente
modo:
1- Competencias normativas. Son aquellas que permiten aprobar normas
jurídicas. Hay que distinguir otros dos bloques distintos: 1- Competencias
legislativas. Son todas aquellas por las que la Comunidad Autónoma puede
dictar normas con rango de ley sobre una determinada materia, dentro de
ellas podemos subdistinguir las siguientes categorías: - Competencias
legislativas plenas o exclusivas, son los casos en los que la Comunidad
Autónoma puede dictar normas legales con el único límite de sus Estatutos,
la CE y el derecho comunitario europeo. – Competencias legislativas
compartidas: las CCAA pueden dictar leyes de desarrollo de la legislación
básica estatal siendo este el ámbito de normas donde más conflictos pueden
surgir, determinar hasta donde llega la competencia del Estado no es siempre
fácil de determinar. 2- Competencias de desarrollo reglamentario. Hay que
distinguir la capacidad reglamentaria de las CCAA para el desarrollo de su
legislación propia, de la capacidad reglamentaria de las CCAA para el
desarrollo de la legislación estatal, se puede introducir la cuestión de las
competencias residuales, que son las que cita el artículo 149 de la CE, son
las que no están ni en el 148, ni en el 149, estos dos artículos tienen
competencias pero no agotan la realidad jurídica. La CE dice que las
competencias residuales pueden ser asumidas por las CCAA que son las
históricas o las que acceden por la vía rápida, o bien por las restantes cuando
hayan transcurrido los cinco años, todo esto es una mera posibilidad, pueden
pero no están obligadas y como pueden lo pueden hacer a medias, y esa
cláusula se complementa diciendo que las que no son asumidas por las
CCAA son asumidas por el Estado, pero esto es temporal, cualquier CCAA
puede decidir que la asume, y además esa competencia residual del Estado es
totalmente asimétrica, dependerá de hasta qué punto las CCAA ha asumido
total o parcialmente esa materia. La CE establece principios que permiten
explicar cómo funciona este entramado y tratar de resolver los problemas
que se puedan producir. El primer principio es el de la inexistencia de
vínculos jerárquicos entre las normas estatales y autonómicas cuando se
habla de competencias propias. El segundo principio es el de territorialidad,
y trata de resolver los conflictos que se puedan dar entre diversas CCAA
entre sí, cuando estamos en una materia jurídica que puede quedar
circunscrita a una Comunidad Autónoma, no hay ningún problema para que
la Comunidad Autónoma ejerza competencias plenas, pero hay casos donde
la actividad va más allá del territorio, en este caso la competencia es del
Estado. el tercer principio es el de prevalencia del derecho estatal, cuando
estamos ante las competencias residuales, en los casos en los que estemos en
las que el Estado asume prevalece el derecho estatal sobre el autonómico,
esta idea ha dado muchos problemas y la conclusión es que es de imposible
aplicación real. El cuarto principio es el de supletoriedad del derecho estatal,
una cosa es que una CCAA tenga una competencia y otra cosa es que haga
ejercicio de esa competencia, puede darse el caso de materias jurídicas que
no han sido objeto de desarrollo legal de las CCAA, y en tales casos rige de
manera supletoria el derecho estatal sobre esta materia (Sentencia, 1998
sobre normativa urbanística del Estado), esta sentencia deja sin contenido
este principio y dice que el único derecho estatal supletorio es el que el
Estado aprobó con anterioridad al momento en que una Comunidad
Autónoma asume la competencia del problema, pero una vez existe la
solución, el Estado no puede dictar normas supletorias por si acaso es
necesaria su aplicación. El quinto principio es el de coordinación, que la CE
trató de poner en práctica a través de las Leyes de Armonización, esta
coordinación entre ordenamientos prácticamente no existe.
Las CCAA tienen la misma potestad organizatoria que el Estado, con los mismos
limites ya vistos, y fruto de esa potestad el modelo organizativo de estas
administraciones autonómicas se ha copiado del modelo Estatal. La administración
autonómica depende de un órgano que tiene doble naturaleza (política y administrativa)
el Consejo de Gobierno de cada Comunidad, esta administración se divide en
conserjerías, al frente de cada consejería está el Consejero, que hace de ministro y de
ahí arranca una organización jerarquizada y piramidal con la división interna de la
Consejería. Es posible distinguir entre una administración autonómica central y otra
periférica que ejerce sus competencias en las unidades territoriales menores, como son
las Provincias o Comarcas. Siguiendo con este modelo estatal, las administraciones
autonómicas han dado lugar a un entramado de administraciones, son territoriales
institucionales que actúan bajo la dependencia de la administración autonómica
territorial, si bien a diferencia de la administración del Estado, la administración
autonómica solo es civil, no hay militar ni exterior. Participa de otra característica
sociológica de la administración del Estado, que muchas veces es su pésimo
funcionamiento.
No hay que perder de vista el aspecto del control, quien controla a las CCAA y si
hablamos del control que ejerce el Estado sobre las CCAA, hay que decir que hay tres
vías posibles:
Por otro lado hablamos del control que ejercen las instituciones autonómicas, por
ejemplo, el control político, las Cortes pueden crear Comisiones de Control, el sistema
de preguntas, y los controles jurídicos que se pueden llevar a cabo sobre las decisiones
de la administración, a través de los órganos judiciales y del TC.
La Administración Local.
Las administraciones locales son, por una parte, entidades administrativas de carácter
territorial que en principio se corresponden con los municipios, provincias, pero
también las islas, las áreas metropolitanas, las mancomunidades de servicios y junto a
estas figuras, hay otro conjunto posible. Nos encontramos con categorías diversas de
entidades locales, y además algunas de ellas tienen un régimen jurídico especial, por
ejemplo, las diputaciones forales del País Vasco, que se someten a otro régimen distinto
del resto de diputaciones provinciales, y además, administraciones públicas, respecto de
las cuales hay tres legisladores superiores regulando su régimen jurídico
simultáneamente, sin descontar las propias normas que para sí mismas dictan esas
entidades. El derecho local consiste en ver cómo funciona el derecho administrativo
aplicado a entidades específicas.
No conviene perder de vista que estamos ante las administraciones públicas que
tradicionalmente son las que más servicios directos prestan a los ciudadanos, y por tanto
la relación entre el ciudadano y la administración es mucho más estrecha. Esta idea es la
que históricamente ha determinado que las administraciones locales sean algo más que
una administración, las entidades locales son instituciones de participación política, se
trata de la única administración pública existente en España en la que los órganos
directivos de la misma son elegidos directamente por los ciudadanos a través de un
régimen electoral de carácter representativo. Esta característica ha hecho que algún
autor haya señalado la oportunidad de dar a las entidades locales competencias
legislativas, aunque esto no ha sido así finalmente. El mundo local español participa de
un gran problema, y es la existencia de demasiadas entidades locales, y hay que, desde
hace algunos años, de llevaron estudios que llevaron a cabo la Carta Municipal Europea,
a través de la cual se ha intentado unificar las estructuras municipales, para hacer
administraciones más eficientes.
Evolución Histórica.
El municipio Español, entidad local por excelencia, tiene su origen histórico en el S XI,
por lo que se puede decir con rotundidad que es la administración más antigua existente
en España. Algunos autores hablan de una administración natural, ya que nace para
responder a las necesidades directas de las personas. Desde el S XI han existido muchas
alteraciones, pero pese a todos los ayuntamientos han seguido subsistiendo. El modelo
local español vigente se puede decir que tiene un claro origen en la Constitución de
Cádiz de 1812, es esta Constitución la que consagra la distinción entre las dos
organizaciones que conviven en el ayuntamiento, el alcalde y sus subordinados, y el
pleno municipal como órgano de representación. Entre el alcalde y el Pleno se ha
producido un reparto de atribuciones. Este esquema organizativo que permanece
inalterado ha variado en los dos siguientes aspectos:
Desde 1812 hasta 1978 ha predominado este segundo poder. Y la otra opción es la
minoritaria, aunque es el modelo que hoy tenemos, no obstante una vez que finalizó la
Guerra Civil en 1939 se instaura un sistema local fuertemente intervenido sin verdadera
representatividad, pero a partir de los años 50 a través del derecho local que regula la
contratación, el régimen jurídico de bienes… es un derecho que introduce en España
normas jurídicas que vienen de otros Estados vecinos, y que permiten que en España se
introduzca un cambio importante en muchas normas administrativas. En este proceso
legislativo hay una Ley que trató de dar un salto adelante, esta ley trataba de “abrir la
mano” y que fue la Ley de Régimen Local del 19 de noviembre de 1975, esta Ley no
quedó derogada, fue objeto de un desarrollo reglamentario importante que regulaba
materias muy importantes, como la contratación pública, los servicios municipales…
todo esto estuvo vigente y subsistió, aunque gran parte de la ley quedó derogada.
La CE reconoce otras entidades locales distintas, aquellas entidades locales que quieran
crear las CCAA dentro de su ámbito territorial. Hoy en día el cuadro de entidades
locales existentes vendría compuesto por:
Siendo tan variado el mundo de las entidades locales, y por tanto, variando las
necesidades de los ciudadanos ¿hay que establecer un único régimen jurídico valido
para todas? Este ha sido uno de los restos que ha tenido que asumir el legislador a la
hora de regular el régimen local español, la Ley Reguladora del Régimen Local
establece distinciones evidentes entre las Provincias y los Municipios, respeta los
regímenes especiales, como las diputaciones forales, y con los últimos años ha
introducido alguna que otra variante, las ciudades de gran población, municipios que
una población superior a los 300.000 habitantes, que reciben esta calificación para
reordenar entre el alcalde y los Plenos en cuanto a las competencias de uno y otros, la
idea es que en estos casos se fortalece la línea de competencias del alcalde en
detrimento del Pleno, para hacer más efectivo el servicio del ayuntamiento. Existe la
posibilidad de crear regímenes especiales “ad Hoc” (ley creada para un caso concreto),
que son la Ley de Capitalidad de Madrid y la Ley de Municipio de Barcelona.
Hay que decir que respecto de la autonomía de los ayuntamientos y de las provincias ha
dicho el TC que la CE ha instituido una garantía institucional básica, esto quiere decir
que la existencia de los ayuntamientos y Provincias, tanto desde lo que significa como
en lo que son, está garantizada por la CE, sin que ninguna Comunidad Autónoma pueda
hacer desaparecer de su territorio este tipo de administraciones y sustituirlas por otras
distintas, ni se pueden reducir el número de provincias que existe en el momento de
aprobarse la CE, por otra parte, junto a esta garantía constitucional la autonomía
municipal, que tiene un grado menor que la autonomía de las Comunidades Autónomas,
en todo caso nunca puede desaparecer, si bien, la determinación de cuando se vulnera
esa autonomía resulta algo más complejo, y ello porque a diferencia de las CCAA,
respecto de las cuales la CE se ha tomado la molestia de tratar de decir cuáles son las
competencias específicas, en el caso de las entidades locales la CE no hace nada
parecido, las competencias son las que la ley le atribuya con ese carácter. Ante cada
pronunciamiento de la ley, habrá que plantearse si respetan el principio de autonomía en
base a un criterio que se deduce de la CE y es si esa competencia concreta es necesaria
para la gestión de los asuntos propios o no lo es, los asuntos propios son el interés local,
cuestiones jurídicas de interés de los vecinos y que no van más allá del territorio
municipal. Si la gestión de los intereses se atribuye a otra administración la conclusión
es que eso es inconstitucional.
Hay que tener en cuenta los artículos 7 y ss de la Ley Reguladora de Bases del Régimen
Local. Aquí se ve el mecanismo de atribución de competencias a los entes locales. Se
distinguen entre dos competencias municipales:
Competencias propias. Son aquellas que con ese carácter atribuye expresamente
una ley, y por tanto, son las que dan contenido a esa idea de autonomía local que
establece la CE, la propia LRBRL, actúa como ley de atribución de
competencias cuando determina los servicios que las entidades locales deben
prestar de modo obligatorio en unos casos, y con carácter facultativo en otros,
según el tipo de servicio y la población, o cuando refiriéndose a los órganos,
atribuyen competencias específicas a unos y otros. Estas competencias deben
responder a la idea de que son las necesarias para la satisfacción de intereses de
carácter local, intereses que no trascienden de ese ámbito. Otra posibilidad legal
es que las entidades locales pueden recibir competencias por delegación
Competencias por delegación. Lo que se transfiere es el mero ejercicio de la
competencia, en ese punto no es necesario que sean materias de interés local
exclusivamente, sino más bien, estamos ante la colaboración que pueden prestar
los entes locales a otras administraciones, resultando que la atribución de la
competencia no es necesaria que sea por ley y teniendo a la vista el hecho de que
la delegación solo puede tener carácter forzoso si se transfieren al ente local los
medios necesarios para ejercitar esa competencia. Las normas que establecen
esta delegación podrán fijar los mecanismos por los cuales la administración
puede controlar el modo en que la competencia se ejercita por el ente local.
Dentro del régimen legal en vigor, tienen relevancia los siguientes aspectos:
Régimen económico de los ayuntamientos: hay una ley que define el modo de llevarse a
cabo la actividad presupuestaria, pero que sobre todo define lso mecanismos de
financiación de las entidades locales, y en concreto, la definición de tributos y tasas que
nutren los presupuestos municipales (texto refundido de la Ley de Haciendas Locales).
El Municipio.
El Municipio es la entidad local por excelencia, su estructura sigue el mismo patrón que
acabamos de ver.
Organización. Hay que referirse a los órganos unipersonales o que dependen de la línea
jerárquica del alcalde, que son los siguientes:
Órganos colegiados:
La primera idea que hay que tener a la vista, a partir de la cual se articula todo lo demás
es lo referido a la autonomía garantizada de las entidades locales. Las entidades locales
tienen autonomía, una autonomía distinta a la de las CCAA, lo cual permite que para
determinadas materias la administración del Estado y las administraciones autonómicas
tengan capacidad para determinar las decisiones que adoptan las entidades locales.
Conforme a lo que declara la Ley reguladora de las Bases del régimen Local, las
entidades locales deben llevar a cabo una actuación bajo los principios de coordinación
y cooperación con las restantes administraciones públicas. La coordinación se logra a
través de organismos y órganos que tienen por función coordinar toda esa actividad, y
que por tanto, en esa faceta de coordinación pueden dirigir instrucciones a las entidades
locales, como paso previo a decisiones que estas puedan tomar. Con respecto a la
cooperación, este es un principio, que solamente puede ser logrado a través de la figura
de los Convenios Administrativos, convenios de colaboración que permiten que todas
las administraciones públicas puedan actuar en pos de un mismo objetivo y sin
entorpecer sus labores. La LRBRL contiene alguna previsión sobre estos convenios.
Por otra parte, junto a la cita de estos principios, hay que tener en cuenta que las
entidades locales pueden entrar en conflicto con las restantes administraciones y la Ley
tiene que establecer el mecanismo adecuado para la resolución de dichos conflictos, en
este sentido, podemos distinguir entre conflictos que se suceden entre administraciones
locales entre si y los conflictos que tienen lugar entre las administraciones locales y las
administraciones superiores. Respecto de los primeros, hay también dos posibilidades,
conflictos que tienen lugar entre entidades locales de una misma Comunidad Autónoma
y conflictos que se producen entre administraciones locales pertenecientes a distintas
CCAA, en el primer caso, la resolución el conflicto corresponderá a un órgano de la
administración autonómica a la que se le atribuya dicha competencia, si por el contrario
el conflicto es entre entidades locales de distintas CCAA, la resolución del conflicto
corresponde a la administración del Estado. hay que tener en cuenta que en cualquiera
de estos casos, que la resolución que ponga fin al conflicto podrá ser objeto de recurso
contencioso-administrativo.
Es importante hablar del control que las administraciones estatal o autonómica pueden
llevar a cabo sobre determinadas decisiones de los entes locales. Como norma general y
consecuencia del principio de autonomía, cuando la administraciones del Estado o de
una Comunidad Autónoma entiende que una decisión de un ente local infringe el
ordenamiento jurídico, la vía que determina el ordenamiento es la de impugnar por parte
de las administraciones superiores la decisión del ente local, impugnar ante la
jurisdicción contencioso-administrativa. Junto a esta regla general, y que se puede
decir, se predica de todas las competencias locales que consideramos propias, en
ocasiones el ordenamiento jurídico establece la necesidad de que ante otras
competencias compartidas, los actos que lleva a cabo una administración local deben ser
objeto de aprobación posterior por parte de la administración autonómica. Un ejemplo
claro de esto es el urbanismo y la ordenación del territorio. Las decisiones de interés
local, en ocasiones, trascienden ese interés y por tanto deben dar entrada a la
participación en lso procesos jurídicos de la administración a la que se encomienda la
tutela de ese otro interés que podemos denominar supralocal. En la práctica se ha
planteado y ha resuelto la jurisprudencia es hasta dónde puede llegar en esos actos de
aprobación posterior, el control de los actos sobre las decisiones previas adoptadas por
el ayuntamiento. A tal efecto, hay que tener claro una división entre el control de
legalidad y el control de oportunidad.
Partiendo de esta diferencia, cuando la ley permite que las CCAA puedan emitir actos
de aprobación sobre las entidades locales, se dice que tales actos pueden alcanzar
cualquier aspecto cuando se trate de control de pura legalidad. No hay límites. Cuando
se trata de aspectos discrecionales de la decisión local, el TS dice que cuando se trate de
aspectos que solo afectan al interés local, ese control no es posible, pero si el aspecto
que se está controlando afecta a intereses que trascienden del ámbito local, entonces
será posible el control de esos aspectos sin que se entienda vulnerada la autonomía
municipal. Sea cual sea el contenido del acto de aprobación este será siempre
susceptible de ser recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en última
instancia al ser las administraciones locales administraciones públicas en todos los
sentidos, no hay actos políticos, el control último que se produce sobre su actividad
tiene que ser, por imperativo constitucional, un control judicial.
Las haciendas locales se regulan en aspectos muy básicos por la LRBL, pero en esencia
por el texto refundido en materia de haciendas locales. Legislación que pretende regular
un aspecto importante, como es la gestión de sus instrumentos financieros. Uno de los
efectos más importantes del reconocimiento de la personalidad jurídica de cualquier
organización es que tiene un patrimonio propio con el cual hace frente a dos materias
distintas:
Esta división permite una clasificación sin problemas, sin embargo, el verdadero
problema conceptual es el ámbito de las administraciones institucionales, respecto de las
cuales, a pesar de ser mayoría, no es posible establecer mayores criterios de
clasificación.
- Organismos autónomos.
- Entidades públicas empresariales.
La nueva redacción de la Ley añade una categoría más, las agencias estatales, establece
una categoría que sirve como cajón de sastre para tener por administraciones
institucionales del Estado todas aquellas que no encajen en el concepto de organismo
autónomo y en el de Entidad pública empresarial. La diferencia entre ambos es la forma
de organizarse básicamente, pero sobre todo el tipo de actividad que llevan a cabo y las
competencias que se les atribuye. Los organismos autónomos se rigen, en su
organización y en su actuación por el derecho administrativo, mientras que las entidades
públicas empresariales, en ambos aspectos, pero sobre todo en el de la actuación,
someten parcialmente su actividad al derecho administrativo, y en otros aspectos al
derecho privado, son un paso intermedio entre administraciones institucionales y las
empresas públicas.
Las agencias estatales que añade la modificación, pueden tener cualquier característica,
puesto que respecto de ellas se dice que se rigen por su ley respectiva, la ley que las cree
y la LOFAGE, solo se aplica en caso de lo que no esté previsto.
El modelo norteamericano arte de la idea de que la persona que resulta elegida para ser
funcionario lo es solo para una función precisa, no hay carrera. La relación es
meramente contractual y la regla esencial es que como este sistema de empleo público
se basa en la confianza, cuando cesa el político que nombra al funcionario este debe
cesar también.
Se plantea si las CCAA deberían tener su propio sistema funcionarial, o si basta con que
el Estado prestara sus propios efectivos, dado que el Estado iba a transmitir materias
jurídicas que antes desempeñaba. La solución fue que las CCAA quería funcionarios
públicos y en principio asumen los funcionarios que el Estado transmite, pero sobre
todo buscaban crear sus propios cuerpos de funcionarios.
Derechos:
Deberes y obligaciones:
La ley no establece un catálogo, sino que resuelve esta cuestión a través del régimen
disciplinario. Las sanciones que se pueden poner a un funcionario son por el
incumplimiento de algún deber. La sanción más importante es la de separación
definitiva del servicio, pero por motivos disciplinarios.
Incompatibilidades: