PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA (PPGE/UFF)

DISCIPLINA: Tópicos Avançados em História Econômica: A econômica brasileira nos

anos recentes e perspectivas 2017.1
ALUNOS: Edson Mendonça da Silva e Matheus Fernando Sadde
PROFESSOR: Victor Leonardo de Araújo

A DÍVIDA PÚBLICA E O NOVO REGIME FISCAL: A ECONOMIA POLÍTICA

DA AUSTERIDADE PERMANENTE

Introdução

- 1 página e fazer depois de tudo.

- Eu posso fazer.

1
A proposta do Novo Regime Fiscal: política econômica, dívida pública e democracia.

Para que a concepção e os objetivos do Novo Regime Fiscal possam ser

compreendidos deve-se, antes de tudo, enquadrar esta proposta de política econômica
dentro de um contexto teórico e histórico mais geral. A atual fase do capitalismo joga
para a condução da política econômica, em especial a política fiscal, um papel novo e de
grande centralidade para a manutenção do status quo. Novos contornos são dados tanto o
que se entende como o papel do Estado na economia, assim como para as visões sobre o
papel da política fiscal e o significado da dívida pública por parte da teoria econômica.
As transformações no âmbito teórico são aqui consideradas, pois sem elas não há como
perceber o argumento do ponto de vista analítico dos defensores da proposta do Novo
Regime Fiscal e nem estabelecer a relação do argumento teórico com a conjuntura
histórica e ideológica que configura do capitalismo neoliberal dos dias atuais.

Entre as décadas de 1970 e 1980 o debate acerca dos objetivos e da gestão da

política fiscal refletia uma clara oposição à visão keynesiana e em contrapartida este
debate passou a ter a abordagem novo-clássica como a sua nova referência teórica. Não
se trata apenas de um resgate da teoria “clássica” advindo de debates puramente teóricos;
trata-se na verdade de se dar respostas a problemas que segundo essa concepção eram
frutos de erros de política econômica produzidos pela política de orientação keynesiana,
que é encarada como sendo necessariamente “intervencionista”. O reestabelecimento
teórico de orientação “liberal” dentro do debate em torno da política econômica tinha
como elemento estrutural a crise do final dos anos dourados do capitalismo do pós-guerra.
Tal ruptura pode ser apreendida de modo mais profundo quando se percebe que a mesma
está inserida numa “nova” concepção da relação entre Estado e economia. Trata-se do
que ficou denominado como neoliberalismo. Tomar a real dimensão nesta ruptura é
importante porque nos auxilia no exame das principais mudanças que o capitalismo
brasileiro, dentro do bojo da economia mundial, tem passado, mas principalmente, nos
possibilita indicar a que pé se está o neoliberalismo no Brasil com a proposta do Novo
Regime Fiscal.

Dessa forma, neste trabalho a pretensa resolução da “crise fiscal” brasileira não é
compreendida como uma peça puramente de política econômica, conjuntural e específica,
mas sim como uma parte integrante – e essencial – de um avanço substancial do
neoliberalismo sobre a posição do Estado na sociedade, após um contraditório interregno.

2
 A partir da crise econômica nos anos 1970, a interação conflituosa entre o
processo de acumulação de capital e a disputa pela apropriação da riqueza entre as classes
sociais alterou-se dramaticamente. Como destaca Streeck (2013), observamos uma
dissolução progressiva de um casamento forçado entre o capitalismo e a democracia
forjada no pós-guerra – e de inspiração keynesiana – e a exigência pelo capital de uma
economia capitalista cada vez mais livre da “intervenção democrática”, a favor dos
rendimentos do capital em detrimento do trabalho. A ruptura com o período anterior, ou
nas palavras do autor, a origem da “crise de legitimidade”1 do capitalismo democrático
está na evasão do capital à regulação social lhe imposta pelo keynesianismo e o Estado
de bem-estar social ocidental e por ora não mais desejada. O cenário posto ao final da
década de 1980 era de uma economia referendada pela lógica de valorização financeira e
pelo comportamento volátil dos mercados financeiros:

“Assim, o lugar de garantia de uma base popular para o capitalismo moderno

transferiu-se da política para o mercado, enquanto mecanismo de geração dos
motivos capitalistas fundamentais da ganância e do medo (greed and fear), ao
mesmo tempo que crescia a imunização da economia contra a democracia
enquanto democracia de massas” (STREECK, 2013, p. 39 pdf)

Com a emergência da crise econômica nas economias centrais, um dos aspectos

ressaltados pelos críticos do período anterior foram as políticas econômicas de matriz
keynesiana, em especial a política fiscal e as consequências negativas que um elevado
déficit público trazia sobre a inflação e o balanço de pagamentos; bem como o efeito
“crowding out” sobre o investimento privado. A atenção dirigia-se não apenas ao arranjo
político, institucional e social construído pelo capitalismo democrático2, como denomina
Streeck (2013), mas também e, talvez com maior ênfase, à visão de Estado e de política
econômica. O que significa dizer que esta ruptura possui uma dimensão ideológica. É
neste contexto profundamente marcado por uma nova “concepção de mundo” que o
debate teórico passa a contar com abordagens que criticam a visão positiva da ação Estatal
até então predominante, e a capacidade de seu instrumental teórico e institucional dar
conta de uma crise das finanças públicas. Assim, o pensamento liberal lançou mão de
diversas formulações teóricas que enfatizavam a ineficiência do Estado, entre elas está a

1
Especificar este conceito.
2
Uma ordem social pautada sempre no conflito entre “as forças de mercado” e os direitos sociais, e na
necessidade teórica dos governos democráticos em conciliar ambos os princípios.

3
teoria da Escolha Pública ou Public Choice. Nesta abordagem, o Estado é por natureza
ineficiente, e a sua intervenção não se justifica nas falhas de mercado, pois ao tentar
minorá-las o Estado apresentaria mais falhas do que o mercado, dado as imperfeições do
mercado político (a maximização dos ganhos políticos). Uma variante desta visão, a Rent
Seeking ou “caçadores de renda”, também justifica o mesmo problema pelo mesmo
caminho. Para os seus teóricos, a multiplicidade de interesses entre eleitores e burocratas
estatais e a busca pela apropriação de renda por meio do orçamento público torna o
processo democrático gerador de ineficiência na alocação dos recursos da economia
(Oliveira, 2010; p. 55).

Do ponto de vista da gestão da política fiscal, a crise econômica também produziu

profundas transformações nos seus objetivos centrais, abandonando o ativismo fiscal e a
busca pelo pleno emprego em prol de uma política fiscal “responsável” com o objetivo
de garantir a confiança dos agentes privados, o que é central segundo o relato
convencional num ambiente de liberalização financeira e permeado por expectativas
ajustadas aos riscos da valorização fictícia do capital. Como registra Lopreato (2006), o
afastamento da visão keynesiana teve como consequência, no plano teórico, a busca por
uma teoria da política econômica que se pautasse pela credibilidade3, pela definição de
regras fiscais de controle das contas públicas e que defendesse a sustentabilidade da
dívida pública. Entre os principais aspectos da mudança para o novo regime de política
econômica destacam-se, do ponto de vista teórico, a incorporação das expectativas
racionais, do problema da inconsistência intertemporal, da obediência às regras fiscais e
a importância da credibilidade para alcançar os objetivos pretendidos4.

A primeira mudança teórica que implicou em modificações na gestão da política

econômica foi a introdução da hipótese das expectativas racionais aos modelos de
administração macroeconômica, e o destaque dado ao comprometimento com a escolha
do regime de política econômica e não com a ação discricionária por parte do governo.
Como um elemento central na macroeconomia novo-clássica, esta hipótese enfatiza o
impacto das decisões governamentais nas expectativas dos agentes privados, que baseiam

3
A busca de credibilidade da política econômica pode ser lida de modo mais crítico, quando se percebe que
a necessidade de credibilidade para a política econômica significa uma única política capaz de ter como
único resultado a valorização fictícia do capital. Deste modo, a política econômica de credibilidade é aquela
que melhor ancora as expectativas de lucros financeiros e que ao mesmo tempo é incapaz de apresentar
mudanças que sigam objetivos distintos deste.
4
A análise aqui é baseada em Lopreato (2006) e Oliveira (2010), e para uma análise mais detalhada do
desenvolvimento teórico da macroeconomia – da síntese neoclássica ao novo-keynesianismo – e das
recomendações de política econômica ver Snowdon & Vane (1993).

4
o seu comportamento maximizador na avaliação da política econômica, na sua
continuidade (confiança), assim como no ambiente esperado. De forma sintética, a
hipótese das expectativas racionais parte de uma crítica a possibilidade da política
keynesiana obter resultados reais sem ser afetada pelo comportamento dos agentes
privados e destaca que estes, ao contrário do consenso anterior, formam suas expectativas
sobre as variáveis econômicas de maneira maximizadora e levam em conta as
informações disponíveis (hipótese fraca) ou um modelo econômico “correto” conhecido
(hipótese forte). Assim, os agentes privados racionais e maximizadores conseguiriam
antecipar os resultados de uma política econômica determinada, e com isso qualquer
política de administração da demanda não afetaria as variáveis reais e seria total inócua
no curto prazo.

A incorporação da hipótese das expectativas racionais como um norte condutor da

política econômica resultou em um modelo de administração macroeconômica que
sublinha a incapacidade da atuação governamental no controle discricionário das
flutuações econômicas e a defesa do comprometimento dos policy makers com as regras
do jogo, como afirma Sargent (1994):

“(…) the rational expectations approach directs attention away from particular
isolated actions and toward choices among feasible rules of the game, or repeated
strategies for choosing policy variables” (SARGENT, 1994; p. 37).

Como destaca Lopreato (2006), outro elemento central para uma definição do
regime de política econômica adequado, segundo o desenvolvimento teórico recente da
macroeconomia, é o problema da inconsistência intertemporal. De acordo com a
abordagem novo-clássica, a gestão de política econômica encontra uma restrição no seu
manejo. Trata-se da possibilidade de esta não alcançar os efeitos esperados devido a sua
inconsistência com o resultado esperado. Isto porque, caso os agentes acreditem que o
governo não manterá a continuidade das políticas anunciadas, estes irão alterar o seu
comportamento frente ao novo cenário esperado e o resultado será a ineficiência da
política econômica desejada pelo governo. Assim, a resolução deste problema, segundo
a teoria convencional, é o compromisso com a política econômica anunciada o que tem
como consequência o abandono da flexibilidade de sua gestão – característico do período
keynesiano – e a submissão da autoridade econômica às regras estabelecidas, e com isso
validar as expectativas dos agentes privados e obter os resultados desejados. Nota-se
desde já que a única saída para a atuação da política econômica é realizar e criar todos os

5
mecanismos institucionais possíveis para que a política anunciada seja realizada. Esta é a
contradição que a teoria novo-clássica coloca para os policy makers. Dada a necessidade
de validação das expectativas dos agentes, o novo regime de política econômica incorpora
outra questão central na sua condução, a credibilidade. Neste ponto, o que importa
destacar é que a política econômica deve ser conduzida de maneira a criar um ambiente
no qual os agentes privados acreditem na continuidade das políticas adotadas e
anunciadas. Dada as regras estabelecidas, a possibilidade de uma mudança na condução
política afeta a percepção dos agentes quanto a confiança nas autoridades
governamentais, o que prejudica os resultados esperados. Isto implica perceber que até
mesmo a democracia pode ser um problema do ponto de vista econômico para os
defensores deste regime e desta teoria. O resultado alcançado pelo desenvolvimento
teórico recente da macroeconomia foi a perda de força das políticas econômicas ativistas
e o forte compromisso com as regras estabelecidas e com a conquista da confiança:

“Nesta perspectiva teórica, os dirigentes, tentando minimizar o risco, devem

manter a consistência intertemporal das ações e comprometer-se hoje com a
política esperada no futuro, conseguindo, assim, alcançar credibilidade e
estabelecer a reputação da política econômica” (LOPREATO, 2006; p. 6)

Como esperado, as mudanças operadas pela teoria novo-clássica na gestão

macroeconômica repercutiram na concepção e nos objetivos da política fiscal. Um
primeiro aspecto é a centralidade da política fiscal como uma âncora da estabilidade
macroeconômica, uma centralidade que não se compara com a concepção de uma política
ativista na regulação do ciclo econômico e sim com uma posição subordinada frente aos
objetivos do “responsável” novo regime de política econômica. Como demonstra
Lopreato (2006), o papel da política fiscal é ser um dos principais pilares de sustentação
e um “farol do comportamento esperado” de outras variáveis macroeconômicas, pois a
garantia da estabilidade macroeconômica passa a depender da situação fiscal, ou mais
precisamente, da manutenção de um resultado fiscal “responsável”. Numa economia sob
a dominância da valorização financeira do capital, o esforço fiscal realizado pelas
autoridades econômicas assume a forma de um indicador central para a valorização do
capital por parte dos agentes privados e mudanças na percepção da situação das contas
públicas pode acarretar em movimento abruptos de capitais, com consequências para
variáveis macroeconômicas centrais como a taxa de câmbio e a taxa de juros. Tal

6
dinâmica impôs a política fiscal uma subordinação a confiança dos agentes privados e,
como esperado, aos interesses da valorização financeira.

“Esta visão reforçou a certeza dos que defendem a ampliação do ajuste fiscal
como forma de sustentar às expectativas dos investidores, uma vez que
alterações na forma de perceber a trajetória da política fiscal servem ao
questionamento de outras variáveis e impulsionam o risco de crise financeira”
(LOPREATO, 2006; p. 8)

Com o pretenso objetivo de garantir a solvência do resultado fiscal, e oferecer aos

agentes privados um indicador da trajetória fiscal da economia, o recente
desenvolvimento teórico da macroeconomia introduziu a noção de sustentabilidade da
dívida pública. Em abordagens anteriores prevaleceu a noção de equivalência ricardiana,
onde o financiamento do gasto público através de dívida pública teria o mesmo efeito
sobre a economia que o financiamento via impostos. Neste modelo, caso o governo
incorra em déficit público (aumentando a dívida) com o objetivo de realizar políticas
expansionistas, os agentes neutralizariam esta política, pois agem racionalmente, e serão
capazes de prever um aumento nos impostos no futuro. Assim, a equivalência ricardiana
sugere que a política fiscal expansionista não traz nenhum benefício para a atividade
econômica, sendo recomendável a manutenção do equilíbrio orçamentário, e o não
ativismo fiscal. Apesar disso, a abordagem convencional carecia de um indicador que
oferecesse uma avalição do comportamento futuro da situação fiscal considerando
diversos cenários possíveis. E esta lacuna, como destaca Lopreato (2006), foi preenchida
pelo indicador de sustentabilidade da dívida, que evidencia aos agentes privados, nesta
perspectiva teórica, se a posição do endividamento público é ou não sustentável
intertemporalmente.

A necessidade de garantir a sustentabilidade da dívida pública emerge na

economia destacando os efeitos negativos do nível corrente do déficit público sobre a taxa
de juros. Segundo Oliveira (2010), os déficits elevados afetam a taxa real de juros de
longo prazo, pois sinalizam aos agentes privados que o estoque da dívida pública
continuará a crescer, o que eleva os riscos e os custos de seu carregamento. A expansão
do déficit contaminaria também a taxa de juros de curto prazo, o que traria prejuízos para
as decisões de investimento e o nível de consumo corrente. Assim, o comportamento da
taxa de juros presente e da esperada seria fortemente afetada pelas expectativas dos
agentes privados quanto a trajetória dos déficits correntes, o que implica que a confiança

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dos agentes no esforço fiscal torna-se um fator fundamental para a gestão
macroeconômica exatamente por ela afetar variáveis chaves da economia. A
recomendação desta abordagem, segundo Oliveira (2010), é uma política de controle dos
déficits fiscais com metas rigorosas capazes de garantir a sustentabilidade e/ou a redução
da relação dívida/PIB e com isso garantir a confiança e a credibilidade da política
econômica frente aos agentes privados, e a redução do risco-país. Além disso, a
sustentabilidade da dívida servia como uma âncora da política monetária, pois a atuação
firme e responsável da autoridade monetária – em consonância com os objetivos da
política monetária de controle da inflação – permitiria impor uma disciplina fiscal (um
controle intertemporal das contas públicas), e com isso evitando a possibilidade de um
caso de dominância fiscal, onde o ativismo fiscal ocorreria à revelia da estabilização da
relação dívida/PIB.

Dessa forma, amarrada as regras fiscais, a administração da política fiscal tornou-

se subordinada às expectativas dos agentes privados frente a trajetória da situação fiscal
e prisioneira da política de superávit primário – desenhada sob o comando da política
monetária – que pretensamente garantiria as bases de um crescimento econômico
sustentável. E a dívida pública deixa de ser um importante mecanismo na administração
da política econômica ativa para torna-se uma âncora que assegura os ganhos e a
remuneração dos agentes privados numa economia global fortemente vulnerável ao
movimento do capital financeiro:

“O compromisso com a sustentabilidade/redução da dívida, por meio de

controle/redução do déficit ou com a geração de superávits fiscais primários
torna-se, nessa perspectiva analítica, um ato sagrado, que subordina a política
fiscal à sua veneração, ainda que tenha de sacrificar as demais políticas de
Estado, para que se abram as portas do paraíso controlado e patrulhado pelo
capital financeiro e por seus funcionários (...)” (OLIVEIRA, 2010; p. 291)

- Ainda vou dar uma reduzida nesta parte escrita, tirar pelo menos 1 página ou até 2
páginas, e melhorar alguns argumentos. Mas o importante já está aqui.

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- Talvez algumas partes sobre o Estado que estão no início podem ficar para introdução,
sei lá.

- Em seguida vou descrever aquela análise da PEC que foi apresentada no seminário, com
gráfico e citação dos membros da equipe econômica.

- E pretendo fechar a seção com isso ou deixar isso para as nossas conclusões:

Segundo Streeck (2013), o desmoronamento capitalismo democrático, uma ordem social

pautada sempre no conflito entre “as forças de mercado” e os direitos sociais, e na
necessidade teórica dos governos democráticos em conciliar ambos os princípios, foi
acompanhado por uma avalanche de interpretações que enfatizavam o “fracasso da
democracia” como elemento decisivo na análise da crise dos anos 1970. Isto porque a
denominada “tragédia dos comuns”5 diz que um recurso que é propriedade privada de
ninguém ou que todos têm acesso livremente esgota-se rapidamente devido a diferentes
fatores, em especial em razão de um ou mais indivíduos que não resistem a tentação de
tirar mais dos recursos comuns do que nele coloca. A teoria liberal das finanças públicas
incorpora esta noção para afirmar que políticos, com a adesão dos eleitores, cedem a
pressão da maioria e utilizam os recursos públicos disponíveis sem se preocupar com o
seu limite. Isto porque, os políticos na luta por votos preferem cultivar a ilusão de que as
receitas públicas são inesgotáveis, e uma vez eleitos, o desejo da reeleição conduz eles a
gastarem mais que o Estado arrecada. Assim, o liberalismo entende que o alargamento
dos direitos democráticos está na raiz das crises fiscais, pois como visto a relação entre
os políticos e os eleitores está assentada numa relação de responsabilidade não
esclarecida. E por isso, a resolução da crise fiscal exigiria uma proteção das finanças
públicas contra as exigências geradas pelo processo democrático. Ou seja, a teoria do
common pool ou das finanças públicas como recursos comuns que explora o argumento
anterior encontra o problema das crises fiscais no excesso de democracia, explicitando
que esta fracassou ao delinear um limite para a exploração dos recursos públicos
disponíveis. Em outras palavras, o argumento liberal para o controle persistente dos
gastos públicos se harmoniza com uma tradicional tese que sugere uma restrição do
processo democrático.

5
https://pt.wikipedia.org/wiki/Trag%C3%A9dia_dos_comuns não vou usar Wikipedia, só pra ti guiar.

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Referências bibliográficas:

LOPREATO, F. (2006) O papel da política fiscal: um exame convencional. Texto para

Discussão, n°119, IE/UNICAMP, Campinas

OLIVEIRA, F. A. (2010) Economia e política das finanças públicas no Brasil. Editora

Hucitec, São Paulo.

SARGENT, T. J. Rational expectations and the reconstruction of macroeconomics. In:

MILLER, P. J. The rational expectations revolution: readings from the front line. MIT

Press, 1994.

SNOWDON, B. & VANE, H., (2003) A modern guide to macroeconomics. An

introduction to competing schools of thought. Edward Elgar, London.

STREECK. W. (2013) Tempo comprado: a crise adiada do capitalismo democrático.

Editora Actual, Lisboa.

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