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n°12

AUTOMNE- 2013

comité d’histoire
comité
d’histoire

m i n i s t è r e d e l ’ É GALIT É DES TERRITOIRES ET DU LOGEMENT n°12 R e v u e d u m i n i s t è r e d e l ’ É c o l o g i e , d u Dé v e l o p p e m e n t d u r a b l e e t d e l ’ é n e r g i e

Pour mémoire
Conseil général de l’Environnement et
du D éveloppement durable

Comité d’Histoire
Tour Pascal B
92055 L a Défense cedex
www.developpement-durable.gouv.fr
n°12
AUTOMNE- 2013

comité
d’histoire

R e v u e d u m i n i s t è r e d e l ’ É c o l o g i e , d u Dé v e l o p p e m e n t d u r a b l e e t d e l ’ é n e r g i e
2 éditorial

e comité d’Histoire souhaite faire évoluer la ligne éditoriale de la revue « Pour


Mémoire » en s’efforçant, quand c’est pertinent, de regrouper autour d’une
même thématique une série d’articles exprimant les approches complémentaires
de chercheurs, d’experts et de témoins.

Dans le numéro 12, cette orientation est illustrée par cinq articles consacrés
à la politique des déchets ménagers en France et en Allemagne et par quatre
articles relatifs aux 30 ans de la loi d’orientation sur les transports intérieurs (LOTI). La revue
comporte aussi des articles spécifiques.

Pour ce qui concerne les déchets ménagers, Stéphane Frioux (université Lumière Lyon 2)
rappelle comment les villes commencèrent à s’impliquer dans la collecte des déchets au
nom de l’hygiène à la fin du XIXe siècle, de l’invention des « poubelles » (1884) aux premières
usines d’incinération en France. Puis le traitement des déchets s’est industrialisé pendant
l’entre-deux guerres. L’État a commencé à s’impliquer dans ce domaine au début des années
1960 (pollution de l’air due aux incinérateurs, explosion du volume des emballages et du
plastique, impact de la création du ministère de l’Environnement en 1971).

Laurence Rocher (université Lumière Lyon 2) décrit l’émergence d’une politique nationale
et européenne des déchets entre les deux lois fondatrices de 1975 et de 1992 à la place
d’une gestion locale et sectorielle. Cette évolution a permis d’assurer une prise en charge
administrative, de jeter les bases d’un service public de collecte et de traitement et de se
lancer dans la valorisation afin de lutter contre le gaspillage. Après une phase de conflits
locaux (déchets dangereux, contestation de proximité et crise de confiance) la réforme
de 1992 a donné un nouvel élan (création de l’ADEME, tri et recyclage, limitation de
l’enfouissement aux déchets ultimes, planification territoriale, information et participation
du public). Au début des années 2000, le mot d’ordre était la réduction à la source.

Michel Affholder (IGPEF honoraire) a été un acteur majeur de la politique des déchets, de
la direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme (DAFU) à la fin des années 1960
jusqu’à la fin de son mandat de directeur de l’agence spécialisée dans la récupération et
l’élimination (ANRED) en 1984. Il témoigne de l’émergence des schémas départementaux,
des études visant à une élimination plus performante, de la préparation de la loi de 1975 et

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des innovations retenues (responsabilité, prévention, récupération) ainsi que de la mise en


place de l’agence installée à Angers et de ses programmes d’action (1978-1984).

François Chalot, consultant et formateur en gestion durable des déchets, participa à la


préparation de la seconde loi-cadre sur les déchets ménagers, votée en 1992. Il explique les
raisons de mettre fin aux décharges, le besoin de transparence et de visibilité en matière de
planification et de relations avec le public et les nouvelles options (hiérarchiser les modes de
gestion et élargir la responsabilité des producteurs, perfectionner les financements incitatifs
en faveur du recyclage).

Madame Heike Weber (professeur à l’université de Berlin) montre les différences entre les
politiques française et allemande depuis la fin du XIXe siècle : des techniques de collecte et
d’enlèvement plus précoces en Allemagne, l’effet important sur le niveau du recyclage des
deux guerres mondiales et de la volonté d’autarcie du régime nazi, l’impact de la divergence
des politiques économiques à l’Est (priorité en faveur du recyclage des matériaux dans une
économie socialiste) et à l’Ouest (miracle économique et explosion des volumes de déchets)
après la guerre et l’infléchissement de la politique ouest-allemande en faveur de la réduction
des déchets et du recyclage après la crise pétrolière des années 1970.

Le second thème du numéro 12 concerne les 30 ans de la loi d’orientation des transports
intérieurs (LOTI).

Nicolas Neiertz, sous-directeur du budget au ministère et auteur d’une thèse sur la


coordination des transports en France depuis 1918, actualise un cours donné à l’École
des Ponts. Dans le contexte d’une concurrence croissante entre la route et le rail à partir
des années 1920, l’État dut développer une politique multiforme de coordination en 1934
(réglementation, fiscalité, tarifs, investissements) qui fut progressivement assouplie après
1949, avec un fort recul de la réglementation dans les années 1970, accéléré depuis lors par
les directives communautaires d’inspiration libérale. Dans le cadre de la LOTI, c’est surtout
la coordination technique pour interconnecter les réseaux qui s’est développée.

Lors d’un entretien le 28 mars 2012 avec Loïc Vadelorge, professeur d’histoire contemporaine
à Paris-Est Marne-la Vallée, Claude Martinand a commenté son implication personnelle dans


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l’élaboration de la LOTI, le contexte technique du projet de loi, son contexte politique et


idéologique, les conditions du débat parlementaire et sa vision de la portée de cette loi
d’orientation, aujourd’hui intégrée dans le Code des Transports.

Loïc Vadelorge exprime ensuite son point de vue de chercheur sur les temporalités de la
LOTI. Il analyse la LOTI comme l’expression d’un dirigisme décentralisé dans une période
où, parallèlement, le Parlement votait la loi Defferre de décentralisation. Il considère que
la LOTI peut aussi être comprise comme une réinvention de la régulation libérale des
transports, avec une approche économique inspirée des enseignements de l’économétrie
dans les années 1950-1970. Mais la LOTI peut être caractérisée comme un texte pensant en
même temps les principes de rupture et de continuité, d’où les diversités d’interprétation
auxquelles elle a donné lieu.

Enfin, Olivier Paul-Dubois-Taine, IGPEF et ancien responsable du conseil des directeurs


« Transports », rappelle que la LOTI a fixé un cadre normatif à l’évaluation économique des
projets d’infrastructures de transport. Il nous propose des clefs de compréhension de sa
mise en œuvre en analysant l’évolution entre les schémas modaux de 1982 et le schéma
national des infrastructures de transport en cours de discussion, l’harmonisation des
méthodes d’évaluation des projets, les évaluations ex-post permettant d’apprécier l’écart
entre les prévisions et les réalisations et la complexité croissante des modalités d’élaboration
des projets avec les processus de débat public.

Il y a enfin quelques articles spécifiques.

Jean-Pierre Rideau, adjoint au sous-directeur de l’action territoriale et de la législation sur les


matières premières à la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature
(DGALN), présente le processus de construction d’outils décentralisés de gestion de l’eau
dans les départements d’outre-mer depuis la loi de 1992. Après la mise en place de comités
de bassin en 1995-1996 et des discussions visant à construire un dispositif pragmatique et
décentralisé adapté à l’Outre-mer, on a débouché sur la création d’Offices de l’eau (2000) de
redevances de prélèvement puis de pollution (2003-2006) et de dispositifs propres à chacun
des départements.

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Hélène Vacher, professeur à l’École nationale supérieure d’architecture de Nancy, synthétise


la recherche réalisée pour le compte du comité d’Histoire sur les ingénieurs des Ponts en
activité Outre-mer depuis l’organisation de services de travaux publics dans les colonies à
la fin du XIXe siècle jusqu’aux indépendances. Elle évoque la place des ingénieurs dans la
gestion des territoires, les formations et les savoirs, les changements induits par la loi-cadre
Defferre de 1956 et l’évolution progressive vers des missions de coopération et d’assistance
techniques.

Jean-Claude Boual, ancien chargé de mission au ministère de l’Équipement, a participé aux


discussions communautaires sur la libéralisation des services publics de réseaux à partir
de 1991. Il décrit la genèse de cette politique communautaire dans les années 1970-1980,
les conséquences de l’Acte unique européen de 1987, la nécessité d’une nouvelle méthode
pour exprimer les positions françaises et l’implication du ministère dans les discussions sur
les services d’intérêt économique général au regard de l’approche française des services
publics jusqu’au traité de Lisbonne de 2005.

La rubrique « Parole de chercheur » concerne Florian Charvolin, sociologue au Centre Max


Weber (CNRS) et membre du conseil scientifique du comité d’Histoire. L’entretien porte
sur son cheminement intellectuel à partir de sa recherche doctorale sur « l’invention » de
l’environnement dans les années 1950-1960, en mettant l’accent sur sa pratique de l’enquête
sociologique, ainsi que sur les méthodes permettant d’étudier la genèse des institutions
publiques.
Louis-Michel SANCHE
Secrétaire du comité d’Histoire

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sommaire
La politique des déchets ménagers de la fin du XIXe siècle à
la réforme de 1992 8
 Le problème des déchets ménagers de la fin du XIXe siècle aux années 1970
par Stéphane Frioux
 La gestion des déchets ménagers : histoire d’une politique publique par Laurence Rocher
 La naissance et les premiers développements d’une politique nationale des déchets
entre 1971 et 1984 par Michel Affholder
 1982 : une année charnière de la gestion des déchets par Francis Chalot

La loi d’orientation des transports intérieurs (Loti) a 30 ans 50


 La remise en perspective historique des politiques de coordination des transports
par Nicolas Neiertz
 Retour sur la LOTI : entretien de Loïc Vadelorge avec Claude Martinand
 Les temporalités de la LOTI par Loïc Vadelorge
 La LOTI depuis 30 ans : planification et évaluation ex-ante des projets
par Olivier Paul-Dubois-Taine

En perspective 93
 La création des offices de l’eau dans les départements d’outre-mer par la loi sur l’eau de 1992
par Jean-Pierre Rideau
 Le miroir de l’Outre-mer des ingénieurs des Ponts et Chaussées par Hélène Vacher
 Services publics et services d’intérêt général en Europe par Jean-Claude Boual

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Regards étrangers 139


 La politique des déchets ménagers en Allemagne au XXe siècle par Heike Weber

Parole de chercheur 152


 Entretien avec Florian Charvolin par Stève Bernardin

Lectures 168
 Histoire des plages de Cannes et de La Napoule, Jean-Marie Martin
 Comment Haussmann a transformé Paris ? Un documentaire de Yves Billon
 État des lieux-Laboratoire Rives, Jean Langumier, Emmanuel Martinais, préface Sylvain
Maresca, photographies David Desaieux
 Une protection de l’environnement à la française ?  (XIXe-XXe siècles)
sous la direction de Charles-François Mathis et Jean-François Mouhot

Exposition 172
 Royan – photographies de la Reconstruction (1950 – 1961) archives photographiques du MRU
par Brigitte Druenne-Prissette et Daniel Coutelier

Comité d’Histoire 174

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La politique des déchets


ménagers de la fin
du XIX e  siècle
à la réforme de 1992

Centre de tri et de valorisation des déchets ménagers 


© Laurent Mignaux/METL-MEDDE

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Le problème des déchets ménagers
de la fin du XIXe siècle aux années 1970
par Stéphane Frioux, maître de conférences en histoire contemporaine
à l’université Lumière Lyon 2
et membre du Laboratoire de recherche historique Rhône-Alpes (LARHRA)

Le problème des déchets ménagers ministère de la Protection de la nature tion des déchets. Les matières usées
est aussi ancien que le fait urbain : les et de l’Environnement (1971-1975). Dans urbaines devenaient trop volumineuses
historiens des époques médiévale et ce domaine, il vaudrait mieux, d’ailleurs, et perdaient également en vertu agro-
moderne ont montré que les pouvoirs évoquer des politiques, tant la diversité nomique. Dans le même temps, les
publics avaient déjà pris des mesures et l’autonomie des municipalités furent exigences de l’hygiène s’accroissaient,
pour éviter l’entassement des « boues et grandes. car la bactériologie révèle les causes
immondices » dans les espaces publics. microscopiques des maladies. Les arrê-
« L’Ancien Régime » tés municipaux imposaient aux entre-
Les dernières années du XIXe siècle preneurs de la collecte d’utiliser des
constituent un tournant, avec le passage des déchets tombereaux bâchés puis hermétiques,
d’une gestion des ordures ménagères et aux particuliers de mettre leurs
largement confiée à des particuliers et au XIXe siècle ordures dans des caisses ou des boîtes,
pensée comme une source de revenus les fameuses « poubelles » imposées par
pour le budget municipal à une gestion Durant cette époque d’urbanisation crois- le préfet de Paris en 1884. Le couvercle
fondée sur les préceptes hygiénistes sante de la France, à un rythme beaucoup n’a été imposé que plus tardivement,
recommandant un éloignement rapide moins rapide cependant que le Royaume- au cours de la première moitié du
des matières susceptibles d’entrer en Uni puis que l’Allemagne, un idéal de XXe siècle.
putréfaction et s’interrogeant sur la gestion du problème perdurait dans la
meilleure façon de détruire définitive- plupart des villes : celui de l’affermage Que faire des déchets qu’on
ment ces matières (incinération, mise de la collecte des « boues », « gadoues », ne peut directement épandre
en décharge, transformation en engrais, « équevilles », termes utilisés en fonction sur les champs ?
rejet à la mer ou dans les cours d’eau). des régions, lors d’adjudications pério-
diques. Dans ce système, les agriculteurs L’époque vit l’apparition d’un nouveau
Comment la collecte et le traitement acceptaient de payer pour ramasser les système : la destruction des ordures par
des ordures ménagères ont-ils progres- ordures de tel ou tel quartier, et de les le feu. Cette méthode fut d’abord mise
sivement été modernisés et fait l’objet épandre ensuite, brutes ou après fermen- au point en Angleterre dans les années
de l’attention d’un nombre croissant tation, sur des champs, en tant qu’engrais 1870, dans un pays plus urbanisé et où
d’acteurs (ingénieurs, élus locaux et naturel. les ordures contenaient une proportion
nationaux, citoyens, etc.) ? On essaiera de plus importante de cendres. Elle peina à
présenter les grands traits de l’évolution Toutefois s’opéra progressivement ce s’exporter en France avant la Première
de cette politique jusqu’à l’expérience du que Sabine Barles a qualifié d’inven- Guerre mondiale : des hygiénistes res-

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taient attachés au principe de complé- La ville de Rouen se dota d’une usine
mentarité entre la ville et la campagne, dont les fours étaient de modèle anglais,
tels Paul Brouardel et Octave du Mesnil, après un voyage d’étude accompli à
qui faisaient remarquer, en outre, que travers l’Europe en septembre 1908 par
« bien des incertitudes règnent encore une commission spéciale. Au retour de
sur les services que les appareils ce périple de 5000 kilomètres parcourus
d’incinération sont appelés à rendre »1 . en quinze jours, les échanges au conseil
Des sociétés de «  trituration 
» ou de municipal étaient empreints d’opti-
« broyage  » des gadoues parisiennes misme : « Aujourd’hui que c’est une obli-
tentèrent de développer un marché de gation légale pour les municipalités de
l’ordure-engrais à destination des pays prêcher l’hygiène à leurs concitoyens,
de grande culture du Bassin parisien n’ont-elles pas implicitement l’impé-
et du Nord. Mais la question des tarifs rieux devoir de prêcher l’exemple ? Or,
de transport des ordures par chemin l’hygiène déconseille les tas d’ordures
de fer, et les plaintes des riverains des gisant sur les trottoirs à côté de pou-
gares où l’on déchargeait les wagons belles renversées »2 .
d’immondices, freinèrent cette solu-
tion. Le problème se posait moins pour Mais à l’échelle du pays, le nombre des
Marseille qui disposait d’un lieu de municipalités qui s’engageaient dans la
débouché peu peuplé et à fertiliser dans voie d’un traitement industriel de leurs Publicité pour des camions électriques d’enlève-
ment des ordures ménagères. Source : Archives
la plaine de la Crau. ordures restait très marginal. Ainsi, municipales de Lyon, 923 WP 421
une enquête menée en 1916 montra que
Un peu partout en France, notamment la grande majorité des villes françaises helvético-germanique de tombereaux
dans le contexte d’application de la loi restaient dans un mode traditionnel de et de poubelles standardisés dans une
de 1902 sur la protection de la santé mise en décharge. Dans de nombreux optique «  hygiénique 
», pour éviter le
publique, qui accroissait l’importance départements, aucune ville ne possédait déversement de poussières.
de la thématique de l’hygiène, les un service régulier de collecte ni n’était
municipalités étaient contactées par dotée d’un règlement concernant la L’essor de l’automobile entraîna une
des ingénieurs faisant office d’intermé- destination et le traitement des ordures modernisation du matériel de ramassage
diaire pour des sociétés britanniques. ménagères. Dans le Doubs, Besançon, qui s’opéra progressivement jusqu’aux
Elles restaient cependant frileuses à Montbéliard et Audincourt étaient les années 1930. Les firmes automobiles
l’égard d’une méthode nécessitant un seules villes où le service fût réglementé comme Renault ou De Dion-Bouton, ainsi
gros investissement initial et qui n’était mais la réponse du préfet précisait : que d’autres firmes plus spécialisées
pas encore «  consacrée par l’expé- « aucune de ces villes n’est outillée pour (SOVEL), démarchaient les villes pour
rience » dans l’Hexagone. Le Havre, le traitement des ordures qui jusqu’à
Rouen, Villeurbanne, Nancy, ainsi que ce jour ont été utilisées comme engrais 1
Immondices - transport par chemin de fer -
Paris, où les usines de broyage étaient par les cultivateurs des environs qui destruction par le feu. rapport présenté par les Dr
P. Brouardel et Du Mesnil, extrait du tome XXVI
devenues insuffisantes, avaient recours assurent leur enlèvement »3 . De même, (année 1896) du recueil des travaux du CCHP de
France et des actes officiels de l’administration
à l’incinération, qui permettait de la collecte des ordures restait souvent sanitaire, Melun, imprimerie administrative, 1896
faire disparaître les soucis de mise en effectuée avec des moyens rudimen- 2
Archives municipales de Rouen, 5M 1, rapport lu
lors de la séance du conseil municipal du 29 janvier
décharge et les plaintes de riverains ou taires. Quelques villes du centre et de 1909
d’hygiénistes à l’égard du chiffonnage. l’est du pays adoptèrent un système 3
Archives nationales, carton F8 226

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leur proposer des « auto-tombereaux ». l’enlèvement des ordures ménagères
Lyon se dota d’un service de camions était inclus dans un ensemble de
électriques employés à la collecte des services pouvant faire l’objet de taxes
immondices, qui apportaient leur char- municipales spécifiques (loi du 13 août
gement à une usine d’incinération mise 1926). En revanche, le traitement des
en service en 19314 . ordures ménagères, dont les problèmes
et les opportunités de perfectionnement
étaient discutés au sein des cénacles
Vers une nécessaire d’ingénieurs spécialisés, ne faisait pas
l’objet de débats nationaux. Cette
industrialisation situation n’était pas propre à la France,
d’ailleurs, comme le montre Heike
du traitement Weber dans son article relatif à la
situation allemande.
des déchets :
La seule initiative notable émanant de
l’entre-deux-guerres l’échelon central est à mettre au crédit
du ministère de la Santé, qui instaura
Au début des années 1910, la question un concours en 1930 « pour la création
des déchets était abordée par l’adminis- d’un procédé rapide de destruction des
tration de façon bien différente de celle ordures ménagères, spécialement conçu
de l’eau ou de celle de l’assainissement, pour de petites et moyennes aggloméra-
deux autres domaines d’une « technologie tions ». L’ambition initiale, qui consistait à
sanitaire » qui commençaient à disposer faire construire des installations d’essai,
de revues et de réseaux professionnels fut revue à la baisse, en raison du petit
spécialisés5 . nombre d’entreprises à même de les
construire et du contexte de la crise éco-
Photographie d’une usine d’incinération des
En effet, une politique nationale de nomique. Le jury, composé de membres années 1920, dans le catalogue de la société
l’eau était en cours de mise en place, du CSHP, visita des usines en fonctionne- CAMIA. Source : Archives municipales de Lyon,
959 WP 102
par le contrôle des projets d’adduction ment. Le procédé de l’incinération sortit
d’eau, confié à partir de 1884 au Conseil vainqueur, avec le premier prix décerné abondant discours sur le problème, qui
supérieur d’hygiène publique (CSHP), et à la société « Union de Services publics », émanait des entrepreneurs cherchant
par l’encouragement aux travaux publics tandis que le procédé concurrent de à obtenir des marchés de collecte ou
locaux via des subventions prises sur les la fermentation était classé second. de traitement des déchets urbains. Les
fonds du PMU (Pari mutuel urbain) à comp- Quelques années plus tard (1938), le sociétés qui exploitaient des brevets de
ter de 1903. Les réseaux d’égouts et les CSHP publia ses premières instructions fours d’incinération insistaient sur les
stations d’épuration se développaient plus générales relatives à l’évacuation des
lentement mais firent l’objet d’instructions ordures ménagères. 4
Archives municipales de Lyon, 937 WP 137
rédigées par le CSHP en 1905 et 1909. 5
L’Association Générale des Hygiénistes et
Face à ce manque de directives venues Techniciens Municipaux (AGHTM), ancêtre de
l’actuelle ASTEE, fut fondée en 1905 avec le sigle
La collecte pouvait certes bénéficier de l’échelon central, les pouvoirs AGIAHM et disposa dès cette époque de sa revue
La Technique Sanitaire, devenue aujourd’hui
de nouvelles formes de financement : publics locaux étaient confrontés à un Techniques-Sciences-Méthodes

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12
avantages hygiéniques – le feu purifie ordures ménagères doivent être inciné- ‘‘ des hésitations entre l’incinération,
tout – et sur l’absence de plaintes à l’égard rées pour ne pas répandre l’infection »7. désormais promue par des sociétés
de leurs usines qui n’engendreraient françaises (la SEPIA, renommée CAMIA,
pas de nuisance pour le voisinage (rats, Confrontées à une conjonction de fondée par des ingénieurs des Mines,
incendies spontanés, chiffonniers...), nouveaux problèmes (l’augmentation puis l’Union de Services Publics), et la
contrairement aux décharges. Elles du volume produit, la désaffection « zymothermie », nom savant donné à la
n’hésitaient pas, dans leurs brochures des agriculteurs périurbains pour les fermentation accélérée des ordures dans
ou leurs mémoires de projets, à citer à ordures, l’urbanisation qui imposait de des cellules closes en béton, procédé
l’appui de leurs promesses des autorités reculer sans cesse les décharges) les inventé par un hygiéniste italien et
scientifiques ou des ingénieurs comme municipalités furent livrées à elles- adapté par des ingénieurs français. Cette
celui de la ville de Lyon qui écrivait, le mêmes jusqu’à la fin de l’entre-deux- dernière technique ne parvint à conquérir
6 juillet 1933 : « Aucune plainte n’a été guerres 8 . Cela entraîna une grande des marchés qu’essentiellement dans le
formulée par les voisins de l’usine d’inci- diversité de situations locales, corollaire Midi (Valence, Cannes, Aix-en-Provence,
nération en ce qui concerne les fumées de la marge de manœuvre des autorités Avignon, Narbonne), tandis qu’en 1939,
et les odeurs ; il ne peut d’ailleurs qu’en urbaines 9 . Dans la région parisienne, plus d’une vingtaine de villes avaient
être ainsi car il n’existe ni fumées, observait un spécialiste du problème au adopté l’incinération des ordures et que
ni odeurs ». Son collègue de Rouen milieu des années 1930, « plus de 300 d’autres s’apprêtaient à le faire. Face
affirmait, le 9 octobre 1934 : « Aucune communes doivent se soucier de leurs aux promesses – souvent déçues dans
plainte n’a été formulée par la popula- ordures ménagères. Or, jusqu’à l’heure les faits – de bénéfices en vendant du
tion habitant les immeubles voisins de actuelle, aucune solution d’ensemble « poudreau », les tenants de l’incinération
l’usine d’incinération soit contre des n’a été étudiée. Chaque municipalité se avançaient de nouvelles solutions comme
productions de fumées, soit contre des débat individuellement dans les mêmes l’utilisation de la chaleur dégagée pour
dégagements d’odeurs désagréables. difficultés que ses voisines10». alimenter des réseaux de chauffage
Enfin, le personnel affecté à la conduite urbain (Villeurbanne) ou chauffer plus
des fours travaille dans des conditions Toutefois, la loi du 23 avril 1933 dépar- modestement des abattoirs voisins de
très satisfaisantes de salubrité et de tementalisa le service de collecte et de l’installation (Tours, Nancy).
sécurité, aucune réclamation contre les traitement d’abord mis en place à Paris
conditions du travail n’ayant été présen- intra-muros et l’adhésion des communes
6
tée par les intéressés6». de banlieue ne cessa de croître jusqu’aux Archives municipales de Nancy, 5I 808.
Mémoire à l’appui d’une demande d’autorisation
années 1960 11 . Au gré des archives et pour la construction d’une usine d’incinération
Mais les administrations locales ne se des villes, on peut observer cette variété d’ordures ménagères pour la ville de Nancy,
9 novembre 1934
fiaient pas qu’aux brochures commer- de façons d’aborder le problème com- 7
La Technique Sanitaire et Municipale, avril
ciales. Un intense travail de collecte de mun à toutes les collectivités, « selon 1929, janvier 1932, juillet 1935
8
Archives municipales de Lyon, 937 WP 33,
documentation, de voyages d’étude, la personnalité, l’esprit d’initiative, les rapport sur le cahier des charges type applicable
aux services publics d’enlèvement des ordures
d’échanges d’information entre villes conceptions, le plus ou moins grand ménagères, 20 janvier 1942
avait lieu sur ces questions, comme sur dynamisme des élus locaux12 » : 9
« L’équipement des collectivités locales »,
Urbanisme n°114, juillet 1947, p. 72-74
celles de l’épuration de l’eau et du traite- ‘‘ des études poussées pendant plu- 10
René Humery, Les ordures ménagères
ment des eaux usées (Frioux, 2009). Les sieurs années mais qui finissaient dans de la région parisienne (collecte,
évacuation, destruction), Paris, Dunod, 1935, p. 2
associations de techniciens sanitaires des cartons sans aboutir (Montluçon, 11
Sabine Barles, L’invention des déchets urbains :
soutenaient l’industrialisation du traite- Limoges, Chambéry, etc.), France, 1790-1970, Seyssel, Champ Vallon, 2005,
p. 212
ment, à l’image de l’AGHTM qui inscrivit ‘‘ des usines rapidement abandonnées 12
« L’équipement des collectivités locales »,
comme devise en une de sa revue « Les (Nice), Urbanisme, op. cit

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13
De l’autre côté de la Manche, dans Ce dernier institua en 1941 un service contribuer les ordures à l’agriculture
cette Grande-Bretagne que l’on croit de la récupération et de l’utilisation des existait toujours16 . À Chambéry, où le
volontiers plus libérale, le ministère déchets et vieilles matières et élabora conseil municipal menait des études
de l’Hygiène vérifiait les projets quand une loi interdisant de détruire certaines comparatives en 1957 sur l’incinération,
l’autorité locale devait recourir à un matières comme le caoutchouc, le verre, les services de l’État, sur la suggestion du
emprunt pour couvrir les frais d’établis- les vieux papiers, chiffons, etc. Toutes Génie Rural, orientèrent la Ville vers un
sement, donnait des conseils et publiait les nations combattantes, de l’Allemagne projet de traitement des résidus ména-
des statistiques13 . Le berceau de l’inci- aux États-Unis, privilégièrent le recyclage gers complété par celui des eaux usées
nération, où plusieurs centaines de fours des matières réutilisables. afin de produire des fertilisants pour
fonctionnaient au début du XXe siècle, l’agriculture17. Les services du ministère
délaissait d’ailleurs cette technique au de l’Agriculture prônaient l’incinération
profit de la décharge contrôlée, procédé Fins de cycle et uniquement pour les villes de plus de
qui permettait de récupérer du terrain 100 000 habitants 18 .
pour y faire des parcs ou des golfs ou nouveaux défis :
le rendre constructible. Expérimentée Mais l’incinération n’était pas aban-
par les services du département de la les déchets durant donnée, au contraire : ses défenseurs
Seine dans les années 1930, la décharge de l’incinération étaient toujours actifs,
contrôlée s’est développée en France les « Trente Glorieuses » comme Antoine Joulot, fondateur de la
dans la seconde moitié du siècle. Pour SEPIA évoquée précédemment, dont
l’heure, l’incinération à la française Dans les années 1950, beaucoup de l’ouvrage intitulé « Les ordures ména-
obtint une petite consécration dans le fours et d’usines mis en service dans gères. Composition, collecte, évacua-
milieu des spécialistes à l’occasion de l’entre-deux-guerres étaient manifes- tion, traitement (1946)  » est en fait
la conférence de l’Union internationale tement à bout de souffle. Était-ce la fin un plaidoyer pour cette solution. Les
des Villes de 1934 : du 12 au 18 juillet, les d’un premier cycle de l’incinération en archives des appels d’offres montrent
congressistes purent sillonner la France France ? En effet la durée moyenne de que le nombre d’entreprises proposant
en autocar pour visiter les installations fonctionnement d’une usine est d’environ des fours, français ou brevetés à l’étran-
de Paris, Tours, Bordeaux, Toulouse, 25 ans 14 . Par exemple, Rouen et Nancy, ger, était même en accroissement. Les
Avignon (usine de fermentation) et Lyon. qui disposaient d’usines dès les années marchés publics pour des installations
Ce petit tour de France offert aux délé- 1910, durent les faire reconstruire dans
gués venus d’Europe et des États-Unis les années 1930, avec les mêmes types
13
était emblématique du renversement de de fours « Heenan & Froude ». En 1956- J.W. Dawes, « Service de la propreté publique
en Angleterre et Pays de Galles », dans Union
situation : la France, autrefois élève de 1958, dans les réponses aux demandes internationale des villes et pouvoirs locaux,
la Grande-Bretagne en matière sanitaire, de renseignements sur l’usine de Collecte et évacuation des immondices. Actes de
la conférence internationale de Lyon, 19-22 juillet
pouvait s’enorgueillir de devenir l’objet Gerland, qui fonctionnait depuis la fin de 1934, Bruxelles, UIV, 1934, p. 8-89
14
André Saurin, Les résidus ménagers, Paris,
de voyages d’études. l’année 1931, Lyon ne cachait pas que ses Eyrolles, 1967, p. 42
installations étaient vétustes. D’ailleurs, 15
Archives municipales de Lyon, 969 WP 92,
lettre à l’ingénieur en chef de la 6e circonscription
Mais la guerre imposa un coup d’arrêt au l’usine était quasiment arrêtée au début électrique de Grenoble, 25 février 1958
mouvement d’équipement des villes en de 1958 15 . 16
Archives municipales de Lyon, 423 WP 44,
divers documents des années 1950
usines de traitement et fit réapparaître 17
Archives municipales de Chambéry, 1O 93,
des pratiques anciennes, comme la col- De nouvelles villes choisirent la « zymo- lettre de l’ingénieur de Chambéry à son collègue de
Dieppe, 5 novembre 1959
lecte hippomobile et l’appel patriotique thermie », comme Calais, avec une usine 18
André Saurin, Les résidus ménagers. Traitement,
au recyclage sous le régime de Vichy. mise en service en 1958. L’idée de faire collecte et composition, Paris, Eyrolles, 1967

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


14
Ancien camion benne © DREIF/MAHE
industrielles concernaient désormais
des villes petites ou moyennes, de moins
de 30 000 habitants, comme Draguignan
(Var) ou Pontarlier (Doubs). Certains
entrepreneurs proposaient, habilement,
les deux grandes techniques.

Face à la croissance démographique


et spatiale des agglomérations, des
stratégies intercommunales étaient
mises en place. À Nanterre, une usine
d’incinération fonctionnait pour détruire
les ordures de sept villes de la banlieue
ouest19 . À Lyon, la municipalité tentait
d’obtenir des municipalités voisines – pas
forcément de la même sensibilité poli-
tique, ce qui ne simplifiait pas les choses –
qu’elles acceptent de faire incinérer leurs
déchets dans l’usine de la ville, afin que
les fours soient suffisamment alimentés.
La politique des déchets servait ainsi à
Ramassage des ordures par camion benne à Montmartre, Paris 18 © DREIF/ MAHE construire concrètement les contours
d’une intercommunalité qui a été insti-
tuée à la fin des années 1960 20. L’échelle
de la prise en charge du problème était
donc en train de changer, dépassant les
limites communales. Ce phénomène
faisait parfois suite à l’incitation d’urba-
nistes de l’État qui réfléchissaient sur des
« groupements régionaux d’urbanisme ».

Cela correspondait également à une plus


grande intervention de l’État au tour-
nant des années 1960 dans le domaine
des déchets, par exemple sous la forme
de cahiers des charges-types qui étaient

19
Ibid., Lettre de la Société « Union de Services
publics » au maire de Chambéry, 20 septembre
1955
20
Archives municipales de Lyon, 423 WP 44,
rapport du service des travaux publics, 15 octobre
1963

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


15
diffusés auprès des préfectures et Un autre problème surgit dans la seconde une politique systématique »22 , à l’excep-
des collectivités locales – même si un moitié du XXe siècle. Il était consécutif au tion d’une circulaire interministérielle de
premier document avait été publié dès développement de la société de consom- novembre 1969 instituant la possibilité
la fin de la Seconde Guerre mondiale, mation, avec l’essor des emballages et d’élaborer un schéma départemental de
au Journal Officiel du 12 mars 1946. La du plastique (une croissance annuelle collecte et de traitement. Les premières
circulaire relative au traitement en usine estimée respectivement à 5 et 15% en années du « ministère de l’impossible »
des ordures ménagères du ministère de 1970). Dans la revue de la Délégation à furent donc consacrées à diverses
l’Intérieur du 4 juillet 1961 insistait par l’aménagement du territoire et à l’action actions, visant notamment à élargir
exemple sur trois points : régionale (DATAR), un petit article publié le contrôle du traitement des déchets
‘‘ le périmètre de traitement de l’usine en 1971 laissait entrevoir la perplexité des en réglementant mieux les décharges
devait être assez vaste et impliquer aménageurs : « la nature est désormais rurales et à englober dans la notion
souvent la création d’un district urbain impuissante à s’attaquer toute seule aux de déchets un nouveau fléau issu de la
ou d’un syndicat intercommunal ; matières nouvelles justement réputées non société de consommation, les épaves
‘‘ pour le choix du constructeur, il était auto-destructibles. Mais alors comment de voiture. Les incinérateurs, désormais
recommandé d’adopter la procédure du s’en débarrasser ? Cette question, les vus sous l’angle de leurs inconvénients
marché sur concours ; Pouvoirs publics se la posent et s’efforcent (production de poussières), ne furent
‘‘ enfin, l’octroi des subventions était d’y trouver une réponse avant qu’il soit pas oubliés (instruction technique de
subordonné à la signature d’une conven- trop tard. Des études techniques sont en 1972). Les actions développées au niveau
tion et à l’utilisation des sous-produits de cours, et, aussi, les moyens juridiques per- national, relayées par des préfets et des
l’usine. mettant de les appliquer examinés. Dans conseils généraux au sein d’opérations
l’état actuel des choses, il semble bien que « départements propres », précédèrent
De nouveaux défis se présentaient la solution idéale soit l’emploi obligatoire, le vote de la loi du 15 juillet 1975 sur les
alors, parmi lesquels la lutte contre dans tout l’emballage-conditionnement, déchets qui a opéré un retour sur la thé-
la pollution atmosphérique due aux de matériaux bio-dégradables. Mais, on matique du recyclage, dans un contexte
incinérateurs. En effet, jusqu’aux années n’en est pas encore là. Dans ces condi- d’inquiétude sur l’évolution du prix de
1950, les incinérateurs n’étaient quasiment tions, il apparaît que dans l’attente de l’énergie 23 . Alors que la politique des
jamais vus comme des sources de cette solution radicale, la seule issue soit déchets atteignait désormais une échelle
nuisances, mais bien comme la solution actuellement dans la récupération. Mais européenne (la directive cadre 75/442,
hygiénique au problème des ordures et des ce n’est qu’une possibilité et encore bien prise le même jour que la loi française),
décharges. Les ingénieurs avançaient le fait partielle »21. la société de consommation développée
que beaucoup d’autorités locales avaient au cours des « Trente Glorieuses » était
établi des usines en pleine ville sans que Le dernier défi qu’on évoquera ici est encore loin d’avoir définitivement réglé
cela provoquât des inconvénients pour un défi politique et administratif : com- la question de la valorisation de ses
les riverains. Les très rares documents ment gérer le problème des déchets au ordures ni celle de la pollution engendrée
critiques à l’égard des fumées et autres niveau national ? La fin de la période des par leur traitement...
émanations issues de ces usines ne « Trente Glorieuses » vit cette question
21
provenaient en général que de la part de inscrite sur l’agenda gouvernemental à la Jacqueline Mattéi, « Mais comment s’en
débarrasser  ? », 2000. Revue de l’aménagement du
partisans de la méthode de fermentation, suite de la création d’un ministère de la territoire, n°19, janvier 1971, p. 34-35
22
intéressés au dénigrement de l’incinération. Protection de la nature et de l’Environne- Robert Poujade, Le Ministère de l’impossible,
Paris, Calman-Lévy, 1975, p. 91
Les installations furent visées par des ment en 1971. Selon le premier titulaire du 23
Pour une étude contemporaine de ces
mesures de réduction des poussières poste, Robert Poujade, « aucune vision problématiques, Gérard Bertolini, Rebuts ou
ressources ? La socio-économie du déchet, Paris,
surtout à compter des années 1970. d’ensemble n’avait permis de conduire à Editions Entente, 1978

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


16
Chronologie bibliographie
1884 : le préfet Poubelle impose l’usage ‘‘ Sabine Barles, L’invention des
de boîtes à ordures dans Paris déchets urbains : France, 1790-1970.
1906 : premiers fours d’incinération Seyssel, Champ Vallon, 2005
dans les usines de traitement des ‘‘ Catherine de Silguy, Histoire
gadoues de la banlieue parisienne des hommes et de leurs ordures
1930-1932 : concours du ministère du Moyen-Âge à nos jours. Paris,
de la Santé publique Éditions du Cherche-Midi, 1996
1931 : congrès international du « nettoie- ‘‘ Stéphane Frioux, Les réseaux de la
ment public » à Londres modernité. Amélioration de l’environne-
1938 : instructions générales du Conseil ment et diffusion de l’innovation dans la
supérieur d’hygiène public de France France urbaine (fin XIXe siècle-années
relatives à l’évacuation des ordures 1950), thèse de doctorat d’histoire,
ménagères des villes (Journal Officiel du université Lyon 2, 2009. (consultable
5 juillet 1938) en ligne : http://theses.univ-lyon2.fr/
1941 : loi du 23 janvier concernant la documents/lyon2/2009/frioux_s)
récupération et l’utilisation des déchets ‘‘ Stéphane Frioux, « Aux origines
et vieilles matières et décret du de la ville durable. Améliorer l’envi-
24 janvier créant un service de la ronnement urbain en France, fin XIXe
récupération et de l’utilisation des milieu XXe siècles », Responsabilité &
déchets et vieilles matières Environnement n°52, octobre 2008,
1946 : (décret du 9 mars) cahier des p. 60-67
charges-type pour l’entreprise de l’enlè- ‘‘ Stéphane Frioux, « Villes et
vement des ordures ménagères dans les entreprises : acteurs de l’assainissement
villes de plus de 20 000 habitants urbain en France (fin XIXe siècle-milieu
1959 : (décret du 31 août) nouveau XXe siècle) », Histoire urbaine, n°18, avril
cahier des charges-type pour l’entre- 2007, p. 125-140
prise de la collecte et de l’évacuation ‘‘ Jeanne-Hélène Jugie, Poubelle-Paris
des ordures ménagères dans les villes (1883-1896), La collecte des ordures
de plus de 10 000 habitants ménagères à la fin du XIXe siècle. Paris,
1972 : instruction technique du Larousse-Sélection du Reader’s Digest,
6 juin 1972 relative aux installations 1996
d’incinération de résidus urbains ‘‘ Martin Melosi, Garbage in the cities,
1973 : circulaire interministérielle du Refuse, Reform and the Environment,
22 février 1973 relative à l’évacuation et 1880-1980. Pittsburgh, University
au traitement des résidus urbains of Pittsburgh Press, 2004 (première
édition : 1981)
‘‘ Robert Poujade, Le Ministère de
l’impossible. Paris, Calman-Lévy,
1975

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »
17
La gestion
des déchets
ménagers :
histoire d’une
politique
publique
par Laurence Rocher,
maître de conférences en urbanisme
aménagement,
UMR CNRS 5600 Environnement Ville
Société, université Lumière Lyon 2,
Institut d’urbanisme de Lyon

Les systèmes de gestion des déchets,


apparus au gré des besoins que ren-
contraient les espaces urbains, ont
fait l’objet d’une normalisation tout
au long du XXe siècle, tant au niveau
de la collecte des résidus que de leur
traitement par le biais de l’incinération
et de la mise en décharge, les deux
principaux procédés utilisés respecti-
vement depuis la fin du XIXe siècle et
le milieu du XXe siècle pour éliminer
des matières rejetées en quantité
croissante.

La prise en charge des déchets a été


Panneau d’interdiction de déposer des déchets
sur le trottoir ©Arnaud Bouissou/METL-MEDDE initiée au niveau local par les collectivi-

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


18
tés qui, au titre de leur responsabilité en Il s’agit ici de faire état des logiques, des d’une politique dédiée au niveau
matière de salubrité publique, ont mis en préoccupations et des acteurs à l’origine national. Le cadre réglementaire
place des solutions produites pour partie de la « mise en politique » des déchets était produit par différents ministères
par des prestataires privés, selon des en mettant en évidence les enjeux qui suivant les secteurs producteurs de
modalités qui ont fait l’objet d’un cadrage se sont succèdés, les organismes et les déchets, tandis que le ministère de
progressif par l’administration chargée institutions qui les ont portés, les choix la Santé publique était en charge des
des pollutions et des nuisances. qui ont conduit aux solutions retenues et enjeux sanitaires.
les conditions de leur mise en œuvre.
Si l’organisation collective concernant les La création d’un ministère chargé de
déchets ne date pas d’hier, il a fallu tou-
tefois attendre les années 1970 pour voir
Les déchets « mis en l’environnement en 1971 a permis la
constitution d’une politique publique à
se formaliser une politique publique des politique » dans les part entière intégrant l’ensemble des
déchets proprement dite, d’envergure matières rejetées et conduisant à la
nationale, élaborée au sein du nouveau années 1970 : contours structuration du secteur des déchets.
ministère chargé de l’Environnement.
La politique nationale des déchets a
d’une politique Le domaine des déchets, alors relative-
ment absent du débat public, peu sujet
été instituée puis réformée à l’occasion publique à la française à la controverse, représentait pour le
de deux moments fondateurs qu’ont été ministère de la Protection de la nature
les lois-cadres de 1975 et de 1992 qui en L’augmentation des volumes de déchets, et de l’Environnement une opportunité
ont fixé les principes organisateurs, en la complexification des matériaux de se construire une légitimité tech-
intégrant la réglementation européenne entrant dans leur composition, mais nique auprès des élites politiques et
qui évoluait en parallèle. aussi les pollutions causées par la économiques.
multiplication des décharges, qu’elles
soient « contrôlées » ou « sauvages », Comme pour l’ensemble de la poli-
ont contribué à rendre nécessaire une tique française de l’environnement,
intervention publique de portée nationale « impulsée, à l’origine, par une fraction
centralisée au sein de la nouvelle moderniste, mais restreinte, de l’appa-
administration de l’environnement mise reil d’État » (Theys, 1998), l’impulsion
en place en 1971. Le vote de la loi du administrative a joué un rôle moteur
15 juillet 1975 relative à l’élimination dans la prise en compte des déchets
des déchets et à la récupération des dont la politique trouvait sa place au
matériaux a marqué le début de la sein de la Direction de la prévention des
politique française de gestion des pollutions et des nuisances mise en place
déchets au niveau national. dès 1972 avec un « rôle prépondérant
dans la structuration ministérielle »
La prise en charge (Charvolin, 1993). Dès sa création, le
administrative d’une question ministère a centralisé les réflexions et
orpheline l’action publique relatives aux déchets,
tout en se dotant d’instances interminis-
L’organisation de la collecte et du trai- térielles pour le travail de prospective
tement des déchets en France avant et de proposition. En 1971 le Groupe
Centre de tri et de valorisation des déchets
ménagers © Laurent Mignaux/METL-MEDDE 1975 se caractérisait par l’absence d’études pour l’élimination des résidus

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


19
solides (GEERS), composé de hauts et d’informer l’administration des ton- de service dans le secteur des déchets
fonctionnaires représentant différents nages produits, ce qui permet à cette et avec lesquels elles contractualisent
ministères, était chargé d’étudier les pro- dernière de mettre en place des outils de dans le cadre de contrats de délégation
blèmes majeurs posés par les déchets connaissance des flux de déchets. de service public. La coopération
solides et de proposer les éléments ‘‘ Celles des collectivités locales qui ne intercommunale, déjà effective dans
d’une politique nationale1 . sont plus concernées par les ordures le secteur des déchets, a été à l’origine
uniquement au titre de leur responsa- des premiers syndicats. Encouragée
Ces propositions furent reprises dans bilité en matière de salubrité publique, par des circulaires en 1969 puis en
la loi de 1975, dont les travaux prépara- mais qui sont aussi en charge de mettre 1973 par les ministères de l’Intérieur
toires étaient menés concomitamment en place des services de collecte en et de l’Environnement, elle a été de
à la politique européenne sur les porte-à-porte et de traitement par des plus en plus retenue comme un moyen
déchets qui prenait naissance avec une procédés adéquats. En effet, la collecte de réaliser des économies d’échelle
première directive-cadre 2 , votée le et le traitement des déchets sont deve- devant la complexification du service
même jour que la loi française. Le texte nus une compétence obligatoire des et l’augmentation des coûts. La norma-
européen, dans le but d’une harmoni- communes, dont les modalités d’organi- lisation technique et sanitaire s’est
sation des législations nationales qui sation doivent respecter les critères de inscrite dans la continuité des décennies
n’entrave pas les échanges intra-com- service public. précédentes qui avaient vu s’intensifier,
munautaires et qui assure le respect via des circulaires, les prescriptions
des règles de concurrence, a fixé plu- Il s’agit d’assurer la desserte de relatives aux conditions d’exploitation et
sieurs principes d’action parmi lesquels l’ensemble du territoire national et de de rejet des équipements utilisés pour le
la valorisation des déchets, le principe corriger les disparités qui existaient traitement des déchets. Ces derniers ont
pollueur-payeur, la protection de la jusqu’alors, notamment entre espaces été répertoriés à partir de 1976 en tant
santé et de l’environnement. À partir de urbains et ruraux. En effet, si les villes qu’Installation classée pour la protection
1976, l’Agence nationale pour la récu- étaient équipées de systèmes de prise de l’environnement (ICPE).
pération et l’élimination des déchets en charge des déchets, les collectivités
(ANRED), sous tutelle principale du rurales n’offraient souvent que des Aux origines de la valorisation :
ministère, prit un rôle important en tant solutions rudimentaires, les habitants la lutte contre le gaspillage
que structure centrale d’expertise et de se trouvant inégalement desservis en
suivi des nouvelles mesures. matière d’enlèvement de leurs ordures. On ne saurait s’intéresser à cette période
fondatrice de la politique sans évoquer
De la salubrité publique Cette réforme des responsabilités le contexte économique, géopolitique
au service public de collecte locales avait été précédée d’une évolu- et social dont les particularités n’étaient
et de traitement tion des outils financiers et fiscaux : au pas étrangères à la manière dont les
système de la taxe d’enlèvement des déchets étaient appréhendés.
Une des dispositions de la loi de 1975 a ordures ménagères (TEOM), seul moyen
consisté à donner un statut juridique de financement des services de gestion En France, le choc pétrolier de 1973
aux matières abandonnées ainsi qu’à des ordures depuis 1926, les collectivi- s’est traduit par une soudaine prise
préciser les responsabilités des diffé- tés ont pu, à partir de 1974, substituer
rents intervenants concernés : un système de redevance pour service 1
GEERS, Les déchets solides : propositions pour
‘‘ Celles du détenteur, en charge de rendu. Les communes ont eu recours une politique. Paris, La Documentation Française,
1974
s’assurer des conditions d’élimination aux prestataires privés des services 2
Directive 75/442/CEE du Conseil des
des matières qu’il « destine à l’abandon » urbains qui ont développé une offre Communautés Européennes relative aux déchets

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


20
de conscience de la dépendance
énergétique du pays, avec comme
conséquence une reconsidération du
déchet qui a été alors regardé comme
une potentielle «  matière première
secondaire » (Bertolini, 1998). C’est au
titre de la lutte contre le gaspillage des
matières, de la production énergétique
et des « synergies possibles entre poli-
tique de l’environnement et politique
économique » (Bertolini, 1998) que
la valorisation est apparue comme
un objectif de la gestion des déchets.
Inscrit dans la loi de 1975, le principe Transport des déchets banalisés pour enfouissement © Laurent Mignaux/METL-MEDDE
de valorisation n’était pas assorti de
mesures à même de permettre une un caractère très localisé. C’est justement Frontières et transferts :
application systématique et obliga- ce caractère conflictuel qui est progressi- la circulation des déchets
toire. Les démarches de récupération vement monté en puissance au point de en cause
qui voyaient le jour restaient canton- devenir un élément central de reconfigu-
nées à certains matériaux (papiers- ration de la politique publique. Des pratiques immorales, sinon illégales,
cartons, verre), parfois à l’initiative de pays riches se débarrassant de matières
de collectivités locales (La Rochelle Les années 1980, dangereuses dans des pays pauvres
par exemple), le plus souvent par la faisaient scandale. L’image d’une France
volonté des organismes caritatifs. entre scandales et « poubelle de l’Europe  » se répandait,
nourrie par diverses affaires dont la plus
Les préoccupations hygiénistes associées conflits locaux : emblématique était celle de la décharge
à une desserte égalitaire du territoire de Montchanin en Saône-et-Loire, « la ville
dominaient la nouvelle politique des les déchets, où règnent les ordures » (Nicolino, 1993),
déchets qui prenait la forme d’une poli- où avaient été stockées illégalement des
tique environnementale sous l’effet un enjeu public matières dangereuses dont des fûts de
d’une centralisation administrative dioxine en provenance de Seveso.
au sein du ministère chargé de l’Envi- Durant la décennie 1980, on assistait
ronnement. Bien que certaines voix com- à une « mise en public » de la question L’émotion causée par les transferts
mencèrent à dénoncer la surproduction des déchets qui attirait l’attention et la internationaux de déchets a conduit le
et la surconsommation comme autant contestation, débordant ainsi les sphères législateur à réglementer ces pratiques
de menaces pour l’environnement, cette techniques, administratives et politiques en 1988 en rendant le droit français
« mise en politique » se jouait essentiel- dans lesquelles elle était jusqu’alors conforme à la réglementation euro-
lement sur le plan politico-administratif, contenue. Plusieurs « affaires » de gestion péenne relative aux transferts trans-
dans un contexte «  de basse pression frauduleuse des déchets furent relayées frontaliers de déchets dangereux dans
sociale » où la gestion des déchets n’était dans les médias, tandis que les oppositions la Communauté Européenne3 . Ces textes
pas un sujet d’intérêt public et où les locales à l’implantation de nouvelles unités 3
Directive n° 84-631 du 6 décembre 1984, suivie
tensions qu’elle pouvait susciter gardaient de traitement se multipliaient. de la Convention de Bâle en 1989

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


21
ont instauré une régulation des importa- concernant l’élimination des déchets, en Le problème tel qu’il se présentait à
tions entre États, en même temps qu’ils particulier pour les déchets industriels l’aube des années 1990 était celui de
prévoient un droit à l’information de la qui semblaient focaliser la méfiance et l’impossibilité de voir se « boucler »
population sur les effets du transport et l’opposition des riverains. le cycle des déchets, en raison des
du traitement des déchets sur la santé et difficultés d’implanter des exutoires.
l’environnement. Une crise de confiance La répartition des équipements de trai-
et la menace d’une pénurie tement sur le territoire national faisait
Au niveau local : d’exutoires face apparaître de forts déséquilibres entre
la multiplication des conflits à l’augmentation des déchets le Nord et le Sud : sur douze « décharges
de proximité de classe I », une seule était située au
Alors que la desserte en systèmes de sud de la Loire. La question des déchets,
Les conflits déclenchés à l’occasion collectes était assurée sur l’ensemble du jusqu’alors définie dans le « cadre d’un
des projets d’implantation de nouveaux territoire, que les dépôts sauvages et les ajustement entre considérations envi-
équipements - quels que soient les pro- équipements hors normes tendaient à ronnementales et techniques », est ainsi
cédés utilisés et la nature des déchets se résorber, que les aspects techniques entrée dans «  une problématisation
concernés - se multipliaient, au point étaient considérés comme maîtrisés et où les aspects sociaux jouent un rôle
de devenir systématiques. Jusqu’alors qu’ils offraient un panel de solutions, majeur » (Rumpala, 2003).
épisodiques et considérées comme un c’est la dimension sociale qui prenait
problème à la marge, ces contestations une place centrale dans la politique de Le «  rétablissement d’un climat de
généralisées représentaient au tournant gestion des déchets. confiance  » a été considéré comme
des années 1990 un enjeu central de la une condition préalable pour parvenir
gestion des déchets dans la mesure où La mise en œuvre des solutions se heur- au double objectif - environnemental
elles retardaient voire rendaient impos- tait à une opposition systématique qui et économique - de la politique des
sible la réalisation de nouvelles unités retardait voire empêchait l’implantation de déchets : « une meilleure protection de
de traitement. nouvelles unités de traitement de déchets l’environnement» et « la mise en place
industriels mais également de déchets d’une véritable filière industrielle  »
Pourtant, des tentatives d’apaisement ménagers. La focalisation sur la générali- (Destot, 1992). L’action publique s’est
de ces tensions ont été mises en place sation des systèmes de collecte dans une située dès lors sur le registre de la crise
dès le début des années 1980, sous la optique de service public laissait la place et de l’urgence à trouver des solutions
forme d’instances de discussion qui à une mobilisation autour de la capacité, renouvelées qui se démarquent des
associaient différents acteurs locaux. cette fois sur le plan décisionnel et poli- « erreurs du passé » dont l’héritage était
Ces premiers outils de régulation sont tique, à mettre en place des systèmes encore très présent. L’augmentation des
apparus hors de cadres institutionnels, d’élimination des matières dont la produc- flux de déchets ménagers, l’insuffisance
à l’initiative tantôt des exploitants, tion croissait fortement. Le système en de la valorisation, la persistance de
d’associations ou encore de respon- place tendait à devenir caduque en raison décharges brutes, le niveau élevé
sables locaux. Puis elles ont pris un de l’accroissement des volumes à traiter des importations et la saturation des
caractère davantage formalisé à travers (de 220 kg par habitant et par an en 1960, sites de traitement (Lalonde, 1990),
une circulaire de 1983 dans laquelle la on était passé à 360 kg en 1990 : Bockel, appelaient une réforme de la gestion
ministre de l’Environnement, Huguette 1991) et de l’évolution de la composition des déchets dont la « modernisation »
Bouchardeau, a invité les préfets à des déchets (utilisation de matériaux com- apparaissait comme une condition de
prendre des dispositions visant à infor- posites et d’éléments toxiques) qui rendait son acceptabilité sociale.
mer et à associer le public aux décisions le traitement plus complexe.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


22
La réforme de 1990 : tion et de participation du public, de rôle important : les professionnels du
rationalisation selon un principe de secteur (représentés par la Fédération
la valorisation, la proximité qui ont été fixés au début de nationale des activités de la dépollu-
la décennie 1990, ont connu une mise tion et de l’environnement, la FNADE),
planification territoriale en œuvre inégale. des acteurs porteurs d’intérêts indus-
triels plus larges (notamment l’indus-
et l’implication du Des intérêts et des acteurs trie de l’emballage), les collectivités
divers concernés territoriales 4 .
public concrétisées par les déchets
Les orientations générales et les
Une refonte des établissements parapu- modalités de la gestion des déchets
La réforme de la politique des déchets blics dans les secteurs des économies tendent à être débattues au sein
a pris corps avec la seconde loi-cadre d’énergie, de la qualité de l’air et des d’arènes élargies à des intérêts variés.
du 13 juillet 1992 qui a fixé les orienta- déchets a conduit à la création de Les premières Assises nationales des
tions de la politique à échéance de dix l’Agence de l’environnement et de la déchets, rencontre annuelle rassem-
ans et dont l’application revient pour maîtrise de l’énergie (ADEME). L’ADEME, blant les intervenants publics et privés,
une large part aux acteurs locaux dans qui a remplacé l’ANRED à partir de 1991, furent organisées pour la première
le cadre de démarches de planification assure depuis lors une mission de veille fois en 1997. Ces assises ouvrent un
territorialisées. Quelques mois aupara- et de conseil au niveau national mais espace de débat incluant les consi-
vant, le décret « Éco-Emballages » avait aussi au niveau local à l’aide de direc- dérations techniques, scientifiques,
introduit le principe de la récupération tions régionales. sociales et politiques que soulève la
des emballages ménagers qui s’est thématique des déchets. Celle-ci n’est
traduit par la mise en place généralisée Si les responsables publics et admi- décidément plus un simple problème
des collectes sélectives impliquant les nistratifs conservent une position de salubrité publique appelant une
usagers. Les principes de réduction à centrale dans l’élaboration de la réponse technique. La représentation
la source, de valorisation, d’informa- politique, d’autres acteurs jouent un associative dans les instances de
concertation formalisées à différents
Bornes de collecte des déchets au bas des habitations © Laurent Mignaux/METL-MEDDE
niveaux est assurée par les groupes
environnementaux généralistes tels
que France Nature Environnement. Le
milieu associatif tend par la suite à se
diversifier et dans une certaine mesure
à se radicaliser, avec la création en
1997 du Centre national d’information
indépendante sur les déchets (CNIID),
association spécialiste des déchets
revendiquant une gestion alternative.

4
Représentées notamment par l’association
AMORCE, qui regroupe des collectivités locales
et des professionnels des réseaux de chaleur, de
la gestion locale de l’énergie et de la gestion des
déchets municipaux

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


23
La valorisation en actes pratiques. L’inclusion des pratiques de contribution qui a été collectée au titre
à travers le recyclage tri dans les comportements domes- de la taxe générale sur les activités
des emballages tiques participe d’un « enrôlement des polluantes (TGAP) à partir de 1999.
usagers », indispensable maillon de la Ces dispositions se sont traduites pour
Face à l’explosion de la production chaîne des responsabilités (Barbier & beaucoup de collectivités par le report
d’emballages et à partir de l’exemple Waechter, 2003, Rumpala, 1999). Les du traitement vers l’incinération.
du système allemand qui tient lieu de objectifs à atteindre en matière de recy-
modèle au niveau européen, les milieux clage évoluent et s’affinent (en fonction Une circulaire ministérielle de 1998 a
industriels français se sont organisés des matériaux) progressivement, sous tenté de modérer cette tendance en
pour créer un organisme de collecte l’effet de la réglementation européenne. fixant un objectif national de valorisa-
des taxes prélevées sur les emballages, Puis la récupération devait s’étendre tion-matière de 50% et en établissant
agréé par les autorités publiques, Éco- à une série de biens de consomma- une hiérarchie entre la valorisation
emballages. Le produit de la taxe est tion, avec la mise en place de filières matière (prioritaire) et énergétique,
utilisé pour le financement des systèmes dédiées. Le recyclage des emballages dans un contexte où les récriminations
de collectes sélectives mis en place par a progressé de manière spectaculaire contre l’incinération s’intensifiaient. Les
les collectivités locales. durant la décennie 1990, tandis que les incitations financières ont été infléchies
orientations en matière d’élimination dans ce sens : l’aide à l’incinération est
Aux procédés de collecte et d’élimina- étaient moins nettes et se heurtaient à conditionnée à la valorisation énergé-
tion, se sont ajoutés une série d’opé- des difficultés sociales et politiques. tique, puis à une valorisation matière
rations intermédiaires et de nouveaux préalable.
types d’équipements : centres de tri, de Les orientations en matière
transfert, déchèteries … Il s’agit d’actions d’élimination : l’ambiguïté Ces recadrages progressifs, venant pré-
reconfigurant les systèmes techniques des « déchets ultimes » ciser l’objectif de valorisation défini de
en même temps qu’elles induisent manière très générale dans la loi de 1992,
une redistribution des responsabilités En corollaire de la mise en pratique de n’ont pas permis un engagement vers
financières mais aussi des solutions la valorisation, il a été prévu par la loi des systèmes locaux poussés de valori-
de 1992 de limiter l’enfouissement à sation, au profit d’un report vers l’inci-
Poubelle à tri sélectif © B. Suard/METL-MEDDE compter de 2002 aux seuls « déchets nération et la valorisation énergétique
ultimes »5, c’est-à-dire ceux qui restent qui sont apparus comme des solutions
après l’extraction de la part valorisable de facilité (Buclet, 2005). Or, plusieurs
ou de la part dangereuse. Cette notion dysfonctionnements, dont le plus emblé-
ambiguë a été sujette à des débats pen- matique a été celui de Gilly-sur-Isère,
dant toute la décennie 1990, car elle était ont contribué à focaliser la contestation
interprétée comme la fin du recours à la sociale contre l’incinération, ce que
mise en décharge à l’échéance de 2002, les dernières fermetures intervenues
d’autant que cette dernière était assortie au début des années 2000 en matière
de contraintes financières.
5
Défini comme « résultant ou non du traitement
L’instauration d’une taxe relative à la d’un déchet, qui n’est plus susceptible d’être traité
mise en décharge est venue alimenter dans les conditions techniques et économiques
du moment, notamment par extraction de la part
le Fonds de modernisation de la gestion valorisable ou par réduction de son caractère
polluant ou dangereux ». Loi n°92-646 du 13 juillet
des déchets (FMGD), créé en 1993, 1992

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


24
d’unités d’incinération hors normes ne européen, n’a été effective qu’avec les pre- de l’anticipation des besoins et de la
sont pas parvenues à inverser. miers plans élaborés au milieu des années connaissance des flux et des gisements,
1990. Il revient ainsi aux acteurs locaux, à sa portée est limitée du fait notamment
La planification territoriale : l’issue d’une concertation impliquant des de la faiblesse juridique des prescrip-
apports et limites d’une représentants des collectivités locales, des tions qui ne parviennent pas à infléchir
rationalisation départementale professionnels des déchets, des milieux une organisation encore dominée par les
socio-économiques et des associations, de décisions des collectivités compétentes
La réforme de 1992 a engendré une définir les conditions d’organisation locale, et de leurs délégataires. Les nouveaux
approche territorialisée de la gestion de répartition des flux et des équipements équipements prévus par les plans se tra-
des déchets, avec la réalisation de selon un « principe de proximité » prévu duisent souvent par un échec. Fragilisés
documents de planification à l’échelle par le législateur. par une déconnexion en matière de déci-
départementale pour les déchets ménagers sion entre le processus de planification
et à l’échelle régionale pour les déchets Plusieurs générations de plans se sont et ce qui relève de la compétence des
industriels. succédé, issus d’un pilotage par les collectivités, ces projets se heurtent à
préfets puis par les conseils généraux l’hostilité des riverains ainsi que parfois
La volonté de rationalisation territoriale, à partir de 2005. Le bilan de cette pla- à celle des associations environnemen-
présente dès 1969 par le biais d’une nification territoriale est mitigé. Si elle tales et des élus locaux.
circulaire invitant les préfets à réaliser des a permis des progrès indéniables sur
plans de gestion, puis réaffirmée au niveau les plans de la concertation mais aussi Une mise en œuvre
conflictuelle malgré
Collecteurs de déchets © Laurent Mignaux/METL-MEDDE
l’institutionnalisation
de la participation

L’information du public, introduite en


1988 à l’occasion de la loi sur les trans-
ferts transfrontaliers, a été consacrée en
1992 comme un des principes fondamen-
taux de la politique des déchets, donnant
lieu à diverses mesures relatives à
l’information et à la participation. Les
responsables publics et privés sont tenus
de mettre à disposition des données rela-
tives aux services locaux de gestion des
déchets, ainsi que des bilans sur le fonc-
tionnement des équipements. Ces bilans
sont discutés au sein des « Commissions
locales d’information et de surveillance »
organisées sous l’autorité des préfets. Si
de tels dispositifs permettent d’améliorer
les conditions d’insertion des installa-
tions existantes dans leur environnement
proche, ils n’ont pas d’effet à l’amont

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


25
Conclusion
Depuis l’objectif d’équité territoriale et
d’indépendance énergétique des années
1970, en passant par l’enjeu des pollu-
tions environnementales, des circulations
transfrontalières, des crises sanitaires,
jusqu’à la prise en compte aujourd’hui
des émissions de gaz à effet de serre,
les priorités se sont renouvelées.
L’approche chronologique montre com-
bien les manières d’envisager la gestion
Cheminée des déchets sont déterminées par des
d’un centre préoccupations connexes qui orientent
d’incinération
à valorisation et conditionnent les solutions retenues,
énergétique ©
Laurent Mignaux/ leur légitimité et leur faisabilité. Elles se
METL-MEDDE
traduisent par des préférences pour les
procédés d’élimination, en alternance à
des décisions, qui demeurent émi- alors qu’était engagée une évaluation de la l’échelle temporelle de la « politique des
nemment conflictuelles, les solutions politique publique6 dans la perspective de déchets » de la même manière qu’elles
avancées soulevant des oppositions au la préparation d’une nouvelle loi-cadre qui se sont succédé à l’échelle du XIXe siècle
motif de dommages environnementaux, n’a finalement jamais été votée. comme l’explique Stéphane Frioux.
sanitaires, de nuisances de voisinage L’intégration des usagers, sollicités à
(Rocher, 2008). Cette difficulté à ouvrir C’est à l’occasion du Grenelle de l’envi- prendre part au tri pour le recyclage, s’est
de nouveaux sites se traduit souvent ronnement qu’ont été apportées des prolongée en impliquant les consomma-
par le choix de surinvestir dans les sites modifications relatives à l’organisation teurs, responsabilisés dans leurs pra-
existants, rénovés ou étendus pour une globale de la gestion des déchets, tiques de consommation. Cette inclusion
utilisation prolongée. notamment l’inscription de la préven- du « public » est un aspect central de la
tion comme une responsabilité des construction de la politique des déchets,
La réduction à la source collectivités compétentes des services tandis que les conditions locales d’im-
a été mise à l’agenda à partir de collecte et de traitement ainsi que plantation des infrastructures se sont
des années 2000 des départements à travers des plans imposées comme une difficulté majeure
dont l’objet n’est plus l’élimination mais et durable d’un secteur qui a pourtant
L’objectif de réduire la production des la prévention et la gestion. Si les signes intégré les principes d’information et de
déchets est resté l’angle mort d’une d’une stagnation des déchets produits participation.
politique qui a consisté à formuler les par les ménages observés ces dernières Sur presque quarante ans de « politique
modalités de prise en charge en « bout années par l’ADEME sont encourageants, déchets », c’est une longue tentative de
de chaîne » de flux en constante augmen- la répartition des responsabilités et des remontée vers l’amont du problème
tation sans s’intéresser au système de moyens d’action pour une diminution qui s’est jouée. Après avoir mis en place
production et de consommation. Au début substantielle restent en débat. des systèmes d’élimination dans le cadre
des années 2000, c’est vers la « réduction d’un service public homogène, l’attention
à la source » que s’est tournée l’attention, 6
Le Commissariat Général au Plan a été chargé
d’un travail d’évaluation publié en 2003

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


26
s’est portée sur le recyclage et la valori- Nationale. Commission de la production ‘‘ Y. Rumpala, « Le réajustement du
sation dans un effort de détournement et des échanges, 1991, 268 p. rôle des populations dans la gestion des
des matières de leur élimination pour, in ‘‘ Commissariat Général au Plan, déchets ménagers », Revue française de
fine, se tourner vers la prévention. C’est Rapport de l’instance d’évaluation de la science politique, 1999, vol. 49, n°4-5,
finalement le « bouclage du cycle des politique du service public des déchets pp. 601-630
matières » que les villes connaissaient ménagers et assimilés, 2003, 815 p. ‘‘ Y. Rumpala, Régulation publique et
jusqu’à la fin du XIXe siècle (Barles, 2005) ‘‘ Cour des Comptes, Les collectivités environnement. Questions écologiques,
qui est recherché, au prix de lourds territoriales et la gestion des déchets réponses économiques. Paris,
investissements. En dépit des bénéfices ménagers et assimilés, 2011, 303 p. L’Harmattan, 2003, 373 p.
obtenus par la revente de matières recy- ‘‘ F. Charvolin, « La «mise en rapport» ‘‘ J. Theys, « Vingt ans de politique
clées ou de l’énergie produite, les coûts des pollutions et nuisances (1964-67). française de l’environnement : les
publics de la prise en charge des déchets Inscriptions, affaires publiques et années 70-90. Un essai d’évaluation »,
sont en constante augmentation (Cour changement d’échelle environnementale in B. Barraqué & J. Theys (dir.), Les
des comptes, 2011), provoquant l’inquié- en France », in CRESAL (dir.), Les raisons politiques d’environnement : évaluation
tude des collectivités qui se trouvent en de l’action publique. Entre expertise de la première génération 1971-1995.
charge de matières dont elles n’ont que
peu de prise sur l’origine.
et débat. Paris, L’Harmattan, 1993,
pp. 137-153

Paris, Découvertes, 1998, pp. 17-40

‘‘ M. Destot, Rapport fait au nom de


la commission de la production et des
échanges sur le projet de loi (n° 2677)
Bibliographie relatif à l’élimination des déchets
‘‘ R. Barbier & V. Waechter, « La ainsi qu’aux installations classées
participation paradoxale : « geste pour la protection de l’environnement,
citoyen » et « parole citoyenne » dans Assemblée Nationale, 1992, 152 p.
la gestion locale de l’environnement », ‘‘ B. Lalonde, Plan National pour l’envi-
Espaces et Sociétés, 2003, pp. 85-99 ronnement. N° spécial Environnement
‘‘ S. Barles, L’invention des déchets Actualité, 1990, 111 p.
urbains. France: 1790-1970. Seyssel, ‘‘ F. Nicolino, Le tour de France d’un
Champ Vallon, 2005, 297 p. écologiste. Paris, Seuil, 1993, 311 p.
‘‘ G. Bertolini, « La politique française ‘‘ L. Rocher, « L’information institu-
de gestion des déchets depuis 1973 », tionnalisée comme outil de prévention
in B. Barraqué & J. Theys (dir.), Les des conflits : étude des ‘CLIS déchets’ »,
politiques d’environnement. Évaluation in Kirat T. & Torre A. (dir.), Territoires
de la première génération : 1971-1995. de conflits. Analyse des mutations
Paris, Recherches, 1998, pp. 171-188. de l’occupation de l’espace. Paris,
‘‘ N. Buclet, « Gestion de crise environ- L’Harmattan, 2008, pp. 273-285
nementale et démocratie participative : ‘‘ L. Rocher, Gouverner les déchets.
le cas de l’incinération des déchets Gestion territoriale des déchets
ménagers », Politiques et Management ménagers et participation publique.
Public, 2005, vol. 23, n°2, pp. 91-116 Thèse de doctorat en Aménagement
‘‘ J.-M. Bockel, Rapport d’information de l’espace-Urbanisme, Université de
sur la gestion des déchets, Assemblée Tours, 2006, 442 p.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


27
La naissance et les premiers
développements d’une politique nationale
des déchets entre 1971 et 1984
La naissance et les premiers développements d’une politique
des déchets : la loi de 1975, la création de l’Agence Nationale
pour la Récupération et l’Élimination des Déchets,
ses principales actions entre 1978 et 1984.
par Michel Affholder, ingénieur général des Ponts et Chaussées honoraire,
ancien chef du service des déchets au ministère de l’Environnement,
ancien directeur de l’Agence nationale pour la récupération et l’élimination des déchets (ANRED)

La phase d’élaboration : les propositions


du Groupe d’Études sur l’Élimination
des Résidus Solides (GEERS)

Six mois après la création du ministère mal tenues, le volume de déchets pro- blocages à la mise en œuvre de solutions
de la Protection de la nature et de duits augmentait fortement. Il demandait convenables de collecte et de traitement
l’Environnement en janvier 1971, Robert au GEERS d’avoir une appréhension des déchets.
Poujade, utilisant le pouvoir de coordina- globale des problèmes et de dégager, à
tion inscrit dans ses attributions, installa partir des schémas départementaux dont De la direction de
un groupe interministériel, le « Groupe l’élaboration avait été prescrite par une l’aménagement foncier et de
d’Études sur l’Élimination des Résidus circulaire interministérielle, les lignes l’urbanisme au ministère de
Solides » (GEERS), présidé par un préfet, directrices d’un réseau de collecte et de l’Environnement (1967-1971)
Pierre Aubert. traitement des résidus urbains couvrant
l’ensemble du territoire. Il lui demandait À la tête d’une petite équipe de la division
Il partait du constat que le sujet n’avait, aussi de susciter les évolutions réglemen- des équipements urbains de la Direction
jusque là, été traité que de manière très taires et législatives, d’examiner avec les de l’aménagement foncier et de l’urba-
partielle : les paysages étaient dégradés professions les problèmes particuliers nisme (DAFU), j’avais pu travailler sur le
par des dépôts d’ordures en tout genre, de certains déchets pour en réduire les sujet des ordures ménagères. Il s’agis-
les décharges « autorisées » étaient bien quantités et les pollutions, de déceler les sait, en particulier, de promouvoir, dans

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


28
la foulée de la loi d’orientation foncière pour la plus grande part du ministère Les trois approches du Groupe
de 1967, des « schémas de collecte et de l’Agriculture et dirigée par le préfet d’études sur l’élimination
de traitement des ordures ménagères », Marcel Blanc, quelques semaines après des déchets solides (1971-1973)
analogues aux «  annexes sanitaires  » sa création. Représentant du ministère
concernant l’eau et l’assainissement de l’Environnement au sein du GEERS, Le GEERS avait naturellement commencé
dans les documents d’urbanisme. j’allais en assurer le secrétariat et par- par faire le point sur les textes existants
ticiper à l’élaboration de son rapport et contribué à accélérer la sortie de ceux
Au cours des années précédentes, j’avais final, remis au ministre en juillet 1973, qui étaient en gestation dans différents
participé à la préparation de textes rela- deux ans après l’installation du groupe. ministères. Certains d’entre eux avaient
tifs aux ordures ménagères tels que : Dans la foulée, je fus chargé de mettre en été annoncés parmi les « Cent mesures
‘‘ les « devis programmes types » pour la œuvre la politique proposée, en particu- pour l’environnement » publiées par la
mise au concours des usines d’incinéra- lier l’élaboration de la loi sur les déchets Délégation à l’aménagement du territoire
tion ou de compostage, de 1975, puis de diriger pendant sept ans et à l’action régionale (DATAR) en 1970.
‘‘ la circulaire interministérielle (Intérieur, l’Agence nationale pour la récupération Une circulaire du ministère de l’Intérieur
Équipement et Logement, Agriculture) du et l’élimination des déchets issue de sur «  l’organisation de la collecte des
17 novembre 1969 demandant l’élabora- cette loi (ANRED). objets et déchets volumineux » demandait
tion dans chaque département, hormis
la région parisienne, d’un schéma dépar-
temental de collecte et de traitement
des ordures ménagères et la circulaire
du ministère de l’Équipement qui l’avait Collecte de ferrailles dans une déchèterie en zone rurale © Thierry Degon/METL-MEDDE
accompagnée. Cette circulaire invitait les
Directions départementales de l’équipe-
ment (DDE) à veiller « à l’indispensable
coordination entre schéma départemen-
tal et documents d’urbanisme ». Elle leur
adressait une note méthodologique et
annonçait l’envoi d’un recueil de données
générales sur les coûts de transport et de
traitement des ordures ménagères. Elle
visait en fait à faire participer activement
les DDE à l’élaboration de ces schémas et
à travailler à la constitution des organisa-
tions intercommunales nécessaires à leur
réalisation.

En raison de ces antécédents, que


connaissait Pierre Chassande au cabinet
du ministre de l’Environnement, j’avais
rejoint, avec mon équipe, la Direction
de la protection de la nature et de l’envi-
ronnement du nouveau ministère, issue

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


29
aux préfets de s’efforcer « de convaincre la formation. Des groupes de travail ment des mâchefers d’incinération. Des
les collectivités locales de mieux organiser sur chacun de ces thèmes avaient été techniques particulières de traitement
cet enlèvement et ce traitement ». Au titre constitués, avec des experts venus de certains déchets (pneus, batteries,
de la législation relative aux établisse- des administrations, des collectivités carcasses de voitures), de « raffinage »
ments classés, il y avait une « instruction locales et des entreprises. de matériaux récupérés (vieux papiers,
relative aux usines d’incinération de verres, métaux..) ou de réutilisation de
résidus urbains » et une autre relative Un intérêt tout particulier était porté matières récupérées avaient également
aux «  décharges contrôlées de résidus aux techniques nouvelles orientées vers été présentées. Il s’agissait le plus
urbains ». Étaient aussi publiés à cette la valorisation du contenu des ordures souvent d’opérations expérimentales
époque une circulaire interministérielle sur ménagères. Un voyage d’études aux dont il était prématuré de dégager des
l’évacuation et le traitement des résidus États-Unis permit de voir, à la suite d’un conclusions sur la faisabilité, l’intérêt
urbains et d’autres textes sur le finance- travail de reconnaissance effectué pen- économique dans le contexte américain
ment des équipements des communes dant plusieurs mois par un ingénieur des et, a fortiori, les possibilités d’adaptation
en matériels d’incinération d’ordures Mines en stage au Bureau de recherches aux ordures ménagères françaises.
ménagères, sur la mise en fourrière et la géologiques et minières (BRGM), l’état
destruction des véhicules terrestres, sur des recherches et des expérimentations Mais les actions engagées aux États-
les marchés relatifs aux installations de dans plusieurs voies : la collecte sélective Unis étaient significatives d’une volonté
traitement. dans des centres d’apport volontaire, la politique de considérer les déchets
pyrolyse des ordures pour produire un comme une ressource alternative
Le travail du groupe était organisé au combustible liquide, le tri mécanique qu’il ne fallait plus négliger. Le « Solid
départ autour de trois approches : les par des procédés empruntés au domaine Waste Disposal Act  » demandait déjà
aspects technologiques, la législation minier, le traitement par voie humide pour en 1965 aux ministères de la Santé et de
et le financement, l’information et extraire des fibres papetières, le traite- l’Intérieur américains d’encourager les
recherches et les réalisations pour éli-
Dépôt sauvage de pneus © Laurent Mignaux/METL-MEDDE 
miner les déchets solides, en particulier
par la récupération de l’énergie et des
matériaux utiles. Surtout le « Resources
Recovery Act » de 1970 demandait à la
nouvelle Agence pour la protection de
l’Environnement américaine (EPA) de
promouvoir le recyclage, à travers les
commandes publiques et des incitations
économiques directes sous la forme de
subventions ou indirectes par la fiscalité.
Un budget de plusieurs centaines de
millions de dollars était voté à cette fin
par le Congrès.

Une des retombées concrètes de ce


voyage, auquel avaient participé des
représentants de constructeurs fran-
çais d’usines de traitement d’ordures

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


30
ménagères, fut la constitution d’un les traiter. Les produits cités en premier Dans cet esprit, en mars 1973, le
groupement autour du BRGM pour la pour une application de ce mécanisme ministère de l’Environnement adressa
réalisation d’une installation pilote de étaient les emballages. L’abandon aux préfets une « instruction relative
tri, qui devait ensuite déboucher sur une presque total de la consigne des bou- aux décharges contrôlées de résidus
installation expérimentale à l’échelle teilles au profit du verre perdu et du urbains ». En leur rappelant que les
industrielle (REVALORD) à Nancy. PVC étaient responsables de la rapide décharges relevaient des établisse-
croissance du volume des déchets ments dangereux, insalubres ou incom-
Les experts mobilisés sur le thème ménagers et de l’augmentation des modes, il leur demandait de s’attaquer
de la législation et du financement émissions polluantes des incinérateurs. aux décharges brutes. En priorité,
allaient de leur côté se pencher sur Il y avait aussi les déchets d’usage de celles qui recevaient les ordures de
l’extension au domaine des déchets l’automobile : carcasses, batteries, plus de 5000 habitants devaient, dans
des principes d’incitation économique pneus, huiles usagées. De telles « éco- un délai de deux ans, soit respecter
appliqués depuis la loi de 1964 taxes » allaient mettre assez longtemps les règles imposées aux décharges
dans le domaine de l’eau, avec une à voir le jour… contrôlées, soit être fermées. Des
transposition du principe « pollueur- prescriptions moins exigeantes pour-
payeur », ce qui pouvait se traduire Au plan institutionnel, était avancée raient néanmoins être appliquées pour
dans le cas des déchets des ménages l’idée qu’il fallait faire obligation aux les petites collectivités qui n’auraient
par le paiement d’une redevance en communes d’assurer la collecte et le pu s’intégrer dans un groupement
fonction du service rendu en lieu traitement des ordures ménagères mais suffisamment important.
et place de la taxe d’enlèvement aussi de développer l’action des dépar-
des ordures ménagères. Une étude tements pour susciter les groupements Le rapport « Les déchets
des systèmes de ce type existant à indispensables à la concrétisation des solides : propositions pour une
l’étranger montrait en particulier des schémas départementaux, résorber les politique » (1973)
possibilités de facturation du service décharges sauvages et faire disparaître
« au volume » des récipients de collecte les carcasses de voitures abandonnées En juillet 1973, deux ans après son
ou au nombre de sacs. Mais des experts un peu partout. installation, le GEERS remit son rapport
exprimaient la crainte que ces systèmes final « Les déchets solides : propositions
de redevance n’encouragent plutôt les Lors d’une réunion du GEERS présidée pour une politique », publié en 1974 par
dépôts sauvages que la réduction de par le ministre pour faire le point, un la Documentation Française.
la production de déchets ménagers. peu moins d’un an après l’installation du Dans une première partie du rapport
Bien que la possibilité d’opter pour une groupe, Robert Poujade insistait sur le « Insuffisances et lacunes de la situa-
redevance ait été ouverte en France par sujet des épaves de voitures. Il se disait tion actuelle » on faisait un constat en
une loi de finances en décembre 1974, favorable à la création d’un mécanisme réunissant les données quantitatives et
cette solution n’a depuis rencontré économique mais aussi à un renforce- qualitatives disponibles sur les différents
qu’assez peu de succès. ment des sanctions à l’encontre des déchets, en évaluant les techniques d’éli-
propriétaires abandonnant leur véhicule mination disponibles et en présentant
Un autre mécanisme proposé était plus dans la nature. Il souhaitait aussi une les dispositions en place pour traiter les
novateur : il s’agissait de faire payer, vigoureuse action de mise en ordre des problèmes posés.
lors de l’achat d’un produit posant des dépôts de ferrailles et d’élimination des
problèmes d’élimination ou de récupé- dépôts illicites ainsi qu’une intervention Pour les ordures ménagères, environ
ration après son usage, une taxe dont des départements pour un ramassage 80% de la population était desservi par
le produit contribuerait précisément à systématique des épaves abandonnées. un service de collecte de qualité variable.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


31
Le quart de la production seulement était de récupération était faussée par le fait n’en avaient pas encore établi. La mise
traité dans des usines d’incinération ou que les coûts d’élimination des déchets en place effective des moyens relevait
de compostage, le reste finissant dans n’intervenaient pas dans le choix entre des communes que rien n’obligeait à se
des décharges dont bien rares étaient déchets et matériaux vierges. La collecte et conformer aux schémas. Or la sensibili-
celles qui respectaient les règles de la « destruction » des ordures ménagères sation du public, l’information des élus
la décharge contrôlée. Face au rapide étaient encouragées financièrement au et techniciens restait insuffisante.
accroissement du volume des déchets détriment des filières de récupération.
produits par les ménages du fait du déve- Les « propositions pour une politique »
loppement de l’emballage perdu, les lieux Le rapport notait que la réglementation constituaient la deuxième partie
d’entreposage, les récipients, les bennes existante interdisait certes de nom- du rapport. Le GEERS considérait que
de ramassage devaient être adaptés. Les breuses pratiques inacceptables en l’amélioration et la préservation de
déchets encombrants étaient de plus en matière d’élimination des déchets mais l’environnement ainsi que l’utilisation
plus nombreux alors que leur ramassage que le contrôle était très insuffisant, rationnelle des ressources naturelles
était peu développé, ce qui multipliait les sinon inexistant. Les sanctions étaient qui ne sont pas inépuisables étaient les
dépôts sauvages. rares et légères. finalités de la politique. Il en découlait
deux objectifs principaux : «  modifier
Le rapport analysait aussi les handicaps Pour les ordures ménagères, l’élabora- et éventuellement réduire le flux des
dont souffrait la récupération des tion de schémas départementaux avait déchets solides » (agir à l’amont), « éli-
déchets, remarquant que la concurrence tenté de définir la meilleure organisation miner le déchets produits » (des actions
entre les matériaux vierges et les matériaux possible. Mais tous les départements sur l’aval).

Les actions proposées recouvraient


Dépose d’un véhicule hors d’usage sur le broyeur © Laurent Mignaux/METL-MEDDE un large éventail : des études et des
recherches pour améliorer la connais-
sance des déchets et de leurs effets sur
le milieu ; des recherches et des expé-
rimentations de nouvelles technologies ;
des actions de formation professionnelle
et technique ; la formation et l’éducation
du public ; la mise en place de systèmes
d’élimination adéquats pour les diffé-
rents types de déchets ; les instruments
législatifs, règlementaires, administratifs
et financiers nécessaires au dévelop-
pement d’une politique en matière de
déchets.
Parmi les axes d’études et recherches
proposés, on peut relever, pour les
déchets ménagers, l’amélioration des
technologies existantes, y compris pour
la mise en décharge, et le développement
de technologies de récupération, de tri

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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et de traitement de matières récupérées papiers et cartons, verres et plastiques, il sitifs d’épuration des fumées nettement
à partir des déchets des ménages. faudrait mener des expérimentations avec plus performants que les habituels
des moyens de stockage et de collecte « dépoussiéreurs ». Pour les usines de
Pour mener des actions de formation adaptés. Pour les déchets encombrants compostage, il faudrait remédier à la
et d’éducation, on proposait la création l’ouverture de centres permanents de présence croissante de verres et de
d’un organisme national regroupant réception devrait être recherchée. Pour plastiques qui dégradaient la qualité des
les collectivités, les industriels et les le traitement des ordures ménagères, il composts proposés aux agriculteurs. Le
associations de protection de l’environ- s’agirait de trouver pour chaque secteur rapport recommandait donc de pour-
nement ainsi que le lancement en 1974 de collecte prévu par les schémas dépar- suivre les expérimentations de tech-
d’une grande campagne pluriannuelle tementaux au moins un site pour l’aména- niques nouvelles, particulièrement celles
pour la propreté. gement d’une décharge contrôlée, ce qui permettant une valorisation accrue
permettrait de faire disparaître toutes les du contenu des ordures, « chaque fois
Pour les déchets des ménages, un double décharges brutes dans un délai de l’ordre qu’elles présenteront des chances rai-
objectif devait être retenu : étendre le de cinq ans. sonnables de succès au plan technique
ramassage à tout le territoire et supprimer et économique ».
la multitude de décharges brutes. Le rapport signalait que, dans le cas de
l’incinération des ordures ménagères, Le rapport du GEERS consacrait par ailleurs
À une échéance de cinq ans, toutes les l’augmentation dans les émissions des d’importants développements aux déchets
agglomérations de plus de 200 habitants composés chlorés, du fait principa- industriels et commerciaux (seulement
devraient être desservies par un service lement de la quantité croissante de une partie d’entre eux est assimilable aux
de ramassage au moins hebdomadaire. bouteilles en PVC dans les ordures, ordures ménagères et susceptible d’être
Pour développer la collecte sélective des obligerait d’équiper les usines de dispo- éliminée par les mêmes voies qu’elles) et
à d’autres catégories de déchets posant
Résidus d’incinération des ordures ménagères © Laurent Mignaux/METL-MEDDE
des problèmes spécifiques (véhicules hors
d’usage, vieux pneus, déchets hospitaliers,
boues d’épuration...).

Le chapitre final était consacré aux


instruments nécessaires au dévelop-
pement d’une politique des déchets.
Le rapport proposait, au-delà de la
révision ou de l’application plus stricte
de certains textes existants, une loi-
cadre en matière de déchets solides qui
poserait le principe de la responsabilité
des producteurs de déchets et définirait
les obligations en résultant mais égale-
ment ouvrait la possibilité d’agir aussi
à l’amont, sur les produits posant des
problèmes d’élimination. On esquissait
le contenu de cette loi et de ses premiers
décrets d’application.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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Le Comité Interministériel pour la Nature épaves de voitures. Une circulaire du La coordination interministérielle
et l’Environnement (CIANE) entérina, à ministère de l’Intérieur rappelait les dans le domaine de l’élimination des
la fin de 1973, les principes du projet de possibilités juridiques d’enlèvement déchets fut renforcée, après la fin de
loi. Le service des déchets à la Direction et de destruction des véhicules et la mission du GEERS, par la création
de la prévention des pollutions et des épaves « laissés dans les lieux où ne d’une commission interministérielle,
nuisances entreprit la préparation et la s’applique pas le Code de la route ». consultée sur la politique générale en
rédaction du projet. Au titre de la réglementation des ins- la matière et préparant les décisions
tallations classées, était publiée une du CIANE. Tous les autres ministères
Bien entendu, étaient parallèlement « instruction sur les dépôts et activités devaient saisir le ministre de la Qualité
engagées et/ou développées des de récupération de déchets de métaux de la Vie (c’était la nouvelle appellation
actions proposées par le GEERS qui ne ferreux et non ferreux  », incitant à du ministère chargé de l’Environnement
nécessitaient pas de nouveau cadre la mise en ordre de ces dépôts qui après le départ de Robert Poujade)
légal, en particulier en matière de lutte trop souvent dégradaient les sites et de tous projets de textes concernant
contre les déchets et les dépôts « sau- créaient des nuisances de voisinage. les déchets « avant même qu’ils aient
vages ». C’est ainsi que furent subven- La propreté des plages et des zones atteint leur forme définitive ».
tionnés par le Fonds d’intervention littorales fréquentées par le public
pour l’aménagement de la nature et donnait lieu à un arrêté et une circu-
de l’environnement (FIANE) des pre- laire, prescrivant la mise en place de La loi de 1975 relative
miers programmes départementaux récipients à déchets et le ramassage
pour le ramassage systématique des systématique des déchets recueillis. à l’élimination
des déchets
Centre de tri et de valorisation des déchets ménagers © Laurent Mignaux/METL-MEDDE 
et à la récupération
des matériaux
La loi du 15 juillet 1975 relative à
l’élimination des déchets et à la récupé-
ration des matériaux, dont le projet fut
défendu au Parlement par André Jarrot,
ministre de la Qualité de la Vie depuis mai
1974, était l’aboutissement du processus
lancé dès 1971 par Robert Poujade qui
voulait s’inspirer de la voie suivie dans
le domaine de l’eau, combinant la régle-
mentation et l’intervention économique.

La loi définissait la notion de déchet :


« tout résidu d’un processus de produc-
tion, de transformation ou d’utilisation,
toute substance, matériau, ou plus

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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généralement tout bien meuble aban-
donné ou que son détenteur destine à
l’abandon ».

Elle énonçait ensuite l’important prin-


cipe de la responsabilité de tout pro-
ducteur de déchet auquel il incombait
d’en assurer ou faire assurer l’élimina-
tion dans des conditions propres à éviter
les effets dommageables pour la santé
de l’homme et à l’environnement. Le
particulier devait remettre ses ordures
ménagères au service qui en assurerait
une élimination convenable. L’industriel,
à défaut d’un traitement par ses propres
soins, devait recourir à un tiers disposant
des moyens nécessaires. La loi prévoyait
un système d’agrément des éliminateurs
des déchets les plus dangereux pour
Centre de tri et de valorisation des déchets ménagers © Laurent Mignaux/METL-MEDDE 
l’environnement. Cela signifiait aussi
que le producteur de déchets devait
normalement supporter le coût de leur distributeurs pouvaient aussi être obligés Au cours des années suivantes, la
élimination. Ce dispositif a été une trans- à « pourvoir ou contribuer à l’élimination politique des emballages fit un usage
position du principe « pollueur-payeur » des déchets qui en proviennent ». limité de cette nouvelle arme légale.
appliqué depuis la loi de 1964 dans le L’interprofession s’engageait sur des
domaine de l’eau. Cet article armait les pouvoirs publics objectifs chiffrés de recyclage mais
pour agir dans le domaine des embal- laissait le soin aux collectivités d’assurer
La loi innovait dans son titre II consacré lages qui étaient devenus le constituant les collectes sélectives des matériaux
à l’action préventive appliquée aux principal des ordures ménagères. La correspondants, rachetés à des prix
produits générateurs de déchets, à « contribution à l’élimination » pourrait généralement loin de couvrir les coûts
l’amont de la consommation, au stade de se traduire par l’intégration dans le du service. En Allemagne, le dispositif
la conception des produits avant qu’ils prix d’achat des coûts d’élimination : mis en place plus tard a été plus radical :
ne deviennent des déchets. Ce n’est cela contribuerait à faire prendre l’interprofession doit y assurer l’en-
souvent qu’à ce niveau que l’on peut conscience aux consommateurs des semble de la collecte et du traitement,
prévenir des difficultés d’élimination charges générées à l’aval et consti- ce qui allège sérieusement la tâche des
ou de récupération. La loi autorisait tuerait un frein au développement de municipalités et laisse outre-Rhin une
l’administration à réclamer aux producteurs produits dont l’intérêt est moindre place non négligeable aux emballages
ou aux importateurs des informations sur pour la collectivité que la charge qui en consignés.
les modes d’élimination de leurs produits résulte au stade final. Les sommes per-
générateurs de déchets, à réglementer leur çues à l’amont devraient naturellement La deuxième innovation significative de la
fabrication comme leur commercialisation, revenir à ceux qui, à l’aval, assurent loi était la place faite à la récupération :
voire à les interdire. Les producteurs et l’élimination. il s’agissait de « faciliter » la récupération

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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des matériaux à tous les stades des nés, lorsque le responsable de l’abandon ou privés ». Son conseil d’administration,
systèmes de collecte et de traitement, n’est pas identifié et que l’élimination inspiré de celui des agences de bassin,
mais aussi dès la fabrication. Les pouvoirs desdits déchets entraîne des sujétions était tripartite, avec autant de représen-
publics pouvaient imposer une propor- particulières pour les communes ou leurs tants de l’État, des collectivités locales et
tion minimale de matériaux récupérés groupements ». L’aide de l’Agence natio- des « différentes catégories de personnes
pour la fabrication de certains produits, nale pour la récupération et l’élimination et groupements intéressés ». Elle pouvait
interdire des discriminations injustifiées à des déchets (ANRED), créée par la loi, attribuer des subventions ou des prêts
l’égard de matériaux de récupération ou était promise aux départements pour la pour la réalisation d’opérations entrant
des publicités sur l’absence ou la faible tâche temporaire qui leur est confiée. dans son domaine. Ses ressources
teneur en tels matériaux. Ils pouvaient financières devaient être «  notamment  »
enfin fixer des conditions à l’exercice de En 1980, si la volonté du législateur avait des redevances pour service rendu et le
l’activité de récupération pour des caté- été respectée, les déchets des ménages produit de taxes parafiscales.
gories particulières de matériaux, ce qui auraient dû être collectés et traités
fut assez rapidement mis en œuvre pour correctement sur tout le territoire et les Les débuts de l’ANRED
le ramassage des huiles de vidange. décharges sauvages, dues à l’absence
ou l’insuffisance passées des services La mise en place de l’ANRED allait
Les dispositions concernant les collecti- de collecte et de traitement, avoir été demander plus de deux ans. André Jarrot
vités locales, incorporées en mars 1977 éradiquées partout. laissa son fauteuil de ministre de la Qualité
dans le Code des communes, fondaient de la Vie en janvier 1976 à André Fosset
l’obligation pour les communes ou leurs À vrai dire, personne ne pensait que cet qui passa le relais à Vincent Ansquer sept
groupements d’assurer l’élimination des idéal serait aussi rapidement atteint. mois plus tard. Deux Secrétaires d’État
« déchets des ménages », expression qui Mais la fixation de ce délai de cinq chargés de l’environnement s’étaient
recouvrait tous les déchets d’origine ans, introduit au cours des débats par- succédé : Gabriel Péronnet, Paul Granet.
ménagère, quelle que soit leur nature. lementaires à l’initiative du rapporteur Puis Michel d’Ornano devint ministre
Cette obligation s’étendait à d’autres au Sénat, Jean-Marie Rausch, permit de de la Culture et de l’Environnement en
types de déchets qu’elles pouvaient mobiliser les administrations locales mars 1977.
« collecter ou traiter sans sujétions et de convaincre les collectivités
techniques particulières », en instituant qui n’avaient pas encore organisé le Ce n’est que le 25 mai 1976 que furent
le cas échéant une redevance spéciale service qu’il fallait rentrer dans des publiés les décrets créant le Comité
pour ce service. La loi fixait un délai de organisations intercommunales pro- national pour la récupération des
cinq ans pour que ces obligations fussent posées par les schémas départemen- déchets et organisant l’ANRED. Il fallut
remplies sur tout le territoire. Mais elle taux. L’intercommunalité était seule à un arrêté en août 1976 pour préciser
renvoyait l’application à des arrêtés même de mettre en place des moyens les modalités de désignation des
préfectoraux : le décret en Conseil d’État satisfaisants d’élimination des déchets représentants des collectivités locales
de février 1977 fut commenté par une alimentant jusque là des « dépotoirs ». pour les vingt sièges, et autant de
circulaire interministérielle en mai 1977 suppléants, qui leur étaient réservés
et complété enfin par un arrêté préfecto- Nouvel établissement public industriel et au Comité, ce dans un contexte où les
ral type…en mars 1980 ! commercial, l’ANRED se voyait chargée élections municipales et cantonales
« soit de faciliter les actions d’élimination retardèrent les désignations. Or c’est de
Les départements se voyaient chargés ou de récupération des déchets, soit de ce Comité qu’étaient issus les membres
d’assurer, pendant le même délai de cinq procéder à des actions de cette nature, du conseil d’administration de l’ANRED
ans, « l’élimination des déchets abandon- en cas d’insuffisance des moyens publics représentant les collectivités locales

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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comme les « différentes catégories de La question de l’implantation géogra- n’avait pas d’autre dossier prêt, avait, la
personnes intéressées par l’élimination phique de l’ANRED avait été tranchée veille du déplacement présidentiel, pro-
et la récupération des déchets ». depuis un an. La DATAR s’était opposée à posé à l’Élysée d’annoncer que l’ANRED
une implantation dans Paris ou dans une s’installerait à Angers.
Enfin, le 12 juillet 1977, Michel d’Ornano ville nouvelle de la région parisienne.
installa le Comité qui fut présidé par Nous avions proposé Marne-la-Vallée. Sur le coup, la nouvelle suscita bien peu
le maire de Metz, Jean-Marie Rausch. On opta alors pour Orléans-la-Source, d’enthousiasme chez les élus présents : cet
Quatre mois plus tôt, j’avais été nommé où nous comptions bénéficier de la établissement inconnu ne viendrait-il pas
directeur de l’ANRED. Les membres du proximité de l’Agence de bassin Loire- chez eux traiter des déchets, et pourquoi
conseil d’administration se réunirent le Bretagne et du BRGM, en restant à une pas des déchets radioactifs, avec inévi-
5 octobre 1977 pour élire leur président heure de Paris, ce qui faciliterait les tablement des nuisances, sans compter
(Alain Dangeard) et deux vice-présidents liaisons avec les ministères de tutelle l’effet négatif pour l’image de la ville et
(Jean Monnier, maire d’Angers, Jacques et avec l’ensemble des interlocuteurs sa « douceur angevine » ? Cette décision
de Perthuis, représentant du CNPF) futurs sur tout le territoire national. d’implantation a tout de même rapporté,
et discuter d’un premier programme à plus long terme, quelques centaines
d’action en fonction des moyens Le hasard voulut que le président de la d’emplois à la ville. La première équipe
humains et financiers dont devait dis- République, Valéry Giscard d’Estaing, constituée à Paris et venue s’installer à
poser l’agence. organisât à Angers, en juillet 1976, une Angers en août 1978 ne comptait qu’une
À la Direction de la prévention des « journée nationale du Cadre de Vie » à douzaine de personnes. Ce noyau avait
pollutions et des nuisances, nous avions laquelle assistèrent plusieurs centaines crû pour atteindre 70 personnes à la fin de
naturellement eu le temps, pendant cette de fonctionnaires parisiens. Il fallait, à l’année 1982. Depuis lors, l’ADEME dans
gestation, de préparer le démarrage, en cette occasion, apporter aux élus locaux laquelle l’ANRED s’est insérée en 1991, a,
liaison avec les autres ministères de tutelle quelques bonnes nouvelles en matière du fait de nouvelles mesures de déloca-
(Industrie, Budget). de création d’emplois. La DATAR, qui lisation, grossi de plusieurs centaines les
effectifs angevins.
Chaîne de tri de déchets © Laurent Mignaux/METL-MEDDE
Les programmes d’action
de l’ANRED (1978-1984)
La nouvelle agence n’a commencé à
fonctionner vraiment qu’en 1978.

Elle a en premier lieu consacré le tiers de


ses ressources à un programme « France
propre », en apportant son concours,
promis par la loi de 1975, aux dépar-
tements qui menaient des opérations
systématiques de lutte contre les dépôts
sauvages et assuraient le ramassage
des épaves de voitures abandonnées. À
la fin de 1979, un peu plus de la moitié
des départements avaient entrepris des

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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programmes aidés. On estimait à 1500 le La valorisation des déchets dans « points noirs » dont plusieurs centaines
nombre de décharges sauvages suppri- l’agriculture constitua dès le départ un avaient été recensés à travers la France,
mées ou réhabilitées… ce qui en laissait important terrain d’action de l’agence. vint ensuite compléter l’éventail des
tout de même encore beaucoup dans la Un des objectifs nationaux était de actions.
nature. Pour soutenir les actions locales, réduire la dépendance de la France en Les déchets d’usage de l’automobile
dès l’été 1978, était lancée une cam- protéines pour l’alimentation animale : mobilisaient l’agence, au-delà du ramas-
pagne nationale recourant à des spots l’agence encouragea des opérations de sage des épaves déjà évoqué, pour tou-
télévisés, à des messages radiodiffusés valorisation du sang des abattoirs ou de cher les vieux pneus et surtout les huiles
et à des affichages, sur le thème « gar- sérums de fromageries. L’agence voulut usagées. La récupération de ces huiles
dons la France propre ». Cette campagne aussi agir pour développer la fabrication donna lieu en 1979 à la création d’une
allait se poursuivre sous des formes plus et la commercialisation de composts, en taxe parafiscale au profit de l’ANRED, en
ou moins proches au cours des années mettant en place un service d’assistance même temps qu’étaient règlementées les
suivantes. technique, équipé d’un camion labo- activités de collecte et de valorisation
ratoire qui allait, les années suivantes, des huiles collectées. Il s’agissait de
Le deuxième domaine d’action de l’ANRED parcourir la France pour réaliser des protéger l’environnement contre les
était l’élimination et la valorisation des diagnostics de la plupart des usines et pollutions des eaux et des sols dues
résidus urbains. L’agence visait surtout formuler des recommandations pour en aux déversements d’huiles de vidange
à développer les procédés de collecte augmenter les performances. Un bulletin et aussi contre les pollutions atmosphé-
et de traitement débouchant sur une trimestriel « Compost Information » était riques provoquées par leur brûlage que
récupération des matériaux ou une valori- publié à destination spécialement de l’augmentation du prix du pétrole tendait
sation du contenu énergétique des ordures la centaine de collectivités recourant à développer dans les garages ou pour le
ménagères. Pour cela, elle s’employait au compostage ou s’intéressant à ce chauffage de serres. Mais il fallait aussi
à informer, sensibiliser et conseiller les traitement. Les boues d’épuration de venir au secours de l’industrie de la
collectivités locales. Elle participa au finan- stations urbaines ou industrielles furent régénération des huiles, dont les usines
cement d’expérimentations de procédés également la cible d’actions de l’ANRED, voyaient leur approvisionnement fondre,
nouveaux orientés vers la récupération, en liaison avec les agences de bassin, ce qui menaçait leur existence même. La
comme l’usine de tri de Nancy, l’utilisation pour aider des Chambres d’agriculture à réglementation mise en place prévoyait
dans des fours de cimenterie de combus- se doter d’ingénieurs spécialisés dans le un système d’agrément, après des appels
tibles dérivés des ordures ménagères, le conseil aux agriculteurs pour la valorisa- d’offres, d’entreprises devant assurer le
tri manuel dans l’usine de compostage de tion de déchets. ramassage dans chaque département
Montbéliard ou l’affinage du compost par pour livrer le produit aux régénéra-
la technique du lit fluidisé. Elle intervint Pour le secteur des déchets industriels, teurs, avec lesquels des conventions
aussi dans des projets d’amélioration de les actions visaient à améliorer le « bilan étaient passées pour bénéficier d’aides
la collecte et de création des premiers matières » des entreprises, en évitant la financières tirées du produit de la taxe
« centres publics de réception et de production de déchets et en valorisant parafiscale. L’ANRED assurait le secréta-
récupération des déchets urbains », aux- ceux qui sont néanmoins engendrés, riat du comité de gestion de la taxe et en
quels, quelques années plus tard, l’agence ainsi qu’à mettre en place un réseau exécutait les décisions. Une équipe spé-
donnerait le nom de « déchèteries ». cohérent de centres de traitement offrant cialement affectée à cette tâche préparait
L’aménagement des décharges contrôlées des moyens adaptés aux catégories de les appels d’offres pour le ramassage
figurait aussi dans ce premier programme, déchets que les entreprises ne peuvent puis elle établissait des conventions avec
avec en particulier des essais de récupéra- pas facilement éliminer seules. La résorp- les industriels de la régénération pour le
tion du méthane. tion des dépôts industriels polluants, les versement, dans une première période,

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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d’une «  aide à la tonne  » puis d’aides moins bien exploité que dans des pays ‘‘ améliorer l’approvisionnement des
aux investissements pour l’amélioration voisins, même dans des pays dont nous usines en organisant des circuits durables
de leurs installations. Une campagne importions les matières cellulosiques de collecte des vieux papiers et cartons.
nationale de sensibilisation du public « vierges ». Le programme de l’agence,
était menée pour combattre les vidanges développé avec l’appui du ministère de Les aides financières de l’ANRED
dans la nature ou dans les égouts et pour l’Industrie, visait à augmenter la part des sous la forme de subventions étaient
promouvoir la remise des huiles usagées fibres récupérées dans l’approvisionne- réservées à des opérations qui ne rele-
dans des lieux de réception faisant l’objet ment. Il fallait agir à plusieurs niveaux, vaient pas d’activités industrielles ou
de ramassages réguliers par les entre- de l’aval vers l’amont : commerciales, comme les programmes
prises agréées. ‘‘ promouvoir les produits utilisant les départementaux de lutte contre les
fibres récupérées, spécialement les « déchets sauvages ».
La récupération des papiers et cartons « papiers recyclés » ;
constituait dès le départ un secteur ‘‘ faciliter les adaptations des outils Dans les autres cas, les concours finan-
d’intervention privilégié. La France était industriels pour permettre une plus ciers prenaient généralement la forme
fortement importatrice de bois et de pâte grande utilisation de ces fibres dans les d’aides remboursables en cas de suc-
à papier. Notre « gisement » national de fabrications, par exemple en développant cès, en prenant en compte pour chaque
fibres cellulosiques de récupération était le désencrage ; opération les aléas techniques ou éco-
nomiques qui lui étaient propres. Ainsi,
pour un papetier, investir pour utiliser
des vieux papiers ne serait rentable que
si l’approvisionnement pouvait ensuite
être assuré à un coût compétitif par
rapport au recours à la pâte vierge. Les
conditions de remboursement de l’aide
pouvaient faire référence aux cours res-
pectifs des pâtes et des vieux papiers.

L’agence, par les formules de rem-


boursement qu’elle avait adoptées,
partageait ainsi dans chaque cas les
risques pris par l’entreprise en réali-
sant son projet. Ces règles, fixées dès
le départ par le conseil d’administration,
obligeaient naturellement l’agence à un
examen attentif des conditions de succès
de chaque projet qui lui était présenté.
Cela ne présentait généralement pas de
difficulté avec les entreprises, mais cela
étonnait parfois ses interlocuteurs lorsqu’il
s’agissait d’opérations présentant des
risques techniques ou commerciaux et
Dépollution de véhicules hors d’usage © Laurent Mignaux/METL-MEDDE engagées par des collectivités locales,

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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plus habituées à obtenir des subventions ‘‘ En matière de valorisation des taux d’utilisation des vieux papiers enre-
que des aides remboursables. matières premières issues des déchets gistrée entre 1978 et 1983. Cela permet-
des ménages, l’agence encourageait le tait d’encourager davantage les collectes
Les programmes pluriannuels dévelop- développement des collectes sélectives. sélectives, plus spécialement autour des
pés par l’ANRED au cours des années Elle expérimentait dans la région d’An- usines utilisatrices de cette ressource ;
suivantes restèrent assez largement axés gers des collectes sélectives simultanées ‘‘ L’ANRED s’entendit en 1982 avec
sur les thèmes retenus au cours des de bouteilles en verre et en PVC ainsi que l’AFME (Agence française pour la maîtrise
années de démarrage de son action : le tri en vue du réemploi de bouteilles de l’énergie) pour un effort conjugué en
‘‘ Dans le soutien aux actions de lutte en verre issues de ces collectes et de la faveur de la valorisation énergétique
contre les déchets sauvages l’ANRED séparation du verre et du PVC ; des ordures ménagères. Elle participa
décida toutefois en 1983 de ne plus ‘‘ Pour la valorisation des papiers et au financement d’une première unité
financer au-delà de cinq années les cartons rejetés par les ménages, l’accord industrielle de méthanisation et d’instal-
programmes départementaux et de signé à la fin de 1983 entre les pouvoirs lations de production de combustibles
concentrer ses interventions sur les publics et les professionnels papetiers stockables à partir de fractions tirées du
départements accusant un retard impor- prévoyait une utilisation industrielle traitement des ordures ménagères. Elle
tant par rapport aux échéances fixées accrue des vieux papiers, dans le prolon- étudia différentes possibilités de récupé-
par la loi de 1975 ; gement de la croissance de 25 à 39% du ration de biogaz dans les décharges.

Centre de tri sélectif des déchets sur le marché de Rungis (94), emballages en cartons © Laurent Mignaux/METL-MEDDE

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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Enfouissement final des déchets et végétalisation © Laurent Mignaux/METL-MEDDE

Dix ans après l’adoption des « propo- conjuguée des moyens réglementaires et dérées dorénavant comme inacceptables.
sitions pour une politique » formulées d’incitation découlant de la loi de 1975. La La nouvelle loi avait conduit à une nette
par le GEERS, après six ans d’existence proportion de la population desservie par prise de conscience des problèmes posés
de l’ANRED, on ne pouvait prétendre un service de collecte était passée à 98%. par le volume croissant des déchets. Les
que la France était partout « propre » Celle qui était desservie par des installa- campagnes en faveur de la propreté, de
et débarrassée de dépôts sauvages de tions régulièrement autorisées atteignait la récupération et de la valorisation des
déchets. 87%. À quelques exceptions près, tous déchets avaient contribué à l’amplifier,
les départements avaient mené des opé- entraînant assez vite de sensibles
Des progrès spectaculaires avaient rations pour faire disparaître du paysage changements dans les comportements
néanmoins été enregistrés, grâce à l’action les traces de pratiques antérieures, consi-

individuels et collectifs.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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1992,
une année charnière
de la gestion des déchets
par Francis Chalot, consultant et formateur
en gestion durable des déchets

Si on évoque l’année 1992 à propos des déchets, beaucoup La loi fut en effet précédée par un simple
décret interministériel, signé in extremis
penseront d’abord à la seconde loi cadre du 13 juillet 1992. le 1er avril 1992, à un moment de transition
Vingt ans plus tard, c’est en fait un triple anniversaire que  entre deux gouvernements mais qui a initié
nous pourrions fêter. jusqu’à aujourd’hui toute la dynamique des
dispositifs dits de « responsabilité élargie
des producteurs  » (REP). Disparates de
par leur format respectif, ces deux textes
n’en ont pas moins été complémentaires
et d’un poids tout aussi important dans
la tournure nouvelle qu’ils donnaient aux
politiques publiques des déchets.

C’est aussi en 1992 qu’entrait défini-


tivement dans les faits l’Agence de
l’environnement et de la maîtrise de
l’énergie (ADEME). Elle était issue de la
fusion engagée en 1991 entre l’historique
Agence nationale pour la récupération et
l’élimination des déchets (ANRED) 1 et ses
sœurs : l’Agence pour la qualité de l’air
(AQA) et l’Agence française de la maîtrise
de l’énergie (AFME). Cette fusion consa-
crait, au moins dans l’affichage, une
vision plus intégrée des problématiques
relatives aux ressources et aux pollutions.

1
Qui, avec un R judicieusement placé devant
le E, priorisait de manière prémonitoire la
Déchets compactés © Laurent Mignaux/METL-MEDDE « récupération des déchets » (voir plus loin).

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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My Back Yard) ou « pas dans ma cour »
comme le traduisent nos cousins qué-
bécois) que les techniciens du déchet
comme les responsables politiques ont
eu et ont encore parfois tant de mal à
comprendre sinon à admettre.

C’est un vrai changement d’approche


qu’ambitionnait la nouvelle loi, en visant
tout particulièrement ces « décharges ».
Bien qu’elles eussent été requalifiées
depuis peu de « centres d’enfouissement
technique  », elles semblaient focaliser
l’essentiel des insatisfactions et des
Décharge en Guyane © Francis Chalot mécontentements d’alors. La disposition
pivot, véritablement emblématique de
décennies du XIXe siècle payaient les cette loi, fut de renvoyer à sa juste place 
Discréditée, conséquences de cette déresponsabi- le « stockage des déchets », puisque c’est
lisation de fait du citoyen usager. Elles ainsi qu’on l’a désormais désigné. Ce
la simple élimination s’ouvraient sur une véritable crise de stockage ne devait plus être que l’option
discrédit de la gestion des déchets au finale parmi l’arsenal des diverses solu-
des déchets n’était sein de l’opinion publique, progressive- tions de valorisation et de traitement.
ment alimentée par les « affaires » de
plus socialement décharges pas si bien contrôlées que
cela ou par des transhumances diffici- La fin des décharges,
acceptable lement justifiables des déchets à travers
l’Europe, voire par-delà les océans. un signal médiatique
Il est d’usage d’attribuer l’émergence des
services publics de propreté urbaine à Finalement fermée en 1989, la décharge mais un malentendu
Eugène Poubelle, préfet de la Seine. Ses de Montchanin était le symbole média-
arrêtés de 1883 et de 1884 prescrivaient tique d’une impasse : l’enfouissement anachronique
déjà le tri des déchets selon plusieurs direct des résidus, de surcroît, ici, avec
catégories : dès son invention, la pou- un mélange entre résidus urbains et Adoptant une nouvelle manière de se
belle était donc sélective… bien qu’on déchets industriels. Les barges d’ordures positionner dans le temps, le législa-
l’ait vite oublié car, pendant longtemps, new-yorkaises, quittant Staten Island teur n’introduisait pas seulement des
l’ingénierie des déchets s’inscrivait plutôt pour rejoindre les côtes africaines mon- obligations immédiates ni des principes
dans la logique du « jetez, on s’occupera traient à quel point les externalités envi- renvoyés à d’hypothétiques décrets
du reste », dont le maître mot était celui ronnementales finissaient toujours par d’application ultérieurs. Il fixait une
d’élimination. se régler au détriment des plus faibles… cible à atteindre, avec une échéance
Il n’y avait rien de tel pour favoriser ce précise : nous avions 10 ans pour faire
Un siècle plus tard, les deux dernières trop fameux syndrome Nimby (Not In en sorte que ces centres de stockage

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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n’accueillent plus que des déchets qu’elles fussent en cette fin du XIXe Davantage de
« ultimes », c’est-à-dire ceux qui ne siècle, les quantités de déchets, sur un
pourraient connaître davantage de valo- territoire raisonnable en termes de dis- visibilité et de
risation ou de traitement. tance de transport et de regroupement,
Toutefois, d’emblée la rupture fut ne justifiaient pas toujours, la réalisation transparence grâce
surinterprétée et mal interprétée. De d’une usine d’incinération, au cœur de la
communication simpliste en raccourci Bretagne comme dans d’autres régions. à la planification et au
médiatique, la loi se retrouva d’abord
obstinément présentée ou comprise,
De plus, l’investissement financier pour
accéder à cette technologie, a fortiori
droit à l’information
dans le grand public, comme celle qui
signait la disparition pure et simple des
avec le renforcement des exigences
environnementales dans cette même
du public
décharges, ce qu’elle n’était pas ni ne période, n’était pas supportable par Cette évolution ultérieure a en quelque
pouvait être. De surcroît, durant les mois toutes les collectivités territoriales. Le sorte enrichi le «  principe de proxi-
qui suivirent, les échelons techniques coût de la modernisation de la gestion mité », autre pilier de la loi de 1992, qui
et administratifs chargés de sa mise des déchets, indispensable et réclamée s’est prêté aussi à des interprétations
en œuvre eurent largement tendance par le citoyen, est un éternel sujet de variables selon les intérêts des uns et des
à considérer l’incinération comme le protestation, y compris de la part de ce autres. Il s’agit, comme le dit toujours
passage obligé et systématique pour dernier… lorsqu’il est contribuable. l’article L 541-1 du Code de l’environ-
« ultimiser » les résidus urbains, si l’on nement, « d’organiser le transport des
peut se permettre un tel néologisme. Finalement, c’est Dominique Voynet, la déchets et de le limiter en distance et en
troisième ministre chargée de l’Environ- volume ». Les voyages extravagants de
Il y eut sans doute là une double erreur nement issue de la mouvance écologiste déchets, déjà évoqués, étaient bien sûr
de perception : (après Brice Lalonde, le promoteur initial en ligne de mire. La Convention de Bâle
‘‘ Un retard sur l’état réel de l’opinion de la loi de 1992, puis Corinne Lepage), sur le contrôle des mouvements trans-
publique. Au début des années 1990, qui a précisé le caractère relatif de la frontaliers de déchets dangereux venait
face aux premières pluies acides, à la notion de déchets ultimes. Peut-on d’être adoptée en 1989. Le premier
destruction de la couche d’ozone et appeler cela la force d’un concept flou ? règlement européen en la matière est
aux autres prémisses de la question Dans sa circulaire du 28 avril 1998, elle sorti en 1993. Mais, ramenées au niveau
climatique globale, on mettait déjà, en réaffirme le principe déjà fixé par la loi, de conflits locaux, ces dispositions
fin de compte, l’incinération et ses rejets selon lequel ce sont « les conditions visant à se prémunir de l’une des causes
atmosphériques au même registre du techniques et économiques du moment » du « Nimby » (l’invasion des déchets
« Nimby » que les décharges, si ce n’est qui déterminent précisément et au cas « étrangers ») allaient être et sont encore
plus. par cas l’état de déchets ultimes. Mais, souvent utilisées pour justifier les formes
‘‘ Une vision traditionnellement jaco- en ajoutant au critère du moment celui les plus extrêmes de repli sur soi 2 .
bine, selon laquelle les mêmes solutions du lieu, elle a institué ce que d’aucuns
devraient s’imposer de Dunkerque à appelleront un « droit à la différence » Principe de proximité, droit à la diffé-
Perpignan. entre les territoires en matière de ges- rence, c’est au bout du compte l’intro-
tion des déchets : « le déchet ultime est
Les protestations des élus locaux s’am- propre à chaque périmètre d’élimination
2
plifièrent progressivement avec, comme et découle directement du contenu N’ai-je pas entendu plus d’une fois des
défenseurs de leur propre environnement plaider
point d’orgue, le rapport d’Ambroise et des objectifs du plan proposé pour pratiquement pour un retour au bon vieux
temps, celui où chaque commune avait sa propre
Guellec en 1997. Aussi croissantes chaque périmètre ». décharge ?

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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duction de la planification territoriale traitement ou de stockage, au titre des une innovation majeure de la loi, tout au
des déchets qui a, là aussi, ouvert installations classées pour la protection moins dans son principe. Avec les limites
des perspectives nouvelles. Jusque là, de l’environnement (ICPE), dont la com- évidentes et habituelles de ce genre d’ins-
seuls des « schémas départementaux » patibilité avec le plan est désormais un tance, les Commissions d’élaboration et
sans aucun effet prescriptif étaient critère de plus. Quelques contentieux le suivi des plans rassemblent tous les
élaborés sur la suggestion du préfet et célèbres ont illustré cette garantie acteurs concernés, y compris les associa-
au gré des collectivités en charge des supplémentaire d’encadrement et de tions. Elles ont introduit un peu plus de
déchets. meilleure cohérence des infrastructures, transparence et permis, a minima, une
À partir de 1992, les plans départemen- même si une ambiance résolument rencontre relativement pacifiée entre des
taux d’élimination des déchets ménagers conflictuelle demeure largement prépon- points de vue opposés, entre des cultures
et assimilés (PDEDMA) et les plans dérante autour de ces dossiers3 . différentes. Il en est de même d’une

Point recyclage des déchets sur une aire d’autoroute © Arnaud Bouissou/METL-MEDDE

régionaux d’élimination des déchets Obligeant les décideurs à davantage de


industriels spéciaux (PREDIS) sont visibilité prospective, de justification 3
Cas renommé, l’incinérateur de Lunel-Viel,
devenus obligatoires, systématiques et des besoins d’équipement ainsi que construit mais temporairement interdit de
fonctionner par le tribunal administratif de
surtout opposables aux autres décisions des réponses apportées, les plans ont Montpellier en 1998, parce que sa capacité
administratives prises en matière de également traduit la logique du « droit excédait largement la prévision mentionnée au
Plan pour la zone concernée… a depuis connu une
déchets. C’est particulièrement le cas à l’information du public en matière longue saga de recours de ceux qui le refusent
totalement et s’appuient de proche en proche sur
de l’autorisation de nouvelles unités de de gestion des déchets », ce qui a été d’autres motifs.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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autre création de la loi : les Commissions relatifs aux déchets non dangereux : ne le pétrole, n’étaient pas encore admises
locales d’information et de surveillance vaut-il pas mieux que le planificateur soit dans le texte de 1992. Durant plusieurs
(CLIS). Oui, « surveillance » ! Parfois, le aussi celui qui dispose de quelques sub- années, la France fit figure au sein de
législateur aime inscrire dans le marbre sides pour inciter à sa mise en œuvre ? l’Union Européenne de défenseur assez
des termes qui dépassent largement Cette évolution a dérogé pour une fois à pugnace d’une prétendue « équivalence »
ses intentions comme ses possibilités l’uniformité bien française de la norme. entre ces deux voies de valorisation,
réelles… Instituées auprès de certaines L’Île-de-France s’est vu reconnaître sa matière et énergie. Contrairement à
unités de traitement, le champ d’applica- pertinence régionale. Depuis la fin de d’autres États qui étaient prêts à afficher
tion de ces commissions a été élargi par 2010, appliquant opportunément la ter- une préférence en faveur du recyclage,
la suite. minologie européenne, on parle de plans même s’ils «  brûlent 
» autant sinon
de prévention et de gestion : le terme plus de déchets que nous comme en
Le droit à l’information a été complété par « élimination », restrictif et oh combien Allemagne ou en Suède, une assez forte
la loi Barnier de 1995, avec les rapports dépassé, a été enfin mis au rebut. inertie s’imposa en France à ce sujet, réu-
annuels sur le coût et la gestion des ser- nissant professionnels (équipementiers,
vices publics relatifs à l’environnement Le début d’un long prestataires) et organismes représentant
qui concernent la collecte et le traitement les élus (AMF*, AMORCE 4).
des déchets. Là encore, vu d’aujourd’hui, cheminement vers
le verre reste sans doute à moitié plein. Ce n’est qu’avec la récente directive de
Cela dépend beaucoup de la volonté et une véritable hiérarchie 2008 que la hiérarchie a fini par être
des moyens des acteurs concernés : le assumée.
public et même le monde associatif se des modes de gestion
saisissent finalement assez peu de cette L’année 1992 fut aussi celle de l’émer-
opportunité d’information, tandis que les des déchets gence véritable des collectes séparées
élus locaux rechignent ou peinent à assu- de matériaux recyclables, avec le décret
rer une diffusion de ces rapports digne L’affirmation d’une vision plus large, relatif aux déchets d’emballages ména-
de ce nom. Il faut reconnaître que, entre détaillée et surtout hiérarchisée des gers. Celui-ci a appliqué, pour la première
une simple vulgarisation nécessaire au choix possibles en vue d’une politique fois et dix-sept ans plus tard, l’article 6
plus grand nombre et l’exigence d’une durable des déchets a été, sans conteste, de la loi de 1975 selon lequel : « il peut
transparence totale et détaillée de la part l’apport décisif de la loi de 1992. Non être fait obligation aux producteurs,
des militants les plus vigilants, l’exercice seulement elle renvoie le stockage en importateurs et distributeurs de [pro-
reste bien compliqué à l’échelle des position ultime, mais elle fixe pour la duits générateurs de déchets] ou des
36 000 communes françaises comme à première fois un ordre de priorité entre éléments et matériaux entrant dans leur
celle de la multitude des établissements les options et place déjà en tête de fabrication de pourvoir ou de contri-
publics de coopération intercommunale celles-ci la prévention des quantités et buer à l’élimination des déchets qui en
(EPCI) compétents. de la nocivité des déchets. proviennent ».

Le bon sens a fait évoluer la configura- Toutefois, la démarcation entre des Si les emballages et leurs déchets ont
tion des plans eux-mêmes par des textes recyclages de matériaux, y compris pour inauguré le recours à la responsabilité
successifs. À la place des préfets, sur la matière organique, et une valorisation élargie des producteurs (REP), c’est
une base volontaire puis de manière énergétique, ce que permet l’incinération *
Association des maires de France
générale, ce sont les conseils généraux mais en détruisant définitivement des 4
Et pour cause, il s’agit de l’Association des
qui ont assuré la maîtrise des plans ressources non renouvelables comme maîtres d’ouvrage de réseau de chaleur.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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qu’ils représentent la croissance
effrénée des flux de déchets et le
bouleversement de leur composition.
Dès les années 1970, nos poubelles
avaient littéralement enflé. On décou-
vrait, avec un volume constitué à 50 %
d’emballages, de nouveaux matériaux
(multitudes de plastiques divers, alumi-
nium, composites…) qui, contrairement
au verre ou au carton, ne disposaient
pas encore de filières de recyclage. Les
emballages, produits à vie très brève s’il
en fût, symbolisaient remarquablement
les limites d’une prise en charge des
déchets à l’aval et par la seule collec-
tivité publique, alors que celle-ci n’a
pas la main sur les choix fait par les
Centre de tri et de valorisation des déchets ménagers © Laurent Mignaux/METL-MEDDE
producteurs au départ.

Outre ce constat et la présence décisive bien trop coûteux. S’il ne manquait pas économiques de pourvoir à l’élimina-
d’un ministre écologiste, on peut sans d’arguments logistiques objectifs, ce tion des déchets d’emballage de leurs
doute savoir gré à certains voisins euro- jugement exprimait quelques spécificités produits, l’option de la « contribution »
péens, particulièrement à l’Allemagne5 , socioculturelles, par exemple sur la a donc été privilégiée en France avec ce
d’avoir enclenché cette vague de la pratique de la consigne, encore vivante tout premier dispositif de responsabilité
responsabilité élargie des producteurs en outre-Rhin. Mais il s’expliquait aussi élargie des producteurs. Elle a influencé
s’y avançant les premiers. Nos industriels largement par le consensus noué afin de d’ailleurs largement la configuration
de l’agroalimentaire, fleuron de la balance faire aboutir le dispositif Éco-emballages et les résultats des dispositifs qui ont
commerciale française, ont compris avec d’un côté les industriels représentés suivi, qu’il s’agisse des éco-organismes
assez vite, en ce début des années 1990, par Antoine Riboud puis Jean-Louis Beffa, chargés des déchets d’équipements
l’urgence d’un modèle français à opposer respectivement dirigeants de Danone électriques et électroniques (DEEE),
au Duales System Deutschland initié et de Saint-Gobain, chargés de faire des pour lesquels les déchèteries publiques
par l’ordonnance du ministre Tœpffer, propositions et prêts à avancer, mais pas restent largement utilisées (avec le droit
sachant que la Commission européenne trop ; et de l’autre les représentants d’élus au retour « 1 pour 1 », bien peu mis en
réfléchissait déjà à une directive, qui a vu locaux, considérant qu’ils avaient surtout œuvre) ou des imprimés avec Écofolio,
le jour en 1994. intérêt à conserver la maîtrise complète petit frère d’Éco-emballages SA.
de la gestion des déchets malgré la charge
Organisation privée de la collecte, en qu’elle représentait et n’ayant pas encore
doublon du service public (système dual), tous, contrairement à Jacques Pélissard,
avec un retour prioritaire au magasin et leur chef de file, levé leurs doutes sur la
5
l’affichage d’une prépondérance accor- collecte sélective. ou les Danois, qui tentent sans succès une
consignation obligatoire des canettes de bière
dée au recyclage, d’emblée le dispositif Par rapport à l’article 6 de la loi de 1975, vendues sur leur sol, mêlant un protectionnisme
à peine voilé au souci revendiqué de protéger
allemand était suspecté, chez nous, d’être plutôt que de demander aux acteurs l’environnement.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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ont pu enfin s’inscrire de manière pérenne Au démarrage du dispositif éco-embal-
L’avènement d’un dans le paysage des services publics. lages, toujours dans un souci de
Sûres d’être régulièrement alimentées consensus, l’éco-contribution fut iden-
arsenal financier au par des matières premières secondaires, tique pour un volume donné quel que
de nouvelles filières de recyclage ont fût le matériau. Ce n’est que quelques
service de la politique naturellement trouvé leur justification années plus tard qu’un nouvel agrément
économique et pris rapidement leur essor. d’Éco-emballages SA par les pouvoirs
des déchets L’autre bénéfice potentiel de l’interna- publics commença à alléger le montant
lisation serait d’amener l’ensemble des payé pour des emballages en verre, en
acteurs vers des produits éco-conçus, acier ou en carton, et à accroître celui
Enfin, dernier tournant fondamental, et notamment « pauvres en déchets », des plastiques ou des composites. Pour
l’année 1992 a été celle de l’entrée de depuis le consommateur en remontant autant, aujourd’hui encore, seule une
la politique des déchets dans l’âge jusqu’au producteur (et son designer) part modeste du coût global de la prise
adulte des mécanismes de financement via le distributeur. Pour que l’effet prix en charge des déchets est internalisée.
incitatifs.

Avec le décret emballages et la respon-


sabilité élargie des producteurs, une
idée déjà ancienne des économistes de
l’environnement commençait à voir le
jour : celle de l’internalisation du coût
environnemental des produits dans
leur prix d’achat. Chacun aura compris
que la «  contribution » précédemment
évoquée n’est qu’au premier abord celle
des industriels eux-mêmes. En réalité,
c’est bien le consommateur final qui va
participer, au moment de ses achats et
donc de ses choix, au financement de la
gestion ultérieure des déchets. L’idée a
certes eu, et a encore parfois, du mal à
passer dans l’opinion (« c’est toujours les
mêmes qui payent »). Force est pourtant
de reconnaître et d’affirmer qu’elle était Affiche Semaine de la réduction des déchets ©Francis Chalot
juste et judicieuse.
joue pleinement son rôle, cela suppose Pour la plupart des mécanismes fiscaux
Cette idée permet d’abonder systéma- toutefois que l’internalisation soit pro- ou parafiscaux, comme celui-ci en matière
tiquement le financement et de ne plus gressivement la plus complète, la plus d’environnement, la dimension réellement
abandonner le recyclage des déchets visible possible et surtout qu’elle discri- dissuasive n’est guère au rendez-vous. Le
ménagers aux fluctuations du marché mine réellement les produits en fonction risque inflationniste de l’internalisation
mondial des matériaux, comme c’était le de leur aptitude au recyclage et de leurs est difficilement accepté, a fortiori en
cas jusque là. Ainsi, les collectes séparées impacts sur l’environnement. période de crise économique…

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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Quelques mois après le décret « embal- tion à court terme des finances publiques indispensable pour garantir un avenir
lages », la loi de juillet 1992 ouvrait un locales, elle a finalement conquis des soutenable et partagé entre tous les
autre chantier de financement : celui de espaces initialement réfutés, en s’étendant résidents de la planète (on peut rappeler
la taxation de l’élimination des déchets. aux déchets industriels spéciaux (d’abord les questions posées par le gaspillage
Conformément à la vision des décideurs préservés sous la pression du CNPF), puis alimentaire ou la nocivité de certains des
de l’époque, seule la mise en décharge à l’incinération, elle aussi rattrapée par produits que nous utilisons), tels sont les
était alors visée. Là aussi, le caractère
dissuasif de la nouvelle taxe fut réduit à
l’histoire. nouveaux défis désormais.

peu de chose, au fil de l’intervention des Si on est loin d’être au bout du chemin,
lobbies et des négociations interminis- le paysage des déchets a sacrément
térielles. Dans une logique de taxation– changé.
redistribution, comparable à ce qui était
déjà en place avec les redevances d’assai- Le fait de porter le regard quelques
nissement des agences de l’eau, il s’agis- années en arrière permet de relativiser
sait surtout de doter l’ADEME de quelques l’insatisfaction du temps présent.
moyens financiers pour subventionner les
meilleurs équipements et les meilleures L’année 1992, sa loi, son décret sur les
pratiques de gestion des déchets. emballages ont enclenché bien des
processus, qui se prolongent aujourd’hui
Mais la porte était ouverte. Quelles que dans le travail à accomplir pour entéri-
furent les vicissitudes ultérieures de cette ner le coup de frein donné par la crise
taxe, intégrée à la taxe générale sur les à la croissance de nos déchets et pour
activités polluantes (TGAP), un temps déconnecter vraiment la qualité de la vie
détournée pour financer les 35 heures, et la quantité de déchets produits.
sans cesse renégociée à la baisse ou
frappée de dérogations sous l’influence Produire et consommer autrement,
de parlementaires sensibles à la préserva- mieux et même moins, quand cela s’avère Stop publicité ©Francis Chalo

Ingénieur de l’équipement rural, l’auteur s’est très tôt spécialisé


dans les déchets en créant, dès 1980, une des premières expériences sélectives,
la « Maison de la Récupération de Chamarande », dans le cadre des deux années de son service
civil d’objecteur de conscience. Déjà remarqué par Jacqueline Aloisi de Larderel, un des personnages
historiques du service des déchets au ministère de l’Environnement, il la recroisa en suivant son enseignement au
DEA sciences & techniques de l’environnement de l’université Paris Val-de-Marne et de l’ENPC. Elle lui proposa un
poste au ministère où il resta de 1984 à 1997, tout particulièrement auprès de Christian Desachy, autre responsable
emblématique de ce service. Appelé au cabinet de Brice Lalonde en 1991, il participa étroitement aux prémisses
du dispositif éco-emballages et à la loi de juillet 1992. Élu local depuis 1989, il bénéficie ainsi d’un regard
complémentaire et bien utile sur ces questions. Désormais consultant et formateur indépendant, il se
consacre essentiellement à la question de la prévention des déchets en amont.
(son site : www.moinscestplus.fr).

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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La loi d’orientation
des transports intérieurs (Loti)
a 30 ans

Transport multimodal, chargement/déchargement des conteneurs 


© Laurent Mignaux/METL-MEDDE

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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Remise en perspective historique des politiques
de “coordination” des transports
Intervention de Nicolas Neiertz
le 26 septembre 1997 dans le cours sur
les politiques de transports
à l’école nationale des Ponts et Chaussées.
Nicolas Neiertz, historien,
professeur agrégé au Musée national des Techniques
Conservatoire national des Arts et Métiers, Paris

Le secteur des transports a servi de


terrain expérimental pour l’intervention
de l’État dans la vie économique dès
l’apparition en France d’un État moderne
et centralisé.

Au fil des siècles, la construction et l’en-


tretien des infrastructures de transports,
routes et canaux, puis chemins de fer,
Nicolas Neiertz. La coordination des transports en France de 1918 à
puis aéroports et autoroutes, ont accom- nos jours. Paris : Comité pour l’Histoire Économique et Financière de
pagné le renforcement de l’appareil la France © Bibliothèque des Arts décoratifs, Paris, Collection Maciet
Ouvrage vendu en librairie (diffusion Lextenso éditions) ou auprès de l’éditeur :
d’État. De plus, le secteur des transports Institut de la gestion publique et de développement économique, Bureau de la
recherche, 20 allée Georges Pompidou, 94306 Vincennes Cedex.
constitue à lui seul une économie mixte Email : recherche.igpde@finances.gouv.fr, site internet : www.institut.minefi.gouv.fr/

en réduction, puisque l’État exploite


directement certaines entreprises de
transports. Rappelons que la naissance 1
Nicolas Neiertz, L’État et son Réseau, 1878-
du Réseau des Chemins de fer de l’État 1937, pour une histoire politique des chemins
de fer. Revue d’Histoire des Chemins de fer, n°4,
remonte à 1878 1 . printemps 1991, pp. 57-67.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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À la fois propriétaire d’infrastructures La coordination réglementaire, tout Les origines de
et gestionnaire d’entreprises de trans- d’abord, est la forme la plus autoritaire
ports, l’État n’a pas cessé en France de la coordination. L’État intervient par la coordination
au XXe siècle d’être écartelé entre la voie réglementaire (ou, plus rarement,
recherche d’une politique globale des législative) pour imposer aux modes de (1842-1934)
transports au nom de l’intérêt général transports des limites au libre exercice
et la défense des intérêts particuliers de leurs concurrences : contingentement La politique française des transports a
des entreprises dont il avait la charge. de l’offre, homologation tarifaire, obliga- dès le départ emprunté des voies origi-
Cette ambiguïté fondamentale du rôle tions d’intérêt public, organisation de nales, qui tiennent à l’importance du rôle
de l’État dans la régulation des concur- l’affrètement, voire nationalisation. joué par l’État dans ce secteur et au poids
rences intermodales, qui confrontent de l’industrie automobile.
depuis l’entre-deux guerres le chemin La coordination fiscale, ensuite, vise à
de fer, l’automobile, la batellerie moduler la fiscalité directe ou indirecte Les conventions ferroviaires
motorisée et l’aviation, a constamment de chaque mode de façon à ce que ses (1842-1921)
biaisé les débats théoriques et les choix usagers en supportent le coût collectif
politiques dans ce domaine. réel. En France plus qu’ailleurs, l’État a accom-
pagné le développement des chemins de
La politique globale des transports a La coordination tarifaire tend à favoriser fer. La loi du 11 juin 1842 fixant le régime
été formulée pour la première fois en les ententes entre modes concurrents des chemins de fer en France créa un
1934 sous le nom de coordination des afin d’empêcher une dégradation injusti- modèle original de partenariat public-
transports. Elle a été périodiquement fiée des prix. privé, très différent du modèle anglais
réaffirmée par la suite, notamment en de développement reposant sur les seuls
1949 puis dans la loi d’orientation sur La coordination des investissements capitaux privés. L’État devenait proprié-
les transports intérieurs de 1982 (LOTI). suppose quant à elle une programmation taire des terrains choisis pour les tracés
En temps de crise comme en temps de globale des investissements publics ou des voies et finançait la construction des
croissance, cette politique globale a privés de tous les modes de transport, infrastructures (ouvrages d’art et bâti-
une justification économique : elle doit afin d’éviter les gaspillages économiques ments). Il en accordait l’usage sous forme
conduire le secteur des transports au et de développer une coopération tech- de concessions à des compagnies qui
moindre coût collectif. L’idée que la libre nique entre ces modes. construisaient les superstructures (voies
concurrence ne réalise pas ce moindre ferrées, matériel roulant, installations) et
coût collectif se trouve à la base de Enfin, la coordination technique est l’un exploitent les lignes en monopole.
ce qu’on a appelé la coordination des des aspects de la coordination des inves-
transports. tissements ; elle consiste à encourager Les chemins de fer étaient donc assi-
les transports mixtes, qui utilisent plu- milés en France à des voies de com-
La politique de coordination a pris de sieurs modes successivement au cours munication d’intérêt général, comme
nombreuses formes depuis les années d’un même trajet. les routes et les canaux. Leur essor
1930. J’ai recensé dans ma thèse une ne saurait dans ces conditions être
coordination réglementaire, une coordi- Je retracerai ici les origines de la coor-
nation fiscale, une coordination tarifaire, dination des transports jusqu’à son 2
Nicolas Neiertz, La coordination des transports
une coordination des investissements et invention en 1934, puis ses adaptations en France de 1918 à nos jours. Thèse d’Histoire
(nouveau régime) sous la direction de F. Caron,
une coordination technique, mais cette successives, notamment en 1949 et en Université de Paris IV-Sorbonne, 1995, 750 pages.
Compte-rendu dans la Revue d’Histoire des
liste n’est pas limitative 2 . 1982. Chemins de fer n° 14, printemps 1996, p. 150-161

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abandonné aux seuls intérêts privés et il Les nouvelles concurrences homologuer des augmentations de tarifs
devait être encadré, c’est-à-dire régulé intermodales après 1920 importantes. L’idée de résoudre la crise
et soutenu, par l’État. Ce raisonnement ferroviaire par des mesures concernant
était tenu notamment par les ingénieurs À partir des années 1920, la motorisa- l’ensemble des modes de transports se
des Ponts et Chaussées, directement tion des transports routiers et fluviaux précisa dès 1926 : les droits de naviga-
concernés, qui étaient influencés par les et l’apparition des transports aériens tion supprimés en 1880 furent rétablis et
idées de l’économiste Saint-Simon pour ont entamé la suprématie des chemins le ministère des Travaux publics examina
qui le progrès technique doit être avant de fer. Le problème des concurrences un projet de contingentement des entre-
tout un progrès social. Ces ingénieurs intermodales, surtout celle du chemin prises de transports automobiles.
diffusaient l’idéologie saint-simonienne de fer et de l’automobile, s’est posé en Le débat opposait les défenseurs et
dans les milieux des affaires et de la termes nouveaux, si bien qu’il déter- les adversaires des obligations d’intérêt
politique. Ils parvinrent à l’imposer mine désormais et ce jusqu’à nos jours général imposées aux chemins de fer.
dans le secteur des transports, tandis l’évolution des rapports entre l’État et Les premiers justifiaient ces distorsions
que le libéralisme économique conti- le marché des transports en France. La de la concurrence intermodale et
nuait à marquer le reste de la politique motorisation de la batellerie n’a pas eu réclamaient leur extension aux autres
gouvernementale. d’effets aussi considérables que celle modes de transports. Les seconds leur
des transports routiers en raison de la opposaient les vertus commerciales de
Le chemin de fer domina bientôt le mar- discontinuité du réseau navigable fran- la libre concurrence et demandaient
ché des transports. Sa suprématie sur çais. L’essor de l’aviation marchande, l’allègement de ces obligations. Pris
les autres modes à la fin du XIXe siècle quant à lui, a été très tôt encadré par entre les deux feux, l’État se trouvait
amena l’État à imposer au rail de nom- l’État et les collectivités locales. Mais à la fois financièrement solidaire des
breuses obligations réglementaires et les liens tissés pendant près d’un siècle chemins de fer (et, pour mémoire, des
tarifaires au nom de l’intérêt général. entre l’État et les compagnies ferro- lignes aériennes régulières encore peu
Les conventions ferroviaires successives viaires amenèrent les gouvernements nombreuses) et entraîné par sa mission
de 1859, 1883 et 1921 accentuèrent ces déflationnistes du début des années traditionnelle d’aménageur public à
obligations. Les compagnies ferroviaires 1930 à réglementer les concurrences financer les infrastructures nécessaires
acceptaient ces contraintes auxquelles intermodales en même temps que au développement de tous les modes de
échappaient les autres modes de trans- l’exercice des activités des transpor- transports, rails, routes macadamisées,
ports parce qu’elles se croyaient assu- teurs routiers, fluviaux et aériens, dans voies navigables à grand gabarit et
rées d’une hégémonie durable et d’un le but d’atténuer la charge que repré- aérodromes, ce que d’aucuns dénon-
soutien sans faille de l’État. La construc- sentait alors le déficit des chemins de çaient comme un «  gaspillage » des
tion de nombreuses lignes secondaires fer pour le budget de l’État. fonds publics 3 . La puissance naissante
répondant à des considérations plus de l’industrie automobile française
politiques qu’économiques, notamment En effet, l’État s’était engagé par la poussa le gouvernement au compromis.
à partir des conventions ferroviaires de convention signée le 28 juin 1921 avec
1883, accroissait le coût de ces obliga- les compagnies ferroviaires à couvrir
tions au point d’obliger l’État à racheter leurs éventuels déficits soit directement
les réseaux de compagnies défaillantes, soit en les autorisant à augmenter leurs 3
A. Bloch-Sée, La coordination des moyens de
tels ceux des Charentes en 1878 et celui tarifs. En réalité, cette convention s’avé- transports intérieurs en France. Paris, thèse de
de l’Ouest en 1908. Ces réseaux rachetés rait inapplicable : les gouvernements droit, 1936, p. 90. Annette Bloch-Sée (Blosset
après 1944), secrétaire des comités successifs de
forment alors ce qu’on appelle le Réseau se refusaient à la fois à secourir indéfi- coordination rail-route de 1934 à la fin des années
1960, reprend dans sa thèse très documentée les
de l’État, ancêtre de la SNCF. niment les compagnies déficitaires et à arguments des défenseurs des intérêts ferroviaires.

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1934 : une coordination tion faute de concertation préalable. C’est la puissance de l’industrie auto-
réglementaire et tarifaire À l’approche des élections législatives mobile et du groupe d’intérêt qui lui est
pour réduire le déficit de 1936, le gouvernement Albert Sarraut associé qui explique le passage par une
décida de suspendre l’expérience tout coordination souple en 1934-1936, cen-
des chemins de fer en maintenant le contingentement. Le sée n’avantager aucun mode par rapport
En 1934, au terme d’un long processus « gel 
» des transports s’avérait plus à un autre, avant l’alignement en 1937
de concertation, le gouvernement durable que prévu. sur les réglementations dirigistes et pro-
Doumergue d’union nationale, constitué ferroviaires appliquées dans la plupart
au lendemain de la crise du 6 février, Les gouvernements du Front populaire des autres pays industrialisés à la même
opta pour une solution intermédiaire orientèrent ensuite la coordination époque. Dès l’origine, le débat sur les
entre dirigisme et libéralisme : il décida dans un sens plus interventionniste, fondements d’une politique globale
de contingenter provisoirement, c’est- en remplaçant les coordinations par des transports se trouvait faussé par la
à-dire de « geler », d’interdire toute ententes entre transporteurs par une polarisation des intérêts des transpor-
nouvelle activité, par voie réglementaire, coordination strictement réglementée, teurs entre rail et route : le dirigisme
les transports routiers et fluviaux de sous une forte tutelle étatique. Cette instauré à la fin des années 1930 au nom
voyageurs et de marchandises pour deuxième phase, de 1937 à 1939, fut de l’intérêt général était en réalité au
compte d’autrui. Pendant la durée de ce marquée par la nationalisation des che- service des intérêts ferroviaires auxquels
« gel » des transports, des négociations mins de fer et par une réglementation l’État était lié de longue date. Toutefois,
directes entre les transporteurs devaient abondante et complexe (taxation des les intérêts des contribuables étaient
être arbitrées par des fonctionnaires, transports routiers, réglementation de préférés à ceux des usagers, comme
dans le but de parvenir à des ententes, l’affrètement fluvial, etc.) qui atténuait l’attestaient les fermetures de lignes
telles que des répartitions d’activités sans les éliminer les concurrences ferroviaires non rentables.
et des accords tarifaires. De plus, par intermodales et qui pérennisait le
un avenant de 1933 à la convention de contingentement des transports publics
1921, les obligations imposées aux com- routiers et fluviaux. Des représentants L’assouplissement
pagnies ferroviaires avaient été allégées des usagers étaient intégrés dans la
moyennant un contrôle plus étroit de préparation de cette réglementation, progressif
leur gestion par l’État. mais les ministres des Travaux publics
successifs firent accepter aux conseils de la coordination
Des hauts fonctionnaires, « grands généraux, par un système d’incitations
commis  » de l’État, principalement financières, la fermeture au trafic de après 1944
Raoul Dautry, alors directeur du Réseau voyageurs de près de 10 000 km de
de l’État, étaient chargés d’encadrer lignes ferroviaires non rentables, soit le Les nouveaux rapports de
la négociation des ententes entre les quart du réseau français, le tiers si l’on l’État et du marché après 1944
compagnies ferroviaires et les syndicats compte les fermetures «  partielles »,
professionnels de routiers et de bate- c’est-à-dire les lignes sur lesquelles le L’après-guerre a été une période char-
liers. Des accords entre transporteurs service était réduit. Quant au contin- nière à plus d’un titre. La Libération mit
furent effectivement conclus en 1935, gentement des transports routiers et durablement au pouvoir les partisans d’un
mais les Chambres de Commerce et fluviaux, il les plaça à leur tour sous engagement plus grand de l’État dans la
d’Agriculture, les conseils généraux, une tutelle administrative qui alla en vie économique, qui préservait toutefois
les maires et le Parlement, au nom des se renforçant pendant la guerre et l’économie de marché. Il s’agissait à la
usagers, s’opposèrent à leur applica- l’Occupation. fois d’une « conversion » des administra-

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tions économiques à l’interventionnisme la confrontation du rail et de la route, de ses bases théoriques, défenseurs et
et d’une « restauration » du marché après sous l’arbitrage d’une administration opposants des obligations imposées aux
les années de dirigisme de l’Occupation. elle-même divisée entre les deux thèses. chemins de fer désormais nationalisés,
Le rôle économique de l’État était ren- tout comme à la compagnie Air France, au
forcé afin d’organiser la reconstruction Le débat sur la politique globale des nom de l’intérêt général, autrement dit les
et d’accompagner la croissance, par transports s’inscrivait désormais dans groupes d’intérêts ferroviaire et routier.
le moyen de nationalisations et d’une le cadre de la théorie marginaliste.
planification de ses investissements. Les D’après cette théorie, le partage optimal 1949 : une coordination
forces du marché se reconstituèrent à la du trafic entre les modes de transports
fin des années 1940. Elles firent dès lors est obtenu lorsqu’il y a égalisation des
réglementaire et tarifaire
preuve d’un dynamisme qui contrastait coûts marginaux, c’est-à-dire du prix de assouplie pour égaliser
avec la période précédente. Elles étaient revient partiel de chaque déplacement les coûts marginaux
d’autant moins gênées par la nouvelle supplémentaire, d’un mode à l’autre.
politique économique que le régime Dans ces conditions, la coordination En 1949, alors que la situation financière
de la IVe République était trop faible réglementaire n’a de sens que si elle de la SNCF se dégradait à nouveau,
pour résister à leurs pressions parfois s’accompagne d’une coordination il s’avéra impossible de parvenir à un
contradictoires. tarifaire et fiscale dans le but de faire compromis. Le Parlement évita d’abor-
payer à chaque usager supplémentaire der le débat technique, insoluble, et vota
La politique des transports avait une d’un mode de transports un prix calculé un court texte de portée très générale.
valeur de test dans cette confronta- en fonction du coût marginal de son L’article 7 de la loi du 5 juillet 1949
tion d’un volontarisme d’inspiration déplacement. Ceci suppose la moder- définissait les grands principes de
saint-simonienne et keynésienne avec nisation des outils statistiques de la la coordination des transports. Les
l’épanouissement des grands groupes politique des transports, mais surtout modalités pratiques de cette coordi-
d’intérêts privés. Elle oscillait entre des l’abandon de la tarification ferroviaire nation étaient abandonnées aux que-
extrêmes que polarisait l’affrontement «ad valorem» du transport de marchan- relles d’experts et au jeu des groupes
rail-route. La SNCF jouissait du prestige dises, calculée en fonction de la valeur d’intérêts. La coordination redéfinie
lié aux «  batailles du rail  » pendant intrinsèque des marchandises, au risque en 1949 était une coordination éclatée
l’Occupation. Les pénuries, qui se pour- de bouleverser la localisation des activi- en plusieurs volets, auxquels étaient
suivaient après 1944, frappaient davan- tés économiques. appliquées des solutions variables, voire
tage les autres modes et lui rendaient inverses. La réglementation de la navi-
sa suprématie. Ses dirigeants comme Cette réforme tarifaire était-elle compa- gation intérieure (contingentement au
ses syndicats réclamaient l’extension du tible avec la politique d’aménagement pla- tonnage, organisation de l’affrètement,
contrôle public sur ce qui menaçait sa nifié du territoire qui s’ébauchait à la suite tarification obligatoire à fourchettes)
domination, qu’ils avaient plus ou moins de la parution du livre de Jean-François et celle de l’aviation civile (autorisation
identifiée à l’intérêt général. De son côté, Gravier «  Paris et le désert français  » administrative, homologation tarifaire,
la route redevenait un groupe de pres- en 19474 ? Et pouvait-elle être menée à taxes aéroportuaires) étaient renfor-
sion, plus puissant qu’avant-guerre. Elle bien tout en conservant les obligations cées, mais pas nécessairement dans un
demandait la fin du dirigisme instauré de service public imposées à la SNCF et but de coordination.
en 1938, renforcé en 1940 et conservé qui avaient servi à justifier l’ensemble de
en grande partie après 1944. Le Conseil la coordination réglementaire instaurée
supérieur des Transports, organe consul- dans les années 1930 ? Le débat opposait 4
J-F. Gravier, Paris et le désert français. Paris, Le
tatif reconstitué en 1947, était le lieu de de nouveau, malgré le renouvellement Portulan, 1947, p. 420

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La coordination rail-route fut révisée La coordination avait trouvé sa base constitue un acte commercial normal
par le décret du 14 novembre 1949, théorique mais elle manquait de devant être rentable en soi, et la tradition
précisé et amendé à de multiples moyens pour être poursuivie : moyens interventionniste de pays comme la France
reprises par la suite. Les bases de statistiques de connaissance des trans- et la République fédérale d’Allemagne
la coordination des transports de ports routiers, moyens administratifs (RFA) qui considèrent que le transport
voyageurs n’étaient pas modifiées de contrôler le respect par ceux-ci de doit obéir à certaines obligations d’intérêt
(contingentement), ce qui tendait à la réglementation qui les concernait, général. L’accord de compromis du 22
figer l’offre de transports publics alors moyens politiques pour réaliser une juin 1965 sur les transports terrestres,
que la demande était en rapide évolu- coordination fiscale et une coordi- élargi aux transports aériens en 1974, a
tion. La coordination des transports nation des investissements et pour prévu une phase d’harmonisation régle-
de marchandises se réduisit peu à adapter l’offre de transports publics de mentaire et tarifaire par étapes, suivie
peu au maintien du contingentement voyageurs à la demande. La faiblesse à terme d’une libération du marché des
de certains transports routiers pour politique du régime de la IVe République transports, dans l’esprit des dispositions
compte d’autrui à grande distance et empêchait la réalisation de la politique envisagées par le traité de Rome pour les
à une coordination tarifaire également globale des transports définie dans autres secteurs de l’économie. En fait,
incomplète, faute de statistiques suffi- la loi du 5 juillet 1949. L’État finançait la politique européenne des transports
santes et fiables sur les prix de revient des infrastructures ferroviaires ou piétina jusqu’en 1985.
routiers. Antoine Pinay, ministre des fluviales non rentables et programmait
Travaux publics puis président du la construction d’autoroutes sans Entre-temps, en France comme dans les
Conseil et ministre des Finances, tenta coordination intermodale. Il contrôlait autres pays développés à économie de
d’instituer une taxe sur les transports de près l’exploitation de la SNCF, d’Air marché, le rôle économique de l’État
routiers publics et privés de voyageurs France et de la nouvelle compagnie a été remis en cause sous l’effet de la
et de marchandises dans un but de intérieure Air Inter, mais il ne parvenait diffusion de l’idéologie néolibérale.
coordination fiscale, mais son projet pas à créer un véritable dialogue entre Toutes les formes de coordination régle-
échoua en 1952 sous la pression des les transporteurs, une coopération mentaire reculaient au cours des années
syndicats professionnels des transpor- multimodale des exploitations. 1970, ce qui a profité essentiellement au
teurs routiers, notamment la puissante transport routier : le contingentement
Fédération nationale des Transporteurs Le changement de régime politique en et la tarification obligatoire des trans-
routiers (FNTR). Le Commissariat 1958, qui se traduisit par un renforcement ports routiers de marchandises étaient
général du Plan créé en 1946 ne par- de l’autorité de l’État, et la naissance de assouplis, le contrôle des infractions à la
venait pas à imposer une coordination la Communauté européenne ont modi- réglementation des transports routiers
des investissements publics, ni par un fié dans les décennies suivantes les devenait si déficient et la fraude si géné-
calcul comparatif des rentabilités ni par données de la politique des transports. rale que cette réglementation semblait
le dégagement d’un poste intermodal. désormais inapplicable, une nouvelle
Les seuls investissements intermodaux Les conséquences tentative de coordination fiscale par le
étaient ceux que réalisait la SNCF de l’ouverture économique moyen de la taxe à l’essieu créée en 1968
pour développer les transports mixtes n’a pas été poursuivie, faute de révision
rail-route (associations de gares et de Dès la naissance de la Communauté éco- régulière des barèmes. L’organisation
centres routiers, achats de remorques nomique européenne (CEE), est apparue de l’affrètement fluvial était également
rail-route et de conteneurs), mais cette une contradiction majeure entre la tradi- assouplie, de même que les protections
coordination technique rail-route res- tion marchande des Pays-Bas et des pays réglementaires dont bénéficiait à ses
tait alors marginale. anglo-saxons, pour lesquels le transport débuts la compagnie intérieure Air Inter.

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Autoroute du sud (A6) @Archive des Ponts et


Chaussées/Photo Viguier-1960

En fait, ces assouplissements de la coordi-


nation réglementaire n’allaient pas jusqu’à
une déréglementation pure et simple ; les
groupes d’intérêts de chaque mode par-
venaient à maintenir des réglementations
Alignement de camions pour le test de résistance
protectionnistes et à freiner les reformes pourtant à mettre en œuvre la RFA et d’un pont à Épinay-sur-Seine @DREIF/MAHE - 1960
initiées par les gouvernements libéraux. la Suisse. Au lieu d’une programmation
intégrée multimodale, les schémas direc- des investissements ouvrait la voie aux
D’autre part, le Plan, malgré le renfor- teurs d’infrastructures élaborés par l’État pressions de groupes d’intérêts liés à tel
cement de ses moyens statistiques et n’étaient qu’une juxtaposition plus ou ou tel type d’infrastructures.
financiers, ne parvenait pas à l’égalisa- moins concertée de programmes mode 5.
P. Guillaumat et al., Orientations pour les
tion intermodale des utilités marginales par mode, comme le soulignait le rapport transports terrestres. Paris, Comité d’études
que supposait une coordination des Guillaumat sur les transports terrestres sur l’Avenir des Transports terrestres au près
du Premier ministre, Documentation française,
investissements et que commençaient en 1978 5 . Cette absence de coordination 1978, p. 95-96.

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traduisit par le retour à une politique a tourné au profit de la route, dans un
économique d’inspiration keynésienne contexte d’ouverture économique sur
pendant deux ans. l’Europe et de relance de la politique
européenne des transports à partir de
1982 : une coordination 1985. L’Acte unique signé en février
technique pour interconnecter 1986 confirme le principe d’une libre
les réseaux circulation des marchandises, des per-
sonnes, des services et des capitaux, qui
La loi d’orientation sur les transports est entré en vigueur le 1er janvier 1993.
intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982 Puis la directive européenne n° 91-440
a été le premier texte législatif depuis de 1991 sur les services publics, en par-
1949 réaffirmant, dans son article 3, tant d’une conception contractuelle de
le caractère global de la politique des ceux-ci, prévoit d’une part l’autonomie
transports. La LOTI manifeste la volonté de gestion des entreprises qui en sont
d’une coordination interventionniste, chargées, et d’autre part la séparation
en partenariat avec les collectivités comptable entre la gestion des infras-
locales : renforcement des missions tructures et leur utilisation, afin d’ouvrir
Corbeil, gare SNCF @DRIEA/GAUTHIER -1978
de service public des transporteurs de cette dernière à une éventuelle concur-
Ensuite, les rapports entre l’État et la voyageurs dans le cadre de conventions rence. Toute la difficulté de la politique
SNCF étaient contractualisés dans le but avec les autorités organisatrices, tarifi- française des transports depuis lors a
de restaurer l’équilibre d’exploitation cation de l’usage des infrastructures en consisté à concilier ces textes commu-
ferroviaire, notamment par le moyen fonction du coût marginal « réel» (c’est- nautaires d’inspiration libérale avec la
de fermetures de lignes déficitaires à-dire intégrant coût économique et LOTI, en principe toujours en vigueur.
(7300 km entre 1969 et 1973), mais coût social), maintien ou renforcement
en réalité la SNCF n’était pas aussi de la réglementation routière (contin- Les transports routiers de marchan-
maîtresse de sa tarification que le gentement, tarification obligatoire) et dises ont été déréglementés par étapes
laisserait supposer le premier de ces augmentation des moyens de contrôle et à partir de mars 1986, ce qui a mis fin
« contrats » en 1969 et l’avenant de 1971 de sanction des infractions, cohérence à un demi-siècle de contingentement. La
à la convention de 1937. Des considé- intermodale des schémas directeurs tarification obligatoire a été également
rations politiques et d’aménagement du d’infrastructures et développement des supprimée. Le secteur routier est entré
territoire l’empêchaient d’appliquer une transports mixtes, transformation de la dans une phase de concurrence achar-
véritable tarification au coût marginal. SNCF en établissement public industriel née qui s’est manifesté notamment par
Enfin, l’essor des transports mixtes et commercial. En outre, la LOTI révise une prolétarisation des tractionnaires et
s’effectuait désormais dans un cadre dans un but d’harmonisation les régle- des chauffeurs, situés en bout de chaîne
concurrentiel, mais les principaux opé- mentations antérieures des différents de toutes les activités liées au transport
rateurs dépendaient plus ou moins de la modes de transports. de fret, et par un grave problème de
SNCF : SERNAM, CNC, Novatrans. sécurité routière, d’où des phases de
En fait, de nombreux textes d’application grèves de patrons puis de chauffeurs
Le tournant libéral des années 1970 de la LOTI ne sont pas parus. Les gou- routiers. La régulation de la conduite des
était donc à peine amorcé lorsqu’il fut vernements successifs de gauche et de poids lourds ne peut suffire à résoudre
arrêté par l’alternance politique de 1981, droite sont revenus à une progressive une situation qui tient à la structure
qui portait la gauche au pouvoir et se libération des forces du marché qui même du secteur routier.

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Puis est venu le tour du transport aérien. d’intégrer la notion d’intermodalité et les fonctionnant en réseau, comme souvent
Le ciel français s’est ouvert par étapes transports mixtes. La théorie des réseaux dans l’industrie automobile par exemple,
à la concurrence, ce qui a amené les montre en effet que les interconnexions de produire à « flux tendus », c’est-à-dire
trois principales compagnies françaises, intermodales assorties d’un système d’in- sans stocks et sans délais. La coordina-
Air France, UTA (Union de transports formation unifié multiplient l’efficacité du tion technique est ici prise en charge
aériens) et Air Inter, à fusionner. Le système de transports de voyageurs et de par les opérateurs eux-mêmes, pour
groupe Air France, dont les rapports fret. À partir du IXe Plan (1983) est apparu des raisons d’efficacité et de rentabilité.
avec l’État actionnaire sont contractua- un poste consacré aux transports mixtes L’État n’intervient que pour s’efforcer
lisés depuis 1978, recherche aujourd’hui et plusieurs tentatives ont été menées d’organiser les implantations de plates-
une rentabilité durable. pour rapprocher les normes d’évaluation formes logistiques conformément aux
prospectives des investissements d’un objectifs de l’aménagement du territoire.
Les collectivités territoriales, grâce mode de transport à un autre, dans un
aux lois de décentralisation, sont res- but de coordination des investissements. Le réseau du TGV a rendu les apports
ponsabilisées en matière de transports Notons que depuis que le traité de de l’intermodalité encore plus specta-
collectifs ferroviaires et routiers par Maastricht a prévu dans son titre XII la culaires, dans la mesure où la réussite
le moyen du conventionnement. Cela réalisation de réseaux transnationaux, commerciale d’une ligne à grande vitesse
permet de réviser les plans départe- ce débat a été transposé au niveau dépend de sa bonne interconnexion avec
mentaux de transports collectifs établis européen. les réseaux classiques de transports col-
depuis 1938 dans le but d’adapter l’offre à lectifs terrestres et, désormais, aériens,
la demande et de favoriser les correspon- L’essor de la logistique sur le marché d’où la remise en chantier des grandes
dances train-autocar. Le symbole de cette du fret et la constitution du réseau du gares urbaines et de leurs quartiers
décentralisation a été, à partir de 1987, le TGV, désormais combiné avec certains (les « TGVilles »). Depuis 1994, le TGV
sigle TER (Transport Express Régional), aéroports, ont été par ailleurs les illus- dessert les aéroports internationaux de
qui désigne l’ensemble des transports trations les plus évidentes des apports Paris-Charles-de-Gaulle et Lyon-Satolas.
régionaux conventionnés, ferroviaires conceptuels de la théorie des réseaux. La À Charles-de-Gaulle, la gare du TGV se
et routiers. En outre, les transports par logistique est l’ensemble des opérations trouve même intégrée dans l’aérogare 2,
autocars sur autoroute à grande distance liées au transport du fret par quelque réalisant ainsi pour la première fois
sont désormais autorisés. La directive mode que ce soit, grâce notamment à dans un bâtiment unique la coordination
européenne 91-440 a été appliquée à l’usage des conteneurs et des caisses technique de presque tous les modes
la SNCF par la création du Réseau Ferré mobiles. Le véhiculage proprement dit de transports de voyageurs. Cette mise
Français, gestionnaire de l’infrastructure. n’est que l’une de ces opérations, qui en réseau des transports à grande
comportent également le conditionne- vitesse (avion, TGV, autoroute) résulte
Alors que la coordination réglementaire ment, le stockage, le dédouanement, la du rapprochement des opérateurs (la
a reculé, à l’exception notable de la gestion informatisée des délais d’ache- SNCF et Aéroports de Paris), encadrés
navigation intérieure, la coordination minement, etc. Les opérateurs les plus et soutenus par le ministère et la région
technique s’est affirmée de plus en performants dans ce domaine réalisent Ile-de-France.
plus comme un élément essentiel de des plates-formes logistiques autour
la politique des transports. À l’aide de desquels les tractionnaires rayonnent Ainsi l’État a, semble-t-il, admis ces
nouveaux outils conceptuels fournis par en étoile («hub and spokes»: moyeu et dernières années une révision profonde
les théoriciens des réseaux, les planifica- rayons). Ce système est également celui de la conception française du service
tions publiques et privées des infrastruc- des grandes compagnies aériennes. public qui se trouvait encore à la base de
tures et des matériels se sont efforcées La logistique permet aux entreprises la politique globale des transports dans

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la LOTI en 1982. La frontière entre sec- culation) sur ceux qui les occasionnent, appliquées à la navigation intérieure,
teur privé et secteur public est devenue ou de procéder à une programmation qui n’obéit presque plus aujourd’hui à
plus floue et plus mobile, les transpor- globale des investissements, ont été des priorités économiques mais à des
teurs assurant des missions d’intérêt contradictoires avec le principe d’intérêt considérations sociales. Les transports
général (cohésion sociale et du territoire, général qui est censé fonder la politique de marchandises par rail et par route
défense de l’environnement) s’efforcent globale des transports. L’État n’a jamais ont connu toutes les variantes de la
de combiner efficacité commerciale résolu son ambiguïté originelle, à la fois coordination (réglementaire, tarifaire,
et satisfaction de la demande, dans un coordonnateur multimodal et exploitant fiscale, technique). Le mouvement
contexte de plus en plus concurrentiel, de deux des modes de transports, le chronologique qui les caractérise est
où l’automobile règne souvent sans chemin de fer et l’avion. Prisonnier de celui d’une phase semi-séculaire de
partage. cette contradiction et de ses partis pris, coordination réglementaire, achevée
d’un arbitrage arbitraire, il n’est pas en 1986, tandis que progressait la coor-
Depuis soixante ans, les intérêts des parvenu à créer un espace de dialogue et dination technique, mise en évidence
transporteurs n’ont pas cessé de s’impo- de compromis. ces dernières années par la révolution
ser aux politiques, soit pour assouplir ou logistique.
supprimer la réglementation (transports La coordination réglementaire a long-
routiers), soit pour la maintenir (SNCF temps caractérisé les transports de En somme, la coordination réglementaire
vis-à-vis de ses concurrents, navigation voyageurs, dont l’offre a été à peu a pris fin en même temps que l’État pro-
intérieure, transports aériens dans près figée pendant un demi-siècle par tectionniste et tutélaire hérité en grande
une certaine mesure). Le marché est le contingentement dans le cadre de partie de l’après-guerre, tandis qu’une
à présent revenu à la suprématie d’un plans départementaux et par la tutelle coordination technique a pris le relais,
mode (la route) sur les autres, mais la étatique sur les transports ferroviaires sous l’impulsion des transporteurs eux-
structure artisanale de la profession et aériens. La décentralisation et mêmes et des collectivités territoriales,
routière différencie profondément son le conventionnement d’une part, la avec un encadrement étatique de plus
groupe de pression de celui de l’oligo- dérégulation arienne et le mariage en plus lointain. À travers ce repli de
pole ferroviaire de l’entre-deux guerres. TGV-avion d’autre part lui ont conféré l’État-régulateur, toujours à la recherche
Leurs influences se sont néanmoins de nouveaux caractères ces dernières d’une hypothétique politique globale des
constamment exercées sur les choix années, plus proches des besoins transports, sont apparus les véritables
politiques depuis l’entre-deux guerres. locaux et d’une approche du marché coordonnateurs, à savoir : les transpor-
La réduction de l’offre de transports col- par la demande, intégrant les intercon- teurs et, par la pression de la demande,
lectifs, le refus ou l’incapacité des pou-
voirs publics de répercuter le coût des
nexions intermodales, dans un contexte
concurrentiel. Les formes les plus pro-

les usagers.

nuisances (pollution, insécurité de la cir- tectionnistes de la coordination se sont

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Aéroport de Roissy Charles de Gaulle, arrivée d’un TGV en


gare SNCF © Bernard Suard/METL-MEDDE

Rame du TGV Est et autoroute A4 © Arnaud Bouissou/METL-MEDDE 

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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Retour sur la LOTI


Entretien avec Claude Martinand
conduit par Loïc Vadelorge le 28 mars 2012

Loïc Vadelorge,
professeur d’histoire
contemporaine à
l’Université Paris-Est,
Marne-la-Vallée.  Claude Martinand © Bernard Suard - METL/MEDDE
 Loïc Vadelorge ©Gérard Crossay - METL/MEDDE
Laboratoire d’analyse
comparée des pouvoirs,
EA 3350

Ingénieur général des Ponts et Chaussées né en 1944 et décédé en 2012, Claude


Martinand a été directeur-adjoint puis directeur de cabinet de Charles Fiterman,
ministre des Transports de 1981 à 1984. Il est considéré comme l’un des principaux
rédacteurs de la loi d’orientation sur les transports intérieurs de décembre 1982.
Très attaché à cette loi, Claude Martinand y est revenu à plusieurs reprises,
tant dans ses cours à l’École nationale des Ponts et Chaussées que dans le récit
de carrière qu’il a donné au comité d’Histoire du ministère du Développement
durable. L’entretien donné le 28 février 2012 à son domicile de Nanterre, et en
partie retranscrit ici, avait pour objectif de préciser certains angles morts du
témoignage de Claude Martinand, tant sur son rôle effectif dans l’élaboration de
la loi que sur le contenu et la portée du texte. Cinq thèmes ont été successivement
abordés : l’implication personnelle de Claude Martinand dans l’élaboration de la loi
d’orientation des transports intérieurs (LOTI), le contexte technique de la loi, son
contexte politique et idéologique, les conditions de sa mise en débat à l’Assemblée
et enfin la portée de la loi.

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Loïc VADELORGE [L.V.]  : Où en étiez- soutenu par les parlementaires socialistes
vous de votre carrière en 1981-1982, au de la Gironde (Philippe Madrelle, Michel
moment où vous entriez au cabinet de Sainte-Marie, etc.), et je n’avais aucune
Charles Fiterman ? connaissance ni de Charles Fiterman, ni
Claude MARTINAND [C.M.] : J’ai com- de Guy Braibant 2 , ni de Denis Cotton.
mencé mes années d’apprentissage au Il y a eu une opportunité, si j’ose dire :
Centre d’études techniques de l’Équipe- Claude Collet, directeur des transports
ment (CETE) de Bordeaux, alors en voie terrestres (DTT), a démissionné pour des
de création. Il fallait tout inventer, ce raisons idéologiques. C’est Pierre Perrod,
qui m’a toujours plu ! J’ai voulu ensuite directeur-adjoint du cabinet Fiterman
passer aux travaux pratiques, à l’opéra- qui l’a remplacé à la DTT. Je suis ainsi
tionnel et je me suis porté candidat pour devenu directeur-adjoint du cabinet, puis
un poste autoroutier dans un arrondisse- directeur. Au-dessus de moi il y avait le
ment girondin qui avait le plus de travaux conseiller du ministre, Guy Braibant.
et d’études en France. Après cinq ans, Il y a eu initialement une hésitation du
j’ai abandonné le métier de la route pour directeur de cabinet Denis Cotton entre
prendre la direction du service de l’UOC Jacques Chauvineau, spécialiste du
(Urbanisme opérationnel et construc- domaine ferroviaire et moi, plus jeune
tion) à la Direction départementale de que lui, pour le poste de directeur-adjoint.
l’équipement (DDE) de la Gironde. Charles Fiterman a tranché en ma faveur,
À cette époque, en 1977, je voulais me ce qui est très important parce que dans
recentrer pour faire de l’aménagement… un cabinet, si vous démarrez au pied de
et je me suis retrouvé à la demande de l’échelle ou presque, vous allez en pâtir
Jean-Eudes Roullier, secrétaire général des années.
adjoint du Groupe central des villes nou-
velles. Ce poste a été une découverte de L. V. : Quels étaient à cette époque vos
l’administration centrale et de l’intermi- liens avec le Parti communiste ? La composition du cabinet de Charles Fiterman 
Source : Bottin Administratif, 1981
nistériel. Simultanément j’ai travaillé avec C. M. : Je suis issu d’une vieille famille
Serge Antoine à la mission des études communiste, c’est un fait. Mon père C.M. : J’étais aux côtés de Félix Damette
et de la recherche. C’était l’époque du vendait L’Humanité le dimanche matin, et de François Ascher, avec des gens
ministère d’Ornano, ministère de l’Envi- même si moi cela ne m’est jamais arrivé. comme cela.
ronnement et du Cadre de vie, et Serge Je suis rentré dans le communisme par
Antoine s’occupait des programmes de la section économique, par les experts, L.V. : Comment vos rapports avec le PC
recherche. parce que c’est cela qui m’intéressait. Je ont-ils évolué entre 1982 et 1984 ?
À l’issue de ces huit ans, j’ai estimé être suis rentré aussi par le côté de l’aména- C.M. : En fait, j’ai quitté le PC peu de
mûr pour faire du cabinet. Au départ, gement urbain, c’est-à-dire le colloque temps après 1984. J’étais en désaccord
je voulais aller au cabinet de Gaston Pour un urbanisme organisé à Grenoble avec le parti sur les concepts éco-
Defferre. J’avais travaillé avec Francis en 1974, aux côtés de François Ascher. Je nomiques. J’étais contre l’économie
Rol-Tanguy et Félix Damette, un géo- n’ai jamais été un vrai militant. administrée, que j’abhorre.
graphe communiste, classé du côté des
« rénovateurs  », sur la décentralisation L.V. : Vous étiez proche d’une tendance
et pas du tout sur les transports. J’étais particulière au PC à cette époque-là ? 2
voir le Cabinet de Charles Fiterman

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Après, j’ai continué à avoir des relations On fixait des principes, on indiquait L.V. : D’où viennent alors les idées conte-
avec des gens du PC : par exemple, Daniel des orientations, cela fait référence à la nues dans la LOTI ?
Davisse, qui était maire de Choisy-le-Roi culture générale. C.M. : Elles ne viennent pas du PCF.
et qui a été agent du Conseil Général On me qualifie de rédacteur principal de Elles ne viennent pas non plus de
des Ponts et Chaussées (CGPC), ou des la LOTI. Je dirais que c’est vrai et à la fois la CGT. Elles viennent de la CFDT et
parlementaires, que j’ai croisés à l’Assem- faux. Je n’ai participé qu’à la rédaction notamment de la FGTE (Fédération
blée, au Sénat, etc. Ici à Nanterre, c’est du titre I, peu à celle du titre II, que générale des transports et de l’équi-
une ville communiste. Ils ont voulu me j’ai supervisé et pas du tout à celle du pement), avec Barberot, et Gaston
faire entrer au conseil municipal, mais chapitre sur la SNCF. Si vous lisez atten- Bessay. C’est Fiterman qui avait écouté
j’ai décliné l’offre. Le désaccord était tivement la partie SNCF, vous verrez la CFDT-FGTE, avec Barberot, et Gaston
fondamental sur la question suivante  : qu’elle tranche avec le style général Bessay, qui a été vice-président du
quelle politique mener, à gauche, sur des de la loi, qui déjà était beaucoup plus Conseil national des transports pen-
questions économiques et même sur des souple et libérale. Le reste de la loi se dant une éternité.
questions municipales ? rapproche plus des suites des politiques Quand je suis arrivé le 17 septembre, il
antérieures, faites de bric et de broc, y a eu une communication au Conseil
L.V. : On vous attribue souvent la entre l’aviation civile, etc. Il fallait que des ministres, disant que l’on allait faire
rédaction du texte de la LOTI. Comment chacun ait son petit bout de chapitre. une loi d’orientation des transports,
un ingénieur des Ponts, économiste de Il y a cependant une chose nouvelle une LOT (elle ne s’appelait pas encore
formation, rédige-t-il un texte de loi ? dans cette loi : ce sont les Plans de LOTI), avec la création d’une commis-
Quelle part concrète avez-vous apportée déplacement urbain (PDU). Nous avons sion présidée par Jean Kahn et Raoul
à ce texte ? inscrit les PDU dans la LOTI. Corinne Rudeau pour éclairer le projet, mise en
C.M. : Est-ce qu’un ingénieur des Ponts Lepage a ensuite fait croire qu’elle les place par Pierre Mauroy avec le philo-
et Chaussées (IPC) est préparé à rédiger avait inventés 3 . Tant mieux : au moins, sophe Henri Lefevbre, de l’université de
un texte de loi ? Je vais vous dire que oui, cela a permis de les faire avancer. Mais Nanterre, et Alain Bonnafous, directeur
parce qu’il fait beaucoup de droit public. qu’un sujet aussi important pour les du laboratoire d’économie des trans-
Je disais toujours aux élèves de l’École transports urbains soit traité par une loi ports (LET). Au total, ils devaient être
nationale des Ponts et Chaussées (ENPC) environnementale, cela me trouble. une quinzaine.
que c’était le cours le plus important qu’ils Je vous donne un exemple d’une idée de
avaient parce qu’il traitait à la fois des L.V. : Vous avez été aidé par des juristes à Jean Kahn qui était un esprit supérieur.
politiques publiques et du droit public. ce moment-là, dans l’équipe ? Selon lui, il fallait subventionner les
Deuxièmement, ce cours est aussi du C.M. : Ils étaient nombreux, au cabinet entreprises routières qui gagnaient de
droit économique, toutes choses que les il y avait au moins quatre juristes : Guy l’argent et non pas pénaliser celles qui
juristes ignorent parce que les facultés de Braibant, Pierre Bégault, conseiller de ne respectaient pas les règles.
droit et sciences économiques n’existent tribunal administratif, Andrée Jallon Pour le titre I, je ne suis pas parti d’une
plus. On a séparé les facultés de droit et Catherine Piquemal, universitaires. page blanche parce que la commission
d’un côté et de sciences économiques de Mais c’étaient des juristes proches de dirigée par Jean Kahn a rédigé tout le
l’autre. l’administration. Ils demeuraient souvent titre I de A à Z, fortement empreint d’éta-
Des gens qui font du droit, de l’économie, prisonniers de l’économie administrée, tisme. C’était très bien rédigé, c’est pour
du droit économique, c’est quand même faite de subventions, d’interdictions ou cela que j’ai pu reprendre des phrases
rare et donc précieux. En tous les cas, d’autorisations, etc. Malgré l’ouverture entières tellement elles étaient ciselées.
moi je me sentais très à l’aise, d’autant d’esprit de Guy Braibant, il y avait un côté 3
inscrits dans la LOTI puis dans la loi sur l’air du
plus que c’était une loi d’orientation. « soviétique » de tout cela si j’ose dire. 30/12/1996

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Je me suis moulé là-dedans parce que j’ai texte ? La volonté de mettre dans le texte coordination, cela ne veut strictement rien
senti tout de suite que j’étais en phase l’ensemble des modes de transport était- dire à mon sens. La coordination, c’est dis-
avec les raisonnements. Et puis, cela m’a elle crédible ? Ne s’agissait-il pas plutôt tribuer les trafics en fonction d’une vision
passionné d’emblée parce que c’était de refonder le rapport entre transport préétablie, administrative, bureaucratique.
une manière d’éclairer le système des routier et transport ferroviaire, c’est-à- Le décret de 1949 nageait dans la contra-
transports par des arguments à la fois dire d’actualiser le décret de 19494 ? diction en cherchant à concilier tout et
descriptifs, économiques et relationnels. C.M. : Le texte de 1937 consistait à uni- son contraire. D’ailleurs, la commission
Je venais de la recherche, moi aussi. fier les concessions antérieures en une Kahn a mis très longtemps avant d’arriver
Quant au rôle de l’administration seule. La différence qui a été faite en à écrire quelque chose de cohérent et de
centrale, ma position de directeur de 1982, c’est que l’on a décidé de faire de non contradictoire. Le but de la coordi-
cabinet m’a permis de leur imposer mes la SNCF un EPIC (établissement public nation était d’éviter que les routiers ne
vues. Mais il a été difficile de dégager industriel et commercial). Finalement, jugulent la croissance du trafic ferroviaire
une vision globale d’avenir, en dépit du la fin de la concession de 1937 n’a été et d’empêcher la perte du trafic pour la
soutien de quelques administrateurs ou qu’un prétexte pour rédiger ce titre I SNCF. Évidemment, rien que d’énoncer
ingénieurs comme Daniel Tenenbaum. qui était la seule chose intéressante. Je cet objectif aujourd’hui, cela fait sourire.
Beaucoup d’autres ne suivaient pas, ils récuse l’idée que la SNCF était la plus Que, pendant des décennies, on ait
n’ont pas vraiment compris même si cer- importante dans la LOTI. Accepter cette continué à considérer que la seule chose
tains d’entre eux ont adhéré au projet. idée, c’est faire de la LOTI une nouvelle importante était la coordination des
loi sur la coordination des transports, transports, la répartition des trafics entre
L.V. : La LOTI s’imposait en premier lieu ce que je n’accepte pas. les modes de transport, cela empêchait
comme texte permettant le renouvel- Nous avons voulu au contraire produire toute vision prospective de cette question,
lement d’une convention signée entre une véritable rupture épistémologique, avec des outils d’intervention inadaptés,
l’État et la SNCF en 1937. Quel rôle la comme diraient Bachelard ou Husserl. Ce insuffisants, inefficaces.
SNCF a-t-elle joué dans l’élaboration du n’est pas de la coordination parce que la Souvent, on parle d’«  intermodalité  »
plutôt que de « plurimodalité ». Moi, je
Plateforme multimodale de transport rail-route de Valenton © Laurent Mignaux/METL-MEDDE
pense que l’intermodalité, on pourrait
s’en passer, alors que l’on n’utilise
presque que ce mot, car on considère
que c’est non pas la pluralité des modes
qui est intéressante mais l’enchaîne-
ment des modes. Or l’enchaînement
des modes, c’est presque accessoire.
C’est pourquoi, j’utilise surtout le
terme de « plurimodalité ». J’enfonce le
clou : ne pas avoir compris cette dualité
(intermodalité/plurimodalité) et surtout
promouvoir une vision sectorielle des
transports, c’est peu adéquat.

4
il définit les grands principes de la coordination
des transports en refondant le rapport entre
transport routier et transport ferroviaire.

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La rupture majeure de la LOTI a été de se moquent du mode de transport qui l’échange de droits de trafic aussi entre
passer de l’économie administrée à va être utilisé. Ils optimisent leur chaîne États, totalement bureaucratiques. Ce sont
l’économie régulée. Vous allez me dire : logistique et ils font de la marge par les marchés en croissance, évidemment.
« Ce sont des mots, tout cela ». Pas tout rapport aux tractionnaires, aux trans- Le dernier à évoluer aura été le chemin
à fait quand même : c’est extrêmement porteurs, aux opérateurs, parce qu’ils de fer. C’est-à-dire que quelque part, ne
puissant. captent la rente de la chaîne logistique. pas comprendre ce système, c’est ne pas
L.V. : Vous insistez à de nombreuses Si vous prenez une compagnie maritime comprendre le service ou la concurrence
reprises sur l’importance du terme de comme Evergreen par exemple, vous non plus. Du moins, si vous comprenez
« système des transports ». À quelle théo- voyez ce que cela donne. Là, vous les concurrents, vous avez des chances de
rie économique faites-vous exactement avez certes le système avec le « tour comprendre le système.
référence ? du monde », mais vous avez derrière la Il y avait à l’époque des débuts d’émer-
C.M. : Je fais référence aux travaux des possibilité de faire de la marge sur le gence d’opérateurs nouveaux, qui
économistes-statisticiens comme Jacques système, indépendamment des modes n’étaient pas forcément modaux, qui s’ap-
Mairesse, qui était à l’époque directeur de transport. pelaient les organisateurs de transports,
de l’École nationale de la statistique et Prenons un autre exemple, celui d’Eric les organisateurs de chaînes logistiques,
de l’administration économique (ENSAE) Hémar, ancien  conseiller technique au les affréteurs, les commissionnaires de
avant de passer à l’Institut national des cabinet de Bernard Bosson. Il a com- transport, les loueurs, etc. De nombreux
statistiques et des études économiques mencé sa carrière à la Cour des comptes. métiers apparaissaient, et on sentait que
(INSEE). Un ingénieur des Ponts, dont j’ai Il a créé ID Logistics, une réussite écla- c’était désormais là que cela se passait.
oublié le nom, auteur d’une théorie des tante. Vous ne l’entendrez jamais parler On peut d’ailleurs reprendre les premiers
systèmes, intéressé au management et à d’un mode de transport plutôt que d’un mots de la loi : « Le système de transports
l’informatique, réfléchissait aussi à cette autre. Ceux qui l’ont compris avant les national, plurimodal et intermodal,
époque en termes de « système ». C’est autres ont su tirer leur épingle du jeu, répond aux besoins des usagers dans des
devenu banal aujourd’hui. alors que d’autres étaient encore en train conditions économiques et sociales – on
Le système, ce sont des relations entre de faire du cabotage, de la complémenta- a ajouté depuis environnementales – les
les acteurs : les chargeurs, les clients, rité rail-route, des chantiers de combinés plus avantageuses pour la collectivité ».
les opérateurs et les transporteurs, - ce qui n’est pas inutile - , mais bien petit Système de transports, pourquoi ? Parce
la SNCF, les routiers. Ce sont aussi les à côté d’une vision logistique et donc que le système de transports, ce sont
relations entre les sous-systèmes mis « systémique » des transports. d’abord les services. Cela échappe à la
en place dans chacun de ces secteurs D’ailleurs, si vous dites «  logistique », plupart des gens encore aujourd’hui. Ce
comme l’organisation mondiale de la vous dites « services », vous ne dites pas sont des infrastructures, certes, mais ce
marine marchande ou l’Organisation de « infrastructures ». À la limite, qu’il y ait sont surtout des services. D’ailleurs, vous
l’aviation civile internationale (OACI). des infrastructures ou pas, ces services noterez que l’on ne cite que rarement le
Ces sous-systèmes verrouillaient soi- s’adaptent. Déjà, à l’époque il y avait des mot « équipement ».
gneusement le marché, sous couvert affréteurs, des organisateurs de transport,
de liberté de circulation. Mais il y avait qui savaient capter la rente par rapport aux L.V. : On imagine bien que ces réflexions-
aussi à cette époque besoin d’éclairer sous-traitants. Vous avez dans le transport là, qui consistaient à sortir des « logiques
des voies d’avenir qui sont venues de maritime des cycles extrêmement violents. de contingentement  » héritées de la
l’extérieur par la dérégulation aérienne Vous aviez une organisation maritime qui seconde moitié des années 1930, étaient
américaine, à l’époque de Jimmy Carter. consistait à résister à la concurrence, avec déjà présentes sous le gouvernement
Aujourd’hui, si vous pensez « logistique », des conférences maritimes pour distribuer Barre, avec un économiste ouvertement
vous pensez « système ». Les logisticiens des droits de trafic. Vous aviez dans l’aérien libéral à la tête de l’État ?

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C.M. : Vous plaisantez ? Qui comprenait les services publics, c’était quand même Le PC a soutenu le texte parce que c’était
les transports sous Raymond Barre ? relativement hardi et cela le reste. Pour un ministre communiste qui le présen-
Monsieur Collet ? Soi-disant des pseudo- la plupart des gens, c’est contradictoire. tait. Le parti n’a pas raisonné sur le fond,
libéraux, ils avaient en réalité une vision il a raisonné politiquement : « C’est un
étatiste du libéralisme, si j’ose dire. L.V. : Complètement, oui. ministre communiste, il s’agit de la SNCF.
Cela ne débouchait sur rien. Quant à C.M. : Cela ne l’est pas : là est la subtilité. On ne va pas lui nuire ! On ne comprend
Monsieur Barre, Premier ministre, « meil- Il faut les rendre compatibles, il faut les pas forcément ce qu’il raconte ».
leur économiste de France », il n’avait pas mettre en mouvement, ensemble. La déré- Plus tard, après le cabinet, on a créé
vraiment les moyens de se mettre dans gulation a commencé par l’aérien. Pour un groupe de transports PC, même
les affaires des transports, ce qui est un le maritime, c’était assez laborieux. Pour si je n’étais plus au PC. Il ne s’est rien
sujet très difficile. Pour un ministre, ce les transports routiers, cela a aussi com- passé. D’abord, cela s’est vite enlisé et
sont deux ou trois ans minimum pour mencé dans les années 1985-1986, avec puis cela n’intéressait pas grand monde.
comprendre comment cela marche. le décontingentement, l’interdiction de Ils n’avaient au fond rien compris.
la tarification routière obligatoire (TRO), Autant, ils s’intéressaient aux transports
L.V. : Les principes libéraux qui sont etc. C’est ce qui a créé le mouvement de urbains, autant la LOTI n’était pas leur
clairement mis en avant dans le texte de dérégulation, à l’exception évidemment, problème, sauf pour la SNCF qui était
loi peuvent sembler décalés par rapport comme d’habitude, de la SNCF. antidérégulation à 150 %. Elle ne voulait
au contexte des premiers gouvernements rien entendre. Mais en même temps,
Mauroy qui affichaient nettement une L.V. : Le caractère libéral de la loi saute c’était Charles Fiterman : « Sauvez-nous,
différence avec le néolibéralisme dérégu- aux yeux quand on se penche sur le Charles Fiterman ! » c’était l’acronyme
lateur de Ronald Reagan et de Margaret texte… de SNCF.
Thatcher. Étiez-vous partisan de la C.M. : C’est un mauvais mot. Je n’aime Les attaques sont venues du CNPF sur les
dérégulation ? pas dire que c’est une loi libérale : c’est contingentements routiers, voyageurs ou
C.M. : J’ai dû plutôt être contre, au une loi de libertés, liberté d’aller et venir, fret, sur les licences. C’est même allé au
départ. J’ai évolué quand j’ai vu que liberté des industries, loi Le Chapelier (la Conseil constitutionnel! Ils ont perdu.
c’était inéluctable et même souhaitable. première, pas la deuxième). J’ai vérifié : à Les patrons se sont battus à l’époque sur
Plus j’ai vieilli, plus j’ai constaté que la l’époque, elle n’avait pas été abrogée. des questions presque contradictoires
concurrence faisait le meilleur bien pos- avec leurs propres intérêts. Parce que
sible à ces secteurs enkystés. Plutôt que L.V. : On peine cependant à comprendre sinon, ils ne l’auraient jamais traitée
« dérégulation » ou « déréglementation », comme des principes de liberté et de comme cela.
je préférais «  ouverture à la concur- dérégulation ont pu passer à cette Ne pas avoir compris cette vision nou-
rence », ce qui était plus clair et ce qui est époque. Quelles ont été les oppositions à velle des transports est dommageable
l’expression reprise dans le texte de loi. la LOTI ? quelque part, parce que coordonner,
C.M. : Pour nous, la question de la mise c’est contrôler l’allocation des trafics.
L.V. : Quand vous dites : « j’ai vieilli », ce en débat de la loi, c’était le calendrier. C’est dire par exemple : « Vous allez
sont des idées que vous portiez déjà au Le Sénat a essayé de faire une petite m’affecter tel tonnage de charbon sur
début des années quatre-vingts, ou plus manœuvre retardatrice pour que cela ne la voie d’eau sur telle liaison, vous allez
tard ? passe pas avant la fin 1982. Si Mitterrand desservir la centrale thermique de Creil »,
C.M. : Pas tellement. J’ai évolué, heureu- et Mauroy ont joué un rôle, c’est là. Ils en dehors de toute logique économique.
sement. Dire que la concurrence est le ont donné l’ordre de boucler cette loi Il faut soutenir la métallurgie, après il faut
complément non pas de la coordination avant la fin de l’année, à cause de la soutenir la SNCF, après il faut soutenir je
mais de l’articulation entre le marché et SNCF d’ailleurs. ne sais pas quoi. Quand vous regardez

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la succession des décisions, cela n’a Pour ce qui concerne la particularité marché. Cela choquait et choque encore
ni queue ni tête. Je ne dis pas qu’il ne de l’Île-de-France, je constatais qu’il profondément les gens. Quand vous
fallait pas prendre certaines mesures de était écrit depuis 1976 que l’on devait avez en face de vous 90 % des gens qui
transition ou de soutien, mais cela n’avait transférer les transports à la région. Ce pensent que secteur public, c’est égal à
guère de rationalité. n’est en réalité arrivé qu’en 1996. Nous service public, que cela signifie la non-
L.V. : Vous êtes très critique sur l’attitude étions en parfaite phase avec Michel concurrence etc., vous avez un peu de
de la Fédération CGT de l’Équipement à Giraud et Jean-Pierre Fourcade sur une mal à convaincre. Il n’empêche que c’est
cette époque ? Quelle était sa position sur forme de décentralisation qui respec- ce que l’on a essayé de démontrer.
la LOTI ? tait la loi Defferre : pas de transfert de
C.M. : Elle n’avait pas de position. Il n’y compétences sans transfert de crédits L.V. : Est-ce que, dans votre esprit, il
avait qu’une chose qui les intéressait, correspondants. Cela ne s’est pas fait à s’agissait de mettre le secteur privé non
c’étaient les agents de travaux et les ce moment-là parce que Paul Quilès, très pas sous tutelle mais sous contrôle ?
agents qui exploitaient la route sur le ter- « étatiste », a refusé. C.M. : Non, surtout pas. C’est de l’écono-
rain. Ce qui les intéressait, c’était surtout Ensuite, le Transport express régional mie administrée à l’état pur.
le contrat, son avenir, mais, dès que l’on (TER) a bien marché, au point que le trafic
parlait un peu de choses plus théoriques, qui était jugé condamné a repris du poil L.V. : S’agissait-il alors de donner au sec-
ils décrochaient. de la bête d’une manière considérable, teur privé des objectifs de service public ?
grâce aux régions. C.M. : Dans certains cas, oui, pour les
L.V. : Michel Rocard, qui avait alors en Depuis la loi de régionalisation, d’un voyageurs en particulier. Quand vous êtes
charge le Plan, a-t-il suivi un peu cette point de vue plus politique, les conseils sur le terrain des voyageurs ou même sur
loi d’orientation qui concernait aussi régionaux ont organisé tous les ans un celui de certaines missions de fret très
l’avenir ? colloque à Saint-Pierre-des-Corps sur particulières, vous pouvez considérer que
C.M. : Il a dit : « Je vous soutiens », c’est ces questions de transports régionaux. ce sont des missions de service public. À
tout. Au fond, l’inspecteur des Finances Ils plaidaient pour l’expérimentation et l’époque, il y avait d’ailleurs une bataille
qu’il était s’intéressait davantage aux n’ont pas cessé d’avancer par étapes. idéologique sur le fait que le service
sujets fiscaux comme la réforme de la public comprenait le fret. Évidemment
TVA et moins à l’économie, sauf peut être L.V. : En 1945, après la guerre, qu’il y ait nous étions frontalement contre parce
la batellerie ! eu des textes forts comme le Préambule que c’est faux et, ensuite, parce que cela
de la Constitution de 1946, qui donne ne correspondait pas à la réalité de ce que
L.V. : La LOTI mentionne les lois de décen- des principes généraux, je le comprends. l’on souhaitait promouvoir. Nous souhai-
tralisation. Cette mention est-elle dans Mais en 1982, quel était pour vous l’enjeu tions promouvoir la coopération loyale et
l’air du temps ou s’agit-il vraiment de pen- d’une loi d’orientation sur les transports ? maîtrisée avec un effort de maintien de la
ser autrement la politique des transports, C.M. : L’enjeu, c’était de clarifier ce que libre concurrence.
en s’appuyant sur les nouvelles régions ? sont les transports. C’était de poser des
C.M. : La décentralisation a été plus intéres- principes généraux, des objectifs, des L.V. : Si vous aviez été dans un gouverne-
sante au point de vue politique. D’abord, relations dans les différents systèmes ment de droite, auriez-vous fait la même
la décentralisation ferroviaire avait com- de transport. C’était aussi d’expliciter loi ?
mencé avec l’expérience du Nord-Pas-de- la notion de marché et celle de service C.M. : Oui. Mais je dirais que certains
Calais, avec Michel Walrave, le conseiller public, de rappeler la différence entre parmi les gens de droite sont plus éta-
technique de Mauroy, directeur régional secteur public et service public, de tistes que des gens de gauche.
SNCF à Lille. Il a accompagné cela, mais il démontrer que des services publics L.V. : Venons-en maintenant à la portée
ne l’a pas fait de manière très consciente. pouvaient être compatibles avec le de la loi…

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C.M. : Contrairement à ce que vous C.M. : Il y a deux parties dans cette loi : C.M. : Tous les décrets ne sont pas sortis
semblez penser, elle n’a pas été un le titre I, qui est l’orientation, et le titre II, rapidement mais un certain nombre l’ont
échec. Il y a un certain nombre d’idées des mesures plus ou moins bricolées. été cependant, malgré la difficulté inhé-
qui ont percolé rapidement, à l’image rente du passage du registre théorique et
des PDU par exemple…Mais c’est par L.V. : Les décrets sont-ils bien rédigés par littéraire de la loi au registre technique et
touches que cela progressait. L’Europe, rapport au titre II ? réglementaire des décrets.
à partir de l’Acte unique, a facilité cette C.M. : Pas uniquement. Je suis sûr que Par exemple, tous les décrets routiers
évolution. C’était comme si, d’un seul l’on doit bien trouver un ou deux décrets ont été faits à l’aide de décrets types.
coup, il y avait un bouleversement pour le titre I, notamment sur des textes C’est-à-dire que l’on n’a pas rédigé les
imposé de l’extérieur à 90 %. Les auto- sociaux qui sont d’application stricte. décrets, on a donné la manière de les
rités françaises, prenant prétexte de Faire le lien entre la sécurité et le social, rédiger, de les faire approuver par le
Bruxelles, ont fait passer une politique cela n’allait pas de soi à l’époque. Conseil national des transports.
dont les gens ne voulaient pas.
L.V. : Comment expliquer l’impossibilité L.V. : Le texte a-t-il été révisé en 1986 ?
L.V. : La LOTI est une loi d’orientation. de faire paraître rapidement les décrets en 1997 ?
Comment une telle loi peut-elle engendrer d’application ? Pourquoi ne sont-ils pas C.M. : Oui, il y a eu des tas de correc-
des décrets d’application ? parus sous le gouvernement Fabius ? tions, adventices et pas toujours en bien,

Passage d’un train express régional TER à Port-Villez © Arnaud Bouissou/METL-MEDDE

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


70
par Corinne Lepage, Dominique Voynet, L.V. : Au moins dans le domaine des
Jean-Louis Borloo. Le texte a été un peu transports, avez-vous l’impression que
complété pour tenir compte de préoccu- cela a marqué ?
pations nouvelles comme le transport C.M. : Une loi qui a trente ans et dont un
des handicapés, la gestion des bus, voire ancien ministre – Anne-Marie Idrac – dit
les transports d’animaux. Je pense que le que c’est un « monument législatif », je
texte y a perdu en force et en lisibilité. ne sais pas si ce n’est pas important. En
avez-vous beaucoup, des lois qui ont une
L.V. : Vous faites, à la fin des années durée de vie pareille ?
1990, le rapprochement entre la politique
du développement durable et la LOTI : L.V. : Non, mais c’est une loi que l’on a
pourquoi ? du mal à renseigner. Peut-être aussi que
C.M. : Je dirais que cela va de soi. Vous les gens l’ont prise pour une loi théo-
êtes sur du développement et de l’amé- rique et qu’ils n’en voient pas forcément
nagement durable, vous êtes amené à l’application.
parler de développement durable. Je C.M. : Le droit au transport, c’est extrê-
trouve que c’est en bonne adéquation mement concret. À la lecture, le ton
avec la LOTI. général de la LOTI reste assez moderne
puisque même encore aujourd’hui, cer-
L.V. : On sent que, pour vous, cette loi est tains disent que ce n’est pas mal. C’est
extrêmement importante. On comprend une loi d’un nouveau type qui ne fixe
parfaitement pourquoi. Avez-vous le sen- pas de règles bureaucratiques mais qui
timent qu’au sein de la sphère de l’Équi- donne des orientations, qui fixe un cadre
pement et notamment des Transports
cette loi a compté ?
économique pour des régulations.

C.M. : Je ne sais pas ce que c’est que
l’Équipement. J’ai banni ce mot.

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71

Les temporalités de la LOTI


Par Loïc Vadelorge, professeur d’histoire contemporaine, université de Paris-Est, Marne-la-Vallée
Laboratoire Analyse Comparée des Pouvoirs, EA 3350

« Il n’est pas question de se priver de 1982 ou par celui de la loi sur la décen- Nous souhaiterions proposer ici une
toutes les ressources d’intelligibilité tralisation du 2 mars 1982. Elle partage autre lecture historique de la LOTI,
apportées par la reconnaissance de la avec une autre loi d’orientation, celle insistant sur l’une de ses spécificités,
pluralité du temps social »1 du 15 juillet 1982 pour la recherche et à savoir le télescopage de différentes
le développement technologique (loi temporalités qui président à sa rédac-
La loi 82-1153 d’orientation des transports Chevènement) le défaut d’avoir été tion, son adoption et sa portée à moyen
intérieurs (LOTI), publiée le 30 décembre adoptée dans le contexte de la frénésie terme. Comment en effet rendre compte
1982, forme un texte de référence qui a législative du début du septennat de d’une loi qui peut s’interpréter à la fois
paradoxalement peu retenu l’attention François Mitterrand. comme une tentative de libéralisation
des historiens. Le dernier volume de la des transports intérieurs et comme la
Nouvelle histoire de la France contem- En dépit de son caractère prospectif, volonté d’affirmer l’existence d’un « ser-
poraine 2 , qui consacre quelques lignes qui lui a garanti une portée de près de vice public des transports » en France ?
au rôle politique de Charles Fiterman, trente ans jusqu’à sa refonte partielle par Comment par ailleurs trier entre ce que
ministre d’État, chargé des Transports l’ordonnance 2010-1307 du 28 octobre
dans le second gouvernement Mauroy 2010 3 , en dépit aussi de l’étendue des 1
François Hartog, Régimes d’historicité.
(juin 1981 - mars 1983) ne mentionne secteurs concernés par son titre II Présentisme et expériences du temps, Paris, Le
Seuil, 2003, édition Points 2012, p. 38
pas la LOTI qui n’apparaît même pas dans (transports ferroviaires de personnes et 2
Jean-Jacques Becker, et Pascal Ory, Crises et
la chronologie fournie en annexe de fret, transport routier de marchandises alternances. 1974-1995, Paris, Le Seuil, NHFC,
tome 19, 1998
l’ouvrage. et de personnes, transports urbains, 3 Sur le texte originel de la LOTI et ses
navigation intérieure, aviation civile) modifications jusqu’à nos jours,
voir www.legifrance.gouv.fr
Dans la longue liste des « lois d’orien- la LOTI apparaît encore aujourd’hui 4
Premier ministre, ministre de l’Intérieur et
tation » votées sous la Ve République, la comme une loi très technique, relevant de la décentralisation, ministre du Commerce
extérieur, ministre des Transports, ministre du Plan
LOTI est loin d’atteindre la notoriété de de l’histoire exclusive des transports et de l’Aménagement du Territoire, ministre de la
Recherche et de l’Industrie, ministre des Affaires
la loi d’orientation agricole (LOA) du 5 alors même qu’elle fut signée par 17 sociales et de la solidarité nationale, Garde des
août 1960, de la loi d’orientation foncière ministres4 ! C’est en ce sens que l’histo- Sceaux, ministre délégué, chargé des Relations
extérieures et des Affaires européennes, ministre
(LOF) du 30 décembre 1967 (loi Pisani) rien Nicolas Neiertz put faire de la LOTI de l’Économie et des Finances, ministre délégué au
Budget, ministre de l’Éducation nationale, ministre
ou de la loi d’orientation de l’enseigne- une étape maîtresse de son histoire de délégué aux Affaires sociales, chargé du Travail,
ment supérieur du 12 novembre 1968 la coordination des transports en France ministre du Temps libre, ministre de l’Urbanisme
et du Logement, ministre de la Mer, ministre de
(loi Faure). À l’échelle plus restreinte du dans le cadre d’une thèse, soutenue la Consommation. Source : fac-similé de la loi
consulté sur le site légifrance
gouvernement Mauroy, la LOTI semble en décembre 1995 sous la direction de 5
Nicolas Neiertz, La coordination des transports
« écrasée » par l’impact historique de François Caron et qui demeure l’une des en France de 1918 à nos jours, Paris, Imprimerie
nationale, Comité pour l’histoire économique et
la loi de nationalisation du 11 février analyses de référence sur le sujet 5 . financière de la France, 1999

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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la LOTI doit au passé de la politique des aussi central que Claude Martinand au allant jusqu’à poser en de nombreux
transports (place de la SNCF dans les tribunal de l’histoire. En grande partie, endroits la question de survie même du
transports intérieurs) et ce qu’elle doit on l’a dit, l’histoire de la LOTI reste à service public. Les vagues successives
à la prospective de long terme comme faire. L’enjeu était moins ici de confron- de fermetures des lignes omnibus sont
toute loi d’orientation («  concurrence ter mémoire et histoire que d’analyser encore dans les esprits : 9 000 km ont
loyale », « plans de déplacement urbain », la problématique implicitement posée été fermés en 30 ans, soit près d’un
« politique européenne des transports », par Claude Martinand de la pertinence tiers du réseau SNCF. De même, les
etc.) ? historique de la LOTI. transports routiers voyageurs ont connu
une régression qui a rendu leur situation
On s’appuiera ici sur un dossier de tra- très difficile, au point de conduire, dans
vail constitué au fil des ans par Claude La LOTI comme certaines zones rurales et de montagne
Martinand 6 , à l’époque directeur de à un isolement complet de populations
cabinet de Charles Fiterman et fortement expression du captives et d’aggraver ainsi certains
impliqué dans la rédaction de la LOTI, loi phénomènes de désertification »8 .
à laquelle il resta par la suite très attaché. dirigisme décentralisé
Outre les différentes versions du texte Le champ lexical de la loi relève de fait
et de ses remaniements successifs, ce Que l’on interprète la LOTI comme la d’un indéniable étatisme, renvoyant
dossier comporte des articles et des réinvention de la politique de coordina- à la fois à ce que l’on attend d’une loi
communications concernant la politique tion des transports, née en France dans d’« orientation 
» et d’une législation
des transports et la LOTI. Certains l’entre-deux-guerres (thèse de Nicolas « socialiste 
» des transports. Dès le
points restés obscurs ont pu être en Neiertz) ou qu’on considère au contraire titre I, les expressions « unité et soli-
partie éclairés par l’interview donnée qu’elle constitue une forme de dépasse- darité nationale » (article 1), « droit au
par Claude Martinand le 28 mars 1982 ment de cette politique (thèse de Claude transport » (article 2), « politique globale
et reproduite dans ce numéro. Le corpus Martinand), force est de constater que des transports » (article 3), « plan de la
utilisé pose la question classique de la l’intention du législateur était bien de nation » (article 4) ou « service public
déformation de l’histoire telle que nous renouer avec une forme de dirigisme. des transports » (article 5) fonctionnent
la conte un témoin à la fois juge et par- Le contexte de l’alternance socialiste comme autant de mots clés en phase
tie 7. En ce sens, il a paru nécessaire de de 1981 et la volonté du gouvernement avec la nouvelle majorité politique.
recouper le corpus fourni par le témoin Mauroy d’afficher une « nouvelle poli- Pourtant, ce sont moins ces termes qui
par un corpus documentaire, choisi par tique des transports » en rupture avec 6
Nous avons appris le décès de Claude Martinand
l’historien dans les archives de l’Assem- celle, jugée libérale, du gouvernement au moment de l’achèvement de cet article. Nous
tenons à exprimer ici notre dette à son égard pour
blée nationale (débats sur la LOTI), le Barre conditionnaient l’élaboration de les documents fournis et les échanges vigoureux
corpus juridique de la LOTI et les fonds la LOTI et la lecture politique qui en autour de l’interprétation de la LOTI.
7
Dans le cas présent, la difficulté se double de la
du Centre de ressources documentaires était faite sur le moment. Interrogé par suite de la carrière de Claude Martinand, directeur
aménagement logement nature du la revue Métropolis en 1984, Charles des Affaires économiques et sociales du ministère
de l’Équipement, des Transports et du Logement
ministère (CRDALN), en privilégiant les Fiterman martèle le leitmotiv de la (1989-1997) puis président du Réseau Ferré de
France (1997-2002), deux postes qui l’amènent à
documents d’époque issus de la presse rupture : « S’il est quelque domaine où réinterpréter la LOTI dans les années 1990. Sur ce
professionnelle notamment (Métropolis, nul ne s’est jamais risqué à vanter les point précis voir l’analyse serrée des propos et
écrits de Claude Martinand proposée par Nicolas
Transports publics, etc.) et les bilans mérites de l’ancienne politique, celui Neiertz, La coordination des transports en France
de 1918 à nos jours, p. 531-532.
commandés ultérieurement par le minis- des transports régionaux et départe- 8
Charles Fiterman, « Transports régionaux et
tère. Ce faisant, notre propos n’est pas mentaux en fait partie. Leur évolution départementaux : le renouveau nécessaire »,
Métropolis, volume VIII, 60/61, 1er trimestre 1984,
de convoquer la mémoire d’un témoin s’était traduite par un déclin progressif, p. 4

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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donnent à la LOTI son originalité que la d’études pour les déterminer » relevant riné implicitement par la constitution
manière dont les rédacteurs les ont à la pour partie des « sciences sociales et de la Ve République (préambule, article
fois reliés à des principes universels et de l’aménagement »11 . La fondation, 34, article 66), la « liberté de circuler »
à un contexte de redéfinition de l’action en 1985, du laboratoire Techniques, apparaît comme un droit abstrait, au
publique. Territoires et Sociétés, unité mixte même titre que le « droit au travail » ou
de recherche du CNRS (LATTS, UMR le « droit à la culture » du préambule de
De la liberté de circuler 8134) par Henri Coing, Gabriel Dupuy la Constitution de 1946. Dans l’esprit de
au droit au transport et Pierre Veltz s’inscrit dans cette filia- l’après-guerre, la nation garantit moins
tion, témoignant que la LOTI ne fut pas l’exercice concret de ces droits que le
Le chapitre 1 (« du droit au transport et simplement une déclaration de principe principe de leur existence. C’est sans
des principes généraux applicables aux mais aussi un tournant dans la concep- doute à ce niveau que la LOTI peut être
transports intérieurs ») du titre I de la tion nationale des transports 12 . Lors du considérée comme innovante, dans la
LOTI constitue pour ses promoteurs l’un 10e anniversaire de la LOTI, c’est encore mesure où elle fait découler une forme
des apports majeurs de la loi. L’emploi le « droit au transport » qui est salué de « droit à la mobilité » - même si cette
du singulier dans l’expression «  droit comme « le grand principe de la LOTI » expression n’est pas dans le texte – du
au transport » lui confère d’emblée un lui donnant « une portée très forte et très principe de « liberté de circuler ».
caractère universel. L’intention du légis- concrète »13 .
lateur est d’ajouter au principe ancien Le «  droit au transport  » tel que
de la liberté de circulation (rappelé dans Pourtant, avant même le vote de la loi, la l’envisagent les promoteurs de la loi ne
l’article 1 de la LOTI) le principe d’un presse se fait écho d’un certain nombre participe cependant guère d’un débat
droit d’accès à « un moyen de transport de critiques concernant le «  droit au philosophique, la circulaire d’application
ouvert au public » dans des « conditions transport  », qui ne débouche ni sur de la LOTI se contentant de mentionner
raisonnables d’accès, de qualité et la gratuité ni sur l’accessibilité à tous « une exigence particulière à notre
de prix »9 . Au-delà de son apparente les types de transports pour chaque temps »16 , formule vague, dérivée du
évidence, le « droit au transport » de usager14 . En dépit des attentes sociales point 2 du préambule de la Constitution
la LOTI divise dès les années 1980 ses fortes en ce domaine, les transports
9
premiers commentateurs. tels qu’ils sont envisagés dans la LOTI LOTI, titre I, chapitre I, article 2
10
Dossier Martinand, Shalom Reichman, « Le droit
ne forment pas un moyen de « redis- au transport. Acte déclaratif ou projet innovateur »,
Pour les uns, comme le géographe tribution  » sociale. L’horizon d’attente Transports, 298, novembre 1984, p. 413-415
11
Shalom Reichman, la LOTI innove en d’une « mise en œuvre progressive de la Ibid., p. 414
12
Un autre exemple est donné dans Dossier
donnant au «  droit au transport  » un LOTI » (article 2) donne l’impression d’un Martinand, Claude Martinand, « Donner à la
caractère universel, à l’heure où les texte vague et flou ne permettant pas politique des transports la base légale qui lui
manque », Le Moniteur des travaux publics, 22
politiques anglo-saxonnes considèrent de changer concrètement le quotidien octobre 1982, p. 38-45
13
« les transports comme un bien privé »10 . des usagers. Cette imprécision propre « Droit au transport : le grand principe de la
LOTI », Transports publics, septembre 1993, n° 918,
L’affirmation d’un « droit au transport », au titre I de la loi conduit même certains p. 13, propos de Guy Salmon-Legagneur
14
corollaire à celle d’un « droit à la ville », auteurs à considérer que la LOTI « ne Le Monde, 29 juillet 1982 et 27 octobre 1982,
cité in Reichman, op.cit., p. 414
constitue pour Reichman une « réalité ». proclame pas explicitement le droit au 15
Charles Raux et Stéphanie Souche,
La notion de «  coûts économiques et transport »15 mais qu’elle se contente de « L’acceptabilité des changements tarifaires dans
le secteur des transports : comment concilier
sociaux » corrélés au « droit au trans- le déduire du principe constitutionnel efficacité et équité ? », Revue d’économie
régionale et urbaine, 2001, 4, p. 539-558
port » dans l’article 3 de la LOTI présup- du « droit de circuler librement ». Inscrit 16
Ministère des Transports, circulaire du 30 juin
posent, toujours selon Reichman, la mise dans la Déclaration universelle des 1983 relative aux modalités générales d’application
de la loi d’orientation des transports intérieurs,
en place « d’un appareil de recherche et droits de l’Homme (article 13) et enté- (JO, 22 septembre 1983)

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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de 1946. Il s’inscrit au contraire dans qui sera dans la lignée des droits qui ont Le leurre de la décentralisation
une approche économique et sociale des été déjà affirmés jusqu’à présent – droit à
transports qui se veut non seulement la santé, droit au logement – droit nouveau L’adoption de la LOTI est naturellement
« globale » et « systémique » mais éga- qui concrétise pleinement cette liberté et contemporaine de la loi Defferre19 ,
lement reliée aux grands enjeux d’amé- qui réponde aux besoins de notre époque. encore aujourd’hui considérée – à tort
nagement, d’équipement et d’urbanisme Cela ne veut évidemment pas dire que – comme l’acte I de la décentralisation
que le gouvernement Mauroy entend nous entendions tout régler du jour au len- administrative. Le texte de loi renvoie
reprendre en main. demain, comme par un coup de baguette à plusieurs reprises à cette nouvelle
magique. Il s’agit d’un droit économique norme de l’action publique, préfigurant
et social. […] Il en résulte naturellement même le concept à venir de « République
de nombreuses conséquences. Il convient décentralisée  ». L’article 4 est sur ce
d’accorder une priorité marquée au point explicite :
développement des transports publics, « L’élaboration et la mise en œuvre de
urbains et ruraux, y compris en prenant la politique globale des transports sont
des mesures spécifiques, telles que l’amé- assurées conjointement par l’État et les
lioration de l’accessibilité des moyens de collectivités territoriales concernées
transport pour les personnes âgées et dans le cadre d’une planification décen-
les handicapés. Dans le même esprit, la tralisée, contractuelle et démocratique,
solidarité nationale doit se traduire en avec la participation des représentants
aidant au financement d’infrastructures de tous les intéressés. Cette politique
qui contribuent au désenclavement globale s’inscrit dans le plan de la
de certaines régions, par exemple des nation et donne lieu à l’établissement
régions de montagne, et au maintien de schémas de développement de
d’une vie rurale animée, ou encore en transports, élaborés sur la base d’une
prenant en compte le caractère particulier approche intermodale, tenant compte
de certaines situations »17. des orientations nationales et locales
d’aménagement ».
Pour la plupart des observateurs sociaux
de la LOTI (syndicats, usagers, élus L’arrière plan de la décentralisation
locaux), c’est évidemment moins le prin- conditionne donc la rédaction de la LOTI
cipe du « droit au transport » qu’il faut et de nombreux articles contiennent des
retenir que la promesse du « financement dispositions concernant les communes,
Charles Fiterman © METL/MEDDE d’infrastructures  ». Charles Fiterman les départements ou les régions. Le rôle
évoque, lors de la présentation du projet des collectivités territoriales est ainsi
Lors de la présentation du projet de loi à de loi à l’Assemblée la « politique des mentionné à propos de la planification
l’Assemblée nationale, en octobre 1982, grands travaux » inscrite au budget de des infrastructures (titre I, chapitre III), de
Charles Fiterman revient sur cette notion 1982 et le budget de 1983. Mais il sou-
de « droit au transport » qu’il précise en ligne aussi le rôle essentiel dans le finan- 17
Archives de l’Assemblée nationale, 1ère séance
du 12 octobre 1982, intervention de Charles
ces termes : « La liberté d’aller et venir cement des « contrats de plans » et des Fiterman, p. 5640
est inscrite de longue date dans notre « contrats de développement »18 mettant 18
Ibid.
19
constitution. Mais ce qui est à l’ordre du en première ligne pour l’application de la Loi 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et
libertés des communes, des départements et des
jour, c’est l’affirmation d’un droit nouveau LOTI les collectivités locales. régions.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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la gestion institutionnelle des transports transports urbains. Il a comme objectif années 1980 de transférer la politique des
(titre I, chapitre IV), du transport ferro- une utilisation plus rationnelle de la transports intérieurs aux collectivités ter-
viaire (titre II, article 22), des transports voiture et assure la bonne insertion des ritoriales. Le discours de Charles Fiterman
urbains de personnes (titre II, chapitre 2) piétons, des véhicules à deux roues et à l’Assemblée nationale le 12 octobre
ou des transports routiers non urbains des transports en commun. Il s’accom- 1982 mentionne peu la décentralisation
(titre II, chapitre 3). Seuls le transport pagne d’une étude des modalités de et la première circulaire d’application de
fluvial (titre II, chapitre 5), le transport son financement et de la couverture la LOTI est pour le moins prudente à cet
aérien (titre II, chapitre 6) et le transport des coûts d’exploitation des mesures égard en limitant le rôle des collectivités
routier de marchandises (titre II, chapitre qu’il contient. Il est soumis à enquête territoriales à une simple « participation
4) échappent aux nouvelles compétences publique. Lorsque le plan est établi pour aux travaux du comité national ou des
des collectivités territoriales. une seule commune, il est approuvé par comités régionaux et départementaux des
le conseil municipal. S’il couvre le terri- transports » (point E).
À moyen terme, la LOTI apparaît donc toire de plusieurs communes comprises
comme une loi décentralisatrice, non dans un périmètre de transports urbains, Interpréter la LOTI comme une loi de
seulement parce qu’elle associe systéma- il est approuvé par l’organe délibérant décentralisation constitue donc une
tiquement l’État et les collectivités terri- de l’établissement public après accord forme d’anachronisme. En dépit de
toriales dans la planification et la gestion des conseils municipaux ». l’affirmation réitérée que la relance
des transports intérieurs mais aussi et de l’aménagement passera par les
surtout parce qu’elle contribue à inventer Pour autant, la pertinence décentralisa- collectivités locales 23 , le ministère des
des institutions qui deviendront dans les trice de la LOTI ne saurait se mesurer à Transports, à la différence sans doute
deux décennies suivantes des leviers de l’aune de ses préconisations innovantes de celui de l’Urbanisme et du Logement
décentralisation. On pense ici aux comi- comme les PDU pour au moins deux (Roger Quilliot) ne considère pas à l’aube
tés régionaux ou départementaux des raisons. D’une part, il s’agit moins ici des années 1980 que la décentralisation
transports, qui se sont substitués dès le d’inventer une économie décentralisée constitue la solution aux problèmes
milieu des années 1980 aux comités tech- des transports que de revenir à une nombreux des transports intérieurs.
niques départementaux des transports. forme de gestion décentralisée que la IIIe C’est dire que l’interprétation de la LOTI
On pense surtout aux plans de déplace- République avait déjà pratiquée, dans le en termes juridiques ou politiques tourne
ments urbains (PDU) qui vont constituer à domaine routier20 comme dans le domaine rapidement court et qu’il faut reprendre
compter de la seconde moitié des années ferroviaire21 . Cette histoire oubliée de
1990 (loi sur l’air de 1996, loi relative à la la décentralisation des transports est 20
Jean-Claude Thoenig, L’administration des
Solidarité et au Renouvellement Urbains pour partie retrouvée et réinventée dans routes et le pouvoir départemental. Vie et mort de
la vicinalité, Paris, Cujas, 1980
(SRU) de 2000) des outils essentiels de le cadre d’expérimentations régionales 21
Voir les contributions de Georges Ribeill,
gouvernance urbaine pour les grandes (Nord-Pas-de-Calais, Midi-Pyrénées) ou François Lépine, François et Anne Querrien
sur Louis Harel de la Noë et les chemins de fer
agglomérations françaises. L’article départementales (Calvados, Eure-et-Loir, d’intérêt local dans Pour Mémoire, revue du
comité d’histoire du ministère, 5, hiver 2008
28 de la LOTI apparaît, dès sa version Nord) à la charnière des années 1970- 22
Expériences citées comme modèle par Charles
initiale, particulièrement audacieux, tant 1980 22 . À l’instar d’autres lois du début du Fiterman lui-même in « Transports régionaux et
départementaux : le renouveau nécessaire »,
sous l’angle de la planification urbaine premier septennat socialiste, la LOTI pro- op.cit., p. 6
23
que sous celui de l’intercommunalité : longe le mouvement de déconcentration/ Voir par exemple les propos du successeur
de Charles Fiterman aux Transports sur la
« Le plan de déplacement urbain définit décentralisation initié dans les années nécessité d’intégrer au budget des transports
les principes généraux de l’organisation 1970 beaucoup plus qu’elle ne le fonde. en France les « sommes qui seront consacrées
aux transports par les régions, les départements
des transports, de la circulation et du Par ailleurs, le ministère des Transports et les communes » in Jean Auroux, « L’action, le
mouvement et la rigueur », Transports publics, 821,
stationnement dans le périmètre de n’envisage nullement au début des novembre 1984, p. 8-10

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l’argumentaire économique de la loi pour Pour autant, interpréter la LOTI comme La tentation est grande en effet de
comprendre le sens de sa portée réelle. une loi préparant le virage libéral de la voir dans ces articles la préfiguration
politique des transports constitue pour de l’histoire postérieure de la SNCF.
La LOTI comme partie un anachronisme. En ce domaine
aussi, la LOTI articule une problématique
L’autonomie de gestion qui a été accor-
dée au nouvel EPIC (établissement public
réinvention de la de longue durée et une conjoncture spé- industriel et commercial) dans la LOTI
cifique au début des années 1980. (article 24), la possibilité qui lui est don-
régulation libérale née de créer des « filiales autonomes au
des transports La réforme de la SNCF : plan financier » (article 18) ou « d’accor-
prétexte ou fondement der des autorisations d’occupation  »
Ouvrant le débat sur la LOTI à l’Assem- de la LOTI ? pour les biens immobiliers (article 20)
blée nationale, le 12 octobre 1982, le rap- semblaient annoncer l’évolution libérale
porteur du projet de loi, Alain Chénard 24 Il y aurait sans doute un intérêt à com- de l’économie des chemins de fer dans
appelle à substituer la « notion nouvelle mencer la lecture de la LOTI par l’article les années 1990 et en particulier la
d’efficacité économique et sociale » à 18 du titre II relatif à la transformation séparation entre la gestion des infras-
celle de « stricte rentabilité économique de la SNCF en établissement public tructures et celle de l’exploitation, qui a
et financière, qui a trop longtemps industriel et commercial, à compter du été réalisée sous le gouvernement Juppé
prévalu et qui est issue d’une conception 1er janvier 1983, soit le lendemain de par la création d’un nouvel EPIC : Réseau
néoclassique dépassée, souvent teintée la parution au Journal Officiel du texte ferré de France (RFF). Comment ne pas ici
d’un mauvais libéralisme »25 . Cette mise de loi. C’est bien en effet la nécessité souligner que l’un des principaux rédac-
à distance du spectre libéral apparaît en de la fin de la convention de 1937 liant teurs de la LOTI, Claude Martinand, fut
partie contradictoire avec de nombreuses l’État et la société d’économie mixte qui le premier président de RFF (1997-2002).
formules de la LOTI concernant aussi justifia la présentation de la LOTI devant
bien « la liberté de choix des moyens de l’Assemblée nationale au titre de la On se gardera cependant de trop abon-
transport » par l’usager (article 1), les « déclaration d’urgence ». Rappelons en der dans le sens de cette téléologie de
« coûts économiques réels des infras- effet qu’aux termes du décret-loi du 31 la LOTI, tant l’histoire immédiate de son
tructures et des matériels de transport » août 1937 créant la SNCF, l’accord conclu application témoigne de l’indécision de
(article 3), la réaffirmation du principe entre l’État et les anciennes compagnies l’époque. Il n’est pas ici inutile de revenir
de « concurrence loyale entre les modes ferroviaires devait courir jusqu’au 31 au passage concernant la SNCF dans le
de transport et les entreprises » (article décembre 1982. Il y avait donc une obli- long discours que Charles Fiterman tint à
3) ou encore l’obligation d’évaluer les gation juridique de réformer la SNCF, l’Assemblée lors de la présentation de la
« grands projets d’infrastructures » et ce qui posait au gouvernement Mauroy LOTI : « Il convient de dégager les condi-
« les grands choix technologiques »26 . Il un problème redoutable de conciliation
24
est donc parfaitement possible de faire entre les objectifs économiques, sociaux Député socialiste de Loire-Atlantique et
ingénieur
une interprétation libérale de la LOTI, ce et politiques. D’une certaine manière, 25
Archives de l’Assemblée nationale, 1ère séance
qui explique en grande partie sa capacité les 9 articles consacrés à la SNCF du 12 octobre 1982, intervention d’Alain Chénard,
p. 5636
à traverser les alternances politiques dans la LOTI sont emblématiques de la 26
La question de l’évaluation constitue un sujet
de 1983 (tournant de la rigueur) puis manière dont l’État tentait à ce moment en soi pour l’histoire de l’application de la LOTI.
Nous laissons ici de côté ce point qui a fait l’objet
de 1986 (première cohabitation) et de de refonder la problématique des trans- d’un rapport de recherche commandité par la
1988 (victoire de François Mitterrand, ports et de la difficulté pour l’historien DRAST et réalisé par des chercheurs du CERIEP et
du LEP de l’université Lyon 2. Les bilans de l’article
s’appuyant notamment sur la doctrine contemporain d’interpréter l’intention du 14 de la LOTI : les raisons d’une mise en œuvre
discrète, Paris, DRAST, 2000, dactyl., consultable
du ni privatisation, ni nationalisation). législateur. au CRDALN

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77
tions de la renaissance du rail. Elle ne se Claude Martinand lui-même, l’un des ou fermeture de lignes, toute création
décrète pas. C’est ce à quoi s’attache le enjeux de l’application de la LOTI réside ou suppression de points d’arrêt sont
projet de loi en définissant pour l’établis- dans « la démocratisation de la gestion » soumises pour avis à la région, aux
sement public […] de nouvelles relations des entreprises publiques et privées de départements et aux communes concer-
contractuelles avec l’État, relations transport, permettant la mise en œuvre nées ». À dire vrai, cette concession à
qui visent à lui assurer une autonomie « d’un autre secteur public et d’un autre l’air du temps décentralisateur ne forme
plus large. En effet, il n’est pas du tout secteur privé » dans le cadre de « la voie nullement une innovation. C’est en
dans notre démarche de considérer que française au socialisme »31 . effet dans le cadre du développement
l’État doit tout faire. Il appartiendra à des établissements publics régionaux
l’entreprise ainsi réformée de dévelop- En évoquant les « nouveaux marchés », que cette régionalisation du transport
per sur la base du cahier des charges Charles Fiterman faisait implicitement ferroviaire a été initiée. Au moment où
et du contrat de plan qui suivra, son référence au TGV. Décidée en 1974, la LOTI était votée, toutes les régions
dynamisme propre, de partir hardiment la réalisation de la ligne Sud-Est a été françaises, à l’exception de la Corse et de
à la conquête de nouveaux marchés, de mise en service à l’automne 1981 et l’Île-de-France, disposaient de schémas
nouvelles clientèles, de développer une s’est avérée d’emblée comme une
nouvelle gestion rigoureuse »27. réussite commerciale. Au moment de 27
Archives de l’Assemblée nationale, 1e séance du
l’élaboration de la LOTI, les pouvoirs 12 octobre 1982, intervention de Charles Fiterman,
p. 5641
Au-delà de la rhétorique de la « refon- publics décidaient la réalisation du TGV 28
Georges Ribeill, « Variations sur les cultures
dation », le propos de Charles Fiterman Atlantique qui a été mis en service en d’entreprise : le cas de compagnies française de
chemins de fer », in Dominique Barjot et Michèle
renvoie à la problématique spécifique septembre 1989 32 . L’implantation du Merger, (dir), Les entreprises et leurs réseaux.
Hommes, capitaux, techniques et pouvoirs.
de la modernisation SNCF au début des TGV impacte fortement les transports XIXe-XXe siècles : Mélanges en l’honneur de
François Caron, Paris, Presses universitaires de
années 1980 qui passait à la fois par la publics régionaux en créant un réseau la Sorbonne, 1998, p. 399-411 ; Georges Ribeill,
mise en place d’une nouvelle stratégie à deux vitesses. Les lignes permettant La Révolution ferroviaire. La formation des
compagnies de chemin de fer en France (1823-
commerciale, la gestion difficile des de joindre les gares TGV sont promises à 1870), Paris, Belin, 1991
29
transports régionaux et l’évolution des un développement rapide à l’inverse des François Caron, Histoire de l’exploitation d’un
grand réseau : la Compagnie du chemin de fer du
rapports sociaux au sein de l’entreprise. dessertes secondaires dont l’absence de Nord, 1846-1937, Paris/La Haye, Mouton, 1973
30
Les historiens savent depuis les travaux rentabilité, dénoncée depuis les années Alexandre Renaud, « Le changement social à la
SNCF : l’exemple de la mise en place des comités
de Georges Ribeill 28 et de François 1940, annonce l’abandon 33 . Entre 1972 d’établissement et du comité central d’entreprise
(1982-1986) », Le Mouvement social, 2001,2, p. 101-
Caron 29 que ces questions s’enracinent et 1980, la SNCF a transféré 1461 km 118
31
dans la longue durée du XIXe siècle, de lignes vers la route. Elle a supprimé Dossier Martinand, Claude Martinand,
« Esquisse d’une conception nouvelle du service
même si les références mobilisées par les 402 km de voies entre 1972 et 1988 sans public (et du secteur public) à partir de la loi
d’orientation sur les transports intérieurs », note
rédacteurs de la LOTI ne remontent qu’à service routier de substitution. C’est l’un dactylographiée, 1er février 1985
1937 (création de la SNCF) et 1949 (mise des enjeux de la LOTI que d’éviter que la 32
« La crise des transports publics », Notes et
études documentaires, 1989, n° 4900
en place de la politique de coordination « modernisation  » nécessaire du trafic 33
Voir par exemple les rapports de l’Inspection
des transports). Ainsi en va-t-il du statut ferroviaire n’accélère la formation d’une des Finances sur les dessertes départementales
ou d’intérêt local in Loïc Vadelorge, « Les
des cheminots, dont l’article 23 de la LOTI France du vide. inspecteurs des Finances bâtisseurs et
garantit le maintien. C’est d’ailleurs moins aménageurs des territoires depuis 1950 ; jacobins
ou centralisateurs ? » in Michel Margairaz, et
la LOTI qui interrogeait les organisations La solution passe ici par le développe- Nathalie Carré de Malberg, (dir.), Dictionnaire
des Inspecteurs des Finances, Paris, Comité pour
syndicales de la SNCF que l’application ment des conventions entre la SNCF et l’histoire économique et financière de la France,
à l’entreprise des récentes lois Auroux, les collectivités territoriales. La LOTI, 2012. Fabien Cardoni, Nathalie Carré de Malberg,
Michel Margairaz (dir.), Les inspecteurs des
en particulier celle du 28 octobre 1982 dans son article 22, détaille ce point, en Finances. Dictionnaire historique 1801-2009, Paris,
Comité pour l’histoire économique et financière de
sur les comités d’entreprise30 . Pour précisant même que « toute ouverture la France, 2012

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


78
régionaux de transports. Ces schémas publics intérieurs (rail, route, aviation de la LOTI portaient davantage sur
avaient été initiés en 1974 par la direction civile, batellerie), la LOTI reprend la pro- l’économie du travail que sur celle
des transports terrestres du ministère blématique de leur concurrence objec- des transports. En revanche, il est
des Transports et réalisés en grande par- tive, qui a alimenté depuis un demi-siècle parfaitement évident que l’approche
tie par les directions départementales la réglementation des transports en économétrique sous-tend la rédaction
de l’équipement (DDE), même si l’impli- France. La fonction régulatrice de l’État de la LOTI, ce qui s’explique aisément.
cation des élus régionaux (Nord-Pas- ne naît évidemment pas avec la LOTI qui On sait en effet que les grandes écoles
de-Calais, Provence-Alpes-Côte d’Azur) renvoie explicitement à l’existence très (École des Mines, École Polytechnique,
n’avait pas été négligeable34 . À partir ancienne d’une politique réglementaire École des Ponts), les administrations et
de 1980, la SNCF a créé ou restauré des en la matière (article 38). Ce qui semble les grandes entreprises publiques ont
lignes régionales. Cette inversion, d’ail- en revanche nouveau, c’est le postulat été dans les années 1950-1970 les lieux
leurs très relative du rapport rail-route, d’une régulation croisant l’approche par lesquels les thèses des économistes
n’est envisageable que dans le cadre systémique et l’approche libérale. libéraux anglo-saxons (théorie de l’équi-
d’une nouvelle économie des transports libre, marginalisme) et plus encore leurs
publics dont la LOTI, précisément, veut L’expression un peu obscure de « système méthodes (formalisation mathématique,
poser les fondations. des transports intérieurs » par lequel taux marginal de substitution) ont été
s’ouvre le texte de loi renvoie, selon diffusées35 . Les X-Ponts de la génération
Une nouvelle économie le témoignage de Claude Martinand, de Claude Martinand avaient été sensi-
des transports ? aux travaux de Jacques Mairesse, ce bilisés à ces approches par le biais des
qui peut paraître étonnant. Si Jacques enseignements ou des rencontres avec
En intégrant pour la première fois Mairesse est bien aujourd’hui considéré Maurice Allais, François Divisia, Jacques
en France dans une loi d’orientation comme un spécialiste d’économétrie, Lesourne, Pierre Massé ou Marcel
l’ensemble des moyens de transports ses travaux antérieurs à la rédaction Boiteux qui imposaient le recours aux
mathématiques (au Plan, aux Mines, aux
Un TGV passant sur un viaduc au dessus de la Mayenne à Laval © Laurent Mignaux/METL-MEDDE  Ponts, à l’X, à l’ENSAE puis à Dauphine36)
et définissaient dès les années 1960
l’imaginaire de la prospective à laquelle
la LOTI semble encore faire référence
quand elle indique par exemple que
«  le service public des transports  » a
pour mission « le développement de la
recherche, des études et des statistiques

34
Béatrice Gelbman, « Schémas régionaux et
départementaux : bilan » in Métropolis, volume
VIII, 60/61, 1er trimestre 1984, p. 18-21
35
Lucette Le Van Lemesle, Le Juste ou le Riche.
L’enseignement de l’économie politique 1815-
1950, Paris, Comité pour l’histoire économique et
financière de la France, 2004
36
Brice Le Gall, « Un soubresaut de 1968, la
parenthèse critique de l’économie politique à
Vincennes » in Soulié, Charles (dir.), Un mythe
à détruire ? Origines et destin du Centre
universitaire expérimental de Vincennes, Paris,
Presses Universitaires de Vincennes, 2012, p. 359
et pp. 386-387

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


79
de nature à faciliter la réalisation des la taxe à l’essieu (1968) ou la politique de différentes formes de contraintes exté-
objectifs assignés au système des trans- « vérité des prix » revenait d’autant plus rieures. Les choix intermodaux devront
ports » (article 5). en force au début des années 1980 que donc se fonder sur une comparaison de
La théorie marginaliste, née à la fin l’accélération du mouvement d’urbanisa- leur efficacité économique et sociale
du XIXe siècle et qui constitue l’un des tion, le développement du trafic automo- respective. Si cette approche s’avère
fondements de l’approche néoclassique, bile et les chocs pétroliers changeaient la complexe et difficile, elle demeure le
inspire clairement la manière dont donne. Il restait à traduire en termes poli- gage d’un choix rationnel et efficace38 ».
les rédacteurs de la LOTI pensaient tiques ce postulat économique, ce que
l’intermodalité. Il ne s’agit plus pour eux fait Alain Chénard lors de la présentation À partir de cette déclaration d’inten-
d’arbitrer entre des modèles concur- du projet de loi : « Dorénavant, il faudra tion, toutes les interprétations sont
rents (essentiellement le rail et la route) prendre en compte, pour l’appréciation possibles, aussi bien une évolution vers
en s’appuyant sur la loi de l’offre et de de l’efficacité, des notions qualitatives la « liberté des prix », dans le sillage de la
la demande mais de soumettre la régle- comme les besoins et les avantages, politique conduite sous le gouvernement
mentation des transports à l’impératif les conséquences économiques et les Barre, qu’un retour au contrôle des tarifs
du calcul économique du coût marginal, conséquences sociales, directes ou par les pouvoirs publics, État ou collec-
c’est-à-dire du calcul du prix de revient du indirectes, immédiates ou à terme, des tivités locales. Dans un premier temps,
déplacement d’un usager supplémentaire notions comme l’évolution prévisible des c’est la seconde option qui l’a emporté,
par moyen de transport. L’utilisation du flux de transports et des coûts finan- en particulier en matière de transports
concept d’utilité marginale, discutée au ciers, les disparités et les inégalités, la urbains39 . À terme, on le sait, c’est plutôt
sein du Conseil supérieur des Transports comparaison multicritère des différentes une politique de déréglementation qui a
depuis la fin des années 1940 37 et qui a solutions envisagées, les coûts totaux été mise en place, la plasticité de la LOTI
inspiré certaines réformes fiscales ou supportés par les différents acteurs, en à cet endroit lui permettant de rester
tarifaires des Trente Glorieuses comme particulier par la puissance publique, les pertinente pour le législateur. L’essentiel
tient d’ailleurs sans doute moins dans les
Plateforme multimodale de transport rail-route de Valenton © Laurent Mignaux/METL-MEDDE   modalités d’application de la loi que dans
la distinction essentielle qu’elle opère
entre « service public des transports »
et « service de transports publics ». Là
encore les temporalités s’entrechoquent.

37
Nicolas Neiertz, « Coordination des transports
et rationalité économique en France de 1918 à nos
jours » in Dominique Barjot et Michèle Merger,
(dir.), Les entreprises et leurs réseaux, op. cit., p.
316
38
Archives de l’Assemblée nationale, 1e séance du
12 octobre 1982, intervention d’Alain Chénard, p.
5636
39
Michel Frénois, « Liberté des prix et services
public des transports », Transport public, 812,
janvier 1984, p. 13-15

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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La recherche historique a démontré que En ce sens, le poids de cet héritage contri- les gouvernements Barre/Mauroy et fait
la notion même de « service public éco- bue à fixer les limites du désengagement du « tournant de la rigueur » de 1983
nomique» relevait en France d’une de l’État dans un contexte international une charnière majeure, a sans doute
construction séculaire, amorcée dans qui prône la dérégulation des transports. commis l’erreur de prendre les discours
les dernières décennies du XVIIIe siècle, de politique générale au pied de la lettre.
refondée une première fois aux débuts La LOTI participe aussi de la temporalité La transition des politiques publiques
de la IIIe République et une seconde plus spécifique de la coordination s’effectue en réalité sur une durée beau-
fois à la Libération40 . D’une certaine des transports terrestres comme l’a coup plus longue, qui court de la fin des
manière, ce qui se joue à travers la LOTI, bien montré Nicolas Neiertz. Le vote années 1960 jusqu’au milieu des années
c’est non seulement la réaffirmation de en urgence d’une loi d’orientation sur 2000. La LOTI, élaborée au moment
la part nécessaire du secteur privé dans les transports à l’automne 1982 ne se d’une alternance politique majeure de
le transport public mais aussi le retour justifiait que par la nécessité de statuer la Ve République, souligne à quel point
à une forme de gestion des transports sur l’avenir de la SNCF, au moment où le le clivage droite/gauche est insuffisant
qui caractérisait la IIIe République (rôle lancement du TGV semblait lui redonner pour qualifier l’évolution des politiques
important des collectivités locales, une place qu’elle avait perdue depuis publiques. Au même titre que la décen-
développement de services publics les années 1930 dans l’économie natio- tralisation qui lui est contemporaine, la
industriels et commerciaux relevant du nale des transports. On ne peut donc LOTI tente de penser en même temps les
droit privé). pas lire la LOTI sans lire parallèlement principes de rupture et de continuité. En
l’histoire de la SNCF depuis 1937 ou ce sens, cette loi qui a été injustement
l’histoire des politiques routières depuis négligée par les historiens mérite d’être
Au final, la LOTI 1949. En dépit des allégations de ses
promoteurs, l’approche globale des
réinvestie.

semble bien relever transports qui est celle de la LOTI ne
constitue nullement une nouveauté mais
de l’articulation la réaffirmation d’une politique publique
vieille d’un demi-siècle, que les années
de trois temporalités Giscard avaient une première fois mise
en cause41 .
complémentaires
Pour autant, la LOTI participe bien de la
Elle s’inscrit en premier lieu dans la tem- temporalité propre au « nouvel esprit 40
Michel Margairaz et Olivier Dard, « Le service
poralité de la formation et de la gestion du capitalisme »42 du dernier tiers public, l’économie et la république (1870-1960) » ,
des services publics économiques, tels du XXe siècle et de la manière dont se Revue d’histoire moderne et contemporaine,
2005, 52-3, pp. 5-9. Voir également pour l’exemple
que les ont définis depuis la fin du XVIIIe sont acclimatées en France les théories francilien, Dominique Larroque, Michel Margairaz
et Pierre Zembri, Paris et ses transports. XIXe -XXe
siècle les ingénieurs des grands corps. néolibérales. La plasticité de la loi, qui a siècles. Deux siècles de décisions pour la ville et
Même si les leviers de la tutelle publique conditionné à la fois sa pérennité et les sa région, Paris, Éditions Recherches, AHCFF, 2002
41
Claude Martinand en convient lui-même
sur ces services (fiscalité, réglementa- limites de son application, est en adéqua- dans les intitulés de ses conférences ou cours
tion) ont pu varier selon les contextes tion parfaite avec la période de transition dispensés à l’ENPC. Dossier Martinand, Claude
Martinand,« La politique d’ensemble des
politiques, la conception française d’un entre l’époque des Trente Glorieuses et transports », cours dactyl., ENPC, octobre 1989 ou
« Politiques de transport » cours polycopié, ENPC,
« intérêt public » justifiant l’intervention celle de la crise de l’État providence. septembre 2000, dactyl.
42
de l’État forme une constante de longue L’histoire politique de la France contem- Luc Boltanski et Ève Chiapello, Le nouvel esprit
du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999, réédition
durée dont la LOTI réaffirme la nécessité. poraine, qui oppose de manière binaire Tel, 2011

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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La LOTI depuis 30 ans :
planification et évaluation des projets
par Olivier Paul-Dubois-Taine,
ingénieur général des Ponts et Chaussées honoraire,
ancien responsable du comité des directeurs « Transports »

La question de l’utilité des projets de transport a été abordée vers le milieu du


XIXe siècle par Jules Dupuit, ingénieur des Ponts et Chaussées et économiste. Dans
son célèbre article « De la mesure de l’utilité des travaux publics », publié en 1844
dans les Annales des ponts et chaussées, Jules Dupuit a apporté une contribution
pionnière à la théorie de l’utilité en qualifiant ce que l’on appelle aujourd’hui le
surplus du consommateur, que l’auteur définit ainsi «L’utilité relative ou définitive
d’un produit a pour expression la différence entre le sacrifice que l’acquéreur
consentirait à faire pour se le procurer et le prix d’acquisition qu’il est obligé de
donner en échange»1 .

Sur ces bases fondatrices, se sont déve- Après la Deuxième Guerre mondiale, en
loppées depuis 150 ans des méthodes France, les travaux de Marcel Boiteux, Loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d’orienta-
de plus en plus élaborées d’analyse Claude Abraham et Émile Quinet (pour tion des transports intérieurs. Source : JO du 31
décembre 1982
« coûts-avantages » des investissements ne citer que les principaux auteurs),
publics, particulièrement ceux qui sont contribuèrent à diffuser des méthodes 1
Dans l’introduction de cet article, Jules Dupuit
relatifs aux grandes infrastructures de au sein de l’administration des Ponts et pose la question dans des termes suivants : « Le
transport. Chaussées, du ministère de l’Économie législateur a prescrit les formalités nécessaires
pour que certains travaux puissent être déclarés
La plupart des pays développés, l’Union et des Finances (direction de la Prévision) d’utilité publique ; l’économie politique n’a
pas encore défini d’une manière précise les
européenne ou la Banque mondiale ou des grands établissement publics conditions que ces travaux doivent remplir pour
être réellement utiles ; du moins les idées qui ont
utilisent aujourd’hui de telles démarches (SNCF puis RFF*) alors que se déve- été émises à ce sujet nous paraissent vagues,
d’évaluation qui permettent de comparer, loppaient des programmes de grands incomplètes et souvent inexactes. Cependant
cette dernière question est plus importante que la
sur une base monétaire commune, investissements de modernisation et de première; des enquêtes plus ou moins multipliées,
des lois, des ordonnances ne feront pas qu’une
différents projets ou leurs variantes développement des infrastructures de route, un chemin de fer, un canal soient utiles, s’ils
possibles, en analysant les bénéfices et transport. ne le sont pas réellement. La loi ne devrait, pour
ainsi dire, que consacrer les faits démontrés par
les coûts économiques occasionnés par l’économie politique. Comment doit se faire cette
démonstration? Sur quelles données, sur quelle
chacun d’eux, en vue d’établir celui qui formule repose-t-elle ? Comment, en un mot, doit
se mesurer l’utilité publique? Tel sera l’objet de nos
sera le plus rentable économiquement recherches dans ce chapitre ».
pour la société. *
RFF : Réseau Ferré de France

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


82
La loi d’orientation des transports d’élaboration et de mise en œuvre des les collectivités territoriales concernées
intérieurs du 30 décembre 1982 (LOTI) politiques publiques d’aménagement et dans le cadre d’une planification décen-
a fixé un cadre normatif à l’évaluation de développement des réseaux d’infras- tralisée, contractuelle et démocratique,
économique des projets d’infrastruc- tructures, dont l’évaluation a pour objet avec la participation des représentants
tures de transport, en précisant, dans d’éclairer les choix et de fixer les priori- de tous les intéressés. Cette politique
son article 14 : tés. Ces principes concernent : globale s’inscrit dans le cadre du plan
de la nation et donne lieu à l’établisse-
« Les choix relatifs aux infrastructures, À l’article 1, la finalité des transports : ment de schémas de développement de
équipements et matériels de transport « Le système de transports intérieurs doit transports, élaborés sur la base d’une
et donnant lieu à financement public, satisfaire les besoins des usagers dans approche intermodale, tenant compte
en totalité ou partiellement, sont fondés les conditions économiques et sociales des orientations nationales et locales
sur l’efficacité économique et sociale les plus avantageuses pour la collecti- d’aménagement ».
de l’opération. Ils tiennent compte des vité. Il concourt à l’unité et à la solidarité
besoins des usagers, des impératifs nationale, à la défense du pays, au Il est intéressant de noter que les dis-
de sécurité, des objectifs du plan de la développement économique et social, à positions de l’article 14 et son décret
Nation et de la politique d’aménage- l’aménagement équilibré du territoire et d’application sur l’évaluation des grands
ment du territoire, des nécessités de la à l’expansion des échanges internatio- projets d’infrastructures ont « survécu »
défense, de l’évolution prévisible des naux, notamment européens… » de façon pratiquement inchangée alors
flux de transport nationaux et inter- que de nombreuses lois postérieures à
nationaux, du coût financier et, plus À l’article 3, les critères de choix : « La 1982 ont modifié voire abrogé un certain
généralement, des coûts économiques politique globale des transports de nombre d’articles de la LOTI 2 .
réels et des coûts sociaux. personnes et de marchandises assure le
développement harmonieux et complé- Quelle fut, au cours des trente dernières
Les grands projets d’infrastructures et mentaire des divers modes de transports années, la mise en œuvre de ce cadre
les grands choix technologiques sont individuels et collectifs, en tenant compte normatif institué par la LOTI, qui organi-
évalués sur la base de critères homo- de leurs avantages et inconvénients en sait le système de « planification – évalua-
gènes permettant de procéder à des matière de développement régional, tion – décisions d’aménagement » ? Pour
comparaisons à l’intérieur d’un même d’aménagement urbain, de protection en comprendre l’histoire, qui fut riche en
mode de transport et entre différents de l’environnement, de défense, d’uti- compléments législatifs et en volte-face
modes ou combinaisons de modes. Ces lisation rationnelle de l’énergie, de planificatrices, cet article présente les
évaluations sont rendues publiques sécurité et de leur spécificité. Elle tient différentes facettes du système, dont les
avant l’adoption définitive des projets compte des coûts économiques réels évolutions institutionnelles et méthodo-
concernés. Lorsque ces opérations sont à la création, à l’entretien et à l’usage logiques constituent autant de clés de
réalisées avec le concours de finance- des infrastructures, équipements et
ments publics, un bilan des résultats matériels de transport et des coûts
économiques et sociaux est établi au sociaux, monétaires et non monétaires,
plus tard cinq ans après leur mise en supportés par les usagers et les tiers.. » 2
La version du 30 décembre 1982 de la LOTI a
service. Ce bilan est rendu public ». été complétée et amendée à plusieurs reprises,
notamment par des lois de 1995 (Pasqua) de 1999
À l’article 4, les processus de planifica- (Voynet) et de 2009 (Grenelle). L’ordonnance
La LOTI a défini également quelques tion : « L’élaboration et la mise en œuvre n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 a ensuite
remplacé les articles de la LOTI mentionnés ci-
principes fondamentaux relatifs aux de la politique globale des transports dessus (avec leurs modifications ultérieures) par
les articles L1111-1, L1211-1, L1211-3, L1212-1 à 3 et
finalités, aux critères et au processus sont assurées conjointement par l’État et L1511-1 à 4 du Code des transports.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


83
compréhension. Quatre clés d’analyse Les modalités liaisons d’aménagement du territoire.
ont été retenues et constituent le plan de Il comprenait une carte des liaisons
cet article : de planification retenues (selon les trois catégories ci-
‘‘ Les modalités de planification des dessus) et un rapport justificatif succinct
infrastructures, des schémas d’infras- des infrastructures : portant sur la croissance des sections
tructures modaux de la LOTI au schéma encombrées (7000 km), la nécessité de
national d’infrastructures de transport des schémas directeurs « désenclaver le territoire » et les gains de
issus du Grenelle de l’Environnement. temps escomptés. Ce schéma reprenait
‘‘ L’harmonisation des méthodes au schéma national un schéma précédent approuvé en mars
d’évaluation des projets, du rapport du 1988 en étendant les sections concédées
Commissariat général du Plan de juin des infrastructures à péage, ce qui allégeait d’autant les
1992 à l’instruction cadre de mai 2005. contraintes budgétaires.
‘‘ Les évaluations ex-post des projets de transport (SNIT)
quelques années après leur mise en ser- Le schéma directeur national des
vice, ou le décalage plus ou moins impor- L’article 14 de la LOTI avait prévu l’éta- liaisons ferroviaires à grande vitesse
tant entre prévisions et réalisations. blissement de schémas directeurs comportait un réseau de 4 700 km envi-
‘‘ Les modalités l’élaboration des d’infrastructure « notamment pour ron de lignes nouvelles à grande vitesse
grands projets et le débat public, ou la assurer la cohérence à long terme des dont 700 km déjà en service et 560 km
complexité croissante d’un processus réseaux définis pour les différents modes en cours de réalisation (TGV Nord,
d’élaboration-décision. de transport et pour fixer les priorités en contournement de Lyon). Il prévoyait
matière de modernisation, d’adaptation l’interconnexion des lignes radiales
et d’extension des réseaux ».
Selon le décret n° 84.617 du 17 juillet
1984 ces schémas d’infrastructures sont
décidés par arrêté du ministre chargé
des transports et approuvés par décret
après consultation des régions.

Deux schémas importants ont été ins-


truits et approuvés en avril 1992 selon
ces dispositions :
Le schéma directeur routier national
prévoyait l’aménagement de 9 540 km
d’autoroutes de liaison, 2  580 km de
liaisons assurant la continuité du réseau
autoroutier et 4 410 km de grandes

 Carte du schéma directeur national des liaisons à


grande vitesse ©DREIF

 Reproduction de la carte du schéma directeur


routier national sur fond jaune (avril 1992) ©DREIF

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


84
convergeant vers Paris et leurs prolonge- Ferré de France avec la reprise de 20,5 Le changement de majorité gouverne-
ments ou compléments vers les grandes milliards d’euros de dette de la SNCF4 . mentale de 1997 a remis en cause ces
métropoles régionales : Marseille, Malgré ce coup d’arrêt financier, les liai- dispositions. La loi Voynet d’orientation
Bordeaux, Strasbourg, Toulouse, Nice… sons autoroutières inscrites au schéma pour l’aménagement et le développe-
L’évaluation de ces projets, estimés en directeur routier national ont aujourd’hui ment durable du territoire du 25 juin 1999
1989 à un coût de 27 milliards d’euros quasiment été toutes réalisées. Celles prévoyait, dans le cadre d’un schéma
pour l’infrastructure, reposait sur des du schéma des liaisons ferroviaires à national d’aménagement et de déve-
prévisions d’accroissement de trafic grande vitesse l’ont été en grande partie, loppement du territoire, l’élaboration de
calculées pour chaque ligne nouvelle dans la mesure où, en dehors du TGV Est, schémas de services collectifs couvrant
et sur des taux de rentabilité financière elles présentaient des bilans financiers les grands domaines d’intervention
(internes à la SNCF) et socio-économique et socio-économiques relativement publique : enseignement supérieur et
(pour la collectivité). satisfaisants. recherche, culture, santé, information et
communication, transports de voyageurs
Le caractère succinct de l’évaluation de Depuis le tournant de l’année 1997, l’his- et de marchandises, énergie, espace
ces deux schémas était à l’époque com- toire de la planification des infrastruc- naturels et ruraux, sports.
pensé par les « facilités financières » tures de transport a été plus erratique.
disponibles : Elle a été marquée par un décalage Fondée sur un nouveau concept -les ser-
‘‘ la bonne santé financière des conces- croissant entre l’ambition des projets et vices collectifs-, cette expérience aboutit
sions autoroutières existantes permettait l’insuffisance des ressources pour leur à la promulgation effective des schémas
de financer les nouveaux projets par financement et par une complexification de services collectifs de transports de
adossement, c’est-à-dire en prolongeant du processus de décision jusqu’alors voyageurs et de marchandises (décret
la durée des concessions préexistantes confiné au sein de l’administration et de d’avril 2002). Complexes, difficilement
des sociétés d’autoroutes (ce qui reve- ses établissements publics. Cette der- communicables et utilisables, ces
nait à se priver d’une recette publique nière question sera abordée en dernière documents firent l’objet de nombreuses
de long terme sans obérer les charges partie de cet article. En voici quelques critiques parlementaires lors de leur
budgétaires immédiates) 3 ; étapes essentielles. présentation aux commissions de
‘‘ la bonne rentabilité financière de la l’Assemblée nationale et du Sénat, en
ligne à grande vitesse Paris-Lyon, mise En 1995, la loi Pasqua d’orientation pour raison notamment de leur absence de
en service en 1981, laissait entendre que l’aménagement et le développement financement. Jugés inapplicables par le
les nouvelles liaisons pourraient être des territoires prévoyait d’élaborer
financées par la capacité d’emprunt de ou de réviser les schémas directeurs
3
la SNCF, amortissable sur les recettes (routier, ferroviaires…) selon une norme Ce système d’adossement a permis de financer
l’essentiel des développements du réseau
futures du trafic. ainsi définie : « En 2015, aucune partie du autoroutier mis en service entre 1990 et 2005,
sans faire appel aux budgets publics.
territoire français métropolitain conti- 4
Ce transfert à RFF de la maîtrise d’ouvrage
L’année 1997 a mis fin à ces modalités nental ne sera située à plus de cinquante du réseau ferré national s’est accompagné
d’une « règle d’or » relative au financement des
de financement avec la suppression de kilomètres ou de quarante-cinq minutes investissements : l’article 4 du décret du 5 mai
l’adossement des sociétés d’autoroutes d’automobile soit d’une autoroute ou 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau
Ferré de France stipule que « RFF ne peut accepter
pour les nouvelles sections concé- d’une route expresse à deux fois deux un projet d’investissement sur le réseau ferré
national, inscrit à un programme à la demande de
dées (sous la pression du ministère voies en continuité avec le réseau l’État, d’une collectivité locale ou d’un organisme
des Finances et de la Commission national, soit d’une gare desservie par public local ou national, que s’il fait l’objet de la
part des demandeurs d’un concours financier
européenne) et par le transfert des le réseau ferroviaire à grande vitesse ». propre à éviter toute conséquence négative sur les
comptes de RFF sur la période d’amortissement de
infrastructures ferroviaires à Réseau cet investissement ».

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


85
nouveau gouvernement issu des élec- prévoit l’élaboration d’un schéma natio- l’État. Cette évaluation devait être jointe
tions présidentielles du printemps 2002, nal des infrastructures de transport au dossier d’enquête d’utilité publique
les schémas de services de transport (SNIT) qui «fixe les orientations de l’État en du projet. Quelles ont été, durant cette
furent annulés quelques mois plus tard. matière d’entretien, de modernisation et période de planification fortement
de développement des réseaux relevant de contrastée, les méthodes d’évaluation
L’étape suivante fut marquée par un sa compétence, de réduction des impacts des politiques et des projets ainsi que
retour au concept des schémas-pro- environnementaux et de la consommation leurs pratiques de mise en œuvre ?
gramme des années 1980. Le comité des espaces agricoles et naturels, et en
interministériel d’aménagement du matière d’aides apportées aux collectivi- Durant les années 1970-1980, les
territoire (CIAT) du 18 décembre 2003 tés territoriales pour le développement de avancées et les pratiques en matière
adopta un programme de grandes infras- leurs propres réseaux ». d’évaluation des projets d’infrastruc-
tructures de transport à réaliser dans les ture de transport se développèrent
dix ans, qui reprenait pour l’essentiel les Cependant, face à la crise économique très différemment selon les modes de
schémas de 1992, moyennant quelques et financière de 2008, l’élaboration ce transport.
compléments. Le même CIAT garantis- schéma a fait apparaître une impasse
sait sa mise en œuvre par un mécanisme entre le coût de projets à réaliser à long Dans le domaine routier, la circulaire
de ressources financières affectées via terme (dont le montant total est évalué à du 20 janvier 1970 de la direction des
la création d’une Agence pour le finan- 245 milliards d’euros) et les possibilités Routes prenait en compte, dans le bilan
cement des infrastructures de transport des budgets publics dans les années à de la collectivité, les avantages directs
(AFITF) qui bénéficierait notamment de venir5 . des usagers de la route : gains de temps,
l’intégralité des dividendes des sociétés amélioration du confort et de la sécurité,
d’autoroute dont l’État possédait le économies de frais de fonctionnement
capital. Mais ce dispositif d’affectation L’harmonisation des des véhicules. L’instruction de mars
de ressources était très attaqué par les 1980 sur les méthodes d’évaluation des
institutions financières de l’État, qui méthodes d’évaluation effets économiques des investissements
n’avaient pas pu empêcher sa création : routiers en rase campagne valorisait en
en 2006, moins de trois ans après des projets, du rapport outre les effets spécifiques du projet
le CIAT, la privatisation des sociétés sur l’environnement (pollutions) et sur
concessionnaires d’autoroutes a sup- du Commissariat la consommation énergétique. Le bilan
primé la principale ressource de l’AFITF, de la collectivité a été ultérieurement
qui récupéra cependant au passage une général du Plan de juin complété par une analyse multicritère
dotation de 4 milliards d’euros prélevée sommaire, traitant notamment de
sur le montant total de 14,8 milliards de 1992 à l’instruction l’incidence du projet sur l’aménagement
recettes de privatisation. du territoire, qui sera utilisée dans la
cadre de mai 2005 présentation des schémas directeurs
La loi du 3 août 2009 de programmation routiers de 1986 et de 1992.
relative à la mise en œuvre du Grenelle L’article 14 de la LOTI et son décret d’ap-
5
de l’environnement adapte un ensemble plication du 17 juillet 1984 avaient institué Cette impasse financière a conduit le
gouvernement constitué en mai 2012 à réexaminer
d’objectifs de modernisation et d’adapta- l’obligation d’une évaluation a priori des les projets inscrits au schéma national des
tion des réseaux de transport et une liste grands projets d’infrastructures (ceux infrastructures de transport. En octobre 2012,
une commission a été chargée par le ministre des
de grands projets à réaliser notamment de plus de 500 millions de francs de Transports d’évaluer le projet de SNIT ; elle doit
remettre ses recommandations dans un délai de 6
de lignes nouvelles à grande vitesse. Elle l’époque) réalisés ou subventionnés par mois.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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Dans le domaine ferroviaire, les innova- Publié en juin 1992, le rapport à des écarts importants de résultats)
tions se sont essentiellement portées sur du Commissariat général du Plan et d’une intégration rapide des effets
les effets de la grande vitesse (sensibilité « Transports 2010  » statuait, dans ses externes dans le calcul économique. Ce
des voyageurs au temps et au prix du conclusions, sur les critères d’évaluation sera chose fait avec le second rapport
transport), afin d’optimiser le système qui devaient être adaptés à chaque de Marcel Boiteux, publié en 2001
technico-économique des lignes nou- niveau décisionnel. Au premier niveau, sous le titre « Transports : choix des
velles et de rechercher la meilleure correspondant à la définition de la stra- investissements et coût des nuisances »
rentabilité interne pour la SNCF. Testé tégie, il faut évaluer les conséquences qui a proposé les principales « valeurs
d’abord sur la desserte de Paris-Caen- de la réalisation des objectifs fixés et des communes » à utiliser dans l’évaluation
Cherbourg, le «  modèle  » SNCF allait moyens nécessaires pour les atteindre. des externalités des projets d’investis-
démontrer sa pertinence suite à la mise Au niveau du choix des variantes, la ren- sement d’infrastructures de transport :
en service de la LGV Paris-Lyon (Cf. tabilité socio-économique est le critère prix du pétrole et effet de serre, valeur
l’article de Michel Walrave « Trente ans principal. Au niveau de l’engagement des du temps, bruit, vie humaine, pollution
de TGV » dans le n°10 de la revue Pour projets, c’est la rentabilité financière qui atmosphérique.
mémoire). Ce modèle sera ensuite utilisé doit prendre plus d’importance.
et amélioré pour l’évaluation des autres Les instructions-cadre du ministère
lignes nouvelles à grande vitesse. Les deux rapports de Marcel Boiteux
Le ministère se devait de donner des
Le rapport de 1992 du commissariat L’une des suites immédiates de ce rapport suites opérationnelles aux travaux du
général du Plan fut le premier groupe de travail présidé Commissariat général du Plan et des
par Marcel Boiteux, président d’honneur deux rapports successifs de Marcel
Les prescriptions de la LOTI n’entraî- d’Électricité de France. Publié en novembre Boiteux. Préparée par le comité des
nèrent pas après 1982 de changements 1994 sous le titre : « Transports : pour un directeurs Transports 6 et signée par
immédiats dans les pratiques d’évalua- meilleur choix des investissements », ce Anne-Marie Idrac, alors secrétaire d’État
tion, sinon la formalité de joindre le rap- rapport considérait que, contrairement aux Transports, une première instruc-
port d’évaluation au dossier de l’enquête aux méthodes d’évaluation multicritères tion-cadre datée du 3 octobre 1995
publique du projet. C’est en 1990 que « le calcul économique, malgré ses dressait les fondements économiques et
furent remises à plat ces pratiques et insuffisances, est encore ce qu’il y a de les étapes opérationnelles de l’évalua-
surtout leur cadre de cohérence. À la mieux pour évaluer des projets d’investis- tion des grands projets d’infrastructures
demande conjointe de six ministres du sement. Mais comme tous les effets d’un interurbains 7 : la situation de référence ;
gouvernement Rocard, le Commissaire projet ne peuvent être monétarisés, ni le contexte économique général à
général du Plan fut chargé d’organiser restreints à un chiffre unique, il convient l’horizon du projet ; les prévisions de la
un groupe de réflexion inter-adminis- de compléter les critères quantitatifs de demande de transport liées au projet ;
tratif sur les transports. Ce groupe rentabilité par des tests de sensibilité aux
était destiné à assurer la cohérence de hypothèses et par une description soi- 6
Mis en place en 1993, le comité des directeurs
des Transports a été un lieu d’échanges,
la planification, de la programmation gneuse des éléments non incorporables d’informations et d’études d’intérêt commun
et du financement des grands projets dans les calculs, et des effets attendus du aux directions centrales du ministère (Routes,
Transports terrestres, Ports et Aviation civile)
d’infrastructures pour tous les modes projet ». dont la fonction essentielle était la concertation
et la cohérence de l’action entre les différentes
de transport et notamment « d’évaluer Ce rapport de novembre 1994 a jeté les directions du ministère. Cette instance de liaison
sur une base homogène les avantages bases d’une convergence des méthodes était alors animée par le président de la 2e section
chargée des transports. Elle a perdu en grande
et les coûts de l’ensemble des projets d’évaluation applicables aux différents partie son actualité depuis la création en 2008
de la Direction générale des infrastructures, des
d’équipement public ». modes de transport (qui donnaient lieu transports et de la mer.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


87
les avantages pour la collectivité (bilan le risque probable lié aux incertitudes investissements d’infrastructures de
socio-économique) ; la rentabilité finan- des hypothèses retenues dans le calcul transports, ce qui répondait à la fois aux
cière et les risques financiers. du bilan ; retenir comme indicateur clé le exigences de l’article 14 de la LOTI et aux
bénéfice actualisé par euro public investi8 . recommandations du rapport « Transport
Huit ans après, une révision de cette 2010 » du commissariat général du Plan.
circulaire, signée par Gilles de Robien le Ces nouvelles modalités d’évaluation
24 mars 2004, reprenait, en les intégrant, des projets ont été, au fur et à mesure
les « valeurs tutélaires » des externalités de leur élaboration, transcrites dans
préconisées par le deuxième rapport les pratiques de la direction des Routes
de Marcel Boiteux. Cette circulaire (circulaire du 20 octobre 1998 pour les
7
de 2004 allait être enrichie, dans une projets d’investissements sur le réseau Les méthodes d’évaluation des projets en
milieu urbain avaient été jugées à l’époque trop
nouvelle version du 27 mai 2005, pour routier en rase campagne) et de Réseau incertaines et sujettes à controverses pour être
prendre en compte les propositions du Ferré de France, devenu en 1997 le maître codifiées dans une circulaire ministérielle, ce qui
ne faisait nullement obstacle à des évaluations
21 janvier 2005 du groupe d’experts du d’ouvrage des projets d’investissements coûts-avantages de projets urbains de métros ou
de tramways.
Commissariat général du Plan présidé sur le réseau ferré national. 8
Ce critère de bénéfice actualisé par euros
par Daniel Lebègue : fixer à 4% (au lieu Ainsi en l’espace de 15 ans, de 1990 à investis est lié au coût d’opportunité des fonds
publics : dans le bilan économique, on majore d’un
de 8%) la valeur du taux d’actualisation 2005, ont été reformulés et enrichis coefficient de 1,3 toutes les dépenses financées
par des subventions publiques (le financement par
à appliquer pour l’évaluation des inves- un corps de doctrine et des pratiques l’impôt étant considéré comme économiquement
tissements publics ; prendre en compte d’évaluation harmonisées pour tous les plus coûteux).

Vue aérienne Valenton, travaux TGV, tracé N6  © DRIEA/GOBRY

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


88
Ces dispositions sont encore en Les évaluations si les objectifs du projet ont été atteints ;
vigueur aujourd’hui. Toutefois, la cir- estimer les effets réels de l’aménagement
culaire du 9 décembre 2008 relative au ex-post des projets en termes d’avantages et d’inconvé-
référentiel d’évaluation, diffusée par le
ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du
quelques années nients ; comparer les résultats observés
aux effets attendus ; analyser et expliquer
Développement durable et de l’Amé- après leur mise les écarts entre les effets attendus et les
nagement du Territoire (MEEDDAT) effets observés ; identifier les effets non
a proposé un nouveau cadre général en service prévus dans l’évaluation ex ante.
de présentation pour l’évaluation des
projets, dans lequel devraient s’insérer Les dispositions de l’article 14 de la LOTI Sur ces bases et grâce aux efforts et à
les méthodes d’analyse socio-éco- relatives au bilan des résultats écono- la coopération du réseau technique du
nomiques spécifiques aux grands miques et sociaux des projets d’infras- ministère, des sociétés concessionnaires
projets d’infrastructure de la LOTI. Une tructures à établir au plus tard cinq ans d’autoroutes et de Réseau Ferré de
grille d’évaluation inspirée de cette après leur mise en service (dénommés France, un nombre significatif de bilans
démarche a été appliquée aux projets « Bilans LOTI ») n’avaient reçu jusqu’à la LOTI a pu être réalisé dans les années
du SNIT, sans apporter toutefois de fin des années 1990 que des applications 2004 à 2008. Il a permis d’établir un
clarification déterminante sur les choix épisodiques et très incomplètes qui ne per- inventaire argumenté des difficultés et
des priorités. Par ailleurs, le Centre mettaient pas de se faire une idée claire de des dérives observées dans les pratiques
d’analyse stratégique (CAS) a repris, la qualité de ces évaluations et des raisons d’évaluation des maîtres d’ouvrage. Les
sous la direction d’Émile Quinet, les du décalage parfois important entre les principales insuffisances ou les déca-
travaux de Marcel Boiteux relatifs à la prévisions et les réalités observées. lages identifiés ont porté notamment sur
valorisation tutélaire des effets indi- les points suivants :
rects ou non marchands. C’est pour pallier cette carence que le ‘‘ La sous-estimation des coûts
Conseil général des Ponts et Chaussées, d’investissement, qui peut tenir à une
À ce stade de l’analyse historique de au vu d’un rapport d’août 20029 , consti- mauvaise appréciation du projeteur
la planification et de l’évaluation des tua un groupe de travail sur la métho- mais, plus souvent, à des modifications
investissements de transport, deux ques- dologie des bilans LOTI associant les de la consistance du projet intervenues
tions doivent être maintenant examinées : directions du ministère concernées. postérieurement à la date d’évaluation.
‘‘ Celle de la fiabilité des évaluations : Il en a validé les recommandations dans ‘‘ Des erreurs d’appréciation de la
la réalité constatée après la mise en sa délibération du 4 juin 2003. Ces der- situation de référence : par exemple, la
service du projet s’est-elle révélée nières concernent la responsabilité des baisse tendancielle du trafic ferroviaire
conforme aux prévisions ? C’est l’objet directions centrales maîtres d’ouvrage sur les lignes classiques n’a pas été prise
de la troisième partie qui traite des bilans et les dispositions pratiques de mise en en compte dans l’évaluation de certaines
LOTI ex post. œuvre telles que l’archivage des études lignes nouvelles à grande vitesse.
‘‘ Celle de la prise en compte effective et des dossiers préalables à l’engage- ‘‘ Des hypothèses macroéconomiques
de l’évaluation coûts – avantages des ment du projet, le recueil des données exagérément optimistes sur l’évolution
projets dans les choix politiques. Une nécessaires, la reconstitution de la du PIB et des revenus des ménages, qui
quatrième partie présente les évolutions situation de référence (en l’absence de conduisent à surestimer la croissance
du processus d’élaboration-décision des réalisation du projet). potentielle des trafics.
projets, devenu beaucoup plus complexe 9
Rapport relatif à l’établissement du bilan des
en l’espace de 20 ans, notamment avec le Les bilans LOTI doivent répondre grands projets d’infrastructure prévu par l’article 4
de la LOTI, établi par un groupe de travail présidé
débat public. aux quatre objectifs suivants : évaluer par Bernard Seligmann –août 2001.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


89
‘‘ Des méthodes de prévisions de trafic Nombre d’experts - qui ont analysés ces transports intérieurs, sont actuellement
trop aléatoires et pas assez fondées sur bilans ex post - considèrent que beau- réalisées par les futurs maîtres d’ouvrage
l’observation des comportements des coup d’évaluations ex ante se trouvent sans contrôle indépendant ni contre-
usagers-clients, en matière de sensibilité entachées d’un «  biais d’optimisme » : expertise, ce qui met en cause leur
à la tarification notamment. le projeteur ou le maître d’ouvrage a fiabilité. La sophistication croissante des
tendance à retenir préférentiellement les méthodes complique la compréhension
Ces exemples montrent que ce n’est pas hypothèses favorables au projet, ce qui des phénomènes sans améliorer leur
la maîtrise de la méthode économique rejoint des constatations analogues au prise en compte par les responsables
des bilans coûts avantages qui est prin- plan international10 . Une étude récente11 des études. Ces évaluations, pour être
cipalement en cause mais les difficultés de membres du cercle des transports en crédibles et efficaces, ne peuvent être
pratiques ou les dérives dans sa mise en tire les conséquences dans les termes conduites dans un cadre dépendant des
œuvre au cours d’une procédure d’éla- suivants : administrations. Les auteurs proposent
boration et d’instruction des projets qui « Les évaluations, rendues obligatoires donc que soit créée une Autorité indé-
peut s’étaler sur 5 à 10 ans. par la loi de 1982 d’orientation des pendante d’évaluation qui contrôlerait
ces évaluations qui seraient soumises
à son accord… ».

Les modalités
l’élaboration des
grands projets et
le débat public
ou la complexité d’un
processus de décision
de plus en plus difficile
à gérer
Au cours des vingt à trente dernières
années, le processus d’élaboration-
instruction-décision relatif aux grands
projets d’infrastructures est devenu

10
Travaux de Bent Flyvbjerg. Megaprojects and
Risk. An anatomy of an ambition, Cambridge,
Cambridge University Press, 2010
11
Transport et dette publique : des membres du
Cercle des transports alertent sur la dérive des
déficits publics résultant des transports, avril 2012

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


90
beaucoup plus long et complexe, sous établissements publics et des sociétés si aucune difficulté particulière n’est à
l’effet de plusieurs facteurs combinés : d’économie mixte présentant un fort surmonter, huit à dix ans entre le démar-
l’irruption du débat public, la multiplica- enjeu socio-économique ou ayant un rage des toutes premières études et la
tion des procédures, la multiplicité des impact significatif sur l’environnement, DUP, puis entre six et huit ans de la DUP
financements et la remise en cause de la un débat public peut être organisé sur à la mise en service pour une opération
notion de bilan unique. les objectifs et les caractéristiques standard. Cette situation tient à la multi-
principales des projets, pendant la plication des procédures préalables aux
Le débat public phase de leur élaboration  ». La loi travaux… ».
institue une Commission nationale du
Tirant les leçons de conflits avec les débat public, « chargée de veiller au Le nombre élevé de financeurs publics
riverains et les associations locales respect de la participation du public constitue une cause de surenchères qui
lors de l’élaboration du projet de LGV au processus d’élaboration des projets alourdit le coût du projet : chacun négo-
« Méditerranée » (de Valence à Marseille d’aménagement12 »… cie sa participation financière contre
et Nîmes), la circulaire du 15 décembre des modifications du projet souvent
1992 relative à la conduite des grands L’irruption du débat public et de la coûteuses sans apporter nécessairement
projets nationaux d’infrastructures de concertation continue avec la population des avantages supplémentaires équiva-
Jean-Louis Bianco, ministre chargé des et les groupes de pression territoriaux lents. Le coût de certains projets peut
Transports, avait institué une étape entraîne un important travail pédago- devenir ainsi tellement élevé qu’il est
de débat public sur l’opportunité du gique de présentation et de justification impossible de les financer : la situation
projet, préalable aux études de tracé : des méthodes et des résultats de l’éva- est figée pour de longues années, chacun
« Une première phase de débat sur les luation. Les techniciens et les experts restant campé sur ses positions.
grandes fonctions de l’infrastructure sont pris à partie sur un certain nombre
envisagée doit être organisée dès la de faiblesses de leur argumentation La notion d’intérêt général, chère au
conception du projet et en tout cas comme celles portant sur le manque droit français, est réinterrogée. Le
en amont des études de tracé. Cette d’étude sérieuse de solutions techniques concept de bilan unique coûts-avan-
phase permettra aux élus, aux forces alternatives ou sur la prépondérance tages, tel qu’il a été formulé par Jules
sociales, économiques, associatives, des gains de temps dans le résultat des Dupuit il y a 150 ans et réaffirmé par le
à chaque citoyen de s’informer et de évaluations. Ils sont amenés à « revoir rapport de 1992 du Commissaire géné-
débattre des enjeux économiques, leur copie », notamment sur la façon de ral du Plan, est remis en cause. Épisode
sociaux, environnementaux du projet. communiquer leurs savoirs.
12
Elle doit préciser les interrogations et Les dispositions de la loi Barnier ont été
reprises et précisées par la loi du 27 février 2002
les divergences… ». La multiplication des «  couches de sur la démocratie de proximité et de son décret
d’application relatif à la commission nationale
procédures » notamment celles liées à la du débat public qui précise les caractéristiques
de projets devant être soumis à la Commission
Après quelques années d’expérience, ce protection de l’environnement, allonge nationale du débat public (notamment un seuil
principe de débat public a été repris et les délais administratifs et multiplie les d’investissement de 150 000 euros).
13
Demandé en septembre 2002 par Francis
étendu par le législateur. La loi Barnier du risques de recours contentieux. Comme Mer et Gilles de Robien, ministres chargés
2 février 1995 relative au renforcement le souligne le rapport d’audit IGF-CGPC respectivement de l’Économie et des Transports,
ce rapport d’audit avait pour objet de « préciser
de la protection de l’environnement a de février 200313 , « Les dossiers des le coût et l’état d’avancement des grands projets
d’infrastructures de transports terrestres, à
généralisé le principe du débat public grandes infrastructures de transports apprécier leur intérêt socio-économique à
aux «  grandes opérations publiques sont nécessairement complexes et partir des études menées à ce jour, et à évaluer
les enjeux qu’ils peuvent représenter pour la
d’aménagement d’intérêt national de résultent d’une maturation longue… il politique européenne des transports, la sécurité
routière, l’environnement, l’aménagement et le
l’État, des collectivités territoriales, des n’est pas déraisonnable de compter, développement durable du territoire ».

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


91
symptomatique, le rapport d’audit sur disponibles dans les années à venir interpréter cette perte de lisibilité et
les projets d’infrastructure de transport, (l’AFITF dispose de 2,1 milliards d’euros d’audience des méthodes classiques
remis en février 2003 par le Conseil en 2012). d’évaluation socio-économique ?
général des Ponts et Chaussées et par
l’Inspection générale des finances, a
été violemment contesté par un certain
Le devenir de Les principes de bases posés il y a
150 ans par Jules Dupuit, réaffirmés
nombre d’élus territoriaux. De fait, l’évaluation ensuite par des générations d’éco-
certaines recommandations impor- nomistes, restent-ils incompris par
tantes du rapport d’audit n’ont pas été des projets l’opinion publique ou sont-ils masqués
retenues dans la décision du CIADT du
18 décembre 2003.
d’infrastructure par l’importance croissante des consi-
dérations financières et du lobbying de
Pour conclure, on peut s’interroger sur même origine ? Y-a-t-il une défiance,
Le retour en 2009 à la méthode d’éva- le devenir de l’évaluation des projets voire un rejet de l’expertise technique
luation multicritères, retenue pour les d’infrastructure. et économique, face à la démocratie
projets de SNIT, s’est avéré inopérant directe du débat public (où la place du
face au fossé qui sépare le montant Si le décalage entre les résultats de calcul économique est très faible) et
total des investissements préconisés l’analyse économique et les choix à l’expression des attentes politiques
(chiffré à 245 milliards d’euros) et effectifs des décideurs publics n’est portées par les grands élus nationaux
les budgets publics raisonnablement pas vraiment nouveau, comment faut-il et territoriaux ?

Autoroute A10 et TGV vers Ponthévrard ©DRIEA/Gauthier

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


92
Assistons-nous à une crise de l’évalua- est conduit à s’écarter de la solution à dans quelle mesure le projet contribue
tion des projets, telle qu’elle est affichée laquelle ce seul bilan aurait conduit, et aux objectifs de service assignés, par
dans l’article 14 de la LOTI ? Cette ques- de pouvoir ainsi chiffrer le surcoût de exemple en termes d’amélioration du
tion, nettement posée suite à l’audit la décision… » transport de fret, d’amélioration des
IGF-CGPC de 2003, est toujours sans transports internationaux de voyageurs,
réponse satisfaisante ! Quelles sont les Suite à trente années de progrès des ou de qualité de l’environnement.
attentes réelles des gouvernants et des méthodes économiques et de volte-
élus locaux, notamment depuis la crise face dans leur application politique, Enfin l’analyse socio-économique clas-
des budgets publics qui les conduira à suite à l’audit des grands projets fait sique chiffrée devrait donner une indica-
différer ou à renoncer à certains projets en 2002/2003, une nouvelle période tion précieuse sur l’intérêt économique
qu’ils ont fermement défendus depuis de l’histoire de l’évaluation des projets et social de cet investissement et ses
des années ? Quelles sont les conditions d’infrastructures de transport est en perspectives de financement.
voire les limites de certaines formes de train de se dessiner. On peut en esquis-
démocratie directe ? Peut-on reformuler ser quelques grandes lignes. Une telle démarche pourrait-elle être plus
(et simplifier) le processus de l’élabora- crédible et acceptée par les décideurs ?
tion et de décision des projets, face à la D’abord toute évaluation devrait se La suite de l’histoire de l’évaluation des
dualité des circuits de décision locaux situer dans le cadre d’une politique des projets d’infrastructures de transport
(débat public) et central qui réduit la transports claire et explicite, éclairée n’est pas encore écrite...
possibilité de programmation à moyen par des éléments de prospective à
terme ? moyen et long terme. Cela permettrait
de voir si tel ou tel projet se situe bien Remerciements : pour mener à bien
Il est intéressant, pour éclairer ce dans le cadre de cette politique ou du cette restitution de trente ans d’histoire
débat, de se référer aux propos de moins quelle priorité il doit avoir. Par de l’évaluation des projets d’infrastruc-
Marcel Boiteux dans l’introduction du exemple si l’on souhaite privilégier les tures de transport, l’auteur a bénéficié
rapport de 2001 sur le choix des inves- transports de la vie quotidienne, une de l’expérience de nombreux témoins
tissements : « L’intérêt de faire du bilan infrastructure interurbaine aura une et acteurs de cette période. Il remercie
socio-économique, non le critère mais priorité de deuxième ordre. particulièrement Claude Gressier, Émile
le noyau de l’estimation de la valeur Quinet, Jean-Paul Ourliac et Bernard
d’un projet, c’est de permettre une Dans ce cadre, une évaluation multi- Seligmann dont la relecture et les
analyse des raisons pour lesquelles on critères pourrait mettre en évidence

conseils ont été précieux.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


en perspective 93
La création des comités de bassins
et des offices de l’eau dans
les départements d’outre-mer
Au cours des vingt dernières années, des comités
de bassin et des offices de l’eau ont été créés pour assurer
une gestion intégrée et durable de la ressource en eau
dans les départements d’outre-mer
par Jean-Pierre Rideau, adjoint au sous-directeur de l’action territoriale
et de la législation sur les matières premières,
direction de l’eau et de la biodiversité,
direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature

La loi du 13 décembre 2000 d’orientation Les offices de l’eau de la Martinique, de


pour l’Outre-mer a permis de créer, dans la Guadeloupe, de la Guyane et de la
chaque département d’outre-mer (DOM), Réunion ont été constitués entre 2001 et
un office de l’eau pour contribuer à la 2005. Ils apportent aujourd’hui un appui
La baie de Fort de France fait l’objet d’un contrat réalisation des objectifs et des actions financier aux maîtres d’ouvrage, contri-
de baie passé entre l’État, les collectivités ter- définies par le comité de bassin d’outre- buent à l’information du public, à la forma-
ritoriales et l’office de l’eau Martinique. L’office
apporte un appui financier pour les études et la mer en matière de gestion intégrée et tion. L’appui technique aux collectivités,
structure d’animation et de suivi 
©DEAL Martinique durable de la ressource en eau. le soutien à la définition des schémas

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


94
d’assainissement, le développement de la près de 50 ans, il a fallu attendre près
connaissance et de techniques adaptées de trois décennies pour constituer ces
au contexte climatique de l’Outre-mer instances originales dans les départe-
s’inscrivent dans des démarches de pro- ments d’outre-mer.
grès dans la gestion de l’eau.
C’est la loi sur l’eau de 1992 qui a institué,
Cet article a pour objectif de présenter le par son article 44, un comité de bassin
processus de construction de ces outils dans quatre départements d’outre-mer.
décentralisés de gestion de l’eau dans Le comité de bassin de Mayotte a été créé
les départements d’outre-mer, associant par le législateur en 2001. Les équilibres
dans leurs instances les représentants numériques entre les représentants des
des divers usagers de l’eau. collectivités territoriales, des usagers
de l’eau et des services de l’État ont été
Jusqu’en 1992, dans définis par décret. Les dispositions en
vigueur figurent aujourd’hui aux articles
les départements L. 213-13-1 et R. 213-50 à R. 213-58 du

d’outre-mer, Code de l’environnement.

l’application de À la Martinique, à la Guadeloupe, en


Guyane et à la Réunion, les comités de
la loi sur l’eau de bassin ont été mis en place entre la fin

1964 était inachevée de l’année 1995 et juillet 1996. Dans le


cadre d’accords de partenariat entre les
comités de bassin des DOM et les comi-
La loi du 16 décembre 1964 relative au tés de bassin de métropole, les agences
régime et à la répartition des eaux et à de l’eau ont apporté leur appui technique
la lutte contre leur pollution, prévoyait pour l’élaboration des premiers schémas
la création d’agences financières de directeurs d’aménagement et de gestion
bassin chargées de mettre en oeuvre des eaux (SDAGE).
la politique de l’eau dans leurs bassins
hydrographiques respectifs. Elle n’inter- En 1992, il n’était pas prévu de créer une
disait pas la mise en place d’agences de ou des «  agences des bassins d’outre-
bassin dans les départements d’outre- mer  », par analogie avec l’organisation
mer. Néanmoins, compte tenu de la de la gestion de l’eau en métropole. Mais,
faiblesse des ressources financières dans l’article 44, le législateur demandait
susceptibles d’alimenter de tels établis- d’engager la réflexion sur ce sujet en
sements, le gouvernement y avait exclu, précisant que le comité est « associé à la
dans le décret du 14 septembre 1966, la mise en place des structures administra-
création d’agences de l’eau. tives qui se révéleraient nécessaires et,
s’il y a lieu, dans un délai de deux ans à
Si les comités de bassin de métropole compter de la promulgation de la présente
existent dans notre législation depuis loi, des adaptations facilitant l’application,

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


95
dans le département de la loi n° 64-1245 Les spécificités des départements
du 16 décembre 1964 et de la présente loi ». d’outre-mer plaident pour la définition
locale d’une politique de gestion de la
Très naturellement, l’instauration de ces ressource en eau. Pour trois d’entre
comités de bassin appelait la création eux, l’insularité, conjuguée à une faible
d’organes exécutifs chargés de mettre en superficie, le climat tropical et des topo-
oeuvre les SDAGE. graphies très accidentées font que les
bassins hydrographiques y sont soumis
Des initiatives à des risques naturels importants. En
Guyane, la question de l’alimentation
étaient nécessaires en eau des villages isolés de l’intérieur

face au constat est récurrente. Dans tous ces départe-


ments, la forte densité de population
de la situation sur des espaces réduits provoque une
concurrence accrue dans l’occupation
inquiétante de de l’espace, des conflits d’usage de l’eau

l’approvisionnement et des dégradations du littoral. Les eaux


pluviales et usées, non convenablement
en eau et de traitées, sont autant de sources de pollu-
tion des nappes phréatiques, des rivières
l’assainissement et du littoral.

Pour engager un débat, le ministre La gestion de l’eau dans les dépar-


de l’Environnement et le ministre des tements d’outre-mer est au cœur de
Départements et Territoires d’Outre-Mer nombreux enjeux de développement.
confièrent une mission à Marc Aubourg, Ainsi, les besoins d’équipement public
directeur adjoint à l’agence de l’eau Loire- en eau et en assainissement y sont
Bretagne. Il s’agissait d’examiner les encore considérables pour rattraper le
mécanismes institutionnels pouvant être retard d’équipement existant et faire
mis en place dans les DOM afin d’y inciter face au développement démographique.
les responsables locaux à développer une
gestion équilibrée de l’eau et à améliorer Sans ignorer les objectifs de santé
l’équipement des collectivités. publique, il faut souligner que le déve-
loppement des activités touristiques est
Le rapport, remis le 20 février 1995, étroitement dépendant de l’approvision-
recommandait que la priorité des comi- nement en eau potable, de la qualité
tés de bassin fût de bâtir des schémas des plages et des milieux aquatiques.
directeurs d’aménagement et de gestion Ponctuellement, des conflits d’usage
des eaux, permettant ainsi d’établir un apparaissent, notamment là où la res-
état des lieux partagé par les participants source en eau est fortement sollicitée
et de définir localement les objectifs pendant la période sèche du carême tant
prioritaires d’une politique de l’eau. pour l’approvisionnement en eau potable

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


96
que pour l’irrigation. Sur le plan qualitatif, Grandmaison, présidente du comité de
le traitement des eaux usées était par bassin Martinique fut la porte-parole
ailleurs insuffisant au regard de la direc- des présidents des comités de bassin
tive européenne sur les eaux résiduaires des DOM en demandant à Dominique
urbaines de 1991. Voynet, ministre de l’Aménagement du
Territoire et de l’Environnement, d’exa-
Pour ces motifs, la mise en oeuvre d’une miner la définition de structures adap-
véritable gestion de l’eau constitue tées pour faciliter la mise en oeuvre et
un objectif prioritaire de la politique le suivi des objectifs du SDAGE.
conduite en matière d’environnement
Outre-mer. À la même époque, le Premier ministre
demandait à Claude Lise, député de la
Le rapport de 1995 soulignait également Martinique, et à Michel Tamaya, député
les lacunes en matière de connaissance, de la Réunion, des propositions d’appro-
d’assistance technique aux collectivités et fondissement de la décentralisation
de programmation des investissements. Il dans les départements d’outre-mer, en
proposait la création d’un établissement vue de la préparation d’un projet de
public par département, en application loi d’orientation pour une efficacité
de l’article 16 de la loi de 1964, pour faci- accrue de l’action publique dans ces
liter le financement d’actions très sélec- départements. La mission parlementaire
tives comme la protection des captages fut alors informée des consultations
d’eau potable, l’assistance technique, … engagées pour mettre en place dans
les DOM les moyens d’une meilleure
Mais il était difficile d’avancer de telles efficacité de la gestion de l’eau et des
perspectives au plan local en l’absence milieux aquatiques.
d’un diagnostic partagé par les acteurs
de l’eau dans chaque département pour Les analyses juridiques permirent de
identifier collectivement les priorités préciser les pistes possibles pour
d’action : ce fut le travail conduit par constituer cette « structure ad hoc »,
chaque comité de bassin pour l’élabora- qui n’avait alors pas d’autre nom, à
tion du schéma directeur d’aménagement partir du recensement des besoins
et de gestion des eaux (SDAGE), engagée identifiés par les comités de bassin lors
dès la fin de l’année 1996 par les comités des travaux d’élaboration des SDAGE : la
de bassin des départements d’outre-mer, connaissance, l’information, l’assistance
en vue d’une adoption en 2000. technique et le conseil, la programmation
et le financement d’études et de travaux
Le descriptif de l’état de la ressource ainsi que la définition et la perception de
en eau n’a pu que confirmer le déficit redevances sur les utilisations de l’eau
de connaissance et d’équipements. pour financer ces actions.
Face à ce constat, lors des réunions
des présidents de comités de bassin Trois hypothèses furent présentées : un
de décembre 1998, Madeleine de syndicat mixte ; un établissement public

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


97
local en application des articles 16 et 17 de pas en être un lieu de débat, puisque le
la loi de 19641 ; un établissement public comité de bassin en était chargé, mais
proche du statut des agences de bassin. devait identifier les leviers nécessaires
pour appliquer les objectifs définis par le
La concertation avec les comités de bas- comité de bassin.
sin, les départements et régions d’outre-
mer, fut engagée en 1999 par le ministère La diversité des besoins selon les DOM et
de l’Outre-mer et par le ministère de l’En- les actions déjà engagées à la Réunion sur
vironnement - direction de l’eau, François la connaissance conduisirent à proposer
Casal étant alors adjoint de Pierre Roussel. une structure dont les compétences
Il en ressortit la nécessité d’associer les et les missions, définies dans un cadre
représentants des usagers de l’eau au commun aux quatre DOM, pourraient
sein des assemblées délibérantes de la être déployées en fonction de priorités et
structure, ce qui écartait l’hypothèse d’objectifs identifiés par chaque comité
d’une structure uniquement constituée de bassin.
de collectivités territoriales. Il convenait
de disposer d’un établissement local Dans un souci de transparence de l’action
permettant de répondre aux spécificités vis-à-vis du public, il apparaissait impor-
de chaque département. Pour la Réunion, tant que cette action fût portée par les
il convenait de donner un cadre pérenne représentants des usagers et des acteurs
et juridiquement sécurisé à l’action de de l’eau représentés au sein du comité
l’Observatoire réunionnais de l’eau (ORE), de bassin. L’affirmation d’un lien fort
constitué sous la forme d’une association entre le comité de bassin et la structure
de la loi de 1901 par les financeurs des impliquait d’écarter l’hypothèse d’une
réseaux de mesure de la qualité des eaux «  agence  » constituée par la région en
et de l’hydrométrie. application de l’article L. 4433-2 du Code
général des collectivités territoriales.
Cette concertation a ainsi débouché sur
l’idée qu’il fallait une structure décentra- Le lien avec les usagers de l’eau était
lisée, réunissant et fédérant les usagers d’autant plus nécessaire que, indépen-
1
« Art. 16 - Peuvent être créés, par décret et les acteurs de l’eau représentés au sein damment des grands travaux restant
en Conseil d’État, après consultation des
personnes publiques et privées intéressées, du comité de bassin. La structure devait à réaliser, nombre de problèmes ne
des établissements publics administratifs, respecter à la fois les compétences des pouvaient trouver de réponse sans une
placés sous la tutelle de l’État, ayant pour
objet, dans un bassin ou fraction de bassin, communes et de leurs groupements dans prise de conscience par les usagers de
un cours d’eau ou section de cours d’eau, ou
dans une zone déterminée, la lutte contre la les domaines de l’eau et de l’assainisse- l’importance de la protection de l’eau et
pollution des eaux, l’approvisionnement en eau,
la défense contre les inondations, l’entretien et ment et les responsabilités de l’État en sans une évolution des comportements.
l’amélioration des cours d’eau, des lacs et des matière de connaissance et de police de La structure devait pouvoir être le bras
étangs non domaniaux et des canaux et fossés
d’irrigation et d’assainissement. (…). Art. 17 - l’eau, évitant toute confusion entre l’inci- armé du comité de bassin pour sa com-
L’organisme directeur de l’établissement public
doit comporter des représentants de toutes les tation financière, la maîtrise d’œuvre et munication sur l’eau.
catégories de personnes publiques et privées la maîtrise d’ouvrage. Tournée vers la
intéressées à l’accomplissement de sont objet.
(…)». Ces deux articles, qui ne furent jamais mis mise en œuvre d’une politique de gestion Ces orientations furent reprises par la
en œuvre, ont été abrogés par la loi sur l’eau et
les milieux aquatiques du 30 décembre 2006. de la ressource en eau, elle ne devait mission parlementaire dans son rap-

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


98
port public présenté par Claude Lise et Les conclusions du rapport furent
Michel Tamaya en 1999 2 . reprises dans le projet de loi d’orien-
tation pour l’Outre-mer. Comme le
Constatant la situation inquiétante de demandait la mission parlementaire, la
l’approvisionnement en eau et de sa qua- réflexion se poursuivit pour préciser les
lité dans les départements d’outre-mer, liens de ce nouvel établissement public
les parlementaires soulignaient la néces- avec les comités de bassin, le rôle de
sité de créer cette nouvelle structure, en l’État dans la structure et le respect des
lui confiant des compétences adaptées compétences de l’État et des communes.
(connaissance des ressources en eau et Les compétences spécifiques des comités
de leurs usages, assistance technique au de bassin des départements d’outre-mer,
fonctionnement des ouvrages, informa- les particularités géographiques et les
tion des utilisateurs, participation à la spécificités de chaque DOM, le caractère
programmation et au financement des domanial de l’ensemble des cours d’eau
travaux). justifiaient une organisation particulière à
l’Outre-mer, entrant dans les possibilités
Le rapport affirmait l’intérêt de pouvoir d’adaptation prévues par l’article 73 de la
diversifier les missions de la structure en Constitution.
fonction des situations locales. Ainsi, pour
La Guyane, une conception large pourrait
aller jusqu’à la gestion d’installations, la
Après la création
maîtrise d’ouvrage de travaux et même des offices de l’eau
le traitement des déchets et les énergies
renouvelables. en 2000, des lois
Les ressources financières envisagées
de 2003 et de 2006
étaient fondées sur le projet de taxe ont introduit les
générale sur les activités polluantes
(TGAP), alors à l’étude, ainsi que sur bases d’une fiscalité
des aides d’État. Si la création d’une
éventuelle redevance sur les utilisations
environnementale dans
de l’eau n’était pas exclue, le rapport le domaine de l’eau
demandait au préalable d’approfondir la
concertation locale. dans les départements
La mission parlementaire recommandait
d’outre-mer
que la nouvelle structure se vît doter Le projet de loi déposé le 5 avril 20003 2
Les départements d’outre-mer aujourd’hui :
d’un statut d’établissement public local et a introduit un article 14-3 à la loi du la voie de la responsabilité ; rapport à Monsieur
le Premier ministre remis par Monsieur Claude
non d’un établissement relevant de l’État, 16 décembre 1964, créant un office de Lise, sénateur de La Martinique et Monsieur
Michel Tamaya, député de La Réunion.
contrairement aux agences de l’eau de l’eau dans chacun des départements www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/
rapports-publics/994001524/0000.pdf
métropole. d’outre-mer, établissement public local à 3
www.assemblee-nationale.fr/11/dossiers/
caractère administratif. outremer.asp

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


99
Le choix du rattachement de l’office redevances, la loi relative aux offices
au département et non à la région a été de l’eau n’identifiait comme ressources
justifié par l’implication des départements financières que des subventions, des
dans l’équipement des communes et par redevances pour services rendus et
la représentation des cantons au conseil « des ressources financières prévues par
général. Il fallait un rattachement à une les lois et règlements en vigueur ». Cette
catégorie de collectivité territoriale pour dernière précision permettait de faire
préciser les dispositions juridiques appli- le lien avec l’application de redevances
cables pour le statut du personnel et les fondées sur le principe pollueur – payeur.
règles comptables. L’absence de mention
dans la loi d’un tel rattachement à une caté- Lors de l’examen du texte, l’Assemblée
gorie de collectivité territoriale en aurait nationale a fait évoluer le texte par
fait un établissement public d’État. Par l’adoption d’amendements présentés par
ce rattachement au département, l’office des élus d’Outre-mer. Au moins la moitié
constitue un établissement public local sui des sièges du conseil d’administration a
generis ; il ne s’agit pas d’un établissement ainsi été dévolue aux représentants des
public du département, le directeur de collectivités territoriales et la présidence
l’office étant d’ailleurs l’ordonnateur de de l’office au président du conseil général,
l’établissement public (article R. 213-69). le projet présenté par le gouvernement
prévoyant une élection du président par
En liaison avec le comité de bassin dont le conseil d’administration de l’office.
il est l’organe exécutif, l’office de l’eau Mais la désignation des administrateurs
est chargé, sans préjudice des compé- de l’office par et parmi les membres du
tences dévolues en la matière à l’État et comité de bassin fut confirmée, souli-
aux collectivités territoriales, de faciliter gnant ainsi la volonté partagée de faire de
les actions d’intérêt commun dans le l’office un exécutif du comité de bassin
domaine de la gestion de l’eau et des pour la mise en œuvre du SDAGE. Le
milieux aquatiques : étude et suivi des débat précisa également que le directeur
ressources en eau, des milieux aqua- de l’office de l’eau est nommé après
tiques et littoraux et de leurs usages ; avis du préfet, et non sur sa proposition
conseil et assistance technique aux comme le projet initial le prévoyait, cette
maîtres d’ouvrages, formation et infor- intervention de l’État dans la désignation
mation dans le domaine de la gestion du directeur d’un établissement public
de l’eau et des milieux aquatiques. Sur local étant justifiée par des compétences
proposition du comité de bassin, il peut partagées entre l’office et l’État dans le
également assurer la programmation et domaine de la connaissance et compte
le financement d’actions et de travaux. tenu du statut domanial des cours d’eau
dans les départements d’outre-mer.
Suite à l’avis du Conseil constitutionnel
de 1982 sur les redevances des agences Le Sénat exprima un vote conforme sur
de l’eau qui justifiait alors la prépara- l’article 51 ainsi modifié de la loi n° 2000-
tion d’une réforme législative de ces 1207 du 13 décembre 2000 d’orientation

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


100
pour l’Outre-mer, aujourd’hui codifié les offices de l’eau de mettre en œuvre,
aux articles L. 213-13 à L. 213-20 du Code sur proposition du comité de bassin, des
de l’environnement. Le décret d’applica- redevances sur les pollutions rejetées.
tion date du 28 décembre 2001. Les offices étaient chargés d’arrêter la
liste des paramètres polluants soumis
Les offices de l’eau ont été mis en place à redevance et de mettre en place une
progressivement, sans ressources propres redevance sur les consommations d’eau,
mais avec l’appui financier des collectivi- en appliquant les règles d’assiettes et
tés territoriales (Région, Département) et de recouvrement des redevances des
de l’État, en 2002 à la Martinique, en 2003 agences de l’eau.
à la Réunion, en 2005 en Guyane et en
2006 à la Guadeloupe. Ces dispositions, figurant à l’article 62
de la « petite loi Voynet - Cochet »
À la Réunion, l’office de l’eau reprit dès portant réforme de la politique de l’eau,
sa création les activités et le personnel de furent adoptées en première lecture
l’observatoire réunionnais de l’eau (ORE), par l’Assemblée nationale le 10 janvier
en application de l’article 63 de la loi du 2002 6 . La procédure législative ne put
12 juillet 1999 relative au renforcement toutefois être menée à son terme, le
et à la simplification de la coopération nouveau gouvernement formé après
intercommunale (loi « Chevènement ») qui l’élection présidentielle de mai 2002
permis une dissolution de l’association décidant d’abandonner le projet et
avec le transfert du personnel, des actifs d’engager une concertation approfondie
de l’association et des droits d’usage des notamment sur les dispositions relatives
données à l’office. aux redevances des agences de l’eau.

La question de la perception des rede- Il était difficilement concevable que les


 © Office de l’eau de la Réunion.
vances auprès des usagers de l’eau par offices de l’eau n’aient pas de ressource
les offices de l’eau avait été renvoyée financière propre fondée sur la solida-
au projet de loi sur l’eau visant à rendre rité entre les usagers de l’eau. Si la rede-
constitutionnel le système des rede- vance est un instrument de financement
vances des agences de l’eau4 . de travaux, c’est aussi un instrument de
connaissance qui permet de définir les
Le projet de loi portant réforme de priorités locales d’action. Le report de
la politique de l’eau déposé le 27 juin la réforme générale des redevances des
2001 5 ne prévoyait toutefois pas la mise agences conduisit à envisager un texte
4
Selon la Décision n° 82-124 L du 23 juin 1982
en œuvre de ces redevances sur les spécifique aux offices de l’eau. Le déficit du Conseil Constitutionnel, les dispositions
rejets polluants dans les DOM, faute de connaissance des prélèvements relatives aux redevances de agences de l’eau de
la loi du 16 décembre 1964 relative au régime et
d’avoir pu achever la concertation au d’eau, des pertes en réseaux ainsi que à la répartition des eaux et à la lutte contre leur
pollution, ont le caractère législatif.
plan local sur les taux des redevances. les difficultés constatées en période 5
www.assemblee-nationale.fr/11/projets/
sèche et l’apparition de conflits d’usages pl3205.asp
6
Ce fut donc par amendement que le gou- militaient pour privilégier l’introduction www.assemblee-nationale.fr/11/dossiers/eau.
asp & www.assemblee-nationale.fr/ta/ta0761.
vernement introduisit la possibilité pour d’une taxe sur les prélèvements d’eau. asp

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


101
L’adoption du projet de loi de programme abonnés des services ayant dû investir
pour l’Outre-mer7 (art. 41), déposé au dans des traitements performants de la
Sénat le 18 mars 2003, a permis aux ressource avant sa distribution. La rede-
offices de l’eau des départements vance joue ici pleinement son rôle d’outil
d’outre-mer de recouvrer une rede- de connaissance et de sensibilisation.
vance sur les prélèvements d’eau où
sont assujettis les personnes publiques et La loi de 2003 était toutefois déséqui-
privées effectuant des prélèvements sur librée car les offices n’avaient pas de
la ressource en eau ; les prélèvements ressource fiscale correspondant à leur
d’eau effectués par les usines de pro- mission d’œuvrer en faveur de la lutte
duction d’énergie renouvelable d’origine contre la pollution.
géothermique, hydraulique ou à partir
Les offices de l’eau contribuent de la biomasse étant exonérés afin de Lors du débat parlementaire, un amen-
à la connaissance de la qualité pouvoir faciliter le développement de ces dement déposé par le sénateur Claude
des milieux aquatiques.
Ici, réalisation d’un prélèvement énergies renouvelables dans les départe- Lise visait à introduire la possibilité de
à l’étang Saint-Paul, La Réunion. ments d’outre-mer. redevances sur les pollutions déversées.
Pour l’évaluation de la qualité Ne précisant ni les assiettes ni l’encadre-
des cours d’eau tropicaux, l’office La loi du 21 juillet 2003 distingue trois ment des taux, cet amendement ne put
de l’eau de la Martinique conduit usages : la production d’eau potable, l’irri- être retenu. Mais il soulignait une volonté
en collaboration avec la DEAL
des études de bio-indicateurs gation, les autres activités économiques. locale de renforcer le rôle des offices
comme les macro-invertébrés Pour chacun d’eux, l’office de l’eau peut de l’eau dans l’application d’une fiscalité
et les diatomées spécifiques à fixer le taux d’une redevance sur les environnementale appliquée à la gestion
ces milieux. prélèvements d’eau dans le milieu naturel des rejets et des prélèvements.
dans les limites de valeurs minimales et
maximales fixées par la loi. La loi détermine La possibilité pour les offices de l’eau
également les obligations déclaratives, le de recouvrer des redevances sur les
seuil et les modalités de recouvrement ainsi pollutions rejetées a été rendue possible
que les dispositions relatives au contrôle et par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre
au contentieux.8 Ce texte préfigurait ainsi 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques9 .
le dispositif de redevances des agences de L’article L. 213-14 introduit par cette loi
7
www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl02-214.
l’eau que la loi de 2006 a rénové. au Code de l’environnement permet à
html (art. 54) ; Conseil Constitutionnel, l’office de l’eau d’établir et de percevoir
Décision n° 2003-474 DC du 17 juillet 2003
8
www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl04-240.
Appliquée au volume d’eau prélevée, le des redevances (pollutions de l’eau
html : art. 86 modifiant l’article L. 213-14 et montant de la redevance prend en compte d’origine domestique et non domestique,
introduisant les art. L. 213-15 à L. 213-19 du
Code de l’environnement. Articles D. 213-72 à les pertes dans les réseaux et les consom- modernisation des réseaux de collecte,
D. 213-76 introduits par le décret n° 2006-75 du
25 janvier 2006 relatif aux redevances perçues mations non facturées. L’explication de la pollutions diffuses, stockage d’eau en
par les offices de l’eau dans les départements différence entre le taux de la redevance période d’étiage, obstacle sur les cours
d’outre-mer et codifiés par le décret n°2007-
397 du 22 mars 2007 ; décret no 2005-1541 voté par le conseil d’administration de d’eau, protection et gestion du milieu
du 9 décembre 2005 pris pour l’application de
l’article L. 213-15 du Code de l’environnement et l’office de l’eau et le taux ramené au mètre aquatique). Les dispositions particulières
relatif au contrôle de l’assiette de la redevance cube d’eau vendu a permis de souligner de la redevance pour prélèvement sur la
pour prélèvement d’eau.
9
www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl04-240. la nécessaire réduction des pertes, qui ressource en eau créée en 2003 ont été
html sont particulièrement coûteuses pour les maintenues car des offices venaient de la

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


102
mettre en œuvre. Les dispositions rela- ci-après, le rôle d’un levier financier par
tives au recouvrement des redevances rapport aux aides de l’Office national de
sur les prélèvements d’eau des offices l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA)
sont applicables à l’ensemble des rede- et aux crédits européens.
vances mises en œuvre par les offices,
afin de maintenir l’unicité du dispositif À ce jour, les taux des redevances pour
de contrôle et de recouvrement des les prélèvements d’eau pour l’alimenta-
redevances et de tenir compte du statut tion en eau et l’industrie sont proches du
d’établissement public local. plafond légal, des stratégies différenciées
apparaissant pour les redevances sur les
La suppression de la redevance du pollutions rejetées (voir tableau).
fonds national pour le développement
des adductions d’eau (FNDAE) dans les La redevance pour prélèvement d’eau
DOM par la loi sur l’eau de 2006 facilita pour production d’hydroélectricité n’étant
cette introduction de la redevance pour pas applicable dans les départements
pollution de l’eau d’origine domestique. d’outre-mer, la loi de 2006 avait adapté
Les difficultés de mise en œuvre d’un dis- la redevance pour stockage d’eau en
positif local de redevances sur les utilisa- période d’étiage afin de permettre une
tions de l’eau ne peuvent être occultées. contribution équilibrée entre les usagers
L’introduction des redevances fut parfois de l’eau. Cette disposition, définie pour
vécue par des acteurs locaux comme une tenir compte du contexte géographique
concurrence au regard des besoins de et socio-économique de la Guyane,
financement de leurs services d’eau ou s’est révélée inopérante : l’hydrologie
d’assainissement, alors même que l’office et les conditions de fonctionnement
de l’eau pouvait jouer, comme évoqué des ouvrages dans des territoires au

Taux et montants de redevances des offices de l’eau DOM


Encadrement législatif (L. 213-14) Taux en vigueur en 2012
Redevance prélèvement En cent €/m 3
Taux mini Taux maxi Martinique Guadeloupe Guyane Réunion

Usage eau potable 0,5 5 5 4 4 5

Usage irrigant 0,1 0,5 0,5 0,5 0,1 0,1

Autres activités 0,25 2,5 2,5 2,5 2 2

DCO €/kg 0,1 0,2 0,05 0,002


Non domestique
Redevance pour pollution MES €/kg 0,15 0.3 0,07 0,003

Domestique €/m3 0,075 0,038 0,01 0,01

Non domestique €/m 3


0,250 0,125 0,065 0,02
Redevance pour modernisation
des réseaux de collecte Domestique €/m 3
0,150 0,075 0,020 0,02

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


103
climat équatorial conduisaient à une ouvrages d’épuration et de potabilisa-
assiette de redevance nulle. La loi de tion de l’eau à hauteur de 34,3 M€ sur
finances rectificative pour 2009 a donc les années 2007-2013, l’office de l’eau
corrigé cette disposition à compter du Réunion a ainsi permis l’attribution de
1er janvier 2010 en portant à 450 € par 119,8 M€ de fonds européens.
mètre le taux plafond de la redevance
pour obstacle sur les cours d’eau dans Le financement de compteurs d’eau sur
les départements d’outre mer, au lieu de les réseaux est également à mettre à
150 € en métropole (art. L. 213-14-2). l’actif d’offices de l’eau. Ces travaux d’un
montant relativement limité constituent
En 2012, les montants de redevances en fait le premier acte d’une stratégie de
émises par les offices sont de l’ordre de 8 réduction des pertes en réseaux.
à 10 M€/an en Martinique, Guadeloupe et
Réunion, et de l’ordre de 0,6 M en Guyane.

Faciliter Réservoir Prospérité ©office de l’eau de Guyane


l’adaptation L’office de l’eau
des techniques subventionne
l’équipement en
En
Guyane, pour
et des outils ouvrage de
récupération des
les villages isolés en forêt En introduisant les redevances sur les eaux pluviales
amazonienne, une étude pilote a utilisations de l’eau, les lois de 2003 et
en l’absence de
été menée sur des écarts de Grand- réseaux publics
de 2006 permettent aux offices de l’eau de distribution
Santi sur la mise en place d’un système d’être, sous l’impulsion du comité de d’eau.
fiable de récupération des eaux pluviales
bassin, un acteur financier essentiel pour
basé sur la connaissance empirique des
une gestion équilibrée et durable de l’eau.
villageois. Les conclusions de cette étude
ont permis de proposer une technique
de récupération permettant Même si l’effort demandé aux usagers
d’aboutir à une eau de locaux reste limité (2 à 5% du montant
bonne qualité. de la facture d’eau), le montant global
des redevances perçues est de 28 M€ en
2012. Cette mobilisation de financements
locaux ne peut que faciliter la mobilisa-
tion des crédits de l’Office national de
l’eau et des milieux aquatiques au titre
de la solidarité inter-bassin (14 M€ en
2012, environ 20 M€ par an au cours
des années 2013 à 2018) mais également
des fonds européens. En contribuant aux
opérations de mise en conformité des

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


104
La possibilité de mobiliser rapidement évaluations indiquent l’existence d’un
des financements pour les études préa- gisement d’économies d’énergie d’envi-
lables est aussi un facteur de maîtrise des ron 1 GWh/an sur la production d’eau
coûts des projets. Dès leur création, des potable auquel s’ajoute un gisement de
offices de l’eau ont porté leur effort sur la 1,5 GWh/an résultant de la combinaison
définition des schémas d’assainissement d’actions portant sur les économies et la
et des programmes de travaux, permet- production solaire d’eau chaude sanitaire.
tant ainsi de mieux prendre en compte les L’office de l’eau va également développer
contraintes particulières de protection du la connaissance de l’hydrologie et des
littoral et de définir un calendrier et des milieux aquatiques afin de définir les
priorités de travaux, gages d’une meilleure possibilités de développement de res-
efficience de l’investissement public. sources locales en hydroélectricité, dans Le congrès de l’association des villes
le respect de la biodiversité des milieux. et collectivités de l’Océan indien,
Les contraintes locales, les spécificités organisé à Diégo Suarez (Antsiranana),
climatiques ont conduit les offices de L’office de l’eau est ainsi un appui impor- Madagascar, en février 2012 a été
l’eau à contribuer à développer de nou- tant pour l’activité des entreprises et consacré à la gestion de l’eau dans les
velles techniques. l’emploi, par le financement des travaux espaces insulaires. L’office de l’eau
mais également par l’innovation tech- Réunion a présenté la gestion par
Le projet ATTENTIVE accompagné par nique et le développement au plan local bassin versant et sa mise en œuvre à
l’office de l’eau de la Martinique est ainsi des capacités d’expertise et de nouveaux La Réunion et a animé l’atelier consacré
consacré à l’adaptation de la technologie procédés adaptés aux conditions clima- aux outils de coopération régionale
d’assainissement par filtres plantés au tiques locales. sur l’eau dans l’Océan indien :
contexte tropical et insulaire, en sélec- structuration d’un réseau d’acteurs,
tionnant des espèces végétales locales Ces actions ne pourront porter pleine- état des lieux de la gouvernance
non invasives. Le développement de ment leurs fruits à long terme que si elles de l’eau, évaluation de l’impact du
ces mêmes techniques à la Réunion et sont accompagnées par la formation des réchauffement climatique sur la gestion
à Mayotte est également à l’étude, des personnels assurant la gestion des équi- de l’eau ont été les thèmes abordés
travaux antérieurs de l’Institut national de pements. Comme en métropole, le déficit afin de disposer de préconisations
recherche en sciences et technologies pour en postes de techniciens est certain. La d’aménagement des territoires.
l’environnement et l’agriculture (IRSTEA) gestion du « petit cycle » de l’eau, c’est
ayant permis d’examiner la maîtrise des d’abord de l’électromécanique et de la
risques sanitaires spécifiques à ces climats. canalisation.

En application d’une convention signée Pour développer localement la formation


avec EDF le 15 juin 2011, et avec l’appui aux métiers de l’eau, les offices de l’eau
financier d’EDF, l’office de l’eau contribue de Martinique et de Guadeloupe ont passé
aux études et aux travaux nécessaires une convention avec le Centre national de
pour une meilleure efficacité énergétique la fonction publique territoriale (CNFPT).
des services d’eau et d’assainissement, Également en liaison avec le CNFPT et
engageant par là même la diversifica- avec l’appui de la Région, et face à l’enjeu
tion d’activité suggérée par le rapport de l’isolement qui concerne plus de 7% de
parlementaire de 1999. Les premières la population en Guyane, l’office a mis en

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


105
place un programme spécifique de forma- d’information du public, développant des
tion des agents communaux intervenant outils pour les scolaires, contribuant à des
quotidiennement sur les équipements d’eau campagnes d’information sur les gestes de
et d’assainissement des villages isolés. Un préservation de l’environnement. Sur leurs
projet de plateforme de formation aux sites internet, l’office de l’eau Réunion
métiers de l’eau pour l’arc Guyane-Caraïbes valorise la connaissance des milieux aqua-
pourrait ainsi prendre forme avec l’appui de tiques, dans le prolongement des travaux
l’enseignement technique, en s’inscrivant de l’Observatoire Réunionnais de l’eau,
dans le cadre de coopérations régionales. l’office de l’eau de la Martinique publie la
on sur
Pour plus d’informati synthèse des données sur l’organisation
les offices de l’e au
À l’heure où la Commission européenne des services d’eau et d’assainissement et
martinique.eu
Martinique : www.eau met en avant l’application des principes de sur le prix de l’eau (www.observatoire-eau-
au guadeloupe.com
Guadeloupe : www.e la directive cadre dans ses programmes martinique.fr). Des campagnes d’informa-
ya ne.fr
Guyane : www.eaugu de coopération, la contribution des offices tion sur les bons gestes pour l’eau sont
reu nio n.fr
Réunion : www.eau de l’eau à la connaissance et à la définition périodiquement engagées par les offices
d’indicateurs biologiques du «  bon état (les «  aquagestes » en Guadeloupe, les
écologique » des eaux, adaptés aux condi- «  ambassadeurs bleus  » en Martinique),
tions équatoriales et tropicales, constitue afin de faire évoluer les comportements.
un autre domaine pour ces coopérations Cette action d’information est d’autant
régionales par le développement d’une plus légitime qu’elle est portée par un
expertise locale, public ou privée. conseil d’administration réunissant des
représentants des divers usagers de l’eau
La directive européenne demande notam- et travaillant en liaison avec le comité de
ment d’assurer une participation active du bassin.
public à la définition de la politique de l’eau.
Sous l’impulsion des comités de bassin, les Par la communication sur la préservation
offices de l’eau ont tous engagé des actions de la ressource en eau, par la mise en
 ©office de l’eau Réunion évidence des déficits, par la perception
de redevances supplémentaires sur la
facture d’eau, par l’appui à de nouvelles
techniques, la création des offices a fait
bouger les lignes. Ce ne fut pas sans
difficultés et sans freins et les directeurs
généraux des offices peuvent en témoi-
gner. Mais le mouvement est aujourd’hui
donné. Inscrivant leurs actions dans
les trois dimensions du développe-
ment durable, les offices de l’eau sont
aujourd’hui des acteurs majeurs pour
une gestion équilibrée de la ressource
en eau et des milieux aquatiques dans les
départements d’outre-mer.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013
106 en perspective

Le miroir de l’Outre-mer
des ingénieurs des Ponts
et Chaussées
par Hélène Vacher, professeur, directrice du Laboratoire d’histoire de l’architecture
contemporaine à l’École nationale supérieure d’architecture de Nancy

« …Une période d’intense activité, particulièrement en Afrique du


Nord, en Afrique noire et à Madagascar. Des ingénieurs des Ponts
et chaussées et surtout ceux qui dirigeaient les services locaux des
Travaux publics y ont joué un rôle essentiel *».

La «  noria » d’ingénieurs des Ponts et spatial » à l’échelle coloniale ou impériale, 1


Comme indice d’un champ en plein essor
Chaussées entre le service en France et l’histoire des grands corps techniques en France, voir l’association Études coloniales,
créée en 2006, qui édite la revue en ligne du
le service Outre-mer qu’évoquent André et de leurs agents reste en pointillé même nom.
2
Bruno et René Coquand pour caractériser pour les années de la IVe République 2 . Le constat est repris par Julie Gravais dans
l’introduction de sa thèse de doctorat de
les années 1950 n’a guère retenu l’atten- Les ouvrages disponibles nous viennent science politique, sous la direction de G. Pollet,
Les cadres de l’action publique ou la fabrique
tion des historiens. Plus généralement, principalement d’ingénieurs désireux de d’un « nouveau » corps des Ponts et Chaussées,
soutenue en 2007.
l’action des ingénieurs des corps d’État livrer les mémoires de leurs actions dans 3
Plusieurs rapports intermédiaires et un
dans l’espace colonial français au les anciennes possessions françaises. Cet rapport de synthèse en 3 volumes rendent
compte de cette étude réalisée pour le comité
milieu du XXe siècle tient encore une article leur doit d’ailleurs reconnaissance : d’Histoire du MEDDE. Nous remercions ici
place marginale dans l’historiographie il propose au lecteur quelques aspects les interlocuteurs qui nous ont accordé des
entretiens et qui ont publié leurs témoignages ;
de la colonisation comme dans celle des d’une recherche qui a croisé plusieurs voir Jacques Bourdillon (dir.), Les ingénieurs
des Ponts au service de l’Afrique, Témoignages,
administrations publiques, tandis que les types de sources, dont un matériau 1945-1975, L’Harmattan, 2010 ; également J.
Bourdillon (dir.), Les Travaux Publics français
études, les colloques et les publications constitué d’entretiens menés auprès d’une en Afrique subsaharienne et à Madagascar,
sur l’Empire colonial se multiplient, et que vingtaine d’ingénieurs. L’étude conduite 1945-1985, l’Harmattan, 1991. Voir également
dans la présente revue, n°2, avril 2007,
l’histoire et la sociologie des ingénieurs avec le soutien du comité d’Histoire est Jean-Charles Fredenucci, « L’outre-mer
comme prisme des transformations du métier
sont richement documentées1 . Alors intitulée : «  Mémoires professionnelles, d’ingénieur des Ponts et Chaussées et des
que les espaces africains sont finement l’Outre-mer des ingénieurs des Ponts et pratiques de l’urbanisme » pp. 69-81
*
Albert Bruno et René Coquand, Histoire de
étudiés, que l’histoire économique a, de Chaussées »3 . l’administration française - le corps des Ponts
longue date, travaillé «  l’investissement et Chaussées, Éditions du CNRS, 1982, p. 602

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


107
En première approche, les témoins ont de décolonisation, ou bien par celui de
circonscrit un espace-temps spécifique « l’État colonial tardif », ont connu une
pour leurs expériences communes. La succession de formules prenant comme
création du Fonds d’investissement nom Union française, Fédération,
pour le développement économique et enfin Communauté 5 . Chacune a
et social (FIDES), institué en 1946 pour proposé une forme d’ajustement aux
« l’établissement, le financement et l’exé- dynamiques de cet espace impérial,
cution de plans d’équipement et de déve- tandis que le vocable d’outre-mer se
loppement des territoires d’outre-mer », substituait à celui de colonies.
et les indépendances à la fin des années
1950 constituent les repères temporels. Parallèlement, la reconstruction de
L’espace est délimité par les affectations l’économie française, avec l’institution-
des ingénieurs qui ont correspondu aux nalisation du Plan et de ses instruments
logiques des plans d’équipement ayant à partir de 1946, s’inscrivit à l’échelle
placé l’Afrique occidentale française l’espace outre-mer. Le budget de l’État
(AOF), l’Afrique équatoriale française fournit alors les investissements pour
(AEF) et Madagascar au centre de leur des infrastructures - essentiellement
projection. pour les moyens de communication - et
des équipements devant élargir la
La Seconde Guerre mondiale produisit modernisation économique et sociale,
une redistribution des forces consti- déclinée en termes de développement,
tutives de l’espace impérial français : de planification, d’aménagement terri-
« … au sein de la communauté française torial, à la fois au « désert français » et
d’Afrique, entre la France et les pays aux territoires d’outre-mer, en premier
anglo-saxons, entre le colonisateur et lieu l’Afrique française, riche en res-
les colonisés, et, à l’intérieur même des sources. Dans cette logique générale,
forces politiques africaines »4 . Quand eut lieu une importante mobilisation des
se discutaient une tutelle internatio- ingénieurs d’État et en particulier des
nale des colonies ou d’autres formes ingénieurs des Ponts et Chaussées. Le
de partage de gestion des empires recrutement spécifique pour l’Outre-
coloniaux européens, que les élites mer à la sortie de l’École polytechnique
africaines entendaient être reconnues connut un accroissement sensible pour
dans l’évolution des territoires, l’institu- encadrer la mise en œuvre des Plans
tion de l’Union française 1946 réactua- dans les territoires ultramarins. C’est à
4
Catherine Akpo, « Crépuscule des nations lisa la souveraineté de la France sur son cette deuxième catégorie que renvoie
occidentales, aube d’une Afrique nouvelle ? »,
Matériaux pour l’histoire de notre temps, 1933, « empire » colonial. La perception du lien le terme de « Ponts et Chaussées colo-
n°32-33, pp 36-39
5 impérial comme garant de la puissance niaux », vocable utilisé par les ingénieurs
L’État colonial tardif est caractérisé par le
choix d’une politique développementaliste, française est, dans l’après-guerre, large- qui nous ont accordé des entretiens. Deux
des structures renforcées, une tendance
« sécuritaire », une ouverture relative sur le ment prégnante non seulement dans la questions sont principalement abordées
monde et une tendance à « l’auto-destruction », classe politique, mais dans les manuels dans les pages qui suivent. Une première
soit à la transmission des responsabilités aux
élites locales. Voir John Darwin, « What was the d’enseignement. Les décennies 1940- démarche envisage les conditions his-
late colonial state ?», Itinerario, 1999, n°23,
pp.73-82 1950, caractérisées par le processus toriques des trajectoires outre-mer de

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


108
ces ingénieurs dans leur articulation à la
filière coloniale d’un grand corps qui est
L’encadrement
représenté a priori comme homogène. des travaux publics
Une seconde propose de considérer
ces parcours professionnels, marqués
Outre-mer
par la mobilité des ingénieurs dans des
territoires très différents, mais pensés La contribution du corps des Ponts et
comme complémentaires de l’Union Chaussées aux projets Outre-mer peut se
française, par rapport à la structuration retracer dès l’Ancien Régime.
d’un champ cognitif spécifique d’un
collectif d’action. Dit autrement, il s’agit Les travaux publics dans les colonies,
d’interroger comment la compétence du quand celles-ci relevaient de la Marine,
collectif des ingénieurs Outre-mer a pu étaient confiés à des ingénieurs qui étaient
constituer une expertise, négociable et « détachés » à ce service pour être placés
transférable, et accompagner une double sous l’ordre des autorités coloniales.
conversion : celle de la gestion directe Lorsqu’un ministère des Colonies fut
des Travaux publics Outre-mer à la institué de manière pérenne en 1894, il
Coopération, et celle de l’administration fut doté d’une Inspection générale des
des Travaux publics et des Transports à travaux publics, confiée à un inspecteur
l’administration de l’Équipement. général ou à un ingénieur en chef des
Le Palais présidentiel, ex Palais des Gouver-
neurs généraux de l’AOF, dont l’architecture
extérieure a été modifiée sans doute après
l’Indépendance du Sénégal. Au loin, le port. 
© Laurence Porges IRD

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


109
Ponts et Chaussées détaché du minis- de variations notables dans ce recrute-
tère des Travaux publics ainsi que d’un ment. On retiendra seulement quelques
Comité des Travaux publics aux Colonies6. pics dans la première moitié du XXe siècle,
L’organisation du service des Travaux respectivement en 1912-1914 et en 1925-
publics pour la mise en valeur du domaine 1929. Le conseil de perfectionnement de
colonial établit la distinction entre un l’ENPC remarquait, dans sa séance de fin
cadre général et des cadres locaux. d’année 1930, la forte proportion d’élèves
ingénieurs coloniaux en 2e et 3e années
C’est pour le premier d’entre eux que et constatait que « la carrière d’ingénieur
le corps des Ponts et Chaussées fut colonial attire beaucoup de polytech-
6
C’est à l’initiative d’Eugène Étienne que fut conduit à fournir les ingénieurs de direc- niciens et que ceux qui choisissent les
institué un Comité permanent des Travaux
publics aux Colonies en 1890 auprès de tion. Deux décrets de 1905 pavèrent la Ponts coloniaux se classent dans un bon
l’Inspecteur général des Travaux publics
des Colonies, pour examiner et évaluer voie administrative pour un recrutement rang »8. Si l’Indochine était à l’avant-poste,
tous projets relevant du budget colonial. Ce de polytechniciens suivant le cursus de Madagascar et l’Afrique, en ne tenant pas
conseil consultatif restreint perdura auprès
du ministère de la France d’Outre-mer ; il l’École nationale des Ponts et Chaussées compte de l’Algérie ni des protectorats
comprenait des sections spécialisées, sept en
1948 (ports, routes, chemins de fer, hydraulique après avoir souscrit un engagement de Tunisie et du Maroc, n’étaient pas des
agricole, bases d’aviation, architecture et
urbanisme, électricité). pour les colonies d’une durée minimum terres totalement ignorées des ingénieurs
7 de six ans. Ce dispositif fonctionna avec des Ponts, même s’ils gravitaient autour de
Les données des feuilles de classement de
sortie de l’École polytechnique distinguent
les admissions pour les « Ponts et Chaussées peu de modifications jusqu’en 1957, der- Saint-Louis du Sénégal, Dakar et Bamako.
coloniaux », 1906-1952, pour les « Ponts et nière année de recrutement pour l’Outre-
Chaussées Outre-mer », 1948-1957, pour les
« Travaux publics coloniaux », 1938-1952, mer à la sortie de l’École polytechnique7. L’AIPCM fit d’ailleurs état du souhait des
ces derniers concernant les élèves dits en
surnombre, ou en surlimite, procédure qui Selon les données de cet établissement, ingénieurs en AOF de former une filiale
devait garantir l’engagement dans les corps
militaires et qui semble avoir été utilisée
la filière des Ponts et Chaussées colo- en 1926 9 . Finalement, un groupe colonial
également pour les colonies. Archives de niaux au cours du XXe Siècle (1906-1955) se constitua au sein de l’association,
l’École polytechnique, cartons Titre II, n°12 et
13. a représenté environ 270 ingénieurs, distinct du groupe d’Afrique du Nord
8
Archives de l’École nationale des Ponts et alors qu’approximativement 1  020 poly- (Algérie, Tunisie et Maroc). En effet, la
Chaussées : procès verbal de la séance du 24
novembre 1930 du Conseil d’administration et techniciens étaient sortis dans les Ponts catégorie des Ponts coloniaux ne pouvait
de perfectionnement de l’École, registre n°12
des procès verbaux (14-12-1929 au 4-7-1938). et Chaussées métropolitains durant la pas être isolée par rapport aux « métro-
Par exemple, les trois polytechniciens de la même période. Certes, le corps des Ponts politains » qui avaient été détachés au
promotion 1931 qui sont sortis deux ans plus
tard dans les Ponts et Chaussées des colonies et Chaussées n’a plus recruté exclusi- ministère des Colonies puis de la France
étaient classés respectivement 12e, 13e et
16e sur 245 élèves. Cela relativise le critère du vement à l’École polytechnique à partir d’Outre-mer (FOM), au ministère des
« mauvais classement » qui a pu être avancé des années 1920. Il reste que la filière Affaires étrangères pour les Travaux
pour caractériser cette filière ; critère qui, par
ailleurs, ne peut se mesurer qu’à l’aune des Outre-mer a représenté une proportion publics de Tunisie et du Maroc ou encore
ordres de préférence donnés par les candidats
à la sortie. significative des ingénieurs X-Ponts dans au Gouvernement général de l’Algérie10 .
9
AIPCM, abréviation de l’Association la durée du siècle. Un témoin, évoquant la fin des années
des Ingénieurs des Ponts et Chaussées et
des Mines, créé en 1902, qui édite le bulletin 1950, souligne l’ambiguïté de l’appella-
du P.C.M. Une appréciation nous est également don- tion «Ponts-colo» : « Il y a eu beaucoup
10
Une approche générale de l’administration
aux colonies est semée d’embûches étant née à la fin de l’année 1955, quand sur 945 de Ponts tout court qui ont fait masse
donnée la spécificité des statuts des territoires ingénieurs du cadre permanent des Ponts avec l’autre tribu et s’il y avait un aspect
et leurs évolutions dans la période considérée.
Il faut aussi prendre en compte le fait que les et Chaussées, y compris les ingénieurs- statutaire au moment du recrutement,
ingénieurs des Ponts ont travaillé Outre-mer
avec d’autres services que ceux des Travaux élèves, 158 l’étaient à titre colonial. Ces dans la pratique des affectations, c’était
publics, par exemple ceux de l’Office central
des Chemins de fer ou de l’Agriculture, puis ordres de grandeur ne rendent pas compte un système plus ouvert».
ceux de l’Aéronautique civile, on encore de la
Météorologie.
« pour mémoire » l n°12 automne 2013
110
La sphère de l’Outre-mer a été repré- La citation est extraite du discours donné
sentée par une masse considérable de en mars 1931 par le sénateur Albert
textes, d’images et de cartes, de discours Mahieu devant l’AIPCM. Il s’adressait
entendus ou lus, mêlant exposés des réa- alors à des camarades, lui qui avait
lités aux commentaires et aux jugements, commencé sa carrière d’ingénieur des
constituant une toile discursive ouverte Ponts dans les dernières années du XIXe
et malléable à tous types de mémoire, siècle puis était devenu chef du person-
professionnelle ou culturelle, savante ou nel du ministère des Travaux publics
biographique. Que l’on pense seulement en 1911, directeur général des routes,
aux ouvrages et aux périodiques spécia- usines hydrauliques et distribution de
lisés ou aux rubriques sur le sujet dans l’électricité à la fin de 1916 et secrétaire
une revue comme les Annales des Ponts général du même ministère en 1920 où
et Chaussées, la dimension « impériale » il eut une action prépondérante dans
était constitutive de l’horizon d’action le programme de «  reconstitution » de
de tout ingénieur. Elle offrait aux grands l’outillage national12 .
corps techniques des Ponts et des Mines
une extension territoriale à l’exercice Si l’emprunt n’eut pas les retombées
de leurs compétences, qu’il s’agisse de escomptées, le discours qui l’accom-
conception, de réalisation, d’organisa- pagnait reprenait les éléments du legs
tion, ou du moins, de contrôle sur les colonial et du rôle de l’ingénieur, comme
travaux concédés. autant de référents. Il liait le domaine de
l’Outre-mer à l’avenir de la Nation, les 11
Bulletin du P.C.M.,mars 1931, pp. 31-33 : p. 32
« Nous avons de par le monde un admi- ressources des territoires à l’œuvre utile 12
Albert Mahieu (1864-1943), sorti de l’École
rable domaine colonial dont nous pou- de l’ingénieur qui organise, aménage polytechnique en 1884, quitta l’administration
en 1922 ; élu sénateur dans le Nord en 1924 et
vons nous servir, qu’il faut équiper, qu’il et équipe pour la prospérité française. en 1933 ; il fut également ministre de l’Intérieur
de février à juin 1932 sous la troisième
faut aménager et dont il faut organiser Le financement d’un grand programme présidence du Conseil d’André Tardieu. Il
avait accompagné la création d’une direction
les moyens de transport, parce que, j’en constituait alors l’opportunité, le défi ou autonome des routes depuis la Première
suis certain, l’avenir de la France est dans l’épreuve, soit le lieu même du sens de Guerre mondiale ; président de l’Association
internationale permanente des congrès de la
ses colonies. Nous disposons de pays l’action scientifique et technique. Ces route en 1920, il impulsa la Revue générale des
routes et de la circulation routière en 1926.
neufs qui nous fourniront les matières idées avaient migré dans le contexte des Après avoir été rattachée à une direction
premières nécessaires et auxquels nous plans pour l’Union française qui réactua- générale des chemins de fer et des routes en
1934, la direction des routes redevint autonome
pouvons envoyer tout ce qui leur est lisaient le lien entre la métropole et l’Em- et fut confiée à Jacques Boulloche. Voir Jean
Orselli, Usages et usagers de la route, Paris,
utile. C’est l’œuvre de demain et c’est pire, gage de confiance pour l’avenir et au L’Harmattan, 2011, p. 236
13
l’œuvre immédiate. Le Parlement vient fondement de la grandeur nationale. Un Le 15 mai 1947, le général de Gaulle déclarait
à Bordeaux : « Pour nous dans le monde tel
de voter l’emprunt de 3 milliards et demi tel référentiel a tramé l’intertexte consti- qu’il est et tel qu’il va, perdre l’Union française
ce serait un abaissement qui pourrait nous
de francs nécessaire pour mettre en tué par les entretiens avec les ingénieurs coûter jusqu’à notre indépendance. La garder
valeur nos colonies. (…) c’est là l’œuvre ayant commencé leur carrière Outre-mer et la faire vivre, c’est rester grands et par
conséquent, rester libres ». Cité par Raoul
à laquelle nos ingénieurs doivent s’atta- dans l’immédiat après-guerre13 . Girardet, L’idée coloniale en France, Seuil,
1983, p. 287. Un sondage de l’I.N.S.E.E en 1949
cher par-dessus tout, pour la grandeur et indique que 81% des personnes interrogées
la prospérité de la France. J’ai confiance pensaient que la France avait intérêt à avoir des
colonies ; cité par Jacques Marseille, Empire
dans le Corps des Ponts et Chaussées et colonial et capitalisme français. Histoire d’un
divorce, Albin Michel, 1984, p. 372
des Mines pour y arriver 11 ».

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


111

Maison coloniale. Laurence Porges©IRD

Reflux ou En 1956, le nombre d’emplois norma-

redéploiement ? lement attribués au personnel du cadre


général des Travaux publics de la FOM
comprenait 56 ingénieurs des Ponts pour
En homologie avec les promotions des l’AOF, 24 pour l’AEF, 14 pour le Cameroun,
ingénieurs X-Ponts représentés dans 18 pour Madagascar. Chaque groupe
le corpus des entretiens constitué par territorial avait un ingénieur général
notre étude, ce sont 123 polytechni- et il y en avait près d’une vingtaine à
ciens qui furent recrutés pour l’Outre- l’Inspection générale à Paris 14 . Ils étaient
mer, issus des promotions de 1937 à secondés par un personnel technique
1955, entre 5 et 12 par an. important d’ingénieurs et d’ingénieurs
adjoints relevant également du cadre
En 1948, les effectifs des ingénieurs des général, alimenté en bonne partie par des
Ponts détachés au ministère de la FOM, ingénieurs des Travaux publics de l’État :
selon l’Annuaire du ministère des Travaux 200 pour l’AOF, 60 pour l’AEF, 38 pour le
publics et des Transports, étaient de 24 en Cameroun et 57 pour Madagascar15 .
AOF (comprenant un ingénieur en poste
à Dakar, détaché à l’Office de recherches Dans la perspective de la durée du
14 scientifiques coloniales), 6 en AEF, 5 à XXe siècle, un trait remarquable tient à la
Centre des archives nationales d’outre-mer,
Direction du personnel du ministère de la FOM,
FM 2TP/ 394 Madagascar, 2 au Cameroun, 9 à l’Inspec- distribution géographique des ingénieurs
15 tion générale à Paris, 24 en Indochine. au début des années 1950 : au repli de
Id.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


112
la «  reine » des colonies, l’Indochine, Travaux publics de Dakar, du Soudan, de
répondit l’investissement massif dans Madagascar dans les années 1920, ouvrit
les deux blocs régionaux d’Afrique et à le cycle des interventions. Il souligna
Madagascar. Ce mouvement s’accompa- que « l’esprit et les buts » de la coloni-
gna d’un important transfert en direction sation avaient changé18 . Il avança que
de l’Afrique d’ingénieurs représentant le « pacte colonial » avait vécu et que les
la génération précédente d’ingénieurs fruits de la mobilisation des ressources
coloniaux ayant construit leurs carrières étaient à répartir dans l’ensemble des
en Asie. En considérant les ingénieurs colonies et de la métropole. À ses yeux,
affectés au Gouvernement général de un renouvellement s’imposait quand
l’Algérie, une quarantaine en 1948, dans « l’art de l’ingénieur est divisé et même
les protectorats du Maroc (14) et de subdivisé à l’infini »19 . Il recommandait
Tunisie (10), le moment de l’après-guerre une étroite collaboration entre «  le
apparait davantage comme une forte spécialiste européen qui connaît bien sa
reprise en main du domaine de l’Outre- branche technique et l’ingénieur colonial
mer que comme un retrait. L’épisode des qui connaît bien son terrain »20 . Au plan
années 1940-1950 a été marqué par une de l’organisation technique, il préconisait
orientation réformiste et intervention- la « centralisation de la conception » et
16
niste posant à nouveaux frais la vieille la « décentralisation » de l’exécution. L’article s’intéresse aux ingénieurs des
Ponts, ce qui ne peut bien sûr faire oublier
question de la mise en valeur, qui ne Les interventions successives évaluaient l’action d’autres hauts fonctionnaires, tels que
les administrateurs de la France d’Outre-mer.
rencontra l’unanimité ni dans l’adminis- les caractères propres des travaux publics Signalons le recueil de témoignages, sous la
tration ni dans les milieux politiques. Les aux colonies selon les spécialités et sous direction de Jean Clauzel, La France d’outre-mer
(1930-1960. témoignages d’administrateurs et
ingénieurs des Ponts occupèrent une différents aspects. Celle de Paul Dorche de magistrats, Paris, Karthala, 2004, ainsi que
les travaux de Choukri Hmed qui s’intéressent à
place prépondérante dans la hiérarchie (1903-1951) était centrée sur la notion de une socio-histoire des pratiques d’encadrement
de l’immigration, héritées en partie d’une
de gestion des territoires et ils en furent rentabilité et les affectations de crédits « culture coloniale » : voir la thèse de C. Hmed,
des protagonistes de premier plan.16 de travaux en insistant sur l’entretien des soutenue en 2006, Loger les étrangers « isolés
en France. Socio-histoire d’une institution
ouvrages, trop souvent négligé car « évi- d’État : la Sonacotra (1956-2006). Une
approche sociohistorique est également suivie
L’initiative de l’École nationale de la demment peu spectaculaire »21. Par ailleurs, par Françoise de Barros dans ses travaux sur de
France d’Outre-mer d’ouvrir une série quand le pouvoir quasi discrétionnaire de la l’administration qui interrogent des catégories
cognitives et sociales constituées durant la
de conférences sur les travaux publics puissance tutélaire laissait une marge très période coloniale, voir F. de Barros, « Les
municipalités face aux Algériens », Genèses,
aux colonies à Paris au début de 1944 réduite aux populations locales pour faire n°53, 2003, pp. 69-92
17
peut se lire pour partie comme un écho valoir leurs priorités, il était de la responsa- Des ingénieurs des Ponts et Chaussées issus
du recrutement spécifique pour les colonies
feutré du rassemblement des représen- bilité de l’ingénieur de discerner entre les tels que P. Dorche, L. Coursin, E. Crouzet, ou
non comme P. Ailleret et J.-P. Rigal ; d’autres
tants des territoires français d’Afrique à différents intérêts en jeu, ceux de tel ou tel profils comme Paul Darnault, ingénieur
Brazzaville en janvier de la même année. groupe économique, ceux de la métropole des Arts et Métiers, ou le normalien Henri
Bouché, éminente figure de l’aéronautique
Dirigé alors par un « africaniste » en la et ceux des territoires, et de ne pas s’abri- qui représenta la France en 1944 à la réunion
constitutive de l’Organisation de l’aviation civile
personne de Robert Delavignette, l’éta- ter derrière le caractère multifonctionnel internationale.
18
blissement invita plusieurs ingénieurs à des travaux. Quelques années plus tard, Conférence de L. Coursin, 10 janvier 1944,
16 p. ronéotées, p. 4, Fonds de la Bibliothèque
exposer bilans et recommandations 17. l’ingénieur Paul Bourrières souligna cette de l’ancien ministère des Colonies, Centre des
Léon Coursin (1893-1951), qui était sorti compétence par l’expression d’ingénieur- archives nationales d’outre-mer, cote SOM
e682/9. L. Coursin, affecté à la délégation pour
dans les Ponts et Chaussées coloniaux arbitre, plaçant la négociation comme une l’aménagement du Cap Vert en 1945, fut nommé
directeur des Travaux publics au ministère de la
en 1919 et avait dirigé le service des modalité essentielle de gestion22 . FOM en 1948.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


113
Formations, locales 24». En 1953, 23 % des crédits de
la 1ère tranche du Plan pour les Territoires
une modalité d’outre-mer avaient été destinés à l’ensei-

de transmission gnement technique. Pour le deuxième


plan (1953-1957) les crédits demandés
dans ce domaine furent revus à la baisse.
Le développement des territoires « Enfin, nous avons voulu mettre un frein
d’outre-mer, inscrit dans la terminologie à un engouement un peu naïf en faveur
du FIDES, se déclinait en termes de tra- de l’enseignement technique du type
vaux d’infrastructure et d’équipements, métropolitain. L’Afrique n’est pas encore
de « modernisation » de l’agriculture en un pays industriel (…) Ce serait discré-
particulier, ainsi que sur une « moderni- diter l’enseignement technique que d’en
sation » du travail. Avec la transformation faire des écoles de futurs chômeurs25 ».
d’un système de type mercantiliste
pour passer à un projet d’intégration La plupart des ingénieurs des Ponts
des territoires dans l’économie produc- précisent que la « formation sur le tas »
tive, la liberté du travail fut étendue aux était rapide et qu’elle palliait les besoins
19
Ibidem, p.17 Territoires d’outre-mer en 1946, en même en main-d’œuvre de chantiers. Par contre,
20
Ibid, p.18
21 temps que fut accordée la citoyenneté l’encadrement technique intermédiaire
P. Dorche, « Les travaux publics aux
colonies, collaboration entre fonctionnaires au « sujets » coloniaux, mettant fin en leur faisait souvent défaut, tandis que le
d’autorité et techniciens », 8 janvier 1946,
26 p. Au dire de nombreux ingénieurs, ce principe aux corvées, aux réquisitions et personnel administratif était largement
problème récurrent sera une raison majeure autres formes de travail obligatoire, sur africain. « On a commencé assez tard à
du dysfonctionnement des services lors du
passage aux indépendances. lesquelles reposaient les grands travaux s’intéresser à la formation des locaux.
22
P. Bourrières, « Essai d’études économiques publics ou privés 23 . Dans ce contexte, Quand je suis arrivé à la sortie de la
générale des voies de communication en pays
neuf » Annales des Ponts et Chaussées, n°1, l’organisation de la main-d’œuvre requer- guerre, il n’y avait pratiquement aucune
janvier-février 1950, pp. 48-83 : 49
23 rait un programme de scolarisation et de formation sur le terrain. Il y avait seule-
La loi du 11 avril 1946, rapportée par le
député Félix Houphouët-Boigny, supprima le formation professionnelle qui, au nom ment une école de techniciens à Dakar
travail forcé en stipulant la liberté du travail.
Sur les différentes formes de réquisition de la de l’Union française, devait s’aligner sur pour l’ensemble de l’AOF » commente un
main-d’oeuvre pour la mise en valeur coloniale, le système métropolitain. Jusqu’alors, ingénieur.
voir Babacar Fall, Le travail forcé en Afrique
occidentale française, 1900-1946, Paris le coût de l’enseignement était à la
Karthala, 1993
24
Centre des Archives nationales d’outre-mer,
charge des ressources budgétaires des Toutefois, il existait quelques points
Rapport de la Sous-commission des problèmes colonies et les écoles de quelque impor- d’ancrage de formation technique
humains, 1er juin 1953, p.11 (document s.n.,
s.d.), Commission de modernisation des TOM, tance étaient pratiquement cantonnées comme les ateliers de Thiès du chemin
réunion du 17 juin1953, FM2TP/ c. 230.
25 au Sénégal. de fer Dakar Niger ou l’école technique
Ibidem, p.16. Une approche comparative
avec la politique britannique est hors du propos de Bamako créée à la veille de la Seconde
de cet article. On retiendra seulement, à titre
indicatif, la loi du Colonial Development and « Il fallait rapidement en Afrique des Guerre mondiale, ce qui équivalait à un
Welfare de 1940 qui prévoyait également le cadres autochtones destinés à aider enseignement secondaire pour former des
financement métropolitain (acté en 1945)
d’un « programme de développement » pour l’effort des quelque 30 000 Européens adjoints techniques des travaux publics,
les territoires africains sous tutelle anglaise,
accompagnant un vaste train de réformes, éparpillés sur un territoire grand comme des mécaniciens et des géomètres. Sans
notamment pour l’éducation technique. Voir l’Europe occidentale. Il fallait créer qu’aucune généralisation ne soit fiable -ce
Nuffield Foundation, African Education. A Study
of Educationnal Policy and Practice in British les premiers cadres de techniciens qui était vrai dans un territoire ne l’était
Tropical Africa, Oxford, Oxford University
Press, 1953 destinés au démarrage des industries pas nécessairement dans un autre- s’était

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


114
mise en place une transmission technique transmission tout au long de la chaîne des
par le biais de la formation de main- travaux. Le « maillon faible » tenait au trop
d’œuvre et la promotion d’un encadrement petit nombre d’adjoints techniques, une
africain technique dans laquelle ont été catégorie dont les Africains étaient prati-
impliqués plusieurs ingénieurs des Ponts. quement absents. Des ingénieurs attirent
Des stages de formation en métropole d’ailleurs l’attention sur le fait qu’il était
accompagnaient cette évolution avec des sans doute plus difficile de former de
bourses d’études pour des qualifications bons adjoints techniques que des ingé-
d’ingénieur d’exécution 26. Le processus ne nieurs, les premiers étant implicitement
prit une réelle ampleur qu’à partir de la loi- associés au contexte social et culturel
cadre Defferre de 1956 pour devenir l’un local, les seconds dépendant plus direc-
des volets de la politique de coopération tement d’une formation aux techniques
après 1960 sous l’appellation d’assistance françaises. Lors du passage aux indépen-
technique. dances, l’ingénieur des Travaux publics de
l’État, Yves Mouillot, spécialiste des ques-
Selon que les colonies étaient principa- tions de formation insistait encore sur la
lement de « peuplement », ou « d’exploi- « priorité absolue » à donner à la formation
tation » comme en AOF et en AEF, leurs des « cadres subalternes » sans laquelle
sociétés, leurs économies et leurs le fonctionnement normal des services
gestions par les gouvernements les admi- serait mis en péril28. Le mouvement de
nistrant différaient considérablement 27. À « rattrapage » engagé avec le déploiement
la différence des territoires avec un colo- des services des Travaux publics en
nat important qui dressait un obstacle Afrique ne pouvait certes pas combler un
quasiment infranchissable aux carrières impensé de plusieurs décennies.
techniques des locaux, dans les territoires
d’AOF, le personnel des Travaux publics Un encadrement supérieur, susceptible
comme les dessinateurs, les conducteurs d’exercer des fonctions de commande-
d’engins et mécaniciens, les assistants ment, posait d’autres questions. À l’évi-
géomètres ou les pilotes de port était dence, il s’agissait d’une prérogative
souvent africain dans les années 1950. des administrations métropolitaines. Il
s’agissait en particulier de la distinction
Dans les entretiens réalisés, les ingénieurs entre un cadre général, c’est-à-dire un
qui étaient à la direction de services consi- personnel pouvant intervenir dans tout 26
Une étude reste encore à faire sur ce sujet.
dèrent que l’efficience des travaux tenait territoire et en métropole, et un cadre 27
Pour une discussion sur l’historiographie
pour beaucoup à la qualité des divers local relevant des administrations des de l’histoire économique de l’Afrique
subsaharienne dans une perspective
modes de savoir-faire du personnel sur les territoires, ne pouvant opérer que dans comparative des anciennes colonies
françaises et anglaises, voir Gareth Austin,
chantiers. Par ailleurs, dans une période un territoire. « Développement économique et legs coloniaux
d’intensification des travaux, une « cou- en Afrique », Revue internationale de politique
de développement, 2010 : 1, Dossier Afrique :
pure » du service des Travaux publics vis-à- Le système français avait fait de l’École 50 ans d’indépendance, pp. 11-36
28
vis du « terrain » représentait une entrave. polytechnique le bastion permettant Voir Yves Mouillot, « Un problème capital
pour l’Afrique et Madagascar. La formation
L’une des questions posées aux ingénieurs d’accéder au statut d’ingénieur d’État. Ce des cadres techniques des travaux publics »,
Industrie et Travaux, novembre 1962, pp. 893-
qui dirigeaient les services était donc la dernier s’était toutefois ouvert à partir 899

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


115
de 1921 aux élèves étrangers, profitant Ainsi le directeur des Travaux publics du
aux élèves originaires de l’Indochine, Dahomey disposait de deux ingénieurs
puis, au compte-goutte, à des élèves africains dans son service en 1953-1956,
algériens, marocains et tunisiens 29 . Que qui étaient diplômés de l’École spéciale
ce fût dans l’ancienne Indochine, ou plus des travaux publics. Toutefois, ce cas rele-
tard dans les pays de l’ancienne Afrique vait davantage de l’exception que d’une
du Nord, le petit nombre de diplômés situation courante. Entre 1956 et 1963, une
« indigènes » ne pouvait pas accéder cinquantaine d’élèves africains obtinrent
aux postes d’encadrement auxquels un diplôme de ce même établissement
ils auraient pu prétendre. Pourtant la parisien. Ce fil, bien mince et discontinu,
question des élèves coloniaux, « sujets devint un enjeu de premier plan en 1960
ou protégés français », avait été étudiée pour les nouveaux États. L’ingénieur Jean
par le conseil de perfectionnement Mouy (1912-2004) de la filière des Ponts
de l’ENPC. Le projet gouvernemental d’Outre-mer revint en 1968 sur la très
entendait ouvrir une voie, non en France grande faiblesse d’un enseignement
mais Outre-mer, à une catégorie d’élèves secondaire, base essentielle à ses yeux
n’entrant ni dans la catégorie française, ni pour asseoir des formations supérieures
dans une catégorie étrangère30 . Charles d’ingénieurs en Afrique32 . Directeur de
Maitre-Devallon (1880-1958) qui avait l’École nationale des Travaux publics de
débuté sa carrière en Algérie avant de Côte d’Ivoire, il donnait pour vocation à
rejoindre le Protectorat marocain défen- l’établissement « d’être le lien entre les
dit alors le principe d’assimilation entre professionnels préoccupés de rendement,
élèves « indigènes » et « français ». Mais et peu soucieux de prendre le temps
on se trouvait face à l’incongruité d’une nécessaire pour des études de longue
catégorie «  d’élèves bis » ne pouvant haleine, ou pour se tenir au courant des
prétendre entrer dans le corps des Ponts apports nouveaux de la technique, ou
et Chaussées métropolitain nonobstant même pour dépouiller des comptes ren-
la moyenne obtenue. La question fut dus de recherches » pour répondre « aux
reprise au début de l’année 1936 31 . Il réalités et besoins du pays33 ». La priorité
fut admis que les élèves indigènes pour- était donnée à la formation d’ingénieurs
raient être nommés ingénieurs principaux d’exécution.
29
Voir Anousheh Kavar, « Les Polytechniciens dans le cadre général des Travaux publics
Une brève
étrangers et les mouvements nationaux », in
Bruno Belhoste et al., La France des X. Deux des colonies. Ces réformes avaient une
siècles d’histoire, Éd. Economica, 1995, pp 119-
portée pour l’Indochine, mais guère pour
expérience
129
30
Suite au décret du 24 août 1935 concernant l’Afrique. Il reste que l’administration
les conditions d’admission à l’École
polytechnique des élèves « indigènes ».
31
Archives de l’École nationale des Ponts
et Chaussées, procès verbal de la séance du
des Travaux publics cherchait à faire
évoluer l’ordre des choses. professionnelle ?
28 mai 1936 du Conseil d’administration et de
perfectionnement de l’École, registre n°12 des
procès verbaux. Après 1945, une double stratégie se des- Dans les entretiens, ces ingénieurs
32 sina avec la création d’enseignements déclarent en premier lieu leur identité
Jean Mouy, « La formation des ingénieurs
en Afrique », Bulletin du PCM, n°10, 1968,
pp.69-75 « sur place » ainsi qu’avec des écoles d’in- d’ingénieur «  X-Ponts 
» et mettent
33 génieurs françaises privées ou publiques. d’emblée à distance leur parcours dans
Idem, p.74

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


116
les anciennes colonies en le présentant nait en séjours successifs de deux ans,
comme une mission parmi d’autres qui, entrecoupés d’un congé de plusieurs
pour avoir été certes riche d’expériences, mois, garantissait une forte mobilité à la
ne peut ressortir d’une quelconque voca- fois entre les services et les territoires.
tion professionnelle. Un simple passage, Ils étaient amenés, à un moment ou un
dû aux seules contingences du classement autre, à assurer l’intérim d’un ingénieur
de sortie, qui n’aurait d’autres carac- ayant pris son congé statutaire, ce qui
tères que le grand large et un certain pouvait offrir un poste de sous-directeur
exotisme34 ? de service. L’un d’eux explique cette forte
rotation : « On faisait des séjours de deux
À première vue, l’exercice professionnel ans, séparés par des congés de six mois.
Outre-mer ne conférait pas une position (…) On ne laissait pas vacants les postes
valorisante, non seulement en raison pendant six mois et il fallait donc nommer
des conditions de recrutement, mais quelqu’un d’autre et c’est ce qui explique
peut-être surtout, parce que ce service qu’il y avait une certaine rotation. Les
impliquait un certain décentrement. gens changeaient de poste tous les deux
Servir au loin pouvait signifier un ans et il était rare qu’ils reviennent là où
écart professionnel. Les territoires ils avaient déjà été affectés35 ».
d’outre-mer se trouvaient enchâssés
négativement dans le jeu de différences Rappelons que ceux qui étaient entrés
symboliques propre à l’hégémonie impé- dans la « botte coloniale » des Ponts et
riale que n’effaçait pas la construction Chaussées n’apparaissaient aucunement
de l’Union française. « Les ingénieurs sous un statut particulier dans leurs corps
métropolitains ne connaissaient pas et qu’ils ne recevaient pas de formation
l’Afrique et considéraient que c’était initiale à leur future affectation Outre-mer.
secondaire » évoque un témoin à pro- La compétence proprement dite s’acquer-
pos de son départ en 1948. rait « sur le tas », par le biais des pairs,
avec un côté « très pratique, très factuel»,
34
Commencer sa carrière avec des soldes et par celui des collaborateurs du service Voir Jean-Charles Fredenucci, « La brousse
coloniale ou l’anti-bureau », Revue française
supérieures aux émoluments en métro- d’affectation. La relation entre « l’ancien » d’administration publique, n°108, 2003,
pp. 603-615, et le rapport de recherches,
pole, à grade égal, se cumulant à divers ingénieur, qui connaissait les conditions cosigné avec Viviane Claude, Expériences
professionnelles et effets de génération en
suppléments et avantages, n’était pas de travail, et le « nouveau » débarquant de villes nouvelles (1965-2002)
sans intérêt pour de jeunes hommes. France permettait d’assurer le relais avec 35
Selon les propos des ingénieurs des Ponts
qui ont été interviewés dans le cadre de l’étude
Corrélativement, l’avancement dans les celui qui découvrait à la fois l’exercice et qui ont exercé en AOF dans la première
Travaux publics de la FOM était plus professionnel et la « situation coloniale », moitié des années cinquante. Idem pour les
citations infra.
rapide qu’en France et les ingénieurs selon l’expression de Georges Balandier36. 36
Voir G. Balandier, « La situation coloniale :
obtenaient rapidement la responsabilité À l’arrivée dans le service, ce sont aussi approche théorique », Cahiers internationaux
de Sociologie, vol. XI, 1951, pp. 44-79
d’importants services, alors qu’il fallait les collaborateurs, soient les cadres Rappelons que Georges Balandier, ethnologue
de formation, mena ses premières recherches
être ingénieur en chef avec une bonne locaux, qui transmettaient, de « bas en pour l’ORSTOM en AOF et en AEF, de 1946 à
quinzaine d’années de service pour avoir haut  », ce qu’il fallait savoir, qui «  met- 1951. Voir l’analyse proposée par Jean Copans,
« La situation coloniale de Georges Balandier :
l’équivalent en métropole. En effet, le taient au courant », qui « racontaient des notion conjoncturelle ou modèle sociologique
et historique ? », Cahiers internationaux de
service en Outre-mer, qui se fraction- tas d’histoires ». sociologie, n°110, 2001, pp.31-52

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


117
On peut distinguer deux dimensions de et managériales mobilisés dans l’exercice
compétence : les savoirs théoriques ou Outre-mer délimitent un cercle plus
scientifiques, reconnus et hiérarchisés restreint, tissé par des relations plus
par diplôme, et les savoirs pragmatiques étroites. Or, ce sont ces dispositions qui
de l’action, le plus souvent tacites, font l’efficacité de l’action. Mais elles
construits dans l’exercice de la profes- ne se transmettent pas explicitement.
sion. C’est au deuxième registre, en Élaborées dans la situation profession-
grande partie, que tiendrait un ensemble nelle qui s’est inscrite dans un ensemble
cohérent de savoir-faire et de représenta- provisoirement stabilisé de relations liées
tions propres à ces ingénieurs des Ponts. à la configuration des techniques Outre-
Les connaissances théoriques ainsi que mer, elles se sont transmises tacitement
les valeurs et les normes associées, tout en étant au centre de la cohésion
régulées par les établissements de forma- d’un groupe professionnel et de la conni-
tion, constituent le bagage commun des vence de ses membres. Si les ingénieurs
X-Ponts avant l’entrée dans la carrière que nous avons rencontrés évoquent
et configurent la communication entre volontiers une expertise ou un champ
l’ensemble des ingénieurs : ce sont les d’intervention spécifiques à propos de
« camarades » vers lesquels on peut se leur action Outre-mer, c’est hors de cette
tourner au cours de la vie professionnelle. configuration et à la lumière de la suite de
Par contre, les savoir-faire et les connais- leur carrière, en faisant principalement
sances tant techniques, qu’économiques référence à leur statut d’ingénieur des
Ponts, au même titre que l’ensemble de
leurs collègues.

La configuration Outre-mer d’un collectif


professionnel semble tenir à quelques
facteurs identifiables. La diversité des
attributions en quelques années est liée
à la forte mobilité entre services et terri-
toires : « j’ai fait beaucoup de postes en
restant peu de temps ». Le degré d’inter-
dépendance organisationnelle Outre-
mer laissait une assez grande autonomie
à l’ingénieur des Ponts. Toutefois, les
échanges et les collaborations entre
services territoriaux, à l’échelle fédé-
rale, contribuaient à lui donner une
vision globale, voire panoptique, des
travaux Outre-mer, et des informations
détaillées sur les contextes de réalisa-
Pont sur le fleuve Niger.
Roger Fauck ©IRD tion. Il s’impliquait dans les « travaux
neufs » qui lui étaient confiés, ceux qui

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


118
étaient financés par le FIDES, « mis en y eut évidemment une grande diversité
musique par Dakar » et qui devaient être d’attitudes individuelles et tout ne s’est
« approuvés par le ministère de la FOM ». pas joué dans la stricte sphère de l’acti-
Il était amené à opérer rapidement dans vité professionnelle.
une chaîne hiérarchique différente de la
situation de son collègue métropolitain,
plus dilatée en quelque sorte, car elle
se situait à l’échelle de l’Union fran-
Mobilité,
çaise, ouvrant sur d’autres marges de assistance technique
manœuvre et de décision. Alors que les
Travaux publics travaillaient beaucoup et recherche
en régie, avec par conséquent l’emploi
d’une main-d’œuvre importante, après La mise en application de la loi-cadre
la guerre, les travaux furent davantage du 23 juin 1956 marqua, comme l’avaient
confiés à des entreprises, la distribution fait les crédits du FIDES, un moment
d’eau ou d’électricité était mise en décisif pour l’organisation des services
concession. Pour les études techniques Outre-mer et leurs ingénieurs. Elle se
approfondies, nécessaires pour des traduisit par un ensemble de mesures
réalisations d’envergure, portuaires, de déconcentration corrélatives à
hydrauliques, etc., il était fait le plus l’autonomie des différents territoires
souvent appel à des bureaux d’études qui optèrent rapidement pour l’indé-
métropolitains. L’ingénieur se dessinait pendance, tandis que les ensembles
ainsi pleinement comme organisateur. Il de l’AOF et de l’AEF furent dissous.
montait des services qui constituaient Les ingénieurs des Ponts et Chaussées
une trame plus serrée des territoires. Il débattaient alors de l’opportunité
« s’occupait  d’opérations considérables » qu’il y aurait à : « pousser jusqu’à sa
impliquant la gestion de budgets non conclusion l’esprit de la loi-cadre : rem-
moins considérables avec un champ placer dans les services techniques le
de responsabilités ouvert à tout ce qui système de l’administration directe par
se construisait, quels que soient les un système de coopération technique
services généraux, l’Éducation, la Justice, qui serait voisin pour les territoires de
l’Agriculture, etc. Il apparaît également l’Union française, les territoires asso-
engagé dans l’innovation et aussi dans ciés, les territoires sous mandat et les
la formation de ses subordonnés, tout pays totalement indépendants 38 ». Les
en privilégiant sa compétence de ges- démarches se multiplièrent pour obtenir
tionnaire dans un environnement qui se la création d’un organisme spécialisé
donnait à voir comme une multiplicité qui faciliterait une réorientation des 37
Je me permets de renvoyer ici à l’article
« Research and Construction in the Late
de carrefours où il croisait de nombreux carrières et pourrait regrouper des Colonial Setting ; Institutions, Technology
réseaux d’acteurs « locaux » et « natio- ingénieurs d’Outre-mer et de métropole. and Development Programs in French Africa,
1948-1958 », in R. Carvais, A. Guillerme, V.
naux » mettant en jeu des configurations Cette orientation était activement soute- Nègre, J. Sakarovitch (ed.) Nuts and Bolts of
Construction History, vol.2, Paris, Éd. Picard,
professionnelles, économiques, tech- nue par le ministre des Travaux publics, 2012, pp. 313-321
niques et certainement culturelles37. Il Robert Buron, qui disait à propos des 38
Bulletin du P.C.M., 1956, n°10, p.26

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


119
ingénieurs de la filière : « qu’ayant fait rodées dans les pays industriels et se
de l’assistance technique sans le savoir, devait d’orienter ses activités en direc-
ils sont sans doute tout désignés pour tion des besoins spécifiques des « pays
étendre encore notre action dans ce en développement ». La transition entre
domaine, sans que soit perdue leur l’ancienne formule « outre-mer » et celle
expérience 39 ». de la coopération intervint dans un envi-
ronnement politique précipité. Robert
Pourtant, le projet d’un nouveau cadre Buron invita les ingénieurs à dissocier
se substituant à celui de la France une action sociotechnique et scienti-
d’outre-mer ne vit pas le jour, tandis fique sur le long terme des vicissitudes
que nombre d’ingénieurs rejoignaient des conjonctures politiques 42 .
le ministère des Travaux publics, dont
la direction de l’inspection générale des Ce moment, qui vit s’affirmer la notion
Travaux publics de la FOM. Le Conseil d’assistance technique, fut aussi celui
général des Ponts et Chaussées maintint, du réexamen du rôle de la recherche
à défaut d’un « cadre », le projet d’une pour l’administration technique. Les
organisation adaptée à la nouvelle deux phénomènes étaient de fait conco-
situation, en prise sur une sphère opéra- mitants et étroitement associés. La pers-
tionnelle recouvrant celle de l’ancienne pective devenait celle d’une compétition
Union française et s’élargissant au intensifiée pour de grands chantiers
« Tiers-Monde » qui émergeait. internationaux et des ouvrages d’excep-
En 1960, furent créés au ministère le tion. On faisait valoir que, malgré des
Service de la Coopération technique (SCT) avancées fondamentales, notamment
et le Service des Affaires économiques et en chimie et en rhéologie ainsi qu’en
internationales (SAEI). Un arrêté confirma statistique des essais, il n’avait pas été
le transfert de l’Inspection générale des mené de réflexion fondamentale sur les
Travaux publics de l’ancienne FOM au nouvelles fonctions de la recherche pour
39
Bulletin du P.C.M., 1959, n°5, p.2. Rappelons premier de ces services 40 . le corps des Ponts et Chaussées. On
que Robert Buron (1910-1973) eut plusieurs
portefeuilles, dont celui de la France d’outre- pouvait redouter le risque d’une mar-
mer en 1954-1955, et celui des Travaux publics,
des Transports et du Tourisme en 1958, et qu’il
C’est ainsi qu’en la personne de Robert ginalisation scientifique et technique 43 .
fut l’un des négociateurs des accords d’Évian en Bonnal, le Service de la Coopération Une journée d’études fut consacrée à la
mars 1962.
40
Décret du 12 août 1960, et arrêté du 21
technique se constitua en héritier d’une «  fonction largement exportatrice  » du
novembre 1960. tradition d’expertise Outre-mer tout en génie civil et à « l’atout considérable » que
41
Robert Bonnal, le doyen des ingénieurs formant un nouvel appui pour l’expor- représentait l’expérience Outre-mer des
des Ponts Outre-mer qui nous ont accordé
des entretiens, commença sa carrière au port tation du génie civil 41 . Ses conceptions ingénieurs des Ponts qui avaient ouvert
de Dakar en 1942. Il fut directeur des Travaux
publics de la Guinée (1947-1952), adjoint au étaient proches de celles défendues de nouveaux domaines de compétences,
directeur des Travaux publics de l’AOF (1952-
1955) et inspecteur général des Travaux publics dans le « rapport Jeanneney » de 1963, dont la gestion des ressources hydrau-
de la FOM en 1956 avant de prendre la direction notamment le principe d’un «  intérêt liques 44 . Les gains de productivité liés
du service de la Coopération technique au
ministère des Travaux publics. général et lointain » à l’encontre d’op- aux activités de recherche étaient jugés
42
Bulletin du P.C.M., 1962, n°6, pp. 22-25 tions instrumentales à courte vue. De indissociables d’une assistance efficace.
43
Pour exemple de ces débats, voir le Bulletin
du P.C.M., 1960, n°3, pp.6-9 même, «  l’assistance  » se situait au On proposa alors de regrouper plusieurs
44
Bulletin du P.C.M., 1960, n°11, pp.25-26 delà du simple transfert de techniques organismes : les services régionaux des

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


120
Ponts et Chaussées, le Service central Les X-Ponts outre-mer ont représenté
des études techniques, le Service tech- la pointe d’un plus vaste ensemble
nique des bases aériennes et le Bureau sociotechnique qui a transmis à l’assis-
central d’études pour les Équipements tance et à la coopération des réseaux
outre-mer (BCEOM) qui avaient déve- et des compétences dans un processus
loppé une expertise étroitement liée historique qui reste encore largement à
aux anciens territoires de la FOM depuis déchiffrer. Cette transmission n’apparaît
1949 45 . Au Conseil général des Ponts pas comme codifiée. Elle s’est tissée
et Chaussées, la gestion de l’héritage avec des compétences ressortant de la
de la FOM figurait au premier rang des capacité d’innovations sociotechniques
préoccupations d’ordre stratégique : « Il et de coopération avec des tâches
est indispensable d’intensifier l’action réparties entre un grand nombre de
d’assistance et de coopération tech- personnes agissant avec des objectifs
nique pour maintenir notre présence à communs. Cette partie du corps des
l’étranger, spécialement dans les pays Ponts et Chaussées, sans réelle autono-
d’expression française46 ». mie, ni doctrine qui lui soit propre, n’a
eu qu’une faible visibilité au regard de
Quoique le projet de regroupement ses actions, ce qui explique sans doute
dans un centre de recherche national que sa contribution à « l’ingénierie » de
n’ait pas été réalisé, ces propositions l’administration des Travaux publics, en
ne demeurèrent pas lettre morte. Un particulier à ses évolutions en matière de
net accroissement des moyens attribués recherche et développement, est demeu-
à la recherche accompagna l’essor de rée inaperçue par les études consacrées
l’assistance technique et contribua à
l’attractivité de « l’expatriation » pour les

à ce sujet.

ingénieurs sortant de l’ENPC 47.

45
Voir 60 ans au service du développement,
Histoire de BCEOM, Paris, édition 3A, 2009
46
Idem.
47
Au début des années 1960, ce sont 820
ingénieurs et adjoints techniques des Ponts
et Chaussées et des Travaux publics (corps
autonomes compris) qui sont en service au titre
de la coopération technique. Voir R. Bonnal,
« Coopération technique et travaux publics »,
Bulletin du P.C.M, n° 12, 1964, pp. 38-42, et n°1,
1965, pp. 23-26

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


en perspective 121
Service public et Europe :
l’équipement aux avant-postes
par Jean-Claude Boual, chargé de mission au ministère de l’Équipement
sur les services publics et l’Europe et l’Europe sociale de 1991 à 2010

Réparation du réseau électrique  Il est de bon ton de soutenir que l’Union


© Laurent Mignaux/METL-MEDDE   européenne a détruit «  les services
publics à la française ». Il est exact que
la construction du marché intérieur à
partir de l’Acte unique européen (AUE) 1
entré en vigueur le 1er juillet 1987 a
conduit à libéraliser voire, dans certains
cas, à privatiser les grands services
publics de réseaux attachés le plus sou-
vent au territoire national, tels les trans-
ports, l’énergie, les télécommunications,
la poste. Cette libéralisation s’est effec-
tuée essentiellement par la législation
européenne via des directives ou des
règlements adoptés dans tous les cas par
les États membres réunis en Conseil, et
aussi par le Parlement européen quand
la «  codécision » a été instaurée puis
généralisée dans les traités.

Dans un premier temps, ce sont les


services publics de réseaux qui ont
suscité l’intérêt des institutions com-
munautaires, en premier lieu, celui de
la Commission européenne, car com-
ment créer un marché interne sur tout
1 le territoire européen avec, en 1987,
L’Acte unique européen comprend deux
traités signés entre les douze États membres le douze États membres et par exemple des
17 février à Luxembourg et le 28 février 1986
à La Haye, entré en vigueur le 1er juillet 1987. entreprises de chemin de fer jouissant
Appelé Acte unique car c’est la première fois chacune du monopole sur leur territoire
que l’on retrouve dans un traité des dispositions
communautaires (supranationales) et des national ? Très rapidement il est apparu
dispositions intergouvernementales. Son but
est de relancer la construction européenne. que l’ensemble des services publics natio-

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


122
naux, locaux, sociaux serait concerné Au motif de la construction du marché
par la triple logique de la construction unique, la Commission avait commencé
du marché intérieur, de la politique de à développer une politique de libérali-
la concurrence et du contrôle des aides sation des services publics de réseaux
d’État. en considérant ces services comme des
marchandises pouvant être soumises de
Il est par conséquent inexact de prétendre fait aux lois de l’offre et de la demande.
que c’est « Bruxelles » seul qui a poussé à
la libéralisation. Certes Bruxelles, et en Les controverses entre
particulier la Commission européenne, a
sa part de responsabilité. Elle n’est pas
les États membres
négligeable. Mais les États ont aussi la
leur, car ils ont adopté tous les textes La majorité des États membres, essen-
de libéralisation, parfois avec des réti- tiellement sur le continent, exprimaient
cences et des propositions alternatives de fortes réticences à l’égard d’une telle
comme la France, et, dans d’autres cas mise en concurrence, en estimant que ces
ils les ont choisis avec enthousiasme. Le services « ne sont pas des marchandises
ministère de l’Équipement (quel que soit comme les autres » et qu’ils devaient en
son intitulé) a pris une part importante et, conséquence faire l’objet de dispositions
parfois décisive à ce débat, notamment particulières au regard de la politique
parce qu’il a été le seul en France, et en de concurrence. Ces États étaient natu-
Europe, à confier une mission sur ce sujet, rellement soutenus par les entreprises
sur le long terme (vingt ans) à un de ses de réseaux et alimentés dans leur argu-
fonctionnaires. mentation par les technostructures de
ces entreprises. L’« accès des tiers au
La genèse réseau » faisait l’objet de controverses
passionnées entre ces entreprises et les
de la politique services de la Commission, notamment

communautaire dans les domaines de l’électricité et du


chemin de fer. La France se situait dans le
de libéralisation camp des pays réticents, considérant que
ses services publics fonctionnaient plutôt
des services publics bien, qu’il n’était pas utile de modifier ce

de réseaux qui marche et que le modèle de « service


public à la française » était une référence.

En 1991, lorsque débuta ma mission à La situation était telle que l’affrontement


la direction des affaires économiques se situait inséparablement sur tous les
et internationales (DAEI), le débat entre plans : économique, juridique, social
la Commission européenne, les États et évidemment politique. Les débats
membres et, encore plus, avec les prenaient une connotation idéologique
entreprises de réseaux était très vif. entre, d’un côté, les partisans des

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


123
politiques néolibérales emmenés par le que l’électricité était une marchandise ;
Royaume-Uni et la direction de la concur- en 1974 elle a décidé que les transports
rence de la Commission et, de l’autre, les aériens et maritimes étaient assujettis
partisans d’un État providence. aux règles générales du traité. Par deux
arrêts célèbres et fondateurs, d’un carac-
Sur le terrain de l’économie, s’affron- tère plus général, elle a affirmé que le
taient les théories issues de l’École de droit communautaire était d’effet direct
Chicago, selon lesquelles le marché et qu’il pouvait être directement invoqué
résout toutes les questions économiques par un particulier devant le juge national
et sociales. L’intervention de la puissance et le juge communautaire, créant ainsi un
publique doit donc être bannie, ainsi que nouvel ordre juridique communautaire
les théories de l’économie des réseaux qui (arrêt dit Van Gend et Loos en 1963). Elle
s’appuient sur les rendements croissants, a aussi établi la primauté du droit com-
l’effet de club, le monopole naturel et la munautaire sur le droit national (arrêt dit
tarification au coût marginal qui justifie Costa c/ ENEL de 6/64 du 15 juillet1964).
l’intervention de la puissance publique.
Les initiatives
Ce débat économique en sous-tendait
deux autres :
de la Commission au cours
‘‘l’un sur les évolutions technologiques des années 1970-1980
induites par l’informatique et les nouvelles
technologies de l’information remettant Le 26 juin 1969, le Conseil des ministres
en cause le monopole naturel dans tous des Transports adopta le premier règle-
les réseaux et permettant de différencier ment sur les obligations de service public
l’infrastructure du service, dans les transports (par route, chemin de
‘‘l’autre sur les dysfonctionnements fer, voies navigables) en application de
des services publics dans nombre de l’article de l’article 77 du traité de Rome
pays qui sont à la base des critiques des qui stipule : « Sont compatibles avec le
néolibéraux contre l’activité même de présent traité les aides qui répondent aux
service public. besoins de la coordination des transports
ou qui correspondent au remboursement
Les positions de la Cour de certaines servitudes inhérentes à la
notion de service public  ». Cet article
de justice des Communautés subsiste dans l’actuel traité de Lisbonne
européennes avec une numérotation différente (article
93). C’est le seul endroit dans le traité
Au plan juridique, la Cour de justice des où il est fait état de la « notion de ser-
Communautés européennes avait dans vice public » et où les termes « services
ses arrêts, depuis vingt-cinq ans, fourni publics » sont utilisés. Les obligations
des indications quant à l’évolution per- de service public sont définies dans ce
ceptible des domaines de réseaux. Dans règlement comme des « obligations que,
un arrêt de 1964 (6/64) elle a considéré si elle considérait son propre intérêt

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


124
commercial, l’entreprise de transport ‘‘ en 1984, puis en 1987, les premières
n’assumerait pas ou n’assumerait pas communications pour un programme
dans la même mesure ni dans les mêmes d’action et le développement du marché
conditions ». Ce règlement dit « règlement commun des services et des équipements
OSP » a fait l’objet d’une révision qui dura dans le secteur des télécommunications,
dix ans et sur laquelle nous reviendrons en prônant la libéralisation.
plus longuement.

Par ailleurs, la Commission adoptait


L’Acte unique
un certain nombre de dispositions : européen de 1987
‘‘ dès 1980, sur la base de l’article 90
du traité (aujourd’hui article 106), une L’Acte unique est entré en vigueur au
première directive générale sur la trans- 1er juillet 1987. En 1988 la Commission
parence des relations financières entre publia une communication sur le marché
les États et les entreprises publiques. Cet intérieur de l’énergie recommandant la
article permet de légiférer en matière de libéralisation du secteur et une directive
service d’intérêt économique général libéralisant les équipements terminaux
(SIEG) ; de télécommunications en se fondant sur
‘‘ en 1982, une première décision, sur la l’article 90-3.
base de l’article 86, sur les pratiques abu-
sives et les positions dominantes dans le En 1990, le Conseil adopta, sur proposition
domaine des télécommunications ; de la Commission, plusieurs directives sur
‘‘ en 1984, une libéralisation des ser- les marchés publics dans les secteurs de
vices postaux express et l’annonce d’une l’eau, de l’énergie, des transports et des
libéralisation des services de transports télécommunications. Il approuva aussi
aériens. C’est l’objet de trois « paquets deux directives établissant un cadre pour
aériens », le premier engageant la libéra- la fourniture harmonisée de services et
lisation est adopté en 1987, le deuxième abolissant les droits exclusifs ou spéciaux
libéralise les services de transports pour la fourniture de services autres que
aériens par un règlement de février la téléphonie vocale, autrement dit libéra-
1991, enfin le Conseil adopte le troisième lisant les services de télécommunication
« paquet » aérien (trois règlements) qui autres que la téléphonie vocale.
libéralisent les liaisons intracommu-
nautaires en juillet 1992. Le règlement Le 29 juillet 1991, le Conseil adopta la
(2408/92) a défini la possibilité pour un directive 91/440 CEE relative au déve-
État membre d’imposer des « obligations loppement des chemins de fer commu-
de service public » pour des lignes par- nautaires. Cette directive vise à assurer
ticipant par exemple à l’aménagement l’autonomie de gestion de l’entreprise à
du territoire. En avril 1997, la période l’égard de l’État, la séparation de l’exploi-
transitoire achevée le transport aérien tation des services de transports et de
est devenu le premier secteur à être la gestion de l’infrastructure, les droits
libéralisé ; d’accès aux réseaux, le transit pour le

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


125
transport combiné international et l’amé- avec la suppression des « barrières doua-
lioration de la structure financière des nières entre les États membres » pour
entreprises de chemin de fer. permettre la circulation des marchan-
dises entre les États, mais les marchés
Enfin les années 1991 et 1992 furent restaient organisés au plan national. Dans
consacrées à la négociation et à l’adop- ces conditions, l’existence de services de
tion du traité de Maastricht qui a prolongé réseaux nationaux, constitués sur tout
l’Acte unique et lancé le processus qui le territoire national en monopoles, ne
aboutira à la création de l’euro. posait pas de problèmes essentiels dans
la mesure où le service était rendu dans
Bien qu’incomplète, cette longue énu- des conditions comparables.
mération démontre que la politique
des institutions communautaires, sous L’Acte unique a approfondi l’objectif
l’impulsion active de la Commission, de 1957. Il ne s’agit plus seulement
est de libéraliser les services publics de construire un marché commun
tout en préservant pour les États mais «  un marché intérieur unique  »,
membres une possibilité d’imposer c’est-à-dire le même marché sur tout
des obligations de service public mais le territoire des Communautés euro-
celles-ci sont alors des dérogations péennes, avec la même législation et
à la politique de concurrence et de le même fonctionnement. Les « quatre
contrôle des aides d’État. Elle laisse libertés » (circulation des marchandises,
voir également que tous les secteurs de capitaux, services, personnes) ont pris
service public, bien au-delà des réseaux, une dimension nouvelle. Elles sont
seront à terme concernés. Elle montre devenues un objectif fondamental de la
enfin que cette politique, sans être construction européenne en acquérant
promue par tous les États membres, est le rang de libertés fondamentales. Ce
acceptée par tous, qu’elle découle des saut qualitatif exige un travail législatif
traités qui étaient engagés dès le milieu considérable d’harmonisation et de
des années 1960. création de normes. Des centaines de
directives et de règlements touchant
Les objectifs tous les domaines sont alors nécessaires.
Les monopoles accrochés aux territoires
et les conséquences nationaux ou locaux deviennent contra-
de l’Acte unique dictoires avec l’objectif et la logique
du marché intérieur et même, pour
L’Acte unique par ses objectifs et ses certains, un obstacle. Leur libéralisation
conséquences mérite qu’on lui consacre est alors considérée comme nécessaire
quelques lignes, car il a initié un bond à la construction du marché intérieur.
qualitatif au plan des objectifs et un La publication des communications de
bond quantitatif au plan législatif. la Commission demandant leur mise en
L’objectif du traité de Rome en 1957 était concurrence s’est accélérée comme le
de construire « un marché commun » démontrent les exemples cités plus haut.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


126
Les réactions
à l’Acte unique
L’Acte unique a introduit une autre
modification majeure : le vote à la
majorité qualifiée au Conseil pour
tout ce qui concerne la réalisation
du marché unique. En fait, cette dispo-
sition majoritaire a été peu utilisée pour Lâcher d’eau par l’évacuateur de crues au barrage de Bort-les-Orgues 
© Arnaud Bouissou/METL-MEDDE 
ce qui concerne les services d’intérêt
économique général, mais elle sert de
moyen de pression pour contraindre les
États récalcitrants à négocier quand ils
cherchent à éviter de se voir imposer
une décision qu’ils ne souhaitent pas.

Au plan social, dans les services publics


qui étaient quasiment partout en Europe
des entreprises publiques, les agents crai-
gnaient à juste titre, comme l’a confirmé
l’histoire, l’impact de la libéralisation sur
leurs statuts, leurs conditions de travail
et leurs emplois. Ils se sont opposés à la
libéralisation de ces services au nom de
la défense des services publics. Le rôle
des services publics comme élément
de cohésion sociale, de réduction des
inégalités, puis de cohésion territoriale et
de garantie les droits fondamentaux de la
personne et comme élément constitutif du
modèle social européen, voire du modèle
de la civilisation européenne, est devenu
un sujet sensible au cœur des débats.

Au plan politique, on a mêlé et englobé


l’ensemble de ces questions avec la
recherche permanente d’alliances au sein
du Conseil pour former des majorités ou
des minorités de blocage sur chaque
disposition des directives en discussion.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


127
Le Parlement européen a pris au fil des Conformément aux droits syndicaux,
modifications des traités de plus en plus je repris une activité professionnelle
d’importance, mais on n’a pas vu s’y dans les services en occupant un poste
dégager de majorité suffisamment nette de chargé de mission « Europe-service
pour imposer un point de vue en faveur public et Europe sociale », à la Mission
du développement des services publics Europe-Équipement (EUREQ) basée à la
dans l’Union européenne. DAEI mais placée sous la double tutelle de
cette direction et du Conseil général des
En 1991, la société civile (syndicats, Ponts et Chaussées. L’objectif de la mis-
associations…) était encore peu mobili- sion était ambitieux. Il s’agissait de sortir
sée. Les effets des premières directives d’une position défensive et de temporisa-
(paquets aériens, directive 91/440 sur tion pour élaborer une position offensive
le chemin de fer…) n’étaient pas encore afin de concilier la notion de service
sensibles compte tenu des périodes public avec la construction européenne,
transitoires. En France, la première explorer la notion de service public euro-
organisation associative à réagir en péen et examiner la pertinence d’en créer,
engageant des études et des réflexions faire des propositions en ce sens. En clair,
pour rechercher des adaptations à la nous voulions sortir de la défense « des
politique de libéralisation a été l’associa- services publics à la française » pour
tion « X-Réseaux » des anciens de l’École promouvoir des services publics «  à
Polytechnique qui étaient préoccupés l’européenne ».
par leur avenir.

Le ministère de l’Équipement, avec


Une nouvelle
Jean-Louis Bianco comme ministre méthode pour
responsable de ce dossier, était le plus
directement et le plus immédiatement exprimer les
concerné (libéralisation du transport
aérien et des chemins de fer, du
positions françaises
transport routier et de la météorologie Dans les instances communautaires, les
nationale). Claude Martinand, alors débats se cantonnaient, essentiellement,
directeur des affaires économiques et aux discussions avec la Commission
internationales (DAEI), qui co-animait par européenne et au sein du Conseil des
ailleurs le groupe de travail des anciens ministres. En raison de l’impact écono-
de Polytechnique, jugea important de se mique, social et politique des décisions
saisir du sujet. concernant les services publics, l’objectif
était donc d’élargir le débat dans deux
Pour ma part, en octobre 1991, après directions :
vingt ans d’activité syndicale à plein ‘‘vers l’ensemble des instances com-
temps dont seize comme secrétaire géné- munautaires : le Conseil économique et
ral de la fédération CGT de l’Équipement, social puis, après l’entrée en vigueur du
je quittai les responsabilités syndicales. traité de Maastricht en 1992, le nouveau

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


128
Conseil des régions et le Parlement euro- mier chef la Commission, et par les autres
péen qui s’est vu doter d’une compétence États membres, en haussant le niveau
de codécision dans ce domaine ; d’argumentation théorique de la France
‘‘vers la société civile française et sur le plan des droits communautaires
européenne, notamment les syndicats et nationaux, de l’économie des réseaux,
qui étaient peu présents dans les débats. des conséquences sociales et sociétales ;
‘‘mieux comprendre le fonctionnement
Mon objectif était, certes, d’œuvrer dans des institutions européennes, au plan
les circuits diplomatiques classiques du diplomatique à travers les processus
processus de décision communautaire. de prises de décision au Conseil des
Mais il s’agissait aussi de travailler avec ministres et au Parlement européen
les organisations de la société civile, mais aussi à travers le rôle et la pratique
pour être à la fois dans les institutions et tant décriée en France du « lobbying »,
hors les institutions. Pour cela une règle tout en commençant à formuler des
indispensable s’imposait : il me fallait propositions.
être clair et précis avec tous mes interlo-
cuteurs, défendre des positions fondées Tout ce travail était un chantier perma-
sur une analyse rigoureuse, ne pas avoir nent. La diversité est telle au niveau com-
plusieurs discours selon les interlocu- munautaire qu’il est impossible de saisir
teurs. Un travail de longue haleine devait la totalité des situations et des enjeux.
être mené, sans garanties. La réglementation européenne modifiait
en permanence les situations. Ces der-
Sur le fond, ce travail nécessitait les nières évoluaient également au rythme
démarches suivantes : du changement des sociétés elle-même.
‘‘vérifier une série d’hypothèses et en De plus, cette période fut caractérisée
premier lieu s’assurer que les services par une série d’élargissements de l’Union
publics, ou leur équivalent, existaient européenne de douze pays en 1991, à
dans les onze autres États membres des quinze en 1995, puis, vingt-cinq en 2004
Communautés européennes et, dans ce et enfin, vingt-sept en 20072 .
cas, connaître leur organisation, leurs
modes de financement et de fonctionne- L’imbrication des actions officielles et
ment, leurs statuts juridiques, leurs rôles des initiatives avec la société civile fut
dans la société ; constante. Cela permit de maintenir la
‘‘ approfondir nos connaissances du question des services publics dans le
fonctionnement des services publics débat européen, de faire évoluer les régle- 2
En 1991, les Communautés européennes
en France, ce qu’avait de fait entrepris mentations sectorielles, de débattre de la comprenaient douze membres : les six
l’association « X-Réseaux », en participant jurisprudence de la Cour de justice des fondateurs, Allemagne, Belgique, France,
Italie, Luxembourg, Pays-Bas, plus Danemark,
à leurs travaux, en dégageant les spécifi- Communautés, de faire évoluer les traités Irlande et Royaume-Uni qui ont adhéré en
1972, auxquels s’ajoutent en 1981 Grèce et en
cités de chaque service et les transversa- eux-mêmes, et en définitive d’esquisser 1984 Espagne et Portugal; en 1995 adhèrent,
lités communes ; une conception européenne du service Autriche, Finlande et Suède ; en 2004, adhèrent
Chypre, Estonie, Grèce, Hongrie, Lettonie,
‘‘ élaborer une argumentation audible d’intérêt général (SIG). Sans entrer dans le Lituanie, Malte, Pologne, République Tchèque,
Slovénie ; en 2007 adhèrent Bulgarie et
par les instances européennes, au pre- détail de ces actions, nous en signalerons Roumanie.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


129
les principales étapes dans l’ordre chrono- Sur la base de ces travaux, l’association
logique, en mettant l’accent sur l’action du X-Réseaux organisa à Bruxelles, avec
ministère de l’Équipement. la participation de la Commission euro-
péenne, un séminaire le 2 février 1993.
L’implication En mars 1993, le gouvernement
du ministère français déposa auprès des instances

de l’Équipement communautaires et des États membres,


un «  Mémorandum du gouvernement
français », demandant à « la Commission
Pour une Charte de bien vouloir présenter au Conseil un
projet de Charte européenne relative aux
européenne des services principes des services publics.
publics Une telle Charte pourrait comprendre :
‘‘ d’une part, l’énoncé des principes
L’année 1992, après une période de concernant les missions respectives
recherche de contacts et de débats, se des régulateurs et des opérateurs, quel
termina par plusieurs colloques à l’initiative que soit le statut de ces derniers (public,
d’associations travaillant sur la question de mixte ou privé), et la transparence de
la construction européenne. Une journée leurs relations mutuelles ;
d’étude fut organisée par l’association ‘‘ d’autre part, les principes généraux
« Réseaux Services Publics » que je co-ani- communs à l’ensemble des services
mais, avec la participation de plusieurs per- publics  : continuité de service, égalité
sonnalités du ministère de l’Équipement : d’accès ou équité ce qui implique neu-
Michel Combes, conseiller technique du tralité et transparence, adaptation à des
ministre, Claude Martinand, directeur des besoins évolutifs et diversifiés, le cas
affaires économiques et internationales, échéant universalité. Les consommateurs,
Claude Quin, inspecteur général de l’équi- les salariés, et plus généralement les
pement et ancien président de la RATP. citoyens pourront en outre être consultés
Claude Martinand y présenta l’esquisse pour la définition et l’organisation du
d’une « charte européenne des services service ».
publics » à l’élaboration de laquelle avait
participé la mission EUREQ. Cette esquisse Ce mémorandum fut déposé par le gou-
servit de base de travail à la fois à un groupe vernement, à la veille d’élections législa-
de travail interministériel présidé par le tives qui virent la majorité parlementaire
ministre Jean-Louis Bianco et au Groupe changer, auprès d’une Commission euro-
X-Réseaux. L’ouvrage « Les services publics péenne elle-même en fin de mandat. Il fut
au défi de l’Europe », remarquable surtout vivement critiqué par les services de cette
parce qu’il était un des tous premiers, ou le dernière, notamment par la DG4 chargée
premier, à paraître en France sur ce sujet, de la concurrence. Mais il a eu le mérite
a rendu compte de cette journée et publié de lancer le débat sur les services publics
l’esquisse de la Charte. dans les instances communautaires.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


130
Le 19 mai 1993, la Cour de justice des Il fonctionnait en réseau, avec des règles
communautés européennes, interprétant souples, chaque membre intervenant
l’article 86 du traité (aujourd’hui l’article librement, sans engager son organisation
106 du traité de Lisbonne), dans un arrêt ou institution, sans empêcher l’expression
devenu célèbre, dit Corbeau, a reconnu du CELSIG suite à ses débats. L’association
la possibilité d’une limitation de la « Réseaux Services Publics » en assurait le
concurrence pour financer des missions secrétariat.
de service public.
Le CELSIG a organisé de nombreux col-
L’action du Comité loques, séminaires et journées de travail.
Il a développé une forte présence auprès
européen de liaison sur des institutions européennes. Il a ainsi
les services d’intérêt général joué un rôle non négligeable, parfois
essentiel, pour l’introduction de missions
Les 25 et 26 novembre 1994, l’asso- de service public ou universel dans les
ciation «  Réseaux Services Publics  » directives de libéralisation des services
organisa le « Premier Forum européen de réseaux (poste, télécommunication,
des acteurs sociaux sur les services électricité, transports) ainsi que dans
d’intérêt général ». À la demande des l’adoption de dispositions nouvelles sur
participants soucieux de créer un outil les services d’intérêt général dans les
européen propre à la société civile sur les traités : l’article 16 du traité d’Amsterdam,
services publics, on constitua le « Comité les deux communications de 1996 et 2000
européen de liaison sur les services de la Commission, diverses dispositions
d’intérêt général  » (CELSIG). Il était de la Charte des droits fondamentaux de
animé par Pierre Bauby et moi-même, l’Union européenne dont son article 36,
rejoints en 1996 par Katherine Varin. Il la rédaction de l’article III-6 du projet de
avait pour but de promouvoir dans le traité constitutionnel qui est devenu l’ar-
cadre européen une conception réno- ticle 14 du Traité sur le fonctionnement
vée des services d’intérêt général, en de l’Union européenne de Lisbonne3 .
répondant aux mutations technologiques,
économiques, sociales et culturelles des Grâce à ce travail intense, le CELSIG est
sociétés européennes. Il était ouvert à devenu le lieu fédérateur de la société
l’ensemble des acteurs économiques civile sur les questions relatives aux
et sociaux de l’Union européenne services d’intérêt général jusqu’en 2010
(institutions, opérateurs, régulateurs, et l’interlocuteur des diverses institutions
économie sociale, organisations syn- européennes sur ces questions et plus
dicales, consommateurs, défense de généralement sur celles relatives à l’inté-
l’environnement, lutte contre l’exclusion, rêt général. À partir de 1997, le CELSIG 3
Le traité de Lisbonne comprend en fait deux
chercheurs, universitaires, etc.). Il visait à a publié une lettre bimensuelle bilingue traités, le Traité sur l’Union Européenne(TUE)
multiplier les échanges de connaissances (français-anglais), Nouvelles-News-Europe, qui traite des institutions et le Traité sur le
Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE)
et d’expériences à l’échelle européenne consacrée aux services d’intérêt général essentiellement consacré aux compétences
de l’Union et des États membres et aux
avec l’ensemble des acteurs concernés. en Europe. dispositions économiques.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


131
L’approfondissement n’étant que les organisations requises
de la notion européenne pour rendre effectifs ces droits ou ces
libertés. Cette proposition permettait de
de service d’intérêt général dépasser les controverses, souvent peu
par la prise en compte intelligibles d’un pays à l’autre, sur le
des droits fondamentaux service public : en parlant de garanties
d’exercice des droits fondamentaux, elle
Lors de sa présidence au Conseil euro- dispensait ceux qui le souhaitaient d’une
péen du premier semestre 1995, le minis- référence au service public. Elle préser-
tère de l’Équipement organisa un Conseil vait les diversités nationales et locales
informel des ministres des Transports sur en matière de dispositifs et de procédés
les services publics, qui fit ressortir la d’organisation ainsi que la définition
diversité des situations et des approches des garanties d’exercice de ces droits et
dans les États membres et la nécessité de leur organisation qui relevait des États
prolonger et d’approfondir les débats. membres. Enfin, en mettant l’accent sur
les droits fondamentaux de la personne et
Dans la perspective de la Conférence leurs garanties d’exercice, la proposition
intergouvernementale prévue par le s’inscrivait dans une double perspective :
traité de Maastricht, en vue de sa révision ‘‘une interdiction d’opposer la personne
qui devait se tenir en 1996, le ministère et l’État, puisqu’elle les unit en partant de
de l’Équipement (DAEI-mission EUREQ), la personne ;
soutenu par le Commissariat général du ‘‘une manière de rendre difficile la
plan et la Délégation à l’aménagement du négation des garanties d’exercice de
territoire et à l’action régionale (DATAR), ces droits, en permettant des formes
confia à Antoine Lyon-Caen, professeur d’organisation très variées, de la simple
à l’Université de Paris X-Nanterre et réglementation jusqu’à la fourniture
président de l’Institut international de directe de certaines prestations, au nom
Paris-La Défense, une étude afin de des exigences marchandes.
constituer une équipe européenne avec
des universitaires (économistes, juristes, Cette proposition est celle qui a porté le
autres spécialistes parlant français mais plus de fruits par la suite. Elle a amené la
ayant une double culture) pour élaborer France à infléchir son argumentation. Elle
un argumentaire européen de nature à a été reprise par les organisations de la
fonder une conception européenne de société civile, notamment lors de l’élabo-
la notion de service d’intérêt général ration de la Charte des droits fondamen-
en tenant compte des diverses cultures taux de l’Union européenne et du projet
nationales. de traité constitutionnel. Toutes choses
égales par ailleurs, elle a été consacrée
Ce travail aboutit à une proposition liant par l’adoption de la Charte en décembre
services publics et droits fondamentaux, 2000 et par l’adoption du protocole sur
les services publics étant un moyen de les services d’intérêt général annexé au
garantir ces droits, les services publics traité de Lisbonne en 2007.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


132
Une discussion efficace la Commission sur le premier projet
sur les services d’intérêt de communication sur les SIEG, publié
le 11 septembre 1996 (COM 96-0443,
économique général lors JO.C4.05.07.96). Pour la première fois, la
de la révision du traité Commission prolongeait les démarches
en 1995-1996 sectorielles de libéralisation des ser-
vices publics par une réflexion transver-
En novembre et décembre 1995, la France sale. Pour la Commission, les services
et la Belgique connurent des grèves extrê- d’intérêt général sont «  un élément
mement puissantes, soutenues par l’opi- clé du modèle européen de société »
nion publique, contre les politiques de et appartiennent à « un ensemble de
libéralisation des services publics, mais valeurs qui sont communes à tous nos
aussi le Luxembourg, l’Allemagne, les États et font l’originalité de l’Europe ».
Pays-Bas, l’Italie. Particulièrement fortes Elle soulignait que «  la solidarité et
dans les transports à Bruxelles, ces l’égalité de traitement dans le contexte
grèves furent un facteur important de d’une économie de marché ouvert et
prise de conscience par la Commission dynamique, constituent des objectifs
et les instances communautaires que les fondamentaux de la Communauté euro-
missions de service public ne pouvaient péenne. Les services d’intérêt général
être abandonnées dans le cadre de la contribuent à la réalisation de ces
politique de libéralisation de ces services. objectifs. Les Européens attendent des
services de qualité à un prix abordable.
En février 1996, le CELSIG, à l’occasion Pour bon nombre d’entre eux, ces ser-
de l’ouverture de la conférence inter- vices d’intérêt général sont même per-
gouvernementale chargée de modifier le çus comme de véritables droits sociaux
traité de l’Union européenne, organisa et participent, de façon importante, à la
un séminaire européen de travail sur cohésion économique et sociale. Pour
le thème : « Services publics, Services ces raisons, les services d’intérêt géné-
d’intérêt général et Conférence intergou- ral appartiennent à un ensemble de
vernementale ». Cette initiative visait à valeurs qui sont communes à tous nos
confronter et préciser des propositions États et font l’originalité de l’Europe ».
de révision du traité, à faire émerger la Elle proposait d’introduire les services
problématique services publics/droits fon- d‘intérêt général dans les moyens dont
damentaux et à poser une série de ques- se dotent la Communauté européenne
tions que les États n’étaient pas encore pour atteindre ses objectifs.
en mesure d’exprimer sur l’introduction
de nouvelles dispositions sur les services En octobre 1996, le CELSIG organisa à
d’intérêt général (SIG) dans le traité4 . Bruxelles le « Deuxième Forum européen 4
Dans le vocabulaire communautaire le
des acteurs sociaux » afin de mobiliser la terme service d’intérêt général (SIG) recouvre
Le CELSIG organisa une journée de société civile pour faire inscrire dans la l’ensemble des services d’intérêt général
marchands et non marchands mais le traité
travail entre les organisations de la révision du traité un nouvel article sur les ne parle que de service d’intérêt économique
général, services marchands, d’où le va-et-vient
société civile et les représentants de services d’intérêt général. entre les deux appellations.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


133
« obligations de services publics » étaient
mieux prises en compte dans les direc-
tives sectorielles de libéralisation des
services en réseaux, la Commission euro-
péenne les intégrait dans ses documents,
le Parlement européen, le Comité des
régions et le Comité économique et social
européen s’emparaient du problème et
adoptaient des résolutions en faveur de
la prise en compte des services publics
dans les politiques communautaires.

Les réseaux de la société civile, fédérés


Pylônes électriques THT en sortie du CNPE de par le CELSIG, proposèrent une direc-
Chinon © Arnaud Bouissou/METL-MEDDE  tive cadre européenne définissant des
Dans les jours qui suivent, la Belgique principes directeurs pour les SIG (choix
puis la France présentèrent chacune du mode de fourniture, attribution, finan-
une proposition, mettant ainsi ce sujet à cement, fonctionnement), les principes
l’ordre du jour de la conférence intergou- des relations entre les opérateurs et les
vernementale. Après un très long débat, autorités publiques et les droits des uti-
un nouvel article (article 16) du traité lisateurs. Plusieurs motions furent adop-
d’Amsterdam a reconnu les services tées en ce sens au Conseil économique et
d’intérêt économique général comme social européen, au Conseil des régions
valeur commune de l’Union européenne 5 . et au Parlement européen à la demande
Cependant, cet article concerne les seuls du groupe socialiste. Mais la Commission
services économiques. Comme il procé- refusa de faire toute proposition sous
dait de principes généraux de la construc- prétexte de la complexité du problème
tion européenne, la Commission le et donc de l’impossibilité de dégager à la
considéra, à ce titre, comme un principe fois une majorité au Conseil sur ce sujet,
politique non susceptible de produire du et une majorité nette, indiscutable au
droit. Elle s’en tint à cette position jusqu’à Parlement européen et arguant enfin de
sa modification dans le traité de Lisbonne. l’absence de base juridique. De plus elle
soutenait que le traité ne disposait pas

5
La bataille pour une d’une base juridique pour fonder une telle
directive. Dans une deuxième communi-
directive cadre sur
Article 16 « Sans préjudice des articles 73,
86 et 87, et eu égard à la place qu’occupent
les services d’intérêt économique général cation sur les « services d’intérêt général

les services publics


parmi les valeurs communes de l’Union ainsi en Europe » en septembre 2000, tout en
qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de
la cohésion sociale et territoriale de l’Union, reconnaissant l’importance des services
la Communauté et ses États membres,
chacun dans les limites de leurs compétences d’intérêt général pour l’Union, elle réitéra
respectives et dans les limites du champ Toutefois, l’adoption de l’article 16 les bienfaits de la libéralisation et donc
d’application du présent traité, veillent à ce
que ces services fonctionnent sur la base modifiait la nature du débat sur les ser- la nécessité d’accélérer cette politique.
de principe et dans des conditions qui leur
permettent d’accomplir leurs missions. » vices d’intérêt général dans l’Union. Les Elle confirma son refus d’une directive

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


134
cadre. La logique proposée était la sui-
vante : « les États membres disposent de
plusieurs possibilités pour assurer la
prestation des services d’intérêt général,
qui vont d’une ouverture du marché à la
concurrence en passant par l’imposition
d’obligations de services publics, jusqu’à
l’octroi de droits spéciaux ou exclusifs à
un seul opérateur, ou à un nombre limité
d’opérateurs, avec ou sans mécanismes
de financement ».

Les débats étaient complexes, au sein du


Conseil et du Parlement européen, avec la
Commission européenne mais aussi entre
administrations françaises. Cela poussa le
Premier ministre, Lionel Jospin, à vouloir
un travail plus interministériel au sein du
secrétariat général chargé de la coordina-
tion sur les affaires européennes (SGCI)6. À
la demande du SGCI auprès du ministre des
Transports, Jean-Claude Gayssot, je fus rat-
taché fonctionnellement au SGCI, avec mis- Ligne électrique et éoliennes
© Laurent Mignaux/METL-MEDDE
sion « de nourrir la réflexion de la France sur public et les traditions de droit que sur
la problématique des services publics dans les courants politiques  : les partisans
le cadre de la construction européenne » d’une législation demandaient une direc-
et « de produire tous documents utiles à tive cadre et ceux de la subsidiarité enten-
l’élaboration des positions françaises ». En daient laisser la main aux États membres
juillet 2001, la France déposa auprès des quitte à ce que ce fut la Cour de justice
autorités européennes un « Mémorandum qui établlisse le droit. Le Parlement n’est
de la France sur les services d’intérêt éco- jamais arrivé par la suite à dégager une
nomique général », élaboré dans le cadre de majorité claire sur cette question.
cette mission et qui était de fait une trame
pour une directive cadre. En novembre 2001, le CELSIG organisa,
à Bruxelles le « Troisième Forum sur les
Après de longs débats sur cette commu- services d’intérêt général », qui adopta un
nication de septembre 2000, le Parlement appel au Conseil pour une directive cadre.
européen adopta en novembre 2001 une 6
Secrétariat général du Comité interministériel
résolution favorable à une directive cadre Sur proposition pressante des gouver- pour les questions de coopération économiques
(rapport Langen). Cependant, ces débats nements français et belge, les Conseils européennes, aujourd’hui rebaptisé SGAE,
Secrétariat général aux affaires européennes
faisaient apparaître un clivage, fondé plus européens (chefs d’État et de gouverne- service du Premier ministre chargé de faire la
coordination interministérielle sur les affaires
sur les cultures nationales de service ments) de Nice en décembre 2000 (sous européennes.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


135
la présidence française), de Laeken (sous en cas de tension sur l’application des
la présidence belge) en décembre 2001, règles du traité », autrement dit de règles
et plus nettement de Barcelone (sous de la concurrence.
la présidence espagnole) en mars 2002,
demandent à la Commission d’étudier la Mais aucune directive ne fut proposée.
faisabilité d’une directive cadre sur les Au contraire, en 2007, le président de la
services d’intérêt économique général. Commission, lors d’une nouvelle commu-
nication sur les SIG et les SSIG (services
Pressée par le Conseil et le Parlement sociaux d’intérêt général) déclara que la
européen, la Commission publia en mars directive cadre sur les SIEG n’était plus à
2003 un Livre vert pour questionner les l’ordre du jour car « personne n’en veut ».
États et les citoyens européens sur les SIEG. Cette position démontre que la promo-
De cette consultation, formalisée dans tion des services publics est d’abord
un Livre blanc sur les services d’intérêt une question politique au sein de l’Union
général en mai 2004 (COM (2004) 374 européenne.
final), elle dégage l’idée que les avis sont
partagés sur la nécessité d’une directive
cadre, elle pointe les incertitudes quant à
De la charte
la pertinence de constituer la meilleure des droits
voie à suivre et d’apporter une valeur
ajoutée suffisante. Elle renvoie le réexa- fondamentaux au
men de la question à plus tard, lorsque le
traité constitutionnel sera ratifié.
traité de Lisbonne
Les Conventions qui élaborèrent la
Cependant, le Livre blanc consolidait Charte des droits fondamentaux de
des acquis importants. Les SIG sont « un l’Union européenne puis le projet de
pilier du modèle européen de société… traité constitutionnel eurent à débattre
essentiel pour la cohésion sociale et ter- des services publics. Dans les deux cas,
ritoriale et pour la compétitive de l’éco- ce fut un des débats les plus vifs et les
nomie européenne », leur « accès est une plus permanents. La part qu’y prit le
composante essentielle de la citoyenneté ministère de l’Équipement fut active (le
européenne et est nécessaire pour leur droit au logement, le droit d’accès au
permettre de jouir pleinement de leurs SIEG...) et ma mission au SGCI permit aux
droits fondamentaux ». Pour la première représentants de la France dans ces deux
fois elle admettait « comme fondement instances d’en faire une question clef de
de politiques communautaires tenant leurs interventions.
pleinement compte du rôle spécifique
des SIG dans les politiques et activités Un grand nombre d’articles de la Charte
relevant de sa sphère de compétence » et traitent en fait des services publics dans
reconnaissait qu’en vertu de l’article 86 les titres III (égalité, non-discrimination,
§2 du traité « l’accomplissement effectif diversité culturelle, égalité entre femmes
d’une mission d’intérêt général prévaut et hommes, droit de l’enfant, droits des

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


136
personnes âgées, intégration des per- seront couverts ? Comment s’articule-
sonnes handicapées) et titre IV (solidarité, ront le droit communautaire et les droits
droit à l’information et à la consultation nationaux si les États sont seuls à définir
des travailleurs au sein de l’entreprise, les missions de services publics ?
droit d’accès aux services de placement,
protection en cas de licenciement injus- La bataille au sein de la Convention
tifié, conditions de travail justes et équi- élaborant le traité constitutionnel
tables, interdiction du travail des enfants se déroula dans le groupe de travail
et protection des jeunes au travail, vie « Europe sociale », arraché de haute lutte
familiale et vie professionnelle, sécurité malgré l’opposition du président de la
sociale et aide sociale, protection de la Convention et de la partie la plus libérale
santé, protection de l’environnement, de celle-ci. Dans son avis pour lequel la
protection des consommateurs.) société civile joua un rôle déterminant, le
L’article 36 stipule : « L’Union reconnaît groupe notait : « Au nombre des autres
et respecte l’accès aux services d’intérêt suggestions qui ont recueilli le soutien
économique général tel qu’il est prévu par d’un nombre important de membres,
les législations et pratiques nationales, figurent les objectifs visant à garantir
conformément au traité afin de promou- un degré élevé de protection sociale et
voir la cohésion sociale et territoriale de d’insertion sociale, la lutte contre l’exclu-
l’Union ». sion sociale et la pauvreté, l’accès à des
services d’intérêt général efficaces et de
Pour la première fois dans un texte de por- qualité et l’amélioration des conditions
tée supranationale, les services publics et de travail… ». Le rapporteur faisait état
les droits fondamentaux sont rapprochés, d’un consensus pour recommander que
ce qui ouvre la voie à la mise en œuvre la promotion des services sociaux et des
effective des droits fondamentaux par services d’intérêt général efficaces et de
les services publics, la Charte acquérant qualité, figure à l’article 3 (les objectifs)
valeur juridique au même titre que le traité du futur Traité constitutionnel. La discus-
de Lisbonne (décembre 2009). Certes, il sion en séance plénière fut conclue par
s’agit formellement de la reconnaissance une promesse du président que l’article
d’accès et non de la garantie d’accès. 16 du traité d’Amsterdam serait modifié
Mais qu’est-ce que la reconnaissance pour tenir compte des propositions du
d’accès si les conditions matérielles, éco- groupe de travail (en février 2003).
nomiques, sociales ne permettent pas cet
accès ? Beaucoup de questions restent En définitive, l’article 16 fut amendé pour
encore à ce jour en suspens. Comment introduire l’objectif de légiférer sur les
s’articulera cette reconnaissance d’accès services d’intérêt général : « Sans préju-
avec le droit ouvert dans les directives dice des articles I-5, III-166, III-167 et III-
sectorielles quant au service universel 238 et en égard à la place qu’occupent
ou aux obligations de service public qui les SIEG 7 en tant que services auxquels
7
doivent être garanties à chaque résident tous dans l’Union attribuent une valeur Seuls les services d’intérêt économique
général (les services publics marchands) étaient
physique et moral ? Quels domaines ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la visés dans les traités. En gras les ajouts du TCE.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


137
promotion de sa cohésion sociale et qui répondent autant que possible aux
territoriale, l’Union et les États membres, besoins des utilisateurs ;
chacun dans les limites de ses compé- ‘‘la diversité des services d’intérêt
tences respectives et dans les limites du économique général et les disparités qui
champ d’application de la Constitution peuvent exister au niveau des besoins et
veillent à ce que ces services fonc- des préférences des utilisateurs en raison
tionnent sur la base de principes et de situations géographiques, sociales ou
dans des conditions, notamment éco- culturelles différentes ;
nomiques et financières, qui leur per- ‘‘un niveau élevé de qualité, de sécurité
mettent d’accomplir leurs missions. La et quant au caractère abordable, l’égalité
loi européenne établit ces principes et de traitement et la promotion de l’accès
fixe ces conditions, sans préjudice de la universel et des droits des utilisateurs.
compétence qu’ont les États membres, Article 2 : Les dispositions des traités
dans le respect de la Constitution, de ne portent en aucune manière atteinte
fournir, de faire exécuter et de financer à la compétence des États membres
ces services. » pour fournir, faire exécuter et organiser
des services non économiques d’intérêt
Après le rejet du projet de traité consti- général ».
tutionnel en 2005, le traité de Lisbonne
a repris intégralement en son article 14 L’articulation du protocole 26, qui définit
cette rédaction, celui-ci prévoyant la les principes présidant aux services
requalification des lois en règlements d’intérêt général, confirme le « pouvoir
conformément à la rédaction de ce traité. discrétionnaire des États membres », et
de l’article 14, qui prévoit explicitement
Lors de la conférence intergouverne- une législation (des règlements), ouvre
mentale de juin 2007, qui adopta le une porte permettant de construire
principe du traité de Lisbonne, à la une conception positive des services
demande des Pays-Bas qui en firent une publics en Europe et de rompre avec la
question sine qua non d’acceptation de conception jusqu’alors prédominante
ce traité, un protocole (n° 26) « sur les qu’ils sont des exceptions et des entraves
services d’intérêt général » a été annexé à la concurrence. Jusqu’à présent la
au traité 8 : Commission s’est refusée à appliquer
« Article 1 : Les valeurs communes de l’article 14, arguant que si l’obligation de
l’Union concernant les services d’intérêt légiférer était bien réelle, le traité ne fixait
économique général au sens de l’article pas de délais pour le faire.
14 du Traité sur le fonctionnement de
l’UE comprennent notamment : Le présent article a présenté une
‘‘le rôle essentiel et le large pouvoir synthèse des débats qui ont permis de
discrétionnaire des autorités nationales, définir des principes et des fondements
régionales et locales pour fournir, faire des services publics en Europe et du
8
Un protocole annexé au traité de l’UE à la exécuter et organiser les services d’inté- rôle original et puissant qu’y a joué le
même valeur juridique qu’un article du traité rêt économique général d’une manière ministère de l’Équipement. Aujourd’hui,
mais ne permet pas de faire du droit dérivé.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


138
malgré une période marquée au niveau Le fait que le ministère de l’Équipement
de la Commission par une idéologie et ait joué un rôle important dans ces débats
des politiques d’inspiration libérale, hos- est dû en grande partie à l’importance
tiles à toute intervention de l’État dans la dans son histoire des services de réseaux
sphère économique et une concurrence concernés dès le début par le processus
élevée au rang de dogme, les services de libéralisation (transports, électricité…)
publics sont maintenant considérés dans et des services publics sociaux (logement
les textes fondamentaux de l’Union euro- social) ainsi qu’à son implantation ter-
péenne, comme une « composante de ritoriale qui l’ont sensibilisé très tôt aux
la civilisation européenne et du modèle enjeux et aux forces même modestes à y
social européen », garantissant les droits
fondamentaux de la personne, la cohé-
consacrer.

sion sociale, culturelle, économique et
territoriale de l’Union.

Tramway et jardins familiaux 


©Arnaud Bouissou/MELT-MEDD

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


regards étrangers 139
La politique des déchets
ménagers en Allemagne
au xxe siècle
par Dr. Heike Weber, professeur, Bergische Universität Wuppertal

Les premiers régions avoisinantes arrêtant au même


moment de les utiliser comme engrais
services municipaux dans leurs champs1 .

de voirie Vers la fin du XIXe siècle, des grandes


et le traitement villes comme Berlin, Munich, Francfort
ou Hambourg mirent en place des ser-
des déchets aux vices municipaux de collecte des déchets

alentours de 1900 et, avec ceux-ci, l’obligation pour les


ménages d’utiliser des poubelles, dans un
effort supplémentaire d’hygiène urbaine.
Comme les autres sociétés industriali- Les services municipaux d’enlèvement
sées, l’Allemagne connut l’expérience des ordures, pour lesquels les villes de
d’une première «  crise moderne des Prusse pouvaient assujettir les ménages
déchets » à la fin du XIXe siècle, au sein à une taxe depuis 1893, mirent peu à peu
de ses villes. Elle était dûe à l’explosion fin aux fosses septiques traditionnelles
démographique : contrairement aux villes derrière les maisons, dans lesquelles les
françaises, les villes allemandes s’urbani- résidus avaient été mis et que les agricul-
saient et se densifiaient alors à un rythme teurs vidaient pour épandre le contenu
rapide. Une autre cause résidait dans les sur leurs champs.
1
Susanne Köstering, Renate Rüb, eds., Müll nouveaux modes de consommation et de
von gestern? Eine umweltgeschichtliche production de déchets : les citadins pro- Comme ailleurs, les déchets se compo-
Erkundung in Berlin und Brandenburg (Münster:
2003); Lindemann, Carmelita, « Verbrennung duisaient davantage de déchets ménagers, saient principalement de cendres, de
oder Verwertung: Müll als Problem um
die Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert », ce qui commençait à entraîner des chan- matières balayées, de restes de table et
Technikgeschichte 59, 1992, pp. 91-107 gements substantiels, les fermiers des d’autres débris comme des chiffons ou

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


140
des papiers, avec de grandes variations
selon les saisons et les régions, dûes en
particulier aux modes de nourriture et
de chauffage. En moyenne, les déchets
produits par les habitants des villes
d’Allemagne étaient moins humides
que ceux des Français. Ils contenaient
plus des cendres et moins de matériaux
organiques tels que les épluchures de
fruits. C’est une raison, entre autres,
pour laquelle on trouve des efforts pré-
coces d’incinération en Allemagne et de
compostage en France.

Les technologies de collecte et d’enlève-


ment étaient différentes selon les villes,
mais elles étaient plus avancées et plus
largement dispersées sur le territoire
qu’en France, qui devait faire l’expérience
bien plus tardivement d’une première
vague de modernisation du traitement
des déchets. Par ailleurs, la plupart des
services de collecte étaient effectués par
des entreprises municipales.

Vers 1910, une étude portant sur 170


villes de 25  000 habitants ou plus
montrait que 48 d’entre elles n’avaient
pas de service municipal de déchets, 27
utilisaient les déchets collectés comme
fertilisants épandus sur les champs des
environs alors qu’une majorité de villes,
115, déversaient les déchets collectés
dans des décharges 2 . Une poignée de
villes pratiquaient l’incinération parallè-
lement à la mise en décharge. Le citadin
allemand moyen produisait chaque jour Agencement de trois poubelles, pour la collecte
400 à 500 grammes de déchets. De telles séparée des cendres, des restes de tables
et des autres restes (papier, ferailles, cuir,
données générales cachent combien il y etc.) Linde, C. von der: Müllvernichtung oder
avait des différences entre les villes dans Müllverwertung insbesondere das Dreiteilungs-
system. Ein Beitrag zur Hygiene des Mülls mit
les pratiques de collecte et d’enlèvement. Rücksicht auf ihre volkswirtschaftliche Bedeu-
tung. Charlottenburg 1906, p. 27

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


141
La ville de Potsdam, par exemple, collec- s’il y avait de telles disparités, la simple
tait des déchets de cuisine séparément mise en décharge dans la périphérie des
pour en faire de la pâtée destinée aux villes était omniprésente et, quelquefois,
porcs. Entre 1907 et 1917, Charlottenburg, de vieilles décharges étaient exploitées
près de Berlin, testa une séparation ambi- pour tirer profit de l’humus ou de ce que
tieuse mais coûteuse des déchets pour l’on appelait la « terre » résultant de la
laquelle l’entreprise engagée consistait à décomposition des déchets (« Müllerde »).
utiliser trois poubelles3 : À côté de cela, les déchets étaient utilisés
‘‘la première accueillait les cendres et pour des aménagements paysagers
les balayures qui servaient à remplir les consistant à créer des collines ou à
carrières et à fertiliser les terres pauvres ; gagner des surfaces terrestres ainsi que
‘‘la seconde prenait les déchets orga- pour l’enrichissement du sol. Une forme
niques pour nourrir les porcs et, ensuite, spéciale de cette action était l’évacuation
produire des aliments concentrés ; des déchets par l’eau (« Müllspülung »),
‘‘ dans la troisième, on mettait tous les pratiquée aux alentours de Berlin au cours
autres détritus qui étaient triés et vendus des années 1930. Évacués par bateaux, les
à des industriels tels que les fabricants de déchets étaient épandus dans les zones
verre ou de papier. humides avoisinantes avec l’aide de la
puissance de l’eau et de celle des pompes.
New York et d’autres villes américaines Ils y servaient aussi l’objectif de gagner des
servaient d’exemple pour un tel tri à la surfaces de terrain sur l’eau. Cependant,
source. À Munich, les déchets des habi- la réutilisation des déchets urbains à des
tants traversaient une installation de tri fins agricoles était en général moins fré-
où les déchets mis au rebut étaient triés quente qu’en France. Par conséquence, les
à la main. Par ailleurs, comme Sabine usines de broyage françaises situées dans
Barles l’a montré pour Paris, les déchets la banlieue parisienne au début de siècle,
que l’on aurait pu réutiliser (comme les renvoyaient à une méthode qui manquait
chiffons, le cuir ou les métaux), étaient dans la filière allemande de traitement des
rarement placés en décharge, mais déchets.
réutilisés ou récupérés par des chiffon-
niers pour lesquels ces produits avaient Les villes allemandes étaient avant tout
une valeur commerciale. L’activité des soucieuses d’introduire ce qu’on appelait
chiffonniers représentait alors une part un système de collecte hermétique : les
importante de l’économie urbaine et poubelles étaient équipées de couvercles
faisait circuler des matériaux jetés hors et conçues pour s’adapter aux crans den-
du circuit de la consommation pour les telés des véhicules de collecte, de façon
2 recycler dans la production. à ce que presque aucune poussière ne
W. Silberschmidt, Müll (mit Hauskehricht), in
A. Gärtner, ed., Weyls Handbuch der Hygiene. pouvait s’échapper. À partir des années
(Leipzig: Barth, 1919), 573-713 En 1896, Hambourg, qui venait de subir une 1920, l’entreprise Schmidt&Melmer s’est
3
Cf. C. von der Linde, Müllvernichtung
oder Müllverwertung insbesondere épidémie de choléra, fut la première cité imposée avec son système « Es – EM ». Les
das Dreiteilungssystem. Ein Beitrag zur allemande à mettre en oeuvre la techno- experts allemands étaient influencés par
Hygiene des Mülls mit Rücksicht auf ihre
volkswirtschaftliche Bedeutung. Charlottenburg logie britannique de l’incinération. Même l’idée que la fuite de poussières consti-
1906

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


142
tuait un risque majeur pour l’hygiène, et inclut aussi une politique systématique
considéraient qu’il suffisait de collecter de recyclage pour exploiter la valeur
les déchets à un rythme de deux à trois matérielle des déchets (1933-1945). De
fois par semaine. En revanche, les experts ce fait, pendant ces deux périodes, les
français favorisaient la collecte journa- déchets devinrent une part et un outil
lière ou quasi-journalière, et la plupart des de l’impératif pressant d’économiser les
poubelles françaises ne portaient pas de matières et de trouver des « Ersatz », des
couvercle. Cette divergence d’opinions et produits de substitution, susceptibles
de méthodes s’explique partiellement par de remplacer les matières premières
la différence de composition des déchets, manquantes. Le traitement des déchets
car les Allemands par exemple avaient et leur réutilisation se transformèrent
plus de cendres dans leurs déchets mais en sujets d’enjeu politique : c’était un
moins de matières putrescibles. moyen de mobiliser des citoyens et des
ressources pour l’effort de guerre.
La politique des À partir de l’hiver de 1914, certaines villes
déchets pendant récupérèrent les rebuts alimentaires

les deux guerres pour nourrir les porcs, souvent avec


l’appui des organisations de femmes de
mondiales : l’époque. Le système de Charlottenburg
que l’on estimait trop coûteux est devenu
des efforts de le modèle 5 . En 1916, chaque ville de plus

récuperation de 40 000 habitants se voyait officielle-


ment demander une collecte séparée Publicité pour le système Es-Em, le système
de collecte hermétique le plus répandu en
des déchets alimentaires comestibles Allemagne (publiée dans : Tope, Otto: Die
La Première Guerre mondiale, la crise susceptibles de compenser le déficit Mülltonne. Ein Stiefkind der baulichen Städteges-
taltung. Frankfurt a. M.: Verband Kommunaler
des années 1920, puis la politique nazie en nourriture. Avec des subventions de Fuhrparksbetriebe 1953, p. 51)
et la Seconde Guerre mondiale renfor- l’État, le secteur agricole et environ 50
cèrent les cultures de l’économie des villes créèrent le « Reichsgesellschaft für
matières secondaires et poussèrent à deutsches Milchkraftfutter mbH  », une
faire de la récupération de ces matières société nationale chargée de produire de
un enjeu de patriotisme national4 . Dans la pâtée pour le bétail à partir des restes
les conditions de la guerre, la politique des cuisines domestiques. De plus, au sein
des déchets urbains était moins condi- du ministère de la Guerre, ce qu’on appe-
4
tionnée par les notions de l’hygiène lait le Comité de guerre pour la collecte et Cf. le numéro special de Contemporary
History, 2013, 3, sur Recycling and Re-use in the
en ville que par des motifs de politique le service d’aide (le « Kriegsausschuss für Twentieth Century (eds. Ruth Oldenziel et Heike
Weber).
économique nationale et de disponibilité Sammel und Helferdienst ») fut installé en 5
Roger Chickering, Freiburg im Ersten
des ressources. Durant la Première 1916. Ce service organisait les collectes Weltkrieg. Totaler Krieg und städtischer Alltag
1914-1918 (Paderborn: Schöningh 2009), 153-
Guerre mondiale, du fait du blocus naval des déchets récupérables, avant tout 197; Weber, Heike: Schaffet Werte aus Nichts!’:
britannique, l’Allemagne était privée de dans les villes. Il s’agissait d’os, de papier, Women’s Role in Re-Using Kitchen Slops in
Wartime Germany. In: Contemporary European
nombreuses ressources matérielles. Puis de vieux vêtements, d’aluminium, de History, Special Issue: Social History of
Recycling and Re-use in the Twentieth Century,
la politique nazie d’autarcie économique bouchons, de caoutchouc, de capsules 2013

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


143
de bouteilles, de cheveux, de boîtes de produits journellement par un citadin
conserve, de cuir, de restes de café moulu allemand n’avait pas changé. Un grand
etc. À côté des femmes et des organi- nombre de villes avaient leurs propres
sations féminines, les écoles étaient services de collecte des déchets mais
alors systématiquement mobilisées pour leurs méthodes de gestion étaient
collecter les déchets réutilisables. Au sensiblement les mêmes. La mise en
même moment, les services municipaux décharge prévalait. Seules quelques villes
de collecte des déchets connaissaient utilisaient l’incinération. Les chiffonniers
une situation difficile à cause du manque demeuraient d’importants acheteurs de
de moyens de transport, de l’absence des déchets récupérables.
chevaux et de la main-d’œuvre masculine.
Du fait de la baisse du pouvoir calorifique C’est habituellement dans les périodes
des déchets, des usines d’incinération de crise que les déchets attirent l’atten-
furent fermées pendant la Première tion comme une ressource potentielle.
Guerre mondiale et pendant la crise des Toutefois, d’une façon contre-cyclique
années 1920. par rapport à l’amélioration des condi-
tions de vie au cours des années 1930, le
Quand le parti national-socialiste prit système national-socialiste d’autarcie
le pouvoir en 1933, la valeur moyenne incluait aussi une récupération des
de 400 à 500 grammes de déchets déchets poussée, voire totale, selon les

Collecte de vieux papiers, à Stuttgart, 1938 ©photographie de la « Sammlung Erhard », Umweltbundesamt,


Dessau

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


144
termes mêmes de la propagande nazie. À ‘‘la collecte des déchets alimentaires
partir des premières années du pouvoir fut introduite à partir de 1937 ;
nazi, cette propagande fit de la collecte ‘‘ en application d’une directive d’août
des résidus un devoir national. Des 1937, les municipalités de plus de 35 000
circuits de récupération furent mis en habitants furent forcées de réutiliser les
œuvre à travers diverses organisations déchets urbains collectés par les services
telles que les Jeunesses hitlériennes, en municipaux ;
commençant en 1934 par la collecte des ‘‘ à partir de la fin de 1936, de nombreux
métaux et des produits textiles et, juste matériaux furent triés séparément à la
après, par celle du papier et des os. source, dans les maisons et les immeubles
mêmes.
De plus, dès 1934-1935, une première
série de villes commença à séparer sys- La mise en œuvre des structures de
tématiquement les matériaux usagés des collecte tout au long des différentes
autres déchets. Des collectes séparées étapes du circuit des déchets (à partir
furent installées, soit pour le papier soit du domicile via les infrastructures muni-
pour les déchets alimentaires. En 1935, le cipales de traitement des déchets, et
commerce du chiffonage fut activement par les réseaux de réutilisation) facilitait
inclus dans la politique nationale-socia- l’exploitation « totale 
» des déchets à
liste des déchets et du recyclage. Le laquelle on aspirait. Grâce à ces mesures,
secteur fut activement aryanisé. Les com- les nazis espéraient récupérer plus de
merçants juifs furent chassés du marché 10% du volume des déchets sous la forme
et des collecteurs purement « aryens » de matières et de matériaux réutilisables.
prirent leur place. Finalement, à partir de C’est un résultat que l’on obtint jamais
1939, avec le manque d’hommes dispo- pour différentes raisons. 
nibles en temps de guerre, les élèves des
écoles devinrent les principaux agents D’une part, à cause de l’expulsion des
des réseaux nationaux-socialistes de Juifs, une grande partie de la compé-
collecte 6 . tence dans le chiffonnage avait disparu.
Deuxièmement, ce n’était pas l’ensemble
Les nazis utilisaient les infrastructures des matériaux collectés qui pouvait être
existantes de traitement des déchets remis dans le circuit de la production :
pour planifier les activités de recyclage. le papier, en particulier, ne trouvait pas
Seulement dans le cas de la collecte toujours d’acheteurs. Et troisièmement,
séparée des déchets alimentaires une les matériaux devinrent toujours plus
agence spécialisée fut créée, appelée rares pendant les dernières années de
« Ernährungshilfswerk », pour installer la guerre. En plus, les trois piliers de la
des infrastructures de collecte et des politique nazie étaient en compétition
unités d’élevage de porcs avec l’aide pour le partage des parts du marché et
des services municipaux existants. La de nombreuses activités de recyclage 6
Köstering, Susanne: “Pioniere der
politique nationale-socialiste des déchets manquaient d’efficacité. Par exemple, les Rohstoffbeschaffung”. Lumpensammler
im Nationalsozialismus, 1934-1939. In:
et du recyclage reposait sur trois piliers : nazis encourageaient la réutilisation des WerkstattGeschichte 1997, S. 45-65

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


145
déchets urbains dans l’agriculture sous de la responsabilité des villes. Celles-ci
la forme d’humus. Mais il y avait peu de avaient trouvé des solutions locales
sens à faire cela car la collecte séparée spécifiques mais échangeaient régu-
à domicile avait déjà privé les déchets lièrement sur l’état des connaissances
urbains de leur part organique. relatives aux questions nationales
ou internationales. En Allemagne de
Quand on les compare, les systèmes l’Ouest, les déchets sont redevenus un
français et allemand de déchets se déve- sujet de politique nationale seulement
loppèrent différemment entre 1914 et au début des années 1960, tandis que
1945 même si le principe de la décharge les Allemands de l’Est poursuivaient à
brute prévalait dans les deux pays. Alors un niveau national la priorité accordée
que la France implantait des usines d’inci- par les nazis à la récupération.
nération et testait à la fois le compostage
et les décharges contrôlées, l’Allemagne
mettait l’accent sur la récupération. Par
La politique des déchets
ailleurs, de nombreuses usines d’inci- pendant la période du
nérations allemandes pré-existantes
cessèrent de fonctionner à cause de la miracle économique en
baisse du pouvoir calorifique des déchets
urbains. De plus, la politique des nazis à
Allemagne de l’Ouest
l’égard des déchets n’encourageait pas (« Wirtschaftswunder »)
l’incinération des déchets. La filière
française de la décharge contrôlée ne fut Les décennies de l’après-guerre ont
étudiée par les experts de l’Allemagne constitué une période critique qui a
de l’Ouest que pendant les années 1950, transformé les habitudes de consom-
parallèlement à la technique britannique. mation et les méthodes de traitement
Dans plusieurs pays occupés par les nazis des déchets. La société allemande
pendant la Seconde Guerre mondiale, connaissait le « Wirtschaftswunder » (le
les nazis imposèrent leur politique de miracle économique) : cette période de
recyclage. Par exemple les mesures que forte croissance économique connut
prit le régime de Vichy pour récupérer les un premier ralentissement dans les
déchets étaient l’objet d’une collabora- années 1966-1967 et prit fin en 1973
7
tion entre les représentants de ce régime avec le choc pétrolier. Au plus tard dans
Chad Denton: ‘Récuperez ! - The German
Origins of French Wartime Salvage Drives, et les délégués nazis7. le début des années 1960, l’Allemagne
1939-1945’. In: Contemporary European History, de l’Ouest représentait une société de
special issue “Social History of Recycling and
Re-use in the Twentieth Century”, ed. Ruth Un dernier point concerne le rôle de consommation de masse qui produisait
Oldenziel and Heike Weber, 2013 (upcoming,
under review) l’État et la dimension nationale. C’est de plus en plus de déchets, avec de
8
Pour davantage de précision sur le sujet, seulement dans le contexte des guerres nouveaux types de produits comme les
voir: Weber, Heike, « Les ordures ménagères et
l’apparition de la consommation de masse - Une que l’État allemand intervint en matière plastiques ou les emballages perdus,
comparaison franco-allemande (1945-1975) ». de politique des déchets en publiant alors que les méthodes de traitement des
In: Mathis, Charles-François; Mouhot, Jean-
François (Hg.): Une protection de la nature et des directives nationales et d’autres ordures étaient restées modestes voir
de l’environnement à la française ? (XIXe-XXe
siècles). Seyssel, Champ Vallon 2013, 141-156 mesures. Avant 1914, les déchets étaient insuffisantes 8 . Une tendance générale se

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


146
dégageait : les quantités de déchets ne Ce n’est qu’en réaction aux lois de protec-
cessaient de croître, surtout sur le plan tion des nappes phréatiques (en 1960 en
du volume. Ceci s’expliquait par un plus Allemagne de l’Ouest, en 1964 en France)
grand nombre d’emballages, une hausse que le traitement des déchets est rede-
de la consommation de matériaux légers venu une préoccupation politique d’ordre
comme le papier et le plastique, ainsi que national au nom de l’environnement.
par un nombre plus réduit de cheminées Cette loi de 1960, ainsi que le fait que
chez les particuliers où, auparavant, les la superficie des décharges disponibles
déchets étaient détruits. se raréfiait a eu pour résultat une atten-
tion croissante envers le problème des
Selon la première étude nationale menée déchets. En conséquence, l’élimination
en Allemagne de l’Ouest en 1961-62, la des déchets est redevenue un domaine
production moyenne de déchets par de professionnels : les méthodes d’éli-
habitant s’échelonnait entre 225 et 260 mination des déchets municipaux ont
kg annuels. Au début des années 1970, été étudiées, réorganisées et amplifiées.
l’Allemand moyen produisait 200 kg de D’ailleurs, on a commencé à établir des
déchets par an au sein d’une fourchette statistiques sur les déchets nationaux.
de 200 à 375 kg/an. En ce temps-là Ensuite, on a mis en place une formation
aussi, les petites communes avaient mis dans la gestion des déchets solides, par
en place des services d’enlèvement des le biais par exemple de filières d’études
ordures. La question des déchets fut de spéciales dans les universités techniques.
plus en plus repensé comme étant un
problème d’évacuation efficace, rapide et L’incinération a connu une renaissance
hygiénique des déchets hors des agglo- seulement depuis le milieu des années
mérations urbaines. Toutes les villes 1960 quand cette technique a été considé-
disposaient d’une système de collecte rée comme un moyen idéal de traitement
hermétique. En Allemagne de l’Ouest, dans les villes de plus de 100 000 habi-
75% des ordures ménagères étaient tants. Au milieu des années 1970, l’Alle-
mises en décharge, 23% incinérées et 2% magne de l’Ouest avait environ 40 usines,
traitées dans des usines de compostage. à la différence de la France qui avait
Au début des années 1970, l’Allemagne considérablement plus d’usines d’inciné-
de l’Ouest mettait en décharge plus de ration mais qui étaient en moyenne plus
déchets que la France (presque 80%), petites. La plupart des usines allemandes
environ 20% des ordures étaient inciné- pratiquaient la récupération de la chaleur
rés, le compostage représentait environ 1 produite 9 . L’incinération était considérée
à 2%. Alors que le compostage avait fait comme une solution pour traiter des
l’objet de financements gouvernemen- masses croissantes de déchets contenant 9
Gérard Bertolini, « L’incinération des
taux au début des années 1950, il perdit des matériaux fortement calorifiques déchets urbains : histoire et géographie
mondiales des villes pyromanes », in Ville et
assez tôt en importance. En revanche, (papier) mais aussi de nouvelles caté- environnement, Elisabeth Dorier-Apprill (dir.),
l’incinération n’avait été pratiquement gories de déchets (plastiques, huiles Paris, Sedes, 2006, p. 467-480. En 1975, la
France disposait de 126 usines d’incinération,
plus pratiquée pendant les années de usagées provenant des voitures, déchets dont 20 avec récupération de la chaleur, cf.:
TSM, Nov. 1975, Supplément, p. 2f («Quelques
l’après-guerre. industriels). Mais on se heurta bientôt résultats cumulés pour la France entière»).

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


147
à des problèmes techniques liés aux ration, ni le compostage ne permettaient
caractéristiques de ces types de déchets. véritablement de détruire les ordures,
Il fallait augmenter la température néces- sauf à en réduire le volume tout en pro-
saire des usines. De plus, les plastiques duisant, néanmoins, de nouveaux résidus
provoquaient l’émission de gaz toxiques, comme les cendres ou des matériaux
en particulier le chlorure d’hydrogène non-dégradables.
(HCI).
En accord avec le loi sur les nappes
Si on se concentre sur les emballages en phréatiques, le terme « contrôlée »
plastique, l’Allemand de l’Ouest consom- impliquait surtout le choix d’un site selon
mait en moyenne 3 kg en 1965, 7,4 kg en des considérations géologiques et hydro-
1970 et 11 kg au milieu des années 1970 10 . logiques afin d’exclure toute possibilité
La France avait substantiellement davan- de contamination du système des eaux.
tage de PVC (polychlorure de vinyle) Par ailleurs, les modifications majeures
contenus dans ses déchets à cause de entre les processus bruts ou modernes
l’introduction de la « bouteille perdue » d’enfouissement des déchets ont été les
en plastique. Au contraire, la discussion suivantes :
au sujet des émissions toxiques de gaz ‘‘elles consistaient d’abord en le recours
de chlorure d’hydrogène commença à une traction mécanique pour le déver-
beaucoup plus tôt en République fédé- sement des ordures et l’organisation de la
rale d’Allemagne, soit à la fin des années gestion de la décharge ;
1960. Enfin, des collecteurs de poussière ‘‘ ensuite, il s’agissait d’empiler des
et des valeurs limites pour les émissions ordures en couches compactées ;
toxiques ont été mis en place : on a donc ‘‘ et enfin de recouvrir les déchets
trouvé des solutions techniques comme avec de la terre ou des cendres afin de
plus tard pour la dioxine. Cependant, les réduire le nombre d’animaux parasites,
citoyens ouest-allemands ont développé les odeurs, les incendies et les détritus
une forte résistance à l’incinération et éparpillés par le vent.
de nombreuses usines nouvelles ont eu Dans la pratique, toutefois, les incendies
à mener des luttes avec des opposants spontanés, la fumée, la poussière, les ani-
venant de la société civile. maux parasites, les mouches et les détri-
tus semés par le vent étaient monnaie
La méthode de la mise en décharge a été courante sur les décharges contrôlées.
constamment régulée depuis les années
1960. Alors que la «  décharge brute  »
prévalait au cours des années 1950, les
méthodes britanniques et américaines
de la décharge sanitaire furent ensuite
étudiées. Au cours des années 1960, le
dépôt des déchets dans des décharges
10
Materialen zum Abfallwirtschaftsprogramm controlées fut finalement reconnu
75. 2/76 III Kunststoffabfälle, éd.
Umweltbundesamt, Berlin, 1976, p. 55 comme une nécessité puisque ni l’inciné-

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


148
Une politique de la RDA collectaient les résidus ali-
mentaires pour la nourriture des porcs
socialiste des dans une poubelle séparée, surnommée

déchets : le système « Speckitonne ». À l’inverse des pratiques


en vigueur durant l’époque nazie, ces
« SERO » en démarches de collecte n’étaient pas
obligatoires. Les citoyens qui remettaient
Allemagne de l’Est de tels résidus aux centres officiels de
collecte recevaient une compensation
Les dirigeants socialistes de la République sous la forme de bons de troc, ce qui
Démocratique Allemande (RDA) mirent était comparable à la collecte de produits
en œuvre, sous de nombreux aspects, récupérables pendant les deux guerres
une politique assez semblable à celle du mondiales. Par exemple, aux années
régime national-socialiste. Au cours des 1950, la remise de 2,5 kg de vieux papiers
années 1950, les activités de recyclage permettait à un ménage de gagner cinq
se situaient dans certains cas dans la rouleaux de papier mural ou dix serviettes
continuité par rapport aux infrastructures de toilette. Un kg d’os valait une barre de
de recyclage et de collecte existant à savon.
l’époque nazie.
Les politiques des déchets et du recy-
Les politiques est-allemandes du recy- clage relevaient des plans quinquennaux
clage des déchets mettaient l’accent sur de la RDA. Les statistiques de ces plans,
la récupération des déchets industriels qu’il faut considérer avec précaution,
et aussi, pendant les premières années indiquent que, pendant plusieurs décen-
de l’après-guerre, sur les déchets métal- nies, la RDA a collecté un taux de résidus
liques, car la RDA dépendait largement de ménagers par tête supérieur à celui de
ceux-ci pour la production d’acier. La col- l’Allemagne de l’Ouest. Pendant les pre-
lecte de matériaux de récupération était mières décennies, on estime qu’un tiers
considérée comme un devoir national à des chiffons, un tiers des vieux papiers et
cause de la rareté des ressources et d’un la moitié des os que l’industrie utilisait en
accès restreint au commerce mondial. tant que « ressources secondaires » pro-
Par ailleurs, une grande variété de biens venait de résidus domestique11 . À partir
de consommation étaient considérés de 1981, la RDA fonda un vaste système
comme collectables. Des organisations de collecte des ressources secondaires
socialistes comme les « Junge Pioniere » (« Sekundärrohstofferfassung » ou SERO) 11
Dirk Maier, «Mehr Achtung für den
dans les écoles organisaient souvent des pour le recyclage des déchets ména- Lumpenmann» : Altstofferfassung und
Materialwirtschaft in der DDR der 1950er und
actions de collecte dans les ménages. gers 12 . Ce dispositif remplaça – en ce 1960er Jahre,’ in Mamoun Fansa and Sabine
On collectait des déchets traditionnels qui concerne les ordures ménagères – le Wolfram, eds., Müll. Facetten von der Steinzeit
bis zum Gelben Sack (Mainz: Zabern 2003), 131-
(métaux, os, papier, tissus) mais aussi système précédent qui était moins sys- 139
12
des bouteilles de verre, des cartons, des tématique et moins centralisé, le « VVB Susanne Hartard, Michael Huhn,
Strukturanalyse des SERO-Systems der DDR
plastiques, des cheveux, du caoutchouc, Altrohstoffe » « l’entreprise du peuple im Hinblick auf Effizienz und Eignung unter
marktwirtschaftlichen Bedingungen (Bonn:
des bouchons. En outre, les citoyens pour les vieilles ressources matérielles ». Umweltbundesamt, 1992)

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


149
En 1988, le SERO ne collectait de 4,6% Berlin-Ouest mais aussi du reste de l’Europe
du total des matériaux usagés recyclés occidentale. À cet égard, l’opération de la
(1,6 M de tonnes sur un total de 36,4 M décharge de Schönberg-Ihlenberg devint
de tonnes) mais, en même temps, il connue pour l’importation de déchets
réduisait substantiellement les montants toxiques traités sans aucun confinement.
de déchets ménagers qu’il fallait mettre Quoiqu’il fût populaire, le système SERO
en depôt. Alors que la RDA fabriquait un de recyclage disparut après la chute du
peu de compost, la forme dominante de mur au regret des anciens citoyens de la
traitement des déchets ménagers était la RDA. Même si la RDA joua un rôle assez
décharge. La part de l’incinération était exemplaire au regard de la politique de
faible : au total, il y avait 30 à 40 petites recyclage, aucun transfert de connaissance
usines. ou de bonnes pratiques de l’Est vers
l’Ouest ne se produisit quand l’Allemagne
Dans le dispositif socialiste, la collecte de l’Ouest se tourna vers le recyclage au
et la réutilisation des déchets aidaient cours des années 1970. Le SERO fut étudié
à économiser le besoin de production brièvement au cours des années 1990. Il ne
nationale et à moins dépendre de fut pas copié mais remplacé par le nouveau
l’importation de matières premières. Une système, dit du « Point vert ».
telle politique de recyclage convenait au
régime socialiste de consommation qui
n’avait pas besoin de produits comme les
La politique des
bouteilles jetables, jamais introduites en déchets depuis les
RDA de ce fait. Cependant, la politique
est-allemande de recyclage engendra de années 1970 :
nombreux paradoxes qui affaiblirent son
objectif initial : des agences industrielles
l’ère du recyclage
produisaient volontairement des déchets Une grande partie de la politique actuelle
pour emplir les plans de recyclage de en matière de déchets a mis l’accent sur
résidus de l’État. En outre, les déchets la réduction des déchets et le recyclage13 .
collectés restaient souvent stockés sans Cette conscience environnementale
être utilisés. tournée vers le traitement des déchets
touche la politique nationale aussi bien
Qui plus est, la RDA était connue en que les consommateurs. Elle trouve son
Occident pour sa politique environnemen- origine dans les années 1970, au début
tale laxiste, même si, officiellement, une loi de ce que l’on appelle « l’ère écologique ».
sur la conservation de l’environnement et Aux environs de 1970, le problème
13 des demandes en faveur d’une économie en des déchets dans les agglomérations
Sur le sujet de recyclage, cf. Mathew Gandy,
Recycling and the Politics of Urban Waste circuit fermé, visant à améliorer la situation, urbaines, autrefois d’ordre sanitaire, est
(London: Earthscan Publications, 1994); sur
la politique des déchets depuis les années 80 : avait été adoptée au début des années 1970. devenu un problème environnemental
Reiner Keller, Müll. Die gesellschaftliche Pour obtenir des devises, la RDA importait d’ordre national, voire supranational.
Konstruktion des Wertvollen. Die öffentliche
Diskussion über Abfall in Deutschland und des déchets industriels et ménagers La première loi sur le traitement des
Frankreich (Opladen: Westdeutscher Verlag,
1998) d’Allemagne de l’Ouest, en particulier de déchets en République fédérale d’Alle-

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


150
magne (RFA) date de 1972. En 1974, la moment, les taux de recyclage du verre
toute récente « Unweltbundesamt » ont augmenté de plus de 80%, notamment
(l’agence fédérale pour l’environnement) pendant les années 1990. Depuis lors, le
de l’Allemagne de l’Ouest a défini le recyclage des vieux papiers a été de plus
traitement des déchets comme un pan en plus effectif. Au cours des années 1980,
fondamental de sa politique. Elle prit des entreprises privées de traitement sont
l’initiative d’une étude sur les déchets entrées sur le marché des déchets via le
et le recyclage, en préparant un pro- recyclage. Auparavant et à la différence
gramme vaste de restructuration des de la France, en Allemagne la collecte des
services municipaux et de l’industrie des déchets avait été principalement effec-
déchets (« Abfallwirtschaftsprogramm » tuée par les services municipaux. Mais la
de 1975) 14 . Quoique le gouvernement poussée en faveur du recyclage a donné
ait au départ pris la tête de ce mouve- à l’industrie privée une place croissante
ment, depuis lors ce sont les initiatives dans les activités économiques de traite-
citoyennes et urbaines et leurs appels ment des déchets16.
en faveur de la collecte sélective qui ont
poussé en avant la politique de recyclage Une autre part importante des déchets
de l’Allemagne de l’Ouest. à être recyclée a été représentée par
les déchets organiques qui ont été
Pour tester le recyclage des déchets transformés en compost. Comme on l’a
ménagers, la ville de Konstanz joua un rôle vu, les résidus alimentaires avaient été
pionnier en finançant sur fonds publics collectés à plusieurs reprises au cours
une étude sur la collecte sélective. Parmi de la première moitié du XXe siècle mais,
tous les matériaux, c’est le recyclage du durant les décennies de l’après-guerre,
verre qui a eu le plus de succès alors que en l’Allemagne Ouest, on n’avait utilisé
la traditionnelle bouteille consignée avait ces résidus ni pour le compostage ni
été en partie remplacée par la bouteille pour la nourriture des animaux. Le suc-
jetable depuis les années 1960 (pour la cès de l’Allemagne à la fin du XXe siècle
bière et l’eau minérale, la consignation en matière de compostage ne peut donc
des bouteilles continue à prévaloir). Les pas s’expliquer par la poursuite de ces
citoyens ouest-allemands étaient désireux modes de traitement des déchets, mais
de porter leurs bouteilles dans des conte- par un tournant écologique non négli-
14
neurs sans recourir à l’avantage financier geable dans la politique de gestion des Cf. les dix volumes des Materialien
zum Abfallwirtschaftsprogramm 75
du vieux système de dépôt. Au milieu des déchets, durant les années 1980, qui a (Umweltbundesamt: Berlin, 1976)
15
années 1970, le recyclage du verre n’était revalorisé le recyclage de déchets orga- Klaus Lösch, ‘Probleme des
Abfallaufkommens und der Abfallbeseitigung
pas encore important : moins de 10% du niques. Dès lors, un nombre croissant de dargestellt am Beispiel bundesdeutscher
Städte’, PhD dissertation, University of Bremen
verre vendu en Allemagne de l’Ouest était villes ont mis en place la collecte sélec- 1984, 166
réutilisé dans les activités de production tive de déchets organiques en créant 16
Roman Köster, ‘Vom Recycling zur
Mülllawine und zurück’, dans Politische
de verre. À la fin des années 1970, l’indus- des conteneurs «  bio » ou «  biodégra- Ökologie 30 (Juin 2012): 17-22
trie du verre proposait des containers dables ». De nos jours, environ la moitié 17
Chiffre provenant de
Bundesgütegemeinschaft Kompost e.V., cf.
pour le verre en couvrant environ 80% des ménages allemands disposent de ce
www.kompost.de/index.php ?id=268
de la superficie du pays15 . À partir de ce système de tri sélectif17. (7.10.2011)

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


151
En 1986, la loi sur les déchets de 1972 a du principe pollueur-payeur aux résidus
été amendée par une loi sur la prévention des produits électroniques, pour ne citer
et la suppression des déchets (« Gesetz que quelques exemples.
über die Vermeidung und Entsorgung
von Abfällen »). Cette loi a tenté d’insti- Actuellement, la France et l’Allemagne
tutionnaliser une nouvelle hiérarchie en se distinguent principalement par leurs
ce qui concerne les déchets : d’abord il taux de recyclage : au même titre que
faut éviter de produire autant que faire l’Autriche, les Pays-Bas et la Belgique,
se peut des déchets, ensuite recycler l’Allemagne est leader en matière de
les déchets, et enfin les traiter. En 1991, valorisation des déchets municipaux. En
une ordonnance sur les emballages, Allemagne, 58% des déchets municipaux
sans cesse révisée depuis, a été publiée sont recyclés (dont certains en compost,
(« Verpackungsverordnung »). Son but a ce qui représente un pourcentage de 17%
été d’utiliser moins d’emballages et de les de la quantité totale de déchets), 20%
recycler. Parallèlement, le « Der Grüne sont mis en décharge et plus de 20%
Punkt - Duales System Deutschland » a sont incinérés 19 . Cependant, quand on
été créé en 1990 18 . Ce système de « point regarde les décennies de l’après-guerre
vert » a appliqué le principe pollueur- et que l’on compare l’Allemagne et les
payeur au secteur des emballages. Les autres pays européens, son système
producteurs ont été rendus responsables de gestion des déchets n’était pas plus
du recyclage des emballages, qui repré- avancé ni plus hygiénique ou même
sentaient alors la moitié des déchets soutenable que le système français,
ménagers, et ont mis en place un système par exemple. C’est seulement grâce à
séparé de recyclage. En fin de course, la législation des décennies récentes
ce système est financé par les consom- et à la préoccupation croissante des
mateurs qui doivent payer davantage citoyens en matière d’environnement que
pour l’achat de produits emballés. En l’Allemagne, dans sa partie occidentale,
1996, la loi allemande « Kreislauf und a réussi à atteindre ces taux élevés de
Abfallwirtschaftsgesetz » a été adoptée. recyclage – c’est en revanche à l’Est que
Cette loi peut être considérée comme depuis longtemps l’habitude du recyclage
une phase majeure dans la politique
allemande des ordures parce qu’elle a

allait de soi.

intégré en partie des législations contra-


dictoires. De plus, une série de mesures
de contrôle du dispositif de traitement
ont été mises en œuvre. Depuis 1996,
la législation s’est adaptée de plusieurs
façons à la législation communautaire
18
Bette K. Fishbein, Germany, Garbage, and de l’Union Europénne. En Allemagne,
the Green Dot: Challenging the Throwaway
Society (New York: Inform, 1996) les adaptations principales concernent
19
Philippe Chalmin & Catherine Gaillochet, Du la régulation du traitement des déchets
Rare à l’infini. Panorama mondial des déchets
2009, Paris, Economica, 2009 dans les décharges, ainsi que l’application

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


152 parole de chercheur

Entretien avec
Florian Charvolin
Conduit par Stève Bernardin,
chargé de mission au comité d’Histoire

Le ministère de l’Environnement n’est pas le produit d’une hypothétique demande


sociale. Il n’est pas non plus la traduction institutionnelle de la volonté seule de
quelques grands hommes. Florian Charvolin, sociologue au Centre Max Weber
(UMR CNRS 5283), en fait la démonstration avec sa thèse de doctorat. Il remet
ainsi en question deux présupposés tenaces quant à la genèse d’une administration
aux contours improbables. Il revient sur ce point lors de l’entretien qu’il nous
accorde, en marge d’un colloque organisé au Muséum national d’Histoire naturelle.
Au fil de l’échange, il évoque aussi des recherches plus récentes, sur le thème
des « sciences citoyennes ». Nous retrouvons alors une interrogation à la fois vive Florian Charvolin ©Stève Bernardin/
Comité d’histoire
et latente, celle des liens entre un projet politique et sa mise en institution, nous
menant en fait de l’environnement à l’Environnement.

Stève Bernardin l’écriture de la thèse. Il s’agit d’une commu-


Exceptionnellement, j’ai envie de rompre nication que j’ai proposée à Saint-Étienne,
avec la tradition de la rubrique, pour sur le thème de la « mise en rapport » des
entrer non par le déroulé de votre tra- pollutions et des nuisances. L’expression
jectoire professionnelle, mais par votre n’est pas neutre. Elle met l’accent sur une
pratique de la recherche. Je pense en par- particularité de mon approche, par rapport
ticulier à vos premiers travaux, concer- aux écrits précédents. Je vais y revenir.
nant «  l’invention 
» de l’environnement Avant cela, il me faut préciser que je viens
et de ses administrations publiques en de Grenoble, ou plus précisément de
France, autour du début des années 1970. l’Institut d’études politiques de Grenoble,
Pourriez-vous nous dire comment vous où j’ai eu comme professeurs Bruno Jobert
en êtes venu à cet objet de recherche : et Pierre Muller. Ils publient en 1987 un
s’est-il imposé comme une évidence, ou livre important pour moi, L’État en action.
bien à l’issue d’un cheminement intellec- Il s’inscrit dans la lignée d’autres ouvrages
tuel particulièrement compliqué ? et travaux, à l’image de L’État au concret,
de Jean-Gustave Padioleau. On commence
Florian Charvolin alors à développer en France ce qui vient
Je ne sais pas par quoi commencer. Peut- des États-Unis, en termes d’analyse des
être par un moment crucial, avant même politiques publiques. L’intention est d’abor-

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


153
der le thème des politiques publiques, de Ces documents divers et variés me
leur fabrique et de leur mise en œuvre, fournissent une entrée vers mon objet
tout en s’interrogeant sur une possibilité d’étude, pour comprendre comment
de théorie sous-jacente de l’État. Jobert s’est construit le thème de l’environne-
et Muller parlent ainsi de « référentiels » ment, comme préoccupation politique et
sectoriels, avec une vision finalement très institutionnelle. L’idée n’est pas d’écarter
conceptuelle de la politique étudiée, qui le volet symbolique de la question, mais
reprend en fait les travaux antérieurs de plutôt d’inscrire sa production dans
l’un comme de l’autre, respectivement sur des choses très concrètes et pratiques,
le Plan et sur l’Agriculture. À l’époque, je comme des rapports administratifs par
suis en DEA à Grenoble. Je baigne donc exemple. Je ne suis donc pas très loin
dans ces travaux. de la notion de référentiel de Jobert et
Muller, mais j’insiste au fond sur une
Dans la foulée, je décroche une bourse version peut-être plus incarnée de la
du Centre de Sociologie de l’Innovation question, puisque je travaille sur des
(CSI), à l’École des Mines de Paris. Elle textes concrets. D’où l’importance que
me permet de réaliser mon doctorat sur j’accorde au terme de « mise en rapport ».
place. Je n’oublie toutefois pas l’apport Mon point de départ est le travail de
des travaux de Jobert et Muller. L’aspect Jean-Antoine Ternisien. Il produit en effet
cognitif des politiques publiques reste en un rapport important, à la Délégation
effet une intrigue pour moi. Je choisis de générale de la recherche scientifique
l’approfondir au CSI. Un article de Bruno et technique (DGRST), en 1966-1967. Le
Latour m’inspire clairement. Il est publié rapport fait près de sept cents pages.
en 1985, sous le titre des Vues de l’esprit. Il est réalisé selon une méthode tout à
Il m’aide à comprendre comment je peux fait scientifique, de recherche biblio-
concrètement comprendre « l’inscription » graphique et de conduite d’entretiens.
de l’environnement dans le monde poli- La question posée par Ternisien est
tico-administratif, pour reprendre l’un des la suivante : comment rendre compte
termes de l’article. La question est à la fois « précisément », j’insiste sur ce terme, de
théorique et pratique, puisque je dispose la teneur d’un champ comme celui des
alors de peu d’informations, ou peut-être pollutions et des nuisances ? Le domaine
au contraire de trop d’entrées possibles à couvrir est immense, puisqu’il s’étend
dans le sujet. Après la lecture de Latour, je de l’identification de contaminants à
me décide à aborder la genèse du minis- l’analyse des aliments, en passant par
tère de l’Environnement et de la Protection leurs effets ingérés, inhalés et j’en passe.
de la Nature, officiellement créé en 1971. Ternisien fait vraiment un travail de
Je construis ainsi un corpus particulier de fourmi pour aller chercher les données
sources, qui fait véritablement «  tenir  », correspondantes.
au sens de Alain Desrosières, le thème
des pollutions et des nuisances, en lui S. Bernardin
donnant une forme administrative a priori Pouvez-vous nous en dire plus sur
cohérente et unifiée. l’homme ? Qui est-il précisément 
?

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


154
Comment en vient-il à produire ce rap- S. Bernardin
port ? Existe-t-il un commanditaire, ou Je vois. J’ai quand même du mal à
bien s’agit-il d’un produit de la volonté comprendre comment vous sélectionnez
propre de l’auteur ? Je m’interroge aussi les rapports à étudier pour votre thèse.
sur la réception de l’œuvre. Avez-vous Les pistes semblent en effet nombreuses,
pu voir comment le rapport circule, pour mener à « l’environnement ».
concrètement, dans des milieux scienti- Comment faites-vous la part des choses,
fiques ou politiques peut-être ? en tant que jeune doctorant, pour ne pas
vous perdre dans les sources que vous
F. Charvolin découvrez ? Avez-vous fait un usage
On me reproche parfois de faire une particulier des entretiens, par exemple,
sociologie «  désincarnée  », car je pour identifier, ou bien au contraire pour
m’intéresse en priorité aux textes, écarter des pistes d’analyse ?
plutôt qu’aux personnes. La manière
dont le rapport circule, précisément, je
ne l’approche pas, en effet, au travers
des hommes et des femmes qui s’en
revendiquent. Je sais néanmoins que
l’auteur choisit de scinder son rapport,
pour le publier en deux volumes. Le
premier porte sur la lutte contre la Nichoir dans un cerisier © Arnaud Bouissou/METL-MEDDE
pollution. Le second sur les pollutions
et leurs effets. Ils font l’objet d’une
publication en 1968. Trois ans plus
tard, Ternisien dirige une collection
chez Guy le Prat, « Environnement et
Nuisances ». Il s’inspire à chaque fois
du rapport initial. Il s’en inspire aussi
quand il devient conseiller technique du
ministre de la Protection de la Nature
et de l’Environnement. Il monte alors le
« comité de terminologie de l’environne-
ment et des nuisances », en 1970. C’est
à ce moment, très précisément, que se
constitue le vocabulaire du domaine,
aujourd’hui incontournable. Le comité
de terminologie est en effet reconnu
par le Conseil international de langue
française, comme l’instance officielle
de définition des termes et du voca-
bulaire de l’environnement. Ternisien
m’apparaît ainsi par le biais de ses idées.

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


155
F. Charvolin ticulier sur la « connivence » -le terme est
La construction de l’objet de recherche employé à plusieurs reprises dans nos
n’est pas un processus linéaire. Il faut échanges- qu’il entretient non pas avec
à la fois rester ouvert à la découverte des ministres ou avec leurs directeurs de
d’idées nouvelles -sans quoi cela ne cabinet, mais avec des sous-directeurs ou
serait pas de la recherche- et s’armer bien des fonctionnaires « intermédiaires »,
d’un certain nombre de principes de « chargés de mission » par exemple, qui
méthode, pour éviter de sombrer dans sont pour lui à la source des politiques
une forme d’empirisme naïf. Au début de l’environnement. Ma recherche de
de la thèse, il y a plein de fils possibles thèse s’inscrit dans cette perspective,
à tirer, comme dans une pelote de laine. supposant l’identification de ces acteurs
Les choix d’approfondissement se font en de leurs trajectoires et de leurs pratiques.
fonction des rencontres et des lectures À la DATAR, l’idée alors est de « faire
aussi. J’ai en tout cas tenu à respecter des coups ». Pour cela, il y a de l’« argent
plusieurs principes de méthodes pour libre », comme dit Serge Antoine. Ses
garder une forme de contrôle du travail conditions d’utilisation sont suffisam-
de recherche. Le premier, très concret, ment souples pour assurer une forme
consiste à ne jamais me rendre à un de réactivité. C’est la clef de tout. Au
entretien sans l’avoir préparé. J’essaie sein du premier ministère de l’Environ-
donc de me renseigner au mieux avant nement, on crée des crédits du même
les rencontres. Ce n’est pas facile, car type, via le FIANE notamment, le Fond
les archives ne sont pas encore versées interministériel d’action pour la nature
officiellement, à l’époque, ce qui me met et l’environnement (une déclinaison du
face à une grande quantité de documents FIAT de l’aménagement du territoire ou
non triés à compulser. du FIAC de la Culture). Les membres de
la DATAR peuvent ainsi travailler avec des
Au-delà du travail sur des sources écrites, cabinets extérieurs, parce qu’il n’existe
je bénéficie durant ma thèse de l’aide alors pas d’expertise adéquate en interne
précieuse de quelques «  », à l’administration, pour répondre à leurs
inspirateurs 
parmi lesquels figure Serge Antoine. demandes. La SCETO (Société centrale
Il est vraiment l’inspirateur de ma pour l’équipement touristique) fait partie
recherche, à vrai dire. Son parcours est de ces bureaux privés encore méconnus
bien connu. Initialement énarque, entré des sociologues et historiens, alors
à la Cour des Comptes, il travaille avec même qu’ils jouent un rôle essentiel à
Paul-Henry Chombart de Lauwe au cours cette période. Les universitaires sont
des années soixante. Il opte ensuite aussi présents, notamment via les « pros-
pour la Délégation à l’aménagement du pectivistes », eux aussi dans les cercles
territoire et à l’action régionale (DATAR). proches de Serge Antoine.
Dans sa façon d’évoquer l’action admi-
nistrative, il insiste face à moi sur une Il y a par ailleurs des géographes et des
priorité : « il faut vivre l’administration écologues. Georges Tendron, directeur
pour la comprendre ». Il revient en par- du service de conservation de la nature

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


156
au Muséum, par exemple, est mis en ce que j’écris dans ma thèse, est d’éviter
contact avec Philippe Saint-Marc par toute forme de nominalisme. Le mot
Yves Jégu et Serge Antoine. Ce dernier « environnement » entre dans le diction-
fait ainsi le lien entre les responsables de naire en 1963 en France. Auparavant, le
la Mission interministérielle de l’amé- terme est finalement peu évoqué, même
nagement de la Côte Aquitaine, et les si j’en retrouve des occurrences isolées,
personnes intéressées par leur travail au elles sont relativement réduites. Je pour-
Muséum. Sur ce sujet, il faut absolument rais me limiter à ce constat, et prendre
voir le colloque de Lurs, en 1966, sur les pour objet ce qui apparaît comme une
PNR (Parcs naturels régionaux). Il montre forme de labellisation administrative.
une passation de témoin très claire, des Louis Pinto adopte cette approche pour
universitaires géographes vers les uni- étudier la consommation en France. Ma
versitaires écologues. C’est très net avec démarche est néanmoins différente.
les parcs naturels régionaux et c’est très J’emprunte une idée de Michel Foucault,
net aussi avec la DATAR. Le changement dans l’introduction de ma thèse, pour
de profils des universitaires a un impact dire que ce qui m’importe, au final, c’est
important : il amène en effet des écolo- moins la chose que son « voisinage ». Le
gues et des naturalistes à intervenir au terme d’environnement fait en effet se
sein de la DATAR, alors qu’auparavant, rapprocher des éléments auparavant
la structure est plutôt « inféodée » à des épars. C’est cela qui m’intéresse.
géographes sociaux, intéressés par des
questions d’aménagement. Je cherche alors à comprendre comment
ce « voisinage » de l’environnement se
S. Bernardin construit, au cours des années soixante,
C’est intéressant. Je m’interroge toutefois avec une dimension «  publique ». Cela
sur une question de méthode : comment signifie que je m’intéresse à la manière
dessinez-vous concrètement le périmètre dont se constitue un objet à part entière,
de votre analyse  ? Quelles sont par en rassemblant des préoccupations sans
exemple les bornes chronologiques de la lien apparent, au-delà même du cercle de
recherche ? Sont-elles fixées à l’avance, la vie privée et de l’intime. En résumé, je
en amont de votre thèse, ou bien consti- cherche à comprendre comment l’envi-
tuent-elles finalement un produit de votre ronnement devient une chose publique.
analyse ? La question ne me semble pas Je retrouve ainsi la piste de Georges Tendron,
anecdotique. Elle renvoie à une interro- à partir de 1955, ainsi que celle de Serge
gation plus générale : comment peut-on Antoine, qui le mobilise alors qu’il est
étudier concrètement la genèse d’une sous-directeur. Tendron monte en effet
institution, jusqu’où et avec quels outils une exposition sur l’homme et la nature.
de méthode ? À la différence de l’exposition issue du
livre de Roger Heim de 1952, celle-ci se
F. Charvolin veut moderne, plutôt que naturaliste au
Il y a plusieurs choses. La plus impor- sens strict de ceux qui revenaient alors
tante, peut-être en léger décalage avec des colonies pour travailler sur la France

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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rurale. Tendron tient à parler de pollution interviennent dans notre vie quotidienne
atmosphérique, de pollution de l’eau, de comme des ressources, des points
radioactivité, de protection de la nature, d’appui : une table, par exemple, sur
etc. C’est une charnière importante. laquelle on va manger. Elle est importante
pour nous, moins pour un chien qui nous
L’exposition fait le pont entre des entités est proche. La table n’interfère en effet
jusqu’alors distinctes, dans la conscience pas avec la vie quotidienne de l’animal, à
de tous, politiciens y compris. La création l’inverse de sa niche. Elle fait donc partie
du ministère en découle. C’est ainsi que de son « voisinage », plutôt que de son
je choisis la borne inférieure de mon « environnement ».
analyse, en termes chronologiques, pour
la thèse. Je veux faire le lien entre la Von Uexküll dit en résumé qu’il y a une
Seconde Guerre mondiale et les années différence entre le voisinage, qui est
soixante-dix. Aujourd’hui, ma vision est non-signifiant, et l’environnement, qui
peut-être un peu différente. Le fait de est signifiant pour un individu. Du coup,
travailler avec des historiens change il s’intéresse à une dynamique, entre des
la donne. Le travail sur les installations choses qui nous environnent mais aux-
classées, au début du XIXe siècle, est tout quelles on ne prête pas sens, et d’autres
à fait passionnant. Je crois qu’il y a beau- qui nous environnent et auxquelles on
coup à apprendre des travaux récents prête sens. Comment des choses de
de Geneviève Massard-Guilbaut ou de « mon » environnement en viennent à faire
Thomas Le Roux. Ma discipline de ratta- sens pour « ton » environnement ? C’est
chement reste cependant la sociologie. là où l’idée d’environnement émerge.
Je m’intéresse donc à l’environnement Elle émerge par la transformation du
dans cette perspective, en cherchant à voisinage en environnement, par le biais
comprendre en quoi il s’agit d’un objet de perturbations, quand quelque chose
public et privé en même temps. qui est de l’ordre du routinier, qu’on ne
voit pas initialement, qu’on n’utilise pas,
Dans ce sens, je m’inspire des travaux qui est là sans qu’on s’en rende compte,
d’un grand penseur de l’environnement, entre en crise : c’est ce qui fait passer du
Jakob von Uexküll. Il considère que l’envi- voisinage à l’environnement. J’ai en tête
ronnement renvoie à une relation entre cette matrice minimale, pour mon raison-
l’individu et le milieu, en fonction des nement sociologique, lorsque j’aborde le
périodes étudiées, comme des aires géo- cas de la pollution de l’air, par exemple.
graphiques. De mon côté, avec la thèse,
je suis plutôt parti sur le versant public S. Bernardin
du sujet. J’en suis maintenant à explorer Que faîtes-vous dans ce cas de l’État ?
ses dimensions individuelles. Von Uexküll Occupe-t-il une place à part dans la
fait une distinction intéressante entre transformation du «  voisinage  » en
« voisinage » et « environnement ». Pour « environnement »  ? Comment l’abor-
lui, on est tous environnés, au sens d’une dez-vous concrètement ? À travers des
forme de proximité, par des choses qui hommes et des femmes dont vous travail-

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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lez à restituer les pratiques et les trajec- cela invite à rompre avec l’histoire des
toires, ou bien en vous focalisant plutôt grands hommes, pour comprendre ce que
sur l’analyse de textes et autres rapports fait la multitude de ceux qui ne laissent
produisant des effets propres sur la justement pas ou peu de traces, dans
conduite de l’action publique ? Qu’est-ce les archives officielles. On retrouve ainsi
finalement, pour vous, que « l’État » ? La l’idée de connivences, propre à Serge
question rejoint l’une de mes interroga- Antoine, amenant à ne pas s’intéresser
tions quant à la réalisation de votre thèse. uniquement aux ministres et aux direc-
Outre Bruno Latour, que nous avons déjà teurs d’administration pour comprendre
évoqué, il me semble que Didier Renard ce qu’est « l’État ». Avec Didier Renard, je
est votre co-encadrant. Pouvez-vous trouve quelqu’un comprenant que des
nous dire comment il a pu lui aussi vous décisions majeures peuvent se jouer à
inspirer dans votre recherche ? un autre niveau, par le biais des chargés
de mission par exemple, ou bien d’autres
F. Charvolin acteurs dont on passe le plus souvent le
Didier Renard est quelqu’un que je connais travail sous silence.
depuis longtemps, puisque je l’ai eu comme
directeur de mémoire de DEA, après avoir Plus on s’intéresse aux contenus des poli-
suivi ses cours à Grenoble. Il travaille plu- tiques publiques, plus on va naturellement
Mésange bleue (Parus Caeruleus) avec de la
tôt sur des questions sociales. À l’époque, vers ces gens, les « collaborateurs », ceux mousse dans le bec © Thierry Degen/METL-MEDD
l’environnement n’est pas directement lié
à ses objets de recherche. Il m’apporte
néanmoins beaucoup, rétrospectivement,
en termes de rapport à l’histoire. Didier
Renard est en effet l’un des représentants
d’un courant spécifique de la science poli-
tique : celui de la « socio-histoire du poli-
tique ». Il s’agit d’une tradition d’analyse
distincte de celle de Jobert et Muller. Lors
de mon passage à Grenoble, elle est incar-
née non seulement par Didier Renard, mais
aussi par Martine Kaluszynski, Olivier Ihl,
ou encore Gilles Pollet. Je retiens de leurs
enseignements une vision particulière des
sciences sociales, fondée sur des études
de terrain approfondies, en lien avec de
grandes questions de sociologie politique.

Refaire, ou repenser la grande histoire


à partir de la petite histoire, montrer la
petite histoire derrière la grande : c’est
un peu ce que j’en retiens. Concrètement,

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159
qui fabriquent en fait les choses endos- le premier venu pour se dire sociologue.
sées ou réappropriées par la suite par Il faut au contraire s’appuyer sur une
leurs supérieurs. D’une certaine manière, connaissance très fine du milieu dans
ils sont aux commandes. C’est pourquoi je lequel on enquête. Le coût d’entrée est
cherche à comprendre leurs trajectoires et parfois très élevé, parfois de plusieurs
leurs pratiques. J’essaie ainsi de proposer années. On rentre là dans un autre
une socio-histoire du politique. Cela passe débat, sur la durée des thèses ou plus
par la rencontre de personnalités comme généralement de la recherche en
Rémi Perelman, ainsi que de gens qui se sciences sociales, qu’on tient à réduire
rendent à des colloques et conférences à tout prix. Je n’y reviens pas, même s’il
pour le compte de leurs supérieurs, en y aurait beaucoup à dire. Ce que je tiens
vue de récupérer les discours, faire des à souligner néanmoins, c’est qu’obtenir
synthèses, etc. Ils sont les petites mains un entretien avec un directeur, c’est par-
des cabinets ministériels. Quand l’infor- fois bien plus simple que de rencontrer
mation arrive au directeur de cabinet, en l’agent qui a concrètement été chargé
effet, tout est déjà largement ficelé. Il y ad’écrire la note sur laquelle s’appuie le
souvent juste à dire oui ou non… même si le directeur pour telle ou telle décision.
« juste » est important ! Il faut donc s’investir dans la durée,
« s’immerger », pour le dire vite, dans
S. Bernardin le terrain de l’enquête, tout en gardant
Il se pose alors une question concrète, en tête la ou les grandes questions
pour le chercheur : comment identifier théoriques qu’on tient vraiment à se
les acteurs pertinents pour l’analyse ? En poser. C’est ce que je fais pour ma
rester aux ministres ou directeurs consti- thèse, comme après d’ailleurs, en lisant
tue une solution de facilité, en quelque énormément, en dépouillant une quan-
sorte : la liste des entretiens ou celle des tité invraisemblable de documents et
archives à consulter est presque donnée à d’archives. Je suis totalement dans mon
l’avance… mais l’enquête de terrain, telle objet de recherche. Cela me permet de
que vous la concevez, s’avère très diffé- recouper mes informations avec celles
rente, puisqu’elle suppose l’identification fournies par Serge Antoine, qui m’ouvre
de fonctionnaires « intermédiaires », pour en grand son carnet d’adresses. Je vois
le dire vite, produisant les dossiers et des parallèles avec la manière dont tra-
autres notes remises ensuite à leurs vaillent les historiens. De leur côté, ils
supérieurs hiérarchiques ? Comment les font beaucoup de fiches, en soulignant
repérez-vous ? les connexions entre différents acteurs,
qui a écrit à qui, qui est en contact
F. Charvolin avec qui, etc. Nous nous rejoignons,
C’est une bonne question. Elle souligne sociologues et historiens, sur l’idée
bien la quantité de travail nécessaire à de restitution, au final, d’un milieu
une véritable recherche sociologique. Il d’interconnaissance.
ne s’agit pas de s’asseoir à un coin de Je travaille moi-même beaucoup sur
table et d’engager une discussion avec des sources écrites, documentaires et

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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archivistiques. Mes entretiens ne sont séjour prolongé aux États-Unis. Vous
d’ailleurs pas extrêmement nombreux passez en effet près d’un an à l’Université
pour la thèse, une quinzaine à peine. Ils de Cornell. S’agit-il d’un tournant dans
servent surtout à confirmer mes inter- vos pratiques de recherche ? Qui ren-
prétations de la source écrite, en me contrez-vous sur place ? Découvrez-vous
donnant à voir ces liens de connivences de nouvelles pistes de recherche, ou de
évoqués par Serge Antoine : qui est avec nouvelles lectures peut-être ? Que reti-
qui, pourquoi, quand et comment. C’est rez-vous en résumé de votre expérience
ainsi qu’en entretien, l’un de mes inter- Outre-atlantique ?
locuteurs m’a dit : « Serge Antoine, c’est
simple : c’était le lobby électrique ! ». F. Char volin
Évidemment, on ne peut pas en rester là. Je suis initialement à l’Université de
Il faut recouper, vérifier, confirmer, ou Cornell pour mon post-doc en 1993 et
rejeter les hypothèses qui en découlent. 1994. J’y reviens ensuite pour quatre
Les entretiens peuvent aussi servir à ans, en 1999. Entre temps, je passe au
préciser les conditions de possibilité de CRESAL, le «  Centre de recherche et
l’action de l’État. d’études sociologiques appliquées de
la Loire », à Saint-Étienne. Les membres
Les documents témoignent en particulier du laboratoire viennent de publier un
de stratégies de positionnement hié- ouvrage important, Les Raisons de
rarchique au sein de l’administration. Il l’action publique. Mon article sur les
est parfois compliqué de les décrypter. nuisances paraît dans ce livre collectif.
Je me souviens par exemple d’un jour Ce que j’apprends au CRESAL, c’est une
où je suis allé voir Serge Antoine, au sorte d’ « inter-criticité ». Le terme est un
sujet de la lettre de mission de Jacques peu barbare. J’en suis désolé ! Il renvoie
Chaban-Delmas, sur la création des à l’impératif de ne pas se satisfaire des
« Cent Mesures », adressée à la DATAR. apparences. L’idée est donc de toujours
Il prend la lettre, regarde l’entête et me exposer ses travaux à la critique collec-
dit sans hésiter : « c’est nous qui l’avons tive. C’est assez sain, je trouve, au lieu
écrite  ! » Il s’en rend compte à travers de jouer l’évitement mutuel des sujets
le style même d’écriture de la lettre. Un qui fâchent. La critique est intéressante
membre de la DATAR, en résumé, a donc quand elle met en marche quelque chose
écrit la lettre que Jacques Chaban-Delmas qui suscite la réflexion au lieu de la clore.
adresse ensuite à un autre membre de Pour en revenir à Cornell, je m’y rends
la DATAR, ou bien à lui-même. Ce type alors que je suis au CSI. En fait, je ne
d’éclairage est intéressant pour décaler fais que répondre à un appel d’offres
un instant le regard et comprendre ce qui et on m’accorde une bourse pour y
se joue entre les institutions en présence. aller. C’est aussi simple que cela. Je m’y
rends pour travailler sur l’ « IBP », c’est
S. Bernardin le Programme Biologique International.
En parlant de décalage du regard, j’aime- Je n’ai jamais publié sur le sujet. Ce n’est
rais revenir un instant sur votre premier toutefois pas sans lien avec mon travail

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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actuel, sur l’«  IPBES  », la Plate-forme à l’écoute des oiseaux  ? La question
intergouvernementale scientifique et peut sembler naïve. Elle permet cepen-
politique sur la biodiversité et les services dant de comprendre que la sociabilité
écosystémiques. Pour moi, c’est une associative se joue par des phénomènes
manière de travailler sur les biologistes d’apprentissage et d’initiation en lien
au niveau international. Je m’intéresse avec une pratique technique. À Cornell, je
plus particulièrement à l’ornithologie, car retrouve mon intérêt pour l’ornithologie,
j’adore les oiseaux. J’ai donc commencé à puisque l’université héberge le plus grand
travailler sur le CORA Loire, le « Comité laboratoire du monde dans ce domaine.
Ornithologique Rhône-Alpes » de la Loire, Je m’intéresse en particulier aux pro-
qui devient ensuite la Ligue de Protection grammes « Feederwatch », qui consiste
des Oiseaux, la «  LPO  ». La dimension à organiser l’observation des oiseaux
militante du travail associatif m’intéresse aux mangeoires de particuliers dans leur
alors tout particulièrement. jardin, de novembre à avril. Je redécouvre
ainsi la question de la démocratie, ou
J’étudie plus spécifiquement le côté « ini- plutôt des dispositifs publics permettant
tié » de certains associatifs. En clair, c’est de l’incarner au concret.
une manière détournée de m’interroger
sur les « sociabilités » associatives : com- C’est la grande force des « sciences par-
ment est-on formé et initié, par exemple, ticipatives » ou « sciences citoyennes ».
Oiseaux © Thierry Degen/METL-MEDD Elles sont une alternative à l’option
traditionnelle, consistant à mettre autour
d’une table des gens qu’on suppose
dégagés de tout intérêt, pour leur deman-
der leur avis sur un projet auquel ils ne
prêtent manifestement aucune attention.
Elles permettent en effet de régénérer le
discours démocratique sur la participa-
tion du public, présent chez Yves Sintomer
notamment lorsqu’il explique qu’on peut
tirer au sort des citoyens, comme dans la
Grèce antique, pour qu’ils s’occupent de
la chose publique. Mais l’entrée par les
« sciences citoyennes » est très différente.
Les gens y sont intéressés par le thème
des débats proposés. Ils sont même hyper
intéressés : c’est ce qui les définit. Ils
sont passionnés. Comment font-ils pour
concilier leur passion avec l’impératif
d’objectivité scientifique ? C’est un point
qui m’intéresse.

« pour mémoire » l n°12 automne 2013


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On me renvoie souvent la critique d’une peine. Elles se dessinent en fait alors
analyse relevant de l’anecdotique, du que se crée un objet très particulier, en
type « tes amateurs, ils ne sont pas du écologie et dans les sciences naturalistes,
tout reconnus, on les utilise comme des celui de « population ». Cet objet change
drones, on les envoie pour chercher de profondément la donne, puisqu’on
l’information et c’est tout  ». Je pense n’étudie alors plus des espèces, mais des
que c’est une vision erronée des choses. groupes d’individus, dans des espaces
Hier, j’étais à un colloque sur les ZNIEFF précisément définis et délimités.
(Zones naturelles d’intérêt écologique,
faunistique et floristique), sous la pré- En d’autres termes, on n’en reste plus
sidence de responsables du Muséum à de la taxonomie, en allant étudier des
national d’Histoire naturelle et de la espèces en les tuant, avant de rapporter
Direction générale de l’aménagement, du quelques spécimens aux muséums. Bien
logement et de la nNature (DGALN). Les sûr, les pratiques anciennes existent
intervenants parlaient de « moissonnage encore, mais l’approche va quand même
de l’information ». C’est un peu rapide à changer, en profondeur. Une question
mon sens. Les managers tendent cepen- nouvelle se pose en effet, celle de la dis-
dant à reproduire le message, avec l’idée tribution des populations étudiées. Pour y
d’une production des savoirs ouverte répondre, il n’y a pas trente-six solutions :
aux profanes, si, et seulement s’ils il faut du monde, et donc des bénévoles.
consentent à se conformer aux demandes C’est très clair à la lecture de Mark
formulées d’en haut. En clair, on utilise Barrow qui expose le premier comptage
leur engouement, tout en les gardant à de ce type aux États-Unis, en 1898. On
l’écart de la construction du problème à invente alors un nouvel objet scientifique,
traiter, comme à distance de l’opération la biologie des populations, avec l’analyse
de problématisation scientifique. de populations d’oiseaux notamment. Du
coup, on invente un dispositif qui repose
Cela signifie qu’on utilise des gens pour complètement sur une forme de béné-
aller faire des photos, de papillons ou volat. L’implication de bénévoles, même
autre, qui butinent sur des fleurs, mais si certains considèrent leur présence
sans leur en demander plus. On les recon- comme anecdotique, s’avère donc essen-
naît parce qu’ils sont à leur place, parce tielle pour construire ce qui deviendra la
qu’ils endossent le rôle qu’on veut leur biologie des populations. L’un ne va pas
faire jouer. Je crois que les choses sont sans l’autre.
plus complexes. C’est une conviction que
je partage avec Vanessa Manceron, qui Étudier les sciences citoyennes, para-
est anthropologue au Laboratoire d’eth- doxalement, c’est donc une invitation
nologie et de sociologie comparative à comprendre comment est produite
(LESC) de Nanterre. Pour comprendre la science, et par qui, au-delà même de
mon point de vue, il faut revenir un peu l’enceinte des laboratoires scientifiques.
en arrière, au début du vingtième siècle. Pour prendre un autre exemple, en arri-
Les sciences citoyennes émergent à vant à Cornell, je m’attends initialement

n°12 automne 2013 l « pour mémoire »


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Grotte du Prével - Murin de Daubenton (Myotis daubentoni) mesures biométriques pour inventaire 
© Laurent Mignaux/METL-MEDDE à trouver des chercheurs menant le
programme Feederwatch. J’imagine des
savants en blouse, faisant des expéri-
mentations et tout ce qui va avec. Je ne
trouve cependant rien de tout cela. Je
vois juste quelques ordinateurs, deux ou
trois câbles, des statisticiens et c’est tout.
Pas de salle blanche, pas de microscope :
rien ! Seulement des ordinateurs et des
câbles. Je comprends alors que le savoir
se produit à travers tout le territoire, via
le travail des amateurs et des autres.
Leurs observations sont ensuite reliées
et transcrites par le biais de fiches sui-
veuses, de protocoles précis, avec des
personnes s’occupant de traduire le tout
sur ordinateurs. C’est ça la production de
cette science !
Si vous creusez le sujet, comme je le
fais dans mes travaux, vous verrez que
c’est en fait bien plus complexe, plus
intéressant aussi, qu’on veut bien le faire
croire. Les «  professionnels  » agissent
ainsi très souvent en « amateurs ». Il y
a en fait des tonnes de variations et de
déclinaisons possibles entre bénévoles et
professionnels. En réalité, les frontières
ne sont pas clairement définies une fois
pour toutes. Certains bénévoles, en
Angleterre par exemple, sont payés pour
faire de la recherche. À l’inverse, certains
professionnels s’y attèlent durant leurs
week-end, pendant leur temps libre. La
question de la passion des professionnels,
scientifiques y compris, amène donc à
s’interroger sur la possibilité même d’une
prise de distance de ces derniers, bien
au-delà du postulat d’incompréhension
entre les uns et les autres. C’est un pre-
mier fait.
Grotte de la Bruge. Pipistrelle commune (Pipistrellus pipistrellus) mesures biométriques pour
Deuxième point, il faut compter avec
inventaire © Laurent Mignaux/METL-MEDDE les outils techniques. Des choses sont

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possibles aujourd’hui techniquement, F. Charvolin
alors qu’elles ne l’étaient pas avant. Elles C’est compliqué. À vrai dire, je suis plutôt
peuvent autoriser les bénévoles à influer insatisfait des travaux que j’ai lus par le
sur la construction de problématiques passé sur l’État. Je travaille cependant en
scientifiques, même s’ils ne publient marge de la science politique. Ma vision
pas leurs données dans des journaux est donc très partielle sur le sujet. Ce qui
spécialisés. C’est le cas pour l’analyse m’intéresse, en tout cas, c’est l’adminis-
des chiroptères. Les chauves-souris, on tration. C’est par l’administration que
ne peut pas les identifier à l’œil nu. C’est j’entre véritablement dans la question de
évident : elles volent la nuit, tellement l’État. Le thème de la politique me semble
vite qu’il est très d