Coordinadores

NORBERTO E. GARCÍA
SANTOS M. RUESGA BENITO

¿Qué ha pasado con la economía española?

La Gran Recesión 2.0 (2008 a 2013)
Índice

Presentación
Capítulo 1. Las causas de la doble recesión de España en 2008-2013
1.1. Introducción
1.2. El diagnóstico más difundido
1.3. Un diagnóstico más cercano a la realidad
1.3.1. La recesión de 2009-2010
1.3.2. Las causas de la recesión de 2009-2010
1.3.3. El impacto sobre la posición financiera externa
1.3.4. El crecimiento de precios, costos laborales y salarios
1.3.5. El interregno de 2010-2011
1.4. La política de austeridad fiscal extrema y la recesión del 2012-2013
1.4.1. ¿Por qué fracasa la política de austeridad fiscal extrema?
1.4.2. La confianza y la recuperación de la inversión privada
1.4.3. La disminución del déficit público para reducir la prima de riesgo
1.4.4. La magnitud del multiplicador del gasto fiscal
1.5. El rol del BCE
1.6. Conclusiones
Capítulo 2. La crisis del nunca acabar. El comportamiento macroeconómico español 2008-
2013
2.1. Introducción
2.2. De «crisis, ¿qué crisis?» al gran giro en U
2.2.1. De la negación a la acción
2.2.2. El gran giro en U
2.2.3. Abatimiento
2.3. Apuntes sobre los efectos de la austeridad en la teoría y en la praxis
2.4. Austeridad y comportamiento económico en España
2.5. Conclusiones
Capítulo 3. El contexto sociopolítico de la crisis económica: límites institucionales y
protesta social
3.1. Introducción: la genealogía de una crisis o la «cultura de la transición»
3.2. La arquitectura institucional o la memoria del desencanto
3.3. ¿Democracia sin crecimiento económico?
3.4. La emergencia de la contestación social y los límites de la racionalización
económica
3.5. Conclusión: ¿hacia una posdemocracia a la española?
Capítulo 4. La débil competitividad de la economía española
4.1. Introducción
 4.2. Débil competitividad, la cuota en exportaciones mundiales y el déficit comercial
externo
4.2.1. Cuota en exportaciones mundiales, competitividad y asignación de recursos
4.2.2. Inconsistencia entre tamaño económico y débil competitividad relativa
4.2.3. Débil competitividad y déficit comercial externo
4.3. El comportamiento de los costos laborales unitarios y los precios
4.4. La productividad por hora o productividad aparente
4.5. El crecimiento de la productividad total de los factores (PTF)
4.6. Asignación de recursos hacia no transables y desaceleración de la productividad
4.7. Especialización internacional, acumulación de capital con innovaciones
endógenas, grandes escalas y reducción de costos totales unitarios
4.8. Una baja proporción de empresas grandes
4.9. Conclusiones
Anexo. La relación entre el crecimiento de la productividad por hora y el crecimiento
de la productividad total de los factores
Capítulo 5. El comportamiento del sector financiero, su crisis y sus repercusiones
5.1. Introducción. Apuntes sobre la crisis financiera internacional
5.2. El marco estructural de la economía española y la crisis financiera
5.2.1. El marco estructural de la economía española
5.2.2. Los primeros episodios de la crisis financiera
5.2.3. La sorpresa de un sector financiero con problemas de insolvencia
5.3. Hacia la bancarización de las cajas
5.4. Se acentúa la desconfianza: el rescate europeo, el informe Wyman y el «banco
malo»
5.5. Conclusiones
Capítulo 6. La empresa internacional de origen español en la crisis
6.1. Introducción
6.2. La empresa exportadora
6.3. La inversión directa exterior en la economía española
6.4. Consideraciones finales
Capítulo 7. La restricción monetaria en el marco de la eurozona
7.1. Introducción
7.2. Reglas monetarias y Banco Central Europeo
7.3. Las consecuencias de la restricción monetaria: ¿por que la crisis económica y
financiera internacional ha afectado tanto a la eurozona?
7.4. ¿Quien decide en la eurozona?: la gobernanza del eurosistema
7.5. Crisis y asimetría económica y monetaria en la eurozona
7.6. La economía española: la senda de estabilidad monetaria
7.7. España en la UEM: el círculo virtuoso de la economía
7.8. El legado de la crisis y la economía española
 7.9. Conclusión
Capítulo 8. Crisis económica y crisis fiscal en la España del siglo XXI
8.1. Introducción
8.2. Magnitud y causas del descenso de los ingresos fiscales en España
8.3. Intensidad y duración de la recesión
8.4. Composición de la recesión
8.5. Errores en el diseño de los programas de ajuste 2010-2013
8.6. La confusión jurídica y la ausencia de un «modelo» tributario
8.7. Más sobre las razones de la quiebra del sistema fiscal español
8.7.1. La obsolescencia de la reforma fiscal de 1978
8.7.2. La falta de articulación de las Haciendas territoriales
8.8. La crisis del sistema fiscal español en el contexto internacional
8.8.1. En general
8.8.2. En la UE
8.9. Conclusión: crisis fiscal y crisis del Estado
Anexo. Total de ingresos fiscales como porcentaje del PIB en la OCDE
Capítulo 9. El shock de empleo en la Gran Recesión 2.0
9.1. Introducción
9.2. La situación del mercado laboral español
9.2.1. La situación de partida
9.2.2. El shock en el empleo
9.2.3. Devaluación salarial y productividad del trabajo
9.3. El diagnóstico sobre el shock de empleo y las políticas laborales aplicadas
9.3.1. La corriente principal en la interpretación del desempleo
9.3.2. Reformas laborales
9.3.3. Políticas activas de mercado de trabajo
9.3.4. Diálogo social
9.4. Y, finalmente, avanza la desigualdad
9.5. Conclusiones
Capítulo 10. Intervenir sin intervenir
10.1. Cinco grandes etapas
10.2. Países demasiado grandes para quebrar
10.3. Las cartas del emperador a las provincias
10.4. Tranquilizar al tiempo al ciudadano y al mercado, ¿es posible?
10.5. El déficit, independiente de la situación económica
Capítulo 11. Conclusiones y propuestas de presente y futuro
11.1. Introducción
11.2. Conclusiones
11.2.1. La primera recesión del 2009-2010
11.2.2. El viraje del 2010-2011
11.2.3. La segunda recesión del 2012-2013
11.2.4. Los fallos en la arquitectura de la eurozona
 11.2.5. ¿Por qué Alemania aboga por la austeridad fiscal extrema?
11.2.6. ¿Por qué la Comisión Europea y la eurozona continúan promoviendo la austeridad fiscal después de
constatarse su fracaso?
11.2.7. La débil competitividad de la economía española
11.2.8. El impacto sobre el empleo y los salarios
11.2.9. El contexto sociopolítico de la crisis
11.3. Escenarios futuros
11.3.1. Escenario I
11.3.2. Escenario II
11.3.3. Escenario III
11.3.4. Escenario IV
11.4. Políticas que se derivan de los escenarios previstos
11.4.1. Expansión y diversificación de exportaciones
11.4.2. Mejoramiento de la competitividad y productividad total
11.4.3. Competitividad, inversión, diversificación de exportaciones y crecimiento económico

Referencias bibliográficas y electrónicas

Créditos
 RELACIÓN DE AUTORES

Luis Enrique Alonso Benito

Catedrático de Sociología en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Autónoma de Madrid.

Antonia Calvo Hornero

Catedrática de Economía Aplicada en la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED). Catedrática Jean Monnet de
la Comisión Europea.

Domingo Carbajo Vasco

Economista, politólogo y abogado. Inspector de Hacienda del Estado. Agencia Estatal de Administración Tributaria.

Juan José Durán Herrera

Catedrático de Financiación Empresarial en la Universidad Autónoma de Madrid.

Joaquín Estefanía
Periodista, economista y director de la Escuela de Periodismo de la Universidad Autónoma de Madrid-El País.

Norberto E. García (coord.)

Consultor de diversos organismos internacionales y de varios gobiernos de países de América Latina.

Rafael Muñoz de Bustillo Llorente

Catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Salamanca.

Zenón Jiménez-Ridruejo Lorenzo

Catedrático de Análisis Económico, Universidad de Valladolid.

Santos Miguel Ruesga Benito (coord.)

Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Autónoma de Madrid.
 PRESENTACIÓN
Norberto E. García y Santos M. Ruesga

El principal objetivo de este libro es explicar qué ha ocurrido en la economía de España

entre 2008 y 2013, basándose en la evidencia empírica y en la literatura comparada de la
Economía Política y en la de las políticas económicas implementadas para la recuperación
desde una recesión.
Para las personas no conocedoras de la realidad económica y política del país puede
resultar difícil entender qué ha sucedido en la economía de España en la última década. En un
corto período de tiempo, el «milagro español» de 1999-2007 —cuando el país creaba poco
menos de la mitad de todo el empleo generado en toda la Unión Europea— fue seguido de una
profunda crisis económica que ha reducido el empleo a una velocidad tal que a fines del año
2013 la tasa de paro había alcanzado el 27 por 100 de la población activa y entre los jóvenes
ya era de casi el 55 por 100.
Incluso asumiendo una pequeña recuperación desde 2014 hacia delante, la continuidad de
la política económica desarrollada desde el año 2010 significará que las elevadas tasas de
desempleo seguirán siendo una realidad en la economía española. Este hecho tiene
consecuencias profundas de fragmentación del tejido social y del sistema político, que ya han
comenzado. Por tanto, lo que está en juego no es sólo la política económica aplicada desde la
zona del euro, sino también la futura estabilidad de las instituciones democráticas de España.
Este libro contiene un análisis de los hechos y las políticas económicas que explican el
desarrollo de los desequilibrios económicos y financieros que han llevado a la crisis actual,
así como la explicación de por qué sigue estancada la economía española. Se presenta un
análisis de las políticas adoptadas en la eurozona y en España en 1999-2008 que provocaron
una elevada vulnerabilidad de la economía española frente al estallido de la crisis del 2008,
que causó la primera recesión en España en el 2009-2010. También una discusión de la
política económica impulsada en el período 2010-2013 por las instituciones comunitarias y
adoptadas por los gobiernos españoles en 2011-2013. Se presenta finalmente un análisis de las
políticas económicas alternativas para superar los desequilibrios y volver a la senda del
crecimiento económico.
Hay múltiples versiones simplificadas de lo que ha sucedido en España —tales como la
reducida jornada laboral respecto a la eurozona o un gasto público inicial excesivo— que no
son corroboradas por el análisis empírico más elemental. Son simplemente cuentos de hadas
cuyo origen es variado: desde un intento ideológico de encontrar un chivo expiatorio hasta la
expresión de una aguda ignorancia de lo acontecido realmente.
Es por ello que es importante que se presente con la mayor claridad y simplicidad la
evidencia empírica disponible, y a partir de ello un análisis sólido de lo que realmente ha
sucedido.
La recesión comenzó en España a finales del 2008. Las políticas de la eurozona fueron
implementadas a partir del año 2010, pero en vez de una recuperación han propiciado una
situación económica aún peor, constituyéndose en otra fuente contractiva adicional a la
recesión. El resultado de la actual austeridad fiscal extrema, de la reestructuración financiera
y de la devaluación interna —una reducción aguda de los salarios— ha supuesto no sólo una
recesión más prolongada e intensa, sino también un fracaso en el terreno de las finanzas
públicas.
El ratio déficit público/PIB se incrementó hasta 10,6 puntos porcentuales en 2012, por
encima de los niveles registrados en 2010 y 2011, y 6,8 por 100 en el 2013, por encima de las
metas oficiales. Lo mismo ha ocurrido con el ratio deuda pública/PIB, que ha alcanzado cifras
ya superiores al 94 por 100 en 2013 y se espera que exceda pronto el 100 por 100. Nadie
duda de la necesidad de reducir el déficit público, pero cuando el país está inmerso en una
recesión de tal calibre se debe hacer gradualmente, sobre todo si no existe una política
monetaria expansiva que compense la contracción inducida por la política fiscal, y si el sector
privado está sometido a un proceso de desendeudamiento de sus créditos que reduce también
su nivel de gasto. Desde que esta política económica se puso en marcha de nuevo por el
gobierno español en el 2012, promovida por la UE y sus instituciones, la recesión no ha
amainado y el desempleo ha continuado creciendo.
La política de austeridad fiscal extrema, la reestructuración financiera y la devaluación
interna no muestran más resultados que la continuidad de la recesión. Esta política
desarrollada por el gobierno español fue promovida por y cuenta con el consenso de las
instituciones europeas en general, y en particular del gobierno alemán, lo que dificulta aún más
su posible modificación.
Asalta la duda de si la promoción de estas políticas desde la eurozona, la Unión Europea y
los gobiernos de Alemania y el norte de Europa constituyen una expresión de la nueva
intencionalidad política de las elites de esos países en torno al nuevo mapa de Europa, o
reflejan más bien una acumulación de fallos pocas veces registrada en la historia de la política
económica contemporánea.
Es probable que la respuesta a la duda previa sólo pueda ser respondida por historiadores
capaces de entender qué sucedió realmente en Alemania y los países del norte de Europa para
llegar a estos extremos, y por psicólogos que permitan explicarnos por qué los dirigentes y las
elites políticas de los países de Europa llegaron a esta lamentable situación.
Algunas interpretaciones apuntan a que, al adoptar el fundamentalismo de mercado como
ideología dominante de las políticas de ajuste, las elites políticas debilitaron la economía de
los países del sur de Europa y contribuyeron a poner en jaque las bases democráticas de estos
países. Otras hacen énfasis en rasgos personales de determinados líderes, que explican por
qué fueron capaces de mantener un rumbo equivocado durante tanto tiempo.
En todo caso, si bien en general se acepta que la proporción de toma de decisiones de
líderes y funcionarios relativamente ignorantes suele estar distribuida al azar, pareciera que en
el período 2010-2013 esa distribución tendió a concentrarse justamente en aquellos países y
entidades, nacionales y supranacionales, con mayor poder de decisión sobre las políticas para
enfrentarse a la crisis y a la recuperación de la misma. Si esto fue mala suerte o el resultado
de un proceso político es una pregunta para los historiadores. Lo que debe preocuparnos ahora
es salir de esta situación. En este sentido, si esto fue consecuencia de un proceso político
parece ser más manejable que si fue una consecuencia de una acumulación de tonterías en
puestos de decisión. Lo primero puede ser modificado, pero lo segundo es mucho más difícil
de cambiar.
Incluso en el 2013, tras reconocerse por el Economista Jefe y altos funcionarios del Fondo
Monetario Internacional que los programas de ajuste europeos orientados a lograr una drástica
reducción del gasto público habían subestimado de forma severa su impacto contractivo sobre
el PIB en España y el resto de los países del sur de Europa, la reacción de la Comisión
Europea fue solicitar a los gobiernos miembros no circular el informe respectivo, en una
curiosa versión de una nueva Inquisición inspirada en el Bundesbank. La consecuencia fue la
continuidad de las políticas iniciales, sin prestar atención a la evidencia empírica en contra de
ellas presentada por economistas cuya objetividad era incuestionable.
Más importante aún es que las políticas actuales no están siendo dirigidas hacia el
crecimiento de la competitividad, promoviendo seriamente una orientación hacia un modelo
que se apoye en las exportaciones, a través del crecimiento de la productividad total de los
factores con tal fin. De hecho, no se contemplan políticas orientadas al crecimiento
económico. El mix de políticas del gobierno actual depende del ajuste espontáneo de muchos
mercados para la recuperación del crecimiento económico y del empleo en los años futuros.
Por tanto, la continuidad de estas políticas sugiere que la recuperación del pleno empleo
requerirá de un largo período de tiempo, mucho más extenso del que sería realmente necesario
si se desarrollaran otros enfoques alternativos de políticas de recuperación.
La propia población española, sorprendida por este gigantesco choque, no se ha
recuperado del dramático cambio económico, que ha aumentado el desempleo hasta el 27 por
100 de la fuerza laboral y ha elevado el porcentaje de población en riesgo de pobreza y
exclusión social a casi el 28 por 100 de la población total, lo que se traduce en casi 6
millones de desempleados y 12,4 millones de personas en riesgo de pobreza, cifras no
registradas nunca antes en toda la historia estadística de España.
El equipo que llega al Gobierno en el 2012 con la idea de frenar la recesión e iniciar la
recuperación pasa por dos fases muy nítidas. En la primera abraza incondicionalmente las
propuestas de la Comisión Europea e implementa un durísimo ajuste contractivo con un aire
seguro y triunfalista. En la segunda fase, cuando la evidencia empírica demuestra que lo que
han logrado es extender la recesión y comprometer aún más el futuro de España sin equilibrar
las cuentas públicas, dejan de anunciar su abrazo incondicional a las propuestas de la
Comisión Europea y comienzan a tratar de evitar nuevas solicitudes de políticas contractivas e
incluso a declarar veladamente que persistir únicamente en más de lo mismo no contribuirá a
la recuperación.
 Así, el 17 de febrero del 2014, en la presentación de un estudio de la OCDE en Bruselas,
en presencia del Presidente del Eurogrupo y del Director de la OECD, nada menos que el
Ministro de Economía de España, Don Luis de Guindos, sostiene: ... «Normalmente, en
materia de política económica se piden dos características: coherencia y previsibilidad. Y
creo que al menos en política fiscal, la Eurozona no ha sido ni coherente ni previsible...». Sin
decirlo explícitamente, Luis de Guindos se refería al hecho de que la Comisión Europea por
un lado ha ido variando su enfoque de política fiscal, y por otro se ha mostrado mucho más
exigente con propuestas decisivamente más contractivas en períodos en que la recesión
azotaba más intensamente a España, cuando el sentido común y no sólo la ciencia económica
recomendaban un enfoque más cauto y gradual.
Una parte de la explicación de lo que ha sucedido en España en 2008-2013 se encuentra en
cómo la crisis global de 2007-2008 se extendió hacia Europa. Pero esto es sólo el hecho que
prendió la mecha de la crisis española. La explicación principal radica en la creciente
vulnerabilidad que desarrolló la economía española entre 1999 y 2007.
En consecuencia, cuando la crisis global golpea a Europa el flujo externo de financiación
se frena repentinamente, cesa la expansión del crédito y la burbuja financiera e inmobiliaria
explota. Al mismo tiempo, el gasto público crece a partir de aquí rápidamente, debido la
aceleración del gasto en prestaciones por desempleo y otros gastos sociales que operan como
«estabilizadores automáticos». Todo ello, junto a los desequilibrios financieros internos y
externos acumulados previamente, hacen que la situación se torne crecientemente dependiente
de las condiciones de los préstamos financieros provenientes de la zona Euro y de las
instituciones europeas.
Como resultado de esta evolución, la política económica española comienza a depender
cada vez más de dichas instituciones, hecho que se agrava cuando asume un gobierno que
defiende el mismo enfoque que el de esas instituciones.
El libro enfatiza que, aunque las aproximaciones explicativas desarrolladas por Paul
Krugman y Joseph Stiglitz son a nuestro entender correctas, en el sentido de que austeridad
fiscal extrema más devaluación interna más ajustes del mercado no generaran per se una
recuperación del crecimiento económico sostenible, la experiencia española muestra que esta
economía está mucho más necesitada de políticas específicas orientadas a un crecimiento
económico apoyado en la diversificación de las exportaciones, buscando multiplicar mercados
externos. Esto requerirá de un considerable aumento de la competitividad, de la reasignación
de recursos hacia bienes transables (exportables y actividades que compiten con las
importaciones) y de fomentar el crecimiento de la productividad total de los factores
productivos, al tiempo que se activa la demanda interna de bienes y servicios, también en
condiciones más competitivas para el sector productivo nacional.
Se ha pretendido que el libro esté escrito en un lenguaje cercano y que el análisis
económico sea accesible a un público amplio, al no incluir ni ecuaciones matemáticas ni
análisis econométrico, para que pueda ser leído por estudiantes de grado, así como por
graduados y lectores con un conocimiento básico de economía. Puede ser de gran ayuda para
los estudios comparativos de grado sobre políticas económicas, ya que el desarrollo del
mismo mantiene un elevado rigor analítico basado en la evidencia empírica disponible.
Es útil recordar que la experiencia española es un caso de manual de fracaso de las
políticas de austeridad fiscal y de devaluación salarial extremas, en tanto que es el país donde
el nivel de desempleo y la tasa de pobreza se han elevado hasta niveles extraordinarios. Esto
significa que la experiencia española es un modelo a analizar, con el fin de comprender los
fracasos de la política económica impulsada en muchos países, más allá del debate de política
fiscal y monetaria de los Estados Unidos. Por eso, investigadores, estudiantes e interesados en
el mundo económico de otros países distintos a España pueden encontrar útil el análisis que en
este libro se lleva a cabo.
El texto se articula en 11 capítulos, además de esta introducción, que tratan de aprehender
lo más significativo de este período de la más reciente historia económica española, en el
contexto de su inserción internacional y, particularmente, europea.
En estas páginas iniciales, elaboradas por los coordinadores del libro, Norberto E. García
y Santos M. Ruesga, se sintetiza la situación actual de la economía española y se efectúa una
introducción y presentación de cada uno de los capítulos del libro.
En el capítulo 1, Norberto E. García trata sobre las causas de la doble recesión de España,
verificadas en 2009-2010 y en 2012-2013, indagando los factores que explican la creciente
vulnerabilidad de la economía española en el período 1999-2008, preámbulo de la gran
recesión global y del enfoque de las políticas públicas de 2012-2013.
Tal como se expone en dicho capítulo, la adopción en España del euro en 1999, el
compromiso de Alemania para lograr un bajo nivel de inflación más un elevado crecimiento
de la productividad total, y la ausencia en España de políticas dirigidas a promover la
productividad, operaron como un «shock» para la economía española. De aquí se derivaron
varios desequilibrios importantes. Uno de ellos fue la aceleración de los costes laborales
unitarios y de los precios; España registró un crecimiento muy débil de la productividad y
relativamente rápido en salarios y, de este modo, los costes laborales unitarios crecieron
rápidamente, lo que afectó a la competitividad del país.
Esto condujo a un creciente desequilibrio de la balanza de comercio exterior, que fue
compensado por los flujos financieros, introduciendo a la economía privada española en un
elevado grado de apalancamiento financiero, instrumentado, entre otras razones, para ampliar
el crédito hacia el negocio inmobiliario, en ese momento altamente rentable, y hacia las
hipotecas. El sector construcción creció rápidamente, creando una enorme cantidad de puestos
de trabajo y aumentando la demanda de mano de obra, que alimentó el aumento de los costes
laborales a un ritmo mayor que el muy bajo crecimiento de la productividad, retroalimentando
el deterioro de los costes laborales unitarios relativos. Cuando llegó la crisis de 2007-2008,
tanto los flujos financieros externos como la expansión del crédito llegaron a su fin, generando
una explosión de la burbuja financiera-inmobiliaria.
A partir de esa explosión el país se ve obligado a enfrentarse a todos los desequilibrios
acumulados en 1999-2007, a los que habría que añadir dos nuevos: el rápido crecimiento del
desempleo y un desequilibrio fiscal intenso, causado principalmente por la creciente
expansión del seguro de desempleo además de la respuesta altamente elástica de los impuestos
a una recesión.
Dicho primer capítulo describe cómo en 2011-2013 se impone en España, y aún con mayor
intensidad en 2012-2013, una política fiscal contractiva, mientras que el Banco Central
Europeo no desarrolla una política monetaria expansiva para compensar ese ajuste, como sí
hicieron la Reserva Federal de Estados Unidos, el Banco de Inglaterra y muchos otros Bancos
Centrales del mundo. Esto tuvo el resultado esperable: una contracción de la demanda mucho
mayor a la programada en el diseño inicial de los programas de ajuste.
El profesor Rafael Muñoz de Bustillo, de la Universidad de Salamanca, estudia en el
capítulo 2 el comportamiento macroeconómico entre 2008 y 2013. Señala cómo la expresión
¿crisis, qué crisis? muestra la reacción del gobierno cuando la crisis global 2007-2008 golpeó
a España y condujo a la primera recesión del país en ese período, así como posteriormente,
tras introducirse medidas de austeridad fiscal, ampliadas significativamente en 2012,
provocando diferentes estadios en la gestión de los desequilibrios económicos en España.
Este capítulo se concentra en el desempeño macroeconómico en el período 2008-2013 y sus
efectos sobre el comportamiento de la economía española. Dos de los temas principales son:
a) los desequilibrios que enfrenta la economía en 2008 y en qué medida el marco institucional
existente tenía las herramientas necesarias para hacerles frente, y b) el giro de la política
económica a partir de 2010 y el énfasis de la política impulsada por la eurozona en 2011, que
desemboca en la política de extrema austeridad en 2011-2013 y sus consecuencias adversas
para el dinamismo económico de la economía española.
En el capítulo 3, el profesor Luis Enrique Alonso estudia el contexto sociopolítico e
institucional de la crisis. El progresivo deterioro de las condiciones económicas en España a
partir de 2008 también está conllevando cambios significativos en el panorama social y
político. Los ciudadanos españoles están cada vez más preocupados por las instituciones
políticas, tanto en el nivel español como en el europeo. Están sometiendo a estas instituciones
a una intensa denigración y se muestran cansados de la clase política dominante, culpándola de
una excesiva ineptitud para resolver los problemas derivados de la recesión.
Como consecuencia de la crisis, están surgiendo movimientos sociales y políticos
altamente críticos que apuntan hacia cambios significativos en el sistema político para un
futuro cercano. Es importante analizar y evaluar su proyección futura. Frente a estas cuestiones
emergen preguntas que guiarán el hilo de este capítulo, tales como: ¿hasta qué punto esas
cuestiones significarán un cambio radical en el panorama político y una profunda
transformación de las instituciones políticas existentes? ¿Serán capaces de absorber dichos
movimientos cambios en los programas políticos reformistas que son más intensos que los
conocidos en el pasado?
La débil competitividad de la economía española es investigada por Norberto E. García en
el capítulo 4. La misma ha sido una característica distintiva durante muchos años antes de la
crisis de 2007-2008. En 1999-2008, el déficit del comercio exterior aumentó de 2 a 8 por 100,
demostrando que el comportamiento de las exportaciones no podía sostener el ritmo de
crecimiento económico. Los costes laborales unitarios (CLU) crecieron constantemente y
continuaron en ascenso hasta el 2009. Este aumento fue producto de los crecientes costes
laborales y de un aumento muy bajo de la productividad, originado en múltiples causas y en la
ausencia de políticas deliberadas en esta área.
La actual política de competitividad hace hincapié en la reducción de los salarios como
una forma de disminuir los costes laborales unitarios. Sin embargo, dado el tamaño de la
brecha de competitividad existente, tomará muchos años de reducciones salariales para lograr
el objetivo de mejora relativa de la competitividad de las empresas españolas, y esto alimenta
una contracción de la demanda interna sobrepuesta a la tendencia recesiva por la que atraviesa
la economía española. Por tanto, una reducción inicial de salarios puede entenderse como una
de las opciones apriorísticas para aumentar la tasa de ganancia en sectores comercializables y
así fomentar la inversión y aumentar la productividad en esas actividades. Pero una reducción
salarial permanente no puede reemplazar a una política para aumentar el crecimiento de la
productividad y promover un impulso sostenible a la exportación.
El profesor Zenón Jiménez Ridruejo analiza en el capítulo 5 el comportamiento del sector
financiero, su crisis y sus consecuencias. La gran expansión del crédito privado de 2000-2008
se basó en los flujos financieros externos, con un grado de un apalancamiento muy alto. La
expansión se materializó en un aumento singular de los riesgos en el sector inmobiliario,
acompañada de una débil e inadecuada supervisión financiera. Estas situaciones financieras
frágiles explotan con la burbuja inmobiliaria, tras el estallido de la crisis de 2007-2008 en
España, y como consecuencia de ello la parada repentina los flujos financieros externos. A
causa del exceso de apalancamiento financiero y la concentración del crédito privado en
bienes no transables, además de las dificultades para obtener nuevo capital, muchas
instituciones financieras se vieron arrastradas al borde del colapso. Estas tendencias ponen de
manifiesto de forma clara la debilidad de la estrategia de las instituciones financieras
españolas, orientadas hacia una expansión constante y aumentos en las cuotas de mercado de
crédito, con poca atención a la solvencia, el riesgo y por tanto las tasas de ganancias de largo
plazo.
El comportamiento de muchos directores y altos ejecutivos de las instituciones financieras,
y los incentivos creados por y para ellos, son parte de la explicación de esas tendencias. Las
soluciones actuales a esta crisis financiera hacen hincapié en un rápido proceso de
desapalancamiento, una completa reestructuración del sector bancario, el establecimiento de
nuevos mecanismos de capitalización, el mantenimiento de los mecanismos de liquidez del
Banco Central Europeo y el nuevo papel de éste como supervisor del sector financiero
español, y la creación de una institución financiera para absorber todos los activos tóxicos del
sistema financiero (el «banco malo»), que refleja el coste de reducir el riesgo global y que
estaría financiada y apoyada conjuntamente por los bancos privados.
De la consideración de las principales características de la internacionalización de las
empresas españolas y su contribución a la mejora de la competitividad se extraen elementos
analíticos de singular transcendencia para evaluar la marcha de la economía española en las
dos últimas décadas. Este es el objeto central del capítulo 6 que elabora Juan José Durán para
este libro.
Uno de los éxitos de la economía española durante las últimas dos décadas ha sido la
creciente internacionalización de sus empresas y el ascenso del papel de las empresas
multinacionales españolas. Éstas adquirieron señaladas ventajas competitivas, que habían
producido resultados positivos durante la expansión de la economía española. La influencia
favorable de su diversificación se ha transformado en un escudo protector contra la crisis,
aunque, obviamente, con limitada transcendencia. La estrategia de las multinacionales
españolas, en un contexto de protección de baja intensidad, es tal que si se superan los
desequilibrios financieros y fiscales dentro de un marco de cambios políticos e
institucionales, estas empresas se convertirán en uno de los motores del crecimiento
económico futuro.
Sin embargo, el crecimiento de las exportaciones todavía permanece por debajo de la tasa
necesaria para impulsar un crecimiento económico sostenible. La cuota mundial de las
exportaciones de la economía española (1,7 por 100) es aún menor que su participación en el
PBI global (1,9 por 100), a diferencia de lo que ocurre en los países de su entorno (Alemania,
Holanda, Francia o Italia) o en las economías más dinámicas (China, Corea del sur, Suecia o
Noruega), donde la cuota de exportación al menos duplica su participación en el PIB global.
Por tanto, a pesar del éxito individual de las multinacionales españolas, su contribución a la
balanza de pagos nacional no es suficiente para compensar la baja contribución del resto de
las empresas productivas, que están aún poco o nada internacionalizadas.
Sin duda, un elemento básico para entender la expansión de la crisis en el contexto de la
periferia europea es la consideración de la restricción monetaria dentro del marco de la
Eurozona, cuestión que aborda Antonia Calvo en el capítulo 7 de este libro.
Los profundos desequilibrios económicos y financieros, y sus consecuencias sobre la crisis
de deuda soberana que han afectado a España, han modificado los principios en que se basó la
zona del euro. La crisis dio a conocer los fallos de la gobernabilidad y de las reglas de
funcionamiento de la zona del euro y del llamado pacto de estabilidad fiscal. Todos estos
factores fueron agregados a la política económica aplicada por las instituciones de la zona
euro hacia España y el resto del sur de Europa, provocando resultados adversos.
Aunque las causas principales de la presente crisis económica en España son la intensa
reducción del gasto público y el mal manejo monetario-financiero, razones fiscales y
tributarias han contribuido también a ella, por lo que resulta de sumo interés tenerlas en cuenta
en el objetivo de solventar tal situación recesiva. Al análisis de la política fiscal y tributaria
durante la crisis se dedica Domingo Carbajo Vasco en el capítulo 8.
Por un lado, los defectos de una política fiscal cuyos ingresos dependen fuertemente de la
actividad inmobiliaria y de hechos económicos fiscalizados corto plazo. Este hecho agrava
aún más las consecuencias de la burbuja financiera. Por otro, las numerosas deficiencias del
sistema tributario, y especialmente los gravísimos defectos de la articulación de las
regulaciones financieras de los gobiernos regionales —Comunidades Autónomas— han
contribuido a acentuar los problemas de inequidad y de suficiencia en la recaudación de
impuestos.
Todos estos elementos han conducido a una crisis fiscal en España que implica enormes
pérdidas de ingresos fiscales, con evidencia sustantiva de los problemas de inequidad en la
recaudación de impuestos, cuando el objetivo es aumentar la presión fiscal. Esta situación
merece un serio replanteamiento de todo el sistema tributario español y de la articulación con
las autonomías. Todos estos problemas sugieren la necesidad de una profunda reforma fiscal
en España.
El shock sobre el empleo y los salarios y la expansión de la pobreza como subproductos
singulares de la depresión del 2008-2013 son analizados en detalle por Santos M. Ruesga en
el capítulo 9 de la obra. De acuerdo con la Oficina Internacional del Trabajo, el ajuste del
mercado de trabajo entre 2008 y 2013 no es una simple desaceleración del empleo. Después
de cinco años de una severa crisis económica, los desequilibrios del mercado de trabajo se
manifiestan como estructurales y, en consecuencia, mucho más difíciles de erradicar. La tasa
de desempleo se sitúa por encima del 27 por 100, y concretamente la de los jóvenes entre 16 y
30 años en torno al 55 por 100. Tales cifras nunca se alcanzaron en España, ni siquiera durante
la Gran Depresión de 1920-1930. Los análisis ortodoxos concluyen que la rigidez del marco
institucional del mercado de trabajo es la responsable de una gran ineficiencia del mismo y, en
consonancia, de sus desequilibrios. De ahí que las actuaciones de reforma laboral llevadas a
cabo se hayan orientado, básicamente, a desregular el mercado, flexibilizándolo,
contribuyendo con ello a intensificar el ajuste a través de la devaluación salarial.
Sin embargo, dada la tendencia contractiva, ya durante más de cinco años, de la economía
española, además de otros varios fenómenos, la cuestión, en lo que a depresión del mercado
laboral se refiere, se centra en el fuerte debilitamiento en la demanda laboral, por lo que se
hace difícil interpretar el desequilibrio creciente como atribuible en exclusiva al mal
funcionamiento de las instituciones reguladoras de las relaciones laborales. En este sentido, es
importante subrayar que la actual estructura productiva y el patrón de asignación de recursos
de la economía española son obstáculos para el aumento de la demanda de mano de obra en el
futuro a un ritmo rápido. Por tanto, resultan de mayor transcendencia para el futuro del empleo
políticas de impulso a la demanda agregada (externa e interna) que sucesivas reformas
laborales que implican una intensificación de la devaluación salarial. Esta dinámica
económica depresiva y las políticas económicas de austeridad están contribuyendo a
intensificar las desigualdades de renta entre la población española y a extender la línea de
pobreza entre ella.
El periodista y economista Joaquín Estefanía desarrolla una reflexión sobre el pasado
reciente de la economía española en el capítulo 10, bajo el título «Intervenir sin intervenir».
En orden a interpretar el futuro resulta conveniente llevar a cabo una revisión de la reciente
historia de España y tratar de entender lo que ha ocurrido. Así, la economía española ha
atravesado cuatro episodios de estabilización y ajuste en medio siglo (1959, 1977, 1988 y
2010-2013). El último episodio está teniendo lugar en un contexto de globalización, que
explica que su naturaleza sea diferente de los anteriores. Mirando hacia el futuro, parece que
superar la actual crisis europea significará velocidades diferentes para distintos países.
España parece estar orientándose hacia los países de menor velocidad, dentro del grupo de los
sureuropeos, que fueron de los últimos en llegar a la UE.
El nivel de desempleo es el rasgo diferenciador de España incluso entre los rezagados en
la entrada en la UE, ya que incluso con una incipiente recuperación del crecimiento se muestra
como un problema de larga duración. Esto significa que la economía española y la sociedad se
tornarán más duales, debido al tipo de ajustes que están teniendo lugar. La dualización de la
economía posee fuertes repercusiones sociales y políticas, porque genera un contexto en que
deben convivir personas con muy diferentes derechos y niveles de ingreso. Estos ajustes
incluyen severas pérdidas en el nivel de vida de los ciudadanos y un grave deterioro del tejido
empresarial. Parece como si la historia de la II República (1931-1939) se repitiese de nuevo.
Un proyecto de modernización sucumbe ante la carga de una crisis económica, política e
institucional, que tardará muchos años en resolverse.
Y, a modo de síntesis, pero con elementos analíticos singulares, en el capítulo 11. Norberto
E. García y Santos M. Ruesga elaboran las conclusiones para este libro, a partir de lo
desarrollado en cada capítulo. Introducen además un análisis de escenarios futuros
alternativos, dependiendo de: a) el cambio o el mantenimiento de las actuales líneas de
política en las instituciones de la UE; b) si España puede lidiar con las políticas de la UE,
tratando de implementar una política económica diferente, por ejemplo apoyándose en la
promoción de exportaciones a países ajenos a la eurozona; c) si es posible establecer alguna
forma de cooperación entre los países de la periferia europea para modificar el balance de
poder dentro de la Eurozona; d) ¿cuál es el balance en términos de coste-beneficio de
continuar como un miembro de segundo nivel en la eurozona?; e) si posible desarrollar en el
nivel de los países europeos periféricos y en la zona del euro un enfoque razonable para
aumentar la competitividad de aquellas economías con el fin de recuperar el crecimiento; f) si
es posible discutir los beneficios de un proceso de reestructuración de la deuda, asumiendo
por parte de los acreedores un vencimiento más largo de sus activos con el fin de reducir la
carga fiscal de los países afectados, y g) si es posible modificar las instituciones de la zona
euro para evitar en el futuro los fallos sistémicos que se han producido en 1999-2013.

En suma, este libro incluye: a) un análisis de los hechos y las políticas económicas que
provocaron los desequilibrios económicos y financieros en la economía española desde el año
2007; b) la profundidad de la crisis financiera y de la recesión económica causadas por estos
desequilibrios, y c) los sucesivos y recurrentes errores de la política económica en el período
2008-2013 para lograr la recuperación. Se debate sobre los defectos de la política pública
que ha propiciado tal recesión, los errores de las políticas adoptadas en el período 2008-2010
para hacer frente a esta situación y el mix de políticas implementado en el período 2011-2013
a instancias de las instituciones de la eurozona, con sus negativas consecuencias sobre el
discurrir de la economía española. El análisis es desarrollado sobe la base de una
aproximación analítica basada en la evidencia empírica y en el estudio sistemático de la
política económica. Tras muchos debates en todo el mundo sobre los triunfos o fracasos de las
políticas que se han forzado en la eurozona, resulta importante para la comprensión de las
mismas y sus resultados presentar la evidencia disponible y realizar un análisis riguroso de lo
que realmente ha sucedido.
No queremos dejar pasar esta ocasión para mostrarnos agradecidos con todos aquellos
colegas y amigos que de un modo u otro han contribuido a que estas páginas vean la luz y se
sometan a la crítica de todos aquellos que tengan a bien sumergirse en sus páginas y valorar, a
su buen criterio y entender, los análisis y propuestas que aquí se desarrollan, en el
sobreentendido de que tales análisis, heterodoxos sin duda frente a la corriente principal del
pensamiento económico en nuestros tiempos, y las subsiguientes propuestas, se enmarcan en la
más pura tradición de la Economía Política, es decir de la ciencia social que pretende
desenmarañar los enredos de la relación humana, social por definición, en busca de un mundo
más feliz, al decir de los clásicos.

Lima y Madrid, primero de marzo de 2014.

 CAPÍTULO 1
LAS CAUSAS DE LA DOBLE RECESIÓN DE ESPAÑA
EN 2008-2013
Norberto E. García

1.1. Introducción

El propósito de este capítulo es debatir las causas de la doble recesión que sufre España en
2008-2013: la del 2009-2010 y la de 2012-2013. Inicialmente se plantea el diagnóstico más
difundido que gira en torno al impacto de la Crisis Global, primero, y al exceso de Gasto
Público y salarios después. Más tarde se desarrolla un análisis de las causas validadas por la
evidencia empírica para la recesión del 2009-2010 y para la de 2012-2013, que demuestra
que el diagnóstico más difundido está lejos de ser el correcto. Finalmente se plantean las
principales conclusiones del trabajo.

1.2. El diagnóstico más difundido

En 2008-2013 España atraviesa una doble recesión con un corto período intermedio en el
2011, la primera en 2009-2010, y la segunda en 2012-2013. El diagnóstico más difundido de
la primera suele hacer énfasis en las consecuencias de la Crisis Global 2007-2009 y su
impacto en España, amplificado por el estallido de la «burbuja» inmobiliaria.
El diagnóstico de la segunda se asocia a las políticas sugeridas por líderes y economistas
de la Unión Europea, Alemania y otros países del norte de Europa, que consideran que la
economía española en 2008-2010 sufre de: a) un exceso de gasto público que eleva la deuda
pública en manos de extranjeros; b) los trabajadores españoles eran poco productivos o
inclinados a trabajar poco; c) los salarios reales en España habían crecido por encima de las
posibilidades reales del país, generando serios desequilibrios, y d) el desajuste en el manejo
del sector bancario requería de una rápida restructuración si se deseaba evitar un colapso
financiero.
Reducir el creciente déficit público del 2008-2010 (véase tabla 1.1) era muy importante
para ese diagnóstico porque, además de la necesidad de poner orden en las cuentas fiscales, el
mismo provocaba el crecimiento de la deuda pública, que, para ese enfoque, provocaba el
alza de los spreads de la deuda pública y alimentaba una caída en la confianza en los
inversionistas. En este enfoque era prioritaria una rápida reducción del déficit público (desde
9,7 por 100 del PIB en 2010 a 3 por 100 en pocos años) tanto para disminuir los spreads de la
deuda pública y recuperar la confianza, como para que la mejora de la confianza incidiera en
una recuperación de la inversión privada.
No obstante, conviene recordar que España exhibía un superávit fiscal hasta el 2007
inclusive. El déficit público que crece a partir del 2008 y 2009 es una consecuencia de la
primera recesión y no su causa, y se explica por el rápido aumento del seguro de paro y otros
amortiguadores sociales de la crisis.
El mismo diagnóstico enfatizaba una rápida «devaluación interna» basada en una
significativa reducción de los salarios nominales para ganar competitividad y una
restructuración de la banca. Mientras, el Banco Central Europeo mantendría su política
monetaria, priorizando el objetivo estabilidad de precios, lo que implicaba ningún margen de
acción para desarrollar políticas monetarias anti-recesivas selectivas en España, y en general
en el sur de Europa.

1.3. Un diagnóstico más cercano a la realidad

1.3.1. La recesión de 2009-2010

1.3.1.1. Un enfoque minskyano

Aunque no existe consenso respecto a las causas de la crisis 2009-2010 en los países del
sur de Europa, la opinión prevaleciente en medios académicos se ha ido desplazando hacia un
hecho esencial: los datos de la recesión estarían explicados por los desequilibrios externos
entre los países de la eurozona y por la adopción del euro, que condujeron en los países del
sur de Europa a una muy frágil posición externa y un desequilibrio financiero externo que
provocó una acumulación de pasivos externos netos (Eichengreen, 2010; De Grauwe, 2010 y
Bagnai, 2012). Fue este hecho lo que amplificó significativamente en España el impacto
recesivo de la Crisis Global 2007-2008, cuya consecuencia fue la implosión del acceso al
financiamiento externo.
Las instituciones de la eurozona, de la Unión Europea y varios gobiernos del norte de
Europa leyeron los mismos datos como una consecuencia del exceso de gasto público, lo que
condujo a un exceso de deuda pública en manos de extranjeros y a un exceso de salarios reales
que afectó a la competitividad.
Las tendencias de la economía española en 1998-2008 se ajustan perfectamente al enfoque
de Hyman Minsky1 de cómo se desarrolla una crisis (Bagnai, 2012).
En dicho enfoque se verifica una fase expansiva, alimentada por expectativas positivas y
una gran confianza, lo que se traduce en una muy baja percepción del riesgo. Esto induce a los
agentes a adoptar posiciones crecientemente riesgosas; por ejemplo, crece el endeudamiento
externo privado y los bancos hacen uso del mismo para aumentar la expansión del crédito
utilizando además un mayor apalancamiento. En esta fase emergen las burbujas en los precios
de activos y las hojas de balance se tornan más frágiles.
Pero en algún momento un hecho negativo despierta la atención de los agentes respecto a la
fragilidad y alto riesgo asumido. El temor reemplaza al optimismo y muchos agentes
comienzan a reemplazar activos por liquidez y a continuación inician un proceso de «des-
apalancamiento», muy bien descrito por Koo (2008; 2011).
El rápido aumento en la demanda por liquidez, y posteriormente el des-apalancamiento,
reducen la demanda agregada y la burbuja en el precio de activos estalla, arrastrando con ello
a las posiciones financieras de los bancos. El temor es reemplazado por el pesimismo y se
acelera un proceso contractivo que conduce a la economía a una crisis financiera y a una
recesión económica.
Taylor (1998), así como Frenkel y Rapetti (2009), señalan que el enfoque de Minsky
aplicado a países en desarrollo sugiere que el ciclo de Minsky suele ser gatillado por la
adopción de un tipo de cambio nominal constante, que, con la inflación interna, genera una
apreciación real y una caída en la competitividad-precio. Esto provoca un déficit en la cuenta
corriente del balance de pagos y, en la medida que la acumulación de déficits sean enjugados
con financiamiento externo, una creciente fragilidad financiera externa. En un contexto de
libertad en los flujos de capitales externos, lo anterior genera un endeudamiento externo
creciente que torna muy vulnerable al país.
Kaldor (1957) y Bagnai (2012) nos recuerdan que un tipo de cambio nominal constante,
además de su efecto sobre la fragilidad externa, genera una desaceleración del crecimiento de
la productividad. Una de las causas de ello es que la desaceleración de las exportaciones —
tal como la que tuvo lugar en España en 1999-2007— reduce el crecimiento de la
productividad. Esto refuerza la tendencia hacia un debilitamiento de la competitividad,
originada en un alza de salarios reales por encima del más lento aumento de la productividad.
En esa perspectiva, un tipo de cambio nominal constante reducirá el aumento de la
productividad y debilitará la capacidad de países como España para adaptarse a los
diferenciales de inflación entre países de la eurozona en 1999-2007.

1.3.1.2. La aplicación a España 1999-2007

En el caso de España, la adopción del euro en 1999, no acompañada por políticas de

aumento de la productividad-competitividad, condujo al equivalente de un shock similar al
causado por un tipo de cambio nominal fijo. Fue este hecho lo que generó los desajustes en
competitividad y en la frágil posición financiera externa. Estos desajustes externos, paliados
con entradas masivas de capitales, permitieron al sistema bancario expandir fuertemente el
crédito hacia sectores no transables 2 —construcción, obras y vivienda—, porque la tasa de
rentabilidad inducida por la apreciación cambiaria en dichos sectores era bastante mayor a la
obtenible en sectores transables.
La Crisis Global 2007-2008 gatilló la fase contractiva: redujo drásticamente los flujos
financieros externos; cambió las expectativas y la percepción del riesgo de los agentes, y
condujo a una pérdida de confianza y a un creciente temor que estimuló el reemplazo de
activos por liquidez. Esto amplificó el shock negativo sobre la demanda agregada, hizo
estallar la burbuja de activos inmobiliarios y provocó una crisis en la economía que la hizo
entrar en recesión en 2009-2010. Una consecuencia de la crisis y la recesión es el surgimiento
de un déficit público a partir del 2008, por el aumento de los pagos del seguro de paro y otros
gastos sociales.
Veremos lo expuesto con más detalle en la sección siguiente.

1.3.2. Las causas de la recesión de 2009-2010

1.3.2.1. La adopción del euro en 1999

Antes de la adopción del euro, España hizo uso de una devaluación real cada vez que se
enfrentaba a un desequilibrio en la cuenta comercial externa. Esto fue un rasgo estilizado de la
experiencia española durante décadas antes de la adopción del euro.
La adopción del euro sin la aplicación de políticas de aumento de la productividad-
competitividad indujo un shock sobre la competitividad similar a la adopción de un tipo de
cambio nominal fijo o constante. Al hacerlo, generó una reorientación de recursos hacia no
transables que reforzó la pérdida de competitividad. También generó un shock que cambió la
perspectiva preexistente respecto del endeudamiento externo, tanto en el Gobierno como en el
sistema bancario, lo que hizo viable una expansión de ese endeudamiento. Esto hizo que los
flujos financieros externos influenciaran decisivamente tanto la fase de expansión en 1999-
2007 como la de contracción en 2008-2010.

1.3.2.2. El shock sobre la competitividad

La adopción del euro fue acompañada por la decisión del Gobierno alemán y de otros
países del norte de Europa de mantener una baja tasa de inflación y estimular un aumento de su
productividad. Esto tiene lugar en un período en que la tasa de inflación de España era
superior a la de esos países. Ello provocó un debilitamiento de la competitividad, que se
tradujo en un creciente déficit comercial externo, que como puede observarse en la tabla 1.1
se elevó desde 2,1 por 100 del PIB en 1999 hasta 10,4 por 100 en el 2007.
Un tema crucial es que, cuando se adopta el euro, España registraba un mucho menor nivel
de productividad que Alemania y otros países del norte de Europa. Esto causó un desbalance
inicial que fue amplificado por un mucho más rápido crecimiento de los costos laborales
unitarios en España, explicado tanto por un más lento crecimiento de la productividad como
por un más elevado aumento de los salarios reales.
Eso incrementó las diferencias de costos laborales unitarios entre España y Alemania y
otros países del norte de Europa. Lo anterior fue equivalente a una apreciación cambiaria real
creciente desde el punto de vista de la competitividad. Las diferenciales de salarios reales con
Alemania se ampliaron como consecuencia del menor ritmo de crecimiento de los salarios
reales en dicho país en 2003-2007, inducidos por la reforma laboral que introdujo una
moderación salarial, ILO (2012). El rápido aumento del empleo y de la demanda interna de
España en 1999-2007 explica el más elevado crecimiento de salarios y precios en
comparación con Alemania y los países del norte de Europa 3. Los precios de no transables
crecieron más rápidamente, entre ellos los de la construcción, vivienda y edificación, como
también los salarios.

1.3.2.3. El shock sobre la asignación de recursos

El alza de precios relativos en no transables elevó la tasa de rentabilidad de la inversión

en dichas actividades respecto a transables. Eso indujo un aumento relativo de la inversión
privada en no transables (construcción, vivienda, obras), lo que se hizo viable por un
incremento en la proporción del crédito bancario hacia estas actividades. El desplazamiento
de recursos involucrados en este cambio fue sumamente elevado, como se puede confirmar
con la evidencia presentada en el capítulo cuatro.
Lo anterior provocó un decrecimiento de la proporción de la inversión privada destinada a
maquinaria y equipos en transables, que contribuyó a reducir el crecimiento de la
productividad en estas actividades por debajo de lo alcanzable, con una mayor inversión en
maquinaria y equipo.
Es probable que el menor crecimiento de la inversión privada en maquinaria y equipo en
transables afectara negativamente a la tasa de absorción de innovaciones y la de mejoramiento
de los recursos humanos, reforzando con ello la desaceleración del crecimiento de la
productividad en transables. Por tanto, el shock sobre la asignación de recursos operó
reforzando la tendencia a un debilitamiento de la competitividad.

TABLA 1.1
España. Indicadores seleccionados 2000-2013, en porcentaje

Año Crecimiento anual Tasa de Déficit público/ Deuda pública/ Balanza

PIB (%) desempleo (%) PIB (%) PIB (%) comercial/PIB (%)

2000 5,1 11,7 –0,9 59,4 –3,1

2001 3,7 10,5 –0,5 55,6 –3,2

 2002 2,7 11,4 –0,2 52,6 –3,8

2003 3,1 11,4 –0,3 48,8 –4,6

2004 3,3 10,9 –0,1 46,3 –6,4

2005 3,6 9,2 1,3 43,2 –8,2

2006 4,1 8,5 2,4 39,7 –9,6

2007 3,8 8,3 1,9 36,3 –10,4

2008 0,9 11,3 –4,5 40,2 –8,5

2009 –3,7 18,1 –11,2 53,9 –5,1

2010 –0,1 20,1 –9,7 61,5 –4,9

2011 0,7 21,7 –8,4 69,3 –2,5

2012 –1,4 25,1 –10,4 76,5 e 0,3 e

2013 –1,2 e 26,5 e 6,8 e 83,2 e 0,5 e

e Estimación preliminar.

FUENTE: EUROSTAT e INE.

1.3.2.4. El shock sobre el sistema financiero

La adopción del euro fue acompañada por la decisión del Gobierno alemán y de otros
países del norte de Europa para mantener una baja tasa de inflación y estimular un aumento de
su productividad. Esto tiene lugar en un período en que la tasa de inflación de España era
superior a la de esos países. Ello provocó un debilitamiento de la competitividad que se
tradujo en un creciente déficit comercial externo, que como puede observarse en la tabla 1.1
se elevó desde –3,1 por 100 del PIB en 1999 hasta el 10,4 por 100 en el 2007.
 Figura 1.1.—Inversión bruta fija y Ahorro nacional bruto 2004-2011 (millones de euros). [FUENTE: Ridruejo (2013). Cuentas
financieras de la economía española. Banco de España.]

No fue sólo el hecho de que había bancos europeos con gran acumulación de euros y una
tasa de interés atractiva en los préstamos a los bancos españoles. En los bancos, e incluso
entre las instituciones de la eurozona, existía la idea de que los flujos financieros entre los
países de la eurozona no eran, después de la adopción del euro, muy diferentes a los flujos
financieros dentro de un país. Fue una expresión del firme convencimiento de que la «hipótesis
de los mercados financieros eficientes» era aplicable a los mercados financieros de la
eurozona.
Así, la adopción del euro fue entendida por los responsables de la política económica
española como un inmenso acceso a los ahorros y recursos de los países más avanzados de
Europa. La hipótesis implícita pareciera haber sido que el mercado financiero de la eurozona
se encargaría de velar por los desajustes entre países y compensarlos. Tal hipótesis los hizo
suponer que la restricción externa, que en el pasado había sido un obstáculo al crecimiento,
había desaparecido (Europe G, 2012).
Descansando en este dudoso supuesto, el Gobierno permitió un enorme uso de recursos
externos y una fuerte expansión del crédito interno basada en el ingreso de dichos recursos.
Con el aumento del apalancamiento, esta expansión contribuyó decisivamente al boom de la
construcción y a la elevada creación de empleos, que alimentó el aumento de la demanda
interna, lo que explica el crecimiento del 3,5 por 100 anual del PIB en 1999-2007, pese a que
el creciente déficit comercial externo en el mismo período restó puntos al crecimiento
económico.
La figura 1.1 muestra la brecha entre la Inversión bruta fija (línea roja) y el Ahorro
nacional bruto (línea azul) en 2004-2011. Esta brecha, que en el 2007 alcanzó a más de un 40
por 100 de la Inversión bruta fija, está principalmente explicada por las demandas del sector
privado no financiero y del sector familias. En 2002-2008 el sector público y el sector
financiero no fueron una fuente de demanda de ahorro externo.
Aún con un creciente déficit externo, la prima de riesgo sobre los bonos soberanos de
España —calculada como la diferencia con la tasa de interés de los bonos de Alemania—
cayó a 10-15 puntos básicos (véase Europe G, 2012 y los Bloomberg Reports,
www.bloomberg.com). El Banco Central Europeo (BCE) redujo su tasa de interés del 2001 en
adelante, abaratando así el crédito.
Los bancos alemanes y de otros países de Europa estaban deseosos de financiar a los
bancos españoles por dos razones. La primera es que Alemania acumuló grandes superávits
externos que encontraron su camino hacia los bancos privados, que se vieron inundados de
euros. La segunda es que la apreciación real en España hizo que la tasa de interés sobre los
préstamos de los bancos alemanes (o de otros países europeos) fuera muy atractiva para los
mismos. Adicionalmente, esos préstamos estaban respaldados por créditos a la construcción y
a la vivienda, que eran visualizados como activos seguros.
El resultado de todo lo expuesto previamente fue una fuerte expansión del crédito interno al
sector privado a una tasa promedio de 16,5 por 100 anual en 1998-2008, basada en el influjo
de recursos externos que cubrieron el creciente déficit en cuenta corriente del balance de
pagos. Este ritmo de expansión del crédito al sector privado no había sido registrado nunca
antes en España.

1.3.3. El impacto sobre la posición financiera externa

Siguiendo a Europe G (2012), el desempeño previo condujo a un fuerte crecimiento de la

posición financiera externa neta de España (total de Pasivos financieros netos con el exterior)
y a un rápido aumento de la posición financiera externa bruta (total de Pasivos financieros
brutos con el exterior), lo que eleva rápida y peligrosamente la exposición financiera y
vulnerabilidad externa de España.
Como puede observarse en la figura 1.2, la posición financiera externa neta (total de
Pasivos financieros netos) creció desde 170 mil millones de euros en el último trimestre de
1998 (31,7 por 100 del PIB) hasta 861 mil millones de euros en el último trimestre de 2008
(79,3 por 100 del PIB). Este increíble aumento refleja la acumulación de déficits externos que
requerían ser financiados.
Figura 1.2.—España. Posición financiera externa neta como proporción del PIB. 1998 -2009 (en porcentaje).[FUENTE: Europe
G (2012), basado en información estadística del Banco de España.]

La figura 1.3 muestra el crecimiento del total de Pasivos financieros brutos, desde 240 mil
millones de euros en 1998 a 1.480 mil millones de euros en 2008 y 1.536 millones de euros en
el 2009, de acuerdo con los datos del Banco de España.
Figura 1.3.—España. Total de Pasivos financieros brutos. 1995-2010, (miles de millones de euros). [FUENTE: Europe G (2012),
basado en información estadística del Banco de España.]

Consiguientemente, el deterioro de la posición financiera externa de España creció muy

rápidamente. El endeudamiento del sector privado —no el del sector público— alcanzó en
2000-2009 montos enormes. Los estimados de Europe G (2012) señalan que el total de
Pasivos financieros acumulados creció desde aproximadamente 300.000 mil millones de euros
en 1995 a 780.000 mil millones de euros en el 2000 y a 2.200.000 mil millones en 2008.
Considerando que una proporción del total de Pasivos financieros acumulados del 2008
correspondía a inversión directa externa que no demandaría un repago financiero inmediato,
Europe G (2012) estima que la Deuda externa bruta de España alcanzó los 1,8 trillones de
euros en el 2008. Tal como se expuso, el increíble aumento en los pasivos financieros y en la
deuda externa se origina en el sector privado, no en el sector público.
Un tema muy importante que se deriva del fuerte crecimiento del endeudamiento privado es
que después de cinco años con una doble recesión, se percibe ya el proceso de des-
apalancamiento en el sector privado. De acuerdo con Europe G (2012), el mismo gana
importancia desde el año 2011 en adelante. Así, el ratio (crédito total al sector privado/PIB)
decrece de 171,9 por 100 en el 2008 a 166,1 por 100 en 2011, sugiriendo que aún existe un
largo camino por transitar en este tema. El proceso de desendeudamiento del sector privado
implica una reducción de la Deuda privada total de entre 25 a 35 por 100 —Europe G (2012)
—. Este es un esfuerzo muy grande que tomará tiempo.
Eso es muy relevante, porque el esfuerzo de desendeudamiento del sector privado resta
recursos a la demanda agregada y es uno de los factores que presionará en la dirección de
hacer más lenta una recuperación. Esto significa que incluso con un sistema bancario «sano» y
recuperado, que recientemente completó un proceso de reestructuración, no es factible que el
flujo de crédito se recupere plenamente a causa de este proceso de desendeudamiento, que
hace que muchas empresas y familias reduzcan su deuda con los bancos y no la incrementen a
través de nuevos créditos.
Esto no ha sido percibido íntegramente por el actual Gobierno, sin darse cuenta que la
importancia de este proceso afectará el ritmo de la futura recuperación de la economía.

1.3.4. El crecimiento de precios, costos laborales y salarios

En 1999-2008 se verifica una tasa de inflación en España superior a la verificada en

Alemania y otros países avanzados de Europa. Esto responde a una aceleración en el
crecimiento de los costos laborales unitarios, por encima de lo verificado en los países
avanzados de Europa. La aceleración de los costos laborales unitarios obedece a: a) un
crecimiento rápido de los salarios —4,2 por 100 anual—, explicado por la creciente demanda
por trabajo y las cláusulas de reajuste según inflación del año previo, y b) un crecimiento de la
productividad que, como se mencionara previamente, se desacelera a un ritmo de 0,8 por 100
anual en el mismo período.
Los costos laborales unitarios se contraen a partir de 2010 en adelante, aunque más por
efecto de la caída de los salarios que por un aumento sostenido de la productividad.
A partir del 2012 se enfatiza una política de «devaluación interna» basada en la reducción
de los salarios. De acuerdo con el INE, el efecto es una reducción de los salarios de
aproximadamente 3,5 por 100 en el período 2010-2013, con énfasis en 2012-2013. Pero
estudios recientes —Banco de España (2014)—, basados en la información de salarios del
seguro social y que toman en cuenta el efecto del cambio de composición de los ocupados
asalariados en 2010-2013, concluyen que la reducción de los salarios fue prácticamente el
doble, un 7 por 100 acumulado en ese período. El cambio de composición de los asalariados
más importante incluye el aumento del empleo temporal, el incremento del desempleo y la
salida de los jóvenes y de los trabajadores no cualificados. Esto hace que la mayoría de los
asalariados que se mantienen ocupados sean aquellos con mayores salarios y con mejor
situación en cuanto a recortes salariales. Cuando se «limpian» las estadísticas salariales del
efecto composición, la caída del salario real es mucho más intensa que lo registrado por la
información agregada del INE 4.
En 2010-2013 España sigue careciendo de una política hacia el aumento de la
productividad, por la misma razón que carece de una política de crecimiento económico.
 El lector interesado puede constatar en el capítulo cuatro un análisis más detallado y
completo del comportamiento de precios, salarios, costos laborales unitarios y productividad
en 1999-2012.

1.3.5. El interregno de 2010-2011

El Gobierno español comienza un cambio de rumbo en el 2010 y 2011 que, en lo esencial,

inicia en España el proceso de recorte gradual del gasto público en una economía que no se
había recuperado de una recesión. Dado que el enfoque es gradual y cuidadoso, el ratio
(déficit público/PIB) se reduce de 11,2 por 100 del PIB en 2009 a 9,7 por 100 en 2010, y de
allí a 8,4 por 100 en el 2010 (véase cuadro 1.1). Esta reducción gradual del déficit público no
genera una gran contracción adicional: se desacelera el ritmo de caída del PIB en 2010 a –0,1
por 100 y se logra un 0,1 por 100 de crecimiento en el 2011 gracias al desempeño de las
cuentas externas, en especial la caída relativa de importaciones. Consiguientemente, en 2010-
2011 la economía española logra reducir el déficit público/PIB en 2,8 puntos, con una política
muy gradual de reducción del déficit, al costo de permanecer prácticamente estancada, pero
con el desempleo creciendo desde 18,9 por 100 en el 2009 a 21,7 por 100 en el 2011. No
obstante, en el 2011 se siente el aumento de la prima de riesgo, lo que moviliza la opinión de
aquellos que dentro y fuera de España insisten en una reducción drástica y rápida del déficit
público.

1.4. La política de austeridad fiscal extrema y la recesión del 2012-

2013

Como ha sido expuesto en las páginas previas, las tendencias y decisiones externas e
internas que conducen a una muy frágil posición externa y a un creciente endeudamiento
externo son las que provocan una amplificación del shock generado por la crisis del 2007-
2009 y hunden a España en su primera recesión. Pero además, esas tendencias y sus
repercusiones afectan también a los años siguientes, hasta el presente, como demuestra el alto
nivel de la tasa de desempleo.
Una de las razones que explican por qué el Gobierno alemán y sus aliados en la Unión
Europea enfatizan tanto la política de austeridad fiscal extrema para salir de la recesión se
encuentra en su propia experiencia pasada. En 1998-2007 Alemania recorta el gasto público
social, disminuye el déficit público, reduce impuestos, disminuye el sistema de beneficios
laborales, modera el crecimiento de los salarios y promueve aumentos de productividad. Todo
esto fue efectuado para elevar su competitividad.
No obstante, hay una gran diferencia entre el contexto en que Alemania efectúa estos
cambios y el enfrentado por España del 2008 en adelante.
 En 1999-2005 Alemania presiona exitosamente al Banco Central Europeo (BCE) para
obtener una expansión del crédito y una política monetaria más laxa. Esto amplía los flujos
financieros del BCE y de otros países hacia Alemania. Esta expansión de la liquidez y del
crédito permite a Alemania compensar la reducción del déficit público sin caer en una
recesión. Similarmente, la política monetaria expansiva del BCE estimula el crecimiento de
muchos países de Europa, y esto provee a Alemania con un crecimiento de mercados externos
en la Unión Europea para sus exportaciones. Por tanto, en ese contexto la reducción del déficit
público no fue recesiva, porque la expansión de la liquidez y del crédito y el crecimiento del
consumo, de la inversión y sobre todo de las exportaciones de Alemania, sobrecompensan el
efecto contractivo de la reducción del déficit público.
El contexto que enfrentan España y otros países del sur de Europa del 2008 en adelante es
totalmente diferente. La expansión de la liquidez y del crédito está limitada por una política
muy rígida del BCE, los flujos financieros de otros países dejan de ser significativos a partir
de la Crisis Global del 2007-2009, y los mercados de productos y servicios de Europa no se
expanden a causa de la crisis y de una muy lenta recuperación. En este contexto, una reducción
del déficit público es recesiva, y una reducción muy drástica del mismo lo es mucho más aún.
En 2012 España comienza un nuevo Gobierno que introduce una drástica política de
austeridad fiscal extrema, que busca profundizar la reducción del déficit iniciada en 2010-
2011, adoptando como meta la reducción del déficit desde un 9,7 por 100 del PIB hasta un 3
por 100 en dos o tres años. También implementa reformas en el mercado laboral orientadas a
reducir los salarios y lograr con ello menores costos laborales unitarios y mejoras de
competitividad, aunque no logra aumentos significativos de productividad. A ello le agrega
una reestructuración del sector bancario, que implica un proceso de saneamiento, con recursos
obtenidos de la eurozona, que obliga a cerrar un buen número de bancos y cajas y crear un
banco «malo» en el cual se acumulan los activos bancarios problemáticos.
La intensidad de estos ajustes, en una economía que no se había recuperado de la primera
recesión, provoca la segunda recesión española. El PIB se contrae en –1,4 por 100 en 2012 y
–1,2 por 100 en el 2013, y la tasa de desempleo continúa elevándose hasta un 25,1 por 100 en
el 2012 y 27 por 100 en el 2013.
Notablemente, pese a los drásticos recortes de la política de austeridad fiscal extrema, el
ratio déficit público/PIB se eleva muy por encima de la meta anual del 2012 hasta un 10,6 por
100 del PIB y vuelve a colocarse por encima de la meta para el 2013, al alcanzar el 6,8 por
100 del PIB, demostrando así que incluso con recortes fiscales sumamente intensos no se
consigue una reducción significativa del ratio déficit público/PIB, porque la recesión que
gatillan incide en su contra, generan una caída del PIB superior a la prevista y menores
ingresos tributarios, porque la elasticidad ingresos tributarios/PIB es mayor que la unidad 5. La
política de austeridad fiscal extrema impone al inicio fuertes recortes del gasto público y
aumentos de impuestos, pero su impacto contrae el PIB, el empleo y los ingresos tributarios, lo
que explica un ratio déficit público/PIB final más elevado que el programado inicialmente.
1.4.1. ¿Por qué fracasa la política de austeridad fiscal extrema?

En las páginas previas se adelantaron algunos de los factores que explican el fracaso de la
política de austeridad fiscal extrema. El primero es la diferencia con el contexto en el que se
implementa la reducción del déficit público en Alemania en la pre Crisis Global, la ausencia
de una política monetaria-crediticia expansiva del BCE y, consecuentemente, un crecimiento
de los mercados europeos como se registró en la experiencia de dicho país. El segundo es el
hecho simple de que en una economía en recesión, o no recuperada de una recesión, una fuerte
reducción del déficit público no compensada por la política monetaria profundiza la recesión,
aumenta el desempleo, contrae la demanda y eleva nuevamente el ratio déficit público/PIB.
Pero hay razones más elaboradas que conviene destacar a continuación.

1.4.2. La confianza y la recuperación de la inversión privada

La idea sostenida por los promotores de la política de austeridad fiscal de que una
reducción del déficit público era necesaria para recuperar la confianza y activar decisiones de
inversión privada, probó ser errada en España en el cuatrienio 2010-2013. Ni el desempeño
de la inversión privada ni las encuestas sobre las expectativas privadas confirman esa
hipótesis. Más bien prueban lo contrario, ya que aún en el 2013 se espera una caída adicional
de 8,6 por 100 en la inversión privada. Esto confirma que durante una recesión no existe un
vínculo directo entre la reducción del déficit público y el reestablecimiento de la confianza
requerida por las decisiones privadas de inversión. En ese contexto, las decisiones privadas
de inversión están determinadas por las expectativas de una recuperación. Adicionalmente, la
idea de reducir el gasto público para hacer espacio en uso de recursos para el sector privado,
olvida que en una recesión se generan recursos ociosos y no hay un efecto crowding out.

1.4.3. La disminución del déficit público para reducir la prima de riesgo

La segunda idea promovida por los sostenedores de la política de austeridad fiscal extrema
es que la reducción del déficit es imprescindible para reducir la prima de riesgo, que tiende a
elevarse con el crecimiento de la deuda pública. Pero la evidencia de España, una vez más,
prueba que esto no es cierto. La rápida elevación de la prima de riesgo en 2010-2012 fue en la
práctica detenida con tan sólo un anuncio del BCE en julio de 2012 exponiendo la decisión de
impedir la disrupción de los mercados financieros, para lo cual estaba dispuesto a adquirir los
bonos soberanos que fuera necesario a los bancos privados, bajo determinadas condiciones a
cumplir por los países afectados. Nótese que el BCE no necesitó implementar una política,
sino tan sólo hacer un anuncio dirigido a modificar las expectativas y los llamados
«sentimientos» de los mercados. La evidencia posterior confirma lo expuesto, el ratio déficit
público/PIB se eleva significativamente en el 2012, tanto respecto al 2011 como en relación a
la meta del Gobierno para ese año, a pesar de lo cual la prima de riesgo continúa la senda
descendiente iniciada en julio de 2012, que persiste en el 2013.
Esta evidencia probó que el desempeño de los spreads no era causado por un cambio
negativo de los fundamentos, sino por un cambio en los «sentimientos» de los mercados
financieros. Como sostienen de Grauwe y Ji (2013), la rápida reducción de la prima de riesgo
en 2012-2013 fue acompañada por un veloz aumento de la deuda pública, con el consiguiente
deterioro de los fundamentos.

1.4.4. La magnitud del multiplicador del gasto fiscal

Otra de las razones por la que fracasa la política de austeridad fiscal extrema fue expuesta
en un trabajo de investigación —véase Blanchard y Leigh (2013)— publicado por el FMI, que
fue muy mal recibido por la Comisión Europea.
Dicho trabajo señala que los programas de ajuste fiscal en los países del sur de Europa
implementados en 2010-2012 asumían un multiplicador fiscal de 0,5 6 (un uno por 100 de
reducción del gasto público provocaría una reducción de 0,5 por 100 en el PIB). Pero
Blanchard y Leigh (2013) demuestran fuera de toda duda que en la experiencia de los países
del sur de Europa el multiplicador era mucho más elevado, en el rango de 1,2 a 1,7, por lo que
el efecto contractivo sobre el PIB de una reducción del gasto público había sido muy superior
a lo previsto en esos programas. En el caso de España, por ejemplo, un multiplicador cercano
a 1,5 implicaba que una reducción de 1 por 100 del gasto público había provocado una
contracción del PIB de 1,5 por 100, no de 0,5 por 100, causando así una recesión no prevista
en el planteo original, o muy superior a la prevista.
Los multiplicadores fiscales cambian entre países, a lo largo del tiempo y en distintas
circunstancias económicas, pero tienden a ser más elevados: a) en experiencias con un tipo de
cambio nominal fijo; b) cuando existe una fuerte elevación de la demanda por liquidez en el
sector privado típica de una recesión; c) cuando tiene lugar un proceso de desendeudamiento
del sector privado que reduce la demanda agregada, y d) en presencia de una política
monetaria que no compensa el efecto recesivo de la política de recortes fiscales. Estos cuatro
rasgos estaban presentes en España y en el resto de los países del sur de Europa. Suponer los
multiplicadores bajos y constantes provenientes de otras experiencias y períodos no parece
ser una base firme para el diseño de políticas.
Weder di Mauro (2012), asesora del Gobierno alemán, nos provee de una argumentación
adicional más sofisticada para continuar con la reducción del déficit público. A largo plazo, el
Fondo de Reestructuración para Instituciones Financieras que la Unión Europea deseaba
promover debería ser financiado a través de las contribuciones de los propios bancos en el
contexto de una Unión Bancaria. Esto serviría para prevenir una crisis, al eliminar incentivos
errados al sistema bancario. Pero para que esto tenga un efecto significativo debería primero
reducirse la carga preexistente en las cuentas de los sectores financiero y público. Esto
explica por qué para esta asesora es necesario continuar reduciendo la deuda pública en el
corto plazo, y con ello los déficits públicos.
Pero esta autora parece no tomar en cuenta que continuar con la política de austeridad
fiscal extrema implica mantener a España en una recesión después de haberla sufrido durante
cinco largos años, lo que implica admitir la continuidad de un elevado nivel de desempleo
hacia el futuro. En este contexto, seguir su recomendación para lograr que los bancos financien
el Fondo de Reestructuración de las Instituciones Financieras pasa por alto que algunos años
más de austeridad fiscal extrema contribuirían a destruir la economía española y con ello a las
entidades financieras, haciendo redundante su plan.

1.5. El rol del BCE

Durante la primera etapa de la recesión de los países del sur de Europa el BCE mantiene
una tasa de interés elevada, con el argumento de controlar con ello la estabilidad de precios 7.
La tabla 1.2 señala que entre junio de 2007 y diciembre de 2008 la Tasa Marginal sobre
Préstamos se reduce desde un 5,0 por 100 hasta un 3,0 por 100. A diciembre del 2008 la
Reserva Federal ya tenía su tasa sobre Fondos Federales en 0,25 por 100. De esa fecha en
adelante, el BCE va reduciendo muy gradualmente esa tasa y alcanza el 1,0 por 100 en mayo
de 2013. Por consiguiente, durante más de seis años el BCE opera con una tasa de interés
mucho mayor a la de la Reserva Federal y a la del Banco de Inglaterra, para una eurozona que
mostraba síntomas recesivos y ningún signo de inflación.

TABLA 1.2
Banco Central Europeo. Tasa Marginal sobre Préstamos 8, en porcentaje

Fecha Tasa marginal Fecha Tasa marginal

Junio 2007 5,00 Mayo 2009 1,75

Julio 2008 5,25 Abril 2011 2,00

Septiembre 2008 4,75 Julio 2011 2,25

Octubre 2008 4,25 Septiembre 2011 2,00

Noviembre 2008 3,75 Diciembre 2011 1,75

Diciembre 2008 3,00 Julio 2012 1,50

Marzo 2009 2,50 Mayo 2013 1,00

Abril 2009 2,25

 FUENTE: ECB Key Interest Rates (2013).

El BCE desarrolla durante períodos cortos algunos programas especiales. Así, en mayo de
2010 introduce el Programa de Mercados de Bonos, destinado a reforzar la liquidez de los
bancos adquiriendo de ellos bonos soberanos. Pero este programa es resistido por el
Bundesbank y no se implementa significativamente 9.
El BCE no desarrolla, como lo hizo la Reserva Federal de Estados Unidos para contribuir
a la recuperación de ese país, una política de facilitación cuantitativa (QE: quantitative
easing) que supone un intervención directa y selectiva, en la que se compran activos públicos
y privados con criterios selectivos, pero en magnitudes masivas, para inyectar liquidez a
determinados mercados.
De Grauwe (2012) plantea con razón que la recesión de la eurozona se desarrolla y
perdura como resultado de la negativa del BCE para desarrollar políticas monetarias
expansivas imaginativas y selectivas para contener las tendencias recesivas, en un período en
que la Comisión Europea impulsa la drástica política de austeridad fiscal extrema. Es cierto
que el BCE está limitado por su marco regulatorio. Pero cualquier marco regulatorio puede
ser modificado en una emergencia con los votos necesarios.
La verdadera razón es la fuerte oposición del Bundesbank y otros Bancos Centrales de los
países del norte de Europa para que el BCE cumpla la función de prestamista de última
instancia que desarrolló exitosamente la Reserva Federal y el Banco de Inglaterra.
Consiguientemente, toda la eurozona enfrenta la crisis recesiva sin esta ayuda, y
posteriormente España y los países del sur de Europa soportan la política de austeridad fiscal
extrema sin una política monetaria compensatoria, con el consiguiente impacto recesivo. De
hecho, el principal aporte anti-recesivo del BCE no es su política monetaria, sino el anuncio
en julio de 2012 de su decisión de comprar bonos soberanos, anuncio que cambia, como ya se
ha comentado, los «sentimientos» de los mercados financieros y consigue detener la elevación
de la prima de riesgo e iniciar su descenso.

1.6. Conclusiones

a) Una de las principales conclusiones de este trabajo es cómo fue posible que los
responsables de la política económica de España cometieran tal serie de errores a partir
de la adopción del euro como los registrados en 1999-2007. El conjunto de los mismos
condujo al equivalente de una apreciación real y a una reasignación de recursos hacia
no transables, que lesionaron el crecimiento de la productividad y competitividad en
actividades exportadoras y competidoras con importaciones. Este desplazamiento de
recursos es el opuesto a lo que es requerido por una economía que pretende insertarse
exitosamente en la globalización. Esto fue aún más serio al tener lugar simultáneamente
 un aumento de los salarios y costos laborales unitarios por encima de lo registrado en
los países más avanzados de Europa, que presionó adicionalmente hacia la pérdida de
competitividad respecto a esas economías. Esa serie de errores condujo también a un
déficit comercial creciente durante ocho largos años, que provocó una acumulación de
saldos deficitarios en la cuenta corriente del balance de pagos.
b) El segundo grupo de errores se asocia a la decisión de recurrir crecientemente al
financiamiento externo con los países de la eurozona para financiar esos déficits —en
lugar de aplicar políticas para contenerlos—. Dada la magnitud del financiamiento
externo requerido, al cabo de varios años de esta política el endeudamiento externo de
España se eleva a niveles siderales antes desconocidos y plantea una fragilidad
financiera externa de gran alcance. La idea predominante en esa época de que el nuevo
mercado financiero de la eurozona representaba un cambio estructural que aseguraba a
los países deficitarios un acceso indefinido basado en la hipótesis del mercado
financiero eficiente, no estaba respaldada ni por el análisis económico serio ni por el
sentido común, y mucho menos por la realpolitik de los países más avanzados de
Europa.
c) El tercer grupo de errores son las decisiones que permiten y estimulan a la banca
privada a hacer uso de ese flujo de financiamiento externo, amplificado por el
apalancamiento, para expandir el crédito a tasas muy elevadas y financiar la
construcción, la vivienda y la edificación de obras en general. En un contexto de
crecimiento del empleo, de los salarios y de la demanda agregada, se eleva el precio de
no transables respecto a transables, y esto genera el alza en la tasa de rentabilidad en no
transables, lo que explica por qué la inversión privada continúa expandiéndose hacia
esas actividades. El alza de precios de la vivienda, la construcción y las obras,
transformada ya en una burbuja, continúa su ascenso hasta que se siente el impacto de la
Crisis Global del 2007-2009.
d) Los fallos y errores se detectan también en el nivel de las instituciones de la eurozona.
Bagnai (2012) recuerda que en 1999-2007 la inflación anual en todos los países del sur
de Europa era más elevada que la de Alemania. Los diferenciales de inflación entre
países, cuando son persistentes, conducen necesariamente a desequilibrios externos, a
menos que sean compensados por diferenciales en el ritmo de crecimiento de la
productividad favorables a los países del sur de Europa. Pero en la práctica, los
diferenciales de crecimiento de la productividad fueron favorables a Alemania y otros
países del norte de Europa. La pregunta de Bagnai (2013) es por qué las instituciones de
la eurozona dejan de lado el monitoreo y corrección de las tendencias anticipadas por
las diferenciales de inflación y productividad, y en lugar de ello concentran la atención
en el desempeño del Sector Público. Esta pregunta es aún más relevante si se recuerda
que el Tratado que da nacimiento a la Unión Europea contiene un articulado que
explícitamente sostiene que uno de los principios guía para los países miembros es una
clara advertencia de los daños que emergen de desequilibrios externos no sostenibles, y
 antes de ellos de las divergencias entre tasas de inflación que los anticipan. Para Bagnai
(2013), la única explicación posible para esta enorme omisión a nivel de estas
instituciones es que la misma beneficiaba a los socios más poderosos de la Unión
Europea. Si la hipótesis previa fuera correcta, estaría señalando el abandono de los
principios de solidaridad que fueron los cimientos de la formación de la Unión Europea
y su reemplazo por un fundamentalismo de mercado que beneficia sólo a los países más
poderosos de la Unión.
e) Un nuevo grupo de errores dentro de España se asocia a la sorprendente declaración de
los responsables de la conducción económica, en agosto de 2008, de que la Crisis
Global que se iniciara en Estados Unidos no afectaría a España, ya que los bancos
españoles no eran grandes tenedores de los derivados financieros cuyo derrumbe
propagó la crisis a todo el mundo, perdiendo de vista que una crisis que se difundía
rápidamente a todo el mundo afectaría los sistemas financieros y a la economía real.
Poco después, las autoridades económicas modifican su versión ligeramente,
sosteniendo que aunque la crisis afecte a España, el sistema bancario español era
sumamente sólido y disponía de vastas reservas. Estas declaraciones son totalmente
inconsistentes con la peligrosa situación originada en un muy elevado endeudamiento
externo y un modelo de crecimiento basado en un gran flujo de financiamiento externo.
Un shock financiero y comercial de la magnitud que causaría la Crisis Global
provocaría la súbita reducción de los flujos financieros externos, y con ello una
amplificación del impacto de la crisis y una seria recesión. Hacia principios de 2009,
ya bajo la presión de una recesión en toda la línea, las autoridades económicas
renuncian y son reemplazadas. Consiguientemente, debido a esta falla de enfoque,
España pierde ocho meses vitales que podrían haber sido utilizados para construir las
defensas frente al impacto de la crisis.
f) La Crisis Global del 2007-2009 actúa como detonante: provoca la implosión del modelo
de financiamiento externo en que basó su crecimiento España, pone de relieve el costo
de un enorme endeudamiento externo sujeto ahora al «riesgo país», causa el estallido de
la burbuja de precios de activos inmobiliarios y frena la expansión del crédito interno, y
con ello la actividad de la construcción y sectores vinculados. Todo ello amplifica el
impacto recesivo de la Crisis Global y genera una muy elevada tasa de desempleo.
g) En 2010-2011 tiene lugar el viraje de la política económica hacia un recorte cauteloso y
gradual del gasto público que reduce con cuidado el ratio déficit público/PIB en un
contexto en que la economía española estaba lejos de hallarse recuperada y en el que la
política monetaria del BCE no compensaba la cautelosa contracción fiscal. La
consecuencia es un descenso de 2,8 puntos de por 100 en el ratio déficit público/PIB,
una ligera recesión en 2010 y un muy leve crecimiento del 0,7 por 100 anual en 2011,
explicado por la compresión de importaciones. Pese a ello, la tasa de desempleo se
eleva significativamente en 2010-2011 hasta el 21,7 por 100.
h) La segunda recesión tiene lugar en el 2012-2013. El nuevo Gobierno que se inicia a
 principios del 2012 abandona la cautela y gradualidad, e implementa a partir del 2012,
en forma drástica, la política de austeridad fiscal extrema, que pretende inicialmente
reducir el déficit público/PIB del 8,4 por 100 registrado en el 2011 a 3 por 100 en un
bienio 10. Acompaña este intento con una reforma para reducir los salarios nominales —
devaluación interna— y el saneamiento del sistema bancario, lo que implica el uso de
financiamiento de la eurozona y el cierre de muchos bancos y cajas.
i) La principal justificación de la política de austeridad fiscal extrema era que la misma
reduciría la prima de riesgo de los bonos soberanos españoles y generaría confianza
entre los inversionistas financieros, e induciría también confianza en las decisiones de
inversión privada en España. Las dos hipótesis se demostraron falsas: la prima de
riesgo descendió a partir de julio de 2012 a raíz de un anuncio de intervención del BCE
en el mercado financiero, en circunstancias que en el 2012 el déficit público se elevó a
un nivel más alto que el de 2011: 10,6 por 100 del PIB. Las decisiones de inversión
privada no se reactivaron, y en el 2013 la inversión privada sigue contrayéndose a un
ritmo de 8,6 por 100 anual.
j) El nuevo Gobierno falla en su intento, ya que el fuerte recorte del gasto público y el
aumento de impuestos generan otro shock recesivo en el 2012 y 2013. Al provocar estos
shocks recesivos, en lugar de una reducción del ratio déficit público/PIB provoca su
alza hasta 10,6 por 100 del PIB en 2012, muy superior a su meta anual y mayor también
al registrado en el 2011 antes de la aplicación de la austeridad fiscal extrema. En el
2013, el ratio déficit público/PIB también se sitúa por encima de la meta anual y alcanza
el 6,8 por 100. Este shock recesivo de un bienio eleva la tasa de desempleo del 21,7
por 100 en el 2011 a 27 por 100 en el 2013.
k) Son varias las razones que explican el fracaso de la austeridad fiscal extrema: 1. En un
contexto recesivo, una reducción drástica del déficit público provocará más recesión y
con ello un mayor déficit público, a menos que sea compensado por la política
monetaria y/o por un impulso muy elevado del sector exportador. 2. El programa de
ajuste fiscal de España se basa en multiplicadores fiscales muy inferiores a los de la
realidad, lo que subestima el impacto recesivo de una reducción del gasto público. 3. La
política monetaria del BCE no compensa lo drástico del ajuste fiscal, y durante gran
parte del período sigue focalizada en la estabilidad de precios y no en la recuperación
de las economías.
l) La prolongación de la crisis en España y los países del sur de Europa es en parte
explicada por la lentitud del BCE para reducir la tasa de interés y su renuencia para
aplicar una política de Quantitative Easing (QE) similar a la aplicada por la Reserva
Federal de Estados Unidos para contribuir a la recuperación económica de ese país. En
este sentido, la verdadera salida para España habría estado en una combinación de una
política de contracción fiscal mucho más moderada y cuidadosa con una política
monetaria expansiva mucho más imaginativa, diseñada para contribuir directamente a
 una recuperación, acompañadas por un mecanismo poderoso y eficiente de promoción y
diversificación de exportaciones, particularmente hacia mercados externos fuera de
Europa. En la práctica, la ausencia de una política de crecimiento y la focalización de la
política económica únicamente en el ajuste y reformas, contribuye a su fracaso.
m) En síntesis, España atraviesa en 2008-2013 un período en que vive dos recesiones
consecutivas: la de 2009-2010 y la de 2012-2013. La primera fue provocada por la
combinación del impacto de la Crisis Global con una exposición financiera externa muy
vulnerable, generada por serios errores de política económica previos a dicha Crisis.
La segunda recesión es una consecuencia de un error aún mayor: una drástica política de
austeridad fiscal extrema implementada en un contexto de muy débil recuperación, sin
políticas compensatorias, que hunde a España en una segunda recesión y fracasa
notablemente en su intento de reducir drásticamente en un bienio el déficit público.
n) En la actualidad, el destino de España sigue estando en buena medida en manos de
líderes políticos y técnicos de las instituciones de la eurozona y de la Unión Europea y
del actual partido de Gobierno, que sostienen las mismas ideas de austeridad fiscal
extrema. Esas ideas se han caracterizado hasta la fecha por prestar más atención a
enfoques de política económica de alto contenido ideológico y escasa conexión con la
realidad, que a la evidencia empírica que se ha venido acumulando en torno al
desempeño de la economía española y la incidencia efectiva de esos enfoques de
política. Es poco probable que esto contribuya positivamente a una rápida recuperación
de la economía española. Para ello se necesitaría un amplio debate en torno a los
errores cometidos, y sobre todo una discusión de las opciones y alternativas para que
España ingrese gradualmente en un escenario de crecimiento sostenido.

NOTAS

1 Minsky, H. (1982).

2 Transables: sectores expuestos a la competitividad. No transables: lo contrario.

3 Contribuyen al aumento de los salarios las cláusulas de indexación a la inflación pasada que retroalimentan el alza de precios
y salarios.

4 Banco de España: «Un análisis de los efectos composición sobre la evolución de los salarios», Boletín Económico, febrero de
2014, Madrid.

5 Los ingresos tributarios se contraen más que el PIB en una recesión. La política de austeridad fiscal extrema, al recortar
drásticamente el gasto público y provocar una recesión, reduce el crecimiento de los ingresos tributarios, a pesar de haber
decretado la elevación de diferentes tasas de impuestos.

6 Esos programas asumían un multiplicador de 0,5 porque los analistas de la «troika» no habían efectuado una investigación
para detectar su magnitud real, y en lugar de ello habían tomado el multiplicador implícito en estudios de otros países en otras
circunstancias económicas.

7 La meta de alza de precios del BCE es 2,0 por 100 anual, aunque es poco probable que se alcanzara tal tasa en países que
sufrían una recesión significativa. A diferencia de la Reserva Federal y otros Bancos Centrales, el BCE no tiene metas de
crecimiento y empleo, y sus políticas tienden a responder sólo a la meta de precios.
8 Marginal Lending Facility, ECB Monetary Policy and Interest Rates.

9 De hecho, sigue trabado en los tribunales alemanes por el planteamiento de la oposición del Bundesbank.

10 Al chocar con la realidad, esa pretensión es abandonada y reemplazada por un plazo mayor para alcanzar la meta del 3 por
100.
 CAPÍTULO 2
LA CRISIS DEL NUNCA ACABAR. EL
COMPORTAMIENTO MACROECONÓMICO ESPAÑOL
2008-2013
Rafael Muñoz de Bustillo Llorente

2.1. Introducción

La crisis económica internacional encontró a España bailando con el paso cambiado. Como
si estuviera intoxicado por un largo período de alto crecimiento económico y creación de
empleo, el Gobierno español, y en gran medida la sociedad española, se negaron a ver las
oscuras nubes que anunciaban la tormenta perfecta que se avecinaba. El crecimiento de la
economía española en términos de empleo y del PIB en la década precedente a la crisis puede
ser considerado, bajo cualquier perspectiva, como extraordinario (figura 2.1). En una década
y media España fue capaz de ponerse al día con los países centrales de la UE, reduciendo para
el año 2008 su distancia con la UE (15), en términos de PIB per cápita, en cinco puntos
porcentuales. De 1992 a 2007 el crecimiento del empleo en España (pasando de 12 a 20
millones de ocupados) supuso el 31 por 100 del crecimiento total del empleo en la UE (15) 1.
Aunque antes de la crisis la tasa de paro española seguía siendo alta, en poco más de una
década el mercado laboral logró absorber más de cuatro millones de trabajadores extranjeros,
un resultado nada desdeñable.
La crisis económica dio al traste con estos logros y cambió, casi de la noche a la mañana,
la visión que de España se tenía dentro y fuera del país. La historia de la gestión española de
la crisis encaja casi perfectamente con la hipótesis de las cinco etapas del duelo teorizadas
por la psiquiatra suizo-estadounidense Elisabeth Kübler-Ross, MD (1926-2004): la negación,
la negociación, la aceptación, la depresión y la ira, aunque no siempre los protagonistas de
esas etapas hayan sido los mismos. Algunas de las etapas, la negación por ejemplo, fueron
mayoritariamente compartidas por el gobierno y la sociedad; otras, como la ira, fueron
ignoradas por el gobierno, indeciso entre la depresión (¿cómo es que no hay ninguna mejora si
estamos haciendo lo correcto?) y la aceptación (en palabras de M. Rajoy, Presidente del
Gobierno: «rompí promesas, pero al menos creo que he cumplido con mi deber», El País,
12/02/2013), y capitalizadas por una población conmocionada por la falta de mejoras después
de años de sacrificios y de creciente inseguridad económica 2.
Figura 2.1.—Evolución del PIB (1995 = 100) y del empleo (1992 = 100) en la UE y España 1992-2012. (FUENTE: Análisis del
autor a partir de Eurostat y la EPA, INE.)

En este capítulo se ofrece una descripción e interpretación de la política macroeconómica

seguida en España durante la crisis y su incidencia en el comportamiento de la economía
española entre 2008 y 2013 y en el futuro próximo. Con ese objetivo, la sección 2 revisará las
diferentes etapas de la crisis, centrándose en las políticas económicas adoptadas. En la
sección 3 se debate críticamente la racionalidad de tales políticas. La sección 4 analiza los
efectos de las políticas adoptadas sobre la economía española. Finalmente, la quinta sección
resume las principales conclusiones del capítulo.
2.2. De «crisis, ¿qué crisis?» al gran giro en U

2.2.1. De la negación a la acción

Como hemos visto anteriormente, antes de que la crisis golpeara a la economía española la
situación del país en términos de equilibrios macroeconómicos fue sensiblemente distinta
dependiendo del elemento observado. En términos de las finanzas públicas, la situación era
muy saludable. Si bien la crisis de 1993 dejó al país con el déficit público más elevado de la
historia de la democracia, el –7,2 por 100 en 1995; el proceso de consolidación fiscal seguido
para cumplir los criterios de Maastricht y la alta tasa de crecimiento económico hizo posible
alcanzar en 2004 el equilibrio en las cuentas públicas y un superávit de 2,4 por 100 del PIB en
2006. Por el contrario, como se ve en detalle en el capítulo cuatro, la cuenta corriente de la
balanza de pagos mostró un enorme desequilibrio de hasta el –10 por 100 del PIB en 2007.
Una vez más el comercio exterior mostraba ser el talón de Aquiles de la economía española.
En España los períodos de crecimiento han terminado tradicionalmente en una crisis del sector
exterior. La diferencia estriba en que, mientras que en otros períodos, como 1986-1993, la
crisis se desató cuando el déficit por cuenta corriente se situó en torno al 4 por 100 del PIB,
en esta ocasión, debido a la creación de la Unión Monetaria Europea, que permitía un
suministro perpetuo e ilimitado de crédito (en gran parte aportado por los bancos en las
economías ricas, pero estancadas, como Alemania), el desequilibrio continuó creciendo más
allá de ese umbral. La otra cara del aumento del déficit externo fue una enorme acumulación
de deuda privada, en gran parte impulsada por el auge de la construcción.
Aunque estos desarrollos —y los desequilibrios macroeconómicos anejos— fueron en gran
parte evidentes (por ejemplo, de 1997 a 2007 los precios de la vivienda se duplicaron en
términos reales 3 y el sector de la construcción pasó de 6,5 por 100 del PIB en 1997 al 10,6
por 100 diez años más tarde), la mayoría de los economistas y los miembros del gobierno
dijeron que la economía española se encontraba en tierra firme, incluso cuando los primeros
efectos de la crisis comenzaran a manifestarse. Por ejemplo, preguntado sobre el riesgo de una
caída en los precios de la vivienda y la potencial implicación negativa de dicho evento en los
propietarios de viviendas excesivamente endeudados y sobre la economía, el Director del
Servicio de Estudios del Banco de España, J. L. Malo de Molina, declaró en 2007: «Nunca
hemos hablado de burbuja inmobiliaria, ni esperamos otra cosa que no sea una suave
desaceleración» (el Diario Montañés, 12/14/2007). Pocos meses antes, el ministro de
Economía aseguraba, en declaraciones a la agencia de noticias Europa Press, que «no había
razones para esperar un pinchazo brusco de la llamada burbuja inmobiliaria, incluso si el
euribor sigue subiendo» (07/31/2007). Por último, pero no menos importante, Ángel Gurría,
Secretario General de la OCDE, declaró que en España «el “boom” inmobiliario está pasando
a un aterrizaje mucho más suave que en otros sitios» porque no había «burbuja» especulativa
(…) «“Chapeau” para el sistema financiero español» que «entre la competencia y la seriedad
de las autoridades reguladoras (...) parecería que le ha ido mejor que en otros casos»
(www.elcorreodigital.com, 03/16/2008) 4.
2008 fue año de elecciones en España, y el Partido Socialista Obrero Español, PSOE,
revalidó su mandato en las urnas. Aunque en 2008, considerado en su conjunto, se registra un
crecimiento positivo, hacia el final del año estaba claro que España estaba condenada a unirse
al resto de los países occidentales en recesión. El índice bursátil IBEX 35 perdió casi el 40
por 100 de su valor, y la tasa de desempleo aumentó del 8 al 14 por 100 en un año. Durante la
campaña política se reconocieron los primeros síntomas de lo que en este momento se
consideró una «desaceleración» de la economía, aunque ciertamente no con una sensación de
urgencia. Por ejemplo, el ministro de Economía, Pedro Solbes, dijo en el Parlamento en enero
de 2008: «no debemos esperar un cambio importante de la situación» (Comisión de Economía
del Congreso, 01/10/2008). En este contexto, uno de los comodines utilizados por el
Presidente de Gobierno, el socialdemócrata José Luis Rodríguez Zapatero, consistió en una
desgravación fiscal general de 400 € (similar al reembolso de $ 600 auspiciado por el
presidente americano Bush, incluido en la Ley de Estímulo Económico de febrero de 2008),
cuyo objetivo, de acuerdo con el Presidente, era «estimular la economía». En abril, el ministro
confiaba en que la «economía comenzaría a mejorar a finales de 2009», teniendo en cuenta que
la crisis de la década de 1990 fue «mucho más profunda que la actual» (El País, 20/04/2008).
Dos meses más tarde la palabra crisis todavía estaba ausente del vocabulario de los miembros
del gobierno, aunque para entonces se reconoció que la «desaceleración» daría lugar a un
«intenso ajuste» de la economía en los próximos meses (El País, 24/06/2008).
Por desgracia, los hechos eran tercos y en julio de 2008 el Presidente de Gobierno
reconoció que la crisis económica era una realidad y anunció que tomaría las medidas
necesarias para hacerle frente 5. Después de la negación, el gobierno socialista español, como
en el resto de Europa y Estados Unidos, aplicó una política keynesiana anticíclica decidida
basada en tres pilares: 1) permitir el libre funcionamiento de los estabilizadores automáticos a
través de la reducción de impuestos y transferencias más altas, sobre todo mediante las
prestaciones de desempleo, 2) una reducción de impuestos ad-hoc, 3) un programa de gastos
discrecionales (el llamado plan-E).
Poco hay que decir sobre el primer elemento. En la crisis anterior, en 1993, se
endurecieron los requisitos de acceso a las prestaciones por desempleo con el fin de reducir
el gasto, reduciendo así el poder de compensación del estabilizador automático por
excelencia. Esta vez la reacción fue justo la contraria: la creación de un nuevo programa de
ayuda a tanto alzado para los desempleados (en condiciones difíciles) una vez agotada la
prestación y subsidio de desempleo estándar 6.
En relación a los recortes de impuestos, la principal medida —el 73 por 100 de todas las
reducciones de impuestos (UXO et al., 2009)— fue una rebaja del impuesto sobre la renta, con
un coste de 6.000 millones de euros, alrededor de una cuarta parte del superávit fiscal de
2008 7. Esta propuesta tenía una clara intencionalidad electoral y es la medida de política
económica menos justificada desde la perspectiva de la política anticíclica. Es bien sabido
que los estímulos fiscales a través de reducciones de impuestos son menos poderosos que los
basados en aumentos del gasto, en la medida en que parte del estímulo se transforma en
ahorro, no llegando así a generar demanda efectiva.
Por último, el estímulo discrecional de la demanda efectiva a través del gasto público se
realizaría mediante el denominado Plan E (Plan Español para impulsar la economía y el
empleo). Este plan consistió en una larga lista de intervenciones, entre ellas las de naturaleza
más keynesiana, la creación de dos fondos diferentes, con un presupuesto total de 11 mil
millones de euros, destinados a aumentar las inversiones en el ámbito local mediante la
financiación de obras públicas de nueva planificación que se ejecutarían en 2009 (73 por 100
del presupuesto) y acciones inmediatas en sectores productivos específicos, y estratégicos, de
producción8.
Como podemos ver en la figura 2.2, estas medidas supusieron un importante estímulo fiscal
en 2009, el más grande de la UE, pero fueron de vida corta, ya que en el año 2010 el tamaño
del paquete de estímulo se redujo en tres cuartas partes.

Figura 2.2.—Importancia de las medidas de estímulo fiscal en 2009 y 2010 en Europa y Estados Unidos (en % del PIB).
[FUENTE: elaboración propia sobre datos de la Comisión Europea (2009: 14) y FMI (2009: 14).]

Estas intervenciones fueron apoyadas por la Comisión Europea, que en los últimos meses
de 2008 presentó el Plan Europeo de Recuperación Económica 9 con la intención de
compensar la caída de la demanda efectiva por medio de «una respuesta macroeconómica
anticíclica a la crisis en forma de un ambicioso conjunto de acciones de apoyo a la economía
real» (p. 6), incluyendo un impulso presupuestario inmediato del 1,5 por 100 del PIB de la UE
(80 por 100 compuesto por una ampliación presupuestaria de los Estados miembros, el resto
mediante la financiación en apoyo de acciones inmediatas por la UE). En otros documentos,
sin embargo, la posición de la Comisión en relación con las políticas expansivas
contracíclicas fue claramente menos entusiasta: «Las reformas que apoyan la demanda a corto
plazo serán oportunas, específicas y temporales» (p. 5) 10.

2.2.2. El gran giro en U

Observando la figura 2.3, que muestra la evolución del PIB español durante la crisis,
podríamos decir que la primera reacción a la crisis, mediante el desarrollo de impulsos
compensatorios de demanda del sector público, tuvo el impacto esperado (keynesiano) sobre
la dinámica económica. Después de una caída del PIB en 2009, sin precedentes desde la Gran
Depresión, la economía se recuperó en 2010. Esta rápida recuperación llevó a muchas voces
influyentes del ámbito económico a instar al cambio de la política económica, apostando por
situar la consolidación fiscal en la vanguardia de las prioridades. Por ejemplo, la influyente
OCDE, en su Panorama Económico de mayo de 2010, sostenía que «donde no se haya iniciado
ya el proceso, la consolidación de las finanzas públicas debe comenzar el próximo año como
muy tarde» (p. 47). Pocos meses antes, señalaba que «es necesaria una retirada a tiempo de
los estímulos fiscales. Siempre que las previsiones de la Comisión sigan indicando que la
recuperación se está fortaleciendo y convirtiéndose en auto-sostenible, la consolidación fiscal
en todos los Estados miembros de la UE debería empezar en 2011 a más tardar 11».
Figura 2.3.—Crecimiento del PIB (en porcentaje, tasa anual) en España y en la zona euro (2003-2014). (FUENTE: Eurostat.)

Pero ese punto de vista no era compartido por todos los observadores. A finales de 2010
había muchas voces autorizadas que anunciaban el creciente riesgo de entrar en una recesión
de doble caída 12. En 2011, un estudio realizado por Ernst y Young (2011), basado en
entrevistas en profundidad a más de un centenar de analistas del sector público en 15 países,
llegó a la conclusión de que el principal riesgo al que se enfrentaba la economía mundial era
el de entrar en una recesión de doble caída como resultado de la política de consolidación
fiscal. La misma conclusión se alcanza en la Situación Económica Mundial y Perspectivas de
la ONU a mediados de 2012. Por desgracia, esos temores han demostrado ser ciertos.
La recuperación de la economía gracias a la política anticíclica estuvo acompañada por
una rápida recuperación del mercado bursátil. Mientras que entre mayo de 2008 y marzo de
2009 el IBEX 35 descendía en un 50 por 100 (de 14.000 a 6.817), en enero de 2010 el índice
había subido de nuevo al nivel de 12.000. Tal optimismo, en desacuerdo con una situación de
estancamiento económico y alto desempleo (20 por 100), fue de corta duración, como se
manifestó unos meses más tarde, cuando la cotización de las acciones españolas sufrió un duro
revés, perdiendo casi un cuarto de su valor.
El lado negativo de la decidida (aunque a veces equivocada, como en el caso de reducción
de impuestos y la correspondiente caída de ingresos) política anticíclica seguida por el
gobierno español en el período 2008-2009 fue un rápido deterioro del saldo fiscal del sector
público. Antes de la crisis el sector público español tenía lo que parecía una situación
financiera saneada, con un superávit en 2006 del 2,4 por 100 del PIB, y un nivel de la deuda
pública muy bajo en términos comparativos y con respecto a su historia reciente (36 por 100
del PIB en 2007) 13. Dos años más tarde, en 2009, el déficit había aumentado a –11,2 por 100,
el mayor de la UE después de Grecia, Irlanda y el Reino Unido, mientras que la deuda
traspasaba el umbral de Maastricht del 60 por 100. En cualquier caso, vale la pena mencionar
que la responsabilidad del aumento del déficit público en 2009 es compartida a partes iguales
por los gastos y por los ingresos (figura 2.4). La alta dependencia del sistema fiscal de las
rentas del trabajo y la propiedad inmobiliaria llevó a la caída en picado de los ingresos
públicos desde el 41,1 por 100 del PIB en 2007 al 35,1 por 100 en 2009.

Figura 2.4.—Evolución de los ingresos públicos, el gasto público y el déficit público. España 1996-2012 (variación anual en
millones de euros). (FUENTE: Análisis a partir de datos de Eurostat.)

El deterioro de las finanzas públicas y el comportamiento pusilánime del Banco Central

Europeo, vis a vis con otras instituciones monetarias como la Reserva Federal de los Estados
Unidos, en relación con su papel en la defensa de la estabilidad financiera de los países de la
eurozona, llevó a un aumento en el coste de financiación de los bonos soberanos a los países
con mayores necesidades financieras, agravando el coste de la deuda pública y haciendo más
difícil para un grupo de países altamente endeudados y con economías estancadas, como si
fuera una profecía autocumplida, la refinanciación de su deuda pública.
El alto nivel de deuda global, los crecientes problemas de la banca española para cumplir
con los requerimientos legales de capital propio mínimo, en un contexto de caída de los
precios de la vivienda, la desaparición casi total del mercado de crédito interbancario y el
aumento de las tasas de morosidad privada, junto con el todavía elevado déficit exterior y una
tasa de desempleo gigantesca, convirtieron a la economía española en un candidato perfecto
para una elevada volatilidad financiera y fuga de depósitos. En mayo de 2010, los Estados
miembros de la UE accedieron finalmente a desarrollar un fondo de contingencia para ayudar
a los países aislados del acceso a los mercados financieros, exigiendo a cambio una decidida
política de reducción del déficit de los países en riesgo. Este evento marca un punto de
inflexión en la política económica aplicada por el gobierno español. A partir de ese momento,
y hasta la actualidad, la principal obsesión tanto del gobierno socialista, después de su
conversión en mayo de 2010 a la «verdadera fe» de la consolidación fiscal, como del
gobierno conservador, que asumió el cargo a finales de 2011, ha sido la de reducir el déficit
público, independientemente de sus consecuencias.
El gran cambio del sentido de la política macroeconómica española en 2010 resulta
evidente observando la evolución de los ingresos públicos, el gasto público y el equilibrio
fiscal antes y después de 2010 (figura 2.4). Por otra parte, en un contexto de creciente
desempleo y lento crecimiento de la demanda externa, la relación entre el cambio de la
política económica representada en la figura 2.4 y la vuelta a la recesión representada en la
figura 2.3 es sencilla: la política de consolidación fiscal se activó justo en el momento en el
que el gasto público era el único componente de la demanda agregada efectiva capaz de sacar
a la economía de la recesión. En el momento en que la locomotora del sector público se
estancó, la economía entró de nuevo en recesión.
Las medidas de mayo, de reducción del déficit, incluyeron la congelación de las pensiones
públicas en 2011, una reducción salarial del 5 por 100 de los empleados públicos, la
eliminación de una transferencia de 2.500 € a tanto alzado por cada hijo nacido, y la reducción
de la inversión pública y la ayuda al desarrollo. Estas medidas son el primer paso en un
proceso de reducción bipartidista del gasto público y aumento de impuestos,
independientemente de la situación de la economía.
¿Hasta qué punto fue este cambio radical de la política económica la única respuesta
posible dada la situación económica y la dependencia de España del BCE y la UE 14? Aunque,
como se mencionó anteriormente, el objetivo de la consolidación fiscal ha sido seguido con
ardor por los dos últimos gobiernos de la nación, socialdemócratas y conservadores, hay
algunas diferencias dignas de mención. Como hemos visto, en el inicio de la crisis la posición
del Partido Socialista estaba claramente a favor de la aplicación de la política keynesiana
estándar. Esta política se abandonó, con remordimientos, por los acontecimientos que tienen
lugar en los mercados secundarios de deuda soberana y la presión paralela de la Comisión
Europea y el ECOFIN. En palabras de un miembro del gabinete del presidente Rodríguez
Zapatero: «No había alternativas. Había que hacerlo y lo hizo. Estaba determinado» 15.
Después de verse obligado a cambiar la política, el gobierno siguió el nuevo curso de acción
con decisión, se podría decir que con la fe del converso. Por el contrario, el partido
conservador, en el poder desde finales de 2012, tenía una interpretación completamente
diferente de la crisis y la política necesaria para mejorar la economía. Para los
conservadores, desde el principio, la mejor manera de luchar contra la crisis era reducir el
déficit público para evitar la huída de la inversión privada 16. En una etapa posterior, en los
meses previos a las elecciones, los conservadores argumentaron también que la reducción del
déficit era un imperativo para recuperar la «confianza de los mercados» (véase sección 2.3).
Curiosamente, durante los últimos años del gobierno socialdemócrata, los conservadores
dominaron como halcones la habilidad de combinar su discurso ideológico sobre la necesidad
imperiosa de reducir el déficit, con su praxis parlamentaria de negar el pan y la sal a los
recortes de gastos aprobados por el gobierno.

2.2.3. Abatimiento

El cambio de gobierno no produjo una modificación sustancial en la política económica ni

en términos de objetivos (después de todo, los objetivos de la política se fijaban en Bruselas y
no en Madrid) ni en términos de actuaciones. La única diferencia era que el gobierno
conservador del Partido Popular, después de ganar las elecciones con enorme ventaja (44,6
por 100 de los votos frente al 28,7 por 100 del Partido Socialista), obtuvo la mayoría
(absoluta) necesaria para aplicar sus políticas de manera rápida y sin complejos 17. Aunque se
trata de una cuestión de interpretación, se podría argumentar que los conservadores tenían
esperanzas de que el mero cambio de gobierno permitiría (a pesar de los fundamentos
macroeconómicos) recuperar la «confianza» de los mercados, lo que reduciría la inestabilidad
de los mercados de deuda que había obligado a llevar a cabo los primeros recortes del gasto.
Lamentablemente, los mercados (y la Comisión Europea) exigieron más que eso y las cosas
continuaron deteriorándose. En la medida en que la intención de las primeras acciones
decididas de consolidación fiscal buscaban domar al mercado secundario de deuda soberana y
garantizar una financiación suficiente del creciente déficit público y la renovación de la deuda
a una tasa de interés razonable, podemos utilizar la evolución de la prima de riesgo,
representada por la diferencia en las tasas de interés para los bonos con vencimiento a 10 años
de España y de Alemania, para ver hasta qué punto la reorientación de las políticas, en primer
lugar, y el cambio de gobierno, después, lograron este objetivo (figura 2.5). La respuesta es
evidente: la política de consolidación fiscal y el cambio de gobierno tuvieron poco impacto en
la evolución de la prima (o riesgo país).
 Figura 2.5.—El riesgo país de España (diferencial de tipos de interés entre los bonos a 10 años español y alemán en %). 1993-
2013. (FUENTE: Análisis de Autor del Banco Central Europeo, las estadísticas de tipos de interés. Tasa de interés a largo plazo
para el propósito de convergencia.)

En cualquier caso, al margen de la ausencia de respuesta de los mercados a los ímprobos

esfuerzos del gobierno por reducir el déficit, el debate sobre la posible contradicción entre
consolidación fiscal y crecimiento económico, en una situación de estancamiento y recesión,
ha sido ajeno a las preocupaciones del gobierno, que siempre ha creído en la compatibilidad
de ambos objetivos. Por ejemplo, en mayo de 2012 el Presidente Rajoy argumentó que el
crecimiento y la reducción del déficit son «dos objetivos que no se pueden disociar», y que es
importante reducir el déficit público para dar una «imagen de un país serio» y de «sentido
común18». Unos días antes, su ministro de Economía declaró:. «No hay confrontación alguna
entre lo que es una reducción inexcusable del déficit público y el crecimiento económico» (La
Nueva España, 02/05/2012). Por desgracia, tal afirmación demostró ser falsa en el caso
español (y en la mayoría de casos, como veremos en la siguiente sección). La situación
económica se deterioró hasta entrar en una segunda recesión, el riesgo país aumentó y el
desempleo alcanzó un record nunca registrado, superando el 26 por 100 de la población
activa.
2.3. Apuntes sobre los efectos de la austeridad en la teoría y en la
praxis

La prioridad dada a la reducción del déficit ha sido defendida desde tres perspectivas
teóricas diferentes. La primera y más tradicional se basa en la idea de que, debido a la
existencia de déficit, el sector público compite con los inversores privados y los
consumidores por los recursos financieros disponibles, lo que deriva en un aumento de su
coste para las empresas y los hogares, reduciendo la inversión y el consumo de bienes
duraderos y generando una caída en la demanda efectiva. Este argumento era conocido en los
años 1960 y 1970 con la denominación de la teoría del desplazamiento (crowding out). La
segunda, basada en el llamado teorema de equivalencia ricardiana, en honor del economista
clásico del siglo XIX David Ricardo (1772-1823), que lo formulara por primera vez, sostiene
que la existencia de déficit público va a cambiar el comportamiento de los agentes
económicos, de modo que se compensa el impacto positivo que podría tener el déficit sobre la
demanda efectiva y la economía (en la línea de la teoría keynesiana). De acuerdo con esta
teoría, los agentes económicos reconocerán que más déficit hoy significará más impuestos
mañana (para pagar la deuda), y ajustarán su consumo actual a la baja aumentando sus ahorros
para poder hacer frente en el futuro al pago de mayores impuestos 19. De esta manera, el
aumento del gasto público se vería compensado por un consumo privado más reducido,
dejando inalterada la demanda efectiva. La última teoría, desde luego menos elaborada,
consiste en la idea de que la reducción del déficit contribuirá a mejorar la «confianza» de los
mercados, lo que llevaría a un círculo virtuoso en el cual el aumento de la inversión y el
consumo compensarían (al menos en parte) el impacto negativo en la demanda que podría
derivarse la reducción del déficit público 20.
Estos argumentos pueden ser criticados tanto desde la teoría como desde la práctica. En
primer lugar, como se sabe desde hace décadas, de las muchas variables que afectan a la
inversión la tasa de interés es sólo una de ellas, y no la más importante, siendo la relación
entre la demanda efectiva esperada y la capacidad productiva instalada la variable clave
(Jorgenson, 1971). Si nos fijamos en los datos existentes sobre la utilización de la capacidad
en España, podemos ver que, en promedio, la tasa de utilización es de alrededor del 70 por
100, es decir, el 30 por 100 de todo el capital estaría inactivo, dejando mucho espacio para la
expansión de la producción sin necesidad de mayor inversión21. Además, las tasas de interés
están en un mínimo histórico, lo que apunta a que el problema es la falta de financiación
relacionada con la crisis financiera y la reestructuración del sector bancario, y no tanto su
precio. Por ambas razones es poco probable que el efecto desplazamiento (crowdwing out) se
convierta en un factor determinante en la actual situación económica.
En relación con el segundo argumento, se dispone de evidencia creciente, recopilada por
los «economistas del comportamiento», que muestra que muchos aspectos del comportamiento
real de las personas: la toma de decisiones miopes de los individuos, las dificultades para
aplicar correctamente las tasas de descuento, la falta de disciplina y auto-contención, la falta
de información y la falta de capacidad para procesar de manera eficiente la información
disponible, etc., difieren radicalmente de la conducta asumida por la teoría económica
estándar, encarnada en la idea de un «homo oeconomicus» maximizador. Como resultado de
ello, es razonable pensar que muy pocas personas seguirán los caminos previstos por el
teorema de la equivalencia ricardiana. Por último, en relación a lo que Paul Krugman22 llama
«el hada de la confianza», probablemente la mejor manera de ver su verosimilitud en la
práctica es contrastar si la austeridad, o el anuncio de las medidas de austeridad, ha dado
lugar a una mejora de la «confianza», medida por el «diferencial (spread) de las tasas de
interés entre los países (definida como la diferencia del tipo de interés de los bonos del
gobierno de cada país a 10 años y el alemán). El análisis realizado por De Grawe y Ji (2013)
es inequívoco a este respecto. La relación entre las medidas de austeridad y dicho diferencial
es positiva y muy fuerte, y no negativa como cabría esperar si las medidas de austeridad
adoptadas condujeran a un aumento de la «confianza» (y por tanto a una disminución de dicho
diferencial). Muy por el contrario, lo que tenemos es que la austeridad lleva a caídas más
acusadas del PIB, al crecimiento de los ratios de deuda/PIB y a nuevos aumentos del
diferencial de tipos, lo que socava la capacidad de los países para haber frente al servicio de
su deuda.
Como hemos visto, para cada argumento en defensa de que la política de consolidación
fiscal no tiene por qué perjudicar a la recuperación de la economía, e incluso podría ser
expansiva, hay un argumento en contra, con un sentido teórico más profundo. Como suele
suceder en el campo de la economía, como en el arte de la gastronomía, la prueba del pudin
está en comerlo. ¿Hasta qué punto los ejemplos de austeridad expansiva son abundantes en la
historia de la economía?
La «teoría de la austeridad expansiva» y el debate sobre la compatibilidad de la
consolidación fiscal y el crecimiento a corto plazo tiene su origen en una serie de artículos
escritos por Alberto Alesina y Silvia Ardagana (Alesina y Ardagana, 1998, 2011; Alesina,
2010). En estos trabajos, con diferentes niveles de complejidad, los autores revisan en qué
medida la consolidación fiscal siempre fue seguida por la contracción económica, como se
esperaría desde una perspectiva keynesiana, o si existían casos de consolidación sin recesión,
o incluso con crecimiento (austeridad expansiva en su terminología). Después de evaluar un
gran número de ajustes fiscales en 20 países desde 1960 hasta 1994, la respuesta, según los
autores, es que «algunos ajustes fiscales están asociados con expansiones, y otros no»
(1998:17). Esta prudente declaración, sin embargo, pronto iba a ser tomada como prueba de la
compatibilidad entre austeridad y crecimiento. El mismo Alesina parece haber sido llevado
por tal estado de ánimo, cuando afirma en un discurso pronunciado en 2010 en una reunión del
Ecofin en Madrid que: «Muchas reducciones intensas de los déficits presupuestarios se han
visto acompañadas y seguidas inmediatamente por un crecimiento sostenido en lugar de
recesiones, incluso a muy corto plazo» (p. 3).
 La verdad es que el análisis de estos autores, entre otros problemas, tiene en cuenta todo
tipo de procesos de consolidación fiscal, con independencia de que dichas consolidaciones se
produzcan en un contexto de expansión (en cuyo caso los resultados no deberían ser una
sorpresa, siendo plenamente coherentes con la teoría keynesiana), o de si hay cambios en otras
políticas, como políticas monetarias expansivas o devaluaciones, que podrían compensar el
impacto negativo de la reducción del déficit público. Cuando se tienen en cuenta estos
elementos, los resultados son completamente diferentes. La evidencia reciente aportada por
Guajardo, Leigh y Pescatori (2011), investigadores del FMI, una institución que
paradójicamente siempre ha defendido las virtudes de un presupuesto equilibrado y nada
sospechosa de veleidades keynesianas, refuerza esta conclusión. Según estos autores, la
metodología utilizada por Alesina y Ardagana, al no tener en cuenta el momento del ciclo
económico en el que se realiza la consolidación fiscal ni la existencia de políticas de apoyo en
otros ámbitos como el monetario o el tipo de cambio, favorece la obtención de resultados que
apoyan la existencia de dinámicas de austeridad expansiva. Para hacer frente a estas posibles
deficiencias, los autores examinan el comportamiento de la actividad económica tras los
cambios discrecionales en la política fiscal, sólo en aquellos casos en los que se tiene la
seguridad de que no concurren las circunstancias señaladas en el párrafo anterior 23. El nuevo
conjunto de datos compilado por los autores permite identificar 173 episodios de
consolidación fiscal en 17 países de la OCDE durante 1978-2009, obteniendo unos resultados
que contradicen claramente la hipótesis de la austeridad expansiva. De acuerdo con las
estimaciones de estos autores, cada punto porcentual de consolidación fiscal del PIB reduce el
consumo privado real en los dos años siguientes en un 0,75 por 100, mientras que la
disminución del PIB real es de 0,62 por 100 24.
Estos resultados, que no son nada nuevo para aquellos que aprendimos macroeconomía en
los años setenta, tiempos en que los multiplicadores fiscales eran mayores que uno, han
supuesto una sorpresa dentro de la tradición del FMI, sustentada en la siguiente «regla de
oro»: «un multiplicador (usando la definición ∆Y / ∆G y suponiendo una tasa de interés
constante) de 1,5 a 1 para los multiplicadores del gasto en los países grandes, de 1 a 0,5 para
los países medianos y de 0,5 o menos para los pequeños países abiertos (Spilimbergo,
Symansky y Schindlerthe, 2009) . Frente a esta posición, estimaciones recientes del propio
25

Fondo Monetario Internacional (Blanchard y Leig, 2013) apuntan a la existencia de

multiplicadores fiscales de valores mucho más elevados de lo que por lo general se venía
considerando. Esta conclusión es un spin–off de un trabajo que analiza la relación entre los
errores de pronóstico del crecimiento económico y la consolidación fiscal prevista durante la
crisis. Como vamos a tener la oportunidad de ver más adelante, la mayoría de las
instituciones, incluidas el FMI y la Comisión Europea, han fracasado estrepitosamente a la
hora de pronosticar el impacto de la consolidación fiscal sobre la evolución del PIB. A partir
del estudio de los factores que explican tales pésimos desempeños, los autores concluyen que
los errores de previsión están altamente correlacionados con la intensidad de la consolidación
fiscal prevista. Este resultado implica que los multiplicadores fiscales son mucho más altos de
los que se asume implícitamente en las estimaciones y «sustancialmente por encima de 1 a
principios de la crisis» (ibídem, 2013, p. 19).

2.4. Austeridad y comportamiento económico en España

Las medidas de austeridad adoptadas en un contexto de aumento del desempleo y la caída

del consumo privado y la inversión (–0,9 por 100 y –5,3 por 100, respectivamente, en 2011, y
–2,2 por 100 y –9,1 en 2012) detuvieron el proceso de recuperación de la economía y
empujaron al país de nuevo en la recesión. Esta directa y poco sorprendente conclusión (desde
una perspectiva keynesiana) ha sido confirmada por las estimaciones del FMI, en su
Perspectivas de la Economía Regional 2011: Europa. Según los resultados del informe, la
segunda recesión sería plenamente una recesión creada por la política económica de
consolidación fiscal coordinada de los países europeos. La figura 2.6 reproduce una
estimación del impacto de este proceso en trece Estados miembros de la UE. Basta con
comparar el impacto estimado de la consolidación fiscal sobre el PIB con el crecimiento real
del PIB para ver que, bajo el supuesto ceteris paribus, en España todo el descenso del PIB en
2012 es atribuible a la consolidación fiscal realizada en ese año, y que sin la consolidación de
2011 España podría haber alcanzado un buen nivel de crecimiento cercano al 3 por 100 en
dicho año, con el correspondiente aumento en el empleo. La misma conclusión se aplica, por
ejemplo, a Portugal en 2011 o los Países Bajos en 2012.
 Figura 2.6.—Estimación del impacto de las políticas fiscales en puntos de crecimiento del PIB (en %), 2011-2012. (FUENTE:
FMI. Perspectivas económicas regionales: Europa. El fortalecimiento de la recuperación, mayo de 2011:22.)

La falta de resultados de la estrategia de consolidación fiscal patrocinada por la Unión

Europea, tanto en términos de empleo como de crecimiento del PIB, también es evidente si se
repasan los diferentes y consecutivos pronósticos de la evolución del PIB español realizados
por la Comisión Europea (figura 2.7). Al igual que en muchos otros casos, también esta vez
una imagen vale más que mil palabras: año tras año la Comisión subestima el impacto
contractivo de la consolidación fiscal y augura crecimiento en los años venideros. Previsión
ésta que inmediatamente hay que corregir a la baja. Ello significa que la Comisión ha
subestimado sistemáticamente el papel de los multiplicadores fiscales, a la espera de una
expansión basada en la austeridad que aún estaría por venir, sin aprender de los errores del
pasado. De hecho, en un trabajo reciente (Comisión Europea, 2012), la Comisión rechaza los
resultados obtenidos por el FMI en relación con el impacto recesivo inconfundible de la
consolidación fiscal en un contexto de recesión económica o estancamiento señalado más
arriba, argumentando que «los cambios en la percepción de riesgo país tienen la misma
probabilidad de ser factores importantes para explicar los errores de predicción pasados,
como la existencia de multiplicadores más grandes de lo esperado de las consolidaciones
fiscales» (p. 44). Concluyendo que «la evidencia (...) muestra que la relación entre los errores
de predicción del pasado y las consolidaciones fiscales previstas no es robusta y no debe ser
tomada como una prueba indirecta de la existencia de multiplicadores de consolidación fiscal
más grandes» (p. 4). Tal posición deja muy pocas esperanzas de que se vaya a reconocer la
naturaleza de «autoderrota» de la política de «masoquismo presupuestario» (Kuttner, 2013)
defendida por la UE y a producir un cambio en la política económica auspiciada por la UE en
Bruselas, así como en Madrid.

Figura 2.7.—Predicciones sobre el crecimiento (en %) del PIB: España, 2007-2013. (FUENTE: Análisis de autor de diferentes
oleadas de Previsión Económica Europea, otoño.)

La naturaleza de autoderrota de la política no sólo está relacionada con el impacto negativo

de la consolidación fiscal en la demanda efectiva, y a través de ella en el PIB y el crecimiento
del empleo. El drama es que, debido al impacto negativo del proceso de reducción del déficit
sobre el PIB, aun cuando se cumple el objetivo de reducción del déficit en términos absolutos,
los resultados se quedan cortos en términos de porcentaje del PIB. La reducción del gasto (y el
aumento de los impuestos), que lleva a una reducción del PIB, hace que: 1) sea más difícil
alcanzar la recaudación esperada de ingresos públicos con la estructura fiscal existente, 2)
aumente el déficit en términos de PIB (déficit/PIB) debido a la disminución del valor del
denominador. La paradoja es que los países son responsables de unos resultados que dependen
de la evolución de su PIB, y al mismo tiempo se les pide que implementen políticas con
impacto negativo en el PIB: una contradicción que los países encuentran muy difícil eludir.
Con la caída del ingreso, la reducción del déficit público, el aumento del desempleo y las
crecientes tasas de subutilización del capital, la única fuente de crecimiento de la demanda
efectiva disponible es el sector exterior. De hecho, las exportaciones españolas se han
comportado bastante bien durante la segunda mitad de la crisis (aumento del 11 por 100 en
2010, 6,5 por 100 en 2011 y 2,9 por 100 en 2012), pero la decreciente tasa de crecimiento de
las exportaciones pone de manifiesto las crecientes dificultades a las que se enfrentan las
ventas exteriores en un contexto de estancamiento de la UE (el 70 por 100 de las
exportaciones españolas) y sobrevaloración del euro. Por otra parte, la confianza en el
crecimiento de las exportaciones como forma de salir de la crisis, por definición, es un
programa de recuperación que no se puede extender a todos los países: el logro de superávit
en la balanza comercial de un país ha de tener una compensación en los déficit de otro u otros.
Además de eso, con el fin de generar toda la demanda efectiva necesaria para recuperar el
crecimiento y absorber el ejército de reserva existentes de los trabajadores desempleados, la
mera reducción de los precios (deflación doméstica) no es suficiente, de modo que los países
deben someterse a un cambio profundo de su estructura productiva, con desarrollo de nuevos
sectores para sustituir de una vez los antiguos motores del crecimiento (la construcción en
España), algo que lleva tiempo y recursos.

2.5. Conclusiones

Como hemos visto a lo largo de este capítulo, la crisis de los países del sur de Europa es
en buena medida el resultado de la arquitectura defectuosa del sistema monetario europeo, y
también lo es la prolongación agónica de la crisis en estos países. En el caso de España, la
política de crédito fácil, resultado de una tasa de interés más baja que la tasa de interés
adecuada a las condiciones económicas del país (pero adecuada para la estancada economía
de Alemania y de otros países de la UE), condujo a un aumento de los precios de la vivienda y
el sobreendeudamiento de las empresas, los hogares y las instituciones financieras (no del
sector público, sin embargo). Esto impulsó un proceso de enorme aumento del déficit exterior
(hasta el 10 por 100 del PIB) y de la dependencia de la economía española respecto de la
financiación exterior. En un contexto de alto crecimiento y creación de empleo, nadie quería
arruinar la fiesta, y los sucesivos gobiernos permanecieron inactivos en relación a estos
desequilibrios. Hay que reconocer, sin embargo, que los gobiernos nacionales, al no tener las
riendas de la política monetaria o la capacidad de alterar los tipos de cambio, no tenían las
herramientas necesarias y adecuadas para hacer frente a esos desafíos. Regulaciones más
estrictas del sistema financiero e impuestos más altos podrían haber contribuido a la reducción
de los desequilibrios mencionados, pero la primera década del siglo XXI, con su confianza
exuberante en la eficiencia de los mercados y en unos sectores públicos más livianos, no
ofrecía los incentivos adecuados para impulsar impuestos más recaudatorios (especialmente
en un contexto de desempleo y de finanzas públicas saneadas) y regulaciones más estrictas.
La crisis exigía una intervención pública decidida en términos de garantizar la solvencia de
las instituciones financieras puestas en riesgo por la crisis financiera y, al mismo tiempo, la
generación de la demanda efectiva necesaria para limitar la caída del PIB y acelerar su
recuperación. España fue diligente en la última tarea, pero mostró una reacción lenta en cuanto
a la reparación de los problemas del sistema financiero español, acreditado por el Presidente
del Gobierno de ser «el más sólido del mundo» en 2008 26. Obviamente, la activación de una
política anticíclica condujo al aumento del déficit y de la deuda, pero para 2010-2011 la
economía parecía haberse encarrilado, en términos de crecimiento del PIB. Fue entonces
cuando el cambio forzado de la política, situando la lucha contra el déficit público en la
vanguardia de la política económica, empujó a España hacia una nueva recesión que aumentó
aún más la tasa de desempleo (del ya elevado 20 por 100 en 2010 a un asombroso 26 por 100
tres años después). Desde entonces, la obstinada confianza de las autoridades europeas y
españolas en las virtudes de la austeridad expansiva no se ha alterado, a pesar no sólo de la
ausencia de los resultados esperados, sino también de la presencia de pruebas evidentes, que
van in crescendo, del papel desempeñado por la consolidación fiscal en la profundización de
la crisis y en el retraso de la recuperación. Por otra parte, el tímido reconocimiento del hecho
(las políticas no están produciendo los resultados previstos en términos de recuperación en la
zona euro) no ha conducido a un cuestionamiento de la política, sino, simplemente, a un
cambio en el discurso:

«Cuando se habla de los costes negativos de la consolidación a corto plazo, es

importante no perder de vista lo que sería el hecho contrafactual. Para los países más
vulnerables, la exposición a las presiones de los mercados financieros significa que no
hay más remedio que aplicar medidas de consolidación. La alternativa de la subida de
las primas de riesgo y los mayores costes de endeudamiento sería peor para esos
países, la consolidación es necesaria para restaurar las posiciones fiscales y conducir
las proyecciones de deuda hacia una senda sostenible» (Comisión Europea, 2012: 44).

Esto es interesante porque la Comisión reconoce que estas políticas no están funcionando,
aunque en lugar de entonar un mea culpa opta por buscar una racionalidad económica
alternativa para la misma política. Pero, ¿es que no hay alternativas? ¿Han sido las
alternativas potenciales (mutualización de la deuda, una regulación más estricta de las
agencias de calificación, intervención del BCE en los mercados secundarios de deuda, un Plan
Marshall al estilo del posterior a la II Guerra Mundial, para los países endeudados que
pusiera de nuevo en circulación las enormes cantidades de liquidez acumuladas en Europa,
etc.) objeto de un análisis exhaustivo? ¿O es que esas alternativas se han descartado debido a
la terquedad y la rigidez de la Comisión Europea o por razones ideológicas o políticas?
Para aumentar la confusión, muy a menudo la política de consolidación fiscal se presenta
en términos de un dilema moral: ¿Deben aquellos que han sido derrochadores en el pasado,
viviendo más allá de sus medios, quedar exentos ahora del pago de las consecuencias? Por
poner sólo dos ejemplos de esta estrategia, los griegos y los españoles han sido definidos por
la Canciller Merkel como gentes con bajo compromiso de trabajo 27. Adicionalmente, los
españoles han sido presentados como ciudadanos con mayor riqueza media que los alemanes.
En este último caso, la «evidencia» es producida nada más y nada menos que por el Banco
Central Europeo (a través de su encuesta a hogares) y ha sido interpretada por los medios de
comunicación como prueba de que los «alemanes pobres» no deberían tener que pagar por los
males de la «rica» Europa del sur 28.
En relación a esta última «evidencia», los siempre perspicaces Paul DeGrawe y Yuenei Ji
(2013) han refutado recientemente tal interpretación brillantemente. Sin embargo, vale la pena
hacer tres comentarios adicionales que han pasado hasta ahora desapercibidos. En primer
lugar, los datos de riqueza para España corresponden a 2007, antes de la crisis, mientras que
para el resto de los países son de 2009, en el centro de la misma. Es importante tener en
cuenta que esta crisis tuvo un profundo impacto en la riqueza inmobiliaria de los hogares (la
principal fuente de riqueza de las familias españolas). En segundo lugar, la tasa de respuesta,
en la encuesta a hogares, para esta pregunta en Alemania es sólo del 18,7 por 100, la más baja
de la muestra (comparada con el 56,7 por 100 en España) ; a menos que la probabilidad de
29

responder la encuesta no esté correlacionada con la riqueza del hogar (un supuesto bastante
poco probable), es razonable dudar de la relevancia/comparabilidad de los resultados
presentados. Por último, debo confesar que es difícil entender cómo la riqueza (que no es sino
el ingreso acumulado) puede ser mayor en un país, como España, que siempre ha tenido un PIB
per cápita (y una tasa de ahorro) más bajo que Alemania 30. Con suerte, la consideración de
estos elementos, y las contribuciones del trabajo de DeGrawe y Yuenei Ji (2013)
anteriormente mencionado, podrían ayudar a profundizar en el debate, pero probablemente
poco contribuirán para reducir la brecha Norte-Sur inducida en la opinión pública europea con
este tipo de discursos. Nada está más lejos del debate científico que una situación en la que se
manipula la información (a lo largo de líneas de identidad nacionales) y se desecha con
desprecio la evidencia de la naturaleza recesiva de la consolidación fiscal.
En este contexto, las perspectivas para la economía española son sombrías. Debido al
impacto recesivo de la consolidación fiscal, la reducción del déficit no se traduce en los
mismos términos en caída del ratio déficit/PIB, mientras que, al mismo tiempo, se alimentan
otros desequilibrios (como el desempleo), de tal modo que puede ser teóricamente factible
que España sea multada en el futuro por la Unión Europea, abriéndole un procedimiento de
desequilibrio excesivo, precisamente por seguir sus «recomendaciones». No sólo las
autoridades españolas están practicando una especie de masoquismo presupuestario, sino que,
al mismo tiempo, las autoridades europeas están desarrollando un juego de sadismo
presupuestario, una combinación muy peligrosa, como bien conocen los lectores de las obras
del Marqués de Sade.
Antes de concluir, se puede argumentar que el relato anterior, centrado en los largos años
de la crisis, estaría obviando las mejores perspectivas de recuperación que todos los
organismos internacionales indican para 2014 y años siguientes. En lo que a esto respecta, y
aunque sea corriendo el riesgo de aguar la «fiesta», hay que tener en cuenta varios elementos
que arrojan serias dudas sobre el futuro más inmediato de la economía española. En primer
lugar, estamos en presencia de una recuperación ciertamente anémica, con tasas que la OCDE
cifra en 0,5 y 1 por 100 para 2014 y 2015 respectivamente. Un crecimiento éste ciertamente
insuficiente para absorber de forma apreciable el enorme desempleo generado durante los
cinco años de crisis. Un sencillo ejercicio contable permite señalar que para alcanzar los
niveles de empleo existentes antes de la crisis, en un contexto de crecimiento nulo de la
productividad, de forma que todo el crecimiento del PIB se tradujera en crecimiento del
empleo, sería necesario alrededor de una década con un crecimiento medio anual del 2%.
Comparado con estos valores, las estimaciones de crecimiento (por decir algo) para los
próximos dos años, por bienvenidas que sean, se quedan muy lejos de suponer una verdadera
recuperación.
En segundo lugar, la fuerte redistribución de la renta provocada por la caída del empleo y
el deterioro del mercado laboral, fruto del desempleo masivo y de la reforma laboral, está
dando lugar a una pérdida de peso de los salarios en la renta nacional y a una caída del poder
adquisitivo de los mismos que hace todavía más difícil el crecimiento sostenido de la
demanda en el futuro, más allá de las aportaciones que pueda hacer el sector exterior. Sólo se
podrá hablar de una verdadera recuperación cuando ésta se haga extensible al conjunto de la
población activa mediante la recuperación del empleo y de la capacidad adquisitiva, y a la
población en general mediante la recuperación de los niveles de calidad de las prestaciones
públicas, afectadas por los recortes de gasto público vinculados a la política de consolidación
fiscal.

NOTAS

1 Por contraste, el empleo español en 1992 suponía el 8,5 por 100 del total de la UE.

2 Ejemplo de ello son las cerca de 3.500 manifestaciones que marcharon a través de las calles de Madrid en 2012, una cifra
superior en más de dos veces a la registrada en 2009 (El País, 16/01/2013).

3 Incremento en el precio de las viviendas nuevas, según la Sociedad de Tasación (ST), deflactado por IPC (INE).

4 Esta errónea interpretación de los acontecimientos económicos no se circunscribía en absoluto a España. En una fecha tan
tardía como el 19 de septiembre de 2007, el ganador del Premio Nobel de Economía, Robert Lucas, declaró en The Wall Street
Journal: «Soy escéptico sobre el argumento de que el problema de las hipotecas subprime contaminarán todo el mercado
hipotecario, que la construcción de viviendas se frenará bruscamente, y que la economía entre en recesión. (...) Si hemos
aprendido algo de los últimos 20 años es que hay un alto grado de estabilidad integrada en la economía real» (citado en Knibbe,
2013, p. 63).
5 «Zapatero menciona por primera vez la palabra crisis para referirse a la situación económica», El País, 07/08/2008.

6 El programa (plan PREPARA) ofrece un subsidio fijo de 400 € durante seis meses. Desde su creación en 2009, el programa
se ha prologado, por primera vez bajo el gobierno socialista y después con el gobierno conservador. En 2010, un cuarto de millón
de personas se beneficiaron de este programa. Desde entonces, el número de beneficiarios se ha reducido considerablemente.

7 La otra medida importante del lado de los ingresos fue la supresión progresiva del impuesto sobre el patrimonio (mil
ochocientos millones de euros).

8 Para más detalles sobre el Plan E, véase Uxó, Paúl y Salinas (2009) y Muñoz de Bustillo y Antón (2013).

9 «Un Plan Europeo de Recuperación Económica», Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo, Bruselas, 26.11.2008
COM (2008) 800 final.

10 Comunicación de la Comisión (2008): De la crisis financiera a la recuperación: Un marco europeo de acción, COM (2008)
706 final. Bruselas, 29.10.2008.

11 Reunión del Consejo 2967a. Asuntos Económicos y Financieros. Luxemburgo, 20 de octubre 2009.

12 Véase, por ejemplo, Julia Kollewe: «El miedo a que se produzca una doble recesión aumenta entre los directores
financieros», The Guardian (10 de octubre de 2010), o Robert Schiller: «El miedo a una doble recesión podría provocar una»,
New York Times (15 mayo de 2010).

13 Para poner estas cifras en contexto, en 2006 el déficit de la «virtuosa» Alemania fue –1,6 por 100, y la deuda pública
ascendió al 67 por 100 del PIB.

14 Como se explica en otros lugares de este libro, España depende de las actuaciones estándar del BCE para obtener liquidez
para los bancos en un contexto de congelación casi total del mercado de préstamos interbancarios, de los anuncios y las
acciones del BCE como comprador de la deuda soberana en los mercados secundarios para mantener la tasa de interés pagada
por el Tesoro dentro de límites razonables, de los fondos de la UE para recapitalizar sus bancos en dificultades (39,5 mil millones
de euros obtenidos a través de la EFM en diciembre de 2012) y de la buena voluntad del ECOFIN y la Comisión Europea en el
momento de negociar el proceso de reducción del déficit público en torno al límite del 3 por 100 recogido en el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento (PEC).

15 «Dos minutos que cambiaron a España», José Manuel Romero, El País, 16 de mayo de 2010.

16 El autor de estas páginas tuvo la oportunidad de participar en el año 2008 en un debate celebrado en Salamanca sobre la
crisis económica con el que se convertiría en 2012 en el director de la Oficina Económica del presidente Rajoy (con rango de
Secretario de Estado). En este lugar, Álvaro Nadal, en ese momento Secretario del Partido Popular de Política Económica y
Empleo, argumentó brillantemente a favor de la reducción del déficit público como la principal política de lucha contra la crisis.

17 En cualquier caso, es importante mencionar que la mayoría de las políticas seguidas (entre ellas un aumento en el impuesto
sobre la renta o un aumento en el IVA, o el aumento de los copagos de los medicamentos) estuvieron ausentes en el programa
político presentado por los conservadores en las elecciones de 2012, cogiendo su aprobación por sorpresa a muchos de sus
partidarios.

18 El Economista, 8/5/2012: «Rajoy: ajuste del déficit y crecimiento son objetivos que ‘no se pueden disociar’».

19 En palabras de Barro (1974), el economista que desarrolló la versión moderna del teorema: «efectos fiscales que impliquen
cambios en las cantidades relativas de impuestos y deuda no tendrán ningún impacto sobre la demanda agregada, las tasas de
interés y la formación de capital» (p. 1116).

20 Para una descripción más detallada de esta teoría, véase Muñoz de Bustillo (2014) (2012).

21 Eurostat, nivel actual de utilización de la capacidad en la industria manufacturera. Por otra parte, como se muestra en
Delsen et al. (2006), los datos existentes de utilización de la capacidad obtenidos de las estadísticas convencionales
sobreestiman el nivel real de utilización del capital de las empresas, por lo que el margen para aumentar la producción sin
necesidad de inversión es mucho mayor que el mostrado por las estadísticas antes mencionadas.

22 Paul Krugman, New York Times, «Mitos de la austeridad». 01 de julio de 2010.

23 Las fuentes históricas examinadas para determinar la motivación y el impacto presupuestario de las medidas de
consolidación fiscal incluyen discursos, presupuestos, informes de bancos centrales, el personal del FMI, los informes del FMI,
informes recientes de evolución económica, y Estudios Económicos de la OCDE. Para más detalles véase Devries, Guajardo,
Leigh y Pescatori (2011).

24 Los resultados son robustos a la exclusión de valores atípicos, incluyendo variables de control adicionales y el uso de
técnicas de estimación alternativas.

25 La IMF staff note de marzo de 2009, preparada con motivo de la reunión ministerial del G-20, utilizó en su estimación de
crecimiento una serie de multiplicadores que van del 0,3 al 0,6 en el caso de los ingresos, del 0,5 al 1,8 en el caso del gasto de
capital y del 0,3 al 1 en el caso de otros gastos.

26 Palabras pronunciadas en un evento organizado por la Cámara de Comercio de Estados Unidos en Nueva York el 24 de
septiembre de 2008 (Público, 25/09/2008).

27 En un discurso pronunciado el martes 17 de mayo de 2011, en un mitin en la localidad alemana de Meschede, la canciller
alemana sugiere que los europeos del sur no estaban trabajando lo suficiente: «Se trata también de no poder jubilarse antes en
países como Grecia, España, Portugal que en Alemania; en lugar de ello, todo el mundo debería intentar hacer los mismos
esfuerzos, eso es importante», y «no podemos tener una moneda común en un espacio en el que algunos disfrutan de un montón
de tiempo de vacaciones y otros muy poco; eso no va a funcionar en el largo plazo» (Eurobserver.com: Merkel under fire for
‘lazy Greeks’ comment, 19/05/11).

28 Véase, por ejemplo: «Poor Germans tired of bailing out Eurozone», Financial Times (22 de marzo de 2013), Frankfurter
Allgemeine (11 de abril de 2013), «Reiche Zyprer, arme Deutsche», The Wall Street Journal (10 de abril de 2013), «Europe’s
Poorest», «Look North».

29 ECB, Household Finance and Consumption Survey Methodological Report for the First Wave, 2013.

30 Lo más cerca que el PIB per cápita español ha estado del alemán fue el año anterior de la crisis, cuando el primero era sólo
un 7 por 100 menor que el segundo. En la década anterior a la crisis económica la tasa de ahorro de los hogares alemanes
fluctuó entre el 15 y el 16 por 100 de la renta bruta disponible, en comparación con el 10-12 por 100 en el caso español. Las
afirmaciones de Frau Merkel también se ven refutadas por los datos en otros ámbitos; así, por ejemplo, en 2011, el tiempo de
trabajo anual promedio de los trabajadores alemanes era 1.408 horas, en comparación con 1.674 en el caso español y 2.032 en
Grecia, la jornada anual más elevada de los países de la OCDE después de México y Chile (Employment and Labour Markets:
Key tables, OECD).
 CAPÍTULO 3
EL CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO DE LA CRISIS
ECONÓMICA: LÍMITES INSTITUCIONALES Y PROTESTA
SOCIAL
Luis Enrique Alonso *

«Crece la sensación de que los actores político-institucionales están cada vez más
encerrados en su nivel autosuficiente y en su dependencia en relación a los intereses
privados más poderosos. Las reservas de legitimidad de la democracia se van
agotando, justo cuando su aparente hegemonía como único sistema viable y aceptable
de gobierno parece mayor que nunca.»
Joan Subirats (2011: 22)

3.1. Introducción: la genealogía de una crisis o la «cultura de la

transición»

«Los socialistas tienen más autoridad moral para pedir sacrificios a la inmensa
mayoría del pueblo, que son los trabajadores. Lo que no se puede en una situación de
crisis tan profunda como la actual es pensar en exigir sacrificios solamente a una
pequeña parte de la sociedad, la parte más rica. Hay que pedir sacrificios a toda la
sociedad inevitablemente. Los socialistas no se distinguen porque no pidan sacrificios
a los trabajadores, porque eso es imposible. Los socialistas se caracterizan por pedir
los sacrificios inevitables, no más, y por evitar que la carga de la crisis esté
injustamente repartida» (Miguel Boyer en El País, 14/10/1984).

Es difícil desarrollar en el limitado espacio de estas páginas un análisis lo suficientemente

amplio y complejo sobre la crisis del modelo económico y político erigido durante la
transición del país a la democracia y que ha sido el marco de referencia dentro del período
democrático más largo que ha vivido el país. De alguna manera, este modelo no sólo había
construido una determinada arquitectura institucional que modernizaba y democratizaba (sólo
en parte) el viejo aparato estatal franquista, sino que había visto complementada dicha reforma
estatal con la emergencia de lo que algunos autores han denominado recientemente, de forma a
nuestro juicio más que acertada, una auténtica «cultura de la transición» (Martínez, 2012), una
suerte de pensamiento hegemónico sui generis, de alguna forma, que proporcionaba una
narrativa en relación no solamente a la lectura política de la transición, tremendamente
complaciente con la misma, y que impregnaba de un cierto optimismo los distintos avatares
por los que transcurrían los primeros años de la naciente democracia en España. De este
modo, los gobiernos de la UCD y el PSOE desarrollaron importantes reformas legales,
políticas y económicas que convirtieron a España en un Estado de derecho, una monarquía
parlamentaria cuya ley fundamental sería la Constitución, refrendada a través de referéndum el
6 de diciembre de 1978 y que se consideró, desde el discurso oficial de esta «cultura de la
transición», modélica en forma y fondo, explicada como el resultado de una suerte de contrato
social lockeano entre los españoles que había permitido superar viejas diferencias (lo que
suponía no sólo un rechazo al autoritarismo franquista, sino también, y de manera explícita, al
desorden republicano) y consagraba un régimen democrático «moderno» que reivindicaba su
capacidad de ofrecer grandes cosas a una ciudadanía que había clamado desde finales de la
década de los sesenta por un cambio político y social: modernización, respeto al pluralismo y
las identidades de los distintos pueblos, estabilidad institucional, crecimiento económico
mediante la liberalización de los mercados (con el contrapeso de una política social
gestionada desde un Estado del Bienestar a la europea) e incorporación definitiva al sueño
europeo (convertirse en miembro de la entonces reducida CEE). Para ello se construyó, sobre
la base del estado franquista, un sistema parlamentario de separación de poderes en el que se
primó la gobernabilidad y la estabilidad institucional, siendo la propia Constitución, la figura
del monarca y el bipartidismo parlamentario (UCD/PSOE, PSOE/PP y anteriores marcas de
éste) las representaciones políticas definitivas y definitorias de este modelo, que de alguna
forma alcanza su hegemonía tras el coup d’etat fallido del 23F y que va a ser central en la
narrativa de la historia de la democracia española hasta la crisis actual.
Es importante recalcar que la emergencia del nuevo modelo político se hizo mediante una
estrategia reformista basada en un «pacto de silencio» (Del Águila y Montoro, 1984), lo que
implicó que una parte sustancial de las estructuras heredadas (institucionales, pero también
económicas y sociales) permaneciesen más o menos inalteradas; no obstante, los supuestos
éxitos posteriores contribuyeron a silenciar esta realidad, permitiendo la aceptación de una
suerte de amnesia histórica, o al menos dulcificación del relato al pasaje a la democracia, que
será sometida a algunos retoques hasta completar el discurso oficial de la Transición, que
seguirá siendo la referencia durante el período democrático. La instauración del nuevo modelo
democrático, que había estado acompañada, durante los años de la Transición, por un clima
reivindicativo notable, va a derivar, sobre todo tras el 23F, en un análisis triunfalista de la
transición y desarrollo de la democracia española, presentada como un ejemplo de madurez
del pueblo español y una herramienta esencial para los posteriores éxitos del país: una
democracia estable, con un crecimiento notable del nivel de vida medio de los españoles, la
incorporación plena a las grandes instituciones internacionales (la deseada CEE, luego UE,
pero también la OTAN), y la modernización del país a nivel material pero también cultural.
Recordemos que durante esa época se construyen los fundamentos del Estado del Bienestar
español, a contracorriente en una época dominada por el thatcherismo (Alonso, 2007; Harvey,
2007). Esta visión se recogerá en los mass media de la época, particularmente en el diario El
País (la referencia dominante, como la denominaron Imbert y Vidal-Beneyto, 1986), pero
también la radiotelevisión pública y la mayoría de cadenas y periódicos. Desde mediados de
la década de los noventa, y a lo largo de una larga década, este triunfalismo se transformará,
progresivamente, en un discurso chauvinista en el que se ha glorificado desde la expansión de
las multinacionales españolas hasta los éxitos deportivos, con la incorporación a la moneda
única y el notable crecimiento del PIB como telón de fondo.
Esta hegemonía discursiva tendrá como correlato no solamente una política dirigida a la
desmovilización de los nuevos movimientos sociales (mediante cooptación de sus cuadros por
parte de los partidos políticos o la administración, establecimiento de un amplio y complejo
sistema de subvenciones públicas en los ámbitos de la cultura, el asociacionismo, etc.), sino el
silenciamiento o marginación de diferentes voces críticas que van a quedar fuera del
establishment, con escasa atención real a los principales problemas del país (desmantelación
del tejido industrial, desempleo estructural elevadísimo, creciente precariedad laboral, escaso
gasto público en servicios sociales, etc.) y abandonando la posibilidad, que quizá estuvo
alguna vez al alcance de la mano, de desarrollar en España un proyecto de Estado
socialdemócrata a la nórdica, una referencia que parecía importante en el imaginario de la
izquierda e incluso el centro político español a principios de la década de los ochenta.
Singularmente, España avanzará por otro camino, en el que se articulará una peculiar síntesis
entre lo premoderno y lo postmoderno, mientras su economía se ancla cada vez más en las
redes globales. España se presentará como el resultado de un consenso, obviando las
extraordinarios desequilibrios de poder que van a ser decisivos en la configuración de las
políticas de empleo (Fernández Rodríguez y Martínez Lucio, 2013) o sociales (Navarro,
2006). El proceso de desmovilización política y social, intensificado durante las décadas de
los ochenta y los noventa durante los gobiernos del PSOE liderados por Felipe González,
implicará que la señalada «Cultura de la Transición» (liberal, juancarlista que no monárquica,
postmoderna) convivirá plácidamente con un modelo cada vez más duro de gestión neoliberal
de la economía, con la irrupción del fenómeno de los nuevos yuppies en un escenario de
reconversión industrial y reformas laborales cada vez más despiadadas con los colectivos más
vulnerables, deteriorando la base de la ciudadanía laboral (Alonso, 2007).

3.2. La arquitectura institucional o la memoria del desencanto

Con sentidos y objetivos políticos muy diversos, en los últimos años parecen haberse
extendido diferentes discursos en torno al agotamiento del diseño institucional que fue
planificado durante los primeros años de la transición postfranquista (y habría que añadir que
durante los últimos del propio régimen franquista). Comprender no sólo las bases materiales
que han abierto el camino a esta crisis institucional (entre las que la profunda crisis económica
ha sido sin duda el detonante final), sino especialmente el contexto ideológico que puede
alimentarla, requiere recuperar la memoria del medio plazo histórico y de la al menos relativa
re-escritura que está teniendo lugar en torno a lo que significó para los pueblos y los
ciudadanos del actual Estado español el proceso de la transición postfranquista. Si pensamos
en el contexto ideológico más general en el que debe ser encuadrado este agotamiento del
marco institucional del postfranquismo, tras todo el proceso se esconde la larga marcha de la
ofensiva liberal contra la gestión pública, orientada a reprimir la discusión política sobre los
derechos básicos y las necesidades y riesgos que deben ser cubiertos por las instituciones
estatales, bajo el techo del imperativo económico de la competitividad. Sin embargo, si el
marco institucional de nuestra actual democracia puede sentirse realmente amenazado, ello se
debe precisamente a que dicha ofensiva ideológica está perdiendo parte de su eficacia. Pero
para comprender si realmente puede tener lugar una puesta en cuestión global de las reglas de
nuestro actual sistema democrático, será preciso recuperar la memoria del desencanto y
repensar cuáles fueron las bases sobre las que se construyeron dichas reglas hace ya casi
cuarenta años.
Resulta sin duda significativo que el relativo cierre de la dinámica de consolidación de la
democracia, con el aplastante triunfo electoral del PSOE en las elecciones generales de 1982,
coincidiera con el momento de mayor desmovilización social y laboral desde 1975. La
victoria electoral del PSOE suponía el cierre de un ciclo, y simultáneamente el comienzo de
un largo camino hacia la transformación socioeconómica del país y hacia una profunda
desideologización tras el breve período de apertura política de los primeros años de la
transición. No debemos olvidar que los pactos entre las cúpulas de las organizaciones
políticas y los poderes fácticos tuvieron lugar no tanto bajo la amenaza de una posible
involución política —magnificada por las propias elites políticas y por los medios de
comunicación, y a la que el fallido y esperpéntico golpe de Tejero parecía representar—, sino
bajo la amenaza real y cotidiana de una aguda y ya prolongada crisis económica. Porque las
bases mismas de nuestro sistema democrático se crearon bajo una situación de crisis que
impondría el realismo y el pragmatismo político para fijar los límites a los cambios y los
futuros posibles para la sociedad española, y especialmente para la clase obrera.
Mientras el corporatismo europeo había supuesto la forma social de distribuir
ordenadamente los frutos del crecimiento económico, en España, por el contrario, empezaba
sirviendo para imponer la austeridad, debido, por una parte, a la subordinación de la acción
sindical a la debilidad inicial del marco político democrático, y, por otra parte, a la
construcción del modelo sindical español en tiempos de estancamiento y recesión (Alonso y
Blanco, 1995: 405). Ambas cosas obligaron a que los sindicatos, y con ellos el movimiento
obrero, asumieran en esos tiempos el papel de agentes subalternos de la democracia política
—los Pactos de la Moncloa se firman sin presencia sindical directa— y que su entrada en el
«intercambio político» tenga la forma de concertación corporatista subordinada 2. Sin duda
alguna, las nuevas clases medias funcionales van a ocupar el lugar simbólico central del
proyecto modernizador de la socialtecnocracia en los años 1980 (Ortí, 1989). El trabajador,
ligado todavía a una identidad obrera e industrial muy fuerte, pasa a convertirse en una figura
minoritaria y progresivamente marginada, dentro de un discurso donde la idea de una
ciudadanía abstracta —afín a la propia democracia electoral— desplaza paulatinamente la
imagen de una estructura social fracturada en clases sociales. El impulso modernizador y
tecnocrático de los años 1980 sólo podía llevarse a cabo enterrando los mitos tradicionales
constitutivos de la conciencia obrera, diluyendo los restos de la conciencia de clase —en el
proyecto de salida de la crisis de la economía semiperiférica española— hacia el futuro de las
clases medias funcionales 3, construyendo así una narrativa capaz de articular los viejos mitos
de la modernización y la europeización con los nuevos mitos del progreso tecnológico.
La eficacia del discurso modernizador se había asentado en un imaginario optimista (en el
que participaron activamente las elites políticas de los partidos de izquierda) que enfatizaba la
representación antioligárquica de los conflictos fundamentales de la sociedad española
durante el proceso de la transición política. Una forma de concebir los conflictos en la que
estas clases medias estaban todavía dotadas de una capacidad casi infinita de absorción de los
—llamados entonces— estratos sociales más desfavorecidos. Esta visión progresiva del
desarrollo histórico ocupa un lugar no poco importante en la aceptación y acomodación
ideológica al consenso inter-elites hacia el que fue conducido el proceso de la transición
postfranquista. Sin necesidad de pensar que esa visión progresiva de la historia fuera
intencionadamente utilizada por las elites de los partidos de izquierda, sí podemos considerar
que ha funcionado para desplazar las críticas a la situación del momento y la sensación de
retroceso y fracaso, así como para mitigar las motivaciones para la movilización.
Precisamente por ello, el proceso político de la transición y la legitimación de los pactos
inter-elites que la dieron forma exigían enterrar la memoria de la posguerra así como la de la
memoria de una clase social cuya cultura y espacio autónomo de elaboración y reflexión
ideológica fue brutalmente aniquilado y asfixiado por la guerra civil y las décadas de
dictadura franquista. Diluidos todos sus símbolos, todos los referentes culturales y
organizacionales, destruida y fragmentada a sangre y fuego por la contrarrevolución franquista,
el papel de la clase obrera podrá ser rápidamente marginado y subordinado en la narrativa
política dominante de la socialdemocracia española, enterrando un conflicto latente y un
contrapoder cuya presencia habría sin duda orientado la acción estatal hacia dinámicas de
crecimiento económico más equilibradas.
La política de modernización económica impulsada por los sucesivos gobiernos socialistas
sólo fue posible gracias a los límites no sólo institucionales, sino fundamentalmente
ideológicos, que la idealizada transición postfranquista se había encargado de establecer, pues
el efecto real y el sentido concreto de la política de «reconciliación nacional» adoptada para
generar una mínima cohesión ideológica en el amplio frente de oposición al franquismo a fue
hacer patente la confluencia de intereses entre las elites que conformarían la nueva clase
política. Un sentido que sólo pudo mantener oculta la carga idealista —que denegaba
cualquier consideración de las posiciones objetivas de los recién llegados al antifranquismo
— contenida en la imagen del amplio e interclasista bloque prodemocrático. Este efecto
traería como consecuencia casi inmediata una identificación muy débil de las masas
populares respecto a sus representantes y respecto a las propias reglas del funcionamiento
democrático, pues al evitarse la emergencia y reprimir —cuando era necesario— los
conflictos sobre las distintas formas sustantivas de la democracia —para reducirla ella misma
a una forma—, la propia democracia llegará así a ser reconducida hacia un muy limitado
bipartidismo.
La transición supone el nacimiento de la «política» para la inmensa mayoría de la
sociedad española, pero de una política que queda inmediatamente reducida a un estrecho
espacio destinado al reparto de los deshechos del régimen y a la circulación de las elites en la
reasignación de los lugares de poder para la modernización institucional del país. Si alguna
huella dejará esta profunda identificación entre democracia y crisis económica es una imagen
del ámbito político instituido por la transición postfranquista como un espacio reducido a la
gestión de unas dinámicas y unas relaciones socioeconómicas estructurales que están antes y
están por encima del propio espacio —impotente— de la política —en la monarquía
parlamentaria realmente instituida—. Es decir, a una imagen de la democracia cuya gestión
económica no podía poner en cuestión las posiciones de poder y las desigualdades heredadas
de los últimos años del desarrollismo franquista, y donde el único intercambio posible con la
ciudadanía —mediante garantía de rentas y servicios sociales— estuviera subordinado a los
ciclos de actividad económica.
En este sentido, sobre la memoria del desencanto se instituyó una democracia que exigía
profundos sacrificios desde su mismo nacimiento y que proyectó un discurso culpabilizador
sobre una sociedad —pero muy especialmente sobre sus trabajadores industriales ligados a
procesos de reconversión—, a la que exigía la adaptación a los nuevos cánones económicos y
laborales de la competitividad internacional y la integración en Europa. En el año 1985, el
entonces ministro de Industria y Energía, Carlos Solchaga, anunciaba a los empresarios que la
reconversión había finalizado y que en adelante el gobierno pondría el acento en la
reindustrialización e introducción de nuevas tecnologías. Y anunciaba, según recoge el diario
El País (27/04/1985), el sentido concreto del programa de racionalización y modernización
ideológica impulsado desde el gobierno: «Ideas como que pese a su coste social y político era
imprescindible un saneamiento drástico de sectores enteros; que había que acostumbrar a la
opinión pública a dejar de considerar los puestos de trabajo como un bien adquirido para
siempre —o en todo caso conservable mediante la presión social—; o que era imposible
seguir ilimitadamente con una política económica basada en el permanente recurso al Estado
para salvar empresas inviables, forman parte hoy, en opinión de Solchaga, de las ideas
comúnmente aceptadas por los ciudadanos».
Por ello, la legitimidad de la democracia española se ha asentado en su capacidad para
ofrecer redistribución mediante el crecimiento económico. Y la legitimidad del discurso
mesocrático en el que fueron diluidas las desigualdades sociales se consolidó precisamente
con la relativa socialdemocratización de las políticas sociales tras las movilizaciones de
1988, garantizando el apoyo de esas clases medias funcionales a las reglas y los límites del
bipartidismo mediante el acceso al sistema público de bienestar y a una mínima orientación
redistributiva del gasto público en un contexto de crecimiento económico. La nueva
racionalización y privatización del sector público impulsada en los años 1990 pudo sostenerse
en el ciclo de crecimiento especulativo que fue alimentando la burbuja inmobiliaria, pero
simultáneamente fue minando las bases de estabilidad que habían asentado la relación salarial,
pese a todas las deformidades del desarrollo propio de un modelo productivo
desindustrializado y profundamente especulativo.
El «milagro Aznar» consistió fundamentalmente en confiar el crecimiento económico a un
modelo basado en cuatro pilares: privatización de las empresas públicas y activos estratégicos
del país, con el fin de alcanzar la convergencia con los criterios de Maastricht y unirse al
euro; alimentación de una notable burbuja inmobiliaria, que favorecía además la creación de
un gran número de empleos y que generaba una sensación artificial de riqueza que cambió no
sólo estilos de vida sino los paisajes de las costas; reducción de los costes laborales a partir
de un aumento de la inmigración que presionaba a la baja los salarios, al ser éste un colectivo
relativamente más desprotegido ante los abusos patronales; y una expansión del crédito sin
precedentes, con elevadas tasas de endeudamiento privado (de familias pero también de
empresas, bancos y cajas de ahorro) que no suponía más que el endeudamiento masivo de la
economía española en un entorno de creciente financiarización de las relaciones económicas
(Alonso y Fernández Rodríguez, 2012).

3.3. ¿Democracia sin crecimiento económico?

El modelo pareció en un primer momento ser muy bien acogido por los mercados, pues la
financiación internacional de la burbuja fue más que considerable, atrayendo a un importante
colectivo inmigrante en busca de numerosos empleos de baja cualificación; la política
económica ejecutada permitió la incorporación de España al euro, y las clases medias y
trabajadoras españolas, en su creciente conservadurización, lo acogieron mejor, otorgando la
mayoría absoluta en las elecciones del 2000. Además, durante este período (que el añorado
Vázquez Montalbán denominó «aznaridad») se vivieron las primeras grietas en el discurso
oficialista de la Transición, en buena medida por el autoritarismo creciente del gobierno (con
la sombra de las nuevas políticas post-11S como telón de fondo) y su lectura parcial,
conservadora y dogmática en la reivindicación de la Constitución con el ruido etarra de fondo,
y la proliferación de autores revisionistas vinculados a la nueva «derecha sin complejos», que
es capaz de conquistar la agenda mediática, contribuyendo a generar un clima más enrarecido
en el debate político.
El modelo económico heredado del período Aznar fue mantenido y profundizado por el
posterior gobierno del PSOE de José Luis Rodríguez Zapatero hasta su traumático, pero no
por ello menos predecible, colapso (López y Rodríguez, 2010). Durante este período, la
denominada «crispación» del debate político continuará, acrecentada por debates en torno al
encaje territorial y sobre todo por el terrible atentado del 11-M. Sin embargo, la economía
todavía creció hasta 2007, en buena medida ante la financiación sin límites del sector de la
construcción y la demanda interna, que lleva a un endeudamiento con el exterior que supera el
doble del PIB. Es la época de los grandes fastos, la construcción de trenes de alta velocidad,
de aeropuertos sin aviones y de soterramientos de autopistas, en un país cuyo presidente lo
sitúa en la Champions League de la economía europea. Sin embargo, con la llegada del credit
crunch de 2007, y sobre todo la crisis financiera de 2008 posterior a la caída de Lehman
Brothers, el mayor ciclo de crecimiento de la economía española en su historia llega a su fin.
Todo lo sólido se desvanece en el aire, ciertamente, y en el contexto del capitalismo
financiarizado esto no podría ser más cierto. La crisis abocará al país a una espiral destructiva
que pulverizará la supuesta fortaleza de la economía española, provocando la abrupta caída
del modelo económico español post-transición y, con él, de la infraestructura institucional y
superestructura cultural que lo acompañaba. En este caso, lo que se vivirá es una pérdida
drástica de confianza en la clase política española y en buena parte del resto de instituciones
del Estado.
Desde este punto de vista del medio plazo histórico podemos considerar que la actual
crisis económica (por su duración y por un pesimismo inédito sobre las posibilidades de una
recuperación que alcance niveles similares a los ciclos anteriores) ha abierto el espacio
ideológico necesario para recuperar la memoria de los límites a la participación y a la
construcción de alternativas del modelo actual de democracia. No hay espacio aquí para
repasar todo el conjunto de dimensiones que han ido minando la legitimidad institucional y que
van ocupando cada día un mayor espacio tanto en los medios de comunicación como en los
discursos sociales (desde la crisis de la monarquía hasta la cuestión territorial, pasando por la
visibilización del poder financiero y de las puertas giratorias entre los intereses públicos y
privados, la subordinación a la «dictadura» de los mercados y a la disciplina europea, hasta la
extensión de las prácticas de corrupción y despilfarro en todos los niveles de la
administración pública, etc.).
En este sentido, si bien con muchas ambigüedades, la dureza, intensidad y prolongación de
la crisis ha generado efectos directos e indirectos para una progresiva (aunque relativa)
repolitización de la cuestión social, y a la necesidad de abrir un nuevo período constituyente
en el que las alternativas y los fines a medio y largo plazo tengan cabida de nuevo en el debate
político. Es decir, está teniendo lugar una crisis que, a diferencia de las anteriores, parece
incapaz de construir un discurso de progreso, pues carece de nuevos mitos (como el que las
nuevas tecnologías desempeñaron para imponer los sacrificios en los años 1980) a los que la
exigencia de nuevos «ajustes» pueda agarrarse para lograr cierta eficacia ideológica.
En análisis anteriores hemos tratado de mostrar cómo el estallido de la crisis desencadenó
un primer movimiento por el que trató de imponerse un discurso en el que la ciudadanía
asumiera su culpa por los derroches y la deformación de nuestro modelo productivo,
achacable a la singularidad de la (in)cultura española (Alonso, Fernández e Ibáñez, 2011).
Este primer movimiento habría agudizado el esfuerzo de los grupos dominantes por redibujar
en sus discursos una estigmatización de clase, según la cual los años del boom habrían roto
con una lógica retributiva, jerarquizada pero asumible, en que la distribución funcional de los
estratos salariales recogía su centralidad para la reproducción del sistema y el crecimiento
económico. Un discurso sintetizado desde un primer momento en el ya tan manido eslogan de
que los españoles habían vivido por encima de sus posibilidades. Un eslogan que buscaba un
doble efecto disciplinario: cuando el sujeto de la enunciación era Europa, debía asumirse que
España había querido alcanzar un lugar en los centros de poder económico (con el sueño
permanente de incorporarse a las cumbres de las principales economías del mundo, con su
influencia en política internacional, con un poder creciente en la UE) que estaba muy lejos de
merecer; cuando el sujeto de la enunciación eran las clases dominantes españolas, el mensaje
se dirigía hacia esos sectores populares, emborrachados por el boom inmobiliario y la
sensación de riqueza patrimonial, que no habrían hecho más que acelerar la quiebra a través
del endeudamiento familiar y el consumismo irresponsable.
Pero dentro de este proceso acelerado de cambios en las condiciones materiales y en el
contexto ideológico y discursivo determinado por la percepción de una crisis interminable,
parece estar teniendo lugar un segundo movimiento capaz de resignificar el resurgir de los
discursos culpabilizadores que tuvo lugar durante las primeras etapas de la crisis. El ciclo
reciente de movilizaciones en defensa de la sanidad, la educación, etc., indicaría que se ha
alcanzado un límite en la deslegitimación de los servicios públicos y en la subordinación de
los objetivos políticos a la racionalización económica permanente, pues las décadas de
democracia no han logrado borrar las huellas de una memoria en la que el Estado español sólo
administraba y garantizaba la reproducción de los recursos y privilegios de los grupos
sociales más acomodados. Y en este sentido, el descrédito de lo «público-estatal» funciona
como una pesada herencia histórica difícil de revertir, pero que en la actualidad coincide con
la percepción del derrumbe global del marco y la arquitectura institucional pactada en el
postfranquismo. De forma que, si por una parte se ha generalizado un consenso sobre la
necesidad de defender la red de los derechos fundamentales que protegen contra los riesgos de
la exclusión social, por otra parte se ha extendido la desconfianza hacia las instituciones que
deben ser su soporte material. Probablemente esta contradicción sólo pueda ser superada por
una reforma global del marco constitucional del Estado y de las reglas formales del actual
sistema democrático. Algo de lo que son perfectamente conscientes las bases militantes más
conscientes de estas movilizaciones, tal y como se ha reflejado desde un primer momento en la
influencia de los métodos aprendidos de las asambleas y el espíritu del 15M, así como en los
recelos expresados hacia las organizaciones, partidos y sindicatos tradicionales.
La crisis ha desnudado varios problemas graves de la estructura institucional y política
española. En primer lugar, la falta de calidad de la democracia del país, con un sistema que
favorece el bipartidismo y las listas cerradas, favoreciendo el desarrollo de la ley de hierro
de las oligarquías. Esto tiene como resultado la profesionalización de la política a la
americana, con líderes acartonados y dominados por los rictus del marketing, incapaces de
generar ilusión o de contar con una mínima preparación (aunque las puertas giratorias los
conduzcan a retiros dorados), y cuyos compañeros de partido terminan fagocitando los puestos
directivos de la administración o mezclándose en procesos opacos donde la corrupción campa
a sus anchas), y por supuesto la falta de representatividad. La mala imagen de la clase política
es realmente llamativa, y junto a ella se ha instalado una visión muy negativa de la institución
más protegida por la cultura de la transición, la monarquía, en la que el deterioro físico del
monarca y diversos escándalos han llevado a que esta institución aparezca suspendida en los
últimos años por su valoración ciudadana, como han mostrado las encuestas (los barómetros
particularmente) del CIS, pasando de más de un 7 sobre 10 a mediados de la década de los
noventa a menos de la mitad de esa puntuación en fechas recientes. La mala imagen de la
política se complementa con otras críticas añadidas, como la politización de la justicia, la
ineficacia de algunos ministerios en el control de la rendición de cuentas, el exceso de niveles
de administración, empresas públicas, fundaciones subvencionadas o cargos de confianza, la
mala administración y el despilfarro en obras públicas faraónicas e innecesarias, y su
colaboración necesaria en la génesis y mantenimiento de la burbuja inmobiliaria, en comandita
con las instituciones financieras. En este sentido, parece que para una parte sustancial de la
ciudadanía la situación actual no es insostenible en el tiempo, y que el marco institucional
debe afrontar en breve algún tipo de reforma.
Y es que, a principios de 2014, son muchas las voces que ya alertan que estamos ante un fin
de ciclo. Los datos demoscópicos parecen señalarlo con vehemencia: los principales actores
en el desarrollo de la democracia española en estas décadas, los representantes políticos y la
monarquía, se encuentran hundidos en las encuestas. La profundísima crisis económica que
asola el país desde hace ya más de seis años ha deteriorado progresivamente las instituciones
del país, mostrando de forma apabullante que los cimientos del régimen post-transición eran
más endebles de lo que daba a entender el antiguo discurso oficialista, hoy denostado hasta
por algunos de sus intelectuales orgánicos (véase Muñoz Molina, 2013). Entre las
preocupaciones de los españoles hoy se sitúan cuestiones como la corrupción, el descrédito de
la monarquía, el desprestigio de la política, y sobre todo de los grandes partidos, las tensiones
territoriales nunca solventadas, la creciente desigualdad (ampliada por las nuevas políticas de
austeridad, pero ya impulsada desde tiempo atrás por la política económica neoliberal
dominante en la administración del país en las últimas tres décadas), y problemas ya
endémicos como el alto nivel de desempleo y la precariedad laboral, que invitan a reflexionar
críticamente sobre el modelo productivo del país. No existe consenso a la hora de definir una
salida a esta situación, lo que ha generado un extraordinario desencanto con los logros del
período democrático, cuya narrativa se ha empezado a poner en solfa y discutirse de forma
cada vez más visible.
A día de hoy, en amplios sectores de la sociedad (los más comprometidos política y
socialmente), el modelo actual parece perfilarse como insostenible en el futuro, lo que hace
necesario replantear un cambio en profundidad de las estructuras institucionales del país, que
se adivina difícil ante la rigidez del modelo actualmente existente. Ciertamente, entre la
población parece cundir un desánimo notable ante el empobrecimiento y el crecimiento de la
desigualdad, la aplicación de medidas duras de ajuste y de prácticas neoliberales diversas, y
el ahogo de una perspectiva de futuro condicionada por altos niveles de déficit y deuda, y un
declive real del nivel de vida y de la capacidad de consumir (lo que es relevante una vez que
esta última, de alguna manera, se había convertido en el eje ideológico y cultural de la España
democrática). Tras una primera fase de culpabilización dirigida a la sociedad española en su
conjunto, por vivir por encima de sus posibilidades, recogiendo el discurso oficial (tal y como
recogimos en Alonso, Fernández Rodríguez e Ibáñez Rojo, 2011), la cólera y la indignación se
han dirigido fundamentalmente (o así lo muestran las encuestas más recientes y otros trabajos
en curso) contra la clase política, fundamentalmente los representantes de los dos grandes
partidos, PSOE y PP (que los activistas más críticos agrupan en un único acrónimo, PPSOE),
percibidos además como los más eximios representantes de esa «cultura de la transición».
A todo esto va a acompañar una crisis aún más espectacular del significante más atractivo
que había tenido este período para una parte importante de la opinión pública: la idea de
Europa. Como se ha apuntado en algunos trabajos (Fernández Rodríguez y Martín Martín, en
prensa), la idea de Europa se había asociado, de manera casi automática, con la
modernización y las connotaciones positivas que ésta trae. Lo cierto es que la incorporación
de España a la Comunidad Económica Europea fue percibida en su momento como un gran
éxito de la joven democracia española, permitiendo que el nivel de inversiones en España se
multiplicase y facilitando que el país se uniese a un club que representaba uno de los grandes
bloques económicos del planeta. Durante casi dos décadas, España, como parte del grupo de
socios más pobres, fue un receptor neto de ayudas europeas, que contribuyeron de forma
decisiva al crecimiento y mejora de sus infraestructuras. Al mismo tiempo, las directivas de la
UE eran interpretadas por la mayoría de los ciudadanos como políticas realistas que
desafiaban los intereses creados de la clase política española y obligaban al país a acometer
las reformas necesarias para la modernización de su economía, sociedad y cultura. La UE
actuaba como antídoto a posibles populismos y autoritarismos, marcando las líneas rojas de
actuación política. Esta confianza en la tecnocracia de Bruselas se mantuvo en el tiempo,
convirtiendo a la ciudadanía española en una de las más pro-europeas en sus actitudes,
estando el país siempre a favor de políticas de profundización de la unión (desde Schengen
hasta el euro, pasando por el programa Erasmus).
Sin embargo, la gravedad de la crisis económica (que en Europa se transformó en crisis de
deuda) y la línea política y económica dura impuesta a partir de 2010 por parte de las
autoridades europeas (Comisión Europea, BCE y los gobiernos de los distintos países, con el
alemán a la cabeza), en colaboración con las internacionales (FMI), han deteriorado de forma
significativa esa percepción. Los movimientos de protesta más recientes han hecho énfasis en
la dependencia española de los grandes poderes financieros y de las políticas de austeridad en
boga, dictadas desde centros de poder inaccesibles al control de la ciudadanía (Bundesbank,
Comisión Europea). El euro, que tantos beneficios había prometido traer 4, pasó de un día para
otro a convertirse en una trampa monetaria que impedía tomar decisiones de ajuste a la vieja
usanza, obligando a afrontar políticas muy impopulares, como las devaluaciones salariales, y
alineando la política monetaria española con la de otros países con estructuras productivas
dispares, que profundizan en tendencias pro-cíclicas, impidiendo cualquier política de
recuperación. En tiempo de crisis, ello ha obligado así a recortes masivos que han dañado de
forma severa la calidad de la vida de la mayoría de la población. Además, la Unión Europea
actual ha perdido su impulso social, haciendo hincapié en reformas económicas regresivas y
desplegando una agenda muy conservadora en la que la redistribución de la renta ha quedado
minimizada en el debate político y en la que los estereotipos de corte casi racista han sido mal
acogidos por las poblaciones de los distintos países. La entrada en la UE de países
pertenecientes al antiguo bloque del Este ha tenido además impactos significativos en la
posición de España dentro de la UE, pasando a recibir muchas menos ayudas. Por tanto,
Europa ya no es ese locus de modernidad ante el que los españoles perdían el pelo de la
dehesa y se convertían en ciudadanos de primera en el mundo; por el contrario, ahora la
política europea es la Europa de los mercaderes, que obliga al sacrificio de la ciudadanía ante
el altar de los mercados (Alonso y Fernández Rodríguez, 2013b), hasta el punto de forzar a
reformar la Constitución para situar como prioritario el pago de la deuda externa.
Ambas crisis, la de la percepción de la democracia española y la de la imagen de la Unión
Europea como fuente de progreso social y económico, han contribuido a generar un clima casi
noventayochesco de reflexión sobre la dirección de los destinos del país, implicando que de
alguna manera la España ideal del marco constitucional y el consenso juancarlista ha dejado,
simplemente, de funcionar. La gestión de la crisis financiera ha sido muy criticada: se ha
salvado al sistema financiero (más o menos), pero a costa de la salud de la economía real: la
reducción del crédito y la desviación de los flujos de dinero público condujeron a una enorme
destrucción de la actividad económica productiva, que tuvo como consecuencia el desempleo
masivo y la ruina de numerosas familias. Se ha percibido que los recursos públicos se
movilizan para salvar a los acreedores privados, redistribuyendo la riqueza de la ciudadanía a
las oligarquías. Así, y en contraste con el crash de 1929 (donde se hablaba de una ola de
suicidios entre los inversores de Wall Street de aquella época, aunque ello fuera
probablemente una leyenda urbana), el colapso financiero que inauguró la Gran Recesión se ha
caracterizado por la impunidad que han disfrutado sus artífices y responsables. En la crisis
actual, salvo algún caso aislado, los ejecutivos y gerentes de la banca apenas han sufrido las
consecuencias de sus poco ejemplares comportamientos, a excepción del peculiar caso
islandés, donde parece que sí se va a juzgar a algunos banqueros y políticos por su
responsabilidad en el hundimiento de la economía del país. De hecho, la ciudadanía ha sido
testigo de cómo los ejecutivos responsables de quebrar las compañías seguían cobrando
bonus, incluso financiados por dinero público en el caso de las empresas intervenidas. En el
caso español, las malas prácticas de gestión han sido frecuentes entre los directivos de las
cajas de ahorros intervenidas (en muchos casos con la complicidad de cargos institucionales),
a lo que hay que sumar la extraordinaria visibilidad de una corrupción política fuertemente
asociada al modelo de enriquecimiento rápido propio de la burbuja inmobiliaria. Si añadimos
la impopularidad de los ajustes sociales y los recortes del Estado del Bienestar, tenemos el
caldo de cultivo perfecto para la protesta.

3.4. La emergencia de la contestación social y los límites de la

racionalización económica

La percepción por parte de la ciudadanía de que los recortes reparten injustamente los
costes de la crisis ha provocado un despertar de las conciencias y una generalización del
malestar, que ha derivado en una serie de acciones de resistencia y contestación social. Una
serie de nuevos movimientos sociales se han puesto en marcha en algunos de los países más
afectados por la crisis económica, en los que se trata de expresar el descontento con la
situación actual. Todo el conjunto de movilizaciones que arrastran las mareas ciudadanas ha
situado la politización de los derechos ciudadanos básicos como eje fundamental de sus
reivindicaciones. Tras el carácter ofensivo y orientado a la profundización democrática del
sistema político que llegaron a condensar las concentraciones y asambleas del 15M, las
mareas —aunque el origen organizativo se sitúe años atrás— surgen con un carácter defensivo
frente a lo que comienza a ser visualizado como el desmantelamiento final del Estado del
Bienestar. De forma que la nueva reivindicación de «lo público», sobre la que se asienta la
fuerza de las movilizaciones, parece estar rompiendo con el tradicional desapego que hacia
ello habría existido en la cultura política de la población española (cuyas raíces se hunden en
la larga dictadura franquista y en las limitaciones ya comentadas del proceso de transición). Y
a ello sin duda está contribuyendo la visibilización mediática de las elites políticas y
económicas, de sus prácticas corruptas sistémicas, de la unidad real de sus intereses, de la
irracionalidad e inmoralidad de sus comportamientos, etc. La separación creciente, que esta
visibilización hace posible, entre «los políticos» (y las elites económicas) y «lo público»
permite precisamente el auge de los discursos que subrayan el agotamiento del modelo
institucional actual —incapaz de poner freno a los viejos privilegios e incapaz de sancionar a
quienes de forma más evidente han pervertido la utilización de los recursos públicos— para
construir sobre nuevas bases la legitimidad del sistema democrático.
Si pensamos otra mediación necesaria para comprender estas movilizaciones, muchos
analistas acentúan el protagonismo de unas supuestas «clases medias», relativamente
heterogéneas, en su desarrollo. Clases medias sobre cuyo protagonismo también se había
legitimado, tal y como hemos intentado señalar, el auge tecnocrático y desideologizante del
largo dominio del bipartidismo. Si bien son movilizaciones que en gran medida giran en torno
a la escasez y a la cobertura de las necesidades más elementales, no puede sostenerse que
hayan sido movilizaciones estrictamente populares, o sostenidas en los barrios más
deprimidos y por los sectores de la población en situaciones más precarizadas. En este
sentido, la larga y lenta agonía de las clases medias —agudizada y dramáticamente acelerada
por la crisis pero sostenida en un modelo patrimonialista de crecimiento en el medio y largo
plazo— ha construido otro elemento del caldo de cultivo de estas movilizaciones y de la
puesta en cuestión de los límites del actual sistema democrático. La introducción de una lógica
competitiva en la distribución de los recursos públicos —con los discursos y las reformas
tendentes a premiar la excelencia y deteriorar los servicios supuestamente menos
«productivos» o eficientes— supone una tendencia a jerarquizar y segmentar los servicios
públicos para responder a una sociedad que estaría siguiendo ese mismo camino. Es en este
ámbito donde tiene lugar una convergencia más potente entre el discurso liberal y el
conservador. Mientras el primero argumenta en torno a la eficiencia de la gestión privada y la
libertad de elección, el segundo aprovecha el hueco de la privatización para imponer el
regreso a mecanismos desigualitarios, excluyentes y jerarquizadores en el diseño tanto del
sistema sanitario como del sistema educativo.
Sin embargo, esta orientación de las reformas en los criterios para la distribución del gasto
público contrasta y se enfrenta con una sociedad donde la percepción de la
«desestabilización» está prácticamente generalizada. La percepción de un riesgo compartido y
la cercanía de un futuro cada vez más azaroso y arbitrario sentido por amplios sectores
sociales —tradicionalmente «acomodados» o simplemente con expectativas estables—
permite aglutinar una reacción contra el deterioro de ese límite protector de una vida digna,
representado por determinados servicios públicos, y especialmente por aquellos más
identificados con un derecho universal. En este sentido, las movilizaciones han desarrollado
también un rechazo instintivo hacia los mecanismos de jerarquización que implican la
excelencia, la productividad y el cumplimiento de objetivos al menor coste. Y de esta forma
han impulsado, por supuesto todavía con sentidos muy ambiguos y abiertos, un
cuestionamiento de los criterios globales que imperan en la administración pública y han
contribuido a la exigencia de una re-democratización del marco institucional del Estado
español.
En este sentido, uno de los más mediáticos e impactantes ha sido quizá el movimiento
español 15-M, que se ha considerado por parte de algunos autores (Apps, 2011) como una de
las fuentes de inspiración de los movimientos Occupy norteamericano y británico. Este
movimiento ha supuesto una importante reactivación del discurso crítico dentro de la sociedad
española en relación a las causas de la crisis y la forma de gestionar la salida de ésta (Taibo,
2011). Inspirados por el éxito de las movilizaciones de la Primavera Árabe, las luchas de los
ciudadanos griegos en contra de las medidas de austeridad impuestas por la UE y el FMI y
protestas juveniles desarrolladas con gran éxito en Portugal, el 15-M ha supuesto un soplo de
aire fresco en un escenario político y social acogotado ante el miedo a una crisis de
proporciones catastróficas. Su aparición no es sorprendente, si tenemos en cuenta que se
construye sobre la base de un conjunto de grupos de activistas que ya llevaban años
expresando su insatisfacción con la senda de crecimiento económico española, antes citada, en
la que se denostaban apuestas productivas basadas en la investigación y el desarrollo a favor
de prácticas especulativas. Muchos de los miembros del 15-M habían participado en los
movimientos estudiantiles anti-Bolonia y en las concentraciones a favor de una vivienda digna
a lo largo de la segunda mitad de la década pasada. Sin embargo, la sorpresa del 15-M va a
ser su éxito en conseguir atraer una atención mediática sin precedentes, al articular un discurso
que recoge las frustraciones de importantes sectores de la población española, particularmente
los más jóvenes: esto es, su indignación.
El 15-M comenzó con una manifestación convocada por una serie de movimientos sociales
heterogéneos ((¡Democracia Real Ya!, #No les Votes, Juventud sin Futuro), cuyo lema «No
somos mercancías en manos de políticos y banqueros» reflejaba de alguna forma el malestar
de una parte de la sociedad española con el deterioro de las condiciones sociales, políticas y
económicas a lo largo de los últimos años. La elevadísima tasa de paro (más del 20 por 100
de la población activa, alcanzando casi el 50 por 100 entre los jóvenes), la incertidumbre
económica y laboral, las masivas ayudas a las instituciones financieras, el número creciente de
desahucios y las incontables noticias sobre casos de corrupción a gran escala contribuyeron a
que, tras algunos intentos previos, se convocase una manifestación exitosa el 15 de mayo de
2011. Sin embargo, lo que lleva a las portadas de los medios de comunicación al movimiento
es la posterior sucesión de ocupaciones de plazas públicas (Puerta del Sol en Madrid, Plaça
Catalunya en Barcelona, y muchas otras), en un intento de recuperar el debate democrático de
la polis a través de una recuperación de la calle y de las asambleas (Corsín y Estalella, 2011;
Limón López, 2013). Bautizados como indignados, gracias al éxito que en ese momento está
teniendo el librito de Hessel (2011), el movimiento pillará por sorpresa a las autoridades
políticas. Tras las primeras semanas de ocupaciones, los debates se trasladarán a los barrios,
recuperando un activismo social que parecía desaparecido en España desde principios de la
década de los ochenta. En las asambleas se tratará de discutir la forma de organizar la vida (la
política, la sociedad, la economía) al margen de las instituciones consideradas responsables
del desencanto general: los grandes partidos, los sindicatos mayoritarios y la banca. La
Spanish Revolution utiliza de forma extensiva e intensiva las nuevas tecnologías para
desarrollar acciones organizativas puntuales (abucheos a políticos, cortes de calles, etc.), pero
a la vez reivindica la democracia participativa como modelo de participación política (Taibo,
2011). Va a representar una llamada a la recuperación de la ética en la vida política y pública,
demandando un respeto a los valores democráticos fundamentales que, en el caso español, se
han visto claramente erosionados por el régimen partitocrático vigente.
En este sentido, el 15-M, aunque no ha articulado un programa político consensuado entre
sus miembros, solicita fundamentalmente una remoralización de la democracia, de forma que
los intereses económicos se supediten a los intereses generales. Hay una apelación a un cierto
keynesianismo que implique una racionalización de la vida económica en la que primen
valores como la solidaridad, pero también la meritocracia y el respeto a la autonomía
personal. Se cuestiona el modelo productivo español por cuanto contribuye a fomentar los
sectores de bajo valor añadido, dejando a los jóvenes formados con menos oportunidades. Se
critican las políticas de austeridad de la época euro, por cuanto son el resultado de políticas
equivocadas en tiempos de bonanza de los que pocos han sacado partido. Reclama, de alguna
manera, que España se reincorpore de forma definitiva a la modernidad, dejando atrás los
vestigios del corrupto franquismo, concibiendo esa modernidad como un modelo de
capitalismo regulado y meritocrático en el que el Estado actúa como garante de la igualdad de
oportunidades y proveedor de servicios de bienestar (y no como un simple Estado workfare
que protege los intereses de las oligarquías políticas y financieras). Expresa, en resumen, un
auténtico malestar con la cultura neoliberal actual, algo que comparte con el resto de
movimientos Occupy. Está, así, lejos de ser un movimiento radical, tal y como algunos de los
representantes de la derecha política y mediática han tratado de etiquetarlo: sólo reclama la
vuelta del ideario de una socialdemocracia real, evaporada del programa de la mayoría de los
partidos socialdemócratas. El hecho de que se lo considere radical es tan sólo un síntoma del
impulso contrarreformista de nuestros tiempos, que alcanza tales cotas que pronto los derechos
de asociación y huelga van a parecer subversivos y prescindibles (y desde luego la última
legislación que se está discutiendo parece adoptar ese ángulo).
El 15-M sirvió para dar fuerza a otros movimientos sociales que han tenido un impacto
social considerable. Uno de ellos ha sido la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH),
cuya actividad y presencia mediática (gracias a su portavoz Ada Colau) ha sido notable en una
situación extraordinaria como ha sido y es la del fenómeno de los desahucios, triste coda a los
excesos de la burbuja inmobiliaria española. La Plataforma, que nació en 2009 de un conjunto
de asociaciones que luchaban por proteger a los inmigrantes afectados por estafas y abusos en
la concesión de hipotecas, ha sido capaz de generar nuevas formas de movilización y protesta,
como la resistencia física de sus activistas ante la ejecución de desahucios o los populares
escraches a políticos, hechos que la han situado como vanguardia en la miríada de
movimientos de resistencia que se han ido generando al calor de la crisis. Reclamando la
dación en pago, el alquiler social o unas condiciones más asequibles de acceso a la vivienda,
la PAH pone de manifiesto uno de los problemas más graves de la sociedad española en el
período democrático: la imposibilidad de acceso a la vivienda para los colectivos más
vulnerables, situación que ya había sido denunciada previamente por otros movimientos de
protesta anteriores como el de V de Vivienda. Los enormes intereses creados (de
inmobiliarias, constructoras y entidades financieras, con la complicidad pasiva del Estado)
han impedido legislar hasta la fecha mediante iniciativas destinadas a que la vivienda cumpla
la función social que tiene en otros países europeos, o que reformasen al menos las
condiciones leoninas de las hipotecas bancarias. No obstante, una sentencia de la UE ha
calificado las hipotecas españolas como «abusivas», lo que puede traducirse en cambios
futuros. No obstante, la PAH se encuentra ante un escenario complicado, debido a la estrategia
de criminalización de sus actividades que parecen haber adoptado las autoridades.
La lluvia reciente de reformas en el sector público y la percepción de que ciertos servicios
sociales esenciales como son la educación y la sanidad van a ser notablemente degradados a
través de estas medidas (como «chivos expiatorios» de los problemas del sector financiero;
véase Alonso y Fernández Rodríguez, 2013a) han derivado además en una movilización sin
precedentes por parte de los colectivos de trabajadores públicos (y no sólo ellos) más
afectados, lo que va a dar lugar al surgimiento de nuevas formas de protesta: las denominadas
«mareas». Existe, hasta el momento en que se redactan estas líneas, poca literatura sociológica
en relación a este fenómeno de las «mareas», quedando reducida la reflexión en relación a las
mismas al espacio periodístico. Es a través de la prensa y algunos trabajos aislados (entre los
que destaca el de Sánchez, 2013) donde podemos rastrear la génesis y trayectoria de algunos
de estos movimientos de protesta.
La «marea verde» nace en el verano de 2011 como reacción a cambios en la política de
profesorado en la Comunidad de Madrid, que a través de un decreto veraniego había decidido
incrementar el horario de dedicación lectiva del profesorado en los centros de enseñanza
secundaria obligatoria (dos horas más para cada profesor, cuya carga docente pasaba de
dieciocho a veinte horas semanales). Tal incremento tenía consecuencias importantes, por
cuanto reducía la necesidad de contratación de profesorado interino, lo que tenía
repercusiones evidentes sobre el empleo de dicho colectivo, e implicaba una menor atención
por parte de los docentes a aspectos relacionados con actividades de refuerzo en la labor
docente. Los docentes de la comunidad autónoma interpretaron la medida como un intento
gubernamental de degradar deliberadamente la educación pública, y basta un acontecimiento
específico (una profesora es sancionada por el uso de una camiseta reivindicativa) para que la
protesta emerja con fuerza. En el otoño del mismo año dichas protestas derivan en una
movilización generalizada en el sector educativo español madrileño (desde el nivel infantil
hasta el universitario) y, a partir del año siguiente, a otras comunidades autónomas (Sánchez,
2013). Esta movilización se caracteriza por el uso de símbolos específicos (la famosa
camiseta verde con el lema «Escuela pública de tod@s, para tod@s»), paros y
manifestaciones en las que no solamente participan los profesores, sino en las que se busca
involucrar a alumnos y familiares. La protesta goza, al igual que otras similares, de ciertas
intermitencias (de forma que la categorización de «marea» parece más que acertada),
cobrando nuevos revulsivos ante la promulgación de nuevas leyes que amplían los recortes y
reorientan la política educativa. La marea verde se va a caracterizar por una movilización
sostenida a través de una serie de Plataformas (la más reciente la Plataforma Estatal por la
Escuela Pública) que coordinarán las acciones a realizar, generalmente huelgas (dos de ellas
generales, en mayo de 2012 y octubre de 2013), pero también otras vías (encierros, ocupación
del espacio público con las acciones de «Aulas en las calles») y en la que participan
sindicatos y otros actores del sector educativo, con una pretensión interclasista y captando
apoyos por parte de intelectuales y figuras conocidas, buscando adquirir un impacto
mediático. En este sentido, el recurso a las redes sociales será continuo, con el
establecimiento de blogs, webs y grupos que han servido para impulsar de forma notable otras
formas de movilización (en noviembre de 2013 la Plataforma Estatal por la Escuela Pública
había recogido 1,7 millones de firmas para impedir la aprobación de la LOMCE).
Siguiendo una dinámica parecida, la marea blanca supone una movilización sin precedentes
de los profesionales del sector sanitario (con el apoyo de otros colectivos) frente a una serie
de políticas de ajuste (algunas incluyendo una privatización de la gestión) puestas en práctica
por parte de los gestores de la Comunidad de Madrid, y cuya seña de identidad será la bata
que visten los manifestantes en las distintas movilizaciones. De nuevo una medida legislativa,
interpretada como lesiva para los intereses no solamente de los trabajadores del sector sino
también de los usuarios, sirve para espolear el movimiento: la incorporación de la gestión
sanitaria privada a los Presupuestos la Comunidad de Madrid de 2013, por la que, siguiendo
la estela de otras zonas del país (Valencia, Cataluña), se daba entrada a actores privados en la
gestión del sistema de salud regional mediante concesiones administrativas. El impacto del
anuncio de la medida es inmediato, y genera la rápida emergencia del movimiento, que
denuncia fundamentalmente que el objetivo de las medidas del ejecutivo regional es el de
privatizar la sanidad pública y convertirla en un negocio. La redefinición de las funciones del
Hospital de la Princesa (no afectado por la nueva política de externalización de la gestión)
inaugurará un período de movilización muy intenso, con numerosas huelgas, encierros y
manifestaciones a partir del otoño de 2012, aunque en este caso focalizado particularmente en
la Comunidad de Madrid. En el caso de los profesionales sanitarios, el movimiento destaca
por su notable carácter interclasista, particularmente ante la participación de los médicos en
las movilizaciones, tradicionalmente descolgados de los conflictos anteriores en el sector y
que parecen haberse involucrado significativamente en las huelgas convocadas. Como en el
caso de la marea verde, se ha optado por recoger apoyos mediáticos —mediante manifiestos
de distribución pública— de personalidades del mundo de la cultura, científicos, intelectuales,
etc. La marea blanca consiguió además llevar adelante iniciativas que incorporaban a los
usuarios en las acciones de protesta («Abraza tu hospital») y una consulta ciudadana de
recogida de firmas en las que prácticamente el 100 por 100 del millón de firmas recogidas
rechazaban la política regional de gestión sanitaria. El esfuerzo en las movilizaciones se ha
visto acompañado por la paralización judicial de las medidas del ejecutivo regional,
redundando en una victoria del colectivo muy significativa, al ser capaz de parar el proceso en
su integridad.
En definitiva, nos encontramos en términos generales con una situación compleja en la que
la narrativa de la Transición modélica y la imagen de democracia exitosa se han terminado
encontrando con sus límites, tanto internos como externos. Los límites internos han sido el
resultado de la escasa profundidad y calidad de dicha democracia, que nos retrotrae a los
orígenes del modelo actual, resultado de un pacto desigual que mantenía los desequilibrios de
poder del franquismo e impedía el desarrollo de un sistema más igualitario y participativo.
Así, tras décadas de vernos como modernos (o más bien postmodernos), lo que empieza a
aparecer es un sentimiento de que, en realidad, nos quedamos en la premodernidad, y el
régimen actual empieza a ser visto como una especie de versión actualizada de la
Restauración canovista, aunque sin sus elecciones amañadas (eso sí, con sus caciques, aunque
hoy más bien vinculados a los negocios inmobiliarios). Por otra parte, por límites externos
debemos hacer referencia obligada a la nueva orientación de las políticas europeas, que en el
comienzo del siglo actual han apostado por un cambio radical en el que el proyecto
socialdemócrata se ha dejado de lado definitivamente para optar por un neoliberalismo
agresivo e intervencionista, que en el caso español ha pasado a dictar la política económica
futura a partir de la filosofía de la austeridad. La crisis del modelo es, de este modo, una
situación coherente quizá con la imposición a nivel mundial de esa nueva «razón del mundo»
(Laval y Dardot, 2013) que domina la política económica internacional, y que se está
encontrando, en el caso español, con resistencias sociales muy notables, que han terminado
llevando a la arquitectura institucional heredada de la Transición a una crisis sin precedentes.

3.5. Conclusión: ¿hacia una posdemocracia a la española?

En las páginas anteriores hemos visto cómo han cambiado las relaciones entre el sistema
económico y el sistema político en el contexto de los últimos decenios de la sociedad
española. Además, esta evolución hay que situarla a su vez en una dinámica general de
transformación (o quizá de degradación) de las democracias occidentales, viviendo éstas
épocas de zozobras, presiones, dudas, malestares o incluso crisis abiertas que colocan el
propio concepto clásico de democracia en la actualidad, en un espacio de hecho, confuso,
paradójico y difícil de mantener 5. Para los países periféricos del sur de Europa las
dificultades han aumentado con la crisis de su deuda en los últimos años, perdiendo sus
sistemas de gobierno claramente autonomía y soberanía a mano no sólo de los grandes poderes
políticos que dominan la Unión Europea, sino también por las presiones de los grupos
financieros internacionales que condicionan las políticas de las administraciones de todos los
niveles. Por fin, el caso español está lleno de particularidades históricas y diferencias
específicas; debilidades y retrasos institucionales que todavía han aumentado más la
vulnerabilidad de la democracia española a las turbulencias de gobierno inducidas por el
frenazo al crecimiento económico y las políticas de austeridad, desprotección social y recorte
de derechos asociados convencionalmente al largo plazo, pero acelerado en los últimos
tiempos, y declive del modelo europeo de economía mixta, social y de fuerte peso del sector
público.
En cuanto al concepto de democracia, podemos decir que la actual crisis financiera
internacional ha acrecentado y ha llevado casi hasta el límite la polémica sobre la propia
pertinencia del concepto para describir nuestras actuales formas de gobierno, donde
evidentemente se mantienen como principios sagrados el sufragio universal, el sistema
competitivo de partidos, la elección de los representantes políticos indirectos y la garantía de
las libertades negativas —como las denomina Isaiah Berlin6— o aquellas que garantizan la
esfera de actividad y autonomía del individuo. Sin embargo, la desafección por parte de los
ciudadanos con respecto a estos representantes cada vez es mayor; la dependencia de la
política profesional y sus decisiones con respecto a los poderes económicos es innegable e
inocultable para cualquier observador medianamente informado, así como la pérdida de
calidad de la vida democrática, en forma de percepción creciente de pérdida de transparencia,
banalización de la acountability como obligación de rendir cuenta de las decisiones políticas
a los ciudadanos y disminución notable de la limpieza e independencia de los procesos de
gestión de los sistemas de gobierno actuales 7. Pero si entramos en lo que se refiere a los
derechos sociales asociados a las democracias avanzadas, el fracaso es todavía mayor y la
crisis ha dado un golpe de gracia a la idea de Estado social y democrático de derecho, que se
había convertido en el relato central de legitimación en Europa desde la salida de la segunda
guerra mundial. El impacto ha sido de tal nivel que se llega a hablar de una crisis de los
derechos —incluso de los derechos humanos— y de regresión absoluta de la idea de
libertades positivas —volvemos a la definición de Berlin— o de derechos ciudadanos a
obtener bienes y servicios públicos que le permitan aumentar su bienestar, dignidad y calidad
de vida, eje conductor básico de la idea de Estado del bienestar y del concepto mismo de
ciudadanía 8.
Más que una crisis coyuntural, este conjunto de circunstancias parece que circunscribe un
nuevo régimen de gobernanza asociado al orden neoliberal que el sociólogo británico Colin
Crouch, con su habitual clarividencia, define como posdemocracia, esto es, una situación
política donde aunque nominalmente se apelan a todos los mecanismos formales de
participación electoral (y fundamentalmente eso: sólo electoral) y turno partidista, conocemos
el fulminante refuerzo del poder de la política espectáculo y los medios de comunicación, del
poder de imposición de los intereses de las grandes corporaciones económico-financieras
globales, del declive de la soberanía del Estado nación y su capacidad de formular políticas
públicas y del ataque mercantil a los elementos básicos de la ciudadanía social y los derechos
laborales típicamente fordistas 9. En este sentido, la rebelión de las elites financieras y
tecnológicas internacionales del ciclo neoliberal, que empieza en los ochenta del siglo pasado,
había vaciado y dejado sin contenido gran parte de los efectos de pacto político, social y
participativo del modelo keynesiano, y la crisis ha servido para aumentar la obligatoriedad y
sentido disciplinario de este cierre social, hasta convertir el discurso de las necesidades de
recuperación financiera y los niveles de ganancia de los agentes mercantiles en la condición
básica del funcionamiento de toda la vida política.
Esta posdemocracia, que en algunas de sus dinámicas presenta semejanza con una
predemocracia elitista y de rasgos despóticos —si bien ahora toma la forma de un despotismo
económico y tecnológico—, ha tendido a eliminar lo que ya en los años setenta el famoso
informe de la Comisión Trilateral sobre la gobernabilidad de las democracias (aunque más
bien se concluía su ingobernabilidad) dictaminó como un exceso de democracia participativa
y distributiva que generaba desórdenes en el sistema político parlamentario (el mercado de
votos) y el sistema económico (el mercado de precios) 10. En este sentido, en el camino hacia
una nueva gubernamentalidad 11, se han limitado los derechos no estrictamente
parlamentarios, se han bloqueado los poderes de representación de otros movimientos u
organizaciones sociales (empezando por las sindicales) y se han individualizado, subjetivado
y desinstitucionalizado los estilos de vida y las formas de reproducción social. El pacto
keynesiano no sólo se ha roto, sino que el discurso de la financiarización total 12 lo ha
convertido en políticamente imposible —lo mismo que a la socialdemocracia— al subordinar
e incluso al constitucionalizar, como en el caso español, una ortodoxia presupuestaria y una
subordinación de lo social a lo financiero, que hace imposible los típicos intercambios
políticos desmercantilizadores que garantizaban en la era keynesiana, y aunque en decadencia
también en el ciclo neoliberal ascendente —desde los procesos de negociación colectiva
generalizada hasta los pactos de rentas—, un cierto control social del mercado y una cierta
redistribución positiva de rentas y riesgos. Posdemocracia, pues, para una sociedad
posmoderna fragmentada, precarizada, individualizada, de derechos sociales y laborales en
declive, y donde el incremento de la desigualdad social y el desgaste de las clases medias se
hace ya inocultable.
Pero si esta posdemocracia es un rasgo general del capitalismo postfordista y financiero, el
impacto de la crisis ha sido especialmente abrasivo y socialmente disciplinador en las
democracias periféricas europeas; la Unión Europea ha dejado de ser para ellos el principal
vehículo modernizador y financiador de sus infraestructruras y actividades empresariales, para
convertirse en el más feroz guardián de la ortodoxia financiera y la austeridad presupuestaria.
Cada vez más alejada de sus principios fundadores ( y trivializado el contenido de sus
políticas sociales compensatorias), la Unión Europea se ha convertido como institución en un
defensor férreo de la estabilidad monetaria del euro, de los intereses económicos de Alemania
y del pensamiento económico más descaradamente neoliberal, trasladando la presión de sus
políticas de austeridad y recorte social hacia el sur de Europa mientras se transmite un
discurso del terror económico y la vergüenza, donde se utilizan todos los tópicos de la
seriedad y eficacia del protestantismo y su ética de los negocios, frente al derroche y las
ineficiencias casi congénitas de las sociedades latinas, que serían aprovechadas,
derrochadoras y festivas.
La idea de hacer pagar a las sociedades en su conjunto, y especialmente a los más
vulnerables, por los endeudamientos que generaron sus políticos y gestores financieros, no
podía dejar incólume la legitimidad de las instituciones europeas. La crisis griega y las
sucesivas intervenciones y «rescates» totales o parciales de las economías periféricas
europeas han generado un encuadre cognitivo para la crisis especialmente autoritario. Las
ideas de pagar por lo que se ha derrochado, de haber vivido por encima de sus posibilidades,
de responder lo primero y ante todo a la deuda externa y de purgar por los excesos de
economías defectuosas e ineficientes, se han convertido en convenciones discursivas que han
tenido resultados prácticos fuertemente antisociales en forma de políticas nacionales de
recorte, remercantilización y privatización del sector público 13. La socialización de los costes
de la deuda financiera de la banca privada, impulsada y obligada por el entramado
institucional de la Unión Europea, ha supuesto una especial dureza y profundidad de la crisis
en el sur de Europa, atrapada en la rigidez monetaria del euro, los castigos financieros de los
mercados, la austeridad impuesta y, por tanto, la recesión forzada, sin posibilidad de políticas
expansivas con resultados de caída en picado de la actividad económica, paralización del
crédito y desempleo masivo y creciente.
La crisis de legitimidad y la pérdida de la percepción por parte de grandes sectores de la
población de la misión social de la Unión Europea (uno de sus rasgos de identidad históricos)
ha acabado con gran parte de los pactos y consensos que la habían constituido a largo plazo.
Si las elites de las burocracias políticas europeas se han decantado más que nítidamente por
defender en primer y casi único lugar los intereses de los grandes grupos económicos y
financieros europeos (y sobre todo alemanes), las poblaciones europeas han reaccionado de
manera diversa, pero fundamentalmente teñidas de euroescepticismo y distancia hacia la
política oficial y desconfianza. El populismo de derechas prefascista y nacionalista en ascenso
y las fórmulas diversas de protesta social sobrevenida muestran una fuerte dificultad para
mantener el consenso ideológico y la aceptación sin fisuras de la Unión Europea. La ausencia
de políticas efectivas reales de contenido social e incluso de acción económica no
estrictamente monetarias y de control financiero encubiertas en un discurso tecnocrático
parece que habían sacado la idea de la política misma de la Unión Europea (convertida ya
únicamente en una agencia de representación de intereses de las elites económicas). Sin
embargo, la política sigue siendo reclamada por los ciudadanos bajo formas ideológicas muy
diversas, a veces paradójicas y contradictorias, pero que ponen de relieve la pérdida de
adhesión y confianza en la política institucional europea y sus agentes oficiales 14.
Por fin nos encontramos con la crisis política en su dimensión específicamente española, y
aquí los efectos han sido espectaculares. El modelo de pacto constitucional que había
consagrado la transición como gran proceso histórico de modernización de la sociedad
española ha quedado en gran medida bloqueado, quedando buena parte de sus instituciones
clave en situaciones más que precarias. La crisis económica, y sus efectos antidistributivos,
ponía en evidencia las limitaciones del modelo de crecimiento anterior y la íntima relación
entre una economía especulativa —permanentemente apoyada en un hiperdesarrollo caótico
del sector inmobiliario— y una política institucional favorecida (y favorecedora) por
sucesivas burbujas en ese sector. La profunda recesión económica se traspasaba rápidamente a
la arena política y al endeudamiento de las administraciones públicas de todo nivel,
acompañada de las presiones internacionales para recortar el gasto público e instaurar la
ortodoxia presupuestaria, haciendo saltar la legitimidad de gran parte del entramado
institucional y del consenso alcanzado sobre el modelo político español y entrando en una
crisis de imagen, confianza y funcionalidad del sistema de gobernanza multinivel de nuestro
país.
La decepción moral en la crisis a partir de 2008 fue de tal calibre que pronto se produjo
una situación recurrente en la historia civil de nuestro país, la idea de la catástrofe española y
el desastre nacional, el eterno retorno a la crisis depresiva del noventa y ocho. Los temas
tradicionales de la literatura regeneracionista se volvían a poner en primera línea de
actualidad, y así hemos vuelto a construir un relato nacional sobre ideas como la corrupción
generalizada y el caciquismo político, así como sobre los desmanes de politicastros de ínfima
categoría personal y sin ética, ahora convertidos en vasallos de las nuevas oligarquías
financieras. El tono regeneracionista se recrudecía cuando hemos visto crecer la mala imagen
proyectada por gestores políticos actuales, ineficientes y aprovechados, la degradación del
parlamentarismo y la crisis de la monarquía. El cuadro de depresión nacional psicológica y
económica (frente a la euforia de la época de la especulación y la cultura del pelotazo)
inmediatamente volvía a generar la idea recurrente y obsesiva de la diferencia de España —y
la no menos recurrente de que no somos diferentes y son nuestros propios complejos los que
nos hacen creer y reproducir nuestra diferencia 15—, manejándose una visión ya de país
arruinado, saqueado y en manos de unos políticos desconectados de sus bases, ventajistas y
únicamente preocupados por mantener sus privilegios. La política del consenso que presidía la
primera transición, y de reparto (desigual y jerárquico, pero real) del crecimiento de los años
de la europeización de la economía española, se rompía y bloqueaba hasta destruir cualquier
atisbo de pacto social (ahora es suficiente con una política de imposición política de
«reformas» para equilibrar financieramente el mercado español en forma de recorte sustancial
de derechos laborales, servicios sociales y prestaciones públicas de todo tipo), llegándose a
abrir un proceso de inestabilidad y tensión estructural del mismísimo modelo territorial, donde
el consenso por el reparto de los ingresos fiscales se hace imposible y empiezan a aparecer
todo tipo de tensiones y presiones nacionales y nacionalistas hasta llegar a una nueva oleada
de independentismo, imposible de gestionar en el marco de la constitución de 1978. Una
reforma constitucional para poder encauzar y reconstruir un modelo tan desgastado y plagado
de ineficacia como el Estado de las autonomías se abre paso en el debate cívico, pero ese
debate se ralentiza y se ensucia hasta niveles máximos en el espacio político oficial, y la falta
de diálogo real y propuestas de avance acaban bloqueando la situación institucional. Frente a
esto aparece un movimiento constituyente 16, impulsado más por minorías activas ciudadanas
que por la propia política profesional, que trata de cambiar la arquitectura política del Estado,
empezando por la organización territorial.
Pero lo constituyente no se agota ni mucho menos en el tema autonómico y nacional. En
buena medida, gran parte de la protesta social, el movimiento indignado y las diferentes
mareas en defensa de los derechos sociales han construido un discurso de necesidad de una
nueva institución de la democracia —de hecho vivimos un neorregeneracionismo popular y
alternativo—, ante la impotencia del modelo de democracia representativa para solucionar los
problemas reales que aquejan a la gente común y para dar voz a sus necesidades y
dificultades, desoídas sistemáticamente por la alianza entre elites políticas y económicas. Los
conflictos sociales sobrevenidos con la crisis han tenido un fuerte contenido reivindicativo
instrumental , directo y dirigido a causas concretas —educación, sanidad, afectados por la
hipoteca, jóvenes sin empleo, etc.—, pero hasta incluso estos movimientos han estado
encuadrados en un relato de enfrentamiento de elites/pueblo, de defensa de lo común, de la no
representatividad real de los políticos profesionales —«no nos representan» «democracia real
ya»—, de crítica abierta y general a la impronta neoliberal en toda la política institucional del
último ciclo —por encima incluso de las etiquetas formales de los partidos—, así como un
cuestionamiento frontal del bipartidismo y las listas cerradas y bloqueadas. Muchos claman
por una reconstrucción democrática, profunda y participativa, no sólo limitada al voto
rutinario y descomprometido; otros, sin embargo, siguen repitiendo el discurso de que sólo la
democracia representativa indirecta, profesionalizada y congraciada con los poderes
económicos, es la única real y sensata, condicionando todo lo demás a las tinieblas exteriores
de la algarada y la etiqueta de antisistema. Los conflictos, reivindicaciones y movilizaciones
sociales del presente nos ayudarán a saber si en el futuro nos iremos adentrando cada vez más
en un régimen posdemocrático —financiarizado, de baja legitimación y alta intensidad
propagandística— o todavía podemos mantener la esperanza ilustrada de, por lo menos, no
renunciar a la idea de una democracia social participativa, abierta y no mediatizada por los
poderes fácticos habituales (económicos y mediáticos).

NOTAS

* Este artículo ha sido escrito en colaboración con Carlos Fernández Rodríguez y Rafael Ibáñez Rojo, dentro del grupo de
trabajo GT·30 de la Universidad Autónoma de Madrid sobre «Trabajo y ciudadanía», y cuenta con la financiación del Ministerio
de Economía y Competitividad , proyecto CSO2011-29941.

2 Una crónica casi opuesta del proceso de institucionalización y consolidación sindical en España puede verse en las obras de
Ilse Marie Führer (1996) y Holm-Detlev Köhler (1995).

3 A pesar de ello, tal y como señala Alfonso Ortí (1987), la imagen del cambio propulsado por el PSOE logrará representar la
alianza entre las nuevas clases medias funcionales (orientadas hacia el desarrollo tecnológico y la inserción internacional de la
economía española) y las viejas clases medias patrimoniales.

4 Es importante señalar que, entre las clases populares, las quejas ante las subidas de precios asociadas a la entrada del euro
habían sido generalizadas, aunque limitándose al ámbito privado.

5 Revisiones actuales sobre el estado de malestar y limitaciones del concepto clásico de de democracia están recogidos en
obras recientes de gran interés como las de Flores d’Arcais (2013), Galli (2013) y Ortega (2014).

6 Siempre que nos referimos al tema de las libertades y los derechos es imprescindible referirse al trabajo del pensador anglo-
ruso sobre los dos conceptos de libertad recogidos en Berlin (1998).

7 Para el tema de la evolución de la calidad de la democracia, sus indicadores, diferentes barómetros y variables para
observarla, véase la monografía de Mora de Molina (2013).

8 Una revisión a fondo del concepto de ciudanía y sus relaciones con el Estado social se encuentra en el texto de Balibar
(2012). La importancia en la formación del concepto contemporáneo de ciudanía (y en su crisis) de la evolución del estatuto
sociojurídico del trabajo está desarrollado en Alonso (2007).

9 Sobre el concepto de posdemocracia es evidente que hay que consultar a fondo la obra de Crouch (2004). En la misma línea,
pero con otros interesantes matices, puede verse la obra de Todd (2010).

10 La referencia clásica es la de Crozier, Huntington y Watanuki (1975). Las primeras reacciones intelectualmente sólidas
sobre el ambiente conservador creado por este primer diagnóstico/ataque al estado de la democracia en el desarrollo máximo
del Estado social se encuentran en el bonito artículo del clásico filósofo del derecho italiano Norberto Bobbio (1985).

11 Siguiendo a Michel Foucault (2008 y 2009), gubernamentalidad es el conjunto constituido por las instituciones, los
procedimientos, análisis y reflexiones, los cálculos y las tácticas que permiten ejercerla de forma específica y compleja, que es
el poder. En la modernidad, la gubernamentalidad tiene como meta principal la población, como forma primordial de saber la
economía política, y como instrumento técnico esencial los dispositivos de seguridad. De esta forma siempre hay una economía
específica de poder, y en este último ciclo neoliberal que hemos vivido y coronado por la crisis financiera actual las sociedades
occidentales han tendido a descentralizar y desestatalizar el poder y atribuir a sus miembros un rol activo en su propio
autogobierno/autodisciplina. Debido a este rol activo, los individuos necesitan ser regulados desde adentro, desde su propia
subjetividad. La empresarialización del conocimiento producido ha permitido gobernar desde unas nuevas tecnologías del yo,
donde las instituciones estatales difuminadas y tecnologizadas operan cada vez más en el interior del sujeto, o sea, se convierten
en el sujeto mismo. El debate sobre el concepto de seguridad defendido desde la policía institucional más conservadora, y el
intento de promulgación de leyes que protegen esta seguridad restringiendo libertades tradiciones de expresión típicas de la
democracia («leyes mordaza» o similares) representativa más clásica, es otra vertiente de este problema que cobra especial
relevancia en la actualidad española.

12 Para estudiar las consecuencias políticas, sociales y laborales que han supuesto los procesos de financiarización ligados al
capitalismo actual, puede verse Alonso y Fernández (2012). Los discursos, argumentarios y relatos asociados a esta
financiarización están analizados en Alonso y Fernández (2013b).

13 Este argumento está clara y sistemáticamente desarrollado en Gil Calvo (2013). Para una revisión de estos procesos de nivel
internacional véase Dufour (2012).

14 La idea de una desvalorización radical de los políticos, pero un interés por la política en cuanto oportunidad de influir en las
decisiones de gestión pública que atañen directamente a los ciudadanos se puede deducir de la última Encuesta Social Europea
(EDE) cuyo avance sintetiza Antia Castedo, en el diario El País (15 de enero 2014). En este contexto los valores de
desconfianza y lejanía con respecto a la política institucional europea son altos y crecientes en toda la Europa del Sur, el
deterioro de la confianza en los políticos, sin embargo, ha traído un incremento de la movilización vinculada a causas concretas

15 Dos libros de calidad que tratan sobre la crisis política en la España actual y que vuelven a reproducir el enfoque
regeneracionista/anti-regeneracionista sobre el caso español son el de Muñoz Molina (2013) y el de Sánchez-Cuenca (2013).
Para ver la sorprendente similitud de los temas tratados en la literatura noventayochista con los que hoy nos preocupan, véase la
magnífica antología comentada de textos de Garrido Ardila (2013), y para un análisis de las características políticas de la
España del fin del siglo XIX a partir de la genial visión de Joaquín Costa («Oligarquía y caciquismo como forma de gobierno») y
su impronta en la estructura social española a lo largo de la historia contemporánea, véase el no menos genial trabajo de Alfonso
Ortí (1996).

16 Para el debate de lo constituyente dentro de la política española actual, véanse los interesantes trabajos del jurista crítico
Gerardo Pisarello (2011 y 2014).
 CAPÍTULO 4
LA DÉBIL COMPETITIVIDAD DE LA ECONOMÍA
ESPAÑOLA
Norberto E. García

4.1. Introducción

La débil competitividad es un rasgo estilizado de la economía española y fue amplificada

por los desequilibrios que se desarrollaron en 1999-2007. La débil competitividad de España
sigue siendo en el 2013 uno de sus principales rasgos estilizados, siendo muy probable que
continúe siéndolo por mucho tiempo si no se implementan políticas activas para enfrentar su
atraso. Es por tanto una de las principales restricciones para la recuperación de un
crecimiento económico sostenido.
La sección 2 de este capítulo presenta las tendencias en la cuota de las exportaciones
mundiales y el creciente déficit comercial externo de España en el período de pre Crisis
Global. La sección 3 introduce la persistente elevación de los precios y costos laborales
unitarios (CLU). La sección 4 analiza el débil crecimiento de la productividad por hora que
contribuyó al aumento de los CLU en 1999-2009. La sección 5 discute el estancamiento de la
productividad total de los factores en 1999-2009 y las razones que la explican. La sección 6
muestra cómo la reorientación de recursos hacia no transables (construcción, vivienda y
obras) en 1999-2010 contribuye a explicar la declinación de la productividad y
competitividad en el sector transable. La sección 7 introduce el enfoque del crecimiento
económico liderado por la especialización y el proceso de acumulación de capital, con
innovaciones endógenas con amplias escalas de operación y retornos crecientes a escala, y
cómo ese proceso determina una reducción en los costos totales unitarios. Esta es una
aproximación a ser explorada para mejorar la competitividad de España. La sección 8 plantea
los requerimientos de política económica que emergen de la baja proporción de
establecimientos de gran escala de planta en la economía española y, finalmente, la sección 9
sintetiza las principales conclusiones de este capítulo.

4.2. Débil competitividad, la cuota en exportaciones mundiales y el

déficit comercial externo
4.2.1. Cuota en exportaciones mundiales, competitividad y asignación de
recursos

Hay autores que argumentan que la competitividad se mantuvo más o menos constante en
1999-2010, y exhiben como prueba el hecho de que la participación o cuota de las
exportaciones de España en las exportaciones mundiales permaneció estable cuando es
medida en términos nominales.
Nogués (2011) argumenta que al estar el sector exportador integrado por grandes empresas
con mayor productividad, no fue afectado ni por la desaceleración de la productividad ni por
las alzas de salarios verificadas en 1999-2008. De acuerdo con este autor, esto se demuestra
por la relativa constancia de la cuota de España en las exportaciones mundiales en 1999-2010.
Para este autor, las mejoras de calidad, una mayor productividad y un menor crecimiento de
los costos laborales por unidad de producción en el segmento de la gran empresa exportadora
preservaron su competitividad. Este autor sostiene que el mayor aumento de las exportaciones
provino en 1999-2008 de empresas con más de 200 ocupados, que son las de mayor
productividad y en las que los costos laborales unitarios (CLU) crecieron menos que en el
resto de las empresas españolas. Esto explica para este autor por qué la cuota de las
exportaciones españolas, medida en términos nominales, se mantuvo en 1999-2008 constante
en torno a 1,8 a 2 por 100 de las exportaciones mundiales.
No obstante, inferir de una relativa estabilidad de la cuota de exportaciones que España no
sufrió de una débil competitividad es errado por cinco razones:

a) La estabilidad de la cuota de exportaciones no es un indicador confiable, ya que la

misma puede originarse en el descenso en la participación de las exportaciones de otros
países.
b) La estabilidad de la cuota emerge cuando es medida en términos nominales. Cuando se
la mide a precios constantes, se detecta una caída acumulada de la cuota de España de 8
por 100 en 1999-2008 1. El mismo resultado es encontrado por OECD (2012), sólo que
estima una caída acumulada en la cuota de 6 por 100 cuando es medida a precios
constantes.
c) El tema central es que para evaluar la competitividad debe tomarse en cuenta no sólo la
cuota de exportaciones, sino el desempeño del sector competitivo con importaciones.
d) Cuando un país está atravesando una fase de crecimiento sostenido, deberíamos esperar
un aumento en la cuota de las exportaciones mundiales para asegurar la sostenibilidad
de ese crecimiento.
e) El crecimiento de las exportaciones a precios constantes de España en 1999-2009 se
desacelera significativamente y en cambio se eleva el de las importaciones. Así, el
coeficiente exportaciones/PIB se reduce en 1999-2009 desde casi 30 por 100 a 23,9 por
100, mientras que el de las importaciones se eleva de 26 a 32 por 100 en el mismo
período. Esto es un síntoma de pérdida de competitividad.
 García y Tello (2011) agregan un tema relevante. En 1999-2009 el segmento más dinámico
de las exportaciones mundiales fue aquel de los bienes manufacturados de alta tecnología. En
el mismo período España se especializó en productos de baja tecnología (como alimentos y
textiles) o tecnología intermedia (como vehículos automotores o productos farmacéuticos).
García y Tello (2011) demuestran, comparando el desempeño de España y Alemania en 1999-
2009, que a causa de que España no se especializó en manufacturas de tecnología alta e
intermedia de la manera que Alemania lo hizo, perdió el beneficio del muy rápido crecimiento
mundial por ese tipo de productos, como sí le sucedió a Alemania.
Usando la técnica del cambio en la participación, García y Tello (2011) descomponen la
variación en la cuota de España en las exportaciones mundiales en tres componentes.
Demuestran que mientras la especialización y las ventajas competitivas tuvieron un efecto
positivo, lo que afectó negativamente a la cuota es el hecho de que la producción española está
concentrada en las actividades con menores ventajas competitivas.
Los dos rasgos detectados por García y Tello (2011) (la no especialización de España en
manufacturas de alta tecnología y concentración de su producción en actividades de baja
ventaja competitiva) señalan que el obstáculo no es sólo un problema de competitividad-
precio y bajo crecimiento de la productividad. Existe un problema con la asignación interna de
recursos en España, pues no se presta atención a aquello que debe ser priorizado para una
exitosa inserción competitiva en la globalización. Volveremos a este tema en un sección
posterior. Por consiguiente, la débil competitividad de España se explica por un conjunto de
factores causales, y cada uno de ellos debe ser contemplado en las políticas de crecimiento.

4.2.2. Inconsistencia entre tamaño económico y débil competitividad relativa

Lo expuesto es confirmado por los Informes de Competitividad Global del Foro

Económico Mundial. En el 2007, de acuerdo con los datos del Banco Mundial, España era
décimo en el ranking mundial de acuerdo al tamaño del PIB, pero el Informe de
Competitividad Global del Foro Económico Mundial para el mismo año señalaba que España
ocupaba el lugar 28 en el ranking mundial de competitividad según el Índice de
Competitividad Global. En el 2013, de acuerdo al Banco Mundial, España ocupaba el 13.º
puesto en un ranking mundial, según el tamaño del PIB. Pero el Informe del Foro Económico
Mundial señalaba que España había descendido a la posición 35 en el ranking mundial de
competitividad, prácticamente al mismo nivel que una economía emergente como Chile. Por
tanto, hay una persistente inconsistencia entre el tamaño de la economía española y su relativa
debilidad en la competitividad global, y esta inconsistencia ha tendido a empeorar entre el
2007 y el 2013.
El Informe del Foro Económico Mundial del 2007 señala que entre los factores que
explican la relativa falta de competitividad de la economía española se destacaban en ese año:
a) una muy débil institucionalidad para la mejora de la competitividad; b) un atraso relativo en
la calidad de la educación superior y en el sistema de capacitación laboral; c) una muy baja
eficiencia en el funcionamiento de los mercados; d) una relativa debilidad en aprovechar
ventajosamente el conocimiento y los avances técnicos generados en países del exterior, y e)
una considerable debilidad en todos los factores que determinan la adopción de innovaciones.
Entre el 2007 y el 2013 España no ha conseguido mejorar en ninguno de los cinco factores
antes expuestos, sino todo lo contrario. Todos esos factores se vinculan a fallos en áreas de
decisión de las políticas de gobierno.

4.2.3. Débil competitividad y déficit comercial externo

España muestra en 1999-2008, antes de la doble recesión de 2009-2013, una persistente

tendencia al déficit comercial externo. Ésta, como se expuso en el capítulo uno, comienza con
la adopción del euro y la ausencia de políticas deliberadas para aumentar la competitividad,
en un contexto en que Alemania y otros países del norte de Europa adoptan políticas para
reducir la inflación, moderar el aumento de los salarios y acelerar la productividad. Como
consecuencia, los costes laborales unitarios crecen más rápidamente en España que en
Alemania y otros países de Europa. Con la vigencia del euro, esto es equivalente a una
apreciación cambiaria real de la economía española.
Desde 1999 en adelante, la tendencia expuesta provoca un creciente déficit comercial
externo que es financiado por un flujo de crédito bancario proveniente de Alemania y otros
países superavitarios. Esto es utilizado para la expansión del crédito bancario dentro de
España, hacia los sectores no transables —construcción, viviendas y obras—, dado que con la
apreciación su tasa de rentabilidad supera a la de actividades exportables y producción
competitiva con importaciones.
Esto último explica una tendencia hacia reorientar recursos reales hacia no transables en
detrimento de transables, lo que a su vez provoca un menor aumento de la productividad-
competitividad en transables. En particular, la desaceleración de las exportaciones, a causa de
la pérdida de su competitividad, afecta negativamente el aumento de la productividad en
transables.
La desaceleración de la productividad en transables y el aumento de salarios en no
transables que se va difundiendo al resto de la economía en 1999-2008, con la consiguiente
pérdida de competitividad, se encuentran así entre las simientes de la crisis que enfrentará
España en 2008-2013. Su manifestación anticipada es el aumento del déficit comercial desde
1999 en adelante.
La tabla 4.1 señala el alza del ratio déficit comercial externo/PIB desde un 3,1 por 100 del
PIB en el 2000 hasta 10,4 por 100 del PIB en el 2007 y 8,5 por 100 en el 2008. También
señala claramente que el alza del déficit es explicado por una constancia de la participación
de las exportaciones en el PIB de 29,1 por 100 en el 2000 a 30,2 por 100 en 2008 y 28,3 por
100 en el 2009, y por un aumento de la participación de las importaciones en el PIB, de 32,2
por 100 en 2000 a 41,2 por 100 en el 2007 y 38,7 por 100 en el 2008. Esto muestra que la
pérdida de competitividad afecta tanto a las exportaciones como a la producción competitiva
de importaciones. Los resultados previos son aún peores si, en lugar de tener en cuenta los
flujos de bienes y servicios, sólo consideramos el balance de bienes. Las exportaciones de
servicios —turismo, transporte y otros— previenen un aún mayor déficit comercial externo.
El coeficiente exportaciones/PIB registra una tendencia creciente en 2008-2012, en parte
explicada por la contracción del PIB. El coeficiente importaciones/PIB se eleva en 2000-2008
y registra un ligero descenso en 2009-2012 debido a la recesión que afecta a España en ese
período.

TABLA 4.1
Coeficientes de exportaciones, importaciones y déficit comercial 2000-2012 (en %)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

X/PIB 29,1 29,2 29,0 29,1 29,4 29,1 29,8

M/PIB 32,2 32,4 32,8 33,8 35,8 37,3 39,5

(X-M)/PIB –3,1 –3,2 –3,8 –4,6 –6,4 –8,2 –9,6

2007 2008 2009 2010 2011 2012

X/PIB 30,8 30,2 28,3 31,6 34,0 35,3

M/PIB 41,2 38,7 33,3 36,5 36,5 35,0

(X-M)/PIB –10,4 –8,5 –5,1 –4,9 –2,5 0,3

FUENTE: EUROSTAT.

Por consiguiente, la tabla 4.1 sugiere que, en menos de una década, la pérdida de
competitividad respecto a otros países de Europa provoca una contracción en el coeficiente de
déficit comercial externo/PIB que lo eleva por encima de 10 por 100 del PIB. Este resultado
señala que los sectores transables de la economía española exhibieron un debilitamiento de su
competitividad en 1999-2008 respecto al nivel que habría sido requerido para sostener el
crecimiento sostenido de ese período.
En síntesis, a los factores estructurales que explican la muy débil competitividad relativa
de la economía española, en 1999-2008 se le adicionan: a) una desaceleración de la
productividad provocada por la reducción del crecimiento de las exportaciones; b) una
desaceleración de la productividad en transables provocada por la reorientación de recursos
hacia no transables; c) un aumento de costos laborales en euros causado por la apreciación
real, el aumento de la demanda por trabajo y la aplicación de cláusulas de reajuste según el
alza de precios del año anterior, y d) como resultado de lo expuesto, un crecimiento de los
costos laborales unitarios por encima de lo registrado en los países más desarrollados de
Europa.

4.3. El comportamiento de los costos laborales unitarios y los

precios

En 1999, cuando se adopta el euro, la inflación de España era más elevada que la
registrada por Alemania y otros países avanzados de Europa. De ahí en adelante esa
divergencia crece, debido a una aceleración de los precios en España y una desaceleración de
los mismos en Alemania y otros países de Europa. La adopción del euro fue un shock nominal
sobre países que exhibían muy diferentes contextos, proclividades y capacidades para
implementar políticas de adaptación a ese shock.
La figura 4.1 muestra los crecientes diferenciales entre la tasa de crecimiento del deflactor
del PIB de España y la Unión Europea en 1998-2006. El promedio de ese diferencial para
1999-2006 sugiere que la inflación en España estaba en el rango de 3,5 a 4,3 por 100 en ese
período, comparada con una inflación en el rango de 1,5 a 2,5 por 100 promedio en la Unión
Europea.

Figura 4.1.—Crecimiento del Deflactor del PIB en España y en la Unión Europea (1996-2008). (FUENTE: Ridruejo (2013)
basado en INE y EUROSTAT).

Este no fue un fenómeno nuevo, pero empeora en 1999-2008. Más y Robledo (2010)
estiman que en 1995-2009 los CLU crecieron a una tasa anual de 2,7 por 100, una de las más
elevadas de la Unión Europea, sólo superada por las registradas en Dinamarca, Eslovaquia,
Estonia, Grecia, Hungría, Polonia, Portugal y la República Checa. De acuerdo con esos
autores, ese resultado es producto de un crecimiento de 3,5 por 100 promedio anual en los
costos laborales medios y un aumento de sólo 0,8 por 100 en la productividad por hora,
llamada también productividad aparente.
La tabla 4.2 sintetiza el crecimiento anual de los CLU en 1999-2008, de acuerdo con las
estimaciones de la EUROSTAT. También muestra claramente cómo el crecimiento de los CLU
se acelera en 1999-2008 por encima de los períodos previos y posteriores a 1999-2008.

TABLA 4.2
España. Tasa de crecimiento anual de los costos laborales unitarios 1999-2012 (en %)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1,90 2,90 3,20 3,00 2,70 2,50 4,30 3,10

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

4,10 5,60 1,30 –2,00 –1,50 –3,50 –1,0 e

e EUROSTAT. Estimación preliminar para el 2013.

FUENTE: EUROSTAT.

El comportamiento de los CLU en 1999-2008 es explicado por un rápido crecimiento de

los costos laborales a un ritmo de 4,2 por 100 anual, combinado con un muy bajo crecimiento
de la productividad por hora de 0,8 por 100 anual. Las estadísticas del Instituto Nacional de
Estadística (INE) confirman que los salarios nominales crecieron a un ritmo de 4,1 por 100
anual en 1999-2008.
La aceleración de los costos salariales en 1999-2008 se explica por la combinación de: a)
el crecimiento de la demanda interna causada por la rápida expansión de actividades no
transables —construcción, vivienda, obras— que generó una mayor tasa de inflación anual; a)
un aumento significativo de la demanda por trabajo provocado por el incremento del empleo
originado en dichas actividades (pero no limitado solo a las mismas; b) la rápida expansión de
las actividades no transables; c) la combinación de las dos tendencias previas, al utilizarse
cláusulas de reajuste de salarios que incluían el aumento de precios del año previo y
retroalimentaban con ello la espiral salarios-precios, y d) la ausencia de políticas orientadas a
moderar las tendencias expuestas.
La tabla 4.3 presenta el crecimiento de los CLU en una muestra de países de Europa en tres
sub-períodos de 1995-2008 (España, Alemania, Francia, Reino Unido, Suecia, Holanda, Italia
y Austria). Tal como ya se señalara, España es el país de esa muestra que registra mayores
tasas de crecimiento en los CLU en 1995-2008. La tabla 4.3 muestra también que España
registra una aceleración del crecimiento de los CLU a partir de la adopción del euro (1999-
2008), que eleva aún más el crecimiento de los CLU por encima de las tasas verificadas en los
restantes países de la muestra. Esto último sugiere que el tirón de demanda sobre los salarios
en 1999-2008 fue agravada por los sucesos que tienen lugar a partir de la adopción del euro
descritos en el capítulo uno 2.
Lo anterior explica por qué el crecimiento del Índice de Precios al Consumidor
(armonizado de acuerdo con los procedimientos de la EUROSTAT) también se acelera en
España en 1999-2008 y genera tasas anuales de inflación mayores a las registradas en los
países de la muestra de la tabla 4.3. Este hecho, más la desaceleración del aumento de la
productividad, causa una apreciación real de la tasa de cambio implícita, medida por el valor
real de los CLU en España respecto a los CLU de los restantes siete países de la tabla 4.3.
Sintetizando, la adopción del euro en España generó un shock sobre costos laborales,
productividad y precios que no fue neutralizado por las políticas públicas. Las características
de este shock se exponen en el capítulo uno. Dado el criterio prevaleciente que incluía
reajustar salarios según la inflación del año previo, este shock se propagó y causó una
tendencia alcista en costos laborales y precios, no neutralizada por el aumento de la
productividad. Ello condujo a una pérdida de competitividad-precio en 1999-2008, que se
sumó a la ya débil competitividad estructural de España.

TABLA 4.3
Tasas de crecimiento de los CLU en una muestra de países de Europa, 1995-2008 (en %)

1995-1998 1999-2008 1995-2008

España 2,40 3,40 3,10

Alemania –0,04 0,06 0,02

Francia 0,40 2,03 1,60

Reino Unido 2,10 2,35 2,33

Suecia 1,60 1,88 1,78

Holanda 1,45 2,25 1,98

Italia 1,90 2,59 2,34

Austria –0,60 1,00 0,52

 FUENTE: EUROSTAT.

Gutierrez-Doménech (2009) plantea un tema. Una elevada proporción de las exportaciones

manufacturadas de España son de productos de baja tecnología o tecnología intermedia, con
una muy pobre posibilidad de diferenciación. Son por tanto productos «tomadores de precios»
y además muy sensibles a la compresión de márgenes de ganancia generados por alzas de
precios y costos internos. Consiguientemente, las alzas de precios internos afectan a la
competitividad externa de este tipo de exportaciones.
Desde el 2009 en adelante tiene lugar una rápida desaceleración. En 2010-2013 tiene lugar
la mayor contracción de los CLU explicada por la caída en salarios nominales y un mayor
crecimiento de la productividad resultado de la fuerte destrucción de empleo. La caída de los
salarios reales, de acuerdo al INE, es de aproximadamente 3,5 por 100 en 2010-2013. Pero
estudios recientes señalan que esa caída ha sido aproximadamente el doble de lo verificado
por el INE si se toma en cuenta el efecto de los cambios de composición. Así, el Banco de
España (2014) estima una caída de aproximadamente 7 por 100 en el período 2010-2013, en
base a los datos del seguro social. El aumento del paro, el incremento del empleo temporal y
la salida de los jóvenes y de los trabajadores menos calificados cambian la composición del
empleo asalariado en 2010-2013 hacia aquellos con mayores salarios y mejor situación.
Cuando se «limpian» las estadísticas de salarios y se analizan las series netas del efecto
composición, la caída del salario real es mucho más pronunciada (véase Banco de España,
2014) 3.
Estas alzas de costos y precios internos no pudieron ser absorbidas por el crecimiento de
la productividad, ya que este último se desaceleró y se tornó más lento en 1999-2008, lo que
explica la presión sobre compresión de márgenes o mayores precios de exportables que
debilitaron la competitividad-precio. Por tanto, conviene explorar el vínculo entre la
aceleración en los CLU, el debilitamiento de la competitividad-precio y el comportamiento de
la productividad. Veremos las tendencias del aumento de la productividad en la sección
siguiente.

4.4. La productividad por hora o productividad aparente 4

Como ha sido ya mencionado, un rasgo estilizado de la economía española es el lento

crecimiento de la productividad a mediano y largo plazo. Esto se acentúa en el período 1996-
2007. La tabla 4.4 muestra el crecimiento de la productividad por hora en España, la
eurozona, Francia y Alemania. En dicha tabla se comprueba nítidamente que España registra
un crecimiento de la productividad por hora en 1996-2007 bastante menor al exhibido por la
eurozona, Alemania y Francia.
Esa tendencia se revierte en 2008-2012, principalmente porque la enorme destrucción de
empleo causada por la doble recesión de España induce un mayor crecimiento de la
productividad por hora en España.
La tabla 4.5 muestra el crecimiento de la productividad por hora en España en el período
recesivo 2008-2012 y muestra cómo durante el mismo las tasas de crecimiento anual de la
productividad son bastante más elevadas que en 1999-2007. Esto es explicado por una mayor
reducción del empleo en horas que el sufrido por el PIB. Durante el período 2008-2012 la
productividad por hora registra un crecimiento acumulado de 9,5 por 100, y esto incide sobre
el comportamiento de los CLU en 2008-2012.
Si comparamos la productividad por hora de España en 2012 con la de Alemania, Francia,
el Reino Unido y otras economías avanzadas de Europa, se detecta que la brecha de
productividad-competitividad es del orden de 22 a 38, por 100. Esta magnitud es elevada y
nos ofrece una pista respecto al esfuerzo que hay que efectuar a través de una «devaluación
interna» para cerrar esa brecha. Implica siete a ocho años de reducción de costos laborales y
aumento de la productividad por hora, lo que significa un costo social enorme para España.
Una razón adicional para adoptar políticas para el aumento de la productividad.

TABLA 4.4
España. Crecimiento relativo de la productividad por hora en 1996-2011 (tasas promedio
anual en %)

1996-2000 2001-2007 2008-2011

España 0,3 0,9 1,9

Eurozona 1,6 1,1 0,4

Francia 2,1 1,4 0,2

Alemania 2,0 1,5 1,2

FUENTE: Ruesga, S. (2012) EUROSTAT, http://epp.eurostat.ec.europa.eu e INE www.ine.es.

TABLA 4.5
España. Crecimiento anual de la productividad por hora en 2008-2012 (en %)

2008 0,7

2009 2,5

2010 2,0

2011 1,7
 2012 2,5 e

e Cifra preliminar.

FUENTE: EUROSTAT.

4.5. El crecimiento de la productividad total de los factores (PTF)

Las estimaciones oficiales del Banco de España señalan que el crecimiento de la

productividad total de los factores en 1999-2009 fue cercano a cero (el llamado «residuo de
Solow» fue cercano a cero). En este período lo que explica el crecimiento del PIB es el
aumento en el stock de capital fijo. Luego, el crecimiento de la productividad total es muy bajo
durante el período de pre-crisis 1999-2008, como consecuencia de: a) la desaceleración de
las exportaciones; b) la reorientación de la inversión hacia la construcción, vivienda y obras,
que reduce la proporción de la inversión en maquinaria y equipo, particularmente en las
actividades exportadoras y competidoras con importaciones, y con ello el aumento de la
productividad; c) la reducción de la proporción de la inversión en maquinaria y equipo en
transables afecta a la absorción de innovaciones y de mejoras del capital humano, adicionando
presiones negativas sobre el aumento de la productividad.
La OECD (2012) confirma lo expuesto, estableciendo que el crecimiento de España en
2000-2011 es esencialmente explicado por el aumento del stock de capital sin ningún rol
positivo para las innovaciones y el crecimiento de la productividad.
Normalmente, las mejoras de calidad suelen estar correlacionadas con el aumento de la
productividad total de los factores. Esta es la razón por la cual no las analizamos
separadamente.
No existe necesariamente una alta correlación entre el crecimiento anual de la
productividad por hora y el crecimiento anual de la productividad total de los factores. En el
anexo II se presenta la relación analítica y empírica entre ambos indicadores del crecimiento
de la productividad y los datos empíricos para España en el período 1999-2012. En los
párrafos siguientes se presenta sólo un comentario de esos resultados.
En 1999-2008 la tasa de crecimiento promedio anual de la relación (capital/trabajo) fue
positiva, debido al muy rápido aumento de la inversión, mientras que la elasticidad empleo-
producto fue mayor a la unidad, dado el muy elevado crecimiento del empleo en horas. Estas
dos tendencias determinaron que el crecimiento de la productividad por hora fuese superior
que el crecimiento de la productividad total de los factores. Esto está confirmado por las
estimaciones del Banco de España y de la OCDE citadas previamente.
En 2009-2012 la tasa de crecimiento anual de la relación capital/trabajo fue positiva, dado
que la contracción del empleo fue mayor que la contracción del stock de capital. La
elasticidad empleo-producto fue mayor a la unidad, por una contracción en el empleo mayor
que la verificada en el PIB. Las dos tendencias previas explican por qué la tasa de crecimiento
de la productividad por hora permaneció en 2009-2012 más elevada que la tasa de
crecimiento de la productividad total de los factores.
El tema que emerge entonces es que tanto en 1999-2008 como en 2009-2012 el aumento de
la productividad por hora sobreestima la tasa de crecimiento de la productividad total
multifactorial. Así pues, la debilidad del crecimiento de la productividad es aún más intensa
cuando la medimos por el aumento de la productividad total multifactorial.
Esto es muy importante, porque los cambios en la productividad total generan variaciones
en los costos totales unitarios, y no sólo en los costos laborales unitarios. Aumentos
(reducciones) en la productividad total generan una disminución (incremento) en los costos
totales unitarios, que son los costos relevantes para fines de la competitividad. Una tendencia
a un crecimiento de la productividad total de los factores cercano a cero, como emerge de la
estimación del Banco de España, implica una tendencia hacia la constancia de costos totales
unitarios, sin todavía incorporar al análisis los precios de recursos e insumos.
Dado que los precios de los factores crecieron significativamente en 1999-2009, un
crecimiento de la productividad total cercano a cero señaliza que fue imposible absorber ese
aumento de los precios de recursos e insumos, generándose así una presión hacia el aumento
de los costos totales unitarios. En el mismo período en que países competidores de España, de
la eurozona y del resto del mundo registraban un crecimiento de la productividad total
significativa —entre 2 y 4 por 100 anual—, y con ello un descenso en los costos totales
unitarios, la competitividad externa de España se debilitó entonces tanto por la inacción
interna como por el avance de la competitividad en países competidores.
Por tanto, usando el crecimiento de la productividad total de los factores llegamos a una
conclusión aún más seria para España, respecto a la pérdida de competitividad con el exterior
registrada en 1999-2008. Cubel, Esteve, Sanchís y Sanchís (2011) destacan que el
comportamiento a mediano plazo de la productividad total ha sido muy sensible al reducido
acceso al stock de conocimientos e innovaciones existentes fuera de España y al mejoramiento
de los recursos humanos en las especialidades requeridas. Esto ha sido y sigue siendo muy
importante para España.
Las empresas españolas no parecen tener una elevada propensión a usar el stock disponible
externamente a nivel mundial como fuente de los conocimientos e innovaciones para el
aumento de la productividad.Tampoco parecen estar muy ansiosas para introducir todas las
mejoras en los recursos humanos disponibles en el exterior. Los autores previamente citados
también encuentran una muy débil elasticidad de la productividad total respecto a
innovaciones desarrolladas en España.
Por consiguiente, un tema trascendente para España es que el fortalecimiento del acceso al
stock externo de conocimientos, innovaciones y mejoras en recursos humanos es una de las
principales fuentes para el aumento futuro de la productividad total. En ese enfoque sería
relevante el diseño de políticas públicas y privadas para promover entre las empresas
españolas un uso más difundido de dicho acceso, tal como ha sido la experiencia exitosa de
muchas economías emergentes.
 Pérez y Serrano (2010) confirman el estancamiento de la productividad total y agregan que
de 1998 a 2008 tiene lugar una gran inversión no productiva en vivienda y construcción,
considerados activos de baja productividad. Por tanto —como se expone en el capítulo uno—,
el pobre desempeño de la productividad total es también el resultado de una falla en la
política económica que estimuló en 1998-2008 la reorientación de la inversión hacia activos
muy poco productivos.
Pérez García (2011) destaca varias razones que afectan negativamente el aumento de la
productividad total en España:

a) Los datos de la EUROSTAT sugieren que en el 2007 las pequeñas empresas tendían a
prevalecer fuertemente en la distribución de las empresas por tamaño. Así, el estrato de
empresas medianas (50 a 249 ocupados) y grandes (250 y más) ocupados representaba
únicamente el 27 por 100 del empleo total, mientras que en Alemania, Francia y el
Reino Unido sólo las empresas grandes generaban más de un 40 por 100 del empleo.
Veremos en una sección posterior que la composición por tamaño es un tema muy
importante para el aumento de la productividad y la mejora de la competitividad.
b) La información de la EUROSTAT para el 2010 señala que sólo el 29 por 100 de los
empresarios españoles tenían formación universitaria, comparado con 47 por 100 para
Alemania, 37 por 100 para Francia y 35 por 100 para el Reino Unido.
c) Los datos de la OECD señalan que la tasa de graduados en educación secundaria en
España se encuentra entre las más bajas de esa organización, sólo superior a las de
Chile, Portugal y México.
d) El Instituto Nacional de Estadísticas subraya que el número de ocupados con un grado
universitario se multiplicó por 2,5 entre 1995 y 2010, pero que el número de puestos de
trabajo que requerían personal altamente calificado sólo se multiplicó por 1,97 en el
mismo período. Esto sugiere que en España no sólo puede haber un problema de calidad
en la educación universitaria, sino también un desaprovechamiento de recursos humanos
con un grado universitario.
e) Los datos de la EUROSTAT confirman el punto previo, ya que señalan que España se
encuentra entre los países europeos con un menor porcentaje de personal altamente
calificado —un 34,7 por 100 del total de empleo—, y únicamente Portugal y Rumanía
exhiben tasas más bajas.

Todos los puntos señalados previamente sugieren que la muy débil competitividad de
España no es sólo un problema de altos costos laborales en relación a la productividad por
hora. Hay diferentes obstáculos y restricciones que deben ser superadas a través de políticas
públicas y privadas si el objetivo es un crecimiento significativo de la productividad total.
Un tema adicional que a veces es omitido es que el crecimiento sostenido de la
productividad total requiere un incremento sostenido en la demanda. Por tanto, un aumento
sostenido de la productividad total en sectores transables requiere un aumento sostenido de las
exportaciones y/o de la producción que compite con importaciones. Sin ese incremento
sostenido en la demanda, el crecimiento de la productividad total se torna más difícil de
alcanzar. En la experiencia de España esto habría requerido un conjunto de políticas dirigidas
a ampliar y diversificar mercados externos, que nunca se implementó en España.
Considerando la competitividad-productividad, el verdadero desafío es cómo reducir los
costos totales unitarios y no sólo los costos laborales unitarios. Un crecimiento anual de la
productividad total de 2,5 por 100 anual durante tres años genera una reducción acumulada de
costos totales unitarios de 7,3 por 100. Esta cifra es mayor que la obtenida reduciendo los
costos laborales unitarios en 7 por 100 en 2010-2012 a través de un aumento del desempleo y
de una reforma laboral para reducir salarios, ya que los costos laborales unitarios son una
fracción de los costos totales unitarios. Y el enfoque de aumentar la productividad total no
incrementa los costos sociales al nivel que el primero lo hace.
No todas las medidas para aumentar la productividad total requieren una gran dosis de
recursos. En un país como España, el mejoramiento de la organización de las empresas, la
promoción de exportaciones o el establecimiento de un sistema de incentivos salariales para
el aumento de la productividad son medidas que pueden generar rápidos resultados y no
demandan una gran magnitud de recursos. Una vez que la aceleración del crecimiento de las
exportaciones comienza a sentirse, este mismo proceso presionará en la dirección de acelerar
el aumento de la productividad.
Por todo lo expuesto, no hay dudas de que es necesario un enfoque de política que adopte
como meta el crecimiento sostenido de la productividad total, particularmente para las
actividades transables, si el objetivo es mejorar la competitividad.
Dentro del contexto previo, conjuntamente con políticas dirigidas a ampliar y diversificar
mercados externos, es necesaria una reducción inicial de los costos laborales unitarios, para
elevar la tasa de rentabilidad, como mecanismo de ignición para inducir el crecimiento de la
inversión en equipos, maquinaria, innovaciones y mejoras en la calificación laboral. Esto
implica una reducción en los costos laborales unitarios para elevar la tasa de rentabilidad en
la magnitud necesaria para inducir ese aumento de la inversión. El enfoque es entonces
promover un aumento en la demanda por bienes y servicios producidos en transables, y
simultáneamente implementar esta ignición de las decisiones de inversión en transables.
Pero esta aproximación es muy diferente a la que sostiene que la mejora de la
competitividad sólo depende de la reducción de los costos laborales unitarios, y para lograrlo
implementa una reforma que impulsa el recorte de salarios durante varios años y pretende
ampliar el número de horas trabajadas para aumentar la productividad.

4.6. Asignación de recursos hacia no transables y desaceleración

de la productividad

La experiencia de las economías emergentes exitosas nos enseña una importante lección.
Una economía que pretenda ser exitosa en su inserción en mercados globales debe
permanentemente reorientar recursos hacia transables y particularmente hacia exportables,
para poder acelerar la inversión y las innovaciones en estas actividades y de ese modo
mejorar constantemente la productividad y la competitividad.
En el caso de España esta acción era mucho más necesaria a partir de la adopción del euro,
porque exhibía en 1999 una muy alta ponderación de pequeñas empresas de baja
productividad en su tejido empresarial y una muy baja gravitación de empresas grandes de alta
productividad. En ese contexto era imprescindible que la política de crecimiento promoviera
un impulso hacia la reorientación de recursos hacia transables, para ampliar el número de
grandes empresas de productividad aceptable y hacer viable el crecimiento de las pequeñas y
medianas hasta un nivel de escala de alta productividad.
Sin embargo, sucedió lo contrario. Como se expone con detalle en el capítulo uno, el shock
generado por la adopción del euro en 1999 sin políticas compensatorias en España que
evitaran sus consecuencias generó un cambio en los precios relativos internos favorable a no
transables. Esto elevó la rentabilidad en no transables. Consiguientemente, el enorme influjo
de financiamiento externo necesario para cubrir los déficits externos acumulados en 1999-
2008 fue absorbido en la expansión del crédito interno para financiar el aumento de la
inversión en la construcción, vivienda y obras. Esto último generó una burbuja de alza de
precios en dichos sectores, que retroalimentó el alza de la rentabilidad de la inversión en estas
actividades 5.
El proceso antes descrito reasignó recursos reales hacia no transables a un ritmo elevado.
Por esa razón, la experiencia española de 1999-2008 puede ser considerada un ejemplo
opuesto a las estrategias de crecimiento exitosas de economías emergentes como Japón (1952-
1973), los primeros ocho «Tigres» del Sudeste de Asia (1960-2010), Corea del Sur, Singapur,
Hong Kong, Taiwán, Malasia, Indonesia, Tailandia y Filipinas-China (1980-2010), Chile
(1983-2000), Panamá 1990-2012 6, Perú (2002-2012) y otros.
Una expresión de esa tendencia tan peligrosa es la evolución de la composición de la
inversión bruta fija en 2000-2010. La tabla 4.6 señala que la inversión en vivienda y
construcción representaba un 64 por 100 de la inversión bruta fija en el 2000, y se había
incrementado a 71,3 por 100 en el 2007. En el 2010, ya en plena recesión, representaba
todavía un 67,6 por 100 de la inversión bruta fija. Una consecuencia directa de la tendencia
expuesta es la caída en la participación la inversión en maquinaria y equipos en la inversión
bruta fija total. Su participación declina desde 31,6 por 100 en el 2000 hasta 24,1 por 100 en
el 2007, un equivalente al 5,5 por 100 del PIB del 2007.

TABLA 4.6
España. Composición de la inversión bruta fija 2000-2010 (en %)

2000 2007 2010

 Vivienda y otras construcciones 64,1 71,3 67,6

Maquinaria y equipo 31,6 24,1 26,1

FUENTE: INE. España. Cuentas Nacionales. www.ine.es.

El creciente deterioro de la inversión en maquinaria y equipo es una parte importante de la

explicación de por qué el crecimiento de la productividad total en 1999-2008 fue cero. Este
tipo de inversión es el que genera mayores flujos productivos e induce más innovaciones.
Ya en el 2006, Más, Pérez y Uriel (2006) llamaban la atención sobre esta misma tendencia.
Según estos autores, maquinaria y equipo representaba a mediados de este siglo sólo el 20 por
100 del stock de capital fijo, pero contribuía con un 50 por 100 de los servicios productivos
del stock de capital fijo.
Más aún, como una parte de la inversión en maquinaria y equipo fue destinada a la
construcción, es posible adelantar la siguiente hipótesis. La inversión en maquinaria y equipo
en el sector transable se redujo en 1999-2007 a una cifra inferior al 5,5 por 100 del PIB citado
en un párrafo previo. Esto confirma el debilitamiento de la asignación de recursos de
inversión hacia sectores transables, y particularmente hacia actividades exportadoras.
El tema central que emerge de esta sección es que la asignación de recursos de inversión
en 1999-2007 no tuvo en cuenta la prioridad de orientar esa asignación hacia sectores
transables, y en particular hacia actividades exportables. Esta era una condición necesaria
para incrementar la productividad total en esos sectores para mejorar la competitividad y
lograr una mejor inserción en una economía globalizada. Una vez alcanzada esta conclusión,
podemos agregar que ni la política macroeconómica ni la política de crecimiento de ese
período mostraron signos de estar preocupadas por ese hecho.
Entendemos ahora mucho mejor lo mencionado al principio de este capítulo, cuando se
indicaba que la producción de España en el período 1999-2007 estaba concentrada en
actividades con bajas ventajas competitivas.

4.7. Especialización internacional, acumulación de capital con

innovaciones endógenas, grandes escalas y reducción de costos
totales unitarios

Una elevada proporción de la investigación empírica efectuada en España sobre las

tendencias de la productividad total de los factores se basa en el modelo de Robert Solow de
1957 7. En ese modelo, el residuo, que es de hecho una mezcla de diferentes fenómenos, es
asumido como el efecto de las innovaciones y llamado la productividad total de los factores.
Por definición, en ese modelo el crecimiento de la productividad total y las innovaciones es
algo exógeno a la acumulación de capital fijo de la economía, y no se presta atención alguna a
la especialización del país en los mercados mundiales.
Esa es la razón por la que muchas propuestas de políticas para promover las innovaciones
en España se focalizan en su desarrollo interno, enfatizan un mayor gasto en investigación y
desarrollo (I+D), en desarrollo del conocimiento y en investigación específica en ciencias
duras y su aplicación. Este enfoque emerge directamente del supuesto efectuado en un modelo
tipo Solow en el que se indica que las innovaciones son algo exógeno y no se basan en la
evidencia empírica de España.
El conocimiento analítico y la medición empírica del crecimiento económico han avanzado
mucho desde el aporte de Solow (1957), particularmente en 1990-2011. Uno de los enfoques
contemporáneos que es útil para los desafíos que enfrenta España es el producto de varias
contribuciones. Entre ellas, Kaldor y Mirrlees (1961) inician los modelos con progreso
técnico endógeno a la acumulación de capital; Romer (1989,2009), quien desarrolla y
simplifica el enfoque de innovaciones endógenas y agrega la importancia del capital humano y
otras variables. Barro y Sala-i-Martin (2003), que validan empíricamente para muchas
experiencias la importancia de las innovaciones endógenas a la acumulación de capital y del
capital humano, o Acemou, Johnson y Robinson (2005), que enfatizan la importancia de las
instituciones para que una economía de mercado alcance un crecimiento rápido.
Adam Smith señaló en 1776 la importancia vital de la especialización internacional para el
crecimiento económico. Más cercano a nuestra época, Kaldor (1972a) destacó la importancia
de un crecimiento liderado por exportaciones para un rápido proceso que permita alcanzar a
las economías más avanzadas. Kaldor (1972b) enfatiza la tendencia hacia mayores escalas de
operaciones con retornos crecientes a escala como el rasgo dominante de la competencia
internacional —tendencia que se ha intensificado en 1975-2010 como lo demuestra el aumento
de las fusiones entre empresas para lograr mayores escalas, como resultado de las presiones
competitivas en los mercados globales.
Krugman (1979), en línea con los enfoques previos, en una contribución que mereció el
Premio Nobel del 2008, probó que la especialización internacional, más los retornos
crecientes, a escalas cada vez mayores, explican mejor las tendencias del comercio
internacional que la teoría de las ventajas competitivas. La tendencia hacia retornos
crecientes, con escalas de operación cada vez mayores en las actividades en que un país se
especializa, reduce los costos totales unitarios y provee una fuente de creciente
competitividad.
Cuando aplicamos a los datos estadísticos un modelo agregado tipo Solow, la conclusión
es la importancia del aumento de la productividad total. Pero un análisis más desagregado
detecta rápidamente la importancia de la especialización internacional, descansando en
escalas de producción cada vez mayores con retornos crecientes a escala. Este análisis
desagregado es «leído» por un modelo agregado tipo Solow como un aumento de la
productividad total, pero el enfoque desagregado nos permite diseñar políticas que contemplen
los factores esenciales para el logro de esos resultados, diferentes a las que se infieren de un
modelo tipo Solow.
 Una de las principales contribuciones contemporáneas al análisis del crecimiento ha sido
la de Dale Jorgenson (Harvard University). Este autor desarrolló un marco analítico y de
medición empírica capaz de captar la importancia de la especialización internacional y de la
acumulación de capital con innovaciones endógenas, basada en escalas de producción cada
vez mayores con retornos crecientes a escala, distinguiendo diferentes tipos de capital fijo y
de recursos humanos.
Para este propósito, el citado autor descansa en un sistema de ecuaciones específicamente
diseñado para captar los rasgos estilizados expuestos. Utiliza así un análisis desagregado que
le permite identificar el comportamiento de muchas actividades económicas dentro de cada
economía nacional 8. Aplicando sofisticados métodos econométricos le fue posible testear su
enfoque en muchos países: Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, Alemania y otros países
de Europa, incluyendo España, y también los países más importantes de Asia y América.
Los resultados econométricos obtenidos por Dale Jorgenson prueban que su enfoque es
correcto. La evidencia empírica acumulada es hoy definitoria. Entre los trabajos empíricos es
posible citar: Jorgenson (1995); Jorgenson, Gollop y Fraumeni (1999), Jorgenson (2009;
2002; 2000); Jorgenson y Wu (2010a); Jorgenson, Weldau y Motohashi (2007) para Japón,
China Corea del Sur y Taiwán; Mas Ivars (2010) para España; Aravena, Hofman y Villarreal
(2010) para Argentina, Brasil, México y Chile; San Martin (2010) para Chile, y Coremberg
(2010) para Argentina.
El enfoque de Jorgenson para comprender y medir el crecimiento económico fue adoptado
por el U.S. Bureau of Economic Analysis para la contabilidad del crecimiento de Estados
Unidos. Similarmente, Naciones Unidas, la institución responsable para el diseño del Sistema
de Cuentas Nacionales en todos los países miembros, ha recomendado la adopción del
enfoque de Jorgenson a todos los países del mundo.
El enfoque de Jorgenson conduce a un enfoque de política de crecimiento muy diferente de
aquel que emerge de los modelos tipo Solow. En lugar de desarrollar políticas para promover
la generación de innovaciones —que se infiere de un enfoque que considera a las
innovaciones exógenas—, el marco analítico de Jorgenson enfatiza la especialización
internacional de las economías nacionales. Una vez que las economías logran orientarse hacia
múltiples nichos externos de especialización internacional, pueden beneficiarse de las grandes
escalas de producción con retornos crecientes a escala. Este tipo de escalas generan costos
totales unitarios decrecientes que mejoran sistemáticamente la competitividad. El alcanzar ese
tipo de escalas requiere de la aceleración de la acumulación de capital, tanto fijo como
humano, que induce endógenamente la adopción de innovaciones.
La tendencia mundial hacia escalas más grandes y retornos crecientes a escala se ha
acelerado en 1975-2010 con la creciente globalización de los mercados. Esta tendencia está
teniendo lugar en economías avanzadas y emergentes, señalizando que es un fenómeno de
carácter global.
Un tema debe agregarse si se desea incorporar el enfoque de Jorgenson a la política de
crecimiento: la necesidad de establecer a nivel microeconómico un sistema de incentivos
hacia la adopción de conocimientos e innovaciones ya disponibles en el exterior, en lugar de
seguir promoviendo la generación local de innovaciones. Cubel, Esteves, Sanchís y Sanchís
(2011) señalan claramente la importancia de esto para el aumento de la productividad total.
Cabe agregar que es un enfoque menos costoso y que permite desarrollar a mayor velocidad
las innovaciones endógenas a la acumulación de capital en actividades, que mejor hacen
crecer la economía. Por otra parte, España no dispone una amplia base de científicos e
ingenieros como para generar por sí sola el conocimiento y las innovaciones requeridas por un
crecimiento basado en la especialización internacional en determinadas actividades, y la
generación de amplias escalas de producción en esas líneas.
Es útil recordar que las economías emergentes exitosas descansaron en el enfoque antes
citado. Así, por ejemplo, China descansó en el mismo para alcanzar sus altas tasas de
crecimiento del PIB y de la productividad en 1980-2010. El gasto en I+D fue mantenido a un
nivel bajo: 0,7 por 100 del PIB en 1990 y 1,3 por 100 en 2005 —menos de la mitad de los
ratios registrados en las economías avanzadas de Occidente— (véase OECD, 2007). La
misma fuente señala que las industrias de alta tecnología en China son menos intensivas en I+D
que las de las economías avanzadas de Occidente. ¿Cómo se explica entonces tasas tan
elevadas de crecimiento de la productividad con bajo gasto en I+D? China adoptó y adaptó el
conocimiento y las innovaciones disponibles externamente a través de un fuerte mejoramiento
de sus recursos humanos calificados. La inversión extranjera y los joint ventures con
empresas chinas fue uno de los caminos, aunque el único. China explotó sistemáticamente la
disponibilidad de conocimiento e innovaciones disponibles en el exterior de múltiples
maneras.

4.8. Una baja proporción de empresas grandes

Cuando aplicamos el enfoque de la sección previa a España aparecen dos obstáculos. Uno
es la muy débil especialización internacional del país, particularmente la ausencia de políticas
para capturar nuevos nichos externos para exportaciones en las que el país puede
especializarse. En la actualidad, el 73 por 100 de las exportaciones de España van a la Unión
Europea o el resto de Europa, y parece imprescindible agregar otros mercados. El segundo,
vinculado al anterior, es la extremadamente baja proporción de empresas con grandes escalas
de producción, cuando la comparamos con Alemania, Francia, el Reino Unido o Estados
Unidos. Estos dos rasgos se hallan vinculados, porque el mejoramiento de uno requiere la
superación del otro.
La tabla 4.7 muestra que en el año 2011 la proporción de establecimientos con 500 o más
trabajadores asalariados representaba sólo el 0,1 por 100 del número total de
establecimientos. Si se toman los establecimientos con 200 o más trabajadores, representaban
solo el 0,3 por 100 del número total de establecimientos. En el otro extremo, el 98,3 por 100
de los establecimientos tenía de 1 a 49 trabajadores, con una gran concentración en el estrato
de 1 a 9 ocupados, que representaba el 89 por 100 del total. A esto se le agrega que sólo el 1,4
por 100 del total de establecimientos se correspondía al estrato de 50 a 199 ocupados,
mostrando así que en España el problema es la débil presencia de empresas medianas y no
sólo grandes.
De la tabla 4.7 emerge la necesidad de políticas que promuevan el crecimiento de las
empresas medianas y el número de grandes empresas. Una manera de hacerlo es combinar
esquemas de promoción de exportaciones con incentivos a la inversión, promoción del crédito
y políticas para atraer a la inversión extranjera, con esfuerzos conjuntos público-privados para
explorar y capturar un gran número de nuevos nichos en múltiples mercados externos de fuera
de Europa.

TABLA 4.7
España. Número de establecimientos por tamaño según el número de asalariados ocupados,
2011

Tamaño del establecimiento Número de establecimientos

1 a 9 asalariados 1.299.400

10 a 49 asalariados 130.944

50 a 199 asalariados 19.864

200 a 499 asalariados 3.288

500 a 4.999 asalariados 1.602

5.000 o más asalariados 107

FUENTE: Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Directorio de Central de Establecimientos.

En segundo lugar, las grandes escalas pueden ser alcanzadas a través de la subcontratación
de empresas pequeñas por las grandes (véase Okita, 1975; 1980) o a través de consorcios
(clusters) de pequeñas empresas 9. Más aún puede lograrse estableciendo redes de empresas,
cadenas productivas y procesos integrados entre grandes empresas y consorcios de pequeñas
que promuevan la subcontratación por tamaño. Las empresas grandes inducen mejoras de
productividad y estándares de calidad en las pequeñas, y actúan como vehículo para la
exportación de insumos de las pequeñas. Al mismo tiempo, las empresas grandes se benefician
de los menores costes laborales de las pequeñas, lo que contribuye a hacerlas más
competitivas. Por consiguiente, este enfoque transforma lo que es un obstáculo para el
crecimiento —la dualidad en materia de tamaño de establecimientos— en una ventaja 10. Este
enfoque no lo genera el ajuste espontáneo de los mercados. Son necesarias políticas
deliberadas, como sugiere la experiencia de Japón en 1952-1975, posteriormente generalizada
a muchas economías del sudeste de Asia.

4.9. Conclusiones

1. España necesita desarrollar políticas deliberadas para diversificar mercados externos

y lograr nuevos nichos de mercado fuera de Europa, apuntando a su especialización
internacional, para poder alcanzar un crecimiento elevado de su productividad. Sin un
rápido aumento de la demanda por transables es poco probable un aumento sostenido
de la productividad. Seguramente ello demande acciones conjuntas públicas y
privadas.
2. España se ha especializado en los pasados 15 años en bienes de baja tecnología —
como alimentos y textiles— o de tecnología intermedia, como vehículos automotores y
productos farmacéuticos. Pero la demanda de los mercados mundiales ha crecido
mucho más rápidamente en los bienes de tecnología intermedia y sobre todo alta
tecnología. Por tanto, es imprescindible un desplazamiento gradual hacia estos últimos
tipos de productos si se desea acelerar las exportaciones. Por ejemplo, en el pasado
reciente las grandes empresas de España han demostrado su capacidad para producir y
exportar trenes de alta velocidad como el AVE y logrado una reputación en la
construcción de infraestructura productiva, desde represas hidroeléctricas a puertos,
aeropuertos y autopistas de alta velocidad. Mirando hacia América Latina y otras
regiones en vías de desarrollo, la demanda existente por transporte de trenes de alta
velocidad y por infraestructura productiva es muy elevada. Sólo considerando Perú,
Colombia y México, la demanda por infraestructura productiva necesaria para
actualizar su competitividad supera los 350 mil millones de euros. Todo lo que se
necesita es una política inteligente para promover paquetes de exportación, junto con
acuerdos con bancos extranjeros para financiar a largo plazo estas obras. En un mundo
con exceso de liquidez y bajas tasas de interés, eso no debería ser un obstáculo.
Similarmente, las empresas españolas han producido aviones de carga turbo prop de
bajo consumo de combustible, para uso civil o militar y barcos modernos de todo tipo
y tamaño. Nuevamente, una política de promoción apropiada, junto con financiamiento
a plazo de bancos extranjeros, contribuiría a entrar en múltiples mercados de muchos
países emergentes.
3. España carece de un mecanismo eficiente de promoción de exportaciones y de
exploración de nuevos nichos de mercados hacia afuera de Europa. Iniciativas que
unan esfuerzos públicos y privados serían muy productivas en este campo.
4. La composición de la producción de España señala que la mayor parte de sus
productos son de baja ventaja competitiva. Esto es un resultado de todos los factores
 que explican la ausencia de un crecimiento significativo de la productividad total en
España entre 1999-2010.
5. La reasignación de recursos de inversión hacia vivienda y construcción en 2000-2010
redujo la proporción de inversión en maquinaria y equipo, y especialmente en
inversión en maquinaria y equipo en transables. Esto contribuyó decisivamente a
reducir el crecimiento de la productividad total en transables, con la consiguiente
pérdida de competitividad, ya que esa caída indujo también una menor absorción de
innovaciones. Esto debe ser revertido si España aspira a una mejor inserción en
mercados externos que hagan viable su recuperación.
6. El shock generado por la adopción del euro en un contexto donde Alemania y otros
países avanzados de Europa priorizaron una muy baja inflación y promovieron el
aumento de la productividad —mientras en España no se desarrollaban políticas que
compensaran esas tendencias— condujo a España en 2000-2009 hacia un mayor
crecimiento de los CLU y de los precios, comparado con el desempeño de Alemania y
los países más avanzados de Europa. El crecimiento de los CLU fue explicado tanto
por un crecimiento más rápido de los salarios como por un más lento crecimiento de la
productividad por hora. Esto provocó un deterioro de la competitividad-precio.
7. Una clara evidencia del deterioro de la competitividad-precio es el rápido crecimiento
del déficit comercial externo, que se eleva desde 2,1 por 100 de superávit en el 2000
hasta un déficit de 8,1 por 100 del PIB en 2008 y 2009, debido tanto a una
desaceleración de las exportaciones como a un fuerte aumento de las importaciones.
8. En 2000-2008 el crecimiento de la productividad por hora en España es menor al
registrado en Alemania y otros países avanzados de Europa. La desaceleración del
aumento de la productividad por hora se revierte en 2009-2012, debido a la fuerte
contracción de empleo, mayor que la del PIB.
9. El crecimiento de la productividad total de los factores muestra un resultado aún más
pobre que el de la productividad por hora: un estancamiento en 1999-2009. Ese
estancamiento implica que los aumentos de precios de factores no pudieron ser
absorbidos por aumentos en la productividad total, lo que provocó una tendencia al
alza en los costos totales unitarios. Por tanto, España sufrió también un deterioro en su
competitividad-productividad.
10. Hay varias razones que explican el estancamiento de la productividad total en 1999-
2009. Entre ellas se destacan: a) la desaceleración de las exportaciones y de la
producción competitiva con importaciones que debilita su crecimiento; b) la
reasignación de recursos de inversión hacia no transables, que reduce
significativamente la proporción de inversión en maquinaria y equipo, particularmente
en transables, y con ello la absorción de innovaciones; c) el descenso relativo de la
inversión en maquinaria y equipo reduce también la productividad total, porque los
servicios productivos de este tipo de capital son mayores que el de vivienda y
construcción d) el escaso uso del acceso al stock de conocimientos e innovaciones
 externas; e) la muy baja proporción de empresas de amplia escala de planta capaces de
aumentar sostenidamente la productividad; f) la baja proporción de empresarios
españoles con formación universitaria especializada; y g) el relativo bajo uso de
personal altamente calificado y graduados universitarios en las empresas españolas.
Todo esto sugiere que España enfrenta realmente un problema de competitividad-
productividad, y no sólo competitividad-precio, y que por tanto no puede ser superado
únicamente con devaluaciones internas.
11. Un rápido crecimiento de la productividad total provoca una reducción sostenida en
los costos totales unitarios, que son claves para la competitividad. Esto es más
importante que la reducción de los CLU, que son una fracción de los mismos. Con el
fin de mejorar la competitividad, un descenso en los CLU es importante como
mecanismo de ignición, por el cual se eleva la tasa de rentabilidad en transables y
contribuye a inducir la recuperación de la inversión y la absorción de innovaciones en
esas actividades. Con ello se restablece el crecimiento de la productividad total en
transables y la reducción de los costos totales unitarios que mejoran su competitividad.
Pero lo anterior no debe confundirse con un descenso de los salarios durante siete u
ocho años, que es la receta implícita en una «devaluación interna». Iniciada la
recuperación, el crecimiento de los salarios reales no debería superar el crecimiento
de la productividad, para evitar un nuevo deterioro de la competitividad y sostener el
impulso del crecimiento de la inversión.
12. La brecha de competitividad de la economía española se encuentra en el rango de 22 a
38 por 100 de la productividad de los países más avanzados de Europa. Es difícil que
una brecha de esa magnitud pueda ser cerrada con «devaluaciones internas», ya que
hacerlo demandará reducciones de salarios durante siete u ocho años o más. España
lleva ya cuatro años de caídas de salarios, sumadas a un muy elevado desempleo, y la
situación ha alcanzado ya un nivel intolerable. El costo social registrado en España es
ya elevadísimo como para adicionarle nuevas presiones en esa dirección, que ponen en
riesgo el tejido social y devalúan la institucionalidad democrática del país. Por otra
parte, es demencial persistir en esa dirección si existen alternativas mucho más
eficientes y menos costosas socialmente para aumentar la productividad total en forma
sostenida. Muchas de las medidas iniciales para aumentar la productividad total no
requieren de muchos recursos, como por ejemplo la prospección de nuevos mercados
externos, la mejor organización de las empresas y la adopción de un sistema de
incentivos al aumento de la productividad.
13. Dos obstáculos importantes al aumento sostenido de la productividad total en España
son el débil acceso al stock externo de conocimientos e innovaciones y la muy baja
ponderación de establecimientos con una escala de planta que permita rápidos
aumentos de productividad y reducciones sostenibles en costos totales unitarios.
Respecto al primero, en España han tendido a prevalecer las políticas que promueven
el desarrollo interno del conocimiento y las innovaciones, parte de cuyos presupuestos
 están siendo recortados por la política de austeridad fiscal. En toda Europa existen
sistemas de incentivos a la innovación. No sería difícil entonces establecer en España
un sistema de incentivos microeconómicos para acelerar el acceso a conocimientos e
innovaciones ya disponibles en el exterior, que implican un costo mucho más bajo que
generarlas internamente. Respecto a lo segundo, es necesario promover el crecimiento
de las medianas empresas y elevar el número de las grandes, a través de programas
público-privados de promoción de exportaciones a nuevos mercados. También es
importante dirigir políticas hacia las pequeñas. Una alta proporción de pequeñas
empresas puede transformarse de un obstáculo a una ventaja si se promueven
activamente procesos de subcontratación de pequeñas empresas en redes o cadenas
productivas con las grandes, y consorcios (clusters) de pequeñas empresas orientadas
a producciones similares. Esto promueve mayores escalas de producción para las
pequeñas, aumenta su productividad y reduce sus costos totales unitarios.
14. España puede beneficiarse de los avances más recientes del análisis del crecimiento
económico desarrollados en 1990-2011. La evidencia empírica de los últimos treinta
años señala que el factor clave para el crecimiento sostenido es la especialización
internacional orientada a múltiples nichos de mercados externos. Esto es crucial
porque provoca aumentos de la demanda externa que inducen el desarrollo de amplias
escalas de planta en muchas actividades internas, con retornos crecientes a escala. Ello
conlleva aumentos de productividad y reducción de costos totales unitarios. El
desarrollo de amplias escalas de planta requiere de la aceleración de la acumulación
de capital —tanto fijo como humano— que induce la absorción de innovaciones
endógenas al crecimiento de la inversión, innovaciones que pueden obtenerse a menor
costo del stock externo disponible de conocimientos e innovaciones. La mejora de la
competitividad es así una consecuencia de un esfuerzo de acumulación de capital en
amplias escalas de planta, con innovaciones endógenas, liderado por la creciente
orientación de la economía hacia actividades que responden a la especialización
internacional del país.

ANEXO
LA RELACIÓN ENTRE EL CRECIMIENTO DE LA
PRODUCTIVIDAD POR HORA Y EL CRECIMIENTO DE
LA PRODUCTIVIDAD TOTAL DE LOS FACTORES
Definiendo:

qf: tasa de crecimiento de la productividad total.

y: tasa de crecimiento del PIB.
 Ey/k: elasticidad producto-capital.
Ey/e: elasticidad producto-empleo.
e: tasa de crecimiento del empleo medido en horas trabajadas.
k: tasa de crecimiento del stock de capital fijo.
Y: PIB.
K: stock de capital fijo.
E: empleo total medido en horas trabajadas.
qe: tasa de crecimiento de la productividad por hora.

Puede escribirse:

y = qf + [(бY/бK) · K/Y] · k + [(dY/dE) · E/Y] · e

(1)
La ecuación (1) establece que el crecimiento del PIB se explica por el aumento de cada
factor, multiplicado por la relativa elasticidad producto-factor —2.º y 3.º términos del
segundo miembro de la ecuación of (1)— más la tasa de crecimiento de la productividad total
(qf).
La expresión (1) puede reducirse a:

qf = y – Ey/k · k – Ey/e · e
(2)
Suponiendo retornos constantes a escala:

Ey/k + Ey/e = 1 → Ey/k = (1 – Ey/e)

(3)
Reemplazando (3) in (2):

qf = y – (1 – Ey/e) · k – Ey/e · e
(4)
Si están disponibles estimados de (Ee/y), es útil reemplazar (Ey/e) en (3) y (4) por:

Ey/e = (1/Ee/y)

Así, (4) puede reescribirse como sigue:

qf = y – [1 – 1/(Ee/y)] · k – [1/(Ee/y)] · e
(5)
La ecuación (5) es ya la fórmula de estimación del crecimiento de la productividad total
(qf).
Si sumamos y sustraemos (e) al segundo miembro de (5) tenemos:

qf = (y – e) – k + k/(Ee/y) – e/(Ee/y) + e
 Que puede ser reducido a:

qf = (y – e) + [1/(Ee/y) – 1] (k – e)
(6)
La ecuación (6) puede ser reescrita como:

qf = (y – e) – [1- 1/(Ee/y] (k – e)
(7)
En (7), (y – e) es la tasa de crecimiento de la productividad por hora o productividad
aparente (qe) y (k – e) es la tasa de crecimiento del ratio (capital/trabajo) a nivel agregado
(ke). Reemplazando ambas variables en (7) se obtiene:

qf = qe – (1- 1/Ee/y) · ke
(8)
La ecuación (8) establece la relación entre el crecimiento de la productividad total (qf) y el
crecimiento de la productividad por hora (qe).
Desde un punto de vista causal asumimos que el crecimiento de la productividad total
determina el crecimiento de la productividad por hora. Luego, se puede escribir:

qe = qf + [1 – 1/E(e/y)] · ke
(8’)
La ecuación (8’) establece cuáles son las condiciones que deben cumplirse para que el
crecimiento de la productividad total sea mayor, igual o menor al crecimiento de la
productividad por hora. Estas condiciones se sistematizan como sigue, donde (ke) es la tasa de
crecimiento de la relación (capital/trabajo):

ke > 0
Si E e/y < 1 → qf > qe
Si E e/y = 1 → qf = qe
Si E e/y > 1 → qf < qe

ke < 0
Si Ee/y < 1 → qf < qe
Si Ee/y = 1 → qf = qe
Si Ee/y > 1 → qf > qe

De acuerdo con la información del Banco de España, INE, EUROSTAT y Fundación BBVA
(2010) para España 1999-2008, se tienen las siguientes estimaciones:

k = 0,043
e = 0,037
y = 0,034
 De los datos previos se infiere:

(ke > 0) y E(e/y) >1 → (qe > qf)

En 2009-2012, la tasa de crecimiento del stock de capital fijo es muy baja o ligeramente
negativa, y la tasa de crecimiento del empleo en horas es negativa y muy elevada en términos
absolutos. Por tanto, en ese período: (k – e > 0) → (ke >0). Dado que la tasa de reducción del
empleo en ese período fue mayor en valores absolutos a la tasa de contracción del PIB se tiene
→ E(e/y) > 1. Por tanto, en 2009-2012 se tiene: (ke > 0) y E(e/y) > 1 → (qe > qf).
Consiguientemente, en los dos sub-períodos analizados, aunque por diferentes razones, se
tiene que: (qe > qf).

NOTAS

1 Información de la OMC, EUROSTAT y Banco de España.

2 La tasa de crecimiento de los CLU se aceleran en todos los países de la muestra a partir de la adopción del euro, pero en
España la aceleración es bastante mayor.

3 Véase lo señalado a este respecto en el capítulo 2 de esta obra. Banco de España, «Un análisis de los efectos composición
sobre la evolución de los salarios», Boletín Económico, febrero de 2014.

4 Productividad por hora trabajada: producto por hora trabajada.

5 La relación entre el Índice de Precios Promedio de la Vivienda y el Índice de Precios de las Manufacturas Exportadas se
elevó en 1999-2007 a un ritmo muy fuerte.

6 Panamá es el país de más alto crecimiento del PIB y de las exportaciones de bienes y servicios de América Latina y el
Caribe. En 2000-2012 su PIB creció a una tasa promedio de 8,6 por 100 anual.

7 Solow (1957).

8 Por ejemplo, Jorgenson, Gollop and Fraumeni (1999) distinguen 169 tipos de activos fijos y 160 tipos de trabajo para el análisis
de la contabilidad del crecimiento de los Estados Unidos.

9 En 1980-2000, un 65 por 100 de las exportaciones industriales de Taiwán provino de empresas pequeñas y medianas, como
resultado de las políticas activas para promover asociaciones de empresas, consorcios y procesos de subcontratación, para así
aprovechar la gran proporción de empresas pequeñas de esa economía (véase Yongping Wu, 2004).

10 Una de las más exitosas experiencias es la del crecimiento acelerado de Japón entre 1952-1975. Comenzando con una
estructura dual con una muy elevada proporción de pequeñas empresas, Japón promueve masivamente los procesos de
subcontratación, que rápidamente mejoran la productividad y calidad de las pequeñas a través de ese aumento de escala, lo que
reduce los costos totales unitarios de grandes y pequeñas (véase Okita, 1975; 1980).
 CAPÍTULO 5
EL COMPORTAMIENTO DEL SECTOR FINANCIERO, SU
CRISIS Y SUS REPERCUSIONES
Zenón Jimenez-Ridruejo Ayuso

5.1. Introducción. Apuntes sobre la crisis financiera internacional

La recesión ha supuesto un intenso terremoto en los fundamentos y las estructuras sobre las
que se asienta el conocimiento y la comprensión de la economía financiera, condicionando en
su esencia las estrategias vinculadas a las políticas de estabilización. Entre el desconcierto
general, algunos de los mercados financieros más importantes a nivel internacional se han
conducido de un modo ineficiente 1. Los precios de mercado no han reflejado en ningún
momento los esquemas de rentabilidad-riesgo de los activos. Los mercados de activos
privados de renta fija (que incluyen los productos derivados y estructurados) se desplomaron
desde finales de 2007 y han permanecido sin casar operaciones por más de tres años. Existe la
opinión generalizada de que se hace necesario rediseñar el mercado financiero para que
permita un tratamiento global de los problemas, dotándolos de coherencia institucional basada
en una mayor coordinación y control por parte de los bancos centrales. Mejoras en la
supervisión bancaria que permitan abordar las relaciones de capacidad y complejidad de las
entidades financieras, y resolver los problemas del tratamiento sistémico del riesgo 2.
En el mismo sentido, ha habido fallos en los mercados de crédito internacionales, que
vinculan los mercados monetarios y el sector real, donde igualmente se ha desestimado
sustancialmente el riesgo 3. En el caso de algunos países con respecto a la adquisición de los
denominados activos tóxicos, y en otros en relación al exceso de crédito a sectores
económicos potencialmente inestables. Con carácter general, los bancos de inversión han
desarrollado y distribuido productos estructurados y derivados de alto riesgo, sin el soporte
de activos fiables. Se han cometido importantes errores de valoración al establecer vínculos
de los impagos de las hipotecas con los datos pasados del credit default swaps, y errores de
predicción de impagos estimulados por la evaluación inadecuada de las agencias de
evaluación4.
Las entidades financieras de algunos países, integrando las actividades comerciales y de
inversión, en un ejercicio de ineficiencia extrema, se han apalancado en el crédito
internacional para comprar activos tóxicos o conceder créditos indiscriminados, sin una
correcta evaluación del riesgo. Los tipos de interés, excesivamente favorables, no han sido
capaces de reflejar los riesgos asumidos. Dicha incapacidad ha facilitado el posterior
apalancamiento de las economías domésticas en una política de endeudamiento extremo. La
relajación de las condiciones crediticias, la estimación errónea de que los precios de las
viviendas podrían ser más rígidos a la baja de lo que se constató posteriormente, y la
infravaloración de la situación del endeudamiento familiar, han sido factores que han
coadyuvado a generar un clima de desconfianza y deterioro del mercado financiero 5.
Todo ello ha derivado en un colapso del sistema financiero mundial, cuyo derrumbe
hubiese resultado dramático de no mediar la intervención sistémica de los distintos gobiernos.
Nacionalizaciones encubiertas, compra de activos tóxicos, garantía pública de los títulos
bancarios (rompiendo con un principio básico del azar moral que vincula mayores
rentabilidades a la asunción de riesgos más elevados), préstamos extraordinarios, operaciones
de refinanciación a largo plazo de los bancos centrales, emisiones desordenadas de títulos
preferentes en el mercado minorista, por citar sólo algunas operaciones heterodoxas. Todo un
ejemplo de mercados ineficientes en el núcleo de la actividad económica mundial y del
sistema de mercado. Ineficiencia también en España, mientras los economistas académicos, el
regulador, los equipos directivos de las entidades y las autoridades subrayaban la calidad
relativa de nuestras entidades financieras, cuando hoy asistimos atónitos y desconcertados a
los efectos sobre la actividad bancaria de los desequilibrios de un período en el que se
vulneraron todos los fundamentos de los mercados financieros y crediticios.
Pero esto no sólo ha ocurrido en los mercados financieros, sino que problemas sistémicos
de enorme gravedad se han observado también en los mercados de commodities. El
comportamiento irracional y las burbujas en los mercados de materias primas, donde la
especulación forward no sólo no ha resultado estabilizadora, como predicaban los
fundamentos, sino profundamente desequilibrante, han provocado que los agentes realizaran
operaciones al empuje de expectativas formadas con independencia de cualquier criterio
económico racional 6. Otro tanto podemos decir del comportamiento del mercado de la
edificación residencial, con especial incidencia en Estados Unidos, Gran Bretaña y sobre todo
Irlanda y España. En todos ellos, pero con mayor gravedad en este último país, los precios han
seguido una senda asociada con expectativas inconsistentes, cuando no irracionales, tanto de
los oferentes (demandantes de suelo) como de los demandantes de vivienda. En tales casos,
los mercados, ese mecanismo que asignaba eficientemente recursos y rentas, y que establecía
adecuadamente los incentivos, ha fracasado estrepitosamente. Y si lo ha hecho una vez, puede
volverlo a hacer. Los fallos de mercado van más allá de los supuestos contemplados en la
literatura económica. Tenemos un problema que trasciende lo coyuntural, y va más allá de lo
estructural, un problema sistémico que inevitablemente deberá ser abordado.
Las relaciones entre la crisis financiera y las burbujas inmobiliarias son más que evidentes.
Las situaciones de exceso de liquidez y la presencia sostenida de tipos de interés reales
negativos, junto con reducciones significativas de las primas de riesgo a lo largo del período
de expansión, son elementos esenciales del proceso de transmisión de la misma. Con todo, los
aspectos esenciales de la presencia de burbujas especulativas deben buscarse en la formación
de expectativas inconsistentes en relación con la evolución de los precios de las viviendas, y
en la presencia de un sistema de incentivos de obtención de rentas al margen de los
fundamentos en el conjunto de los agentes involucrados en el sector inmobiliario. En cuanto al
primero de los factores, la formación de expectativas sobre los precios extraordinariamente
superiores a la evolución (ya de por sí elevada) de los propios precios de las viviendas, hay
que reconocer que la influencia de las agencias de calificación de riesgos (en el caso
americano), que sobreevaluaron los activos, y de las sociedades de tasación (en el caso
español), que vincularon directamente los precios de tasación al curso de los precios de venta,
han sido determinantes de la amplitud del fenómeno 7.
El segundo de los mecanismos de transmisión, que ha influido directamente sobre la
amplitud y generalidad de la burbuja, hay que buscarlo en la presencia de errores de
información y evaluación del riesgo, tanto en los responsables y directivos de las entidades
financieras como en las entidades públicas responsables de supervisión y control de las
mismas. Igualmente intensos han sido los errores de información y apreciación de las familias,
muchas de las cuales desconocían las implicaciones de la vivienda como activo, o la
influencia desproporcionada de beneficios extraordinarios, que condujeron a una profunda
infravaloración del riesgo, en el caso de las empresas de la construcción. Por no señalar a los
incentivos de las administraciones públicas, que se comprometieron en procesos
generalizados de recalificación de terrenos y creación de nuevo suelo urbano, y se
aprovecharon con singular intensidad de los efectos impositivos derivados de la concesión de
licencias, las transmisiones patrimoniales y las plusvalías en las ventas de viviendas usadas.
Especialmente significativos, en orden a la explicación de la crisis bancaria, fueron los
incentivos de la burbuja sobre las entidades financieras. Los errores evidentes en las políticas
de riesgo no pueden ocultar la influencia de causas colaterales, asociadas a los incentivos
económicos de los equipos directivos o a las políticas de retribución por objetivos del
personal de las agencias. En el caso español, la expansión desordenada en un espacio
territorial, ya muy densamente ocupado por la presencia y la competencia de otras entidades
financieras, determinaron inevitablemente la asunción de riesgos extraordinarios para
conseguir abrir el negocio financiero, así como el establecimiento de las políticas retributivas
y de incentivos capaces de atraer personal especializado procedente de otras entidades. En un
sentido similar puede hablarse de la creación por parte de las entidades bancarias de
empresas inmobiliarias, con participación de empresarios del sector de la promoción y
construcción de viviendas, lo cual elevó significativamente los riesgos y estimuló las
retribuciones y los «bonus» de los equipos directivos. Un tema que, junto con la política de
participaciones empresariales, merecerá una reflexión más detallada posteriormente.

5.2. El marco estructural de la economía española y la crisis

financiera

Como uno más de los criterios que habitualmente se mantienen en el ámbito del análisis
económico, se sostiene que los mercados financieros ajustan sus desequilibrios con
velocidades de reacción muy superiores y plazos de corrección notablemente menores a los
observados en los mercados de bienes y servicios. Tales aseveraciones no son sino la
consecuencia de suponer que la economía real y la economía financiera son escenarios
separados y diferenciados, dotados de mecanismos de ajuste independientes, donde las
reacciones de los agentes implicados obedecen incentivos diferentes basados en procesos de
captación y disposición de la información dispares.
Los orígenes y el desarrollo de la crisis financiera en la economía española demuestran,
más allá de toda duda, los estrechos vínculos de los escenarios financieros con los sectores
productivos, los errores compartidos en la captación y procesamiento de la información, la
inconsistencia simultánea en la formación de las expectativas, y la notoria relación de los
problemas vinculados a la corrección de los desequilibrios financieros con el deterioro de los
mercados inmobiliarios. La historia de la crisis financiera de la economía española no puede
ser relatada si no es en conjunción con los desequilibrios estructurales acumulados en el
período de expansión económica, ni podrá ser resuelta al margen de los ajustes asociados con
los mercados de los activos inmobiliarios que lastran su evolución.

5.2.1. El marco estructural de la economía española

El marco de referencia de la crisis del sector bancario español 8, por otra parte, debe ser
analizado en el contexto de los efectos financieros de los profundos desequilibrios
estructurales de la economía en España. Por sintetizar, trataré de resumir el problema en tres
de los desequilibrios estructurales básicos de la economía española, que lastran nuestro
crecimiento económico a largo plazo. En primer término, la enorme magnitud de nuestras
necesidades financieras cubiertas en los mercados internacionales (figura 5.1) o, dicho en
otros términos, la significación y persistencia de nuestro déficit de balanza corriente. Los
datos al respecto son contundentes: a mediados del año 2008 el déficit de la balanza corriente
en España se situaba en torno al 11 por 100 del PIB.
 Figura 5.1.—Déficit de balanza corriente (millones de euros).(FUENTE: INE.)

Dicho desequilibrio estructural tiene sus orígenes en la pérdida persistente de

competitividad de la economía española en los mercados internacionales, los excesos
sistemáticos de la inversión respecto al ahorro, la presencia de déficits estructurales en las
cuentas de las administraciones públicas y el endeudamiento continuado en épocas de
expansión del sector privado de la economía española. Un indicador razonable de la pérdida
de competitividad es el diferencial de las tasas de crecimiento del deflactor del PIB 9. La
media del diferencial de dichas tasas de crecimiento anuales del deflactor entre España y la
UE (15) para el período 1998-2008 se cifra en el 0,86 por 100, con períodos de diferencia
máxima en los años 2005 y 2006 (figura 5.2).
 Figura 5.2.—Índice de Competitividad: Deflactor del PIB (tasa de variación anual en %). (FUENTE: INE.)

La insuficiencia tendencial del ahorro total respecto a las necesidades de inversión (figura
5.3), con sus consecuencias inflacionarias, es otro de los determinantes de los desequilibrios
financieros de la economía española. En los años de mayor desequilibrio financiero, el ahorro
nacional bruto apenas cubría el 60 por 100 de las necesidades de recursos para la inversión.
Conviene destacar, no obstante, que los excesos de inversión sobre ahorro bruto total, en el
período de expansión comprendido entre 2003 y 2007, deben asociarse esencialmente al
sector empresarial no financiero y a las familias e instituciones sin fines de lucro. Por el
contrario, en dicha fase del ciclo económico las entidades financieras y las administraciones
públicas redujeron las necesidades financieras de la economía española. La crisis modificó
dichas pautas, reduciendo paulatinamente los excesos de inversión del sector privado y
elevando intensamente los del sector público.
 Figura 5.3.—Origen de las necesidades financieras (millones de euros). (FUENTE: Cuentas financieras de la economía
española. Banco de España.)

Las afirmaciones precedentes deben, sin embargo, matizarse. La presencia de capacidad

financiera a lo largo del período de expansión, en el caso de las administraciones públicas,
ocultaba la existencia de un persistente déficit estructural en los presupuestos de las mismas,
como resultado de una expansión artificiosa e insostenible de unos ingresos asociados a la
burbuja inmobiliaria. Las estimaciones más fiables cifraban, al comienzo de la crisis
económica en 2008, el déficit estructural de las administraciones públicas españolas en torno
al 6 por 100 del PIB de dicho año. Todo ello propició que durante el largo período de
expansión tuviese lugar un excesivo apalancamiento de empresas, economías domésticas y
entidades financieras, con un volumen de deuda que, al comenzar la crisis económica, podía
cifrarse en 0,5 billones de euros para el sector público y 2,4 billones de euros para el sector
privado. Datos que se han agravado progresivamente a partir de la crisis en el caso del sector
público, hasta alcanzar los 0,88 billones en 2012, mientras que se reducían ligeramente en el
sector privado, situándose en 2,3 billones de euros.
El segundo de los condicionantes estructurales básicos de la economía española, que ha
determinado la magnitud e intensidad de la crisis bancaria, ha sido la hipertrofia de la
actividad crediticia en el sector de la promoción y construcción de viviendas, que debe
asociarse con la burbuja del sector inmobiliario español. Los datos relativos a los visados
totales y las licencias de obra nueva de viviendas del Instituto Nacional de Estadística (INE),
para el período comprendido entre 2000 y 2007, revelan la magnitud de la expansión de la
construcción residencial en España. El descenso progresivo de los tipos de interés hipotecario
(anclados habitualmente al euribor), que propició la integración financiera de la economía
española en el Sistema Monetario Europeo en 1989 y, especialmente, la libre circulación del
capital comprometida para 1992, aunque anticipada en un año, y finalmente la creación de la
moneda única en 2002, determinaron una intensa expansión del mercado de viviendas y de la
actividad promotora. Las ventajas fiscales y la inmigración, que implicaron una significativa
sustitución de vivienda usada por nueva por los nativos, junto con la especificidad de las
preferencias por la vivienda en propiedad de los españoles, comportaron una actividad de
construcción creciente, que llegó a su máximo en el año 2006, año en que se visaron más de
910 mil viviendas nuevas (figura 5.4).
El efecto de tan acusada actividad en el sector de la vivienda tuvo una incidencia
extraordinaria en la evolución del crédito hipotecario, tanto por el número de hipotecas como
por el importe total de las mismas (figura 5. 5). En el momento de máxima expansión y
desequilibrio del sector, que se situó en 2006, el número de hipotecas constituidas alcanzó una
cifra en torno a 1,4 millones de préstamos, con un importe global superior a los 188 mil
millones de euros. El importe medio por hipoteca constituida creció paulatinamente a lo largo
del período de expansión, pasando de 98 mil euros en 2003 hasta los 148 mil euros en 2007.
La evidencia señala por otra parte que, en el período de expansión, el ritmo de crecimiento del
importe de los créditos fue hasta 2006 más elevado que el ritmo de crecimiento del número de
hipotecas (lo contrario ocurrió en el posterior período de contracción económica). Se trata de
un proceso asociado a la desordenada elevación de precios y a la permisiva política de
riesgos que caracterizó la burbuja inmobiliaria.
 Figura 5.4.—Visados totales y licencias de obra nueva. (FUENTE: INE.)

Figura 5.5.—Número e importe de los créditos hipotecarios. (FUENTE: INE.)

Uno de los argumentos relevantes a la hora de caracterizar dicha burbuja debe buscarse en
la sistemática transgresión de la normativa regulatoria 10 sobre el loan to value a través de los
procedimientos de tasación. Los excesos de las empresas de tasación estuvieron propiciados
por una perceptible sobrevaloración de los precios de tasación respecto a los precios de venta
en el mercado, en diversos momentos del ciclo expansivo (figura 5.6). En los momentos
álgidos del ciclo los precios de tasación llegaron a crecer a tasas superiores a las de los
precios de mercado, una circunstancia que es característica de las burbujas especulativas y de
la ineficiencia de los mercados. Un proceso que se invierte en los comienzos del ciclo
contractivo, y que se agrava, si cabe, por la influencia de los procesos de subasta que
caracterizan a las operaciones de desahucio. La clave de esta anomalía debe encontrarse en la
importante participación habitual de las entidades de crédito españolas en el capital de las
sociedades de tasación. Las agencias de tasación han cumplido en el mercado hipotecario
español un papel estimulante de la burbuja similar al ocupado por las agencias de rating en el
mercado hipotecario norteamericano 11.

Figura 5.6.—Evolución del precio y la tasación de vivienda nueva. (FUENTE: Ministerio de Fomento y Sociedad de Tasación.)

Para concluir con los condicionantes estructurales, hay que señalar la excesiva
concentración de la actividad productiva en sectores no sometidos a la competencia
internacional, que restan eficiencia, tienden al elevar los precios y los salarios del resto de los
sectores, y hacen vulnerable a la economía respecto a las perturbaciones asimétricas. El caso
de la fragilidad productiva del sector de la construcción residencial es especialmente
significativo. Pese a que entre 2000 y 2007 aportó cerca del 25 por 100 del PIB español, este
rápido crecimiento de la producción se generó al tiempo que tenía lugar un descenso muy
acusado de la productividad del trabajo. La desoladora evolución de la productividad del
trabajo en la década de expansión, asociada al crecimiento desordenado de un sector
productivo intensivo en la utilización de mano de obra, no hay que consignarla únicamente a
una incorporación sustancial de población inmigrada de baja cualificación.
La clave hay que buscarla en la escasa atención que el sector ha prestado a los
determinantes de la productividad total de los factores, especialmente en la pequeña y mediana
empresa de la mayor parte de las actividades productivas asociadas con el sector de la
construcción. La aportación al crecimiento del valor añadido del sector de la construcción en
España estuvo más vinculada a los excesos en la intensidad del trabajo (tanto por la
participación del empleo como por el número de horas trabajadas) y del capital no
tecnológico, que al crecimiento del capital tecnológico y, especialmente, de la productividad
total de los factores 12. La crisis financiera sacudió con especial intensidad a un sector—el de
la promoción y construcción de viviendas—no solamente extraordinariamente endeudado, sino
productivamente muy frágil y desestructurado, compuesto esencialmente por pequeñas y
medianas empresas extraordinariamente dependientes del crédito.

5.2.2. Los primeros episodios de la crisis financiera

Las restricciones de liquidez asociadas con el cierre del mercado interbancario y de los
mercados financieros mayoristas, así como las elevaciones del coste del pasivo en el mercado
interno, implicaron una reacción de intensa contracción del crédito por parte de las cajas y los
bancos en España a partir de mediados del año 2007 13. Las expectativas de morosidad y sus
efectos sobre las limitaciones crediticias se confirmaron a partir de 2008, año en el que la
relación entre los créditos dudosos y el crédito total comenzó a elevarse con intensidad en el
sector de la construcción y, en menor medida, en el resto de las actividades industriales (figura
5. 7).
 Figura 5.7.—Ratio créditos dudosos-créditos totales (en %): construcción e industria. (FUENTE: Banco de España.)

La respuesta de las entidades, ante un problema de morosidad creciente, estuvo

condicionada por la tensión existente entre las exigencias de provisiones con cargo a
beneficios para cubrir el incremento de la mora, la adquisición de activos a precios de difícil
justificación, y la novación temporal de aquellos créditos en los que el prestatario satisfacía
como mínimo los intereses de la deuda, aunque se incumplieran los compromisos de
amortización. En todo caso, por unas u otras razones, las cuentas de resultados de las
entidades financieras españolas comenzaron a resentirse. La significativa reducción de los
beneficios supuso desiguales efectos en los casos de las cajas de ahorro y de los bancos. En
todas las entidades, pese al descenso del crecimiento de los activos ponderados por el riesgo,
el deterioro de la cuenta de resultados supuso efectos negativos sobre las tasas de solvencia.
El proceso de relativa descapitalización era notablemente más dañino en el caso de las cajas
de ahorros, cuyos únicos mecanismos de captación de nuevo capital descansaban en las cuotas
participativas, las obligaciones preferentes y las obligaciones subordinadas, mientras que en
el caso de las entidades bancarias adicionalmente se disponía de la capacidad de emisiones en
bolsa. La opción de la venta de las acciones de las empresas participadas entrañaba severas
dudas en un momento de intensos descensos de las cotizaciones bursátiles.
Por otra parte, las cuentas de resultados se veían afectadas por la aplicación del criterio de
valoración a precios de mercado, que obligaba a revisar en el balance el valor de los activos
ante las modificaciones de los precios de los títulos en los mercados. Las bajadas de la bolsa,
el descenso del precio de los activos obtenidos en contraprestación de créditos impagados, y
la depreciación de la cartera de activos de renta fija y renta variable, tuvieron como
consecuencia un deterioro adicional de los beneficios de las entidades. La asignación de
activos, como dación en pago de los créditos morosos de promotores, deterioró
adicionalmente la situación del mercado de la vivienda, al intentar colocar dichos pisos a
precios muy inferiores a los del mercado, el cual se resistía a ajustar los excesos de oferta de
vivienda por medio de descensos de precios y acudía a un brusco ajuste de cantidades, con los
consiguientes efectos sobre la producción, la actividad y el empleo del propio sector.
La capacidad de ajuste interno en la estructura de costes de las cajas y los bancos, para dar
respuesta al deterioro de los beneficios de las entidades, era muy limitada 14. La política de
expansión territorial y la creación de agencias en zonas de negocio no tradicionales habían
acumulado inversiones y disparado los costes de personal, que gravitaban severamente sobre
la cuenta de resultados de las entidades financieras, especialmente en el caso de unas cajas de
ahorros muy interesadas en la expansión en el mercado interior. Por añadidura, igualmente en
el caso de las cajas, hay que destacar el sistema de retribuciones, donde los equipos
directivos, los servicios centrales y los empleados de la red tenían intereses comunes que
defendían con ventaja frente a unos órganos de gobierno escasamente profesionalizados y, con
frecuencia, más interesados en consideraciones políticas que en criterios económicos.
El pánico provocado por el derrumbe de Lehman Brothers y la crisis financiera desatada en
octubre de 2008 en los mercados internacionales aconsejó a las autoridades financieras
españolas a poner en marcha una serie de medidas «preventivas», consistentes en la creación
de un Fondo de adquisición de activos de alta calidad y el otorgamiento de un Programa de
avales públicos para facilitar la financiación de la banca. El primero de los mecanismos,
denominado FAAF, realizó cuatro operaciones de adquisición de activos de elevada calidad,
que ascendieron a 19.300 millones de euros, afectando a 54 entidades de crédito, con un plazo
máximo de amortización de tres años. El segundo de los mecanismos garantizaba la emisión de
deuda bancaria por importe máximo de 100 mil millones de euros con carácter temporal,
medida que sigue vigente tras sucesivas prórrogas. Se trata de dos medidas limitadas de
escaso alcance ante un problema mal diagnosticado que se agravaba a velocidades de vértigo.
La crisis económica en España y sus efectos sobre el sector financiero comenzaban a
generar consecuencias a ritmos que desbordaban las capacidades de políticos y gestores. En el
caso de las cajas de ahorros, a principios de 2009 los excesos de riesgo concentrados en los
activos inmobiliarios (especialmente terrenos) podían cifrarse en torno a los 217 mil millones
de euros (22 por 100 del riesgo total). El aumento brusco de los activos fallidos y dudosos
(morosidad), y la adquisición de activos inmobiliarios como parte de la compensación de
deudas crediticias, ocultaba una exposición al riesgo problemática, que con un elevado grado
de optimismo se decía ascendía a los 100 mil millones de euros (46 por 100 de riesgo
inmobiliario), de los que se reconocían como dudosos en torno a 28 mil millones, como
«subestandar» (de riesgo contingente) otros 28 mil millones, y se aceptaban, con reparos,
como adjudicaciones de activos 44 mil millones de euros. El incremento sustancial de las
provisiones por fallidos, que podían cifrarse por encima de 52 mil millones de euros, estaba
siendo dotado con cargo a reservas específicas y genéricas. Al finalizar el año, nadie sensato
pensaba en una solución del problema al margen de las autoridades del Banco de España.
Todas estas dotaciones y provisiones, además de la desvalorización de los activos
inmobiliarios, determinaron una inevitable reducción de los beneficios de las cajas, de media
del 50 por 100 anual entre 2008 y 2010. Descenso acompañado de una brusca reducción del
crédito, que presentó tasas negativas a partir de 2009. El escaso crecimiento de los recursos
propios de las Cajas, derivado del deterioro de los beneficios, obligaba a reducir el crédito
para mantener las tasas de solvencia 15.
Pero, pese al optimismo inicial de las autoridades, los problemas no habían hecho otra
cosa que empezar, y los activos tóxicos se acumulaban en los balances de las entidades
financieras. Ante la gravedad de la situación y la intensidad de la crisis, aun cuando en los
primeros momentos se había señalado que los problemas del sector eran más de liquidez que
de solvencia, el Banco de España modificó la circular 4/2004 a mediados de 2009 sobre la
interpretación de las dotaciones y provisiones bancarias. La modificación obligó a pasar, en
aquellos préstamos cuya relación loan to value fuese superior al 80 por 100, desde una
dotación por mora basada en la diferencia entre el valor del préstamo y el 100 por 100 de
tasación, a una más exigente diferencia entre el valor del préstamo y el 70 por 100 de tasación
en viviendas terminadas y locales comerciales. Una medida que limitó adicionalmente la
capacidad de las entidades financiera para capitalizarse a través de los excedentes, en las
menguantes cuentas de resultados. La alternativa —las participaciones preferentes 16— eran un
producto complejo, y todos los manuales de economía financiera establecen que se trata de un
producto especializado, que no debería colocarse nunca entre la clientela tradicional. Pero en
una situación tan difícil bancos y cajas conscientemente trataron de colocar las preferentes
entre los ahorradores minoristas (en lugar de hacerlo en un mercado mayorista inexistente) e
incluso entre sus propios empleados. El volumen total de preferentes emitidas en España
desde 2002 hasta mayo de 2011 fue de 30 mil millones de euros (en torno al 3 por 100 del PIB
español). Desde esa fecha, los grandes bancos (Santander, BBVA y Sabadell) han canjeado
18.700 millones de euros, y restan sin canjear en torno a 11.300 millones de euros colocados
por las cajas de ahorros. Unas preferentes que, para desesperación de los pequeños
ahorradores, tras el rescate bancario están sometidas por el Memorando de Entendimiento a
importantes e injustificables quitas de capital.

5.2.3. La sorpresa de un sector financiero con problemas de insolvencia

De la noche a la mañana, sin solución de continuidad, el objetivo de las autoridades

españolas había dejado de ser la recuperación del crédito y pasado a ser la fijación de tasas
de solvencia, que permitieran superar los test de estrés capaces de tranquilizar a los
mercados. En el primer test de estrés ya se revelaban las contundentes carencias de
capitalización en algunos grupos de cajas en los escenarios más rigurosos. En un intento de
compensar los efectos de la descapitalización, y evitar el colapso de los mercados crediticios
que condicionaban la recuperación de la economía española, en 2009 se adoptan por parte del
ejecutivo español una serie de medidas tendentes a elevar los recursos propios de las Cajas y
permitir un incremento de los créditos. Nominalmente se trataba de ampliar los recursos
propios de las entidades de forma que fluyese el crédito con mayor facilidad, pero tras la
cortina de humo se escondían las necesidades urgentes de elevar la eficiencia y solvencia de
las entidades.
Tras el desplome de Caja Castilla la Mancha (CCM), agobiada por una voluminosa cartera
de activos tóxicos que exigió inyecciones de capital de 2.475 millones de euros financiados
por el Fondo de Garantía de Depósitos, además de dotaciones de 596 millones para la
cobertura de créditos fallidos, en julio de 2009 el Gobierno español aprobó la creación del
Fondo de Rescate Bancario (FROB) tutelado por el Banco de España. El objetivo declarado
era estimular la reestructuración de las cajas mediante procesos de «fusión fría», consistentes
en la creación de sistemas institucionales de protección, que permitiesen la integración
financiera de grupos de entidades, para la realización de las operaciones financieras
mayoristas sin perder su personalidad jurídica propia. El FROB supuso aportaciones de
capital público mediante préstamos a las entidades con plazos de devolución a cinco años y
tipos de interés notablemente elevados (8 por 100 anual). La cuantía total prevista era de
9.700 millones de euros que, finalmente, ascendieron a 9.966 millones. El reparto entre dichas
entidades y la situación presente de las mismas informa plenamente de las limitaciones e
insuficiencias del FROB 1 (tabla 5.1).

TABLA 5.1
Integración de entidades bancarias

Préstamos FROB 1 Importe (millones Modelo de Situación actual

euros) integración

BANKIA y BFA 4.465 SIP Entidad sistémica a sanear

GRUPO MARE NOSTRUM 915 SIP Inmediata nacionalización

FROB

BANCA CÍVICA 977 SIP Adjudicada a CaixaBank

CATALUNYA CAJA 1.250 Fusión Pendiente de subasta

UNNIM 280 Fusión Adjudicada al BBVA

GRUPO CEISS (ESPAÑA- 525 Fusión Fusión pendiente con Unicaja

DUERO)

NOVA CAIXA GALICIA 1.162 Fusión Subastada y adquirida

BBK+CAJA SUR 392 Adquisición

TOTAL 9.966
 FUENTE: Banco de España.

Con la segunda caída de una entidad financiera —Caja Sur—, que exigió una aportación
del FROB de 800 millones de euros, y la aceptación de un esquema de protección de activos
de 392 millones a favor de la entidad adquirente BBK, en mayo de 2010, en pleno proceso de
ajuste y reestructuración de las cajas, se produce la tercera de las crisis del escenario
financiero español: la crisis de la deuda soberana, motivada por la desconfianza de los
mercados financieros mundiales sobre la evolución del ajuste y la recuperación de la
economía española. Las dificultades crecientes para la colocación de títulos públicos y
privados en el mercado internacional, y el aumento del coste de la financiación en uno y otro
caso, comenzaron a afectar ya no sólo a las cajas de ahorro, sino a los principales bancos del
país. Los excesos de deuda soberana en los mercados secundarios internacionales provocaron
un debilitamiento del precio de los títulos públicos, generando una brusca elevación de las
primas de riesgo en las operaciones de emisión y colocación de títulos nuevos. El deterioro
del valor de los títulos en el balance de las entidades de crédito vino a agravar súbitamente
los problemas de solvencia. Bruscamente el país se despertó con la convicción de que España
no era la excepción por la calidad de su sector financiero, sino la excepción por no haber
realizado el saneamiento correspondiente con el resto de las entidades bancarias europeas en
el momento oportuno.
La reacción del gobierno tiene lugar en julio de 2010. El propósito —una vez más— era
tratar de elevar los recursos propios de las entidades para estimular el crédito, y mejorar las
tasas de solvencia. Para ello se adoptaron las siguientes medidas:

— Ampliación del FROB con el objetivo de capitalizar, mediante préstamos, a las

entidades financieras. Dichos préstamos quedaban condicionados al cumplimiento de
exigencias de ajustes productivos, orientados a mejorar la eficiencia de las entidades
(cierre de oficinas y reajuste de plantillas). En definitiva, un estímulo del Banco de
España a las fusiones e integraciones de las Cajas con objeto de ganar tamaño.
— Profesionalización de los órganos de gobierno de las entidades frente a un sistema de
cuotas de participación en los mismos, que asignaba en torno al 50 por 100 de la
representación a vocales procedentes de ayuntamientos, parlamentos regionales y
entidades fundadoras.
— Reforma sustancial del marco jurídico de las cajas de ahorros, tras el reconocimiento
de las limitaciones de los procedimientos de capitalización tradicionales. Se trata de
una reforma urgente tras el sonoro fracaso de la emisión de cuotas participativas por
parte de la Caja de Ahorros del Mediterráneo (CAM), y las crecientes dificultades para
colocar entre la clientela minorista de bancos y cajas cédulas participativas y
obligaciones subordinadas, pese a vulnerar sustancialmente las disposiciones de
MIFID. Una reforma que apuntaba la posibilidad de crear bancos a partir de las cajas
de ahorro, capaces de atraer la participación a accionistas privados, reforzando los
 recursos propios y dotando de capacidad profesional a los órganos de gobierno. Un
cambio estratégico ilusorio para atraer la inversión privada en el peor momento de la
coyuntura económica.

El efecto de las dos primeras reformas financieras es una reducción notable del número de
entidades de crédito, que pasa, entre 2009 y 2010, de 47 cajas a 15 cajas o grupos de cajas, en
un proceso de ajuste sin parangón en el escenario financiero mundial. Un ajuste costoso y
delicado, plagado de restricciones empresariales, financieras y territoriales, que alteraba
sustancialmente el mapa financiero español. Un ajuste que, sin embargo, no sirvió al propósito
de estimular el crédito, ya que una parte importante del margen de maniobra se perdió en los
costes de reestructuración y ajuste de las plantillas, y en la conjunción de los problemas de
liquidez con el exceso de riesgo y la limitada solvencia de las entidades financieras. Tampoco
las reformas fueron capaces de despolitizar los órganos de gobierno de las cajas, ni de evitar
su extraordinaria dependencia de las administraciones territoriales.

5.3. Hacia la bancarización de las cajas

Nuevamente, tras el agravamiento derivado de la intensidad y la continuidad de la crisis

económica, en febrero de 2011 el Gobierno de España dicta el Decreto Ley para el
Reforzamiento del Sistema Financiero. Unas medidas que, con reiteración, trataban de
recapitalizar con urgencia a las cajas de ahorro, con objeto de eliminar las desconfianzas de
los mercados financieros internacionales y contribuir a la estabilidad de la deuda soberana.
Según la nueva norma, las entidades de crédito deberían contar con un capital principal (core
capital) de, al menos, el 8 por 100 de sus activos ponderados por riesgo (APR). Un
porcentaje, sin embargo, que debería ser al menos del 10 por 100 para las entidades que
reuniesen dos condiciones: que dispusieran de un coeficiente de financiación mayorista
superior al 20 por 100 o, alternativamente, que no tuviesen distribuidos entre inversores un
porcentaje igual o superior al 20 por 100 del capital social. A partir de los datos de cada
entidad, el Banco de España determinaba las necesidades de capital, y exigía, para aquellos
que incumplieran los umbrales establecidos, la presentación de un Plan de capitalización
específico.
Los procedimientos operacionales a tal efecto pasaban por fusiones que garantizasen el
cumplimiento de los límites de solvencia, bien por la bancarización a través de un SIP
(Sistema Institucional de Protección), o bien por la bancarización directa. En todo caso se
asistía a un cambio institucional de enorme magnitud. En el plazo máximo de un año las cajas
deberían transferir a un banco propio su negocio financiero, aunque pudieran subsistir como
entidades o fundaciones administradoras de la Obra Social. Los consejos de administración de
los bancos creados se profesionalizarían y estarían sometidos en su gestión al escrutinio del
mercado. Un mercado que fijaría las condiciones y los costes de las recapitalizaciones futuras,
en función de la calidad de la gestión de tales bancos. Dadas las difíciles condiciones en que
se encontraban los mercados financieros en ese momento, interinamente los bancos creados
podrían recapitalizarse emitiendo acciones, que serían eventualmente adquiridas por el FROB,
entidad que podría pasar a formar parte de los consejos de administración de los bancos
creados. Tales títulos podrían ser recomprados en los dos primeros años y, transcurridos
cinco, el FROB obligadamente debería venderlos en pública subasta. Por añadidura, el
decreto estableció un endurecimiento de las exigencias sobre provisiones bancarias, elevando
los criterios de cobertura de los préstamos inmobiliarios (loan to value) sobre el 62 por 100
vigente hasta la fecha.
En plena ceremonia de la confusión, en julio de 2011 la Autoridad Bancaria Europea
(EBA) presentó públicamente los resultados de un test de estrés realizado en 91 instituciones
financieras europeas, entre las que se incluían 25 bancos y cajas españoles. El principal
objetivo de los ejercicios de estrés era establecer la capacidad de absorción de pérdidas del
sistema financiero europeo. Como era de prever, sin embargo, en el marco de la crisis general
y en la compleja situación financiera de algunos países, la evaluación se utilizó con el
objetivo no declarado de contribuir al sostenimiento de la confianza del sector bancario
europeo y, especialmente, de los países más afectados por la crisis. Las pruebas de resistencia
establecieron que los activos que presentaban quebrantos potenciales en el sistema bancario
español a la fecha, dependiendo del escenario considerado, podían cifrarse entre 118.071
millones de euros en el escenario base y 159.180 en el escenario adverso (tabla 5.2).

TABLA 5.2
Resultado de las pruebas de resistencia de la banca y las cajas de ahorro españolas (mill.
de euros)

Soberanos e inst. Empresas Promotores y Pymes Hipotecas Resto Total de

financieros adjudicados minorista pérdidas
crediticias

Pérdidas crediticias (escenario base)

Bancos 254 11.602 15.316 9.755 4.596 20.969 62.492

Cajas 432 7.344 31.387 8.120 4.451 3.845 55.579

Total 686 18.946 46.703 17.875 9.047 24.814 118.071

Pérdidas crediticias (escenario adverso)

Bancos 738 17.077 22.460 12.678 6.907 23.673 83.533

Cajas 576 9.787 43.441 10.634 6.500 4.709 75.647

Total 1.314 26.864 65.901 23.312 13.407 28.382 159.180

 FUENTE: EBA.

En una perspectiva, que los acontecimientos posteriores revelaron muy optimista, se

apreciaba que los bancos presentaban un balance sensiblemente más equilibrado que las cajas
de ahorros, con un riesgo de impago en el sector de la construcción en los primeros del 23 por
100 del total, frente a un preocupante 55 por 100 de riesgo en las últimas. Con todo, solamente
cuatro cajas de ahorros (Catalunya Caixa, CAM, UNNIM y CAJA3) y un Banco (Pastor)
necesitarían capital adicional, y ello solamente en el escenario adverso. La lectura entre líneas
del informe resultaba algo más dramática: en dicho escenario adverso, 22 de las 25 entidades
financieras españolas entrarían en pérdidas. Pérdidas que —se estimaron— serían
especialmente severas al cabo de dos años en la matriz de Bankia (5.090 millones de euros) y
superiores a los 2.000 millones en otras cinco cajas de ahorros. Pero, incluso en el escenario
base, el informe destacaba que la mayor parte de las cajas presentarían en dicho plazo
pérdidas generalizadas, incluso sin modificar las exigencias de capitalización y provisiones
vigentes.
El segundo de los apartados de un optimismo inaceptable en las prueba de resistencia de la
EBA fue el cómputo de la relación existente entre los riesgos estimados para la deuda
soberana y la deuda soberana total detentada por el conjunto de la banca española. Una deuda
que se cifraba en 349.993 millones de euros (de los cuales 231.898 correspondían a deuda
soberana española), para la cual el valor de las pérdidas crediticias previsibles asociadas se
cuantificó en 686 millones en el escenario base y 1.314 en el escenario adverso. Los planes
iniciales de salvamento de Grecia, Irlanda y especialmente Portugal, y las posteriores
dificultades de la deuda española e italiana, iban a demostrar pocos meses después la falta de
fundamento de dicha estimación. Pese a que la exposición española a la deuda soberana de los
tres primeros países no era muy significativa (en el peor de los casos, la deuda portuguesa en
los balances de las entidades financieras nacionales se situaba en 5.400 millones de euros),
España se vio obligada a prestar avales a la Facilidad Europea de Estabilización Financiera
(FEEF) por un importe de 53.900 millones de euros, para el primer rescate, y 38.700 millones
para el segundo.
Casi sincrónicamente, el Banco de España intervino la Caja de Ahorros del Mediterráneo
(CAM), aportando una inyección de capital de 2.800 millones de euros, que asumió
integramente el Fondo de Garantía de Depósitos. A finales de 2011 se procedió a subastar la
entidad, que fue adquirida en un precio simbólico por el Banco Sabadell, al que se concedió
un «esquema de protección de activos» por un importe de 1.200 millones de euros avalados
por el Estado. Como fichas de un dominó que se derrumba, los problemas de capitalización de
tres importantes grupos de cajas de ahorros (Novacaixa Galicia, UNNIM y Catalunya Caixa)
exigieron aportaciones inmediatas del Estado, realizadas a través del FROB2, por un importe
de 4.751 millones de euros. Este proceso de nacionalización de las entidades, más las
exigencias asociadas a la subasta de la CAM, implicaron una aportación total de 7.551
millones de euros, a los que posteriormente se adicionaron 953 millones del Fondo de
Garantía de Depósitos en la adjudicación al BBVA del grupo UNNIM. Por otra parte, la crisis
del Banco de Valencia y su saneamiento posterior exigieron la aportación por parte del Estado
de 1.000 millones de recapitalización, y 2.000 millones más una línea de crédito para
garantizar su liquidez (tabla 5.3).

TABLA 5.3
Nacionalización, inyecciones de capital y esquema de protección de activos (EPA)

Entidades Importe (mill. euros) Destino

CAM 2.800 Inyección de capital. FGD

1.200 EPA

NOVACAIXA GALICIA 2.465 Nacionalización (93 %). FROB2

CATALUNYA CAIXA 1.718 Nacionalización (90 %). FROB2

UNNIM 568 Nacionalización (100 %). FROB2

953 Adjudicación BBVA. FGD

BANCO DE VALENCIA 1.000 Recapitalización

2.000 Línea de crédito

TOTAL 12.704

FUENTE: Banco de España.

Pero, contradiciendo las previsiones optimistas de la EBA, a finales de 2011 la situación

del mercado financiero español gravitaba sobre activos inmobiliarios vinculados al crédito
promotor, que ascendían a la cifra de 307 mil millones de euros. Del crédito total en balance,
las propias entidades financieras señalaban, de forma estática y ciertamente miope, que los
activos «problemáticos» ascendían a 184 mil millones (60 por 100). Pese a las alabanzas
generalizadas al sistema de supervisión y control del Banco de España, las tasas de cobertura
eran claramente insuficientes y desestimaban la magnitud del problema del sector de la
promoción y la construcción de viviendas (tabla 5.4).

TABLA 5.4
Situación activos vinculados al crédito promotor (diciembre de 2011)

Importe (mill. de euros) % cartera Tasa de cobertura

 Activos inmobiliarios totales 307.000

Problemáticos 184.000

Suelo y prom. en curso 91.000 49,5 32%

Resto activos problemáticos 93.000 50,5 30%

NO problemáticos 123.000 0%

Suelo 25.000 20,3

Promociones en curso 16.000 13,0

Promociones terminadas 60.000 48,8

Garantía personal y 2.ª hipototeca 18.000 14,6

Otros 4.000 3,2

FUENTE: CECA.

Las caídas sistemáticas del precio de las promociones en curso y terminadas y, sobre todo,
el exceso de exposición a un suelo radicalmente sobrevalorado y carente de todo valor de
mercado, en unos momentos en que prácticamente había desaparecido cualquier operación de
compra fuera de las asignaciones de activos, expresaban que el ajuste realizado por el sector
financiero estaba lejos de ser suficiente. La magnitud de las novaciones crediticias realizadas
a lo largo de 2010, auténticas «patadas a seguir» y «salga el sol por Antequera», junto a la
ingenuidad interesada o la desinformación negligente del programa electoral del nuevo
gobierno de España, permitían anticipar importantes sorpresas en 2012. Y el aterrizaje forzoso
se produjo muy pronto. Para despedir 2011, el gobierno español amplió el programa de avales
para la emisión de activos bancarios hasta los 196 mil millones de euros, más del doble de la
cifra aprobada por el gobierno anterior.
En los primeros meses de 2012 tiene lugar una nueva reforma del sistema financiero
español en dos fases. En la primera, en febrero de dicho año (RD 18/2012), se establecieron
nuevas y más estrictas condiciones para el saneamiento de los activos inmobiliarios (tabla
5.5), que implicaron exigencias adicionales de provisiones específicas y genéricas, así como
aportaciones de «colchón de capital». Tales exigencias implicaron una repercusión total de 54
mil millones de euros, con cargo a resultados para las provisiones genéricas y específicas, y
con cargo a beneficios no distribuidos, ampliaciones de capital o conversión de híbridos, en el
caso de los «colchones de capital». En la segunda fase se ampliaron las provisiones genéricas
de los activos no problemáticos, desde el 7 por 100 de la primera fase al 23 por 100 adicional
de la segunda, con unas necesidades adicionales de recursos de 28 mil millones de euros. En
un momento de dificultades extraordinarias y de quebrantos intensos para el conjunto del
sector financiero y especialmente para las cajas de ahorros, la normativa reclamaba
provisiones y recapitalizaciones por un importe total de 82 mil millones de euros. Una nueva
vuelta de tuerca al final de la rosca que tendría consecuencias demoledoras para el sector.
La reforma no concluyó sólo con los requerimientos de cobertura adicionales señalados,
sino que exigía por añadidura presentar al Banco de España un plan con propuesta de
desinversión de activos, y creación de sociedades de capital a las que deberían traspasarse
todos los inmuebles adjudicados por impagos de deudas inmobiliarias. Como contrapartida, a
las entidades con déficits de recursos propios sobrevenidos el gobierno les ofrecía la
posibilidad de solicitar apoyo financiero adicional del FROB, a través de adquisiciones de
capital ordinario o de obligaciones convertibles.

TABLA 5.5
RD 18/2012 de provisiones y colchones de capital adicionales

Provisiones Colchón de Provisiones

específicas capital genéricas

1.ª Fase

Activos problemáticos (184 mil mill. euros)

Suelo (73 mil mill. euros) 33% a 60% 20%

Promoc. en curso (15 mil mill. euros) 28% a 50% 15%

Promoc. terminadas (87 mil mill. euros) 25% a 35%

Activos no problemáticos (123 mil mill. euros)

Cartera de promoción y construcción 7 %

Total provisiones y colchón: 54 mil mill. euros

2.ª Fase

Activos no problemáticos (123 mil mill. euros) 23 %

Suelo (25 mil mill. euros) 45 %

Promoc. en curso (16 mil mill. euros) 22 %

Promoc. terminadas (61 mil mill. euros) 7 %

Garantía personal y 2.ª hipot. (18 mil mill. 45 %

euros)
 Otros activos (3 mil mill. euros) 45 %

Total provisiones y colchón: 28 mil. mill. euros

Total provisiones y colchón: 1.ª y 2.ª fase 82 mil mill. euros

FUENTE: Banco de España.

Tras los decretos de provisión de febrero y mayo, el proceso de saneamiento se sustanció

en un impacto que afectaba a todos los grupos bancarios constituidos a partir de las cajas de
ahorros, que presentaban dificultades extraordinarias para cumplir las exigencias derivadas de
los mismos, sin mediar el recurso al apoyo financiero del FROB. Especialmente dramática se
tornó la situación de BFA-BANKIA, que se vio obligada a efectuar provisiones y
capitalizaciones por un importe de 7.440 millones de euros. El deterioro imparable de su
cotización en bolsa, y los problemas asociados con la objeción de un desfase patrimonial no
subsanable de 3.500 millones por la auditora Deloitte, provocaron que al finalizar el mes de
mayo el gobierno nacionalizase dicho grupo, convirtiendo el préstamo de 4.465 millones del
FROB1 en acciones de la entidad, lo que le permitiría controlar el 45 por 100 del capital de la
misma. En dicha fecha, el saneamiento con recursos propios o públicos del sector financiero,
además de una línea de avales del Estado cifrada en 196 mil millones, había supuesto ya, por
unos u otros conceptos, un montante total de 197 mil millones de euros. Y, sin embargo, la
incertidumbre en torno a la solvencia del sector y sus repercusiones sobre la prima de riesgo
de los bonos españoles no hacían sino aumentar.

5.4. Se acentúa la desconfianza: el rescate europeo, el informe

Wyman y el «banco malo»

Ante una situación tan dramática, el 9 de junio de 2012 las autoridades españolas solicitan
el «rescate» de la banca española afectada por procesos de descapitalización intensos. Se
formaliza una ayuda de hasta un máximo de 100 mil millones de euros con cargo al Mecanismo
Europeo de Estabilidad (MEDE), de los cuales España solicita 41.335 millones con carácter
inmediato. Dichos recursos se libran como transferencia de títulos al FROB, que será la
entidad agente intermediario respecto a los bancos de las cajas de ahorros. La libranza de
dichos fondos se realiza en dos etapas; en una primera se reciben 39.468 millones de euros
con destino a la recapitalización de los bancos nacionalizados y la dotación de capital al
«banco malo» pendiente de constitución, y en una segunda 1.865 millones de euros con destino
a los bancos de las cajas aún no nacionalizados (BMN, Liberbank, CEISS y CAJA 3). Dichos
recursos son cautelados a través de un Memorando de Entendimiento (MOU), que condiciona
la asignación de los recursos a rigurosísimas exigencias de restructuración y operativas.
 En un nuevo y desesperado intento de tranquilizar a los mercados financieros y precisar las
«auténticas» necesidades de capital adicional de las entidades bancarias españolas, según lo
acordado en el Memorando de Entendimiento aprobado el 20 de julio de 2012, dos meses
después se hicieron públicas las necesidades de capitalización derivadas de las pruebas de
esfuerzo realizadas por la empresa Oliver Wyman por encargo del gobierno de España.
Pruebas realizadas en los catorce grupos bancarios más importante del país, una vez
consolidados la casi totalidad de los procesos de integración empresarial de cajas y bancos.
Los resultados de las pruebas vinieron a confirmar la solvencia del sector bancario tradicional
(el 62 por 100 de la cartera crediticia), incluso en escenarios manifiestamente adversos y
poco probables, pero también se revelaron las insuficiencias de capitalización del sector
bancario asociado a una buena parte de las cajas de ahorros (exceptuando CaixaBank y
KutxaBank). En este último sector se estimaron necesidades adicionales de capital, sobre las
existentes a finales de 2011, por un importe de 53.745 millones, una vez tomadas en cuenta las
repercusiones de las fusiones en curso y las derivadas de los efectos fiscales pendientes (tabla
5.6).

TABLA 5.6
Necesidades de capital después del efecto fiscal (mill. de euros)

Escenario base Escenario adverso

GRUPO SANTANDER 19.181 25.297

BBVA 10.945 11.183

CAIXABANK+CÍVICA 9.421 5.720

KUTXABANK 3.132 2.188

SABADELL-CAM 3.321 915

BANKINTER 393 399

UNICAJA+CEISS 1.300 128

BERCAJA+CAJA3+LIBERBANK 492 –2.108

BMN –368 –2.208

POPULAR 667 –3.223

VALENCIA –1.846 –3.462

NCG BANCO –3.966 –7.176

CATALUNYA BANK –6.488 –10.825

 BANKIA-BFA –13.230 –24.743

TOTAL NECESIDADES DEL SISTEMA –25.898 –53.745

FUENTE: Ministerio de Economía y Competitividad.

Es importante destacar que las necesidades de capital identificadas no serían las cifras de
la ayuda pública previsible, ya que se desconsideraban los efectos de las medidas de
recapitalización establecidas en febrero y mayo de 2012, incluidas en los Planes de
recapitalización que las entidades deberían presentar en el mes de octubre inmediato. En
cualquier caso, las nuevas necesidades de capitalización, tras los decretos de la primera mitad
del año, acentuaron la desconfianza de los mercados financieros que el informe Wyman no
pudo atenuar. Desconfianza que se trasmitía y trasladaba a la evolución de los depósitos de los
particulares y de las empresas no financieras residentes y no residentes, cuyos descensos,
iniciados desde julio de 2011, se aceleraron lo largo del 2012 hasta alcanzar reducciones
mensuales superiores a los 30 mil millones de euros en la segunda mitad del año, y caídas
anuales superiores a los 200 mil millones de euros.
Entre tanto, la crisis seguía deteriorando los activos bancarios a lo largo del año, más allá
de las valoraciones realizadas, que se limitan a la situación a finales de 2011. La morosidad
adicional y oculta en los procesos de refinanciación de los créditos de empresas promotoras
insolventes, y la confusión entre créditos de empresas inmobiliarias y de empresas de otros
sectores, elevó las exigencias de dotaciones y recapitalización de la banca española. Las
estimaciones más fiables permitían afirmar que sólo el aumento de los activos tóxicos de los
cuatro bancos nacionalizados se elevó a lo largo del año en torno a los 19 mil millones de
euros, alcanzando la cifra de 75 mil millones de euros. De ellos solamente estaban
provisionados 30 mil millones, lo que permitía concluir que restaban 45 mil millones de euros
sin cubrir solamente en los cuatro bancos nacionalizados, una cifra que se aproximaba a
totalidad de las exigencias derivadas del informe Wyman para el conjunto del sector bancario.
En estas condiciones se hacía preciso desarrollar con urgencia nuevas medidas de
saneamiento, optándose de acuerdo con las autoridades europeas por la creación de un «banco
malo».
El banco malo, creado en noviembre de 2012, es en realidad una sociedad de gestión de
activos procedentes de los procesos de reestructuración bancaria (SAREB). Su capital está
aportado por sociedades privadas (55 por 100) y por el FROB (45 por 100). Los socios
privados han aportado 524 millones de euros, mientras que el FROB ha contribuido con 431
millones. Las participaciones más importantes son: Banco Santander, que ha aportado 164
millones, Caixabank con 118 millones, Banco Sabadell 66 millones, Banco Popular 57
millones, y Kutxabank 25 millones. Además participan Ibercaja, Bankinter, Unicaja, Cajamar,
Caja Laboral, Banca March, Cecabank y Banco Cooperativo Español, así como varias
aseguradoras: Mapfre, Mutua Madrileña, Catalana Occidente, Zurich, Generali y Axa. En una
primera etapa va a gestionar un total de activos recibidos desde el grupo 1 de bancos
nacionalizados de 36.695 millones de euros, y en la segunda incorporará 14.085 millones de
euros procedentes del grupo 2 de bancos afectados por los resultados del test de estrés de
Wyman (Liberbank, BMN, Caja 3 y CEISS). Los activos gestionados, que ascienden a 50.780
millones de euros, han sido adquiridos con recortes medios que se cifran en el 55 por 100,
siendo el recorte medio del 45,6 por 100 para los préstamos y del 63,1 por 100 para los
activos adjudicados (suelo 79,5 por 100, promociones en curso 63,2 por 100 y vivienda nueva
54,2 por 100). En su situación actual, pese a que el plazo operacional de la sociedad se ha
fijado en 15 años, SAREB está pendiente de la realización de tareas tan importantes como la
creación y consolidación de los equipos de gestión, la valoración de los activos recibidos por
consultoras externas, el establecimiento de los instrumentos de comercialización de los
mismos, las fórmulas de participación de las entidades cedentes en los procesos de venta o
alquiler de las viviendas disponibles, el efecto negativo de la colocación de las viviendas en
un mercado inmobiliario ya muy deprimido, o el problema de gestión de los fallidos
sobrevenidos en los préstamos gestionados.
Pese a tanto sacrificio, sin embargo, restan en poder de la banca 123 mil millones de euros
en activos inmobiliarios que, considerados no problemáticos inicialmente, el desarrollo futuro
de la crisis podría convertir buena parte de ellos en problemáticos, retornando nuevamente el
ciclo infernal de dotación de provisiones y recapitalización de entidades exhaustas tras seis
años de crisis. El problema de fondo es que, mientras no se produzca la recuperación de la
demanda agregada nacional, seguiremos con la profunda crisis en la cuenta de resultados de
las entidades financieras que impide el crédito, y mientras los bancos no se saneen y
dinamicen el crédito seguiremos con el estancamiento de la demanda agregada. Y llevamos ya
seis años de esfuerzos dramáticos de ajuste en balances, esquemas de protección pública de
activos, rescate europeo, dotaciones y recapitalizaciones por valor de 241 mil millones de
euros, y avales públicos por importe de 77 mil millones euros.
Sólo en las cajas de ahorro nacionalizadas ha habido pérdidas consolidadas cuantificadas
en 10,6 miles de millones en 2011 y estimadas en 22 mil millones de euros en 2012, procesos
de integración societarios que han reducido las cajas de 45 a 11 entidades, cierre de agencias
en cajas y bancos cifrado en 5 mil oficinas y previsión de cierre de 13 mil más, así como
cifras de desempleo ya realizado por encima de los 24 mil trabajadores y previstas, como
mínimo, de 20 mil desempleados más. Y un gravísimo problema social que se concreta en los
fríos datos de 413 mil ejecuciones hipotecarias desde 2008 a 2012, con un número de
afectados por lanzamientos o desahucios entre 216 mil, según cifras de los servicios comunes,
y 363 mil, en las cifras de la Plataforma de Afectados por las Hipotecas. Un drama humano y
social de consecuencias irreparables.
A lo largo de la etapa de crisis económica, desde 2007, tanto el ritmo de crecimiento del
PIB nominal de la economía española como la tasa de variación del crédito nominal han
venido reduciéndose significativamente. Pero los datos manifiestan que los excesos del
crédito de las épocas de expansión han dado paso a una situación de credit crunch, con tasas
negativas desde 2009. Pero, además, la evidencia comparativa de ambas trayectorias revela
que el crédito cae en los últimos tres años a tasas muy superiores a los ritmos de variación del
PIB, y que las diferencias tienden a agrandarse (figura 5.8). Parece evidente que todos los
esfuerzos realizados para consolidar la situación de las entidades financieras sin duda elevan
sus niveles de solvencia, pero se muestran incapaces para estimular las cifras del crédito.

Figura 5.8.—Tasas de crecimiento del crédito y del PIB nominales (% anual). [FUENTE: INE y Banco de España (cifras del
PIB nominal de 2012 estimadas).]

Un proceso de ajuste y saneamiento, realizado con el propósito de recuperar la capacidad

de crédito de las entidades financieras, demorado, primero, tardío y realizado a destiempo,
después, insuficiente a todas luces y, con seguridad, aún no concluido. Un proceso que ha
dejado en evidencia al sistema de control y supervisión tanto del Banco de España como de la
Comisión Nacional del Mercado de Valores, a los controles de las administraciones
regionales, a los órganos de gobierno y, sobre todo, a los equipos directivos de las entidades.
Un proceso con elevadísimos costes sociales, que ha gravitado dramáticamente sobre los
recursos del sector público y que ha sido y será financiado por impuestos futuros y sacrificios
de todos los españoles. Un proceso con el objetivo declarado de los sucesivos gobiernos
españoles de facilitar la recuperación del crédito, para dotar de liquidez a las empresas, a las
familias y a las administraciones públicas, que, por el momento, se ha saldado en un sonoro
fracaso.

5.5. Conclusiones

Se acumulan ya seis años de contracción del crédito bancario en España. En el desarrollo

de la crisis puede apreciarse que la contracción del crédito no es sólo el resultado de la
lentitud y la debilidad de reacción de los gobernantes, que la recuperación de la liquidez no
depende únicamente de las buenas intenciones del ministro de economía de turno, que la crisis
del sector financiero y el deterioro de los activos inmobiliarios han sido generalizados y han
afectado con igual intensidad a las cajas y a los bancos, y que los fallos del mercado, los
errores de evaluación de riesgos, los excesos de inversión, la concentración de riesgos en la
construcción, los disparates de tasación, la descapitalización y la extrema morosidad han sido
generalizados.
Los excesos del apalancamiento bancario español, con pocas excepciones, no fueron
únicamente desestimados por los equipos directivos de las entidades financieras y por los
miembros políticos y no políticos de los consejos de administración, sino también por los
órganos de regulación y control bancarios (Banco de España y CNMV), por las autoridades
monetarias y financieras del Estado, por el Banco Central Europeo y las autoridades
monetarias de la Comisión, por los organismos internacionales (FMI, Banco Mundial), y con
generalidad por los académicos de las Universidades. Así pues, el proceso de
desapalancamiento que afecta a los bancos (pero también a las empresas no financieras y a las
familias, pues todos ellos se apalancaron excesivamente) no es sino la consecuencia de los
errores cometidos en la etapa de expansión.
El desapalancamiento bancario en la crisis es un proceso arduo, complejo y difícil, tanto si
se evalúa por la relación entre los activos y el capital propio, como si se considera en
términos del «ratio» entre préstamos y depósitos. Las crisis de la deuda soberana y la
elevación de la prima de riesgo dificultaron aún más, si cabe, la captación de depósitos en los
países periféricos de la zona euro como España, al contar los inversores con alternativas más
rentables en los títulos públicos para colocar su riqueza líquida. De esta forma, el
desapalancamiento sólo ha podido alcanzarse parcialmente por la vía de la contención del
crédito.
Es verdad que los difíciles procesos de recapitalización han contribuido a reducir la
relación entre activos y recursos propios, y que, en términos del segundo indicador de
apalancamiento (créditos/depósitos), el deterioro de los depósitos ha sido parcialmente
compensado por la colocación de pagarés. Pero el proceso ha consistido esencialmente en una
reducción del crédito que ha provocado su encarecimiento. Circunstancias a las que se hace
preciso añadir las crecientes dificultades para la enajenación de activos y participaciones. La
situación de las cajas de ahorros ha sido en este proceso especialmente vulnerable. El
pequeño y mediano tamaño de las entidades y su estructura, su incapacidad de acceso a los
mercados mayoristas internacionales, la imposibilidad de acceso a los mercados bursátiles y
la no disponibilidad de negocio fuera de España han condicionado drásticamente las
disponibilidades de capital de las entidades. La ventaja de los grandes bancos a la hora de
satisfacer las exigencias en capital o de depósitos, para alcanzar objetivos de
desapalancamiento con menor coste y mayor facilidad, han sido evidentes.
Los excesos del crédito de las épocas de expansión, los errores de evaluación del riesgo,
la crisis acusada de la deuda soberana y la ausencia de instrumentos de control interno e
institucional, junto con la peculiar estructura societaria de las cajas de ahorros, han sido
determinantes del proceso de descapitalización de las entidades financieras. La amortización
del riesgo asumido está siendo un factor crucial a la hora de mejorar la situación del crédito.
Como hemos observado, una visión comparada del crédito y la actividad revela que el
primero ha caído en los últimos tres años a tasas muy superiores a los ritmos de variación del
PIB, y que las diferencias no parecen reducirse. La desconfianza en las nuevas demandas de
crédito, y especialmente las dificultades para la novación de los concedidos con anterioridad,
son parte del problema. A la fecha, los esfuerzos de consolidación de las entidades financieras
sin duda han contribuido a elevar sus niveles de solvencia, pero no parecen aún suficientes
para estimular las cifras del crédito.
Pese a tanto sacrificio, sin embargo, restan en poder de la banca 123 mil millones de euros
en activos inmobiliarios, que aunque fueron considerados no problemáticos inicialmente, el
desarrollo futuro de la crisis podría convertir buena parte de ellos en problemáticos,
retornando nuevamente el ciclo infernal de dotación de provisiones y recapitalización de
entidades exhaustas tras seis años de crisis. A esta situación podría unirse el deterioro de los
créditos a otros sectores productivos. El problema de fondo es que, mientras no se produzca la
recuperación de la demanda agregada nacional, seguiremos con la debilidad en la cuenta de
resultados de una parte de las entidades financieras que impide el crédito. Mientras los bancos
no se saneen y dinamicen el crédito continuaremos con el estancamiento de la demanda
agregada. En tanto la crisis no vaya superándose, se prolongarán los problemas de cobertura y
capitalización de las entidades financieras, y el crédito continuará con su atonía, porque la
carencia de crédito no es sólo causa, sino también consecuencia de la crisis económica.

NOTAS

1 Sobre el debate en torno a la eficiencia de los mercados (véase Fox, 2009).

2 Una atractiva revisión de los problemas del sector financiero puede verse en Ledo (2010).

3 Una amplia y documentada descripción de la crisis financiera internacional, sus causas y sus consecuencias puede
encontrarse en: Blundell-Wignall, Atkinson y Hoon Lee (2008); Cooper (2008); OECD (2009); Reinhart y Rogoff (2009); y
Keeley y Love (2010).

4 Gerardi, Lehnerty y Willen (2008).

5 Una excelente descripción de causas, efectos y mecanismos de transmisión de las crisis financiera e inmobiliaria puede
encontrarse en García Montalvo (2009).

6 Véase Cassidy (2009).

7 En este punto son interesantes las apreciaciones de Case y Shiller (2003), en el caso americano, y de García Montalvo (2005)
en el caso español.

8 Analizar los orígenes y los primeros efectos de la crisis financiera en la economía española reclama la referencia del número
133 de Papeles de Economía (2010), donde se detallan algunos de los aspectos más relevantes de la dinámica de las tensiones
financieras en nuestro país.
9 Los datos de un análisis más pormenorizado parecen apuntar a componentes de la evolución de la inflación relativamente
diferentes entre la economía española y la europea. La implicación de elevados márgenes empresariales, junto con el limitado
crecimiento de la productividad española, y no tanto la elevación de los salarios, son los factores que marcan las diferencias
entre las tasas de crecimiento del deflactor del PIB en ambos escenarios.

10 Que establecía un límite máximo de préstamo hipotecario situado en el 80 por 100 del valor de tasación.

11 Mayer, Pence y Sherlund (2009).

12 Los datos presentados por García Montalvo (2009) eximen de cualquier comentario adicional.

13 Los efectos de las restricciones crediticias en España pueden documentarse en Crespo, Abellán y García (2012).

14 Un análisis más preciso sobre la reestructuración bancaria y sus efectos sobre el mercado crediticio puede verse en Carbó,
Pedauga y Rodríguez (2012).

15 La tasa de solvencia no es otra cosa que el cociente entre los recursos propios y los activos ponderados por el riesgo.

16 Las participaciones preferentes son un instrumento híbrido de capital, que no proporciona derechos participativos en los
órganos societarios. Su rentabilidad normalmente es fija, pero puede ser variable con la evolución de los beneficios de la entidad
financiera. El pago de los rendimientos está cautelado a la obtención de beneficios de la misma, y la ausencia de beneficios
implica la anulación del rendimiento. Se trata de un producto de deuda perpetua sin compromiso de amortización salvo acuerdo,
si bien puede ser liquidada en el mercado secundario de renta fija AIAF, a un precio que depende de las condiciones del
mercado en cada momento. Reguladas con notable exigencia por MIFID, y controladas por el Banco de España y por la
Comisión Nacional del Mercado de Valores, suponen taxativa y expresamente la obligación de bancos y cajas de someter a un
examen a sus clientes para saber si conocen o no la naturaleza del producto que están comprando. Tal que, si a juicio del banco
o caja no conociesen en su totalidad las características del producto, los clientes no podrían firmar el contrato. La clave de todo
el proceso comercializador descansa por tanto en la existencia o no existencia de una «buena praxis» por parte de las entidades
financieras, una condición que no ha quedado garantizada en el sector bancario español en todos los casos.
 CAPÍTULO 6
LA EMPRESA INTERNACIONAL DE ORIGEN ESPAÑOL
EN LA CRISIS
Juan José Durán Herrera

6.1. Introducción

Las inversiones extranjeras en actividades económico-empresariales y la compraventa de

bienes y servicios de un país con el resto del mundo no sólo proporcionan de manera directa
amplitud a la economía, sino que puede facilitar que sus ciudadanos accedan a más cantidad
de bienes y de mejor calidad de lo que se tendría en situaciones de escasa apertura exterior o
de autarquía 1. En este sentido, el grado de integración internacional de un país, de su
economía y de su actividad empresarial puede entenderse como uno de los indicadores de su
bienestar económico. Este supuesto hay que entenderlo desde la perspectiva de que la
internacionalización conlleva la producción de bienes y servicios nuevos o de mejor calidad
que lo que se lograría en ausencia de comercio e inversión internacional. Obviamente, se
puede argumentar que pueden existir países que, a pesar de (o por) tener instituciones de mala
calidad y una escasa dotación de factores de competitividad (conocimiento, valores,
tecnología, capacidad comercial y gerencial), arrojen un nivel de apertura exterior que
proporcione poco bienestar colectivo. Igualmente, un país puede ser exitoso en su integración
internacional, pero a costa de muy bajos salarios reales, que se reflejarán en una determinada
estructura de exportaciones e importaciones y de la inversión extranjera, con lo que el
bienestar será elevado para algunos y muy bajo para otros.
Son varias las modalidades contractuales de internacionalización de una economía y de sus
empresas, que en última instancia se concretan en comercio (exportaciones, importaciones) e
inversión directa en el exterior (inversión a largo plazo para el desarrollo de actividades
empresariales generadoras de valor —de excedente económico— con influencia efectiva y
directa sobre dichas actividades). Según información disponible, en términos generales la
inversión directa a nivel mundial no sólo crea comercio y explica una parte considerable de
éste, sino que también registra cuotas importantes de empleo de cierta calidad en comparación
con los empleos medios generados por empresas locales o domésticas 2. A través de la
inversión directa y de su articulación con la economía local del país de destino se transfiere
tecnología, saber hacer y capacitación de recursos humanos. Su efecto en la economía local
dependerá de su capacidad de absorción, que puede dar lugar a nuevas innovaciones y
tecnologías.
La internacionalización de una economía, de sus empresas, se manifiesta en la
internacionalización del comercio y de la producción. Y si admitimos que más comercio e
inversión directa en el exterior (IDE) implica más bienestar económico, podemos, a través de
estas variables, analizar las causas de expansión o contracción de una economía e inferir su
relación con la situación de crisis y las expectativas de crecimiento económico. En última
instancia, lo que una empresa busca en el exterior son: mercados, recursos (naturales o
creados) y eficiencia (hacer las cosas mejor en términos de costes y calidad de la producción,
lo que dependerá del marco competitivo y de la calidad de las instituciones).
Una empresa es multinacional cuando controla efectiva y de forma directa unidades
empresariales localizadas en el exterior, en al menos un país extranjero, a través de la
participación (parcial o total) en el capital de éstas. De esta manera entendemos que una
empresa doméstica se convierte en multinacional (EM) cuando realiza inversión directa en el
exterior. Las dos características consustanciales con la definición dada son: participación en
el capital (o de manera más amplia en la financiación permanente o a largo plazo) y control
efectivo (total o compartido con otros agentes) sobre las actividades desarrolladas por las
filiales. Hablar de IDE o de multinacionales, por su poder explicativo de las principales
manifestaciones de la economía internacional, puede ser esgrimido como un indicador
relevante de la inserción exterior de una economía.
La capacidad de un país para atraer y emitir inversión directa en el exterior puede ser un
indicador complementario de la competitividad exterior de una economía, que junto a la
demanda (consumo) interna nos configure el nivel de competitividad del país. Como factores
de competitividad también se esgrimen la innovación, el lanzamiento de nuevos productos y el
nivel de costes laborales. Entendemos que la condición necesaria para que una empresa
realice IDE es que posea ventajas competitivas en propiedad, es decir, ventajas de activo,
ventajas específicas (no genéricas) de empresa (VEE) 3. La identificación de éstas, en países
con un cierto número de EMs, ha de estar ligada a la competitividad (institucional y
económica) de un país para emitir IDE. La emisión de inversión directa hacia el exterior
puede aumentar el PIB del país de origen y la productividad (Durán et al., 2009). De otra
parte, los factores de localización, ventajas específicas de país (VEP), que determinan la
localización de la inversión directa extranjera 4, configuran la competitividad de un país para
recibir IDE. Si las VEE no están disponibles en el país de destino (y éste posee capacidad de
absorción), se puede esperar que la IDE sea complementaria a la inversión doméstica, y que
aumente la productividad. En esta misma idea se puede dar una relación positiva entre entrada
y emisión de inversión directa. Desde esta perspectiva, el acoplamiento entre desarrollo
institucional y competitividad empresarial es crucial.
El trabajo se estructura de la siguiente manera. A continuación nos referiremos a las
exportaciones y a la empresa exportadora española para resaltar sus singularidades en esta
etapa de crisis. Posteriormente nos ocupamos de analizar la recepción y emisión de inversión
directa en la economía española en los últimos años. Especialmente subrayaremos la emisión
de inversión hacia el exterior, detallando a su geografía internacional y sectorial. Por último,
incluiremos, a modo de reflexiones finales, algunas consideraciones sobre la crisis y factores
de localización y emisión de inversión directa.

6.2. La empresa exportadora

La geografía exterior de la empresa española ha sido tradicionalmente birregional —

América y Europa—, aunque en los últimos años ha ganado una mayor, aunque todavía con
escaso peso, diversificación internacional. El destino de las exportaciones españolas se
concentra en gran medida en Europa (en torno al 70 por 100, un 67 por 100 en la UE-27). Le
siguen Estados Unidos, Marruecos, América Latina (destacando México y Brasil) y China 5. La
cuota de exportaciones de la economía española (1,7 por 100) es inferior a su participación en
el PIB mundial (1,9 por 100), lo que contrasta con una mayor cuota relativa mostrada por las
economías de nuestro entorno (Alemania, Holanda, Francia o Italia) 6. En este sentido, también
se pude indicar el «déficit» de IDE emitida sobre el PIB y su comparación con otras
economías (UNCTAD, 2012).
En la figura 6.1 se refleja el comportamiento de las exportaciones españolas en
comparación con la Unión Europea y la economía mundial, en el período 2006-2012, con
fuertes tasas negativas en 2009 y en menor medida en 2012. En el año 2012 se ha logrado
superávit de balanza comercial española. Esta cifra hay que entenderla como coyuntural, ya
que su mantenimiento únicamente se produciría con un cambio de modelo productivo en
España, con una mayor competitividad de las empresas de menor dimensión y con un
crecimiento de la economía occidental. La caída de actividad ha tenido un claro reflejo en la
reducción de importaciones. El valor de las exportaciones equivale en los momentos actuales
al 94 por 100 de las importaciones, cuando hace dos décadas equivalía al 75 por 100.
Figura 6.1.—Evolución de las exportaciones mundiales, europeas y españolas (variación anual en %). (FUENTE: Secretaría de
Estado de Comercio. Estadísticas de inversiones exteriores. Datainvex.)

Según la evidencia empírica disponible, los factores determinantes de las decisiones de

exportación de las empresas españolas son: productividad, dimensión empresarial, edad o
antigüedad de las empresas, costes laborales y esfuerzo tecnológico.
Así, durante la fase de crecimiento de la economía española se ha observado una pérdida
de productividad prácticamente en todos los sectores de actividad, mientras que en la etapa de
recesión mejoró. Se argumenta que el ajuste de empleo se realiza reduciendo el número de
contratos eventuales, que son muy elevados en España, de manera especial en sectores de baja
productividad. Es decir, crece el desempleo en este segmento del mercado laboral, con la
consiguiente mejora en la productividad.
Asimismo, se observa que el número de empresas exportadoras de reducida dimensión es
elevado, y estas empresas se caracterizan por realizar un escaso esfuerzo tecnológico (Nuñez,
2004), con la correspondiente escasa incidencia en la productividad. Esta situación refleja lo
que se puede denominar como «paradoja española»: la mejora sostenida de productividad se
debe a las empresas de mayor tamaño, que muestran un mejor comportamiento exportador
(Crespo et al., 2011). Es decir, las grandes empresas españolas son determinantes en la mejora
de productividad (López-García et al., 2003) y parecen ser más productivas que las grandes
empresas europeas (Antrás, 2011). Las empresas españolas de menor dimensión son además
menos productivas que las europeas, y estas últimas lo son menos que la gran empresa europea
(Mora-Sanguinetti y Fuentes, 2012), lo que refuerza la idea de debilidad del tejido exportador
español.
Las filiales de multinacionales extranjeras son relevantes en la exportación española (en
torno al 42 por 100 de las exportaciones). Los principales sectores de exportación son:
automóvil, bienes de equipo, productos químicos y farmacéuticos, semimanufacturas no
químicas, alimentos y textil; en algunos de ellos la presencia de capital extranjero es
significativa. También se ha apreciado que una parte de la inversión directa española en el
exterior ha sido sustitutiva de exportaciones (Durán et al., 2009).
Según datos del ICEX, el número de empresas exportadoras ha venido aumentando
considerablemente en los últimos años, especialmente en la etapa de crisis. En el año 2000 las
empresas exportadoras ascendían a 66.300, mientras que en el año 2008 se situaban en
101.395, pasando a 136.973 en 2012. Es decir, en el período de crisis (2008-2012) el número
de empresas exportadoras aumentó en 35.578. Sin embargo, aquellas que exportan
regularmente (de forma ininterrumpida en los últimos cuatro años) descendieron ligeramente
durante este período, de 39.641 a 38.341 (1.300 empresas menos). Las empresas que exportan
regularmente contabilizan en torno al 90 por 100 de las exportaciones. Aquellas que exportan
esporádicamente aumentan en número en etapas de crisis de demanda interna. En 2012, unas
70.000 empresas iniciaron su actividad exportadora (más del 50 por 100 de la población
exportadora en ese año, explicando un 2,3 por 100 del volumen de exportación).
Paralelamente, 56.102 empresas interrumpieron su actividad exportadora en ese año, un 41
por 100 del total, con un 1,6 por 100 del volumen exportador.
Las grandes exportadoras españolas (las que exportan más de 50 millones de euros) no
llegan en número a las 500, representan el 0,5 por 100 del número total de exportadores y
explican en torno al 56 por 100 del valor exportado. En manufacturas, el 70 por 100 de
empresas tienen menos de 250 trabajadores, es decir, en términos relativos la empresa
exportadora española con empleados entre 50 y 100 ofrece una reducida propensión a
exportar, produciendo bienes de demanda e intensidad tecnológica baja (Myro, 2013). En este
contexto, se ha observado que, durante la crisis, las empresas de rápida internacionalización
—born global— ( comienzan su internacionalización por término medio a los tres años desde
su constitución), muy orientadas hacia los mercados extranjeros, tienen mejores niveles de
eficiencia que las empresas domésticas de nueva creación (Rialp et al., 2013).
Las «nuevas» empresas exportadoras responden, en gran medida, a un patrón ya observado
en el pasado: cuando la demanda interna cae buscan el mercado exterior, y cuando la primera
se recupera se olvidan de la existencia del resto del mundo. Este comportamiento se debe a
que básicamente estas empresas de exportación «coyuntural» compiten en precio y en menor
medida en calidad y diferenciación. Su nivel de competitividad tiene poco peso en activos
intangibles: marca, tecnología, estrategia y gestión.

6.3. La inversión directa exterior en la economía española

La relación directa de las empresas multinacionales con la economía española tiene una
doble vertiente: a través de las filiales españolas de multinacionales con origen (y sede
central) en países extranjeros, y por la inversión directa española en el exterior (y en
consecuencia por la actividad de las multinacionales españolas y de sus filiales en el
exterior).
España ha sido receptor neto de inversión directa extranjera desde el inicio de su apertura
exterior en la década de 1960, hasta finales de la última década del siglo pasado. El
desarrollo industrial español en una primera fase, y el correspondiente a otros sectores
después, no puede ser entendido sin el papel jugado por la inversión directa extranjera en
España, es decir, por las filiales españolas de multinacionales de origen exterior.
En el período 1960-1985, dentro de la óptica del ciclo de la inversión directa, España se
sitúa como país menos desarrollado, aunque al final del mismo se encuentra en las
postrimerías de país emergente con fuerte potencial de crecimiento. En la etapa que va de
1986 a 1999 se observa un proceso continuado de multinacionalización de la empresa
española. España transita como país emergente, durante lo que podríamos entender como la
primera (1986-1991) y segunda etapa de integración europea (1992-1999), iniciada esta
última con la puesta en funcionamiento del mercado interior. En la segunda mitad de los
noventa España se integra teórica y empíricamente en el grupo de países avanzados,
consolidando su presencia en América Latina (destacan las grandes empresas de servicios
públicos y financieros). La distribución geográfica en esta década se concentra en América
Latina (en torno al 60 por 100, con exposición en servicios públicos, petróleo,
telecomunicaciones y servicios financieros), seguida de la Unión Europea (UE-15) con un 15
por 100 y después paraísos fiscales con un 12 por 100 aproximadamente. En los años 1990 era
difícil institucionalmente, y costoso económicamente, para las grandes multinacionales
españolas, especialmente banca y servicios públicos, penetrar en Europa; se optó por las
alianzas estratégicas y por IDEs de menos cuantía. Durante la primera década del presente
siglo la IDE española se dirige preferentemente a Europa (48 por 100), seguido de América
Latina, paraísos fiscales y Estados Unidos.
En la tabla 6.1 se presenta la distribución geográfica de la entrada y salida de IDE de la
economía española para el período 1993-2012. Como puede observarse en dicho cuadro, más
del 90 por 100 de la inversión directa extranjera realizada en España procede de Europa (88
por 100 de la UE). El inversor medio europeo (Ramírez y Fleta, 2013) se caracteriza por ser
una empresa de gran tamaño y realizar inversiones de contenido tecnológico. Desde el punto
de vista de la salida de IDE, el 69 por 100 del stock de IDE se localiza en los países
desarrollados, y de éstos procede el 95 por 100 de la inversión recibida 7. En general, la
localización (origen y destino) de la IDE relacionada con la economía española es birregional,
aunque en la última década, y especialmente en el período de crisis, se ha alcanzado una
mayor diversificación geográfica internacional, en cierta medida como respuesta al
desenvolvimiento de la economía globalizada.

TABLA 6.1
Estructura geográfica de la salida y entrada de IDE (1993-2012) (% sobre total)
 Salida Entrada

Europa 59 91

UE 27 55 88

Estados Unidos 10 4

América Latina 26 2

FUENTE: Ministerio de Economía y Competitividad (Datainvex).

En las figuras 6.2 y 6.3 se muestra la evolución de la inversión directa extranjera recibida
por la economía española y la emitida hacia el exterior por las empresas españolas 8. En ella
podemos observar que, desde la segunda mitad de los noventa, el stock de inversión directa
española en el exterior supera al stock de inversión directa extranjera recibida, es decir, la
posición neta inversora (NOI, net outward-inward) es positiva para la economía española,
pues el stock de inversión directa en el exterior supera al stock de inversión recibida,
situación que se mantiene en la actualidad (Durán y Úbeda, 2013).

Figura 6.2.—Posición neta de inversión directa. (FUENTE: Secretaría de Estado de Comercio. Estadísticas de inversiones
exteriores. Datainvex.)

La entrada de IDE en España alcanza un máximo en el ejercicio de 2007, desciende

después y muestra cierto estancamiento en 2009-2010, para alcanzar una tasa positiva de
crecimiento en el período siguiente, pasando a ser España en ese momento el quinto receptor
mundial de IDE. Asimismo, también podemos apreciar cómo en períodos de crisis (2001-
2002 y 2008-2012) la inversión en ambas direcciones disminuye. Sin embargo, destaca cómo
la inversión directa española crece desde 2009, recuperando también niveles previos a la
crisis actual.
Con la entrada en el euro y en la denominada Unión Monetaria descienden los costes de
transacción y se reducen las barreras institucionales en Europa, facilitando la presencia de las
empresas españolas en este área. En este período es significativa también la inversión directa
española en Estados Unidos. En la fase siguiente, casi solapándose con la crisis, se incrementa
el esfuerzo inversor español en las economías en transición , el sudeste asiático y el norte de
África.

Figura 6.3.—Evolución de la entrada y salida de IDE en la economía española (millones de euros), 1993-2012. (FUENTE:
Secretaría de Estado de Comercio. Estadísticas de inversiones exteriores. Datainvex.)

España, durante la crisis, no sólo ha recibido un 13,4 por 100 menos de inversión
extranjera en comparación con el período previo, sino que la emisión de IDE ha descendido
un 61,2 por 100. En los ocho primeros meses de 2013 la inversión directa extranjera en
España sumaba 19.400 millones, más del doble de la registrada en el mismo período de 2012,
año éste con un perfil muy negativo de la crisis. Han sido varias las empresas multinacionales
de procedencia extranjera que han reestructurado su actividad en la economía española,
reduciendo su exposición (desinvirtiendo) y actividad (reducción de plantillas o cierre de
unidades, desinvirtiendo o deslocalizando). Así, a título de ejemplo, se han producido
desinversiones en varios sectores: banca y seguros, farmacéutico y químico, comunicación,
consumo...
La caída de la salida de inversión directa española no ha sido geográficamente homogénea.
Así, los flujos destinados a la UE se han reducido en un 85 por 100, y en Latinoamérica la
disminución ha sido del 42 por 100. Sin embargo, en Estados Unidos los flujos sólo han caído
un 18 por 100 y en Asia y Oceanía apreciamos un incremento. Las desinversiones en el
período de crisis han experimentado un crecimiento del 72 por 100 con respecto a la etapa
anterior, manifestación clara del proceso de reestructuración geográfica de la empresa
multinacional española. Las ventajas de localización valoradas por la EM españolada han sido
analizadas con datos macroeconómicos por Úbeda y Durán (2013), así como con una muestra
de 4.177 filiales de EMs en países menos desarrollados y emergentes (Martí et al., 2014). La
búsqueda de mercados constituye una de las opciones estratégicas de la empresa
multinacional, prevaleciendo el tamaño del mercado del país de destino y de países próximos
como factor de localización. La proximidad institucional y la estabilidad económica se
revelan como factores relevantes en la elección del destino de los flujos de IDE. Asimismo, se
confirma la búsqueda de eficiencia, ya que las decisiones de inversión en las economías
menos desarrolladas están negativamente correlacionadas con los costes laborales 9.
Finalmente, Martí et al. (2014) identifican importantes diferencias a nivel sectorial con
respecto a las ventajas de localización ofrecidas por las economías emergentes y menos
desarrolladas.
Por sectores de actividad, la IDE española se concentra mayoritariamente en el sector
servicios (81 por 100), seguido a gran distancia por la industria (15 por 100) y por el sector
primario (4 por 100). En las tablas 6.3a y 6.3b puede observarse la distribución de cada
sector por áreas geográficas y la distribución sectorial por cada área geográfica. Se podría
destacar la elevada exposición de petróleo y gas en América Latina (82 por 100 del total del
sector); la mayoría de la IDE española se sitúa en la UE-15, que sumando a la localizada en
Estados Unidos da un perfil actual de la inversión española en el exterior, mayoritariamente en
países avanzados. Además, se puede apreciar el potencial de ganancias de diversificación de
riesgos (de tipo de cambio y político), en comparación con los años 1990, acrecentado con la
mayor presencia en los últimos años en otros continentes.

TABLA 6.2
Distribución geográfica y sectorial de la IDE española en el período 1993-2012 (miles de
euros)

Flujos de inversión bruta Total Unión Estados América Resto del

(en miles de euros) Europea 15 Unidos Latina mundo
 Suministro de energía eléctrica, gas, 54.541.471,7 28.183.385,8 7.322.238,9 17.490.962,8 1.544.884,1
vapor y aire

Extracción de petróleo y gas natural 18.349.040,4 669.674,1 1.484.510,2 15.014.096,7 1.180.759,4

Telecomunicaciones 99.497.236,4 59.484.599,4 3.960.676,9 32.016.845,7 4.035.114,4

Banca y otros intermediarios 176.003.438,5 72.703.761,7 29.657.926,3 38.969.701,6 34.672.048,9

financieros

Resto de sectores 212.088.665,7 118.967.252,9 12.844.983,8 46.452.330,8 33.824.098,1

FUENTE: Ministerio de Economía y Competitividad. Secretaría de Estado de Comercio. Estadísticas de inversiones exteriores.
DATAINVEX.

TABLA 6.3a
Distribución geográfica y sectorial de la IDE española en el período 1993-2012.
Representación de cada sector de actividad por zonas geográficas

Flujos de inversión bruta (en porcentaje Unión Estados América Resto del Total
sobre total zona sector) Europea 15 Unidos Latina mundo

Suministro de energía eléctrica, gas, vapor y aire 51,7 13,4 32,1 2,8 100,0

Extracción de petróleo y gas natural 3,6 8,1 81,8 6,4 100,0

Telecomunicaciones 59,8 4,0 32,2 4,1 100,0

Banca y otros intermediarios financieros 41,3 16,9 22,1 19,7 100,0

Resto de sectores 56,1 6,1 21,9 15,9 100,0

FUENTE: Ministerio de Economía y Competitividad. Secretaría de Estado de Comercio. Estadísticas de inversiones exteriores.
DATAINVEX.

TABLA 6.3b
Distribución geográfica y sectorial de la IDE española en el período 1993-2012.
Representación de cada zona geográfica por sectores de actividad

Flujos de inversión bruta (en porcentaje sobre total Unión Estados América Resto
zona geográfica) Europea 15 Unidos Latina del
mundo

Suministro de energía eléctrica, gas, vapor y aire 10,1 13,2 11,7 2,1

Extracción de petróleo y gas natural 0,2 2,7 10,0 1,6

 Telecomunicaciones 21,2 7,2 21,4 5,4

Banca y otros intermediarios financieros 26,0 53,7 26,0 46,1

Resto de sectores 42,5 23,2 31,0 44,9

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

FUENTE: Secretaría de Estado de Comercio. Estadísticas de inversiones exteriores. DATAINVEX.

En este contexto cabe señalar que una parte significativa de la inversión directa en el
exterior en el sector industrial ha sido realizado por filiales de empresas multinacionales de
origen europeo y estadounidense, principalmente aquellas con dilatada presencia en España
(Durán, Pérez y Úbeda, 2010).
La etapa de crisis también se ha manifestado en las multinacionales españolas en la
reestructuración de su cartera de inversiones internacionales: desinversiones, relocalizaciones
y mayor diversificación (hacia Oriente Medio, Asia y América Latina). En este orden de ideas
se pueden mencionar especialmente a las inversiones en infraestructuras, construcción y
servicios financieros. Sin embargo, también en la crisis se ha producido un aumento del riesgo
político, manifestado con sendas expropiaciones (YPF en Argentina; Red Eléctrica e Iberdrola
en Bolivia) y alto nivel de riesgo regulatorio, especialmente el asociado a hidrocarburos,
energía y minería. Los países con mayor nivel de riesgo país en América Latina (Argentina,
Bolivia, Venezuela y Ecuador) son los que menos IDE reciben. La diversificación geográfica y
sectorial alcanzada por la empresa multinacional permite alcanzar un binomio rentabilidad-
riesgo más favorable que el que asumen las empresas netamente domésticas. Asimismo, las
multinacionales españolas de mayor tamaño han alcanzado elevados niveles de
transnacionalidad (ventas, activos y empleo en el exterior sobre los correspondientes datos
agregados), que se refleja en pérdida relativa de los resultados domésticos o locales en favor
de los obtenidos en el exterior.

6.4. Consideraciones finales

Uno de los factores de éxito de la economía española, especialmente durante las dos
últimas décadas, ha sido la internacionalización de sus empresas, y de manera más
sobresaliente el proceso seguido por sus multinacionales de mayor dimensión y procedentes
de los denominados servicios públicos (telecomunicaciones, transporte aéreo, energía, agua...)
y del sector financiero. A estos sectores les correspondió su multinacionalización en la década
de los 90, cuando se dieron las condiciones de desregulación, privatizaciones y apertura
exterior de las economías de países menos desarrollados y en transición, así como avances
tecnológicos (TIC) que invalidaban el concepto de monopolio natural en su aplicación a
sectores regulados, especialmente telecomunicaciones, abriéndolos a la competencia. Las
empresas españolas eran competitivas (disponían de conocimiento, tecnología y capital),
mientras que los países latinoamericanos tenían factores de localización, inicialmente poco
valorados por las empresas de países avanzados (por ejemplo Estados Unidos) y para sus
procesos de privatizaciones necesitaban tecnología y capital. En estas condiciones, la mejor
opción estratégica para las empresas españolas de estos sectores era Iberoamérica. De no
haber ejercido esta opción, las grandes multinacionales españolas hubieran pasado a ser
filiales de otras multinacionales, europeas y norteamericanas, como inesperadamente ha
ocurrido con alguna del sector eléctrico. El éxito inicial de estas empresas llevó a su
expansión y consolidación en la región, como lo hicieron empresas de otros sectores. Con
posterioridad se amplió y profundizó en la opción europea y norteamericana, como hemos
indicado anteriormente, para alcanzar un mayor equilibrio y diversificación geográfica
sectorial, mejorado con una creciente presencia en países emergentes asiáticos y africanos.
Las empresas exportadoras españolas exportan poco en bienes de alta tecnología y algo
más en bienes de tecnología intermedia, cuya demanda mundial crece. La demanda de lo que
produce España es de crecimiento lento. Existe una relativa concentración de empresas
exportadoras, siendo relevantes las de mayor tamaño. Una parte considerable de las
exportaciones españolas es realizada por filiales de multinacionales de origen en otros países.
Además también explican una parte considerable de la inversión directa española en el
exterior en el sector industrial. El número de empresas exportadoras y multinacionales
españolas es relativamente reducido, considerando el potencial relativo de la economía
española. El tejido empresarial español es escaso, con un tamaño relativo y de cierta
debilidad en su dotación de activos específicos (conocimiento).
La empresa multinacional española posee ventajas competitivas que ha ido poniendo en
valor en su proceso de expansión exterior. Como hemos señalado, las multinacionales
españolas son en su destino geográfico eminentemente birregionales: americanas y europeas,
aunque especialmente los últimos años comienzan a tener relevancia Asia y África como
destinos de inversión directa.
Las ganancias de diversificación alcanzadas han constituido verdaderos escudos
protectores para hacer frente a la crisis, de manera que el nivel de riesgo es menor que el de
las empresas domésticas y sus resultados mejores. La mayoría de ingresos de las grandes
multinacionales españolas proceden del exterior, y por su marcado carácter birregional (zona
euro y zona dólar) en gran medida el riesgo de tipo de cambio se reduce al dólar
estadounidense (América Latina es zona dólar), lo que facilita las estrategias de cobertura de
este tipo de riesgo. Sin embargo, la apreciación/depreciación de los tipos de cambio reales se
reflejará en pérdida/ganancia de competitividad y afecta a la cadena de valor internacional (la
exposición económica al riesgo de cambio no se puede eliminar en su totalidad). Qué duda
cabe que la depreciación del euro favorecería la expansión internacional de la empresa.
La posición neta de inversión directa es positiva y creciente para el conjunto de los países
avanzados, también en el caso español, contrariamente a la de los países menos desarrollados,
incluyendo a los emergentes, cuya posición neta es negativa a pesar del considerable
crecimiento de la inversión directa emitida. Las empresas multinacionales explican en torno al
80 por 100 del comercio mundial, el 60 por 100 del comercio de las cadenas de valor
internacionales, y coordinan en cierta medida la producción mundial. Consecuentemente, bajo
expectativas de crecimiento de la economía mundial serán una importante palanca para
dinamizar de forma directa las economías de los países en los que tienen presencia.
La devaluación interna en la economía española se esgrime como necesaria para salir de la
crisis, siempre que se convierta en un factor determinante de entrada de inversión extranjera.
La devaluación interna en el marco de la reforma laboral aprobada conduce a una mayor
flexibilidad de contratación y de despido, a unos costes laborales decrecientes y a una fuerza
de trabajo desocupada, y por tanto disponible, que ofrece diferentes niveles de cualificación.
La disminución del coste del factor trabajo, especialmente en bienes de poco valor añadido,
permite reducir precios y ello favorece las exportaciones. Sin embargo, a nivel agregado el
desempleo y reducción de la masa salarial tiene un efecto negativo sobre el consumo interno,
que para paliarse no se ha visto acompañado de inversiones públicas y privadas, ni de
políticas de crecimiento sostenible que permitan la recuperación de la actividad y del
consumo. Pero además del coste laboral existen otros costes de producción, como es el coste
de la energía, comparativamente elevado en España. Esta realidad contrasta con la mostrada
por otros países europeos, donde los costes laborales crecen, existe menos paro y aumenta la
inversión. La economía española necesita de proyectos de inversión, los cuales se
fundamentan en expectativas de generación de beneficios en un horizonte de largo plazo y que
den lugar a planes de negocio. En este proceso, el acceso a la financiación y su coste son
factores determinantes para su realización. En la economía española no parecen darse las
condiciones para que dicho acceso se produzca en cantidad y coste, de forma que se facilite la
realización de proyectos de inversión, en caso de existir.
La presión fiscal efectiva, para las grandes empresas y para las multinacionales de origen
en el exterior, es reducida. La existencia de un mercado interno de recursos financieros en la
EM, junto a la disponibilidad de ventajas transaccionales, facilitadas por diferencias
institucionales a nivel internacional, y por disponer de determinados instrumentos (por
ejemplo, sociedades tenedoras de valores) que facilitan la ingeniería jurídica y financiera,
permite que a través de la planificación fiscal internacional se pueda facilitar la elusión de
impuestos y consecuentemente la maximización de flujo de caja libre a nivel global de la EM.
El fraude y la elusión fiscal fomentan la dualidad empresarial. Las grandes empresas tienen
más recursos, capacidades y ventajas institucionales (economías de alcance, mayor capacidad
para las relaciones con la Administración) y de tipo transaccional (mercado interno en su red
de filiales en el exterior: cobertura de riesgos, precios de transferencia, planificación fiscal
internacional, etcétera).
Los ingresos fiscales en España están muy por debajo de la media europea, no ocurriendo
lo mismo con los gastos públicos. Admitiendo que hay que gestionar eficazmente el gasto
público (un problema técnico y de incentivos), y asignar mejor los recursos, el problema en
términos de cuantía está en cierta medida en los ingresos públicos. Esta situación retrasa el
crecimiento económico y no facilita la mejora en educación, sanidad e investigación y
desarrollo, que son claramente factores de competitividad de una economía: generan empleo,
investigación y pueden ser orientados a la producción de conocimiento (concretándose en
activos intangibles).
Con costes laborales bajos, mercado flexible y baja presión fiscal se observa que no se
crea empleo y que se atrae relativamente poca inversión extranjera. Estas condiciones pueden
favorecer algunas deslocalizaciones de empresas españolas (y europeas) en el exterior,
basadas en la búsqueda de eficiencia (menores costes), que pueden relocalizar nuevamente sus
producciones en España.
En este orden de ideas, se puede concluir que además de los costes laborales hay otros
factores que ayudan a explicar esta situación. Por un lado, la escasez y coste de financiación
de la empresa, el peso de gastos financieros en el déficit público y su efecto en los ajustes en
sanidad, educación e investigación, los costes de la energía y los costes de transacción
derivados de las dificultades para la creación de nuevas empresas (véase Doing Business del
Banco Mundial), entre los que son significativos los costes de regulación y legislativos.
Adicionalmente, hay que señalar la incidencia negativa de la corrupción en la inversión
directa, y en el caso español la impunidad y permisividad aparente con que se trata la
corrupción, lo que sin duda afecta a la confianza. La existencia de una legislación
anticorrupción eficaz aumenta el coste de los sobornos e influye en mejorar la sensibilidad de
los agentes económicos sobre estos temas. En el estudio de Cuervo-Cazurra (2006, 2008) se
aprecia que los países de la OCDE han realizado menos inversión directa en países con altos
niveles de corrupción. Para una eficaz lucha contra la corrupción es necesaria la coordinación
entre países, ya que de otra manera se deja abierta la posibilidad de que un país con gobierno
y funcionarios corruptos prefiera a EM procedentes de países sin regulación (o con escasa
eficacia legal) sobre estos temas. La experiencia de las multinacionales españolas,
fundamentalmente de servicios públicos y financieros (sectores regulados), aunque también de
la construcción e infraestructuras, se ha esgrimido (Guillén y García-Canal, 2008) como
ventajas para localizarse en países en los que era necesario negociar con los gobiernos y
funcionarios públicos.
En España se ha de superar el desacoplamiento que existe entre instituciones y
competitividad empresarial. Son necesarios cambios institucionales, pero acompañados de
una clara co-evolución con las empresas españolas, especialmente con las internacionales
(Durán y García-Cabrera, 2013). Esto conlleva dificultades, especialmente en los sectores que
con agrupaciones (lobbies) eficaces ponen freno al cambio institucional y pueden conducir a la
co-involución.
La distancia entre España como país avanzado y los considerados como más desarrollados
de la economía mundial se concreta en la distancia en la dotación de activos intangibles entre
ambos. Los activos intangibles nutren el capital económico de las empresas: a) capital
tecnológico (capacidad de producción de bienes y servicios: patentes, diseño industrial,
organización de la producción), b) capital comercial: marcas, calidad y diseño de los
productos, distribución y comercialización, y c) capital directivo: estrategia y gestión,
gobierno, equilibrio de incentivos, responsabilidad económica, social y medioambiental
(creación conjunta de valor). La generación de activos intangibles es mayor y mejor en
entornos institucionales de calidad que fomenten la mejora en educación, en investigación y
desarrollo, así como en sanidad. Todos ellos generan conocimiento. La economía española
tiene tres grandes problemas que reducen y frenan la competitividad: empleo, deuda soberana
(y por tanto reducción del peso de los gastos financieros en el déficit público y de la
dependencia exterior) y político.
Un modelo de crecimiento sostenible a largo plazo ha de lograr una mayor profundización
en la inserción exterior de la economía española (más exportaciones, más inversión directa
hacia el exterior y más recepción de inversión directa extranjera). Esto se logra con
competitividad (solucionando el problema de deuda soberana y bancaria), lo que a nuestro
entender pasa por formación de los trabajadores, empleados y desempleados, tanto los menos
como los más cualificados, en un contexto de cohesión social. Es decir, logrando un entorno de
confianza, transparencia y rendición de cuentas. Para ello también hay que avanzar en la
calidad en la formación de los empresarios 10, que comprenda el funcionamiento de una
economía sostenible y competitiva internacionalmente. Es decir, la calidad de las instituciones
y la mentalidad de los dirigentes (empresarios, directivos y políticos) es relevante y necesaria
para lograr una dinámica de creación de valor compartido 11.

NOTAS

1 Si el grado de apertura de una economía se mide por el cociente entre las exportaciones más las importaciones de bienes y
servicios en relación al PIB, España en el ejercicio previo (1985) a la incorporación a la Comunidad Económica Europea
presentaba una apertura del 33 por 100, mientras que en 2012 esta cifra se situaba en más del 60 por 100.

2 En general, la empresa multinacional y la empresa exportadora (Barcenilla, 2013), en comparación con el conjunto de
empresas, son de mayor dimensión, generan más valor añadido, son más intensivas en capital tanto físico como humano,
invierten más en I+D, pagan salarios más elevados y los empleos son de mejor calidad.

3 Las empresas multinacionales ya instaladas (como red internacional de filiales) poseen también ventajas de tipo transaccional,
como transacciones intraempresa y posibilidades de arbitraje. Asimismo, pueden incrementar sus ventajas de activo como
consecuencia de la experiencia y aprendizaje internacional.

4 Como hemos indicado, la inversión directa en el exterior busca mercados, recursos naturales, factores estratégicos y
eficiencia. Las variables económicas derivadas de lo anterior, junto a variables de entorno (riesgo país, desarrollo institucional)
constituyen los factores de localización.

5 Un análisis del destino geográfico de las exportaciones españolas puede verse en Álvarez y Vega (2012).

6 Un análisis comparativo puede verse en Myro (2013).

7 En este sentido hay que observar que una considerable cantidad de la inversión procedente de Estados Unidos en realidad
transita a través de Europa (Holanda, por ejemplo), tal y como ha venido sucediendo también en etapas previas.

8 El número de filiales españolas de control mayoritario de multinacionales extranjeras se aproxima a las 15.000 (WIR, 2012).
Asimismo, se estima que las multinacionales españolas ascienden a unas 2.400, con 5.300 filiales en el exterior.
9 En el trabajo de Úbeda y Durán (2013), la mayor heterogeneidad de los destinos geográficos provocó que la variable costes
laborales no fuese significativa. Sin embargo, Martí et al. (2014) trabajaron con una muestra más reducida y homogénea de
países, verificando una relación negativa entre destino de la IDE y costes laborales.

10 Se estima que únicamente el 10 por 100 de los empresarios posee estudios universitarios, en comparación con 71 por 100 de
los directivos que son universitarios (Pérez, 2013).

11 Véase Salas (2011) y Durán (2011) y la bibliografía en ellos citados.

 CAPÍTULO 7
LA RESTRICCIÓN MONETARIA EN EL MARCO DE LA
EUROZONA
Antonia Calvo Hornero

7.1. Introducción

El nacimiento de la Unión Económica y Monetaria en Europa y de la moneda única el 1 de

enero de 1999 estuvo acompañado de un amplio debate sobre su viabilidad futura, con
posiciones intelectuales divergentes, entre los consideraban que el euro se convertiría en el
vehículo de cohesión económica y política que necesitaba la Unión Europea y los que
auguraban un colapso del recién creado sistema, debido a la falta de convergencia económica,
a las diferencias del ciclo y a un excesivo optimismo político sobre los beneficios que
depararía la moneda única a los países que se uniesen a la eurozona. No les faltaba razón a
estos últimos, dado que el Tratado de Maastricht tenía importantes lagunas relacionada con el
cumplimiento de las exigencias presupuestarias de los Estados miembros. A pesar de que con
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) se trataron de superar esas deficiencias, la crisis
de Deuda Soberana ha puesto de manifiesto la asimetría existente entre la Unión Monetaria y
la Unión Económica, componentes ambos de la Unión Económica y Monetaria (UEM).
Desde el punto de vista monetario, los acuerdos que conformaron la eurozona establecen
una política monetaria común centralizada en una institución, el Banco Central Europeo
(BCE), responsable de la competencia monetaria con independencia de las decisiones de los
gobiernos nacionales. Bajo la Unión Económica lo que se planteó fue la coordinación de las
políticas presupuestarias y macroeconómicas bajo la autoridad de los gobiernos nacionales.
Esta decisión tendrá una gran influencia en la evolución de la Unión Económica y Monetaria y
en el impacto que la crisis financiera internacional tendrá sobre la UE y especialmente en la
eurozona.
La crisis financiera ha mostrado a escala global lo rápido que se transmite el impacto
financiero sobre el resto de la economía y ha evidenciado: a) lo costoso que puede resultar
una crisis bancaria en términos económicos, fiscales y sociales en una unión monetaria como
es la UEM; b) la ausencia de una eficiente unión económica y de una estructura institucional
adecuada para afrontar la crisis, y c) un enfrentamiento entre dos culturas económicas
diferentes en Europa, la de los países del norte, liderados por Alemania, y la de los países del
sur, con Francia y los países mediterráneos, produciéndose una germanización de la eurozona
en el ámbito político de decisiones que garanticen una salida de la crisis con perspectivas de
crecimiento y estabilidad.
En este capítulo analizaremos la UEM y las reglas de funcionamiento a las que están
sometidos los Estados miembros de la eurozona, lo que denominamos restricción monetaria,
frente al sistema de coordinación macroeconómica y presupuestaria que rige la unión
económica. Para ello, se analizarán las consecuencias que la crisis financiera internacional ha
tenido sobre la UE y sobre el eurosistema, al afectar a los fundamentos económicos e
institucionales en los que se apoyaba la UEM y como éstas circunstancias han podido influir
en la situación de la economía española, así como en el margen de actuación que tienen las
autoridades económicas para afrontar los efectos de la crisis, como país miembro de un área
monetaria común.

7.2. Reglas monetarias y Banco Central Europeo

Pertenecer a una zona monetaria común es participar de los beneficios y de los costes por
compartir una misma moneda. Los beneficios se producen por una mayor transparencia de los
precios, lo que se espera que incentive la competencia, favorezca una reducción de costes en
las transacciones cambiarias y una mayor seguridad para los inversores, al haberse eliminado
el riesgo por tipo de cambio. Los costes se derivan fundamentalmente de la pérdida de dos
importantes instrumentos de política económica, como son: a) el mantenimiento de una política
monetaria independiente con la posibilidad de alterar el tipo de interés, y b) la política de tipo
de cambio que permite recuperar, a través de esta vía, la competitividad de la economía
nacional de forma rápida.
El Tratado de Maastricht otorga casi exclusivamente un mandato de política monetaria al
BCE, habiendo dejado abiertas algunas incertidumbres sobre cuestiones básicas estrechamente
relacionadas con la política monetaria, como la supervisión bancaria, en la que el BCE tenía,
hasta la crisis de deuda soberana, un papel muy limitado. Otra de las funciones de
responsabilidad de los bancos centrales hasta la entrada en vigor de la moneda única es la de
prestamista en última instancia, proporcionando liquidez a las instituciones financieras
individuales, en el caso de riesgo de crisis bancaria. No estaba muy claro en el Tratado de
Maastricht quién iba a desempeñar esa función en la eurozona, pero se consideraba que, dado
que no se había asignado a ninguna institución, en caso de crisis sistémica en el área del euro
la ejercería el BCE.
Con la crisis financiera, y especialmente con la crisis de deuda soberana, el BCE ha tenido
que arbitrar medidas inéditas hasta ese momento, al tener que proporcionar liquidez a los
Estados miembros en riesgo de quiebra financiera, utilizando una amplia variedad de medidas
consideradas no convencionales, estimuladoras de la creación del crédito, cuyo objetivo ha
sido apoyar directamente la actividad financiera, y de forma indirecta la actividad económica.
Si bien la mayoría de estas medidas no convencionales tienen carácter cuantitativo, forman
parte del panel de instrumentos que disponen los bancos centrales, porque se consideran
medidas de provisión de liquidez. Pero lo novedoso de estas medidas en la crisis global ha
sido el volumen y el alcance de dichas medidas, habiendo sobrepasado con creces los niveles
convencionales utilizados hasta ese momento.
De igual manera, las reglas que dominan la política de tipo de cambio en el área del euro,
desde la creación de la moneda única, se han llevado de manera informal, con un espíritu
pragmático, y a pesar de las ambigüedades que hay sobre su funcionamiento, en la práctica la
política cambiaria del área de la eurozona no ha planteado mayores problemas. Este mismo
espíritu pragmático de la eurozona es el que predomina en las relaciones con el FMI y otros
organismos económicos y financieros internacionales. Las reservas de divisas del eurosistema
las tiene el BCE, que es el único responsable de llevar a cabo las intervenciones. Por tanto,
para salvaguardar su independencia y la estabilidad de precios, aunque el Banco no tiene la
responsabilidad sobre los tipos de cambio de forma directa, sí la tiene de forma indirecta a
través de los tipos de interés. Hay cierta vigilancia cambiaria, ejercida por el eurogrupo,
basándose en decisiones del ECOFIN o Consejo de Ministros de Economía y Hacienda,
aplicada en «términos de referencia» sobre el tipo de cambio del euro frente a las principales
monedas, justificando de alguna manera la participación del Presidente del eurogrupo en las
discusiones de tipos de cambio en las reuniones de ministros de finanzas y gobernadores de
bancos centrales del G-7.
Todo lo anterior lo que nos indica es que el eurosistema está gobernado por un conjunto de
reglas y de normas monetarias y cambiarias que son independientes de la situación económica
y financiera por la que esté atravesando alguno de sus países miembros.

7.3. Las consecuencias de la restricción monetaria: ¿por que la

crisis económica y financiera internacional ha afectado tanto a la
eurozona?

Una de las preguntas que nos hacemos al analizar las consecuencias que la crisis financiera
global ha tenido sobre una gran parte de los países de la eurozona, es por qué ha tenido un
efecto tan negativo, que ha llevado a determinados países a tener que solicitar ayuda
financiera ante el riesgo de enfrentarse al impago de su deuda soberana y a una quiebra
financiera. Hay que señalar que, antes de iniciarse la crisis financiera, las finanzas públicas de
algunos Estados miembros de la eurozona eran muy frágiles, y ni los mercados ni los
responsables de las políticas económicas de los Estados miembros dieron importancia a esas
vulnerabilidades. Los paquetes de rescate financiero habilitados para hacer frente a la crisis
global desde 2008 y los paquetes de ayuda para el apoyo de la demanda nacional, que se
habilitaron en ese período, han acabado por deteriorar seriamente las condiciones
presupuestarias y económicas de algunos de los Estados miembros de la eurozona,
especialmente de los denominados países periféricos. Para analizar esas consecuencias vamos
a diferenciar los efectos que ha tenido la crisis sobre los países miembros de la eurozona, que
son los países que forman parte de la moneda única, dividiendo el impacto de la crisis
financiera en el eurosistema en dos períodos, de 2007 a 2009 y de 2010 hasta hoy.
La abundancia de liquidez y unos tipos de interés históricamente reducidos desde el año
2001 en Estados Unidos y en la Unión Europea favorecieron, entre otros factores, la euforia
monetaria y financiera y la abundancia de liquidez que llevó a la crisis financiera
internacional, tras el cierre de Sentinel el 9 de agosto de 2007. La globalización y la
integración de los mercados interbancarios aceleraron el contagio. A partir de entonces, el
sistema financiero global se transformó en un sistema muy frágil, que reflejaba la situación de
algunos mercados de crédito, especialmente los mercados de crédito interbancario,
extendiéndose después al resto de los mercados y acabando por afectar a la confianza que los
inversores tenían en el sistema bancario y en la contabilización de algunos de sus activos.
Desde que se inicia la crisis financiera internacional, entre 2007 y 2009, la crisis afectó en
general a todos los Estados miembros de la UE, cada uno en función de su situación
económica y de la dependencia de los productos estructurados contagiados por las hipotecas
subprime en sus carteras, produciéndose unos efectos económicos e institucionales en la UE.
Inicialmente, la actuación de los países de la Unión fue dubitativa, con una clara falta de una
estructura de gestión coherente paneuropea, a la vez que la asistencia a las instituciones
financieras con problemas se hizo sobre bases ad-hoc, en cada país, lo que algunos de ellos
aprovecharon para llevar a cabo una revisión individual de la situación bancaria y a una
consolidación financiera en este sector.
Se puede decir que, desde el punto de vista del funcionamiento institucional, la UEM y el
eurosistema hasta finales de 2009 no se vieron afectados de forma diferente al resto de los
Estados miembros de la UE, ya que el euro actuó como una moneda refugio y el BCE
proporcionó liquidez, planteando una estrategia de salida, reforzándola a partir de 2010, con
acciones de apoyo a la estabilidad más un apoyo de liquidez, de emergencia, recomprando
bonos (incluso bonos basura) con la opinión contraria de Alemania. De hecho, si por ejemplo
Bélgica hubiese estado fuera del eurosistema, tras los problemas de Fortis, habría
experimentado una fuerte depreciación monetaria y una crisis cambiaria, similar a la que
experimentó Islandia, y lo mismo se puede decir de otros países del área del euro, como
Irlanda, que en esos momentos se mantuvo protegida en el eurosistema (luego ha tenido que ser
rescatada).
Hasta bien entrado 2009, la crisis había afectado principalmente a los bancos y al sistema
financiero, pero se transmitió enseguida a la economía real, produciendo una profunda
desaceleración económica, que se había empezado a manifestar en la primera parte de 2008 a
través de un debilitamiento gradual de la actividad como resultado de la desaceleración del
crecimiento de la economía mundial y del comercio.
Las propuestas de solución del problema griego en la cumbre del Consejo Europeo de
mayo de 2010 no convencieron a los mercados, contagiándose a otros Estados miembros de la
eurozona, especialmente a los países periféricos del eurosistema (Portugal, Irlanda, España e
Italia) y a algunos considerados como no periféricos (Bélgica y Francia), cuyas finanzas
públicas y sistemas financieros mostraban índices elevados de vulnerabilidad, debido bien a
la situación de las economías o a su implicación en el mercado inmobiliario. A esta situación
se sumó una aguda crisis de confianza sobre las perspectivas de sostenibilidad de la propia
UEM y una clara asimetría entre el funcionamiento de la Unión Monetaria, con unas reglas de
funcionamiento regidas por la institución monetaria central, el BCE y una Unión Económica
que necesitaba una profunda reforma.
El anuncio de llevar a cabo reformas económicas y fiscales por los países del eurosistema,
más la iniciativa tomada de hacer públicos los resultados de las pruebas de resistencia o
stress test, realizadas a las instituciones crediticias europeas y que fueron posteriormente
publicadas, contribuyeron a que desde finales de junio de 2010 la situación de los mercados
tendiera a estabilizarse. Pero esa calma fue pasajera, porque únicamente era un preludio de
que las causas de la crisis en la eurozona no se habían resuelto, iniciándose un período de
turbulencias financieras centradas en los países periféricos, que continuaron en los meses
posteriores y que duró hasta mediados de 2012, afectando a la credibilidad de la UEM y
poniendo en entredicho la propia continuidad de la moneda única. En líneas generales, se
puede decir que este período agudo de tensiones financieras se mantuvo hasta que el
Presidente del BCE, a mediados de 2012, dijo que se haría todo por salvar la UEM y lo que se
hiciese «sería suficiente».
En realidad, los mercados han estado apostando por la quiebra del eurosistema y de los
países con problemas de deuda soberana, considerando que las medidas de reforma,
planteadas tanto por los países periféricos afectados como por las lentas e insuficientes
decisiones de la UE, no eran una garantía para salir de la crisis, ante la perspectivas de
elevados niveles de deuda pública, déficit públicos con tasas crecientes, escasas perspectivas
de crecimiento económico, aumento del desempleo y débiles sistemas bancarios. Esta
situación de relativa indecisión y de inestabilidad financiera no sólo ha complicado
sobremanera en este período de tiempo la necesaria apelación financiera al mercado, para que
los países periféricos más afectados por las tensiones financieras obtengan recursos, en
especial en los países donde los diferenciales de la deuda soberana estaban bajo presión, pues
también ha encarecido el servicio de la deuda y ha provocado más debilidad económica y un
creciente incremento del desempleo.

7.4. ¿Quien decide en la eurozona?: la gobernanza del eurosistema

Las instituciones europeas adoptan sus decisiones siguiendo los procedimientos y normas
que se han establecido en los Tratados. El sistema de toma de decisiones ha sido desde el
nacimiento de la UE uno de los obstáculos que se han tenido que ir salvando a lo largo de los
años, para poder ir avanzando en la integración económica. Quizá uno de los obstáculos más
importantes para el avance de la integración ha sido la rigidez en el proceso de toma de
decisiones, basado en el criterio de la unanimidad, hasta que el Acta Única Europea a
mediados de la década de los años ochenta incorporó el voto por mayoría cualificada, dejando
sólo algunas decisiones por unanimidad. El Tratado de Maastricht por el que se estableció en
Europa una UEM y una moneda única también incluyó la estructura institucional que debía
regir la moneda única. Con el último tratado, el Tratado de Lisboa (2009), se da un paso más
con el mayor uso de la mayoría cualificada en las votaciones del Consejo.
La institución central de las decisiones en materia monetaria que dominan el eurosistema es
el BCE, que tiene una estrategia de política monetaria basada en un agregado monetario y en
una definición cuantitativa del objetivo de estabilidad de precios (un crecimiento anual del
índice armonizado de precios al consumo para la eurozona inferior al 2 por 100). El BCE no
está integrado en un sistema político operativo con sus polos institucionales y de poder. Tiene
como objetivo principal la estabilidad de precios, y sólo en segundo lugar, y siempre que no
se vea afectado este objetivo, deberá apoyar las políticas económicas generales de la UE.
Esto le diferencia de la Reserva Federal americana (FED), comprometida por la ley
Humphrey-Hawkins de 1978, que incluye entre sus objetivos prioritarios, además de la
estabilidad de precios, el fomento del nivel máximo de empleo y la moderación de los tipos
de interés a largo plazo. Incluso la independencia del BCE va más allá de la que tiene la FED,
en cuanto a que las decisiones de política monetaria no pueden ser revocadas ni por los
parlamentos nacionales ni por ningún organismo de la UE, mientras que en Estados Unidos el
Congreso puede revocar cualquier decisión de la Reserva Federal con una ley y el visto bueno
del Presidente.
Para asegurar el funcionamiento de la UEM se estableció en el Tratado de Maastricht un
sistema de toma de decisiones estructurado alrededor de cuatro grandes pilares que componen
su sistema de gobernanza: la gobernanza monetaria, la gobernanza fiscal, la gobernanza de la
política estructural y la gobernanza internacional. De estos cuatro pilares, sólo la gobernanza
monetaria está regida por una institución independiente, el BCE. En el resto de los órganos e
instituciones hay representantes de los gobiernos que en el fondo defienden sus intereses
nacionales. Son órganos e instituciones basados en la coordinación de las decisiones y donde
los grandes países tratan de establecer las líneas de actuación que consideran deben seguir el
resto.
Esto hace que podamos diferenciar dos ámbitos distintos en el proceso de toma de
decisiones relacionadas con el eurosistema. Por una parte, un ámbito técnico independiente de
las autoridades nacionales representado por el BCE, con una amplia perspectiva del
funcionamiento de la eurozona. Por otro lado, tendríamos el ámbito donde están representados
los gobiernos y altos funcionarios de los Estados miembros, lo que llamaríamos el ámbito
político.
El ámbito técnico está formado por los órganos de decisión del BCE, Consejo de Gobierno
y Comité Ejecutivo, responsable de la política monetaria de la UEM. La independencia en las
decisiones del BCE significa que ningún miembro de sus órganos rectores puede recabar ni
aceptar instrucciones procedentes de las instituciones, órganos u organismos de la UE, ni de
los gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro organismo. En el BCE la máxima
autoridad decisoria es el Consejo de Gobierno, y en la toma de decisiones cada miembro del
Consejo de Gobierno dispone de un voto. En el Comité Ejecutivo del BCE todos sus
miembros tienen derecho a voto. Las decisiones son por mayoría simple de los votos emitidos,
y en caso de empate corresponde al Presidente el voto decisivo.
El ámbito formado por representantes de los gobiernos de los Estados miembros, lo que
hemos denominado ámbito político, está organizado por las instituciones, órganos y foros de
decisión sobre cuestiones relacionadas con la UEM, como son el Consejo Europeo, el Comité
Económico y Financiero (CEF), el Eurogrupo y el Consejo de Ministros de Economía y
Hacienda (ECOFIN). El más importante de todos es el Consejo Europeo, que es una
institución, desde el Tratado de Lisboa, compuesta por los jefes de Estado o de Gobierno de la
UE, no tiene función legislativa y las decisiones se toman por mayoría cualificada con el
criterio de la doble mayoría, aunque cabe una minoría de bloqueo. Otro órgano del ámbito
político que ha jugado un papel importante en la crisis de Deuda Soberana, junto al Consejo
Europeo, es el Eurogrupo. Es un órgano informal donde se debaten temas que afectan a la
moneda única. El ECOFIN es un órgano técnico formado por los ministros de Economía y
Hacienda de los Estados miembros, y cuando se trata de la moneda única sólo participan los
que pertenecen al eurosistema.

7.5. Crisis y asimetría económica y monetaria en la eurozona

La existencia de la moneda única desde su creación hasta la crisis de deuda soberana

estuvo marcada por el éxito. El optimismo por los logros de la UEM se reflejó en el balance
que la Comisión Europea hizo en el informe EMU@10. Successes and challenges after ten
years of Economic and Monetary Union. La estabilidad macroeconómica de los diez
primeros años de la moneda única, con unos tipos de interés históricamente reducidos y una
tasa de inflación controlada, lo mismo que los niveles de déficit publico promedio del área de
la moneda única, se consideraban entre los méritos que acompañaban al éxito de la eurozona.
Pero la crisis de deuda soberana ha puesto de manifiesto los desequilibrios existentes entre
la unión económica y la unión monetaria, debido a una ineficaz coordinación macroeconómica
y fiscal y a la ausencia de una estructura institucional y de toma de decisiones adecuada para
hacer frente a la crisis. Los desequilibrios institucionales en el eurosistema surgen en 2010
por las discrepancias sobre las propuestas para resolver el problema griego y por las formas
de financiación para afrontar la crisis. Acababa de entrar en vigor el Tratado de Lisboa y aún
no estaban muy claras las responsabilidades institucionales en la UE. El Presidente del
Consejo Europeo dejó claro que no se iba a dejar caer a Grecia, pero únicamente había dos
formas para cumplir ese compromiso: que un país miembro extendiese un cheque en blanco en
favor de otro, o que los Estados miembros se hiciesen cargo de las finanzas públicas del país
o países afectados.
A partir de entonces las posturas se dividen en el seno del Consejo Europeo, mostrando el
enfrentamiento entre dos culturas económicas diferentes en Europa: la de los países del norte,
liderados por Alemania, y la de los países del sur, con Francia y los países mediterráneos, y
en parte también se pone de manifiesto la ruptura del liderazgo tradicional de Francia y
Alemania en la toma de decisiones. El desbarajuste inicial después se fue moderando, pero la
división, la lentitud y la falta de acuerdo en el ámbito político se mantuvo hasta diciembre de
2011 y propició la rápida extensión de la crisis.
En el ámbito técnico, con su actuación el BCE ha atenuado de forma significativa las
tensiones en los mercados de deuda en la eurozona y ha colaborado activamente a la salida de
la crisis y a la confianza en la moneda única, al reducir el coeficiente de caja, al rebajar los
tipos de intervención con la compra de deuda soberana y al proporcionar abundante liquidez
mediante la ampliación de los activos de garantía y de los plazos de adjudicación. Con estas
medidas, y con la declaración del Presidente del Banco a finales de julio de 2012 de que se
hará todo lo necesario para preservar la integridad del euro, se ganó tiempo, y aunque no se
solucionó la crisis, sí que se evitó lo que se consideraba una quiebra inminente de la moneda
única. Las decisiones del Banco han sido contestadas frecuentemente a lo largo de la crisis por
algunos países miembros, especialmente por Alemania, por considerar que la política
monetaria no puede resolver los problemas estructurales y de desequilibrios fiscales que
tienen los países miembros de la moneda única, y sin embargo pueden comprometer la
estabilidad de precios del Banco y poner en riesgo a su vez el objetivo prioritario de la
institución.
Para ayudar a los Estados miembros que necesitan apoyo financiero se han activado dos
mecanismos de carácter temporal aprobados en el Consejo Europeo de mayo de 2010: el
Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) para los países de la UE y la
Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF), específica para la eurozona. En
ambos casos las decisiones se toman por unanimidad. La temporalidad de ambos mecanismos
se ha solucionado con un mecanismo definitivo para los países de la eurozona, el MEDE o
Mecanismo Europeo de Estabilidad. Para agilizar su funcionamiento, la toma de decisiones es
a través de un mecanismo de emergencia.
En el ámbito de la Unión Económica se han tomado importantes decisiones para afrontar la
asimetría entre la unión económica y la monetaria. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC) y el procedimiento de déficit excesivo previsto desde la creación del euro para
asegurar unas finanzas públicas saneadas en los Estados miembros, se ha mostrado insuficiente
con la crisis financiera. Para salvar las deficiencias se adoptaron procedimientos en 2010-
2011 para coordinar y orientar las políticas fiscales e identificar con tiempo los
desequilibrios para tratar de corregirlos y mejorar la coordinación de las políticas
económicas con el Semestre Europeo y el Plan Euro Plus. Así, se ha introducido un nuevo
paquete de medidas legislativas, two pack en todos los Estados miembros (en vigor desde el
30 de mayo de 2013), y en diciembre de 2011 se introdujo el conjunto de reglamentos que
componen el denominado Six Pack o paquete de seis medidas legislativas, considerado el más
importante esfuerzo de gobernanza económica de la UE y de la eurozona, desde que se inició
la Unión Económica y Monetaria, cuyo objetivo es mantener la disciplina presupuestaria y la
estabilización macroeconómica de los Estados miembros y prevenir las crisis que puedan
afectar a la UE.
También se ha aprobado un Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en enero
de 2012, que contiene un Pacto Fiscal. Gran parte de los Estados miembros han firmado ese
Pacto Fiscal, que refuerza los compromisos previos existentes bajo el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento y añade reglas de equilibrio estructural, las denominadas debt brakes o frenos de
deuda a nivel nacional, para prevenir los desequilibrios fiscales. Se han activado dispositivos
de seguimiento de estos programas para la corrección temprana de los desequilibrios fiscales
y macroeconómicos, y se han articulado un conjunto de mecanismos de gestión de las crisis y
de apoyo financiero, tanto para los Estados miembros de la UEM (el Mecanismo Europeo de
Estabilización Financiera, EFSM, y el Mecanismo Europeo de Estabilidad, MEDE), como
para el resto de los países de la UE (Facilidad Europea de Estabilidad Financiera, EFSF), y
se han sentado las bases para mejorar la cohesión económica en la UE.
La crisis ha puesto de manifiesto también la interconexión de los sistemas financieros en la
eurozona. A tal efecto se ha considerado conveniente establecer un amplio programa de
fortalecimiento institucional o de gobernanza en la eurozona, destinado a asegurar la
estabilidad macroeconómica y a interrumpir el nexo entre deuda soberana y compromiso
bancario, facilitar la transmisión de la política monetaria en la eurozona y acabar con la
fragmentación de los mercados, objetivo incumplido desde principios de la década de los
años 1990. Entre estas propuestas se incluye un Mecanismo Único de Supervisión bancaria a
nivel europeo, a cargo del BCE, que se espera que sea operativo a partir de noviembre de
2014). Se han dado pasos para concretar el diseño de un Mecanismo Único de Resolución, de
un Fondo Común de Liquidación y de un Fondo Común de Garantía de Depósitos (en este caso
con una menor concreción) en el contexto de una Unión Bancaria paneuropea.
La propuesta de Unión Bancaria se aprobó en junio de 2012, y en octubre se aprobó un
calendario para su entrada en vigor y para que a partir de 2013 se empezasen a poner las
bases legales para establecer un mecanismo de supervisión único, un proceso que será
progresivo y se espera que permita al MEDE recapitalizar a los bancos directamente. Con la
Unión Bancaria y el establecimiento de un mecanismo único de supervisión bajo la
responsabilidad del BCE para corregir la fragmentación de los mercados financieros, se podrá
posibilitar la recapitalización directa por el MEDE de los bancos que se encuentren en
dificultad.
Si efectivamente la Unión Bancaria se establece, será una de las iniciativas de integración
política más importante de la UE desde que se creó el euro, porque afecta a la soberanía
nacional de los Estados miembros en varios niveles.
Por parte de los países de la eurozona que más han sido afectados por la presión de los
mercados financieros, se han intensificado sus esfuerzos, para recuperar la confianza de los
mercados y para llevar a cabo un período de consolidación presupuestaria (medida por la
variación del saldo presupuestario estructural), especialmente en los países que han solicitado
la asistencia financiera del FMI y de la Unión Europea. Pero también lo han llevado a cabo los
países (entre ellos España e Italia) que, como consecuencia de la crisis de deuda soberana,
han experimentado agudas tensiones en sus mercados financieros y en la prima de riesgo.
El BCE ha contribuido con su actuación a contener los problemas puntuales de liquidez y
financiación en la eurozona, reduciendo su tasa de referencia, reduciendo los requerimientos
de reservas y colocando el tipo de intervención desde noviembre de 2013 en el mínimo
histórico del 0,25 por 100. El Banco ha intervenido en los mercados y ha proporcionado
liquidez ilimitada a los bancos con un nuevo programa de refinanciación colateralizada a tres
años y ha adoptado un amplio criterio para el colateral elegible. Todo ello ha contribuido a
reducir la tensión en la crisis y a contener el riesgo de falta de liquidez en los bancos con
problemas.

7.6. La economía española: la senda de estabilidad monetaria

España se unió a la Unión Europea en 1986, y entró a formar parte del Sistema Monetario
Europeo (SME) y del Mecanismo de Tipo de Cambio (MTC) en junio de 1989. El SME se
configuró con un objetivo de estabilidad monetaria que implicaba bajo nivel de inflación y
tipos de cambio estables, con márgenes limitados de fluctuación de la moneda nacional
alrededor de unas bandas (2,25 por 100 y 6 por 100) asignadas en función de las economías
de los países miembros. El tipo de cambio de la peseta española al incorporase al SME fue de
65 pesetas por marco alemán (DM) y se mantuvo hasta la crisis del SME de 1993 dentro del
margen de fluctuación más amplio, el 6 por 100. La experiencia de la peseta en el SME sirvió
al Banco de España para mantener una disciplina cambiaria en un mecanismo conjunto donde
las intervenciones en los mercados de cambio eran obligatorias para mantener los limites
bilaterales de fluctuación entre las monedas participantes en dicho mecanismo, a la vez que el
DM actuaba en la práctica como la moneda de referencia del sistema.
Hasta entonces, la devaluación de la peseta para recuperar competitividad era una práctica
en la economía española. Pero la disciplina cambiaria no sólo favoreció el rigor cambiario de
la moneda, sino que también fortaleció la credibilidad en la peseta y la confianza en la
economía española en unos momentos en los que se estaba preparando en Europa el gran
mercado único de 1993. Se transforma así la economía española en un mercado muy atractivo
y pleno de oportunidades para la inversión, en un país europeo comprometido con el proyecto
comunitario y con la estabilidad. El resultado fue una reducción significativa de la prima de
riesgo, una dinámica integración internacional de la economía y un progresivo desarrollo de
los mercados financieros. Es un período de creación de empleo y reducción de la tasa de paro
en España. Se puede decir que es la época dorada de la economía española, tras años de estar
a las puertas de Europa. Pero la década de los años 90 no sólo estuvo dominada por la
creación del mercado único europeo en 1993, ya que también se produjo la crisis del SME en
ese año, que tuvo como consecuencia dos devaluaciones de la peseta en 1992 (el 19 de
septiembre se devaluó un 5 por 100 y el 19 de noviembre un 6 por 100). El 13 de mayo de
1993 se devaluó un 8 por 100, pasando el tipo de cambio de la peseta de 65 pts./DM a 79
pts./DM. Una nueva devaluación de la peseta (7 por 100) se produjo antes de integrarse
España en la UEM el 7 de marzo de 1995. Todas estas devaluaciones coadyuvaron a recuperar
la competitividad de la economía por la vía rápida de la devaluación, cuya contrapartida
negativa dejaría un rastro en el desequilibrio de la balanza corriente. La integración financiera
y la liberalización de la economía facilitaron la reducción del coste del capital y, con ello, el
impulso a la inversión, especialmente en la construcción y vivienda residencial, que se
constituyó como uno de los factores clave de mantenimiento de la demanda interior a partir de
entonces. Este impulso de la demanda interior facilitó el crecimiento del producto nacional y
la expansión del PIB, pero provocó un mayor empeoramiento de la balanza por cuenta
corriente. El final de la década de los años 1990 estuvo marcado por el deterioro de la cuenta
corriente (cerca del 10 por 100 del PIB) debido a los factores señalados anteriormente, y la
pérdida de competitividad de la economía española, con una pujante demanda interior. En este
contexto España entró a formar parte de la Unión Económica y Monetaria y de la moneda
única.

7.7. España en la UEM: el círculo virtuoso de la economía

La entrada de España en la UEM vino seguida de un fuerte impulso económico tras el

proceso de catching-up para incorporarse al euro. Entre las razones que estarían detrás de esa
euforia que se desarrolló en la economía española y en sus perspectivas estaban: a) el tipo de
interés que adoptó el BCE para las operaciones financieras en la eurozona; b) los tipos de
conversión de la peseta en euros, y c) una consolidación fiscal sostenida. En cuanto a los tipos
de interés, la economía española estaba acostumbrada a unos tipos de interés históricamente
más elevados que los que adoptó el BCE, más cercanos a los hábitos financieros
centroeuropeos. La reducción significativa de los tipos de interés contribuyó a la aparición de
un círculo virtuoso de la economía, que se tradujo en menores pagos por intereses de la deuda
pública, menor nivel de déficit presupuestario, reducción de los diferenciales de intereses con
Alemania y mejores condiciones para la inversión. La confianza en la gestión de la política
económica española para cumplir con los criterios de convergencia que exigía el Tratado de
Maastricht y lograr formar parte de la moneda única coadyuvó a la reducción de los tipos de
interés a largo plazo y a la convergencia nominal con la eurozona. El dinero comenzó a fluir
desde los créditos a particulares, empresas e instituciones financieras, confiados en el
funcionamiento de la economía española y las instituciones de la UEM.
En la cumbre de Bruselas del 2 de mayo de 1998 se acordaron los tipos de cambio
bilaterales para las monedas de los Estados miembros de la eurozona, y en diciembre se hizo
público el tipo de conversión irrevocable del euro respecto de las monedas participantes. Los
tipos de conversión de las monedas de los países participantes, once en total, entre ellos
España, fueron fijados en base al tipo de cambio del mercado del último día de trading de
1998. El tipo de conversión de la peseta fue de 166, 386 pesetas/euro, lo que representaba una
devaluación del tipo de cambio de alrededor del 30 por 100. Debido al rápido crecimiento de
los salarios, el tipo de cambio efectivo real se depreció en España en alrededor del 15 por
100 hasta mediados de los 1990. A partir de entonces se ha producido una pérdida constante
de productividad de la economía española. No está muy claro si a largo plazo haya favorecido
a España el tipo de conversión asignada para entrar en la UEM. De hecho, debido al
crecimiento salarial, el tipo de cambio efectivo real de España se depreció hasta mediados de
los años 1990, y desde entonces se ha registrado una pérdida de competitividad, reflejada en
el deterioro del saldo de la cuenta corriente desde la adopción del euro.

Figura 7.1.—Balanza por cuenta corriente en España (% PIB). (FUENTE: Eurostat, Comisión Europea.)

Finalmente, otro de los elementos que coadyuvó a la euforia económica hasta que estalló la
crisis financiera fue el proceso de consolidación fiscal en el que se embarcó España en los
años 90. Este proceso facilitó cambios importantes en la gestión presupuestaria y se pusieron
en marcha instituciones y mecanismos fiscales para luchar contra el déficit. Esta consolidación
fiscal en España fue sostenida hasta lograr un superávit del gobierno general del 2 por
100/PIB en 2007. Una posición fiscal creíble que proporcionó espacio al sector privado para
pedir prestado con unos tipos de interés muy favorables en un entorno de abundante liquidez
internacional. Con todos estos elementos se generó una euforia en la economía española, hasta
que el estallido de la burbuja inmobiliaria y de la crisis de deuda soberana ha puesto de
manifiesto los importantes problemas que tienen el sistema bancario y la economía real.

7.8. El legado de la crisis y la economía española

España ha tenido que afrontar los efectos que la crisis ha tenido sobre su estructura
económica, institucional, financiera, fiscal y sobre el mercado laboral. Unas reformas
destinadas, en principio, a optimizar la asignación de los recursos y en la medida de lo
posible a reforzar el potencial de un crecimiento sostenible y duradero capaz de generar
empleo. España ha tenido que afrontar la corrección de desequilibrios acumulados con
anterioridad, entre ellos las cuentas con el exterior, la reestructuración del sector financiero, la
consolidación presupuestaria, el ajuste del mercado de la vivienda y el desapalancamiento del
sector privado. Todo ello en un contexto de una fuerte depreciación interna, por su situación en
la una Unión Monetaria, con una reducción de los costes laborales unitarios relativos y una
reforma del mercado de trabajo.
La actuación decidida y ponderada del BCE en favor de las instituciones financieras con
problemas para salvar la eurozona y la moneda única han coadyuvado a una mejora de la
confianza de los inversores internacionales sobre el futuro de la moneda única y de los países
más afectados por la crisis. El BCE no sólo ha seguido proporcionando liquidez ilimitada a
las instituciones financieras, sino que ha seguido manteniendo una política monetaria
acomodaticia y ha extendido el plazo que tenía establecido en el programa para la compra de
activos. En noviembre de 2013 recortó el tipo de intervención, dejándolo en un 0,25 por 100,
un nivel mínimo histórico desde que se creó la moneda única y su intención es seguir
manteniendo una política de dinero barato para facilitar la salida de la crisis.
Todas estas actuaciones de la institución monetaria europea han colaborado sin duda alguna
para que en el caso español se haya producido cierta esperanza de una mejora de las
expectativas debido a las reformas estructurales e institucionales propuestas y a la salida del
rescate bancario sin necesidad de utilizar los recursos puestos a disposición de España por la
UE (se han utilizado sólo el 40 por 100 de la línea de crédito habilitada) para esa finalidad.
Se han cumplido los compromisos establecidos en el Memorándum, que junto a la
consolidación presupuestaria emprendida ha propiciado una significativa reducción de la
prima de riesgo e incluso una revisión al alza de la calificación de la deuda española por las
agencias especializadas. Quedan sin embargo importantes retos que afrontar en el futuro
inmediato, y entre ellos el más urgente por su incidencia social: la reducción del desempleo.

7.9. Conclusión

Pertenecer a un área monetaria común supone asumir las reglas de juego del área al que te
has incorporado, y entre esas reglas figuran algunos de los costes que más directamente
influyen en la marcha de la economía del país y que no son de fácil percepción por la
población, como la restricción monetaria, representada por la pérdida de una política
monetaria independiente, donde los gobiernos, o en su caso el Banco Central, pueden variar el
tipo de interés en función de la situación del ciclo económico nacional, del flujo de capitales o
de la evolución de la balanza de pagos. La autoridad monetaria puede utilizar la política
cambiaria en función de la valoración de la moneda nacional y su uso internacional, a través
del tipo de cambio. Tanto el tipo de interés como este último (de forma indirecta) han pasado
en la UEM a ser instrumentos del Banco Central europeo.
Como la respuesta de los países más afectados por la crisis financiera internacional, y
especialmente a la crisis de deuda soberana, ha estado basada en paquetes de rescate
financiero para los sistemas bancarios y en planes de ayuda para mantener la demanda interna,
estos programas nacionales de ayuda han debilitado los frágiles sistemas presupuestarios de
algunos de los países miembros de la eurozona, que dado que no pueden tomar medidas
monetarias ni cambiarias nacionales, la única solución ha sido la depreciación interior, la
reforma estructural y la ayuda externa en forma de planes de rescate financiados por la UE, el
Fondo Monetario Internacional y el BCE (Grecia, Irlanda, Portugal, Chipre y España a su
sistema bancario).
La crisis económica y financiera internacional y sus consecuencias en la Unión Europea
con la crisis de deuda soberana han afectado a los principios en los que estaba basada la
arquitectura monetaria y financiera de la Unión Económica y Monetaria. La crisis puso de
manifiesto fundamentalmente: a) los fallos que existían en la gobernanza de la UE y del
eurosistema; b) lo vulnerable que era la estructura institucional en la que estaba basada el área
de la moneda única; c) la falta de mecanismos de regulación y supervisión de los
desequilibrios macroeconómicos y de las finanzas públicas de los Estados miembros de la
eurozona; d) la fragmentación de la regulación, supervisión y mecanismos de exclusión de los
sistemas bancarios de la eurozona, y e) la incapacidad a corto plazo para afrontar las
consecuencias de un impacto exógeno para el área monetaria. La acumulación de todas estas
vulnerabilidades y la lentitud en la toma de decisiones a nivel institucional contribuyeron
activamente al escenario de confusión existente en la UE a partir de mayo de 2010 y al
contagio de la crisis a los países considerados periféricos de la UE (Grecia, Portugal, Irlanda
y España).
Para hacer frente a los desequilibrios en el ámbito de la Unión Económica, se han tomado
importantes decisiones desde diciembre de 2011: a) ha entrado en vigor el Six Pack o paquete
de seis medidas legislativas, considerado el más importante esfuerzo de gobernanza
económica de la UE y de la eurozona, cuyo objetivo es mantener la disciplina presupuestaria y
la estabilización macroeconómica de los Estados miembros y prevenir las crisis que puedan
afectar a la UE; b) se ha aprobado un Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en
enero de 2012, que contiene un Pacto Fiscal; c) hay una propuesta de Unión Bancaria y las
bases legales para establecer un mecanismo de supervisión único a partir de 2013.
En el ámbito monetario, el BCE ha atenuado de forma significativa las tensiones en los
mercados de deuda en la eurozona, al proporcionar abundante liquidez y dejando claro que se
hará todo lo necesario para preservar la integridad del euro, y aunque no se ha solucionado la
crisis se ha evitado lo que se consideraba una quiebra inminente de la moneda única. Para
ayudar a los Estados miembros que necesitan un apoyo financiero se han activado dos
mecanismos de carácter temporal, el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera
(MEEF) para los países de la UE y la Facilidad Europea de Estabilización Financiera
(FEEF), específica para la eurozona. La temporalidad de ambos mecanismos se ha
solucionado con un mecanismo definitivo para los países de la Eurozona, el MEDE o
Mecanismo Europeo de Estabilidad.
En consecuencia, un área monetaria como es la UEM sólo es viable si los Estados
miembros mantienen unas finanzas sostenibles, un sistema financiero debidamente supervisado
y una posición competitiva, donde la productividad sea la que oriente la ganancia de los
factores. Todo ello en un marco institucional común, con mecanismos suficientes para prevenir
y afrontar los problemas que puedan afectar a sus Estados miembros y por tanto al área
monetaria común.
España, como el resto de los países del eurosistema, está sujeta a la restricción monetaria y
a las reglas de juego del área monetaria común. Esas reglas de juego son: a) la depreciación
interna y b) reformas estructurales. La primera es condición necesaria y suficiente en un área
monetaria y la segunda permitirá ganar competitividad, aunque para que surtan efecto las
reformas se necesita tiempo; por tanto, serían necesarias otras medidas, que permitan: a) la
reactivación económica; b) que se detenga el crecimiento imparable del desempleo, y c) que
fluya el crédito a las empresas, en especial a las pequeñas y medianas empresas, consideradas
el eje de la creación de puestos de trabajo en los países del sur de Europa, especialmente en
España.
 CAPÍTULO 8
CRISIS ECONÓMICA Y CRISIS FISCAL EN LA ESPAÑA
DEL SIGLO XXI
Domingo Carbajo Vasco

8.1. Introducción

La crisis que padece la economía española en los momentos actuales se inscribe, en primer
lugar, en el ciclo a la baja de la economía mundial desde 2007. No es posible, por ello,
comprenderla sin integrar la misma en el complejo proceso de reestructuración de fuerzas
económicas y de crisis sistémica que caracteriza la primera década del siglo XXI, coadyuvado
por la globalización (Stiglitz, 2007) 1 económica y social y la expansión acelerada de la nueva
revolución tecnológica, manifestada en la omnipresencia de las tecnologías de la
comunicación y la información, las conocidas como TIC (Carbajo Vasco, 2011b y c).
En todo caso, los ritmos de evolución de la economía mundial son diferentes según Estados
y regiones, y la «zona Euro» y, dentro de ella, España, viene sufriendo desde 2007 claras
manifestaciones de depresión económica, cuyos paradigmas son el elevado nivel de
desempleo (según cifras del Instituto Nacional de Estadística, la tasa de paro se situaba en el
26,2 por 100 de la población activa el cuarto trimestre de 2012) y la disminución del Producto
Interior Bruto (en adelante, PIB), la cual se situará en el 1,2 por 100 para 2013, de acuerdo
con estimaciones del Banco de España.
En otro orden de cosas, es importante recalcar que la economía española dispone de rasgos
propios y particularidades que explican su «modalidad» de adaptación a la crisis, la
intensidad diferencial de sus problemas económicos y las «particularidades» de su crisis, en
especial el predominio de la «burbuja inmobiliaria» (Espina Montero, 2010), el retraso en el
ajuste de su sistema financiero, el elevado nivel de desempleo 2 y su crisis institucional y
política. Estos rasgos diferenciales de la crisis económica en España concluyen en una crisis
fiscal del Estado que, seguidamente, describiremos brevemente 3.
Planteamos que la crisis fiscal del Estado español no es un epifenómeno, un resultado más
de la crisis económica internacional o de las deficiencias del funcionamiento del sistema
tributario a nivel mundial, sino que también responde a factores autónomos, gestados con
anterioridad al desarrollo de la crisis sistémica.
En consecuencia, la salida de la crisis en España requerirá revisar tanto el funcionamiento
del sistema tributario internacional como modificar profundamente la articulación del modelo
tributario español.

8.2. Magnitud y causas del descenso de los ingresos fiscales en

España

Basta con analizar la tabla que figura en el anexo para constatar la crisis fiscal que atenaza
el Estado español: es el país que más ha visto reducir su carga tributaria en la OCDE desde el
ejercicio 2007; así, el ratio de los ingresos públicos sobre el PIB ha pasado del 37,2 por 100
al 31,6 por 100 en 2011, a pesar del fuerte aumento de impuestos y tasas efectivas de
gravamen en los últimos años.
Las causas de este descenso son múltiples: a) intensidad y duración de la recesión; b)
composición en España de la depresión económica; c) errores en el diseño de los programas
de ajuste, tanto de la Unión Europea (en adelante, UE) 4 (Carbajo Vasco, 2009) como
domésticos entre 2007-2012; d) quiebra del sistema jurídico-tributario español; e) ausencia de
un modelo tributario, y f) crisis del modelo institucional y político español.

8.3. Intensidad y duración de la recesión

La economía española se deprimió continuamente entre 2009-2012 y se espera que continúe

contrayéndose en el 2013 5. Salvo el año 2011, durante el cual se registró un muy leve
crecimiento de 0,7 por 100 en el PIB, explicado exclusivamente por el aumento de las
exportaciones que tiene lugar en ese año, todos los años citados son de recesión.
Por consiguiente, si aceptamos las proyecciones de EUROSTAT para el 2013, España está
atravesando un período recesivo muy prolongado (2008-2013) de seis años de duración,
durante el cual se verifica una contracción acumulada del PIB de aproximadamente 6,5 por
100. La tabla 8.1 sintetiza las tendencias expuestas.

TABLA 8.1
España. Crecimiento anual del PIB y de los ingresos fiscales 2006-2013 (en %)

Años fiscales Crecimiento del PIB Crecimiento de los ingresos

2006 4,1 11,6

2007 3,8 11,0

2008 0,9 –13,6

2009 –3,7 –17,0

 2010 –0,1 10,8 a

2011 0,7 0,5

2012 –1,4 0,4 a

2013 –1,4 e —

a En estos años tuvo lugar una fuerte elevación de diversas tasas tributarias y la creación de nuevos impuestos, lo que explica el
cambio de tendencia.
e Estimación preliminar efectuada por EUROSTAT. http://epp.eurostat.ec.europa.eu.

FUENTE: INE, EUROSTAT y Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Agencia Estatal de Administración
Tributaria, Cuentas Fiscales.

No obstante, frente a una reducción del PIB acumulada del 6,5 por 100, se verifica en el
mismo período una caída de los ingresos fiscales superior al 35 por 100, sólo compensada por
la incorporación de nuevos gravámenes: sobre la electricidad, verbigracia, y el aumento
generalizado de los tributos, por ejemplo la elevación de la tasa general del IVA del 16 al 21
por 100, así como de los pagos a cuenta y retenciones.
La caída de los ingresos tributarios, como se manifiesta en la tabla del Anexo, se debe, en
primer lugar, al conocido efecto de una elasticidad (ingresos fiscales/PIB) > 1. Así, en
períodos en los que el PIB se acelera, el aumento de los ingresos fiscales es mayor.
Recíprocamente, en períodos en que el PIB se desacelera o contrae, la reducción de los
ingresos fiscales es mayor en valores absolutos. Esto se constata en la tabla 8.1.
Por otra parte, la contracción de los ingresos fiscales en España tiene lugar tanto por el
descenso de la recaudación tributaria del Estado central, como por la correspondiente a las
CCAA y las entidades locales.

8.4. Composición de la recesión

El segundo factor que contribuye a explicar la fuerte caída de los ingresos fiscales es la
composición de la recesión en España, que intensifica el efecto contractivo sobre los mismos.
Así, la fuerte caída del empleo, de la masa salarial y del consumo conlleva un efecto negativo
de alta intensidad. Al afectar a la demanda interna, influyen negativamente sobre la
recaudación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, IRPF) y del
IVA, que son los dos gravámenes con mayor capacidad recaudatoria del sistema tributario
español por este orden.
Por su parte, la caída en los beneficios de muchas empresas y, en general, de los ingresos
de las familias, refuerzan el efecto negativo sobre la recaudación del IRPF y del Impuesto
sobre Sociedades (en adelante, IS). También, pese al aumento en las tasas impositivas, la
recaudación de los Impuestos Especiales (al tabaco e hidrocarburos, fundamentalmente)
registra un fuerte descenso.
Similarmente, la caída en la demanda interna, provocada por el fuerte aumento del
desempleo y la minoración en la masa salarial, generó un descenso en las ventas de grandes
empresas y del comercio al por menor, lo que afectó directamente a la recaudación del IVA.
Asimismo, la articulación del escaso incremento del PIB con las exportaciones, que son objeto
de devolución en el IVA, coadyuvó a las tensiones recaudatorias en este impuesto general
sobre el consumo.
Aun cuando durante el período el Gobierno elevó las tasas impositivas del IRPF y minoró
los beneficios fiscales en este gravamen, la caída de los ingresos familiares, causada por el
incremento del desempleo y contracción de la masa salarial, neutralizó el efecto de dicha
elevación.
Por último, el centrar sus ingresos en gravámenes sobre la actividad inmobiliaria,
eliminando por demagogia exacciones sobre el capital (Impuesto sobre el Patrimonio y sobre
las Herencias; en adelante, IP e IS y D, respectivamente) ha llevado a las CCAA, que obtenían
su recaudación de este tipo de tributos, a minoraciones en sus ingresos públicos superiores al
30 por 100.

8.5. Errores en el diseño de los programas de ajuste 2010-2013

Hoy sabemos que los programas de ajuste concebidos para reducir bruscamente el gasto
público y elevar los ingresos fiscales en España en 2010-2012, de acuerdo al diktat de la
Unión Europea (en adelante, UE), adolecieron y adolecen de una falla grave. El trabajo
reciente de dos economistas del Fondo Monetario Internacional (en adelante, FMI), Olivier
Blanchard y Daniel Leigh6, ha esclarecido empíricamente algo que muchos analistas venían
sosteniendo desde el 2009 en adelante.
El tema central es el comportamiento del multiplicador fiscal. Los multiplicadores fiscales
varían en el tiempo y de país a país por diferentes razones. Pero hay un contexto en el que
tienden a elevarse, durante una crisis financiera y con recesión económica, en la que aumenta
la preferencia de los agentes por activos muy líquidos y se inicia un proceso de
desapalancamiento (reducción de las deudas por créditos por unidad de PIB). Estas dos
tendencias contribuyen a intensificar el descenso de la demanda interna.
En ese contexto, un recorte del gasto público (o alza de impuestos), tal y como ha sucedido
en España, tenderá a provocar un mayor efecto contractivo sobre el PIB que en un período
normal si la política monetaria no es usada expansivamente para compensar el descenso del
gasto público.
En el caso de España tuvo lugar el efecto del alza de la preferencia por la liquidez y se
inició el proceso de desapalancamiento, pero el Banco Central Europeo (en adelante, BCE) no
desarrolló una política expansiva como lo hizo la Reserva Federal en Estados Unidos. Esto
condujo a generar un entorno mucho más sensible a los recortes del gasto público (o alzas de
impuestos) que no fue percibido ni por los integrantes de la Comisión Europea ni por los
técnicos del FMI y BCE.
Blanchard y Leigh (2013) demuestran que los programas de ajuste de 2010-2012 fueron
diseñados suponiendo implícitamente un multiplicador fiscal igual a 0,5; esto es, una
contracción del gasto público de 1 por 100 provocaría una contracción del PIB de 0,5 por
100. Pero, a través de métodos econométricos impecables, los dos autores prueban que, para
los países del sur de Europa que tuvieron que implementar esos ajustes el multiplicador real
del gasto público fue en 2010-2012 mucho más elevado que el supuesto en el diseño de los
programas: aproximadamente, en promedio, más de 1 por 100 mayor, lo que lleva al
multiplicador fiscal de los países del sur de Europa a un promedio superior a 1,5. De hecho,
para no cometer errores, Blanchard y Leigh (2013) prefieren hablar de un rango de 1,2 a 1,7
por 100.
Este hecho es esencial para comprender por qué la política de austeridad fiscal extrema,
impulsada por la UE y varios gobiernos de Europa, incluido el español, provocó una
contracción del PIB mucho mayor a lo que el diseño inicial esperaba. En el caso de España, si
se supuso un multiplicador fiscal de 0,5 y el real se hallaba más cercano a 1,6, cada punto
porcentual de recorte del gasto público generó un 1,6 por 100 de caída del PIB, en lugar del
0,5 por 100 asumido inicialmente.
La explicación de este factor es simple. En un contexto en el que la demanda privada está
cayendo, como el que viene registrándose en España en 2008-2012, un fuerte recorte del gasto
público y una elevación de impuestos, como el promovido por la política de austeridad
extrema de la UE, acompañada por una política monetaria no expansiva del BCE, generan una
fuerte intensificación de la recesión porque, como se expusiera anteriormente, el multiplicador
fiscal es elevado en ese contexto.
Una consecuencia inmediata de lo señalado es que la contracción del PIB fue en España
mucho más intensa y duradera que lo previsto inicialmente por la Comisión Europea. Esto, a
su vez, afectó negativamente a los ingresos fiscales, generando un alza del déficit fiscal no
prevista y originada en esta circunstancia.
Es por ello que la política de austeridad fiscal extrema de la UE conduce a España a una
situación en que la recesión se prolonga y se intensifica y, al mismo tiempo, no se logran las
metas de Déficit/PIB = 3 por 100, porcentaje mítico porque, por un lado, el PIB se reducía
más intensamente a lo previsto y, por otro, los ingresos fiscales se minoraban a un ritmo
superior.

8.6. La confusión jurídica y la ausencia de un «modelo» tributario

Además de la crisis económica que afecta a las bases tributarias, lo que falla también es el
pomposamente denominado «sistema tributario español», pues ni hay tal sistema ni la sucesión
atropellada de normas de «extraordinaria y urgente necesidad», Decretos-leyes, de acuerdo al
artículo 86.1 de la Constitución Española (en adelante, CE 7), en la que se ha convertido
nuestra política tributaria legislativa de los últimos años, es decir, la reiteración de Decretos-
Leyes tras Decretos-Leyes, muchos de ellos contradictorios entre sí, ayuda a algo esencial en
el presente contexto de crisis sistémica e institucional española: devolver la confianza en
nuestra economía y en nuestra clase política.
La urgencia de lo inmediato en la política fiscal española, plasmada ahora en el termómetro
diario que supone la prima de riesgo y por la búsqueda desesperada de una recaudación que
permita cubrir nuestras necesidades mensuales de Tesorería o aplacar el «santo temor del
déficit» 8, convertido en una especie de sacrificio irracional a un taumatúrgico porcentaje del 3
por 100 de déficit público sobre el PIB, no puede hacernos olvidar que sólo funcionan los
organismos que planifican a largo plazo, que atienden a lo permanente, a lo esencial y a lo
duradero, y que la estabilidad de las normas, la convicción de que existe un Plan tras la toma
de las decisiones, en nuestro caso de política tributaria, no sólo resulta ser un componente
esencial de la «seguridad jurídica» (artículo 9.3 CE) 9 y constantemente violada en España,
sino un requisito imprescindible para que retorne la confianza, clave de bóveda de la
recuperación económica y de valores.
Lograr esto último, en el plano tributario, supone, por un lado, acabar con el «secuestro de
la institución parlamentaria» 10, que en franca violación del tradicional aforismo no taxation
without representation y del principio de legalidad tributaria conlleva el uso frecuente,
asistemático y desordenado del Decreto-Ley e incluso de otras normas de más dudoso valor y
eficacia jurídicas y, por otra parte, reconstruir el sistema tributario español, es decir,
plantearnos qué tipo de conjunto de tributos proponemos en España para la segunda década
del siglo XXI, a qué principios deben responderse con el mismo, con qué jerarquía han de
aplicarse y, de forma particular en el caso español, exponer la articulación interna y territorial
(de las cuatro Haciendas que mal conviven en España) de los diversos gravámenes que tal
«modelo» integra.

TABLA 8.2
Recaudación tributaria Estado Central, 2007-2012 (millones de euros)

Años Cuantías Evolución interanual (%)

2006 179.380 11,6

2007 200.676 11,9

2008 173.453 –13,6

2009 144.023 –17,0

2010 159.536 10,8

 2011 161.760 1,0

2012 168.567 4,2

FUENTE: Agencia Estatal de Administración Tributaria, www.agenciatributaria.es >Estadísticas>Informes anuales>Series

históricas.

Si no disponemos de un conjunto de tributos coherente, articulado, ordenado, modernizado

en su legislación y que responda a una serie de principios de imposición jerarquizados,
tendremos lo que ahora existe en España: un caos normativo, gravámenes que se superponen
entre sí con filosofías diferentes y diferenciadas, por ejemplo el IVA y el Impuesto sobre
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, exacciones fiscales de origen
variopinto y con importantes errores de diseño, como sucede con nuestro pretendido impuesto
«dual» del IRPF, con importantes errores de diseño (la proliferación de regímenes especiales
en el IS), ineficientes (el hundimiento de la recaudación del IS es otro buen ejemplo de este
problema 11), volátiles (los incentivos fiscales a la adquisición de viviendas se modifican
constantemente) y, a la postre, insuficientes, es decir, lo peor que puede predicarse de un
«modelo» tributario: que no recauda (Carbajo Vasco, 2011 a).
En los últimos años, la legislación tributaria española resulta ser un auténtico caos, carente
de rigor y técnicamente muy defectuosa, por lo cual resulta necesario configurar un nuevo
«modelo» fiscal, dotado de racionalidad y buena articulación entre sus componentes:
impuestos, procedimiento, Administración Tributaria y relaciones con los obligados
tributarios.
Y decimos «modelo» porque, para poder lograr un «sistema tributario» mínimamente
coherente, con vocación de una duración razonable en el tiempo, tenemos que disponer de un
cuadro general, de una idea precisa de qué tributos necesitamos en España, cómo los
deseamos ordenar, qué fines buscamos con ellos y a qué principios ha de responder su
construcción. En suma, hay que buscar un modelo tributario que responda a un consenso
social, que financie adecuadamente los entes territoriales (Estado Central, CCAA y
Ayuntamientos) y que sea eficiente en su funcionamiento.
Todo ello sólo será posible con una reforma fiscal que, con acuerdo político y social, como
sucedió con la de 1978, se adapte a los nuevos entornos, especialmente la globalización
económica, nuestro ingreso en la Unión Económica y Monetaria (en adelante, UEM) y la falta
de autonomía monetaria que la adopción del euro como moneda nacional conlleva, cuando se
trata de responder a crisis sistémicas.
Ahora bien, el primer problema de nuestro «sistema tributario» es la antigüedad del
«modelo tributario» que todavía lo sustenta. Seguimos estando presos de la Reforma fiscal de
1978, y cabe señalar a este respecto algo que no debería olvidarse: la reforma fiscal de 1978
fue uno de los elementos clave para el éxito de la Transición política española y, dado que los
tributos son el corazón del sistema democrático, sólo saldremos de esta crisis económica e
institucional con otra modificación significativa de nuestro «sistema» fiscal.

8.7. Más sobre las razones de la quiebra del sistema fiscal español

8.7.1. La obsolescencia de la reforma fiscal de 1978

Para sistematizar las razones que han llevado a la crisis del «modelo tributario» español y
a la ausencia de un sistema fiscal coherente, eficaz y eficiente, podemos señalar que, en primer
lugar, el modelo de 1978 ni se pudo completar, ni pudo prever algunos cambios en los
entornos que trastocaron su planteamiento originario.
La reforma tributaria de 1978 no pudo completarse por varios factores: a) agotamiento del
impulso reformador; b) falta de adaptación a los nuevos entornos de la fiscalidad, verbigracia
el desarrollo de la imposición internacional y, en consecuencia, la contradicción creciente
entre globalización, Haciendas nacionales y Administraciones Tributarias (Papeles de
Economía Española, 2010), no aparece en el diseño de la misma, y c) especialmente por la
ausencia de un modelo de fiscalidad territorial en la reforma de 1978.
Sus autores no pudieron prever el nacimiento de las CCAA y tampoco mostraron
demasiado interés por las Haciendas Locales.
La reforma de 1978, a pesar de carecer de respuesta a los problemas anteriores y de las
contradicciones y deterioros que ha sufrido en la práctica, sigue sin ser sustituida por otro
«modelo», y el simple hecho de que hayan transcurrido 35 años sin que la sociedad, la
doctrina, los políticos y los técnicos de la Hacienda española hayan sido capaces de alumbrar
algún texto teórico de la calidad, coherencia y oportunidad de la anterior reforma, avala la
calidad y solvencia de este modelo, a pesar de su antigüedad.
Por tanto, el simple hecho de que el citado «modelo» haya quedado obsoleto refuerza la
necesidad de un nuevo impulso reformador que sólo será posible si se supera el
coyunturalismo actual y se lanza algún tipo de Plan al respecto, es decir, si se plantea una
reforma tributaria como un instrumento imprescindible para salir de la grave parálisis
económica e institucional que azota a España.
Además, las insuficiencias del modelo de 1978 se hacen todavía más patentes si a lo
anterior añadimos que varias de las propuestas reformadoras no se pudieron llevar a cabo en
el momento oportuno; así, en el plano normativo, para disponer de una «nueva» Ley General
Tributaria hubo que esperar hasta el ejercicio 2003 12.
Junto a las causas anteriores hay otros factores que dinamitaron el modelo de 1978. Así, se
superpusieron al mismo, agudizándose sus contradicciones, normas tributarias de finalidad y
principios muy diferentes a los que integraban el mencionado modelo.
Esto sucedió, fundamentalmente, en el subsistema de imposición directa, por ejemplo en el
IRPF. Desde el año 2000 se acabó con todo vestigio de base imponible extensiva y hecho
imponible sintético, configurándose un tributo crecientemente «dualizado», falto de
progresividad y que recae casi exclusivamente sobre las rentas del trabajo. El IP, gravamen de
control del IRPF, fue «destruido», no mediante su supresión, como sucedió efectivamente en la
Ley 4/2008, sino por un lado con la cesión de su gestión y recaudación a las CCAA, las cuales
han sido totalmente incapaces de utilizarlo para mejorar su recaudación tributaria, y por la
incorporación en 1994 de la figura del «útil de trabajo», de raigambre francesa, denominada
en nuestro caso «empresa familiar», la cual sólo sirve para que los grandes patrimonios no
paguen nada, y conllevó que el impuesto patrimonial perdiera toda legitimidad, al convertirse
en una exacción sobre bienes y derechos patrimoniales pasivos de la clase media española.
Por su parte, el IS, que fue objeto de una importante puesta al día en 1996, adoptando
decisiones radicales como era su vinculación con la contabilidad y poniendo el gravamen al
servicio de la internacionalización de la empresa española, dejó de adaptarse con
posterioridad, llenándose de múltiples beneficios fiscales y de regímenes especiales
inconexos y complejos, cuyo funcionamiento ha supuesto una gran pérdida recaudatoria y cuya
existencia sólo beneficia a colectivos limitados de contribuyentes y a asesores fiscales que
construyen, diseñan y redactan, incluso, los textos legislativos que sustentan tales
especialidades.
Detrás del desastre recaudatorio del IS en el período 2007-2011 observamos una historia
de falta de adaptación, convirtiéndose el impuesto en una herramienta al servicio de la
deslocalización ficticia de bases imponibles y empleos, fuera del territorio nacional, al
servicio de una planificación fiscal muy agresiva (OECD, Agressive Tax Planning, 2013) y de
grupos de presión que han coadyuvado a los problemas actuales del tributo y a las medidas
urgentes de reversión de 2011-2012, generadas, desgraciadamente, por razones puramente
recaudatorias y contradictorias entre sí.
En este sentido, cabe señalar que sólo recientemente el sistema tributario español ha
adoptado medidas efectivas para luchar contra uno de los problemas fundamentales del
sistema tributario internacional: la creciente elusión fiscal de las empresas multinacionales
mediante planificaciones fiscales agresivas y precios de transferencia, que daña gravemente la
transparencia y erosiona la recaudación.
Por último, la triste historia del IS y D, eliminado por los grupos de poder de las CCAA,
pone la guinda en este breve relato de fracasos en la adaptación del modelo tributario de 1978
a las nuevas circunstancias y, asimismo, enlaza con otra de las causas de la quiebra del
sistema, pues al no aplicar el Estado central ninguna medida tendente a evitar la
desfiscalización de una capacidad económica clásica —el incremento patrimonial gratuito—
se produjo un claro ejemplo de competencia desleal doméstica, al servicio de las burguesías
dominantes que, asimismo, conllevó pérdidas recaudatorias significativas, cubiertas por la
ficción de la «burbuja inmobiliaria» y que están detrás de los problemas recaudatorios de las
CCAA.
Otro grave error del sistema fiscal español fue centrar la recaudación en los hechos
imponibles derivados de la burbuja inmobiliaria (impuestos indirectos), eliminando tributos
directos, caso del IP y del IS y D, y olvidando la lucha contra el fraude fiscal, además de
incrementar enormemente los beneficios fiscales, que reducían la capacidad recaudatoria del
Estado.

TABLA 8.3
Beneficios fiscales del Estado central sobre recaudación, 2012

Conceptos tributarios Beneficios fiscales/recaudación, %

IRPF 34,1

Impuesto sobre Sociedades 15,9

Impuesto s/Renta no residentes 31,8

MEDIA IMPUESTOS DIRECTOS 27,0

IVA 54,4

Impuestos especiales 21,7

Impuesto s/prima de seguros 29,0

MEDIA IMPUESTOS INDIRECTOS 46,19

Tasas 4,0

TOTAL TRIBUTOS 33,1

FUENTE: Memoria de Beneficios Fiscales, 2012.

8.7.2. La falta de articulación de las Haciendas territoriales

Un factor específico que en España ha llevado a la crisis fiscal es la falta de coordinación

entre la Hacienda central, las Haciendas autonómicas y forales, entre éstas entre sí y con las
locales. La ausencia de unas reglas mínimas en materia de redacción de textos legales, la
ausencia de calidad técnica de las diversas redacciones de la llamada Ley Orgánica de
Financiación de las CCAA, LOFCA, la inaplicación del principio de confianza legítima, etc.,
no han hecho sino agudizarse, plasmándose en una normativa de financiación autonómica
incomprensible y caótica cuyo paroxismo es la de 2009, con la cual nadie parece estar
conforme, a pesar de que casi todos la apoyaron en su configuración.
El abandono por las CCAA de la diversidad de las fuentes recaudatorias y la concentración
en una «vaca sagrada de la fiscalidad», el ladrillo, en vez de modular la recaudación,
manteniendo amortiguadores tributarios, como podían ser los gravámenes patrimoniales, el IS
y D y la imposición sobre las ganancias del capital especulativa, han hundido los ingresos
tributarios de las Haciendas territoriales.
El sistema tributario español, en vez de amortiguar la «burbuja inmobiliaria», reducir el
apalancamiento financiero, minorar la fragmentación del mercado interior español, favorecer
la legitimidad del Estado de las autonomías y potenciar la solidaridad interregional, hizo todo
lo contrario.
Esto explica también la inequidad en la distribución de la carga tributaria, ya que han sido
las rentas del trabajo (fundamentales para los ingresos del IRPF) las que han soportado la
crisis recaudatoria, mientras que las empresas, especialmente las grandes, han de contribuir.

TABLA 8.4
Recaudación IVA/Sociedades/IRPF (millones de euros)

Años IVA I. Sociedades IRPF

2006 54.652 37.208 62.813

2007 55.851 44.823 72.614

2008 48.021 27.301 71.341

2008 33.587 30.188 63.977

2009 49.086 16.198 66.977

2010 48.129 16.611 69.803

Enero-nov 2011 48.129 14.695 65.227

Enero-nov 2012 47.228 17.191 65.898

FUENTE: Agencia Estatal de Administración Tributaria.

8.8. La crisis del sistema fiscal español en el contexto

internacional

8.8.1. En general

La profundidad de la crisis sistémica y el alargamiento temporal de la misma obligan a

cualquier pensador crítico a plantearse hasta qué punto el funcionamiento del sistema
tributario internacional ha coadyuvado o no a esta crisis, a la que todo el mundo reconoce
como la más importante tras la Gran Depresión de 1929, y que se conoce como la Gran
Depresión 2.0.
Ciertamente, la excesiva prevalencia de la explicación de la crisis como un fenómeno de
naturaleza financiera too big to fail, ausencia y laxitud de regulación de los mercados
financieros, falta de probidad en el sector financiero, excesiva velocidad de circulación de los
derivados respecto de la economía real, etc., han conllevado que carezcamos de un análisis
sistemático de algo muy relevante como es evaluar hasta qué punto la configuración del
sistema tributario internacional causó, reforzó la crisis y, en su caso, dificulta o retrasa la
recuperación.
Sin embargo, es evidente que algunos rasgos del sistema tributario internacional aparecen,
si no como causantes, al menos como coadyuvantes a la crisis.
La falta de, al menos, una coordinación tributaria internacional para atender problemas con
claras deseconomías externas internacionales (cambio climático, movimientos especulativos
financieros, etc.), y que sólo se pueden resolver con esta coordinación, siquiera mínima. Esta
ausencia ha acentuado los daños al sistema, por ejemplo con la proliferación de free riders,
como pueden ser los paraísos fiscales, competencia fiscal dañina, etc., la cual sigue sin
resolverse, a pesar de intentos más o menos frustrados, como las propuestas del G-20, el
desarrollo de los Foros de la OCDE o la generalizada aceptación de ideas hace pocos años
tachadas de «heterodoxas», como es la del Impuesto sobre las Transacciones Financieras
(ITF 13), etc.
La clara insuficiencia de la coordinación tributaria internacional, cuando la globalización
es, por esencia, multilateral, y el impulso dado a las diferentes fórmulas de «competencia
fiscal dañina», concepto mucho más amplio que el limitado, territorialmente hablando, de los
«paraísos fiscales» y los regímenes tributarios de reducida fiscalidad.
El favorecimiento de la deducibilidad de los intereses frente a la no deducibilidad fiscal de
la retribución del capital (cuando la ingeniería financiera ya había borrado esta distinción) y
el fracaso de la «subcapitalización», lo que ha impulsado el endeudamiento masivo de las
empresas y los particulares.
La proliferación sin control de los «beneficios fiscales» con diferentes objetivos,
verbigracia los incentivos a la vivienda como mecanismo para «consolar» a las clases medias
de la presión que una imposición sobre la renta y el consumo suponía sobre sus rentas,
sometidas a un fuerte control, frente a unas rentas del capital y unos patrimonios
crecientemente móviles y cada vez con una fiscalidad más reducida.
La ausencia de gravamen de fenómenos de deseconomías externas acusados: juego on line,
daños ecológicos, bebidas «engrosantes» que causan obesidad, auténtica epidemia del siglo
XXI y la confusión de fines extrafiscales, pues el gravamen ecológico se identificó con
aumentos sucesivos de los impuestos sobre las gasolinas y derivados, mientras que otro tipo
de recursos (el agua sin ir más lejos) quedaban sin gravar y se prefería subvencionar o crear
mercados, más o menos ficticios, para resolver problemas ambientales universales, ejemplo
de la creación del «mercado de derechos de emisión» respecto a los conocidos como cinco
gases creadores del efecto invernadero, en vez de sujetar a imposición los mismos, etc.
La falta de legitimidad de un sistema fiscal, donde las rentas del trabajo sufren una presión
fiscal creciente frente a las del capital, lo que, a su vez, aumentó el desempleo y el incentivo
al fraude, etc.
La reducida tributación y práctica desfiscalización de las operaciones financieras, lo que,
indirectamente, ha potenciado la aparición de esas auténticas «bombas de relojería» que han
sido los productos derivados, etc.
El resultado es que, sólo en la medida en que se logre una cierta coordinación del sistema
tributario y de la globalización, por ejemplo con la implantación de un ITF, algunos de los
graves problemas de la fiscalidad mundial, caso de la huida de bases imponibles a los
paraísos fiscales y el excesivo favor fiscal al endeudamiento de empresas e individuos, serán
solucionados, coadyuvando al fin de la crisis económica internacional (Carbajo Vasco, 2007;
Escario, 2011).

TABLA 8.5
Estimaciones de flujo de dinero negro, miles de millones dólares USA/año

Estimación baja Estimación alta

Criminal 331 549

Corrupción 30 50

Comercial 700 1.000

— Falsificación de precios 200 250

— Precios de transferencia abusivos 300 500

— Transacciones falsas 200 300

Total 1.061 1.599

FUENTE: www.taxjustice.net, 2011.

Al final, existen en el mundo un elenco de sistemas tributarios nacionales descoordinados,

de baja capacidad recaudatoria, escasa flexibilidad y enormemente complejos, que potencian
los costes indirectos para los ciudadanos y empresarios e incrementan la presión tributaria
sobre determinadas actividades, en especial las intensivas en trabajo y las centradas en la
economía real, permitiendo la huida de factores móviles y favoreciendo la inestabilidad, la
especulación, la economía sumergida (Ruesga Benito, Carbajo Vasco y Pérez Trujillo, 2013) y
la hipertrofia del sistema financiero.
El sistema tributario español estuvo lento en la reacción ante estos fenómenos y, por el
contrario, coadyuvó con regímenes tributarios en el IS, caso del llamado de Empresas de
Tenencia de Valores Extranjeros, ETVE, que supusieron una competencia fiscal dañina y una
grave pérdida recaudatoria para la AT española y de otros país.

8.8.2. En la UE

En el terreno de la UE, el carácter marginal, subordinado y funcional de la «armonización

fiscal» supone una fuerte rémora a la integración económica y la conformación del mercado
interior. Asimismo, tal marginalidad favoreció el fraude, ante la incapacidad de concluir el
denominado «régimen definitivo» del IVA, con la expansión del llamado «fraude carrusel», y
no redujo significativamente los costes de las transacciones empresariales en el mercado
interior.
También la armonización fiscal ha avanzado a pasos de tortuga en materias esenciales para
lograr un auténtico mercado interior, mientras que los entornos cambiaban a la velocidad del
rayo, impulsados por las TIC, como es la ausencia de un modelo de IS europeo hasta la muy
reciente propuesta del modelo de base imponible consolidada común o la falta de
armonización de los denominados Impuestos Especiales de «segunda generación».

TABLA 8.6
Recaudación IVA/Sociedades/IRPF

Años IVA I. Sociedades IRPF

2006 54.652 37.208 62.813

2007 55.851 44.823 72.614

2008 48.021 27.301 71.341

2008 33.587 30.188 63.977

2009 49.086 16.198 66.977

2010 48.129 16.611 69.803

Enero-nov 2011 48.129 14.695 65.227

Enero-nov 2012 47.228 17.191 65.898

FUENTE: Agencia Estatal de Administración Tributaria.

8.9. Conclusión: crisis fiscal y crisis del Estado

No puede extrañarnos, en consecuencia, que como ha sucedido tantas veces en la Historia,

una crisis fiscal, de insuficiencia pura y dura de las Finanzas Públicas, se convierta en una
crisis de Estado, y las dos se retroalimenten, agravadas por la crisis financiera internacional,
la falta de un convincente avance hacia la Unión Fiscal en la UE y la sucesión de políticas de
ajuste, sin resultados.
Y, de la misma forma que una de las razones para el éxito de la transición política de 1978
fue la incorporación a la misma de una reforma tributaria, creemos que la recuperación de la
situación económica española y de la confianza en un nuevo modelo político e institucional
debe conllevar necesariamente otra reforma fiscal, con dos matices, diferentes a los de 1978,
los cuales la hacen más difícil que su antecedente:

a) Esta Reforma Fiscal sólo puede producirse en el marco de un cambio en el ritmo y fines
de la UE y en la configuración de una «Unión Fiscal» que conlleve medidas de
crecimiento económico y empleo. Si no disponemos de una Política Económica Europea
clara, la capacidad del «sistema» tributario español para, transformándose, salir de la
crisis sistémica, será limitada. Hoy, lo internacional, y más concretamente lo europeo,
es lo determinante, y la capacidad de construir de manera independiente un «modelo»
tributario español es muy limitada, inútil y, en su caso, contraproducente.
b) Esta Reforma Fiscal tiene que solventar de una manera clara y coherente las relaciones
entre las Haciendas territoriales (autonómicas y locales) y la Hacienda central.
Necesitamos un modelo de financiación territorial consensuado que logre, además, el
objetivo perseguido desde hace décadas y constantemente violado: la
corresponsabilidad fiscal no puede ser que quienes reciben el gasto público no paguen
los impuestos que sustentan tal gasto, aunque solamente sea porque su ausencia conduce
al despilfarro y al aumento imparable del déficit público.

Para concluir este breve texto no cabe sino señalar que hasta el propio Gobierno ha tenido
que reconocer la urgencia de una reforma fiscal estructural del sistema tributario española,
siquiera tardía y obligado (por mucho que quiera ocultarlo) por la Comisión de la UE, en el
marco de las obligaciones impuestas a España en el Programa Nacional de Reformas. Para
ello, en marzo de 2104 ha presentado el «Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma
del Sistema Tributario Español» realizado en febrero de 2014 y conocido como Informe
Lagares (Lagares Calvo, 2014).

ANEXO
TOTAL DE INGRESOS FISCALES COMO PORCENTAJE
 DEL PIB EN LA OCDE

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Australia 29,6 29,8 30,1 29,8 29,3 29,4 27,0 25,9 25,6 n.a.

Alemania 35,4 35,8 35,0 35,0 35,6 36,0 36,4 37,3 36,1 37,1

Austria 44,0 43,5 43,0 42,1 41,5 41,8 42,8 42,7 42,0 42,1

Bélgica 44,8 44,3 44,5 44,6 44,2 43,6 44,1 43,2 43,5 44,0

Canadá 33,7 33,7 33,6 33,4 33,3 33,0 32,2 32,0 31,0 31,0

Corea 23,2 24,0 23,3 24,0 25,0 26,5 26,5 25,5 25,1 25,9

Chile 19,8 19,3 19,8 21,6 23,2 24,0 22,5 18,4 19,6 21,4

Dinamarca 47,9 48,0 49,0 50,8 49,6 48,9 48,1 48,1 47,6 48,1

Eslovenia 37,7 38,0 38,1 38,6 38,3 37,7 37,0 37,4 37,5 36,8

España 33,8 34,2 34,6 35,7 36,6 37,2 33,3 30,9 32,3 31,6

Estados Unidos 28,4 25,5 25,7 27,1 27,9 27,9 26,3 24,2 24,8 25,1

Finlandia 44,8 44,1 43,5 43,9 43,8 43,0 42,9 42,8 42,5 43,4

Francia 44,0 43,3 43,6 44,1 44,4 43,7 43,5 42,5 42,9 44,2

Grecia 32,9 32,0 31,2 31,9 31,2 31,8 31,5 30,4 30,9 31,2

Holanda 38,1 36,9 37,2 38,4 39,1 38,7 39,1 38,2 38,7 n.a.

Hungría 37,9 37,7 37,3 37,3 40,3 40,1 39,9 39,9 37,9 35,7

Irlanda 29,1 28,3 29,8 30,3 31,7 31,0 29,1 27,8 27,6 28,2

Islandia 35,4 36,7 37,9 40,7 41,5 40,6 36,7 33,9 35,2 36,0

Israel 36,7 35,5 35,5 35,6 36,0 36,3 33,8 31,4 32,4 32,6

Italia 35,5 41,7 41,0 40,8 42,3 43,4 43,3 43,0 42,9 42,9

Japón 27,3 25,7 26,3 27,4 28,0 28,3 28,3 27,0 27,0 n.a.

Luxemburgo 39,7 38,1 37,3 37,6 35,9 35,6 35,5 37,6 37,1 37,2

México 17,1 17,4 17,1 18,1 18,2 17,7 20,9 17,4 18,8 19,7
 Noruega 42,9 42,3 43,3 43,5 43,9 43,6 42,9 42,9 42,9 43,2

Nueva Zelanda 32,7 33,7 34,7 36,7 36,0 34,9 33,6 31,6 31,5 31,7

Polonia 32,6 32,6 31,7 33,0 34,0 34,8 34,2 31,7 31,7 n.a.

Portugal 32,6 31,6 30,4 31,2 31,9 32,5 32,5 30,7 31,3 n.a.

Reino Unido 36,2 34,3 34,8 35,7 36,4 36,0 35,7 34,3 34,9 36,5

Rep. Checa 35,6 37,3 37,8 37,5 37,0 37,3 36,0 33,9 34,2 35,3

República Eslovaca 33,1 33,1 31,7 31,5 29,4 29,4 29,4 29,0 28,3 28,8

Suecia 49,4 47,8 48,1 48,9 48,3 47,4 46,4 46,5 45,5 44,5

Suiza 29,5 29,2 28,8 29,2 29,1 28,9 29,1 26,7 28,1 28,7

Turquía 26,1 25,9 24,1 24,3 24,5 24,1 24,2 24,6 25,7 25,0

OECD-Total 35,0 34,5 34,4 35,0 35,1 35,2 34,5 33,7 33,8 n.a.

FUENTE: OCDE. Revenue Statistics of Country Members, 1965-2010, París, 2012 14 .

NOTAS

1 La definición, grado, intensidad y origen de la globalización es discutida y discutible.

2 Concretamente, la Encuesta de Población Activa del IV trimestre de 2012 situaba el número de desempleados en 5.965.400.

3 O, desde una perspectiva más radical, con un nuevo modelo de Estado español, lo cual admite diferentes hipótesis de trabajo,
desde un retorno al centralismo hasta la independencia de diferentes regiones españolas.

4 Y que por desgracia continúan, como demuestra el reciente caso chipriota.

5 Las estimaciones van desde la más optimista, del Gobierno, que prevé una reducción del PIB del 0,5 por 100, hasta la de
algunas entidades internacionales que sitúan el descenso del PIB en el 2 por 100.

6 Blanchard y Leigh (2013). Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers. IMF Working Paper 13/1. January 2013.

7 «En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales
que tomarán la forma de Decretos-leyes…».

8 Palabras de José Echegaray, literato, matemático, economista…, y ministro de Hacienda en la España de la «Restauración».

9 «La Constitución garantiza el principio… de la seguridad jurídica…».

10 Expresión debida al Catedrático de Derecho Constitucional Javier Pérez Royo.

11 En pocos años ha pasado de 60 mil millones de euros a 14 mil millones de euros, y tal reducción de cuotas no se debe
exclusivamente a la crisis económica, pues los beneficios de los sujetos pasivos del IS no se han «desplomado» a igual ritmo.
Vid. Sanz Gadea: «El Impuesto sobre Sociedades. ¿ Un Impuesto en crisis? (I) y (II)», Crónica Tributaria. Boletín de
Actualidad, números 9 y 10/2011.

12 Con entrada en vigor el día 1 de julio de 2004, como señala su disposición final undécima.
13 El cambio de postura del FMI al respecto es palpable, hasta convertirse en un acervo crítico de gravámenes como los
sudamericanos sobre transacciones financieras, por ejemplo el gravamen colombiano sobre los movimientos financieros,
conocido genérica y erróneamente como debit tax.

14 Conviene recordar que en el portal de la OECD, www.oecd.org, esta información estadística se actualiza periódicamente.
Los datos de 2011 son provisionales.
 CAPÍTULO 9

EL SHOCK DE EMPLEO EN LA GRAN RECESIÓN 2.0 1

Santos Miguel Ruesga Benito

«Pero si me preguntasen cuán lejos se encuentra España de una recuperación

completa, primero habría que preguntarse qué significa una recuperación plena para
España. Si significa volver a las tasas de crecimiento previas a la crisis, más del 3 por
100 al año, aún no estamos ahí, pero podría ocurrir en los próximos dos, tres o cuatro
años. Es poco probable, pero podría suceder. Si queremos decir volver a las tasas de
desempleo previas a la crisis, es probable que no ocurra hasta los años 20, si es que
ocurre.
Así que, para España, el coste de esta crisis es enorme y probablemente nunca
desaparecerá. Es un evento que ha creado una marca indeleble en la economía
española, y creo que hay un riesgo real de que la recuperación sea muy lenta en
términos del producto interior bruto y el empleo. La mayor parte de la población
española no va a notar los efectos de la recuperación económica en mucho tiempo.
España es un caso extremo de esta situación general.»

(Entrevista a Martín Wolf, en el cofidencial.com,,

http://www.elconfidencial.com/alma-corazon-vida/2014-03-06/para-espana-el-coste-
de-lacrisis-es-enorme-y-probablemente-nunca-desaparecera_97780/).

9.1. Introducción

El ámbito donde se manifiesta con mayor contundencia la singularidad de la crisis

económica española 2008-2103 es el mercado de trabajo. La intensidad de este «shock» se
pone de manifiesto en una tasa de paro que llegó a alcanzar el 27 por 100 de la población
activa, en 2013, como resultado de una caída de la ocupación, que en el momento de su
momento más álgido significó un 19 por 100 menos empleados en el primer trimestre de 2013
que en el tercero de 2007, justo antes de que se dispararan las alarmas. Tal deterioro del
mercado laboral es inédito en el ámbito de los países europeos, ya que tan sólo Grecia,
Irlanda o Portugal registran cifras parecidas en el transcurso de estos años de recesión
continua en la Europa comunitaria.
La crisis iniciada a finales de 2007 cerró la etapa más importante de desarrollo económico
en la historia democrática española. Desde mediados de los 90 hasta el comienzo de la «Gran
Recesión 2.0» España logró mantener una tasa media de crecimiento del producto interno
bruto superior al 3 por 100 y un nivel de ocupación que se situó por encima de los 20 millones
de personas, aportando a lo largo del período cerca de uno de cada tres puestos de trabajo
creados en la eurozona. La crisis ha sido pues trascendental en el cambio de ciclo en el
mercado laboral. Entre los años 2007 y 2013 el empleo ha descendido hasta los 16,7 millones
de personas (cifra correspondiente al cuarto trimestre de 2013), con más de 3,5 millones de
puestos de trabajo destruidos durante este período 2. De forma pareja, el paro ha alcanzado
cotas nunca antes experimentadas hasta superar los 6 millones de personas, aupando la tasa de
desempleo al 27 por 100, la más alta de la eurozona.
Adicionalmente, en otro plano, el deterioro de las relaciones laborales alcanza cotas
también inimaginables antes de 2007. Cotas alcanzadas con el concurso, como se ha puesto de
manifiesto en otros capítulos de este libro 3, de política económicas de intensa austeridad,
implementadas, supuestamente, con la finalidad de, entre otros objetivos, reducir el enorme
desequilibrio alcanzado en el mercado laboral español. Tras sucesivas reformas laborales,
llevadas a cabo por gobiernos de signo político distinto, pero al amparo de diagnósticos
bastante semejantes, se ha ido modificando con intensidad el marco regulatorio de las
relaciones laborales, alterando de forma sustancial los equilibrios sociopolíticos
desarrollados durante la transición política española y sumándose con entusiasmo al modelo
desregulado de relaciones laborales que comenzaran a abrir camino en otros países europeos
a partir de los años ochenta de la pasada década, a resultas del impulso de las denominadas
políticas de oferta, de concepción conservadora.
Y es que el éxito económico español de 1995 a 2007 coexistió con, y potenció a lo largo de
este período, el surgimiento de desequilibrios que suponían un riesgo a futuro para el
crecimiento y la estabilidad macroeconómica ante un posible cambio de ciclo, quedando al
descubierto con el inicio de la crisis las carencias de la economía española. Un alto nivel de
endeudamiento con el exterior, un continuado diferencial de precios al alza con respecto a los
países de su entorno más inmediato, una baja productividad laboral que a su vez destacaba por
ser contracíclica, la sobredimensión del sector de la construcción en la creación de empleo y
en el crecimiento económico, un sistema financiero sobreexpuesto al riesgo inmobiliario, un
elevado nivel de endeudamiento empresarial y familiar y un sector público dependiente de los
recursos fiscales provenientes de la actividad inmobiliaria, fueron el legado de la etapa de
crecimiento (Gordo, Gil y Pérez, 2003; Ortega y Peñalosa, 2012, y Aceleanu, 2013),
deteriorando la capacidad competitiva de la economía española y, con ello, profundizando el
impacto de la posterior recesión.
Sin embargo, dada la tendencia contractiva por más ya de cinco años de la economía
española, la cuestión, en lo que a depresión del mercado laboral se refiere, se centra en el
fuerte debilitamiento registrado de la demanda laboral, por lo que se hace difícil interpretar el
desequilibrio creciente como atribuible en exclusiva al mal funcionamiento de las
instituciones reguladoras de las relaciones laborales. En este sentido, es importante subrayar
que la actual estructura productiva y el patrón de asignación de recursos de la economía
española son obstáculos destacados para el aumento de la demanda de mano de obra en el
futuro a un ritmo rápido. Resultan, por tanto, de mayor transcendencia para el futuro del
empleo políticas de impulso a la demanda agregada (externa e interna) que sucesivas reformas
laborales que implican una intensificación de la devaluación salarial. La dinámica económica
depresiva y políticas económicas de austeridad están contribuyendo a intensificar las
desigualdades de renta entre la población española y extender la línea de pobreza entre ella.
El shock sobre el empleo y los salarios y la expansión de la pobreza como subproducto
singular de la recesión de 2008-2013, así como sus antecedentes, son analizados con detalle
en este capítulo. Asimismo, el texto se introduce en el análisis crítico del diagnóstico
contenido en la política laboral desarrollada por los sucesivos gobiernos que han gestionado
esta crisis, con el concurso, determinante, de organismos internacionales y supranacionales. Se
interpretan también las políticas laborales desarrolladas en el período y una aproximación a
sus resultados, que conjuntamente con las políticas económicas implementadas llevan a un
incremento sustancial de las desigualdades y la exclusión sociales. Se finaliza con unas
conclusiones que recogen lo esencial de lo analizado en el capítulo y unas consideraciones
acerca del futuro, con reflexiones para reenfocar la política laboral hacia otro horizonte
alternativo al que dibujan las políticas implementadas.

9.2. La situación del mercado laboral español

9.2.1. La situación de partida

El mercado laboral español ha experimentado cambios muy intensos (en sus cifras y en sus
instituciones) desde los inicios de la transición política a finales de los años setenta del
pasado siglo 4. Veamos aquí algunos de sus rasgos básicos y su evolución en el período
anterior a la presente Gran Recesión 2.0 que pueden ayudar a comprender el singular «shock
de empleo» ocurrido.
Históricamente el mercado laboral español ha adolecido de una muy baja tasa de actividad
en comparación con sus socios comunitarios. Sin embargo, este diferencial se ha ido
reduciendo desde mediados de los años ochenta hasta el inicio de esta Gran Recesión,
mostrando la población activa española un incremento de casi 9 millones de personas entre los
años 1985 y 2013 —lo que equivale en términos relativos a un crecimiento del 61 por 100—,
y acelerándose este proceso de incremento de la oferta laboral desde el inicio de la primera
década del siglo XXI, con la incorporación de 4,7 millones de personas más al mercado
laboral.
Desde un punto de vista demográfico, la causa más destacada de esta evolución de la
actividad laboral radica en el reducido nivel de participación de las mujeres en el mercado
laboral en el punto de partida. La tasa de actividad femenina descendió de forma intensa al
compás de la industrialización y urbanización del país en los años sesenta y setenta del siglo
XX. La influencia de un entorno cultural, de raíces profundamente católicas —destacado
elemento explicativo de este fenómeno—, facilitó la no incorporación de la mano de obra
femenina al mercado laboral durante el tránsito desde el mundo rural a la urbe. Bien es cierto
que el contexto de escasez de demanda laboral, que también expulsó emigración al exterior, no
facilitó la incorporación al mercado de la potencial población activa femenina. No será hasta
ya bien entrada la década de los ochenta cuando la población femenina inicie un proceso de
entrada más intenso al mercado laboral, que, en las condiciones sociales del país, contribuirá
a acelerar el descenso de las tasas de natalidad y la regresión del volumen de población. A
partir de aquí la brecha entre las tasas de actividad de ambos géneros continúa reduciéndose,
aun en tiempos de crisis, aproximándose el diferencial a los existentes en el resto de los
países europeos (véase tabla 9.1.). Este es, quizá, el cambio más significativo que ha
experimentado el mercado de trabajo español, cuantitativo y cualitativo, en su historia
reciente.

TABLA 9.1
Evolución del mercado laboral español (miles de personas y porcentaje)

Años Población Población Población Tasa de Población Tasa de Población Tasa Tasa de
mayor de activa activa actividad ocupada ocupación parada de dependencia
16 años extranjera (%) (%) paro (%)
(% total) (%)

1985 28.582,4 14.009,1 0,0 49,0 11.004,0 38,5 3.005,1 21,5 32,6

1990 30.429,7 15.465,4 0,0 50,8 12.954,9 42,6 2.510,5 16,2 33,8

1995 31.847,3 16.227,6 0,8 51,0 12.512,1 39,3 3.715,6 22,9 36,0

2000 33.593,1 18.002,3 1,5 53,6 15.505,9 46,2 2.496,4 13,9 36,8

2005 36.416,0 20.885,7 11,2 57,4 18.973,3 52,1 1.912,5 9,2 34,0

2007 37.662,8 22.189,9 14,3 58,9 20.356,0 54,1 1.833,9 8,3 32,9

2010 38.479,1 23.088,9 15,8 60,0 18.456,5 47,9 4.632,4 20,0 33,1

2012 38.428,6 23.051,0 14,8 59,9 17.282,0 44,9 5.769,0 25,0 34,4

2013 38.189,7 22.745,3 14,8 59,6 16.750,0 43,9 5.995,3 26,4 35,4

* Tasa de Dependencia = (mayores de 65 años)/(población activa) × 100.

FUENTE: Elaboración propia con datos Encuesta de Población Activa (EPA) (INE).
 En segundo lugar, la entrada masiva de inmigrantes a partir de 1995 hasta ya bien iniciada
la crisis de 2008 contribuye también de forma destacada a acabar con la secular atonía de la
tasa de actividad de la población española, que en un lapsus de veinticinco años (1985-2010)
ascendió 11 puntos porcentuales. En tres lustros (1995-2010) la población activa foránea
alcanzó el 16 por 100 del total, antes de iniciarse la diáspora provocada por el shock de
empleo. La fase de crecimiento económico que se sucede desde mediados de los años noventa
del siglo XX hasta finales de la primera década del siglo XXI produce en España la atracción de
cuantiosos flujos migratorios, que, al calor de las oportunidades de empleo e impulsado por la
debilidad económica en sus países de procedencia (particularmente en Latinoamérica, recién
salida de la crisis de los ochenta), aumentaron de forma notable la oferta laboral española.
En tercer lugar, al igual que en el resto de las economías europeas, la población española
envejece de forma intensa, debido a que: a) la tasa de natalidad ha disminuido a los más bajos
niveles existentes en los países desarrollados, de lo que resulta un paulatino envejecimiento
de la fuerza laboral y el ascenso de la relación entre pasivos y activos ante el trabajo (véase la
caída de la tasa de dependencia en la tabla 9.1, y b) la esperanza de vida de los españoles se
alarga de modo continuo, con niveles absolutos de los más elevados en el contexto mundial.
Desde 1995, el ingente ascenso del flujo migratorio aludido ha contribuido a moderar el
estancamiento de la tasa de natalidad, al tiempo que ha frenado ligeramente el avance de la
tasa de dependencia. Situación que se revierte con la crisis y con el subsiguiente retorno de
parte del flujo de inmigración extranjera.
Esta evolución demográfica ha tenido como consecuencia el acortamiento del período de
vida activa de los españoles. Se retrasa la edad de entrada al mercado laboral, por
imperativos legales (alargamiento de la escolarización obligatoria hasta los dieciséis años) y
sociales (fuerte expansión de la demanda de servicios educativos, que alarga el período de
escolarización de los más jóvenes, de forma particular en los momentos depresivos, cuando el
sistema educativo superior se puede convertir en un refugio de potenciales desempleados), lo
que durante largo tiempo se ha complementado con una paulatina reducción de la edad efectiva
de retiro de la actividad laboral, a través de mecanismos diversos de jubilación anticipada
(voluntaria o a través de programas de reconversión empresarial). Eso ha significado una
menor oferta potencial de trabajo y el ascenso simultáneo en la relación pasivos/activos del
sistema de la Seguridad Social.
El cuarto cambio significativo que se registra en la evolución de la oferta de trabajo en
España se refiere al nivel educativo alcanzado por la población activa. Como muestra la tabla
9.2, el porcentaje de activos con estudios superiores se ha más que duplicado en las dos
últimas décadas, superando la media de la UE-15, lo que refleja un esfuerzo intenso en materia
educativa llevado a cabo en el país. La disponibilidad de mano de obra más formada no va
ser, sin embargo, condición suficiente para reducir el desajuste ocupacional que viene
mostrando desde hace décadas el mercado de trabajo español, como se analizará más
adelante.
 TABLA 9.2
Indicadores del mercado de trabajo español y europeo (2000-2013)

España Europa 15

Variable 3t 3t 3t 3t 3t 3t 3t
2000 2007 2010 2013 2007 2010 2013

Tasa global de actividad (15-74) 57,9 64,3 65,9 65,7 64,1 64,3 64,9

— Masculina 70,6 74,2 73,3 71,7 71,6 70,9 70,9

— Femenina 45,4 54,4 58,5 59,8 56,9 57,8 59,0

— 15-24 años 40,5 46,0 42,1 37,0 46,4 44,7 44,0

Porcentaje activos con estudios superiores 27,9 32,9 36,7 40,9 27,4 30,2 33,2

Tasa de ocupación (15-74 años) 50,0 59,2 52,8 48,6 59,8 58,3 57,9

— Masculina 64,1 69,6 59,2 53,4 67,2 64,4 63,3

— Femenina 36,2 48,7 46,5 44,0 52,5 52,4 52,7

— 15-24 años 33,9 41,2 26,2 17,7 42,5 38,1 36,0

Porcentaje asalariados temporales 32,5 31,9 25,6 24,3 15,3 14,5 14,3

Porcentaje ocupados a tiempo parcial 7,8 11,1 12,8 15,4 20,5 21,8 23,1

Ocupaciones elementales/total ocupados 14,1 14,8 14,0 13,1 10,1 10,0 9,0
(%)

Tasa de paro 13,6 8,0 19,8 26,0 6,8 9,2 10,7

— Masculina 9,2 6,2 19,3 25,5 6,2 9,1 10,7

— Femenina 20,3 10,5 20,4 26,6 7,6 9,4 10,7

— 15-24 años 31,8 21,3 39,8 54,7 15,2 19,4 21,8

— Parados de larga duración 36,0 19,1 37,4 50,5 39,7 40,7 47,6

Jornada trabajada (horas semanales) s.d. 39,3 38,8 38,2 37,3 36,9 36,6

FUENTE: Elaboración propia sobre datos Eurostat.

Respecto a la dinámica de la demanda de trabajo, conceptualmente conviene considerar

cómo está determinada, en primera instancia, por la cantidad de bienes y servicios que se
producen en un período concreto y en un espacio determinado. Ello dibuja una evolución
claramente procíclica de la misma 5. En el caso español existe una elevada elasticidad
empleo/PIB, lo que significa que la evolución de la misma sea de intensa volatilidad; ello se
manifiesta con inusitada gravedad en las fases descendientes del ciclo económico. Y esto,
combinado, con la intensidad laboral de los sistemas productivos 6 —la cantidad de trabajo
utilizado por unidad de producto generado, en relación con otros factores de producción— y
con la duración de la jornada laboral realizada, determinan la cantidad de puestos de trabajo o
empleos que las empresas ponen a disposición de la oferta laboral.
En el caso español pueden identificarse dos períodos en la evolución de la demanda de
trabajo en España claramente diferenciados y contrapuestos, en las dos últimas décadas. El
primero de ellos se inicia en 1994, dibujando una senda de intenso crecimiento sostenido del
empleo, en consonancia con el ciclo económico expansivo, que deparó tasas de incremento del
PIB cercanas al 3 por 100 de media. Un período que se extendió hasta el año 2008, en el cual
se crearon en España uno de cada tres puestos de trabajo generados en el ámbito de la UE-27.
A partir de este año comienza una espectacular caída de la demanda de trabajo, que
analizaremos en el siguiente epígrafe.
En la primera fase, 1995-2007, el acelerado crecimiento de la ocupación permitió que la
tasa de empleo convergiera con los países de su entorno, situándose en el año 2007 en valores
superiores a los observados en la media de la UE-15 (véase tabla 9.2). Asimismo, ha
permitido integrar en la ocupación el fuerte crecimiento experimentado por la oferta laboral,
principalmente motivado por la continuada participación de las mujeres en el mercado, y por
la inclusión de la población juvenil y extranjera al mismo tiempo.
No obstante, el proceso ocultaba importantes carencias en la sostenibilidad a futuro de la
dinámica de crecimiento del empleo que con la crisis se han puesto de manifiesto. El
crecimiento del empleo en este período se materializó en la creación de puestos de trabajo de
baja cualificación, que se ocuparon en una buena proporción con mano de obra inmigrante
(véase tabla 9.4) y jóvenes que abandonaron de forma temprana sus estudios 7, con efectos
negativos en el crecimiento de la productividad laboral —y la productividad total de los
factores— del conjunto del tejido productivo español. La evolución de los empleos de muy
baja cualificación (empleos elementales, en la jerga comunitaria), en ascenso en los períodos
expansivos y en descenso en los depresivos, ilustra lo dicho (véase tabla 9.2).
Por otro lado, se ha producido un profundo cambio sectorial, a expensas de lo que ha
ocurrido en el tejido productivo español también a partir de los años setenta y de forma muy
intensa en los últimos veinte años, pasando de ser una economía, desde el punto de vista de la
demanda de trabajo, básicamente agraria hasta prácticamente mediados los años sesenta del
pasado siglo, a una economía ya altamente terciarizada en la mitad de los años noventa. Es
decir, en 25 años la economía española muestra fases de transición o cambio sectorial, que en
las economías desarrolladas habían necesitado un período de tiempo más dilatado 8. El cambio
es mucho más intenso en términos de mano de obra ocupada que de valor añadido, a causa de
la intensa capitalización que experimentó el sector agrario.

TABLA 9.3
Distribución sectorial del VAB y del empleo

Distribución sectorial del Valor Añadido Bruto (% sobre el total)

Años 1985 1995 2005 2007 2010 2013

Agrario 5,7 4,0 2,7 2,5 2,4 2,3

Industria 29,7 20,3 16,3 15,6 15,1 15,9

Construcción 6,5 8,8 12,1 12,4 9,7 7,9

Servicios 53,2 59,1 58,2 59,4 64,1 65,7

Distribución sectorial del empleo (% sobre total)

Agrario 16,4 7,4 4,8 4,2 4,3 4,4

Industria 23,5 18,3 16,2 14,6 13,4 13,4

Construcción 7,0 11,8 13,3 14,9 9,2 6,8

Servicios 53,2 62,9 66,7 67,3 73,1 75,5

FUENTE: Elaboración propia con datos Contabilidad Nacional y EPA (INE).

Es importante señalar, en este sentido, cómo en esta secuencia de cambio sectorial las
actividades industriales —a las que se adscribe el crecimiento mas intenso de la
productividad del trabajo— en España no han alcanzado un nivel destacado, al contrario que
en otros países de la UE más industrializados. El cambio sectorial ha significado un ascenso
acelerado de los servicios, de forma continua, y en las fases ascendentes del ciclo de la
construcción y las actividades conexas.
Otro cambio singular que reflejan los datos sobre ocupación hacen referencia a la
evolución según el estatus profesional. El proceso de salarización, coherente con los cambios
sectoriales acaecidos 9, muestra algunos altibajos ligados al comportamiento de la dinámica
cíclica del empleo. Se observa, por ejemplo, una presencia ascendente, en términos relativos,
del trabajo no asalariado en las fases depresivas del ciclo económico, en parte auspiciadas
por las políticas públicas, que buscan compensar la brusca destrucción de empleos
asalariados con el impulso a la iniciativa empresarial entre desempleados e inactivos (tabla
9.4).
 TABLA 9.4
Distribución de la población ocupada (% sobre total)

Por nacionalidad 1987 1996 2005 2007 2010 2013

Española 99,7 98,7 88,5 85,4 84,4 84,9

Extranjera 0,3 1,3 10,9 13,7 13,9 12,1

Por situación profesional

Trabajadores por cuenta propia: 29,5 24,7 18,1 17,6 16,8 18,1

Empleador 3,5 5,2 5,2 5,5 5,6 5,2

Empresario sin asalariados o trabajador independiente 18,9 15,3 10,9 10,6 10,2 12,1

Miembro de cooperativa 0,6 0,8 0,4 0,4 0,2 0,1

Ayuda familiar 6,5 3,4 1,6 1,1 0,8 0,7

Asalariados: 70,1 74,1 81,7 81,7 83,2 81,8

Sector público 16,0 18,3 15,0 14,3 17,0 16,9

Sector privado 54,1 56,8 66,7 68,0 66,2 64,9

Otra situación 0,4 0,2 0,1 0,0 0,0 0,1

FUENTE: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Población Activa (EPA), Instituto Nacional de Estadística (INE).

Para finalizar el perfil de la demanda en el mercado laboral español previo a la crisis cabe
apuntar dos aspectos característicos más del mismo. Por un lado, la creciente dualidad que se
va forjando en el plano contractual durante este período, registrándose a finales de 2007 que
uno de cada tres contratos era de carácter temporal 10. No obstante, la dualidad del mercado,
que formalmente se visualiza en el plano contractual, se enraiza en las características de la
estructura productiva y no tanto en la legislación existente. Interpretando que el problema
radica en el tipo de contrato —y no en la estructura productiva, fuertemente volátil y
estacional— se ha justificado, entre otras motivaciones, la reducción paulatina de las
indemnizaciones a los trabajadores por despido, como forma de acercar los costes laborales
entre uno y otro tipo de contratos, hasta llegar a la propuesta que circula en los ámbitos
comunitarios y en ciertos espacios académicos sobre la implantación de un «contrato único»,
con la indemnización por despido ascendente, vinculada a la antigüedad del mismo (Bentolila,
Cahuc, Dolado y Barbancho, 2010: 20).
Por otro lado, se observa un cierto avance del desajuste en materia de cualificación en el
mercado laboral español. Así, en el período 1987-1996 la población activa (oferta de trabajo)
con estudios universitarios aumentó en cinco puntos porcentuales, en tanto que la ocupación
(demanda de trabajo) lo hizo en casi seis, estableciéndose un desajuste al final del período de
1,3 puntos porcentuales. En 2005, el desfase entre ambas es inferior al punto porcentual,
evidenciando una disminución en el desajuste entre la composición de la oferta y la demanda,
lo que es atribuible a un importante incremento de ésta entre las categorías que requieren
menor nivel educativo. Sin embargo, con la crisis económica, este desajuste volvió a
incrementarse, acentuándose entre el período 2010 y 2012. La destrucción de empleo en
sectores intensivos en mano de obra de media-baja cualificación, teniendo en cuenta que
habían sido éstos los más afectados por la crisis, ha modificado la composición de la demanda
laboral, incrementando su peso en ella los empleos que requieren mayor nivel de educación
formal. No obstante, en conjunto, sigue registrándose un desfase notable entre oferta y
demanda laborales, muy superior incluso, a la altura de 2013, al registrado a mediados de los
años ochenta del siglo pasado. Lo dicho refleja la menor vulnerabilidad de los ocupados más
formados a los cambios del ciclo económico (Ruesga, Viñas Apaolaza y Pérez Trujillo, 2014).
Al mismo tiempo, esta situación refleja de modo indirecto la persistencia de un volumen
significativo de población sobrecualificada respecto a los requerimientos de la demanda de
trabajo, muy centrada, como se ha señalado, en cualificaciones de medio-bajo nivel 11.

TABLA 9.5
Oferta y demanda de trabajo por nivel educativo (porcentajes respectivos de población
activa/ocupada con estudios superiores sobre total)

Nivel de estudios universitarios y otros de la... 1987 1996

Demanda de trabajo (ocupados) 11,0 16,8 (21)

Oferta de trabajo (activos) 10,5 15,5 (20,0)

Nivel de estudios superiores y de doctorado de la... 2005 2010 2012 2013

Demanda de trabajo (ocupados) 32,2 (26,7) 36,7 39,5 (32,2) 40,8

Oferta de trabajo (activos) 31,3 (25,8) 33,1 34,8 (30,7) 35,8

Nota: entre paréntesis cifras para la UE-15.

FUENTE: Elaboración propia con datos EPA (INE) y Eurostat.

Y, adicionalmente, la dinámica de generación de empleo está también relacionada con los

cambios que se produzcan en la relación capital-trabajo en el tejido productivo. El efecto de
incorporación de nuevas tecnologías al tejido productivo es doble: por un lado acelera el
proceso de crecimiento de la productividad global del sistema productivo, permitiendo ganar
competitividad interna y externa a las empresas, y por otro, en sentido contrario, lleva consigo
una disminución de la demanda unitaria de trabajo. En términos de empleo, el resultado neto
de ambos flujos, aumento de la demanda agregada al ganar en competitividad y descenso de la
demanda unitaria al aumentar la productividad de los factores, en particular del trabajo, es
incierto, dependiendo su evolución del grado de apertura de la economía hacia el exterior y de
las condiciones competitivas del entorno internacional en el que se desenvuelve nuestra
economía, llevando, en todo caso, a un descenso en la elasticidad empleo-producto.
Si bien el crecimiento económico depende de una mayor utilización de factores productivos
(capital y trabajo) y del incremento en la eficiencia o productividad en el uso de estos factores
(conseguido por medio de innovaciones tecnológicas, de organización o de productos), la
evidencia empírica parece mostrar, según Robert Solow, que los aumentos de eficiencia o
productividad explicaban el 80 por 100 del crecimiento de la renta per cápita, en el caso de
los Estados Unidos, y la acumulación de capital tan sólo el 20 por 100 restante 12. Lo que
aconteció en la economía española durante la fase expansiva experimentada desde mediados
de los noventa hasta finales de la primera década del siglo XXI fue el incremento del producto
a partir del uso extensivo del factor trabajo, con una más moderada acumulación de capital
acompañado de una lenta incorporación de innovaciones tecnológicas. Es lo que algunos
autores han denominado la «paradoja del mercado de trabajo en España», interrogándose
sobre cómo es posible lograr crecimientos importantes del volumen de empleo sin
incorporaciones significativas de tecnología, y cuáles serían los efectos a medio plazo de esta
situación13.
Para obtener una fotografía completa del comportamiento de la demanda de trabajo
conviene tener en cuenta también el otro componente de la demanda de trabajo, la jornada
laboral, que para los asalariados está regulada en España en un doble ámbito jurídico, no así
para los no asalariados 14.
La jornada efectiva de trabajo en España está entre las más altas de los países de la UE. La
jornada media muestra niveles inferiores al límite máximo establecido (40 horas semanales),
en parte debido a la presencia del trabajo a tiempo parcial. No obstante, el peso de esta
modalidad de empleo es aún relativamente reducido, por contraste con otros países europeos,
donde esta modalidad contractual está muy extendida (véase figura 9.1) Las razones de este
hecho están relacionadas con la fuerte expansión del trabajo temporal (que acapara la mayor
parte de los requerimientos de flexibilidad productiva de las empresas españolas), y con la
propia regulación del trabajo a tiempo parcial en España 15 y los diferenciales de renta de las
familias con respecto a otros países europeos (la renta disponible es más baja —acentuándose
este hecho tras la recesión—, requiriendo por ello el concurso del salario a tiempo completo
de al menos un miembro de la familia, a diferencia de la situación observada en otros países
comunitarios 16). En consecuencia, la jornada semanal experimenta una tendencia descendente
tanto en la fase expansiva del ciclo como a partir del año 2007, para repuntar al alza tras la
reforma de 2012.
9.2.2. El shock en el empleo

Una vez comenzada la crisis —iniciada con el proceso de desaceleración económica

experimentado a finales de 2007—, la cantidad de empleo ha sido el principal mecanismo de
ajuste a la misma, evidenciando la gran dependencia del empleo con respecto al ciclo
económico. La figura 9.1 muestra el perfil cuantitativo del mercado laboral español con
referencia al de la UE-27.

Figura 9.1.—Estructura del mercado de trabajo español y europeo (UE-27) (2013, media anual, datos en miles de personas).
(FUENTE: Elaboración propia con datos de Eurostat a partir de Ruesga, 2014.)

A continuación se exponen las rasgos más significativos de dicho mercado, tras el shock de
empleo experimentado a partir del 2008.

— El pinchazo de la burbuja inmobiliaria ha supuesto el fin del modelo de desarrollo

económico anterior, lo que se refleja en una disminución global de la ocupación que ha
supuesto la pérdida de casi tres millones de unidades, en términos de empleo
equivalente (CNE-INE), o lo que es lo mismo un 14 por 100 de las horas trabajadas,
entre 2007 y 2013. De ello, tan sólo el sector de la construcción ha acumulado el 45 por
100 del total del empleo destruido durante la crisis, ofreciendo una visión clara del
modelo en el que se sostenía el crecimiento español y sobre el que se sustentaba este
singular mercado laboral.
— A consecuencia de ello la tasa de paro ha experimentado un aumento inusitado, en el
 contexto de la UE, alcanzando en su punto más álgido una cifra superior al 27 por 100,
partiendo del 8 por 100 al finalizar el ciclo expansivo anterior.
— Los principales afectados por este shock en la demanda de trabajo han sido la
población inmigrante (con tasas de paro aún muy superiores a la media de los
nacionales, a pesar incluso del retorno de una parte de los activos a sus países de
origen) y los más jóvenes —alcanzando estos últimos tasas de paro superiores al 50 por
100—. Este es un dato relevante a futuro por lo que supone de pérdida de capital
humano; la dificultad de inserción de los más jóvenes en el mercado laboral español
está suponiendo un descenso en la eficiencia del esfuerzo inversor educativo, en su fase
superior (financiada mayoritariamente con recursos públicos), en la medida en que la
obsolescencia de los conocimientos se acelera en la situación de inactividad o
desempleo, o se despilfarra, a priori, a través de la emigración al extranjero de esta
parte de la población17.
— La crisis ha impactado sobre aquellos sectores con mayor intensidad en el uso de mano
de obra, construcción, hostelería y comercio minorista tradicional, en los cuales se
concentró una buena parte del crecimiento de la demanda laboral en la fase expansiva
previa. Estos resultados muestran la sobredimensión alcanzada, tanto en el crecimiento
económico como en el empleo, de los sectores con una mayor intensidad de mano de
obra de media-baja cualificación y dependientes del ciclo (especialmente orientados a
la demanda interna), que ha derivado en las ya señaladas consecuencias de fuerte
expansión de las cifras de desempleo, en comparación con los países centrales de la
Unión Europea.
— Los flujos demográficos, vinculados a la evolución de la demanda de empleo, están
induciendo cambios en la población en dirección contraria a la conocida en el ciclo
económico ascendente de 1996-2007, contribuyendo a acelerar el envejecimiento de los
activos, al tiempo que se apunta un cierto estancamiento del aumento de la esperanza de
vida por razones también vinculadas a la dinámica económica (Fernández Cordón,
2014).
— La evolución del empleo, en un marco de creciente dificultad para encontrar un puesto
de trabajo, lleva consigo un aumento del número de jóvenes que alargan su formación
con el objetivo de incrementar su empleabilidad 18 y, por tanto, mejorar sus opciones de
encontrar una primera ocupación. Por la mismas motivaciones se observa también un
ascenso del fenómeno del desánimo 19, pasando un cierto volumen de activos (parados)
a engrosar las filas de la inactividad.
— Todo ello contribuye a explicar el ligero descenso, a partir del año 2012, de la
población activa.
— El ajuste del empleo se ha centrado en la mano de obra de menor cualificación
(resultado del asimétrico impacto sectorial), como muestran los datos de la tabla 9.6.
Particularmente, el impacto de la crisis se concentra en las categorías más bajas 20, lo
 que, al alterar de forma acusada la estructura ocupacional del empleo, incide, como
veremos a continuación, sobre la estimación de la evolución de los salarios medios.

TABLA 9.6
Evolución de las ocupaciones

1987 1996 2005 2007 2010 2012 2013

Dirección de las empresas y de la Administración Pública 7,5 8,3 4,1 4,5 4,8 5,0 4,7

Técnicos y profesionales científicos e intelectuales 8,6 11,2 13,5 13,4 15,5 16,8 17,3

Técnicos y profesionales de apoyo 13,5 8,2 10,0 10,5 10,7 10,3 10,3

Trabajadores cualificados de la industria y la construcción y 45,2 41,0 46,2 46,0 44,5 44,3 43,9
empleados

Trabajadores no cualificados 10,6 24,7 22,7 22,7 21,2 20,5 20,5

Nota: La ruptura de las series por diversos cambios metodológicos hace que no sean estrictamente comparables los datos
anteriores a 2005 con los posteriores.
FUENTE: Elaboración propia sobre datos EPA (INE).

Finalmente, conviene resaltar también cómo el ajuste del empleo a impulsos de la crisis
económica se ha materializado a través de contratos temporales, produciéndose un
desplazamiento en la estructura de la demanda de trabajo en cuanto a la modalidad contractual
por duración del contrato. En el transcurso de la Gran Recesión 2.0 la proporción de
asalariados con contrato temporal ha pasado de suponer casi un tercio del total, el 30 por 100,
a menos del 25 por 100. No obstante, los flujos de entrada en la ocupación (obviamente
inferiores a los de salida) siguen registrando una proporción creciente de contratos temporales
(más del 93 por 100 en 2013), impulsada por los efectos de la reforma de 2012 y desarrollo
posterior, que ha tenido efectos destacados en la promoción de los contratos a tiempo parcial
temporales (tabla 9.2). No parece, en este sentido, que se vayan a alterar de forma sustancial
las tendencias en materia de flexibilidad contractual en conjunto vigentes al inicio de la crisis:
en 2009 la suma los indicadores de temporalidad y parcialidad se situaba en 42 p.p., en tanto
que en 2013 descendía ligeramente a 39,7 p.p., evolución en sentido inverso a la registrada en
la UE-15 (de 35,8 en 2007 a 37,4 en 2013), en ambos casos con preeminencia del avance del
trabajo a tiempo parcial.
Desde la perspectiva de género, la crisis ha afectado de modo más intenso a la población
masculina, dadas las características sectoriales del shock, contribuyendo así a reducir el gap
de empleo por sexo, como se observa en la tabla 9.2: la tasa de ocupación masculina
desciende entre el 64,1 y el 59,2 por 100 en el período que va del tercer trimestre del año
2000 al mismo del 2013, en tanto que la correspondiente tasa femenina evoluciona en ascenso
desde el 36,2 al 44 por 100 en dicho período.

9.2.3. Devaluación salarial y productividad del trabajo

Es indudable que la Gran Recesión 2.0 ha arrastrado consigo un proceso de moderación

salarial creciente (tabla 9.7). Los datos a este respecto ponen de manifiesto el cambio de signo
del diferencial registrado con respecto a la UE en algunos momentos del período expansivo
anterior (tabla 9.8).
Como se ha señalado anteriormente, y se pone de manifiesto en el segundo capítulo 1 de
este libro 21, las estadísticas sobre costes salariales no muestran en su auténtica dimensión el
efecto devaluatorio de la crisis sobre los salarios. Los cambios en la composición del empleo
agregado afectan al cálculo del salario medio que muestran las estadísticas. Si tenemos en
cuenta que el empleo destruido en la crisis ha sido mayoritariamente de baja cualificación y
con contratos temporales, es sencillo concluir que las estadísticas tienden a sobrevalorar el
incremento salarial o de los costes laborales o infravalorar el descenso de los mismos (Pérez
Infante, 2012).

TABLA 9.7
Crecimiento real de los costes laborales y los salarios

Concepto/Años 2000 2007 2010 2013

Incremento costes laborales reales (por hora efectiva de trabajo) a 1,10 a 0,48 –2,45 0,31

Incremento remuneraciones reales por asalariado b 0,63 a 1,21 –2,65 –2,49 b

a Encuesta de Costes Laborales.

b Contabilidad Nacional.

a Año 2001.

b Año 2012.

FUENTE: Elaboración propia sobre datos INE (Contabilidad Nacional y Encuesta Trimestral de Costes Laborales).

Podemos identificar diferentes procesos y hechos que contribuyen a explicar esta dinámica
de fuerte moderación-devaluación salarial ya dentro del período depresivo. En la primera
parte, hasta 2010, los salarios mantienen cierta inercia de crecimiento, debido a los
mecanismos de la negociación colectiva, que proyectan hacia delante los incrementos, con el
concurso de las cláusulas de revalorización de los convenios (Pérez Infante, 2012). Pero a
partir de 2011-2012 cambia la tendencia a pesar el propio arrastre de la crisis (el crack de
empleo) y se impone extensivamente la estrategia sindical de moderación salarial pactada
(Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva —AENC— II, 2012-214), lo que
significa una reducción importante en los incrementos pactados en los convenios colectivos 22,
tendencia que se reforzará ya a mediados de 2012 y en el 2013 como resultado de la profunda
modificación regulatoria de la negociación colectiva introducida en la reforma laboral de
2012 (que transforma este mecanismo de negociación, transfiriendo un mayor poder de
decisión a los empresarios y reduciendo sustancialmente el papel de este instrumento en la
determinación de las relaciones salariales).

TABLA 9.8
Evolución de la compensación por empleado en la UE España (2000-2012)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

UE-27 100 101,0 101,1 101,9 102,5 103,1 103,9 104,5 104,8 104,7 106,5 107,6 108,3

UE-15 100 100,5 100,5 101,0 101,8 102,3 103,4 104,2 104,4 104,4 105,7 106,9 107,7

España 100 99,1 98,1 96,8 95,2 94,1 93,8 94,3 96,5 99,4 101,3 102,4 102,4

FUENTE: Elaboración propia sobre datos Eurostat.

TABLA 9.9
Evolución de la productividad aparente del trabajo (incremento PIB real/incremento
empleo), 1970-2012, para Alemania, España y Estados Unidos

Pais/ 1970- 1980- 1985- 1990- 1995- 2001- 2000- 2001- 2007- 2007- 2009-
período 1980 1985 1990 1995 2012 2007 2012 2012 2009 2012 2012

Alemania 3,8 2,2 2,5 2,5 1,3 1,6 1,1 1 –1,3 0,3 1,4

España 4,8 4,4 1,2 1,9 0,9 0,7 1,2 1,3 1,6 2,0 2,3

Estados 1,5 1,7 1,4 1,3 2,0 2,1 1,9 1,8 1,8 1,5 1,3
Unidos

Área — — 1,3 1,0 0,9 –0,6 0,5 1,3

Euro

FUENTE: OCDE, Statistical Data Base.

Adicionalmente, si consideramos la evolución de la productividad del trabajo, el efecto

devaluatorio de los costes laborales se intensifica en los años de recesión, a causa del
comportamiento anticíclico de la productividad del trabajo en España. El cambio en la
tendencia en este parámetro a partir de 2007 contribuye a acelerar el descenso de los costes
laborales unitarios (CLU) 23, a diferencia de países como, por ejemplo, Alemania, que muestra
una senda procíclica en la trayectoria del mismo (figura 9.2). Lo que en principio debiera
significar una ganancia relevante de competitividad-precio para las empresas españolas, que
reducen sus costes laborales respecto a los principales países competidores, no es
corroborado por los datos macroeconómicos de manera concluyente 24.
A lo largo de la última fase de crecimiento de la economía española se puede observar
cómo el crecimiento de los CLU se ha situado por encima de las cifras observadas para la
media de los socios comunitarios hasta el año 2007 (véase figura 9.2). Este hecho habría
empeorado la capacidad competitiva de la economía nacional, especialmente en un entorno
donde no existen barreras monetarias. Sin embargo, con la crisis, dichos costes tienden a
disminuir de forma notable, alimentando un proceso de devaluación salarial intenso. Esto se
debe a que las ganancias de productividad (aparente del trabajo) de la economía española
derivan más del descenso del empleo (fundamentalmente con poca exigencia de cualificación)
y la mayor intensidad de horas trabajadas que del avance general de la innovación en los
procesos productivos y/o en la organización del trabajo.

Figura 9.2.—Evolución interanual de los CLU nominales entre los años 2001 y 2012 (variación porcentual) (FUENTE: Ruesga,
2014, y elaboración propia con datos Eurostat.)

De esta forma, se prima el recurso al factor trabajo, devaluándolo, como mecanismo de

búsqueda de mayores cotas de competitividad (precios) de las empresas españolas en relación
con las de otras economías. Esta estrategia político-empresarial no contempla, salvo raras
excepciones, el avance de la productividad, como vía de competitividad, apoyándose en un
uso más eficiente de los recursos disponibles. Esta importante carencia en la estrategia de las
empresas españolas se pone de manifiesto en la evolución de la Productividad Total de los
Factores (PTF), que registra el aumento del PIB debido a la mejora de la eficiencia en la
utilización de los factores de producción25. Como se observa en la figura 9.3, la PTF
evoluciona de forma casi plana en España desde mediados de los años noventa del pasado
siglo, frente a crecimientos continuos en países como Alemania o Estados Unidos. Las
estrategias empresariales de incorporación de innovaciones al conjunto del aparato
productivo, mucho más extendidas entre el tejido empresarial de estos países, explican estas
diferencias acusadas en los indicadores de aumento de la PTF, a la que se le puede atribuir
una parte importante del crecimiento tendencial del PIB, más allá del crecimiento en la
dotación de capital o de trabajo 26.

Figura 9.3.—Variación (en %) de la Productividad Total de los Factores (PTF) en Alemania, España y Estados Unidos (1985-
2012). (FUENTE: Elaboración propia sobre datos OCDE, base de datos.)

Por último, conviene señalar dos aspectos adicionales entre las características de la
función salarial en España. Por un lado, se hace referencia a las diferencias que se registran
entre varias categorías de trabajadores, en función de distintas líneas de segmentación que
operan en los mercados laborales. Algunas se refieren a las diferencias salariales en razón de
género, donde se observa una de las brechas más acusadas entre los países de la UE. Otras son
las diferencias salariales en razón de la cualificación. «Sabido es que la cualificación es un
factor determinante de la remuneración salarial, en tanto que una mayor cualificación reflejaría
un mayor potencial productivo, por parte del trabajador que la posee. La dispersión salarial,
medida por el cociente entre el salario de los más cualificados y el de los menos cualificados,
se ha incrementado en España en los últimos 25 años de una forma significativa, abriendo la
brecha salarial entre uno y otro tipo de trabajadores» (Pérez Infante, 2012), y continúa
ensanchándose. Este elemento es fundamental para entender cómo se abre la brecha de
inequidad de rentas en todo el tejido social español.

9.3. El diagnóstico sobre el shock de empleo y las políticas

laborales aplicadas

9.3.1. La corriente principal en la interpretación del desempleo

Los análisis del enfoque ortodoxo en economía (que denominamos «corriente principal» o
main stream, en terminología inglesa) concluyen que la rigidez del marco institucional del
mercado de trabajo es la responsable de una gran ineficiencia del mismo y, en consonancia, de
sus desequilibrios. De ahí que las actuaciones de reforma laboral llevadas a cabo se hayan
orientado, básicamente, a desregular el mercado, flexibilizándolo, contribuyendo con ello a
intensificar el ajuste a través de la devaluación salarial y en la espera de que el mercado de
trabajo, tras tales cambios, funcionara con mayor eficiencia.
Bajo las premisas de este análisis de corte neoclásico se entiende que el nivel de
desempleo existente y la tasa de paro alcanzada están directamente relacionados con el
deficiente funcionamiento del mercado de trabajo, es decir, con la existencia de rigideces o
deficiencias estructurales de ese mercado, que arrastrarían a los salarios a un comportamiento
de resistencia a la baja, dificultando con ello, a tenor de las predicciones de este enfoque, las
posibilidades de que se redujera el desempleo, incluso en las situaciones económicas más
favorables.
Valga como ejemplo la exposición de motivos de un documento del Ministerio de Empleo,
justificativo de los resultados de la última reforma laboral de 2012 (la de mayor intensidad y
calado hasta esa fecha): «El mercado de trabajo, por su parte, todavía presentaba importantes
debilidades estructurales derivadas de su inadecuado diseño institucional: excesiva rigidez en
la regulación de las condiciones internas de trabajo, segmentación muy acusada entre las
condiciones laborales de los trabajadores indefinidos y los temporales, una negociación
colectiva inadecuada y con falta de capacidad de reacción, y un inadecuado nivel de
formación de los trabajadores». («Informe de evaluación del impacto de la reforma laboral»,
Ministerio de Empleo y Seguridad Social, 2014).
Esta perspectiva ideológica, que se viene denominando «neoliberal» 27, de interpretación
de las causas del desempleo, se sustenta en la utilización de conceptos como la tasa «natural»
de paro 28. Así, según los economistas convencionales (en su versión de la «convergencia
neoclásica-neo-neokeynesiana», Blanchard, 2008), la tasa real de paro de una economía se
desglosaría en dos componentes, la tasa de paro cíclico y la llamada tasa de paro «natural» o
de «equilibrio». La tasa de paro cíclico se justifica por la diferencia entre el PIB potencial,
aquel que se obtendría con el pleno empleo de los recursos productivos, entre ellos la fuerza
de trabajo, y el PIB efectivo o real, de modo que la tasa de paro cíclico aumentará cuanto más
se aleje ese PIB efectivo del potencial, brecha que será tanto mayor cuanto más intensa sea la
situación de desaceleración o de retroceso de la actividad económica. Y la tasa de paro
«natural» o de «equilibrio», expresión no exenta de contenido ideológico, será aquella que se
producirá aunque el PIB efectivo y el potencial coincidan, es decir, aunque la situación
económica fuera muy favorable y el paro cíclico fuera prácticamente nulo (Pérez Infante,
2013: 3) 29.
La controversia en el terreno del pensamiento económico viene de lejos y tiene una
transcendencia singular en el terreno de la política económica, como se puede constatar a la
hora de abordar los efectos de la Gran Recesión 2.0, en particular en lo que al «crack de
empleo» se refiere 30. La cadena de incongruencias derivada de los diagnósticos que se apoyan
en este enfoque arranca de la consideración de la fuerza de trabajo como una «mercancía» más
cuya forma más eficiente de intercambio habría de estar guiada por el libre juego de la oferta y
la demanda para determinar el precio (salario) que permitiera vaciar dicho mercado del
exceso de oferta (desempleo) o de demanda (vacantes de empleo).
En definitiva, la inconsistencia en el diseño de la política laboral que se inspira en este
enfoque surge al no contemplar que «la demanda de trabajo asalariado se deriva de un punto
de terminado en el mercado de productos («principio de la demanda efectiva»), lo que
significa que hay una «función de empleo» [Keynes, 1936, cap. 20] relacionando decisiones
alternativas de contratación de trabajo con puntos también alternativos de demanda efectiva»
(Davidson, 1998: 817). En consecuencia, «no hay ninguna función de demanda de trabajo que
conecte con el salario real como la variable independiente» (Ibídem). Y por tanto, es
innegable que «el desempleo involuntario puede existir en el corto y en el largo plazo» (Ídem:
825-827) al albur de la evolución de la demanda agregada.
En coherencia con lo anterior, «no recomendaríamos que el descenso de los salarios reales
incrementara automáticamente el empleo, a menos que, y hasta que, los proponentes de los
modelos de la tasa natural de desempleo demuestren que la reducción del salario real
incrementara el nivel de la demanda efectiva» (Ídem: 826). Y además, «seguramente una
política orientada a reducir deliberadamente el salario real fomentará el descontento político y
social» (Ídem: 827). Por eso «recae en aquellos defensores de políticas específicas dirigidas
directa y exclusivamente a la reducción de la tasa de salarios reales la responsabilidad de
demostrar en un mundo incierto (nonergonic), despojado de dinero neutral y sin una curva de
demanda agregada de trabajo relacionada con la MPL, que (tendrán que demostrar que) sus
políticas específicas aumentarán automáticamente el punto de la demanda efectiva» (Ídem:
830).
En definitiva, el error de diagnóstico de la corriente dominante proviene de no tener en
cuenta que «no hay una simple determinación de mercado de salarios y precios. Los salarios y
los precios muestran limitaciones y aspectos regulatorios; en general, hay una determinación
de costes dominante sobre los precios, con condiciones de demanda jugando poco o ningún rol
en su formación y ajuste» (Arestis, 1992). Y es que, en última instancia, «el producto y el
empleo están determinados en el mercado de bienes y servicios, no en el mercado de trabajo;
el desempleo involuntario existe; un incremento en el ahorro no genera un incremento
equivalente en la inversión; y las economías capitalistas están conducidas por el espíritu
animal de los empresarios que determina la decisión de invertir» (Thirlwall, 1993: 335). A
ello habría que añadir algunos errores manifiestos, no ya de enfoque, sino incluso de
metodología de contrastación empírica 31.
De este modo cabe interpretar, con Robert Solow, que «la teoría de la tasa natural descarta
que las políticas macroeconómicas sean la causa de la persistencia del desempleo 32 y concede
importancia primordial a las instituciones del mercado de trabajo, que son las que determinan
“las tasas naturales”» (Solow, 2008).
Las reformas laborales llevadas a cabo en España se han apoyado, casi desde los inicios
de la transición política del pasado siglo, en este enfoque, que apuesta básicamente por la
flexibilización creciente de las relaciones laborales, de modo particular en su vertiente
externa, y a la búsqueda de un entorno salarial de moderación, cuando no de retroceso, en
términos reales 33.
Desde el inicio de la recesión, diferentes estudios, en línea con la corriente principal del
pensamiento económico, anteriormente comentada, insisten en señalar que se ha producido un
empeoramiento en el ajuste entre oferta y demanda laboral que ha afectado a la eficiencia en el
mercado de trabajo, por las causas antedichas (EC, 2013; ECB, 2012; Haincourt y Mogliani,
2012; Hobijn y Sahin, 2012; y OECD, 2013). La figura 9.4 muestra cómo desde el cuarto
trimestre de 2007 hasta el segundo trimestre de 2009 (y más allá) se habría producido un
desplazamiento de la relación entre tasa vacantes de empleo 34 y la tasa de desempleo en el
mercado de trabajo (expresada mediante la representación gráfica de la denominada curva de
Beveridge), derivado del incremento de la tasa de paro —que en este período pasa del 8,6 al
17,92 por 100—, produciéndose una pérdida de eficiencia en el proceso de ajuste (matching).
Como se observa en la figura 9.4, dicha curva, para el caso español, tiende a alejarse del
vértice de los ejes de coordenadas, de modo tal que para cada nivel de vacantes la tasa de
desempleo correspondiente es superior.
 Figura 9.4.—Curva de Beveridge para España, período comprendido entre el primer trimestre de 2000 y el cuarto de 2012
(FUENTE: Elaboración propia con datos de Encuesta de Población Activa y Encuesta Trimestral de Coyuntura Laboral.)

Para una buena parte de la literatura que modeliza esta curva, la causa de tal
comportamiento estaría determinada por la existencia de rigideces en el mercado laboral (que
entre otros efectos afectaría a la rigidez salarial a la baja, provocando dificultades en el
encuentro entre vacantes y buscadores de empleo, lo que redundaría en tasas superiores de
desempleo.
No obstante, hay otras interpretaciones posibles de las que se obtienen proposiciones
alternativas. Podría ser que la causa que motiva este desplazamiento se encuentre en el cambio
que la recesión ha introducido en la estructura de la ocupación por sectores. De acuerdo con
Bouvet (2012: 9), la intensidad del cambio sectorial «induce a un desajuste en las habilidades
entre desempleados y puestos vacantes (en el mercado), los cuales resultan en un
desplazamiento de la curva de Beveridge hacia afuera». Apurando este punto de vista, y
considerando que el desplazamiento de la referida curva pudiera ser explicado desde la
perspectiva de la demanda agregada y no, como se hace en la literatura de perfil ortodoxo, con
las características de la oferta laboral, se puede observar una estrecha relación econométrica
con la estructura sectorial del empleo 35.
Una segunda cuestión de interés haría referencia a la incidencia del cambio estructural
sobre el denominado efecto de la histéresis en la tasa de paro (ECB, 2012). Esto nos estaría
indicando que se requiere de una especial atención por parte de la política laboral y educativa
para favorecer la propia adecuación de la oferta laboral a las nuevas características laborales
demandas en el mercado, a través, principalmente, del fomento de las políticas activas
(Calmfors, 1994), que, como analizamos más abajo, ha sido la «gran ignorada» en la hoja de
ruta de las reformas laborales planteadas por el legislador español (Bentolila y Jansen, 2012).

9.3.2. Reformas laborales

Desde diferentes instituciones y grupos de estudio se ha señalado a los costes laborales y,

en especial, a la rigidez salarial, como el principal causante del desequilibrio en el mercado
de trabajo (BdE, 2009; Ortega y Peñalosa, 2012, y Wöfl y Mora-Sanguinetti, 2011). Cambios
derivados en la productividad laboral —que en recesión pueden ser consecuencia de una
caída en la demanda del producto— deben estar acompañados de un ajuste equivalente en los
costes laborales (salario real), para evitar que el ajuste se produzca a través del empleo, lo
que daría lugar a una mayor inestabilidad en la ocupación (Cahuc y Zybelberg, 2004). Desde
este punto de vista, la importancia de la negociación colectiva, como institución que regula las
condiciones laborales, y sus efectos sobre la determinación salarial en la economía 36, al
afectar en España a aproximadamente el 80 por 100 de los asalariados, es clave, y ha
centrado, en buena medida, el objetivo de las reformas aplicadas durante la recesión. La
integración de España en la Unión Económica y Monetaria ha restringido el uso de los
instrumentos monetarios, confiriendo a nivel nacional a las políticas de oferta un papel
fundamental para incrementar la capacidad competitiva y adecuar la economía a los ciclos
(Bentolila, Dolado y Jimeno, 2012). En este sentido, la implementación de la flexibilidad
interna y, de forma encubierta, la flexibilidad salarial, ha centrado el objetivo principal de las
tres reformas laborales llevadas a cabo por el ejecutivo socialista y popular durante la
recesión.
Pero la crisis económica española 2008-2013 ha ido más allá de una mera situación
derivada de una coyuntura económica adversa, donde la flexibilidad interna tendría una mejor
cabida como política a implementar para mejorar la adecuación de la oferta y demanda en el
mercado laboral, obviando el legislador en su forma de actuar el carácter estructural de la
recesión. Desde el comienzo de la crisis, los sectores más afectados han sido aquéllos
caracterizados por ocupar mano de obra de media-baja cualificación, que posee una menor
movilidad hacia otros sectores que requieran de habilidades y contenidos formativos
diferentes, algo que dificulta su empleabilidad y potencia el paro de larga duración y, con ello,
el ascenso del paro estructural (Ruesga, da Silva y Pérez Trujillo, 2014, y ECB, 2012).

TABLA 9.10
Principales reformas de la legislación laboral en el período de la Gran Recesión 2.0

Norma Fecha Modificaciones introducidas

R.D.L. 06/03/2009 Medidas extraordinarias para el mantenimiento y fomento del empleo y la protección de las
2/2009 personas desempleadas.

Ley 17/07/2013 Abre camino al abaratamiento del despido.

 35/2010

R.D. 10/06/2011 Medidas urgentes para la reforma de la negociación colectiva.

7/2011

R.D.L. 11/02/2012 Abarata despido, acaba con la ultractividad de los convenios y facilita el descuelgue de los
3/2012 (6/07/2012) convenios.
(Ley
3/2012)

RDL 22/02/2013 Medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.
4/2013 (26/07/2013)
(Ley
11/2013)

FUENTE: Tomado de Ruesga (2014).

En torno a la finalidad de tales reformas, en otro lugar hemos sintetizado que «a partir de
este marco teórico, bien dotado de un fuerte contenido ideológico, la reforma pretende actuar
del modo siguiente: a) potenciar la flexibilidad externa de las empresas a través,
principalmente, de los mecanismos de salida del empleo (despido); b) aumentar la flexibilidad
interna de las empresas, permitiendo una mayor adaptación de las condiciones de trabajo,
como la jornada laboral, a los cambios en la situación económica de las empresas; c) reforzar
la flexibilidad salarial, sobre todo de los salarios reales, en función de los cambios que se
produzcan en la situación del conjunto de la economía o de las empresas; d) disminuir la
«generosidad» del sistema de prestaciones por desempleo, limitando las condiciones de
acceso y mantenimiento de esas prestaciones, y e) favorecer los ajustes cuantitativos y
cualitativos entre la oferta y la demanda de trabajo a través de una mayor participación de los
servicios privados de empleo y del incremento de la movilidad geográfica y funcional de los
trabajadores (Pérez Infante, Ruesga Benito y Valdés Dal Ré, 2013). Y, como ya se ha señalado,
la mayoría de las numerosas reformas laborales desarrolladas desde la aprobación del
Estatuto de los Trabajadores de 1980, que adoptó la legislación laboral a la Constitución de
1978, han tenido como finalidad cumplir algún o algunos de los citados objetivos,
especialmente la más radical y completa de todas, la más reciente, la de 2012.
Claro ejemplo de ello ha sido la intención de alterar el ámbito de negociación
predominante en la negociación colectiva al favorecer un proceso de descentralización que
potencia «la prevalencia de los convenios colectivos a nivel de empresa» (ECB, 2012: 56),
objetivo ya expuesto en la disposición argumental del Real Decreto-ley 7/2011 37, donde se
confirma que las novedades más reseñables (de la Reforma) «se encuentran en la adaptación
de la regulación a las nuevas realidades empresariales susceptibles de negociar convenios
colectivos, como son los grupos de empresas o las denominadas empresas en red surgidas en
el marco de procesos de descentralización productiva» (Ibídem).
El mismo argumento ha sido utilizado en las disposiciones generales del posterior Real
Decreto-ley 3/2012 38, haciendo referencia explícita al interés de la reforma en «garantizar
dicha descentralización convencional en aras a facilitar una negociación de las condiciones
laborales en el nivel más cercano y adecuado a la realidad de las empresas y de sus
trabajadores» (BOE 36/2012).
Acorde con la hipótesis de Calmfors y Drifill (1988), la descentralización39 de la
negociación colectiva facilitaría que la mayor presión competitiva entre las empresas, bajo la
suposición de que la empresa opera en un mercado competitivo, sea tomada en consideración
en el proceso de negociación, con el objetivo de mantener el nivel de precios de la producción
estable. De esta forma, los salarios reales negociados se ajustan con mayor facilidad a los
niveles de productividad marginal de la empresa para evitar incrementar los costes laborales,
manteniendo el nivel de empleo constante.
Sin embargo, un ámbito de negociación descentralizado también introduce elementos
negativos. En primer lugar, la existencia de mercados no competitivos puede derivar en que
los trabajadores puedan obtener un mayor poder en la extracción de rentas (generadas en el
proceso de producción), que dé lugar a una mayor presión salarial y genere efectos negativos
sobre los precios y la competitividad (Dickens, 1986). Por otra parte, en ámbitos
descentralizados, la capacidad de presión de los trabajadores es menor, derivado de que su
fuerza colectiva se reduce a medida que el número de trabajadores representados en el
proceso de negociación es menor (Wallesteirn y Western, 2000), lo que produce una asimetría
de poder entre trabajadores y empresarios que puede dar lugar al establecimiento de peores
condiciones laborales.
La reforma de 2011 (Real Decreto-ley 7/2011) y, posteriormente, la de 2012 (Real
Decreto-ley 3/2012), en mayor profundidad, han establecido la atribución de poderes
unilaterales al empleador para que gestione él mismo los elementos de flexibilidad interna
necesarios, evitando el cauce de la negociación con los representantes laborales (Cruz, 2012 y
Malo, 2012). Sin embargo, la mayor disposición de poder por parte de la empresa para el
establecimiento de la flexibilidad interna ha venido acompañado por un abaratamiento de los
costes de despido, potenciando la flexibilidad externa (véase Bentolila, 2012), algo que, en un
contexto de recesión y malas expectativas empresariales, tiende a desequilibrar la balanza a
favor del despido, confirmándolo los más de 675 mil puestos de trabajo destruidos entre el
primer trimestre de 2012 —la reforma fue aprobada en febrero de dicho año— y el cuarto de
2013.
La continua insistencia en la reducción de los costes de despido en las reformas habidas no
deja de significar una confusión profunda en cuanto al papel de las indemnizaciones por
despido y la ignorancia de la presencia de costes de entrada a la actividad laboral. Lo que
ocurre, en el caso español, es que al no existir estos últimos, en la mayoría de los sectores en
los que el «crack de empleo» se ha centrado, por contar una estructura del empleo de baja o
muy baja cualificación, la reducción de los costes de despido ha facilitado aún mucho más el
ajuste a través del despido o, prioritariamente, a través de la no renovación de contratos
temporales 40.

9.3.3. Políticas activas de mercado de trabajo

A pesar de que incluso algunas de las conclusiones del diagnóstico académico

convencional llevan a recomendar un uso más extensivo de política activas de mercado
laboral, poco o nada se ha hecho. España cuenta con una dotación económica escasa, en
comparación a su entorno comunitario, y un funcionamiento poco eficiente de las políticas
activas de empleo, centradas principalmente en la bonificación de empleo y poca importancia
a la formación —cuya efectividad es mayor— (Bentolila y Jansen, 2012, y Ruesga, da Silva y
Pérez Trujillo, 2014), lo que deriva en una mala gestión de los recursos destinados para tal
fin, fundamentales para resolver el problema del desempleo estructural.

TABLA 9.11
Gasto en políticas del mercado de trabajo

España UE-27

Gasto en (% PIB) 2007 2012 2007 2012

Servicios de mercado 0,09 0,10 0,19 0,24

Políticas activas 0,63 0,69 0,46 0,54

Políticas pasivas 1,46 2,80 1,00 1,40

Gasto total 2,18 3,60 1,65 2,18

Gasto total en políticas activas (en % PIB) por punto de tasa de paro × 100 8,70 3,23 9,00 6,02

Gasto total en políticas pasivas (en % PIB) por punto de tasa de paro × 100 17,5 13,67 13,2 18,19

FUENTE: Elaboración propia con datos Eurostat.

La intensidad del gasto, como se puede observar en la tabla 9.11, es reducida con respecto
a la media de la UE-27 (más aún en relación con la UE-15), teniendo en cuenta la entidad del
problema de desempleo al que se enfrentan (por activa o por pasiva) estas políticas. La
entidad cuantitativa del gasto en ambos tipos de actuaciones ha descendido en el transcurso de
la crisis económica, en sentido opuesto al experimentado en el caso de las políticas pasivas y
en términos medios en la UE. Se trata de un efecto más de la extrema política de austeridad.

9.3.4. Diálogo social

 Y un último aspecto a resaltar en el proceso son las múltiples reformas laborales y
actuaciones que han alterado el estatu quo del mundo de las relaciones laborales. A pesar de
que hay un consenso bastante generalizado acerca de que la experiencia española pone de
manifiesto que el diálogo y la concertación sociales refuerzan y dotan de mayor eficacia las
políticas llevadas a cabo por los poderes públicos, no han sido muchos los episodios
registrados en este terreno en los años de crisis.

TABLA 9.12
Acuerdos del diálogo social durante el período de la gran recesión (2008-2013)

Denominación del acuerdo o Año Tipo y contenido del acuerdo Entidades

pacto social que
suscriben el
acuerdo

Declaración para el impulso de 2008 Bases para el diálogo social en la legislatura (2008-2012). CC.OO,
la economía, el empleo, la UGT, CEOE-
competitividad y el progreso CEPYME y
social. Gobierno.

Acuerdo para el Empleo y la 2010 Medidas en el trienio 2010-2012, de política salarial, CC.OO,
Negociación Colectiva. reinversión productiva, mantenimiento y recuperación del UGT y
empleo y temporalidad injustificada, a través de la negociación CEOE-
colectiva. CEPYME.

Acuerdo social y económico 2011 Actualización, adecuación y modernización del sistema de CC.OO,
para el crecimiento, el empleo y Seguridad Social. UGT, CEOE-
la garantía de las pensiones. CEPYME y
Gobierno.

II Acuerdo para el Empleo y la 2012 Propiciar mecanismos de flexibilidad, en el ámbito de los CC.OO,
Negociación Colectiva. horarios, en el ámbito de la movilidad y de los salarios a través UGT y
de la negociación colectiva. CEOE-
CEPYME.

UGT: Unión General de Trabajadores; CC.OO.: Comisiones Obreras; CEOE: Confederación Española de Organizaciones
Empresariales; CEPYME: Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa.
FUENTE: Tomado de Ruesga (2014).

Es conveniente considerar a este respecto que la imposición de decisiones no avaladas e

incluso contrarias a la opinión de alguno o algunos de los interlocutores sociales es un método
que a menudo ha llevado al fracaso de las medidas aplicadas sin acuerdo, o al menos a
mermar de manera sustancial su eficiencia 41. Los acuerdos alcanzados en el período son
escasos y básicamente logrados entre los interlocutores sociales, sin presencia de los
gobiernos, particularmente en la legislatura que comenzó en enero de 2012.
9.4. Y, finalmente, avanza la desigualdad

El fenómeno de la desigualdad creciente de rentas es ya conocido desde hace más de tres

décadas en los países desarrollados, particularmente en los del ámbito sociocultural
anglosajón. Desde los cambios auspiciados por la revolución económica conservadora
auspiciada por Margaret Thatcher en el Reino Unido y Ronald Reagan en Estados Unidos, se
registra una creciente dispersión en la distribución de la renta y la riqueza, que paulatinamente
se han dio extendiendo a otros entornos al compás de la expansión de la agenda conservadora,
sustentada en el discurso económico neoliberal. Fenómeno que a tenor de algunos
investigadores de la economía puede llevar a situaciones convulsivas en el sistema capitalista
de parangón similar a las de algunas situaciones vividas en el pasado. Así, el profesor Michel
Piore, del MIT, señala que «hay una segunda y más fundamental razón para pensar que
tendremos probablemente que enfrentarnos a un crisis social en los próximos años comparable
a la que se produjo por el movimiento sindical al final de los años treinta y el movimiento de
los derechos civiles, en el Norte, en los sesenta. Esto recae en la naturaleza de la revolución
que actualmente ha ocurrido en los últimos treinta y cinco años. Esta “revolución”
conservadora se ha entendido generalmente en términos del enorme incremento de la
dispersión de las rentas salariales, el ascenso de las rentas de los muy «tops» a expensas de
casi todo el mundo, el colapso de las organizaciones sindicales en el sector privado y el
deterioro del salario y las condiciones de vida en la parte más baja del mercado laboral»
(Piore, 2010: 8).
Y conviene situar el fenómeno en el contexto de las tendencias que apuntan en la economía
mundial en su conjunto. En esta perspectiva se puede afirmar que las «fuerzas de la
globalización se han asociado con un aumento del nivel de vida y un deterioro en la
distribución del ingreso en los países avanzados: los salarios de los trabajadores calificados
han permanecido planos o incluso disminuyeron, mientras que los salarios de los altamente
calificados han aumentado marcadamente» (Dadush y Shaw, 2012: 2). De este modo se
interpreta que el ascenso de desigualdades económicas arranca en el mercado de trabajo, con
una dispersión creciente del abanico salarial para cuya interpretación causal «algunos análisis
encuentran que ese comercio y la liberalización financiera en episodios o apertura en general
han contribuido al empeoramiento de la desigualdad de ingresos, al menos en los países de
ingreso medianos. El vínculo entre la apertura y la desigualdad depende en parte de las
políticas adoptadas, así como la estructura de la economía y la distribución del ingreso
inicial» (Ibídem).
Tales tendencias se apoyan de un lado en la política tributaria desarrollada, crecientemente
regresiva, desmantelando una estructura contributiva que, en los años de predominio del
pensamiento keynesiano, asumía la progresividad de los tributos como modo de redistribuir
renta y riqueza, pero también, y de modo intenso durante el período de la Gran Recesión, en el
ensanchamiento de la dispersión salarial. «Pero los impuestos son sólo parte del problema. La
pobreza también ha sido impulsada por una erosión de la calidad de los bienes públicos»
(Dadush y Shaw, 2012: 4). Por ello, los efectos de la política de austeridad en la vertiente del
gasto (recortes) inciden también, de forma destacada, en la acentuación de las desigualdades
en las sociedades europeas, particularmente en la española.
Es importante señalar cómo las cuestiones sobre desigualdad de la renta se han venido
considerando más una cuestión de política social que del campo de la economía. De este modo
se ha indicado que «antes de la crisis la distribución de la renta no era un tema para la
macroeconomía convencional. Aunque algunos podían estar preocupados por razones éticas o
de justicia, ninguno lo veía como significativo para propósitos macroeconómicos. La
economía se veía funcionando correctamente, en el camino que debería una economía de
mercado, generando resultados aproximadamente Pareto eficientes —a pesar de los resultados
altamente desiguales—. La explicación convencional para la creciente desigualdad estaba
cualitativamente basada en el cambio tecnológico, que ha alterado el cambio en la distribución
de la renta a favor de ejecutivos, financieros y aquellos que ostentan un grado universitario. La
desigualdad resultante emerge como asunto de política social pero no de eficiencia
macroeconómica» (Palley, 2013: 10). Y si el diagnóstico es éste no hay razón pues para
alterar los parámetros básicos de las políticas económicas, de austeridad, sólo por esta
razón42.
Y, sin embargo, es sustancial para la dinámica de desarrollo entender que «la distribución
de la riqueza y la renta ambos son resultados importantes del proceso económico y son
determinantes significativos de los precios, el producto, la estructura industrial, los
comportamientos de la demanda, las emociones, las acciones sociales, la agitación, la
actividad política, considerados cada uno y en su conjunto de fenómenos económicos»
(Neville, 2008). Por tanto, el objetivo de la equidad en la distribución de la renta habría de
considerarse como esencial a la hora del diseño de la política económica de crecimiento.

TABLA 9.13
Indicadores sobre la evolución de la distribución funcional de la renta

Período Excedente bruto de Remuneración de los Impuestos netos sobre la producción y

explotación asalariados las importaciones

Pre- 1995/2007 1,09 % –1,31 % 0,23 %

crisis

Crisis 2008/2012 1,85 % –2,52 % 0,67 %

Todo 1995/2012 3,16 % –2,28 % –0,88 %

período

FUENTE: Elaboración propia.

 En el caso español, el crecimiento de las desigualdades e intensificación de los problemas
de pobreza y riesgo de exclusión social se manifiestan con anterioridad al período depresivo
2008-2013, pero se agudizan intensamente durante el mismo, con el concurso de las políticas
fiscales implementadas. Así, las profesoras Encarnación Murillo y Rosa Martínez señalan
para España que varios «estudios han sugerido igualmente un estancamiento o un aumento de
la desigualdad durante el período recesivo de principios de la década de los noventa, en
contraste con lo ocurrido durante la recesión de los setenta. A partir de esa fecha, y hasta el
inicio de la actual crisis económica, el panorama es de una marcada estabilidad en los índices
de desigualdad, a pesar del intenso crecimiento económico y las elevadas tasas de creación de
empleo. Esto ha hecho que se mantengan o incluso amplíen en algunos indicadores las
diferencias respecto al promedio de la Unión Europea» (Murillo García y Martínez López,
2014: 299).
El informe del Consejo Económico y Social, España sobre la distribución de la renta en el
país confirma estas apreciaciones sobre la dinámica de la desigualdad. Así, afirma que «la
desigualdad se redujo notablemente durante la segunda mitad de los ochenta, coincidiendo con
un período de expansión económica y de avance del Estado de Bienestar, a diferencia de lo
que sucedió en el conjunto de los países desarrollados, donde la desigualdad tendió
claramente a aumentar. En la recesión de principios de los noventa, sin embargo, la
desigualdad aumentó de nuevo en España, y no se redujo durante el prolongado período de
crecimiento posterior, por lo que esa elevación de la desigualdad quedó consolidada.
Finalmente, durante la crisis actual se han agudizado considerablemente los niveles de
desigualdad, situándose España, en este aspecto, entre los países entre los que más está
creciendo la desigualdad» (CES, 2013: 161). Análisis éste que confirma el carácter
anticíclico de la desigualdad económica en España, aunque tendencialmente en ascenso.
Una primera aproximación estadística a la desigualdad en ascenso nos lo muestran los
datos sobre la distribución funcional de la renta que aparecen en la tabla 9.13. Aquí se
observa la pérdida creciente de participación en la distribución de la renta por parte de los
asalariados, que no se corresponde, necesariamente, con la combinación del descenso relativo
de esta categoría profesional, y simultáneamente el ascenso de las ocupaciones más
cualificadas en el transcurso de la crisis. El resultado de este proceso es un crecimiento
paulatino del excedente bruto de explotación en el reparto de la renta. Y, como hemos indicado
con anterioridad, las rentas salariales también amplían su grado de dispersión en los años de
la Gran Recesión 2.0 43.
 Figura 9.5.—Coeficiente de Gini para el período 2005-2011 y variación interanual (en %). (FUENTE: Elaboración propia con
datos de Encuesta de Condiciones de Vida, INE.)

La evolución del coeficiente de Gini en el período depresivo viene a corroborar lo dicho

anteriormente para el conjunto de los perceptores de renta de la sociedad española: el ascenso
en las desigualdades económicas. La dimensión de esta tendencia ha sido resaltada,
insistiendo en los riesgos sociales y económicos que conlleva, por los propios integrantes de
la «troika», particularmente por el FMI.
 Figura 9.6.—Población en riesgo de pobreza extrema en España y en la UE-15 (FUENTE: Murillo García y Martínez López,
2014.)

El impacto de esta evolución de la desigualdad está acentuando la «dualización» de la

sociedad española, entre una minoría que no ve límite a la acumulación de riqueza y una
mayoría que observa cómo sus recursos económicos absolutos y relativos disminuyen al
compás del desarrollo de la recesión. Uno de los aspectos que se resaltan como más graves en
esta senda de empobrecimiento social es que está alcanzando de modo intenso y creciente a
los ocupados (tabla 9.14). La población activa en riesgo de pobreza o exclusión social ha
aumentado en 9 puntos porcentuales en el lapsus quinquenal de 2077 a 2012, cambio mucho
más acentuado que el que se observa en el conjunto de UE. Y de igual modo, la aceleración de
las cifras de empleados en riesgo de pobreza es también más intensa entre los trabajadores
españoles, cuyo porcentaje aumenta en más de dos puntos en dicho período, alcanzando cifras
que superan con creces la media de los países de la UE-27.

TABLA 9.14
Indicadores de inclusión social de la población en edad de trabajar (15 a 64 años)
 ESPAÑA UE-15 UE-27

2007 2012 2007 2012 2007 2012

En riesgo de pobreza o exclusión social(a) 20,8 29,7 21,1 24,1 23,8 25,3

Privación material severa (a) 3,3 6,1 5,0 7,6 9,0 10,0

Trabajo de muy baja intensidad 7,3 14,8 10,2 11,4 10,2 10,8

Trabajadores en riesgo de pobreza (b) 10,2 12,3 7,9 8,8 8,4 9,1

(a)
Porcentaje sobre la población en edad de trabajar.
(b) Porcentaje sobre el total de empleados.

FUENTE: Tomado de Cachón (2014).

Según el CES, el riesgo de pobreza se expande «debido al crecimiento continuo y rápido

del número de hogares con varios o todos sus miembros en paro y de las familias que por
agotamiento del período de percepción de las prestaciones por desempleo ya no obtienen
ingreso alguno» (CES, 2013: 162). Este informe atribuye el diferencial en cuanto a riesgo de
pobreza en España, respecto a la UE, a que se ensancha en la crisis aún más el riesgo entre los
desempleados, los hogares monoparentales (encabezados por mujeres en su mayoría) o los
inmigrantes extracomunitarios (Ibídem), concluyendo que persiste la transmisión
intergeneracional de la pobreza, lo que indica «un fenómeno de perpetuación de la misma y la
insuficiente capacidad de los mecanismos sociales para favorecer el reequilibrio y la igualdad
de oportunidades» (CES, 2013: 163).
España ha ido evolucionando hacia una sociedad de más pobres y de mayores ingresos
para los más ricos. Este hecho no deriva exclusiva ni necesariamente de una menor
participación de los salarios en la renta nacional. Sin embargo, en el caso español sí parecer
existir una estrecha relación entre el fuerte aumento de la disparidad salarial y la caída de
estas rentas, particularmente en los niveles más bajos de la escala salarial, lo que impulsa al
alza las cifra de pobreza entre los ocupados.
De este modo, como se puede observar en la figura 9.6, la evolución de la pobreza extrema
(la población por debajo del 40 por 100 de la media de la distribución personal de la renta)
ha experimentado un inusitado crecimiento desde 2008, coincidiendo con el inicio de la crisis,
con magnitudes que rebasan de forma acusada la evolución experimentada por este indicador
en la UE-15. Así ,las cifras de pobreza extrema para España se sitúan en el doble de la media
estimada para los países comunitarios de mayor nivel de renta.
Los riesgos de este nuevo episodio de la «revolución conservadora» (en palabras de Piore)
no son sólo sociales sino también económicos, en la línea apuntada al principio de este
epígrafe; son evidentes y ponen en cuestión tanto la estabilidad política como la senda de un
hipótetico y deseado crecimiento sostenible en los próximos años.

9.5. Conclusiones

La volatilidad del empleo, con elevada rotación y baja calidad, en un mercado de trabajo
especial en las últimas décadas, está en el origen del intenso y continuado crack de empleo
que se padece en España entre 2008 y 2013. Según la Oficina Internacional del Trabajo, el
ajuste del mercado de trabajo español entre 2008 y 2013 no es una simple desaceleración del
empleo. Después de cinco años de una severa crisis económica, los desequilibrios del
mercado de trabajo se manifiestan como estructurales y, en consecuencia, mucho más difíciles
de erradicar. La tasa de desempleo se sitúa por encima del 26 por 100, y la de los jóvenes
entre 16 y 30 años en torno al 55 por 100. Tales cifras nunca se alcanzaron en España, ni
siquiera durante la Gran Depresión de 1920-1930.
La política económica impulsada por los diferentes gobiernos habidos, tal como se ha
analizado en los capítulos 2 y 3 de este libro, desde 2010 ha contribuido a promover la
segunda recesión, y con ello a profundizar en el crack del empleo.
La derivada de estas políticas de austeridad en el mercado de trabajo se centra en el
impulso de reformas continuas e intensas de la regulación laboral, tratando de dotar a éste de
una mucha mayor flexibilidad en su funcionamiento, desregulándolo, en la creencia sempiterna
en los modelos de corte neoliberal de que el mercado será el mejor instrumento para reducir
los profundos desequilibrios registrados en materia de empleo.
Toda actuación en política económica parte de un diagnóstico previo que interpreta la
realidad que se pretende alterar con determinadas actuaciones que han de incentivar a los
agentes económicos para que orienten sus comportamientos en una determinada dirección. El
eje del diagnóstico ortodoxo sobre la situación del mercado de trabajo español se apoya en la
tesis de la «tasa natural de paro», que atribuye buena parte del desequilibrio existente al
deficiente funcionamiento de dicho mercado a causa de la interferencia en el mismo de
regulaciones diversas (protectoras del empleo) y de la injerencia de los trabajadores en la
determinación del precio (salario). De ahí que tal tipo de diagnóstico identifique una «tasa
natural de desempleo» para cada país, por un nivel dado de inflación, sólo alterable
flexibilizando el mercado laboral para que el salario opere como regulador de la demanda
laboral. En un contexto de crisis de empleo, por tanto, la devaluación salarial se convierte,
bajo el discernir de este discurso, en la piedra filosofal para alumbrar la necesaria generación
de empleo. En suma, las teorías de la tasa natural de desempleo invocan al equivalente de una
función de demanda agregada de trabajo que «depende de las características de la función de
producción y del incremento de los precios sobre el coste marginal» (Blanchard y Katz, 1991:
55). Bajo este prisma teórico-ideológico, inserto en la «convergencia neoclásico-
neokeynesiana», la caída de los salarios reales habría de convertirse en más empleo. El
problema para esta corriente de pensamiento es que no han conseguido demostrar que la
reducción de los salarios reales conduce inexorablemente a un incremento de la demanda
efectiva.
Partiendo de este diagnóstico, el período de crisis ha ido dibujando una «plataforma
experimental» para la aplicación de estas tesis, plagada de reformas laborales sucesivas que
han culminado en la promulgada por el Parlamento en febrero de 2012, a instancias del
gobierno del Partido Popular, con mayoría absoluta, que, en esencia, ha cerrado un proceso
orientado a conferir mucho mayor poder decisional al empresario en el ámbito de las
relaciones laborales, como fórmula para consolidar la estrategia de devaluación salarial
impulsada a lo largo del período de crisis, particularmente tras la primera fase de la Gran
Recesión.
Y, efectivamente, los costes laborales unitarios están descendiendo a expensas casi
exclusivamente de las reducciones salariales, dado el raquítico avance de la productividad del
trabajo, no sólo en estos últimos años, sino a lo largo de nuestra reciente historia de desarrollo
económico. Nuestro producto ha crecido más a expensas de la extensión en la utilización de
trabajo y capital que por la intensidad en su uso, que requería de cambios profundos en la
organización laboral, fruto de la incorporación de innovaciones tecnológicas de todo orden y
de la reasignación sectorial/empresarial de los recursos hacia las actividades más
productivas.
Muchos de los intentos de mostrar empíricamente la ineficiencia de los mercados laborales
ante situaciones depresivas se apoya en la modelización de hipotéticos desplazamientos de la
curva de Beveridge (empleos vacantes versus desempleo), partiendo de apriorismos apoyados
en características de la oferta laboral para su explicación. Buena parte de estos análisis
concluyen en la urgencia de acometer reformas laborales —en la regulación— para dotar de
una mayor flexibilidad a la práctica de las relaciones laborales, lo que, a su juicio, redundaría
en un desplazamiento de dicha curva hacia el vértice de los ejes de coordenadas, lo que
significaría una reducción de la tasa de desempleo para cada nivel de vacantes; es decir, un
ascenso en la eficiencia del mercado laboral, como instrumento de intermediación de las
fuerzas que en él concurren.
En este capítulo se ha sintetizado una investigación empírica para el caso español donde se
enfatiza precisamente lo contrario: la estrecha relación entre las variaciones en la estructura
productiva (el perfil de la demanda de trabajo) sobre los posibles desplazamientos en la curva
de Beveridge, lo que en última instancia deriva de la relación fundamental aquí asumida entre
demanda agregada y generación de empleo (el principio keynesiano de la demanda efectiva).
Así pues, a nuestro entender, el camino descrito por la política económica en general y las
reformas laborales en particular están contribuyendo a ahondar aún más en la intensificación
de las desigualdades económicas, de manera muy intensa en el caso español. La devaluación
salarial está llevando a que las bolsas de pobreza vayan más allá de los nichos tradicionales
de parados y jubilados y a que se expandan por los niveles más bajos de la población
ocupada.
El proceso de inequidad, hoy ya innegable incluso por quienes recomendaran y
recomiendan encarecidamente políticas de austeridad y reformas laborales flexibilizadoras
(FMI, 2014), se inició en los países desarrollados, hace ya algunas décadas, al calor del
ascenso de las políticas de oferta y la expansión de la financiarización de las economías
internacional y nacionales (Ruesga, 2012; 68 y Dadush y Shaw, 2012). En el caso español, tal
proceso se está acentuando desde hace mas de una década, acelerándose desde los inicios de
la crisis.
La concentración de esfuerzos políticos en las políticas de austeridad, en la reformas
laborales y, en ultima instancia, en la devaluación salarial, ha dejado a un lado las políticas
activas de mercado de trabajo. El gasto en tales instrumentos se ha reducido de modo
significativo y, en particular, se acorta la atención sobre las dos líneas de actuación que venían
identificando como más exitosas por su contribución a un mejor ajuste no devaluatorio en el
mercado laboral: impulso a la eficiencia de los servicios públicos de empleo y a la formación
ocupacional continua.
En el diseño de una política económica alternativa, que rompa con la hasta ahora vigente de
la austeridad y la devaluación salarial, habrá que concentrar esfuerzos, en lo que el mercado
laboral se refiere, en aquellos factores y elementos del marco regulador que incentivan el
crecimiento real y no aparente de la productividad del trabajo, lo que conlleva consigo
innovar en la organización del trabajo en los procesos productores y en los productos,
considerando el salario como un elemento básico de incentivo a la mejora del rendimiento
laboral y no como un coste a reducir. En esa línea habrá que reconsiderar muchas de las
reformas realizadas, definiendo mayor protagonismo en las reformas futuras al diálogo entre
los interlocutores sociales, muy fructífero en otros momentos de nuestra historia económica y
laboral y ahora relegado al baúl de los recuerdos. Es en este marco donde se pueden impulsar
con mayor eficiencia instrumentos para promover la formación y la movilidad laboral pactada,
que requieren un nuevo entorno más productivo.

NOTAS

1 Se utiliza este apelativo para diferenciarla de la Gran Depresión de los años 20-30 del pasado siglo.

2 Datos procedentes de la Encuesta de Población Activa, elaborada por el Instituto Nacional de Estadística.

3 Véanse capítulos 2 y 3.

4 Una descripción detallada de los mismos, en el primer cuarto de siglo desde la promulgación de la Constitución española, se
puede ver en Toharia Cortés (2003).

5 Lo que está implícito en diferentes discursos teóricos. Ello llevaría a establecer en el tiempo una relación inversa entre la
evolución del producto y la tasa de desempleo, lo que constituye el contenido de la denominada «Ley de Okun». En Ball, Leigh y
Loungani (2013: 2) se señala que «la ley de Okun muestra una relación fuerte y estable en la mayoría de los países, que no ha
cambiado sustancialmente durante la Gran Recesión. Hemos encontrado que el coeficiente de esta relación —el efecto de un
cambio de un punto porcentual en el producto sobre la tasa de desempleo— no varía sustancialmente entre los países. Esta
variación puede ser parcialmente explicada por la configuración idiosincrática de los respectivos mercados nacionales, pero no
está relacionada con las diferencias en la legislación protectora del empleo», para concluir, a este respecto, que «la evidencia en
este trabajo es consistente con los tradicionales modelos macros en los que cambios en la demanda agregada causan
fluctuaciones a corto plazo en el desempleo» (Ibidem: 22). Estos autores estiman que dicho coeficiente «es –0,15 en Japón, –
0,15 en Estados Unidos y –0,85 en España» (Ibidem: 3), mostrando la enorme volatilidad diferencial del empleo/desempleo en
este último país. Véase también IMF (2010).
6 Obviamente, tal intensidad está en relación con los precios relativos de los factores productivos y con la tecnología disponible
en un momento dado. Ambos factores, demanda de bienes y servicios e intensidad laboral, definen el número de puestos de
trabajo que las empresas crean y, por tanto, de empleados que demandan.

7 Lo que dio pie a un proceso de «abandono escolar», relacionado con la dinámica del desempleo juvenil. En este sentido, se ha
afirmado que «existen deficiencias del sistema educativo y del mercado de trabajo que explican la relevancia, comparativamente
elevada, del desempleo juvenil en España. Entre las primeras destacan el abandono escolar temprano y el desajuste entre la
oferta y la demanda de trabajo por nivel educativo, que dificultan la transición al empleo de los jóvenes y repercuten de forma
negativa sobre su carrera laboral. Entre las segundas sobresalen la elevada segmentación y la escasa efectividad de las políticas
activas de empleo» (García, 2011: 1).

8 Sobre los cambios que inducen el paso a la «cuaternización», véase Laan y Ruesga (coords.) (1997: 27-28).

9 El descenso de «empresarios sin asalariados y trabajadores independientes» entre 1985 y 2007 es, en parte, atribuible a la
fuerte caída, en forma relativa, de la ocupación agraria, donde la presencia del trabajo no asalariado es proporcionalmente
elevada. La misma explicación cabría atribuir al descenso continuado de «ayudas familiares», además de las mejoras de
precisión en la medición de la actividad de la población que se han introducido en los últimos años.

10 La reforma laboral llevada a cabo en 1984 introdujo la figura de la contratación temporal subvencionada, como forma de
impulsar el volumen de población ocupada. Dicha medida fue derogada diez años más tarde, pero para entonces ya se había
incorporado a la cultura empresarial española la práctica habitual de la contratación temporal, que ha continuado hasta ahora,
más allá incluso de lo que cabría esperar a tenor de las diferencias de costes salariales entre temporales e indefinidos (la
continuidad de la elevada tasa de contratación temporal es atribuida por algunos autores al arraigo entre los empresarios de una
cierta «cultura de la temporalidad»). Véase Valdés Dal-Ré, Ruesga Benito y Zufiaur Narvaiza (2005).

11 Aunque no contamos con evaluaciones recientes sobre el nivel de sobreeducación, para períodos anteriores pueden
consultarse Gobernado Arribas (2007) o Ruesga (Dir., 2014, capitulo 6).

12 Solow, R. (1956 y 1957). Posteriormente, otros autores han reducido estas estimaciones sobre el aumento del producto
atribuido al crecimiento de la eficiencia en el uso de los factores a cifras más moderadas, resultado de análisis empíricos para
otros países y otros momentos.

13 Recio Andreú y Banyuls i Llopis: «¿Crecimiento del empleo sin tecnología? La paradoja del mercado de trabajo en España»,
2001, en http://pendientedemigracion.ucm.es/info/ec/jec9/pdf/A06%20-%20Banyuls,%20Josep%20y%20Recio,%20Albert.pdf.

14 De un lado, el Estatuto de los Trabajadores establece los límites máximos de la jornada ordinaria de trabajo para los
trabajadores por cuenta ajena, al igual que regula el número máximo de horas extraordinarias a realizar y, por último, establece
los períodos mínimos de descanso. De otro lado, la negociación colectiva marca la jornada que se ha de realizar en cada ámbito
concreto de negociación. La última reforma laboral, hasta la fecha (Real Decreto-Ley 3/2012 en su artículo 12, modificando el
artículo 41.1 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores) establece que: «La dirección de la empresa podrá acordar
modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo cuando existan probadas razones económicas, técnicas, organizativas
o de producción. Se considerarán tales las que estén relacionadas con la competitividad, productividad u organización técnica o
del trabajo en la empresa». En este sentido, la jornada de trabajo puede estar afectada por estas razones, viéndose modificada
de forma unilateral por la dirección empresarial.

15 Modificada en varias ocasiones con el fin de potenciar el uso de esta modalidad contractual entre los asalariados.

16 A partir de 2012 se observa un ascenso relativo e importante del uso de la contratación a tiempo parcial en España, que está
desplazando, siquiera de forma débil, al trabajo temporal como mecanismo de adaptación de las empresas a las condiciones de
la fase recesiva por la que atraviesan. Puede interpretarse como uno de los efectos de la reforma laboral de 2012.

17 No obstante, desde una perspectiva social, la población adulta (de más de cincuenta años) está siendo particularmente
golpeada por los efectos de la crisis, en tanto que si bien la tasa de paro es inferior a la que registran los colectivos poblacionales
más jóvenes, la incidencia del desempleo de larga duración es superior y, por tanto, se enfrentan a expectativas de futuro más
negativas.

18 Según la terminología de la Unión Europea, se entiende por empleabilidad la capacidad de la que, en un momento dado,
goza una persona para encontrar empleo, mantenerlo y/o cambiar a otro si así lo desea, en el mercado laboral en el que se
ubica. En términos de probabilidad, sería equivalente a la inversa de la tasa de desempleo estimada para el colectivo en el que
sitúa esa persona, según sus características sociodemográficas.

19 Estadísticamente podríamos aproximarnos a este concepto definiendo, en la terminología de la encuestas de población activa,
a la población desanimada como aquellas personas «sin trabajo y disponibles para trabajar que no buscan empleo por alguna de
las razones siguientes:
1. Creen que no encontrarán trabajo no habiéndolo buscado nunca.
2. Creen que no encontrarán trabajo habiéndolo buscado anteriormente» (tomado de Ruesga, dir., 2014).

20 En este contingente conviene destacar un importante volumen de jóvenes que en la fase expansiva anterior se incorporaron
al empleo —particularmente en actividad de construcción y conexas), abandonando sus estudios prematuramente (engrosando
las cifras del fracaso escolar) y que hoy constituyen un amplio colectivo de difícil reinserción en el mercado, necesitado de
reeducación profesional para su recolocación.

21 Véase capítulo 1, nota 4, y capítulo 4.

22 Lamentablemente, las estadísticas de convenios colectivos, que ofrecen información sobre los resultados económicos de la
firma de estos acuerdos, se han deteriorado notablemente tras la reforma laboral de 2012, por lo que podríamos denominar una
«desidia administrativa», probablemente no exenta de intencionalidad política, por parte del organismo competente, el Ministerio
de Empleo y Seguridad Social. Para una explicación en profundidad de lo ocurrido al respecto véase Pérez Infante (2014).

23 El incremento de los CLU es el cociente entre el incremento de los Costes Laborales Totales y la Productividad aparente del
trabajo (variación del PIB/variación del empleo); así pues, la evolución de este indicador, en el caso español, está fuertemente
condicionada por la evolución del empleo asalariado.

24 Es interesante, a este respecto, reproducir lo que se señala en una crónica periodística en el diario El País («Los beneficios
empresariales se libran de la devaluación», Amanda Mars, 24-03-2014), donde se indica cómo «los márgenes de las compañías
españolas crecen por encima de la eurozona. Los precios industriales no se han ajustado en la misma proporción que la media
europea». En el reportaje se señala que «la mayor parte de la ganancia de competitividad ha venido por la productividad, aunque
los salarios haya contribuido algo, pero menos que ésta. Mientras tanto, los márgenes empresariales no han colaborado», según
Miguel Cardoso, economista jefe para España del Servicio de Estudios del BBVA. Concluyendo, «entre 2009 y 2012 los precios
de las exportaciones, medidos a través de los índices de valor unitario, han aumentado un 2,2 por 100 más que en los países
desarrollados», por lo que «las empresas españolas no han necesitado reducir precios para seguir siendo competitivas en los
mercados internacionales», lo que «contradice la apreciación generalmente extendida de que las exportaciones españolas han
crecido en los últimos años gracias a la mejora de la competitividad derivada del mencionado descenso de los costes laborales
unitarios», en palabras de María Jesús Fernández, investigadora de la Fundación de las Cajas de Ahorros (Funcas)».

25 Se entiende la productividad total de los factores (PTF) como la diferencia entre la tasa de crecimiento de la producción y la
tasa ponderada de incremento de los factores (trabajo y capital). En suma, representa crecimiento de la producción no atribuible
al incremento del capital y al incremento del trabajo (atribuible, por tanto, a la mayor eficiencia en el uso que se hace de estos
factores o a otras causas, tales como el clima, etc.). El crecimiento de la productividad total de los factores (o Residuo de
Solow) se estima de la forma siguiente:
Crecimiento de la PTF = Crecimiento de la productividad del trabajo – (Participación del capital en el PIB) × (Crecimiento
del capital – crecimiento del trabajo)
[O: ΔA = (ΔY – ΔL) – a (ΔK – ΔL), donde Δ representa la tasa de variación interanual.]
Es decir, que al calcular el crecimiento de la PTF se resta un término que representa el aumento de la intensidad de capital
de la producción. El nivel de la PTF se construye fijando un año base y aplicando las tasas de variación anuales (Bentolila,
Dolado y Jimeno, 2009).

26 Véase lo apuntado en las notas 11 y 12 y texto relacionado.

27 Michel Piore señalaba hace unos años, dirigiéndose a un auditorio iberoamericano, cómo «el término neoliberal es
ampliamente usado en la mayor parte del mundo pero que significativamente no es utilizado en los Estados Unidos,
probablemente porque parece ser tan natural (su contenido) que no requiere un nombre específico». «El término es adecuado
para un marco de pensamiento que tiene dos componentes básicos. Primero, y el más prominente, es la noción de los mercados
competitivos, cómo son entendidos en la teoría económica estándar como el eje de la organización económica y social. El
segundo componente esencial es la interpretación del comportamiento humano, motivado por estrechos intereses que pueden
generalmente ser asimilados a la maximización de las ganancias monetarias» (Piore, 2009: 2).

28 NAIRU (Non Accelerating Inflation Rate Unemployment), o tasa de paro no aceleradora de la inflación.

29 En la perspectiva de este enfoque, «independientemente de la situación económica, la tasa de paro podría situarse en unos
niveles elevados por la existencia de rigideces salariales o por el mantenimiento de problemas estructurales de distinto tipo, entre
las que destacan los relacionados con el mercado de trabajo, aunque también pueden influir aspectos relacionados con ciertos
mercados de productos, como es el reducido grado de competencia. Además, puede ocurrir que la tasa de paro «natural» o de
«equilibrio» aumente cuando crezca el paro cíclico, por un fenómeno conocido como de «histéresis», motivado, entre otras
razones, por el aumento del paro de larga duración, que hace que un cierto colectivo de desempleados deje de ser elegible por
parte de los empresarios por el elevado tiempo que llevan en esa situación, dejando de ser relevantes para el mercado de trabajo
y, por tanto, para la presión a la baja de los salarios» (Pérez Infante, 2013: 4).

30 Schettkat (2010: 207) señala a este respecto que, «por desgracia, las ideas radicales que surgieron al llevar al extremo las
tesis sobre el funcionamiento eficiente de los mercados perdieron su carácter original, es decir, su impronta de resultados
extremos de un modelo teórico, y se conviertieron en directrices generales de las políticas económicas. Primero lo abrazaron los
conservadores radicales como Margaret Thatcher en el Reino Unido y Ronald Reagan en los Estados Unidos, y después
llegaron a “conquistar” el “sentido común”».

31 Recuérdese lo apuntado por investigadores del FMI acerca de los errores cometidos en las estimaciones del multiplicador del
gasto público (Blanchard y Leigh, 2013), citado ya en los capítulos 2 y 9 de este libro. Insistiendo en este tema, para el ámbito
comunitario se señala que «cuando se utiliza un multiplicador alto en las proyecciones (1,5 en lo que sigue), esto, junto con
actualmente altos niveles de deuda, de hecho implicaría aumentos a corto plazo en la relación deuda-PIB pública en respuesta a
la consolidación fiscal, también si los mercados financieros reaccionan “normalmente” (es decir, bajada de tipos de interés
cuando ocurre una consolidación fiscal). No hay aumentos significativos a corto plazo en la proporción de la deuda; por el
contrario, se obtendrían para la consolidación de los países con un multiplicador asumido bajo (0,5)» (Berti, Castro, Salto, 2013).
O, en otro plano, la polémica levantada por los errores de estimación de Reinhart y Rogoff (2009) acerca del nivel de deuda
pública que conduce a una recesión.

32 «Friedman aplicó la hipótesis de mercado eficiente a los mercados de trabajo y sostuvo que la política fiscal o monetaria
expansionista podría (como mucho) reducir el desempleo a corto plazo hasta situarlo por debajo de la tasa «natural», pero que a
largo plazo sólo podía causar inflación. La economía volverá siempre a la tasa de desempleo «natural», que depende de la
estructura de incentivos» (Schettkat, 2010: 207).

33 En otro lugar afirmábamos, con relación a la reforma de 2012, que «no afecta a ninguno de los factores que inciden en la
evolución del PIB y de su estructura, a excepción de los costes laborales. Y en lo que se refiere a los salarios, conviene
recordar que el discurso que concluye en la necesidad de la flexibilidad salarial para generar empleo y reducir el paro sólo tiene
en cuenta la dimensión del salario como coste laboral, sin valorar, o valorándolo de modo marginal, la otra dimensión
fundamental del salario como ingreso de los asalariados y, por tanto, determinante fundamental del componente mayoritario de la
demanda agregada efectiva; esto es, del consumo privado, por la que el descenso del poder de los salarios se convierte en un
factor que retroalimenta el retroceso del PIB y del empleo» (Pérez Infante, Ruesga Benito y Valdés Dal Ré, 2013).

34 La relación entre los puestos de trabajo ofrecidos pero no ocupados, en un momento determinado, y el volumen total de
población activa en dicho momento.

35 Es una conclusión preliminar apoyada en un modelo econométrico sólido y consistente desarrollado en el marco de una
investigación en la que participan el autor, Julimar da Silva, Manuel Pérez y Laura Pérez, en la UAM, centrada en la
intepretación del comportamiento de la curva de Beveridge en España. Un avance de la misma se presentó en diciembre de
2013 en la I Reunión Iberoamericana de Socioeconomía celebrada en la Universidad Nacional Autónoma de México.

36 Así, el efecto de la ultractividad —que extendía los convenios colectivos de forma indeterminada en el tiempo tras finalizar
su vigencia, al no alcanzarse un acuerdo entre los representantes sindicales y empresariales para la firma de un nuevo convenio
—, el grado intermedio de centralización de la negociación —destacando en España el ámbito sectorial-provincial— (véase
Calmfors y Driffil; 1988) o la indexación salarial, favorecido por la actuación de las cláusulas de salvaguarda (Izquierdo, Moral y
Urtasun, 2004 y Jimeno, 2012), se han convertido en el centro de la diana de las tres reformas laborales aplicadas.

37 Disponible en el Boletín Oficial del Estado de España número 139, sábado 11 de junio de 2011, Sec. I., pág. 60070:
http://www.boe.es/boe/dias/2011/06/11/pdfs/BOE-A-2011-10131.pdf

38 Disponible en el Boletín Oficial del Estado de España número 36, sábado 11 de febrero de 2012, Sec. I., pág. 12483:
https://www.boe.es/boe/dias/2012/02/11/pdfs/BOE-A-2012-2076.pdf

39 Estos autores consideran que los efectos macroeconómicos que la negociación colectiva posee, en términos de externalidad
sobre el nivel de precios y empleo, son mejores en ámbitos de negociación situados en los extremos, es decir, ámbitos con un
mayor grado de centralización y descentralización. Véase a este respecto Ruesga (2007).

40 Esto explica, por ejemplo, que en mercados laborales como el alemán, a diferencia del español, ante la presencia de costes
de entrada (formación específica para adaptarse a un empleo cualificado, básicamente) significativos, la opción de las
empresas, las industriales de forma destacada, transite más por la reducción de la jornada o el recurso al empleo a tiempo
parcial que por el recorte definitivo de la plantilla. Esta última opción encarecería notablemente la nueva contratación en la fase
de recuperación económica. En el caso español, en los sectores productivos como la construcción o los servicios tradicionales
los costes de entrada son muy reducidos o casi inexistentes, por lo que el empresario ante la recesión opta por la finalización
del contrato y, eventualmente, por volver a contratar en el supuesto de recuperación de la demanda. Los costes se minimizan de
este modo en un tejido productivo idiosincráticamente abundante en empleos de baja o muy baja cualificación. Y así la presión
empresarial insiste una y otra vez por la reducción del coste del despido, manifestando su preferencia por esta vía de ajuste
frente a la crisis.

41 Véase lo señalado a este respecto para la reforma de 1994 en Valdés Dal Ré, Ruesga Benito y Zufiaur Narvaiza (2005).

42 Para un análisis detallado y profundo del avance de la inequidad económica y su reflejo en los indicadores de pobreza en
España pueden consultarse los más recientes trabajos de Luis Ayala, Roberto Martínez y Jesús Ruiz Huerta (2013a y 2013b),
de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid.

43 A este respecto, el citado informe del CES ha señalado que «la participación de los salarios ha mejorado de forma
relativamente leve en los períodos de expansión de la economía y del empleo, pero ha caído intensamente durante los períodos
de crisis y destrucción de empleo», añadiendo que «cuando el empleo creado es, en proporción, de bajo valor añadido, apenas se
produce ganancia en la participación de los salarios en la renta» (CES, 2013: 159-160).
 CAPÍTULO 10
INTERVENIR SIN INTERVENIR
Joaquín Estefanía Moreira

10.1. Cinco grandes etapas

Los acontecimientos históricos y aquellos que señalan una tendencia de largo plazo no lo
son hasta que pasa el tiempo y hay distancia para analizarlos. Por ejemplo, la Primera Guerra
Mundial. Cuando empezó, casi nadie pensaba que iba a durar más de cuatro años y que iba a
incumbir a tantos territorios y a millones de contendientes. Y no se supo que era la Primera
Guerra Mundial hasta que estalló la Segunda: fue en ese momento cuando se conoció que iba a
haber más de una conflagración mundial.
La noche del 9 de mayo de 2010 —Bruselas, reunión de los ministros de Economía de los
países de la eurozona— comenzó como cualquier reunión de los responsables económicos de
la moneda única, y acabó marcando el devenir de los ciudadanos españoles para todavía no se
sabe cuánto tiempo. Aquella noche, aquella cumbre, han tenido consecuencias económicas,
sociales y políticas de largo alcance. Consecuencias económicas: cambio telúrico de la
política económica de un país, sin que lo quisiera su Gobierno, de la noche a la mañana.
Consecuencias sociales: incremento del paro, empobrecimiento de la población, mortandad de
miles de empresas, lo que supone una modificación en la manera de pensar y de vivir de
mucha gente, sin preparación previa para ello. Consecuencias políticas: sustitución de una
mayoría relativa socialdemócrata por una mayoría absoluta conservadora; nunca en las casi
cuatro décadas de democracia contemporánea, ninguna formación, ni de derechas ni de
izquierdas, ha tenido tanto poder territorial (Gobierno central, gobiernos autonómicos y
municipales) ni institucional (justicia, medios de comunicación, organismos reguladores...)
como el Partido Popular (PP). Sus únicas limitaciones a la hora de gobernar son las que
vienen impuestas desde el exterior.
La moderna historia económica de España viene marcada por una serie de estabilizaciones,
que corrigen la situación anterior y la impulsan en una dirección distinta, con resultados
dispares. Lo ocurrido la noche del 9 de mayo de 2010 —y las medidas de política económica
consecuentes con la misma— es un jalón más en esa secuencia de más de medio siglo en la
que desempeña un importante papel de idea-fuerza la larga marcha hacia Europa, primero, y
después la pertenencia de nuestro país al club europeo en igualdad de condiciones con los de
nuestro entorno. Se pueden considerar cinco grandes etapas en esa secuencia:
 1. El desarrollismo, desde el Plan de Estabilización de 1959 hasta que muere Franco en
1975; ese Plan de Estabilización es el primer gran documento de política económica en
la España de la modernidad, de cuya filosofía se contagiarán los demás, y que inició la
transformación desde una economía introspectiva hacia la apertura y hacia una
economía de mercado.
2. La transición política (1976 a 1985) es aquella etapa en la que se forja la entrada de
España en la Comunidad Europea, y tiene dos hitos: los Pactos de la Moncloa, con
medidas de estabilización y reforma que tratan de corregir los desequilibrios de
inflación y déficit exterior, y el Programa a Medio Plazo de la Economía Española, que
aplicaron los socialistas de Felipe González al llegar por primera vez al poder, a
finales de 1982, y que es muy continuista de los acuerdos de la Moncloa.
3. La tercera etapa dura poco más de un lustro: desde 1985 a 1992; son los años del
eurooptimismo, en los que los españoles, que han entrado más tarde en la Comunidad
Europea, lo han hecho de modo más compulsivo. Cualquier sondeo indica que los
españoles están encantados de pertenecer por fin a Europa, son los ciudadanos
comunitarios más optimistas y más europeos, piensan que han hecho el mismo
recorrido que los franceses, alemanes, italianos..., pero en menos tiempo.
4. Arranca el año 1992 y dura hasta el 2007. Es la etapa de la normalidad democrática y
coincide, poco después de empezar y tras un período de estancamiento, con un ciclo
largo de 14 años y medio de crecimiento por encima de la media europea. Se suceden
los gobiernos de distinto signo ideológico (socialdemócratas y conservadores), sin
rupturas dramáticas. España ya no puede considerarse un país en transición, sino una
democracia asentada y abierta al mundo.
5. A partir de la segunda parte del año 2007 el planeta, a distintas velocidades, entra en
la Gran Recesión. España empieza a notar las dificultades unos meses más tarde. Sus
primeras medidas de política económica, coincidentes con las recomendaciones de las
primeras reuniones del G-20 (a las que nuestro país asiste como invitado) son, más
bien, de expansión de la demanda. A ellas pertenece el famoso plan E. Tres años
después llega el giro copernicano, impuesto por Europa.

Además de las consecuencias económicas citadas anteriormente, ¿cuál es la situación de

España cuatro años después de aquella fecha (9 de mayo de 2010) en la que «Europa se
reinventa en una sola noche», como titularon algunos medios de comunicación? Los
barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) y los sondeos de los institutos
demoscópicos privados reproducen la siguiente cartografía en relación con los principales
países de nuestro entorno: el porcentaje de insatisfacción con el funcionamiento del sistema
político (la democracia) se sitúa en España 17 puntos porcentuales por encima de la media
europea. Si nos comparamos con otros continentes, en una muestra de 21 países España es el
que tiene un porcentaje menor de ciudadanos satisfechos con el rumbo emprendido por su país,
únicamente superado por Grecia. La desconfianza en el Gobierno y en el parlamento nacional
son la segunda y la tercera más altas de la Unión Europea (UE); igualmente, la desconfianza en
la UE se sitúa en segunda posición. Las dificultades económicas y la gestión que se ha hecho
de ellas, entre otros factores, han provocado una crisis social, política e institucional sin
precedentes en la España democrática, en muy poco tiempo. Las bases de apoyo al sistema
político (la democracia) y económico (la economía de mercado) se han roto: la consideración
de que son la mejor forma de administración de los bienes públicos ya no es unánime y su
respaldo está cerca de dejar de ser mayoritario.
Todo ello no es un fenómeno estrictamente español, como apuntan bastantes analistas, pero
en nuestro país ha adquirido cotas muy acentuadas en los últimos tiempos. Stiglitz habla de una
crisis de gobernanza en el mundo occidental, muy generalizada en tres aspectos: 1) los
mercados no funcionan con eficacia, y de ello el paradigma más notable es el del mercado de
trabajo; 2) el sistema político no es capaz de corregir los fallos de esos mercados, por lo que
se deslegitima con continuidad, y 3) como consecuencia de ello aumenta el desapego por el
capitalismo y la democracia, con lo que se reabre en bucle una cuestión que parecía resuelta
en las últimas siete décadas (desde la publicación de Capitalismo, socialismo y democracia,
de Schumpeter), lo que recuerda a otros momentos trágicos de la historia reciente del mundo.

10.2. Países demasiado grandes para quebrar

¿Qué es lo que sucedió en aquella noche de mayo de 2010? Que la UE tomó algunas de las
decisiones más significativas en mucho tiempo. De madrugada, en el último momento, como
Europa suele adoptar los acuerdos más trascendentales, la UE aprueba, en términos genéricos,
nuevos mecanismos de gobierno, y esboza el paso de una Unión Monetaria a una Unión
Económica. La cumbre se cierra con cinco grandes movimientos:

1. Se aprueba un fondo de rescate para evitar una segunda o tercera Grecia. Este país
había tenido que ser intervenido unos meses antes para evitar su suspensión de pagos,
mediante ayudas de la UE y del Fondo Monetario Internacional (FMI) no sustentadas
en ningún convenio comunitario previo.
2. Los países más acosados por la especulación de los mercados, básicamente los
periféricos, a los que parte de la prensa anglosajona denomina despectivamente países
PIGS (acrónimo de Portugal, Italia, Grecia y España), además de Irlanda, son
obligados a dar un giro extraordinario a su política económica, a favor de planes de
ajuste muy pronunciados y de naturaleza inmediata, y drásticos recortes sociales con el
objeto de limitar, con un calendario preciso, sus niveles de déficit público.
3. El Banco Central Europeo (BCE), cuya misión principal está delimitada en sus
estatutos (cuidar de la inflación) adquiere una función excepcional y casi sacrílega
para sus representantes más duros (fundamentalmente Alemania y su «glacis»
geopolítico): comprará deuda soberana a los países europeos, en determinadas
 condiciones, para limitar los ataques especulativos que se abaten sobre ellos, con la
finalidad de salvaguardar el euro.
4. Se anuncia una estrategia para potenciar la coordinación económica de la UE, más allá
de la política monetaria: un pacto de competitividad que complementa el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento aprobado en el Tratado de Maastricht, desde el inicio del
euro como moneda única (aunque violentado varias veces, en relación con sus
exclusivos intereses nacionales, por los países más relevantes de la eurozona,
Alemania y Francia, en lo que se refiere al déficit público, y por otros países más —
sobre todo Italia— en lo que concierne a la deuda pública).
5. Hay una intervención directa del presidente americano, Barack Obama, esa noche, al
ponerse en contacto con los líderes de los principales países, incluido España (a quien
se considera too big to fail —demasiado grande para quebrar—, aunque no demasiado
grande para contagiar: la economía española tiene un tamaño de cuatro veces la griega,
cinco veces la irlandesa o seis veces la portuguesa). Obama, presionando, intenta
evitar la contaminación de la deuda europea sobre la deuda americana. Esta es una de
las grandes paradojas de la Gran Recesión: las turbulencias generadas por los abusos
e irregularidades de la aristocracia del sistema financiero americano desencadenaron
las hostilidades en Europa, sin que se pusieran diques de contención, pero cuando
puede suceder en sentido inverso es cuando aparece Obama en el escenario.

Estos cinco movimientos, definidos genéricamente y a falta de su letra pequeña, se

consideran imprescindibles para evitar el desastre en la eurozona. Los líderes europeos y sus
ministros de economía, en permanente contacto, entienden que lo que está en juego no es
Grecia o Irlanda, ni siquiera la extensión del virus de la volatilidad a Portugal, España o
Italia, sino la idea misma del euro.
El presidente de Gobierno español en mayo de 2010, el socialista José Luis Rodríguez
Zapatero, no tiene más remedio que cambiar el sentido de su política económica y aplicar con
extrema urgencia la cirugía agresiva que le ordenan en Bruselas a cambio de ayuda, en caso de
que le fuese necesaria a España. Zapatero, que apenas unos días antes de la reunión de
Bruselas había recibido en el Palacio de la Moncloa al líder de la oposición, Mariano Rajoy,
y le había comentado que sí haría una reducción del déficit público «pero a cámara lenta», no
tiene más remedio que envainársela.
En un dramático pleno en el Congreso de los Diputados, Zapatero anuncia una reducción
compulsiva del déficit público por valor de 15.000 millones de euros (alrededor del 1,5 por
100 del PIB): congelación de la mayor parte de las pensiones para lo que resta de año,
reducción del salario de los funcionarios en una cuantía del 5 por 100, eliminación del
llamado cheque-bebé (creado poco antes para activar la política de natalidad), recorte de
6.000 millones en inversión pública, una disminución de 600 millones en la ayuda al
desarrollo, eliminación de la retroactividad en los pagos a la dependencia... Son las primeras
medidas de choque que llegarán a partir de entonces a la economía española, y que
asombrarán a los ciudadanos sobre todo por no estar preparados para ellas, y sin que el grado
de explicación de las mismas fuese suficiente.
Rodríguez Zapatero ha publicado unas memorias tituladas expresivamente El dilema. 600
días de vértigo, muy oportunas para conocer su opinión de lo ocurrido. En relación al pleno
citado del Parlamento, dice el ex presidente: «Fueron dos minutos y medio. Doscientas setenta
palabras interminables que leí con toda la convicción de que fui capaz. Mientras desgranaba
los recortes en el Presupuesto, miraba una y otra vez a los diputados de mi partido,
seguramente para encontrar un refugio en sus gestos, para adivinar en ellos una actitud de
comprensión. Las caras de los compañeros eran serias, graves y con algún rictus de amargura.
Pero no advertí rechazo, más bien resignación (...). Pensando en mi país, siempre temí que la
caída en un rescate nos devolviera a un estado de ánimo colectivo parecido al sentimiento del
noventa y ocho. Otra vez en nuestra historia un “no podemos”. Otra vez los demonios de
nuestro atormentado pasado..., después de más de tres décadas demostrando al mundo, y a
nosotros mismos, que éramos capaces de convivir en libertad y progresar como pocos países
en la tierra (...). ¡Qué paradoja, qué contradicción tan difícil de digerir, de racionalizar, de
asumir! Quien había vivido como presidente la tasa de paro más baja de la historia veía cómo
se destruía empleo como nunca en nuestro país. Quien había tenido tres años de superávit veía
cómo llegábamos al mayor déficit público de la democracia. Y quien había gobernado con el
proceso de inmigración más grande jamás conocido en España presentía un nuevo ciclo de
emigración española. Todo esto en un período de apenas un año».
Son muy significativas esas memorias de Zapatero como documento exculpatorio y como
elemento de análisis de aquellos años, que nos remiten a la actualidad. En ellas está la
explicación de su tardanza en el reconocimiento de la crisis, que da alas a quienes entienden
que la dilación en la toma de decisiones justifica en parte el retraso de nuestro país en salir de
la recesión y en una recuperación endeble. Dice el ex presidente: «Hasta julio de 2008 no
hablé de crisis al referirme a la situación económica española (...). Debo reconocer que ya en
aquellos momentos algunos de mis colaboradores eran partidarios de usar la palabra crisis, tal
y como hice a partir del 8 de julio en una entrevista a la cadena de televisión Antena 3. Sí, fue
un error no hacerlo antes, porque en la calle y en los medios ya había empezado a calar un
cierto clima de crisis, sensación que se iba a ver, por supuesto, confirmada después, con el
crash financiero que se produjo a partir del otoño, a pesar de que éste no fuera en absoluto
previsible en la primavera de 2008. Fue un error dar la impresión de que se combatía una
determinada percepción en la sociedad por parte de alguien al que se atribuía una
predisposición optimista ante la realidad, pero fue un error que —pienso sinceramente— no
afectó a nuestra reacción, a que ésta se produjera, frente a los síntomas de deterioro inicial
que se detectaban en aquellos meses».
En sus dos legislaturas al frente del país, a Zapatero le tocó defender con la misma
intensidad unas medidas (por ejemplo, planes keynesianos de estímulo para cortar la sangría
del desempleo, como el Plan E, que suponían incrementos de la inversión y el gasto público, y
que generaban déficit y deuda pública) que las contrarias (estabilización fiscal, eliminación de
partidas de ayuda a las familias, congelación de las pensiones, reducción del sueldo de los
funcionarios, o la reforma ultrarrápida de la Constitución para introducir en ella la prohibición
del déficit estructural) en la fase de la crisis, en la que el principal problema era el de los
ataques especulativos contra la deuda soberana, que hubieran podido acabar (se pensaba
entonces) con el euro como moneda única europea.
¿Cuál era el verdadero Zapatero, el primero o el último, más allá de las diferentes
coyunturas? La percepción general fue la de un Gobierno contradictorio y, sobre todo,
sometido —una vez que no pudo mantener durante más tiempo la dirección de su política
económica— a los intereses de los principales socios europeos y al dictado de los mercados.
Las reformas puestas en marcha por los socialistas a partir de 2010 —y que han sido
continuadas con una graduación casi siempre más agresiva por el Gobierno del PP—
representaron un viraje muy fuerte en la gestión de la crisis económica: el PSOE comenzó la
legislatura minimizando los efectos de la crisis y prometiendo el gasto como principal medida
para reactivar la coyuntura, pero acabó su segundo mandato —consciente de la imposibilidad
de volver a ganar las elecciones por su descrédito— con un discurso de «sangre, sudor y
lágrimas», y unas reformas estructurales cuyo principal objetivo era siempre la reducción del
déficit público. Zapatero justificó el cambio de rumbo del Gobierno no en la injerencia
exterior sino en el «sentido de la responsabilidad», diciendo que su compromiso con las
reformas estaba por encima de los intereses electorales de su partido. A medida que se
deteriora más y más la situación económica, el Gobierno tuvo que hacer continuas
actualizaciones de un discurso que por su sesgo permanentemente optimista («optimista
antropológico») siempre quedaba detrás de los acontecimientos. Los datos demostraron luego
que el Gobierno fue más penalizado por la gestión de la crisis que por la situación económica
ciudadana.

10.3. Las cartas del emperador a las provincias

A pesar de las reformas citadas, iniciadas a partir de mayo de 2010 (a las que hay que
añadir una reforma financiera para combatir el deterioro del sistema financiero), no remitió la
presión de los mercados sobre la deuda española. El Gobierno de Zapatero, con la contorsión
hecha a la vista de todos y sin explicaciones suficientes, no inspiraba confianza. Esa presión
se hizo insoportable, y en el verano de 2011 el BCE se vio obligado a compras masivas de
deuda italiana y españolas, so pena de un colapso que hubiera resultado sistémico para el
conjunto de la zona euro. España e Italia eran dos países tan grandes que no se les podía
aplicar la solución intervencionista de Grecia, Irlanda y Portugal y, de modo paralelo, eran
demasiado grandes para quebrar. En ese momento, el BCE envía dos cartas a los primeros
ministros de Italia y España. La italiana es hecha pública inmediatamente en las páginas de la
prensa del país. La española permanece en secreto hasta que a finales de 2013 Zapatero la
publica íntegramente en sus memorias.
 Más allá del escándalo que puede suponer la utilización privada de una carta pública (que
antes se le había negado incluso al Parlamento), la misiva es muy representativa del poder del
BCE en la resolución de la crisis económica. Firmada por el gobernador del BCE, Jean-
Claude Trichet, y por el gobernador del Banco de España, Miguel Ángel Fernández Ordóñez
—y con copia a la ministra de Economía, Elena Salgado—, la carta es un documento
excepcional en el que se demandan medidas adicionales en el funcionamiento del mercado de
trabajo, la descentralización de la negociación colectiva, la desindiciación de la economía y
la moderación salarial. El BCE pide asimismo que el Gobierno manifieste su «compromiso
incondicional con el cumplimiento de los objetivos de política fiscal (déficit público),
independientemente de la situación económica». Es excepcional no sólo por lo que pide, sino
por lo que silencia (no se dice una palabra sobre la situación del sistema financiero español,
que en esas fechas ya estaba enchufado a la manga riega del BCE: recibir préstamos al 1 por
100 para comprar deuda pública al 4 por 100, 5 por 100, 6 por 100... Negocio redondo y sin
riesgo). Y es también excepcional por el tono imperial en el que ha sido escrita, en el que el
emperador exige al súbdito que se suicide «sean cuales sean las circunstancias» y con la
mayor rapidez posible.
No es extraño, a la luz de la carta del BCE y otras intervenciones continuas, la percepción
creciente que los ciudadanos tienen de la UE y de sus instituciones. La mayor parte de las
medidas económicas que se aplican y que son inspiradas por Bruselas (siempre en la misma
dirección de la austeridad) no se discuten en los parlamentos nacionales, como
correspondería, sino que son analizadas y aprobadas en lugares opacos de los que no se
conocen las actas del debate, si lo hubo, o la unanimidad.
Uno de los últimos ejemplos de ello se manifestó en marzo de 2013, cuando un pequeño
país de la zona euro, Chipre (tan sólo el 0,2 por 100 de la economía de la eurozona) fue
intervenido mediante un procedimiento hasta ese momento peculiar, como fue hacer
responsable de un sector financiero engordado y débil a los depositantes de los bancos: en el
primer momento se pretendió que entre estos responsables figurasen los pequeños
depositantes, que tenían asegurados sus ahorros de hasta 100.000 euros cada uno, a través del
fondo de garantía de depósitos. Cuando Chipre es intervenido apenas habían pasado unas
semanas de unas elecciones generales en el país —con cambio de partido gobernante— y
ninguna de las formaciones en liza llevaba en sus programas nada que pudiera recordar al
corralito que se instaló en la parte grecochipriota de la isla. Y sin embargo, en el Eurogrupo
hubo unanimidad en tomar esas decisiones (eliminar la garantía de los pequeños depósitos a
través de un impuesto a los mismos, y la suspensión de la movilidad de capitales, principio
básico de la Unión Económica y Monetaria), inmediatamente corregidas a raíz del monumental
escándalo montado sobre la quita a los depositantes y su posible efecto contagio al resto de
los países del euro, con un aumento de la incertidumbre y de la alarma social ciudadana.

10.4. Tranquilizar al tiempo al ciudadano y al mercado, ¿es posible?

 Todo ello también tuvo consecuencias políticas directas. A partir de mayo de 2010 se
acelera la decadencia del proyecto socialista en España. La gestión de la crisis monopolizó la
agenda política. Ello complicó la maniobrabilidad del PSOE, por efecto de una cierta
esquizofrenia, ya que su Gobierno tenía que responder al tiempo a las urgencias de los
mercados, que exigían otra política económica y unas reformas estructurales pendientes (que
multiplicaban las presiones sobre las mismas, encareciendo la prima de riesgo de la deuda,
con lo cual costaba más financiarse para pagar lo que ya se debía o para conseguir dinero
fresco con el que sufragar los compromisos adquiridos con los ciudadanos en materia de
Estado de Bienestar, gastos corrientes, etcétera), y a la necesaria negociación con el resto de
los agentes políticos, económicos y sociales, dado que no disponían de la mayoría absoluta, y
que les demandaban a veces soluciones antagónicas a las de los mercados.
La opinión pública acusó inmediatamente esas dificultades de los gobernantes, lo que se
trasladó a los sondeos en forma de una doble tendencia: pérdida de confianza en la capacidad
de gestión del Gobierno (y en especial de su presidente) y notable descenso en la intención de
voto del PSOE, especialmente entre la izquierda.
Todavía le quedaba al Gobierno socialista un golpe de efecto para tratar de tranquilizar a
los mercados y reducir la prima de riesgo: en medio de la canícula veraniega de 2011 anunció
en plena agostidad y con total sorpresa una reforma urgente de la Constitución para prohibir el
déficit estructural y hacer prevalecer el pago de la deuda sobre cualquier otra obligación o
promesa. El nuevo artículo 135 de la Constitución dice, en esencia, lo siguiente: «Todas las
Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit
estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus
Estados miembro (...). Los límites del déficit estructural y de volumen de la deuda pública
sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de
emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente
la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciados por la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados (...). Los créditos para
satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán
siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad
absoluta (...)».
Más allá del procedimiento utilizado para esta reforma constitucional (sin debate alguno,
en medio del desmovilizador verano...), resulta peculiar que sea un Gobierno socialdemócrata
el que haya renunciado a una herramienta tradicional de la política económica como es la
utilización del déficit público con criterios contracíclicos, tan familiar a esa familia
ideológica, imposibilitando constitucionalmente la aplicación de planes de estímulo,
imprescindibles para superar la parte baja del ciclo, como demuestra por doquier la historia
económica. Además, en un contexto europeo en el que la política monetaria está cedida al
BCE, la decisión de Zapatero dejaba al Ejecutivo sin apenas armas para el autogobierno
económico en coyunturas difíciles.
 Tal concesión tampoco tranquilizó a los mercados: la prima de riesgo siguió disparada
hasta que un año después, el 26 de julio de 2012, el nuevo gobernador del BCE, Mario Draghi,
pronunció las famosas 14 palabras: «El BCE hará lo suficiente para sostener el euro. Y
créanme, eso será suficiente». La reforma constitucional tampoco gustó a los ciudadanos. El
20 de noviembre de 2011 el PP ganó las elecciones por mayoría absoluta, inaugurando un
nuevo ciclo político en el que la derecha es hegemónica.
Como tal victoria estaba cantada previamente, el PP no arriesgó y se esforzó en elaborar un
programa electoral que apenas dijese nada, para que no le comprometiese. Aun así, su lectura,
dos años después, resulta casi pornográfica. En su frontispicio (Más sociedad, mejor
gobierno) se afirma lo siguiente. «El balance de los últimos años [se refiere a las dos
legislaturas socialistas de Zapatero] resulta desolador: cinco millones de parados, casi un
millón y medio de hogares con todos sus miembros desempleados, un sistema educativo
incapaz de proporcionar oportunidades, una generación de jóvenes expulsada del mercado
laboral y unas cuentas públicas fuera de control. En definitiva, un mal gobierno que no genera
la confianza necesaria para que el país obtenga el crédito que precisa y que pone en riesgo
real las prestaciones básicas del sistema de bienestar. La sociedad española está hoy
empobrecida y desesperanzada (...) España necesita otras políticas y otra forma de hacer
política. El Partido Popular ofrece a los españoles otra forma de gobernar. Gobernar desde el
centro y para todos, como moderación y diálogo. Gobernar con honradez, responsabilidad y
buen criterio. Gobernar de forma austera, eficaz y transparente. Gobernar con verdad y
credibilidad». La agenda del PP planteaba seis ejes fundamentales:

— El crecimiento económico y la generación de empleo.

— La mejora de la educación.
— La garantía de la sociedad del bienestar y de la protección social.
— La reforma y modernización del sector público bajo los principios de austeridad,
transparencia y eficacia.
— El fortalecimiento institucional y la regeneración política. Necesitamos instituciones
fiables, previsibles, la vuelta al respeto de la ley y a la seguridad jurídica.
— La proyección exterior de nuestro país, volver a ser fiables y creíbles en el mundo.

10.5. El déficit, independiente de la situación económica

Ideas generales y soluciones simples para la recuperación económica (a través de la bajada

de impuestos) y sobre la regeneración institucional (impulsadas por el diálogo y la elevación
del Parlamento como lugar central de la vida política cotidiana). De inmediato se vio que ni lo
uno ni lo otro. Mariano Rajoy subió los impuestos y bajó el gasto en protección social,
obsesionado por una prioridad única: cumplir sus obligaciones europeas de disminuir el
déficit público, «independientemente de la situación económica», como decía la carta del
BCE, dirigida a Zapatero y rápidamente endosada por el PP. En cuanto a la regeneración
democrática, apenas hubo consenso con los demás agentes políticos y sociales en las
principales medidas de ajuste tomadas, y el PP ha gobernado sobre todo a través del
procedimiento del decreto ley, que está reservado para casos de extrema urgencia y necesidad.
Por el método del decreto ley se han legislado, por ejemplo, asuntos tan centrales como el
saneamiento financiero, la reforma laboral, los ajustes en materia sanitaria o el régimen de
administración de Radio Televisión Española (RTVE). El ejemplo más ridículo puede ser el
primero: mientras que otros parlamentos nacionales de la UE discutían el rescate que se iba a
conceder a las entidades financieras españolas para que sobreviviesen a la crisis (una línea de
crédito de hasta 100.000 millones de euros, de la que se utilizó alrededor de la mitad), en el
parlamento español no se hacía, pese a las enormes cantidades de dinero público que se
movilizaron. La crisis bancaria no ha sido objeto de ninguna investigación parlamentaria seria,
y subcomisiones de nombre tan rimbombante como Reestructuración Bancaria y Saneamiento
Financiero, y de Transparencia de Productos Financieros e Hipotecarios (ambas dependientes
de la Comisión de Economía y Competitividad) no han dado origen a ningún documento
político que haya podido ser discutido públicamente.
La reforma financiera ha sido un elemento central de la política económica del PP. El
diagnóstico de la crisis financiera en general, y de sus efectos sobre el sistema bancario
español, fue erróneo desde su inicio, desde la segunda mitad del año 2007. El mensaje
dominante fue que las entidades de crédito españolas estaban poco afectadas por la crisis y
que su solvencia era satisfactoria, tanto por la supervisión del Banco de España como por la
existencia de cuantiosas provisiones para hacer frente a hipotéticos problemas. Incluso se
llegó a afirmar que el sistema financiero español era el más sólido del mundo. Entre los años
2008 y 2011, por ejemplo, el Reino Unido había utilizado dinero público para sanear su banca
por valor de un 7,3 por 100 de su PIB, Alemania por el 4,5 por 100 y Holanda por un 4 por
100, pero España no había comenzado su saneamiento.
La otra reforma estrella del PP fue la laboral, una reforma profundamente ideológica cuyo
contenido no figuraba en el programa electoral de la derecha. Se argumentó en la búsqueda de
condiciones para generar empleo con tasas más bajas de crecimiento de las tradicionales de la
economía español, y en la necesidad de paliar la dualidad del mercado laboral español
(trabajadores fijos-trabajadores precarios), una de las más altas de Europa. Dos años después
de su implantación no se ha logrado ni lo uno ni lo otro. Para lo que se está utilizando la
reforma laboral es para facilitar la devaluación salarial, apoyada en la ruptura del equilibrio
del poder en el seno de la empresa, a favor de los empresarios y en detrimento de los
sindicatos, que es el verdadero objetivo ideológico de la reforma. El presidente de Gobierno
y numerosos dirigentes del PP declararon durante la campaña electoral que no contemplaban
abaratar el despido, como hace la reforma. ¿Tenía razón el ministro de Economía Luis de
Guindos cuando cuchicheaba al oído del comisario de Economía de la UE, Olli Rhen —en un
lenguaje del cuerpo claramente de inferior a superior, si se veían las imágenes de televisión—
que la reforma laboral iba a ser «extremadamente, extremadamente agresiva»? Sí, la tenía.
 Más allá de estos y otros cambios legislativos hay un aspecto, menos coyuntural, que hay
que subrayar: el papel de Europa en sus relaciones con los dos últimos gobiernos, uno
socialista y otro conservador. Hay analistas que establecen analogías entre lo sucedido a
Zapatero en mayo de 2010 (advirtiéndole que o rectificaba su política económica o el país
sería intervenido de uno u otro modo) y lo que casi 30 años antes (1981) le ocurrió al
presidente francés François Mitterrand, cuando la presión de los mercados le obligó a
abandonar la política de izquierdas con que había comenzado su mandato (incremento del
salario mínimo, expansión de la demanda con inversión pública, reducción de la jornada
laboral, nacionalización de 36 grupos bancarios, incremento del déficit público...). Zapatero
ha subrayado en sus memorias y en diferentes declaraciones públicas que uno de los activos
de la última etapa de su legislatura fue, precisamente, evitar la intervención de la troika en la
economía española. Es de lo mismo que ha presumido Rajoy, aunque nada más llegar a la
Moncloa perdió la autonomía que hubiera pretendido para conducir la salida a la crisis
económica. Aunque no se produjo una intervención del país, como la griega, portuguesa o
irlandesa, sí la hubo sobre el sistema financiero, con la mencionada póliza de crédito de
100.000 millones de euros, acompañada de dos condiciones: los bancos serían supervisados
por los hombres de negro de la troika, y la negativa de Alemania a permitir la recapitalización
directa de los bancos españoles con ayudas europeas, lo que significaba que el Gobierno
tendría que contabilizar los préstamos como deuda pública y, si eran fallidos —como ya ha
ocurrido en una gran parte—, como déficit público. Así lo reconoció Mariano Rajoy el 11 de
julio de 2012, en un pleno del Congreso de los Diputados: «Los españoles hemos llegado a un
punto en que no podemos elegir entre quedarnos como estamos o hacer sacrificios. No
tenemos esa libertad. Las circunstancias no son tan generosas. La única opción que la realidad
nos permite es aceptar los sacrificios y renunciar a algo, o rechazar los sacrificios y renunciar
a todo».
Son ya dos los gobiernos españoles, de distinto signo ideológico, los que al intentar aplicar
sus propias recetas para superar las dificultades económicas se ven obligados a rectificar.
Gobiernos que no pueden gobernar con los programas con los que fueron elegidos. El
estrechamiento del rango de las medidas que se pueden adoptar en el marco nacional es tan
notable que, para frustración ciudadana, los cambios de gobierno no desembocan en cambios
de políticas.
Este es el momento en el que estamos. La limitación exterior, para bien o para mal, será
central en el devenir de este país.
 CAPÍTULO 11
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE PRESENTE Y
FUTURO
Norberto E. García y Santos M. Ruesga

11.1. Introducción

Este capítulo final incluye dos grandes temas. El primero son las conclusiones de este
texto, que se infieren de los capítulos anteriores. El segundo un análisis de escenarios posibles
con el fin de detectar qué políticas importantes para la recuperación están presentes en todos
los escenarios analizados, lo que sustenta su viabilidad futura. Una vez detectados esos grupos
de políticas, el capítulo presenta una síntesis de las políticas que pueden contribuir a acelerar
la recuperación de un crecimiento rápido que permita crear empleos a un ritmo significativo.

11.2. Conclusiones

11.2.1. La primera recesión del 2009-2010

La primera recesión de España del 2009-2010 es una consecuencia de un conjunto de fallos

y errores internos y externos a España que van concatenándose hasta crear un escenario muy
vulnerable a la crisis global del 2007-2009, que amplifica el impacto de dicha crisis y causa
una fuerte recesión con alto desempleo.
En 1999-2007 los responsables de la política económica de España acumulan un notable
número errores, y esto conduce a una apreciación real medida por la relación entre el coste
laboral unitario real de España respecto al de Alemania y otros países de Europa. Esto
provoca una pérdida de competitividad, una caída de la rentabilidad en bienes
comercializables y una reasignación de recursos hacia los no comercializables, que lesiona el
crecimiento de la productividad y de la competitividad en actividades exportadoras y
competidoras con importaciones. Esos errores conducen a un elevado déficit comercial,
creciente durante ocho largos años, lo que provocó una acumulación de saldos deficitarios en
la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Los errores previos se amplifican por la decisión de utilizar crecientemente financiación
externa de Alemania y otros países de la eurozona para financiar esos déficits —en lugar de
aplicar políticas para contenerlos—, basándose en la dudosa visión de que la introducción del
euro había modificado estructuralmente los mercados financieros de la eurozona, en una visión
europea de la misma hipótesis de plena eficiencia de los mercados financieros que poco
después provocó la implosión del sistema financiero de Estados Unidos y generó la gran
recesión global del 2007-2009.
Al cabo de varios años de esta política, el endeudamiento externo privado (bancos,
empresas y familias) de España se eleva a niveles antes desconocidos y genera una fragilidad
financiera externa de gran alcance.
Adicionalmente las decisiones de política estimulan a la banca privada a hacer uso de ese
flujo de financiación externa, amplificado por el apalancamiento, para expandir el crédito a
tasas muy elevadas y financiar la construcción, la vivienda y la edificación de obras en
general. En un contexto de crecimiento del empleo, de los salarios y de la demanda agregada,
se eleva el precio de los bienes y servicios no comercializables respecto a los
comercializables, y esto genera el alza en la tasa de rentabilidad de los primeros. Esto explica
por qué la inversión privada continúa expandiéndose hacia esas actividades. El alza de
precios de la vivienda, la construcción y las obras civiles, transformada ya en una burbuja,
continúa su ascenso hasta que se siente el impacto de la crisis global del 2007-2009.
La expansión del crédito fácil fuera de todo límite razonable, en base a acciones muchas
veces cuestionables, da lugar y facilita decenas y decenas de situaciones que lindan en lo
ilegal, multiplicándose con ello los casos de corrupción. Esto es un subproducto que suele
acompañar los procesos de expansión desatinada del crédito privado en muchas experiencias.
Los excesos de endeudamiento no sólo fueron ignorados por la dirección de las empresas
financieras y sus Consejos de Administración, por directores provenientes del mundo político
o por otros que no tenían ese origen, sino que también lo fueron por las entidades reguladoras,
como el Banco de España y la CNMV, por las autoridades monetarias y financieras del Estado,
por el Banco Central Europeo y las autoridades monetarias de la Comisión, por los
organismos internacionales (FMI, Banco Mundial) y, en general, por los académicos de las
universidades.
La principal razón por la que los expertos y muchas entidades nacionales y supranacionales
no pudieron señalar a las autoridades los errores cometidos, es que resulta muy difícil
convencer a alguien de los fallos y errores cuando la economía exhibe un proceso de
crecimiento aparentemente sólido que genera gran cantidad de empleos.
Los fallos y errores se verifican también en el nivel de las instituciones de la eurozona. No
es sólo una arquitectura defectuosa del sistema de la eurozona que de por sí emerge como un
problema serio con la crisis global 2007-2009. Es más que eso: fallos serios de políticas. En
1999-2007 la inflación anual en todos los países del sur de Europa era más elevada que la de
Alemania. Los diferenciales de inflación entre países, cuando son persistentes, conducen
necesariamente a desequilibrios externos, a menos que sean compensados por diferenciales en
el ritmo de crecimiento de la productividad favorables a los países del sur de Europa. Pero en
la práctica, los diferenciales de crecimiento de la productividad fueron favorables a Alemania
y otros países del norte de Europa. La pregunta que se hace Bagnai (2013) es por qué las
instituciones de la eurozona dejan de lado el seguimiento y corrección de las tendencias
anticipadas por los diferenciales de inflación y productividad, y en lugar de ello concentran la
atención en el comportamiento del sector público. Esta pregunta es aún más relevante si se
recuerda que el Tratado que da nacimiento a la Unión Europea contiene un articulado que
explícitamente sostiene que uno de los principios guía para los países miembros es una clara
advertencia de los daños que emergen de desequilibrios externos no sostenibles y, antes de
ellos, de las divergencias entre tasas de inflación que los anticipan. Para Bagnai (2013), la
única explicación posible para esta enorme omisión a nivel de estas instituciones es que la
misma beneficiaba a los socios más poderosos de la Unión Europea. Si la hipótesis previa
fuera correcta, estaría señalando el abandono de los principios de solidaridad, que fueron los
cimientos de la formación de la Unión Europea y su reemplazo por un fundamentalismo de
mercado que beneficia sólo a los países más poderosos de la Unión.
La Crisis Global del 2007-2009 actúa como detonante: provoca la implosión del modelo
de financiación externa en que basó su crecimiento España, pone de manifiesto el coste de un
enorme endeudamiento externo, sujeto ahora al escrutinio de los bancos acreedores y de las
agencias de calificación de riesgo, causa el estallido de la burbuja de precios de activos
inmobiliarios, y frena la expansión del crédito interno y con ello la actividad de la
construcción y sectores vinculados. Todo ello amplifica el impacto recesivo de la Crisis
Global y genera rápidamente una muy elevada tasa de desempleo.

11.2.2. El viraje del 2010-2011

En 2010-2011 tiene lugar el viraje de la política económica hacia un recorte cauteloso y

gradual del gasto público que reduce con cuidado el ratio (déficit público/PIB) en un contexto
en el que la economía española estaba lejos de hallarse recuperada y en el que la política
monetaria del BCE no compensaba la contracción fiscal. La consecuencia es un descenso de
2,8 puntos de por 100 en el ratio (déficit público/PIB), una ligera recesión en 2010 y un muy
leve crecimiento del 0,7 por 100 anual en 2011, explicado por la compresión de las
importaciones. La economía parecía haberse orientado hacia un crecimiento muy débil del
PIB, pese a lo cual la tasa de desempleo se elevó significativamente en 2010-2011 hasta el
21,7 por 100.

11.2.3. La segunda recesión del 2012-2013

La segunda recesión tiene lugar en el 2012-2013. El nuevo Gobierno que toma posesión a
principios del 2012 abandona la cautela y gradualidad anteriores e implementa en forma
drástica, con mucha seguridad y certeza, la política de austeridad fiscal extrema, que pretende
inicialmente reducir el ratio de déficit público/PIB del 8,4 por 100 registrado en el 2011 al 3
por 100 en un bienio 1. Acompaña este intento con una reforma para reducir los salarios
nominales —devaluación interna— y el saneamiento del sistema bancario, que implica el uso
de financiación de la eurozona y el cierre (concentración) de muchos bancos y Cajas de
Ahorros.
La principal justificación de la política de austeridad fiscal extrema era que la misma
reduciría la prima de riesgo de los bonos soberanos españoles y generaría confianza entre los
inversores financieros, e induciría también confianza en las decisiones de inversión privada en
España. Las dos hipótesis se demostraron falsas: la prima de riesgo descendió a partir de julio
del 2012 a raíz de un anuncio de intervención del BCE en el mercado financiero, en de los
países del sur, pero en circunstancias que significaron que en 2012 el déficit público se elevó
a un nivel más alto aún que el de 2011: 10,6 por 100 del PIB. Las decisiones de inversión
privada no se reactivaron, y en el 2013 la inversión privada sigue contrayéndose a un ritmo
muy significativo.
El nuevo gobierno falla en su intento, ya que el fuerte recorte del gasto público y el
aumento de impuestos genera otro serio shock recesivo en 2012 y 2013. Al provocar estos
shocks recesivos, en lugar de una reducción del ratio déficit público/PIB se registra un alza de
hasta 10,6 por 100 del PIB en 2012, muy superior a su meta anual y mayor también al
registrado en el 2011, antes de la aplicación de la austeridad fiscal extrema. En el 2013, el
ratio déficit público/PIB también se sitúa por encima de la meta anual y alcanza el 6,8 por
100. Este shock recesivo de un bienio eleva la tasa de desempleo del 21,7 por 100 en el 2011
a 27 por 100 en el 2013.
Son varias las razones que explican el fracaso de la austeridad fiscal extrema: a) en un
contexto recesivo, una reducción drástica del déficit público provocará más recesión, y con
ello un mayor déficit público, a menos que sea compensado por la política monetaria y/o por
un impulso muy elevado del sector exportador; si el BCE no aplica una política expansiva, el
crecimiento de las exportaciones no puede compensar la contracción interna; b) el programa
de ajuste fiscal de España se basa en estimaciones de los multiplicadores fiscales muy
inferiores a los que la realidad muestra, lo que subestima el impacto recesivo de una
reducción del gasto público, y c) la política monetaria del BCE no compensa lo drástico del
ajuste fiscal, y durante gran parte del período sigue focalizada en la estabilidad de precios y
no en la recuperación de las economías.
El recorte del gasto y del déficit público no fue acompañado por una política monetaria
expansiva que compensara el efecto contractivo de la política fiscal. La prolongación de la
crisis en España y los países del sur de Europa es en este sentido explicada por la lentitud del
BCE para reducir la tasa de interés y su renuencia para aplicar una política de Quantitative
Easing (QE) similar a la aplicada por la Reserva Federal de los Estados Unidos, el Banco de
Inglaterra, el Banco Central de China y muchos otros bancos centrales para contener la crisis y
contribuir a la recuperación económica. En este sentido, la verdadera salida para España
habría estado en una combinación de una política de contracción fiscal mucho más gradual y
cuidadosa, con una política del BCE expansiva mucho más imaginativa diseñada para
contribuir directamente a una recuperación, acompañada por un mecanismo poderoso y
eficiente de promoción y diversificación de las exportaciones, particularmente hacia mercados
externos situados fuera de Europa. El mecanismo de promoción y diversificación de
exportaciones debía ser potente para superar el escollo de la sobrevaluación del euro. En la
práctica, la ausencia de una política de crecimiento y la focalización de la política económica
en sólo el ajuste y reformas, contribuye a su fracaso.
Es importante recordar que los excesos de apalancamiento en materia crediticia en la pre-
crisis conducen inexorablemente al proceso de des-apalancamiento en la crisis y hacen más
lenta la recuperación. El des-apalancamiento afecta a bancos, empresas y familias, y se
manifiesta en una menor demanda interna y en el muy bajo crecimiento del crédito, haciendo
más difícil la recuperación.
Finalmente, cabe recordar que la política de austeridad fiscal extrema ha enfatizado mucho
más el recorte del gasto que una reforma inteligente de los ingresos fiscales, particularmente
de la tributación. La presión tributaria en España es bastante más baja que en el resto de
Europa y posee una cantidad tal de fallos de diseño que le hacen perder eficacia. En el 2012,
la presión fiscal (suma de la tributación y de las cargas sociales en relación al PIB) era en
España un 32 por 100 frente al 39 por 100 que alcanzaba la media de 28 países de la Unión
Europea. De hecho, 21 países de esos 28 exhibían una presión fiscal más elevada que España.
Por consiguiente, hacia el futuro, una reforma tributaria y fiscal es uno de los ingredientes
ineludibles, que deberá tomar en cuenta la situación de ingresos de las personas, resolver el
tema de las comunidades y hacerlo teniendo como marco una reforma fiscal para la Unión
Europea.

11.2.4. Los fallos en la arquitectura de la eurozona

La crisis puso de manifiesto los graves fallos en la arquitectura de la eurozona y la UE.

Fundamentalmente: a) los fallos existentes en la gobernanza de la UE y de la eurozona; b) lo
vulnerable que era la estructura institucional en la que estaba basada la eurozona; c) la
ausencia de mecanismos de regulación y supervisión de los desequilibrios macroeconómicos,
de las finanzas públicas de los Estados miembros de la eurozona y de las variables que
anticipan tales desequilibrios; d) la fragmentación y debilidad de la regulación y supervisión
de los sistemas bancarios de la eurozona, y e) la incapacidad a corto plazo para afrontar las
consecuencias de un impacto exógeno en la eurozona.
La acumulación de estas vulnerabilidades, la lentitud en la toma de decisiones a nivel
institucional y los errores en muchas de esas decisiones contribuyeron activamente al
escenario de confusión existente en la UE y eurozona a partir de mayo de 2010, al contagio de
la crisis a los países considerados periféricos de la UE (Grecia, Portugal, Irlanda y España) y
a la profundidad de dichas crisis.
 La evidencia de que este tipo de errores existió son los sucesivos pasos intentados o
asumidos para ir cambiando esos fallos de arquitectura y de supervisión. Es sólo a partir de
febrero de 2014 cuendo se comienzan a emitir directivas para evaluar todo un conjunto de
indicadores de los posibles desequilibrios de los países miembros, y de la trayectoria en cada
país de variables que anticipan la aparición de desequilibrios, lo que entre otras cosas supone
prevenir y corregir los superávits de balanza de pago y no sólo los déficits, ya que en ciertos
países los primeros son la otra cara de la moneda de los segundos en los restantes países.

11.2.5. ¿Por qué Alemania aboga por la austeridad fiscal extrema?

Desde el 2010 hasta la actualidad, el gobierno de Alemania —y los de otros países del
norte de Europa— colocan como ejemplo la propia experiencia alemana para justificar su
recomendación de una férrea política de austeridad fiscal a los países del sur de Europa. Pero
es importante darse cuenta de las diferencias de contexto que explican por qué en un caso es
exitosa y en otros provoca un desastre.
En 1998-2007 Alemania recorta el gasto público social, disminuye el déficit público,
reduce impuestos, disminuye el sistema de beneficios a los trabajadores, modera el
crecimiento de los salarios y promueve aumentos de productividad. Todo esto fue efectuado
para elevar su competitividad. No obstante, hay una gran diferencia entre el contexto en que
Alemania efectúa estos cambios y el enfrentado por España desde el 2008 en adelante.
En 1999-2005 Alemania presiona exitosamente al Banco Central Europeo (BCE) para
obtener una importante expansión del crédito y una política monetaria más laxa. Esto amplía
los flujos financieros del BCE y de otros países hacia Alemania. Esta expansión de la liquidez
y del crédito permite a Alemania compensar la reducción del déficit público sin caer en una
recesión. Similarmente, la política monetaria expansiva del BCE estimula el crecimiento de
muchos países de Europa, y esto provee a Alemania con la expansión de mercados externos,
dentro de la propia Unión Europea, para sus exportaciones. Por tanto, en ese contexto la
reducción del déficit público no fue recesiva, porque la expansión de la liquidez y del crédito
y el crecimiento del consumo, de la inversión y sobre todo de las exportaciones de Alemania
sobrecompensan el efecto contractivo de su reducción.
El contexto que enfrentan España y otros países del sur de Europa desde el 2008 en
adelante es totalmente diferente. La expansión de la liquidez y del crédito está limitada por
una política muy rígida del BCE, los flujos financieros de otros países dejan de ser
significativos a partir de la Crisis Global del 2007-2009 y los mercados de productos y
servicios de Europa no se expanden a causa de la crisis y de una muy lenta recuperación. En
este contexto, una reducción drástica del déficit público es altamente recesiva.

11.2.6. ¿Por qué la Comisión Europea y la eurozona continúan promoviendo la

austeridad fiscal después de constatarse su fracaso?
 La obstinada confianza de las autoridades europeas y españolas en las virtudes de la
austeridad fiscal extrema no se ha alterado pese a los resultados obtenidos y a la evidencia
respecto a que dicha política contribuyó a la profundización de la crisis y al retraso de la
recuperación. Por otra parte, el tímido reconocimiento del hecho (las políticas no están
produciendo los resultados previstos en términos de recuperación en la zona euro) no ha
conducido a un cuestionamiento de la política, sino, simplemente, a un cambio en el discurso:
«Cuando se habla de los costes negativos de la consolidación a corto plazo, es importante
no perder de vista lo que sería el hecho contra-factual. Para los países más vulnerables, la
exposición a las presiones de los mercados financieros significa que no hay más remedio que
aplicar medidas de consolidación fiscal. La alternativa de la subida de las primas de riesgo y
los mayores costes de endeudamiento sería peor para esos países, la consolidación es
necesaria para restaurar las posiciones fiscales y conducir las proyecciones de deuda hacia
una senda sostenible» (Comisión Europea, 2012, p. 44).
Así, en el 2012 la Comisión reconoce que las políticas de austeridad fiscal no están
funcionando, pero sostiene que si no se hubieran aplicado, hoy se enfrentarían situaciones
insostenibles en los mercados financieros. Este argumento es claramente falso, pues después
se demostró en la práctica que lo que detuvo la presión de los mercados financieros sobre la
prima de riesgo 2 fue la declaración del BCE de estar dispuesto a intervenir para estabilizar el
euro a través de compras de bonos de la deuda en los mercados secundarios en julio de 2012
—que provocó un cambio en los «sentimientos» de los mercados financieros—. La prima de
riesgo se reduce constantemente a partir de dicha declaración, mientras que la deuda pública
sigue elevándose como porcentaje del PIB hasta alcanzar casi un 100 por 100 a finales de
2013.
Pareciera que, por terquedad, tontera o ideología, los responsables de la Comisión
Europea son absolutamente incapaces de pensar en otras alternativas de política que no sea la
austeridad fiscal extrema, y siguen consecuentemente promoviendo este enfoque, pese a la
evidencia empírica acumulada en su contra. Ello no ha sido obstáculo para que, ante la
evidencia de los incumplimientos reiterados del logro del objetivo de déficit, las autoridades
comunitarias hayan aceptado en varias ocasiones un retraso en la fecha prevista para ello.

11.2.7. La débil competitividad de la economía española

España se ha especializado en los pasados 15 años en bienes de baja tecnología —como

alimentos y textiles— o de tecnología intermedia —como vehículos automotores y productos
farmacéuticos—. Pero la demanda de los mercados mundiales ha crecido mucho más
rápidamente en los bienes de tecnología intermedia y sobre todo alta tecnología. Por tanto, es
imprescindible un desplazamiento gradual hacia estos últimos tipos de productos si se desea
acelerar las exportaciones. Para ello es imprescindible mejorar la competitividad y
diversificar las exportaciones, hacia países fuera de la Unión Europea.
 La composición de la producción de España señala que la mayor parte de sus productos
son de baja ventaja competitiva. Esto es un resultado de todos los factores que explican la
ausencia de un crecimiento de la productividad total en España en 1999-2010. Un agravante de
este proceso es la reasignación de recursos de inversión hacia vivienda y construcción en
2000-2010, que redujo la proporción de inversión en maquinaria y equipos, especialmente en
los sectores más abiertos a la competencia externa. Esto contribuyó decisivamente a reducir el
crecimiento de la productividad total en los sectores que producen bienes y servicios
comercializables, con la consiguiente pérdida de competitividad, ya que esa caída indujo
también una menor absorción de innovaciones. Este proceso debe ser revertido si España
aspira a una mejor inserción en los mercados externos que hagan viable su recuperación.
El shock generado por la adopción del euro condujo a España en 2000-2009 hacia un
mayor crecimiento de los costes laborales unitarios y de los precios, comparado con el
comportamiento de Alemania y los países más avanzados de Europa.
Pero más importante aún es la tendencia de mediano plazo a un muy bajo crecimiento de la
productividad —base real de la competitividad de un país—. En 2000-2008 el crecimiento de
la productividad por hora en España es bastante menor al registrado en Alemania y otros
países avanzados de Europa. La desaceleración del aumento de la productividad por hora se
revierte en 2009-2012 debido a la fuerte contracción de empleo, mayor que la del PIB.
El crecimiento de la productividad total de los factores muestra un resultado aún más pobre
que el de la productividad por hora: un estancamiento en 1999-2009. Ese estancamiento
implica que los aumentos de precios de factores no pudieron ser absorbidos por aumentos en
la productividad total, lo cual abrió paso a una tendencia al alza en los costes totales unitarios.
Vía por la que también España sufrió un deterioro en su competitividad-productividad.
Un rápido crecimiento de la productividad total provoca una reducción sostenida en los
costes totales por unidad producida, que son claves para la competitividad. Esto es más
importante que la reducción de los costes laborales unitarios, que son tan sólo una fracción de
los mismos. Con el fin de mejorar la competitividad, un descenso en los costes laborales
unitarios es importante como mecanismo de ignición, por el cual se eleva la tasa de
rentabilidad en sectores que producen bienes y servicios comercializables y contribuye a
inducir la recuperación de la inversión y la absorción de innovaciones en esas actividades.
Con ello se restablece el crecimiento de la productividad total en estos sectores y la reducción
de los costes totales unitarios que mejoran su competitividad. Iniciada la recuperación, el
crecimiento de los salarios reales no debería superar el crecimiento de la productividad, para
evitar un nuevo deterioro de la competitividad y sostener el impulso del crecimiento de la
inversión. Pero lo anterior no debe confundirse con un descenso continuado de los salarios
durante siete u ocho años, que es la receta implícita en una «devaluación interna».
La brecha de competitividad de la economía española, medida por la distancia entre la
productividad de España y la de los países más avanzados de Europa en el 2013, superaba ya
el 40 por 100 3. Es difícil que una brecha de esa magnitud pueda ser cerrada con
«devaluaciones internas», ya que hacerlo por esa vía demandaría reducciones significativas de
salarios durante cinco a siete años más. España lleva ya cuatro años de caídas de salarios,
sumadas a un muy elevado desempleo, y la situación ha alcanzado ya un nivel intolerable. Es
aún más difícil que por esa vía se logre un aumento de exportaciones que induzca un
crecimiento económico de al menos un 2 por 100, en promedio anual, que es lo que se
requeriría para hacer descender la tasa de desempleo en forma significativa en 7 u 8 años.
La caída de los salarios en 2010-2013 medida por el INE es de aproximadamente 3,5 por
100. Pero cuando se miden los salarios netos de los cambios de composición —limpiando el
efecto del aumento del desempleo, de la salida de los trabajadores menos cualificados, de la
salida de los jóvenes y del incremento del trabajo temporal—, como lo hace el Banco de
España (2014), el descenso de los salarios es de 7 por 100 en el período 2010-2013. Esto es
una devaluación interna que debería haberse sentido en el aumento de exportaciones 4, y sin
embargo, hasta el momento no ha sido así, señal que son la competitividad-productividad y
otros obstáculos los que están frenando el crecimiento de las exportaciones.
En consecuencia, el coste social registrado en España es ya elevadísimo como para
adicionarle nuevas presiones en esa dirección, que ponen en riesgo el tejido social y devalúan
la institucionalidad democrática del país. Por otra parte, resulta absurdo persistir en esa
dirección si existen alternativas mucho más eficientes y menos costosas socialmente para
aumentar la productividad total en forma sostenida. Bastantes de las medidas iniciales para
aumentar la productividad total no requieren de muchos recursos excesivos, como por ejemplo
la prospección de nuevos mercados externos, la mejor organización de las empresas y la
adopción de un sistema de incentivos al aumento de la productividad.
Dos obstáculos importantes al aumento sostenido de la productividad total en España son el
débil acceso al stock externo de conocimientos e innovaciones y la muy baja ponderación de
establecimientos con una escala de planta que permita rápidos aumentos de productividad y
reducciones sostenibles en costes totales unitarios.
Respecto al primero, en España han tendido a prevalecer las políticas que promueven el
desarrollo interno del conocimiento y las innovaciones —parte de cuyos presupuestos están
siendo recortados de forma drástica por la política de austeridad fiscal—. En toda Europa
existen sistemas de incentivos a la innovación. No sería difícil entonces establecer en España
un sistema de incentivos microeconómicos para acelerar el acceso a conocimientos e
innovaciones ya disponibles en el exterior, lo que implica un coste mucho más bajo que
generarlos internamente, sin que ello signifique renunciar a iniciativas internas en la materia.
En relación con lo segundo, es necesario promover el crecimiento de las medianas
empresas y elevar el número de las grandes, a través de programas público-privados de
promoción de exportaciones a nuevos mercados. Y en esta perspectiva, de crecimiento de
tamaño, habría que dirigir las políticas de apoyo a las pequeñas empresas. Una alta
proporción de pequeñas empresas puede transformarse de un obstáculo a una ventaja, si se
promueven activamente procesos de subcontratación en redes o cadenas productivas con las
grandes, y consorcios (clusters) de pequeñas empresas orientadas a producciones similares.
Esto promueve mayores escalas de producción para las pequeñas, aumenta su productividad y
reduce sus costes totales unitarios.
Una mención especial merecen las multinacionales españolas, que son una de las palancas
del desarrollo futuro, en la medida que sea posible ampliar significativamente su número y
expandir su escala de producción, para aumentar aún más su competitividad. Esto potenciará
su incidencia en las exportaciones y en el crecimiento futuro.
España puede beneficiarse de los avances más recientes del análisis del crecimiento
económico desarrollados en 1990-2011. La evidencia empírica de los últimos treinta años
señala que el factor clave para el crecimiento sostenido es la especialización internacional,
orientada a múltiples nichos de mercados externos. Esto es crucial porque provoca aumentos
de la demanda externa que inducen el desarrollo de amplias escalas de planta en muchas
actividades internas, con retornos crecientes a escala. Los aumentos de escala generan
incrementos de productividad y reducción de costes totales por unidad producida por el efecto
escala. El desarrollo de amplias escalas de planta requiere de la aceleración de la
acumulación de capital —tanto fijo como humano—, que induce la absorción de innovaciones
endógenas al crecimiento de la inversión —innovaciones que, alternativamente, pueden
obtenerse a menor coste del stock externo disponible de conocimientos e innovaciones—. La
mejora de la competitividad es así una consecuencia de un esfuerzo de acumulación de capital
en amplias escalas de planta, con innovaciones endógenas y absorción de exógenas, liderado
por la creciente orientación de la economía hacia actividades que responden a la
especialización internacional del país.

11.2.8. El impacto sobre el empleo y los salarios

Un sistema productivo que se apoya en una elevada rotación y una muy baja calidad, en un
mercado de trabajo especial en las últimas décadas, está en el origen del intenso y continuado
crack de empleo que se padece en España entre 2008 y 2013. Tras una larga crisis con dos
recesiones, la tasa de desempleo se sitúa por encima del 26 por 100, y la de los jóvenes entre
16 y 30 años en torno al 55 por 100. Tales cifras nunca se alcanzaron en España ni, incluso,
durante la Gran Depresión de 1920-1930.
A los efectos propios de la dinámica recesiva hay que añadir los de la política económica
impulsada por los diferentes gobiernos habidos desde 2010, que han contribuido a promover
la segunda recesión y con ello a profundizar en el crack del empleo.
Junto a estas opciones de austeridad, que comprimen la demanda de trabajo, la política
económica se ha centrado en el impulso de reformas continuas e intensas de la regulación
laboral, tratando de dotar al correspondiente mercado de mucha mayor flexibilidad en su
funcionamiento, desregulándolo, en la creencia, sempiterna en los modelos de corte
neoliberal, de que será el mejor instrumento para reducir los profundos desequilibrios
registrados en materia de empleo.
Bajo este prisma teórico-ideológico, la caída de los salarios reales habría de convertirse
en más empleo. El problema es que no se ha conseguido demostrar que la reducción de los
salarios reales conduce inexorablemente a un incremento de la demanda efectiva interna o
externa, pero sí a una caída en cascada de la demanda de consumo privado.
Partiendo de este diagnóstico, los gobiernos de la crisis han ido desarrollando reformas
laborales sucesivas, que han culminado en la promulgada por el Parlamento en febrero de
2012, a instancias del gobierno del Partido Popular. De un modo u otro, todas ellas han tratado
de conferir mayor poder decisorio al empresario en el ámbito de las relaciones laborales,
como fórmula para consolidar la estrategia de devaluación salarial impulsada a lo largo del
periodo la crisis.
Los costes laborales unitarios han respondido a estas situaciones y estímulos y están
descendiendo a expensas casi exclusivamente de las reducciones salariales, dado el raquítico
avance de la productividad del trabajo, no sólo en estos últimos años, sino a lo largo de
nuestra reciente historia de desarrollo económico.
En consecuencia, el valor añadido en el sistema productivo español ha crecido más a
expensas de la extensión en la utilización de trabajo y capital que por la eficiencia en su uso,
que requería, sin duda, de cambios profundos en la organización laboral, fruto de la
incorporación de innovaciones tecnológicas de todo orden y de la reasignación
sectorial/empresarial de los recursos hacia las actividades más productivas.
Y como derivada singular de este proceso de devaluación salarial observamos cómo se
ahonda en las desigualdades económicas, de manera muy intensa en el caso español,
expandiendo las bolsas de bolsas de pobreza más allá de los nichos tradicionales de parados y
jubilados, conduciendo inexorablemente a una dualización creciente de la economía y
sociedad españolas. Este proceso de inequidad se intensificó en los países desarrollados hace
ya algunas décadas, y en el caso español se está acentuando desde hace más de una década,
acelerándose desde los inicios de la Gran Recesión 2.0.
A ello contribuye también el hecho de haber dejado a un lado las políticas activas de
mercado de trabajo. El gasto en tales instrumentos se ha reducido de modo significativo, en
particular en lo que se refiere al impulso a la eficiencia de los servicios públicos de empleo y
a formación ocupacional continua.
En aras de incentivar la creación de empleo habrá que reconsiderar muchas de las reformas
realizadas, otorgando mayor protagonismo en las reformas futuras al diálogo entre los
interlocutores sociales, muy fructífero en otros momentos de nuestra historia económica y
laboral y ahora relegado. Es en este marco donde se pueden impulsar con mayor eficiencia
instrumentos para promover la formación y la movilidad laboral pactadas, aunque para ello se
requiere un nuevo sistema productivo más eficiente y competitivo.
La negociación colectiva debe continuar siendo un instrumento básico de definición de las
relaciones laborales y de impulso del crecimiento de la productividad empresarial y sectorial,
lográndose a través de su praxis una distribución más equitativa del valor añadido generado
con tales aumentos. Un mayor crecimiento salarial, vinculado a un mejor reparto de los logros
en materia de productividad, además de incentivar al trabajo para el logro de cotas más
elevadas en este parámetro, básico para el crecimiento de la competitividad empresarial,
contribuirá a frenar la brecha de desigualdad que se está instaurando en la economía española.

11.2.9. El contexto sociopolítico de la crisis

Por detrás de las tendencias sociales y políticas que preceden y continúan durante la crisis
del 2008-2009 y años posteriores, se encuentra el ascenso continuado de la ofensiva
neoliberal.
Entre el 2008 y el 2013, los españoles asisten a dos crisis: la de la percepción del gran
cambio de la democracia española y la de la imagen de una Unión Europea como fuente de
progreso económico y social.
La reunión de los ministros de Economía de los países de la Eurozona del 9 de mayo de
2010 marcó el devenir de los ciudadanos españoles para todavía no se sabe cuánto tiempo.
Por sus consecuencias económicas, sociales y políticas de largo alcance. Consecuencias
económicas: cambio telúrico de la política económica de un país, sin que lo quisiera su
Gobierno, de la noche a la mañana. Consecuencias sociales: incremento del paro,
empobrecimiento de la población, mortandad de miles de empresas, lo que supone una
modificación en la manera de pensar y de vivir de mucha gente, sin preparación previa para
ello. Consecuencias políticas: sustitución de una mayoría relativa socialdemócrata por una
mayoría absoluta conservadora; nunca en las casi cuatro décadas de democracia
contemporánea, ninguna formación, ni de derechas ni de izquierdas, ha tenido tanto poder
territorial (Gobierno central, gobiernos autonómicos y municipales) ni institucional (justicia,
medios de comunicación, organismos reguladores…) como el Partido Popular (PP). Sus
únicas limitaciones a la hora de gobernar son las que vienen impuestas desde el exterior.
Son ya dos los gobiernos españoles, de distinto signo ideológico, los que al intentar aplicar
sus propias recetas para superar las dificultades económicas se ven obligados a rectificar.
Gobiernos que no pueden gobernar con los programas con los que fueron elegidos. El
estrechamiento del rango de las medidas que se pueden adoptar en el marco nacional es tan
notable que, para frustración ciudadana, los cambios de gobierno no desembocan en cambios
de políticas.
Teniendo en cuenta este breve relato, se puede entender que el modelo de pacto
constitucional que había consagrado la transición política de España como gran proceso
histórico de modernización de la sociedad española ha quedado en gran medida bloqueado,
quedando buena parte de sus instituciones claves en situaciones más que precarias. La crisis
económica y sus efectos anti-distributivos ponían en evidencia las limitaciones del modelo de
crecimiento anterior y la íntima relación entre una economía especulativa —permanentemente
apoyada en un hiper-desarrollo caótico del sector financiero y del sector inmobiliario— y una
política institucional favorecida (y favorecedora) por (y de) sucesivas burbujas en ese sector.
En este sentido, la crisis económica ha contribuido a crear una visión social en que la España
de la transición post Franco ha dejado de funcionar.
La profunda recesión económica rápidamente se traspasaba a la arena política y al
endeudamiento de las administraciones públicas de todo nivel, acompañada de las presiones
internacionales para recortar el gasto público e instaurar la ortodoxia presupuestaria, haciendo
saltar la legitimidad de gran parte del entramado institucional y del consenso social alcanzado,
basado en el modelo político español, y entrando en una crisis de imagen, confianza y
funcionalidad del sistema de gobernanza multinivel de nuestro país.
La decepción moral en la crisis a partir de 2008 fue de tal calibre que pronto se produjo
una situación recurrente en la historia civil de nuestro país: la idea de la catástrofe española y
el desastre nacional, y el eterno retorno a la crisis depresiva del noventa y ocho. Los temas
tradicionales de la literatura regeneracionista se volvían a poner en primera línea de
actualidad, y así hemos vuelto a construir un relato nacional sobre ideas como la corrupción
generalizada y el caciquismo político, así como sobre los desmanes de politicastros de ínfima
categoría personal y sin ética, ahora convertidos en vasallos de las nuevas oligarquías
financieras.
El cuadro de depresión nacional psicológica y económica (frente a la euforia de la época
de la especulación y la «cultura del pelotazo») inmediatamente volvía a generar la idea
recurrente y obsesiva de la diferencia de España —y la no menos recurrente de que no somos
diferentes y son nuestros propios complejos lo que nos hacen creer y reproducir nuestra
diferencia, manejándose una visión ya de país arruinado, saqueado y en manos de unos
políticos desconectados de sus bases, ventajistas y sólo preocupados por mantener sus
privilegios.
La política del consenso que presidía la primera transición y de reparto del crecimiento de
los años de la europeización de la economía española se rompía en pedazos hasta destruir
cualquier atisbo de pacto social y fue reemplazada por la imposición de reformas, que generan
tensiones y presiones nacionales y territoriales, provocando con ello oleadas de
independentismo territorial que afectan la unidad del país.
Los conflictos sociales sobrevenidos con la crisis han tenido un fuerte contenido
reivindicativo instrumental , directo y dirigido a causas concretas —educación, sanidad,
afectados por la hipoteca, jóvenes sin empleo, etc.—, pero hasta incluso estos movimientos
han estado encuadrados en un relato de enfrentamiento de élites/pueblo, de defensa de lo
común, de la no representatividad real de los políticos profesionales —«no nos representan»
«democracia real ya»—, de crítica abierta y general a la impronta neoliberal en toda la
política institucional del último ciclo —por encima incluso de las etiquetas formales de los
partidos—, así como un cuestionamiento frontal del bipartidismo y las listas cerradas y
bloqueadas.
Muchos claman por una reconstrucción democrática, profunda y participativa, no sólo
limitada al voto rutinario y descomprometido. Otros, sin embargo, siguen repitiendo el
discurso de que únicamente la democracia representativa indirecta, profesionalizada y
congraciada con los poderes económicos es la única real y sensata, condicionando todo lo
demás a las tinieblas exteriores de la algarada y la etiqueta de antisistema. Los conflictos,
reivindicaciones y movilizaciones sociales del presente nos ayudarán a saber si en el futuro
nos iremos adentrando cada vez más en un régimen posdemocrático —financiarizado, de baja
legitimación y alta intensidad propagandística—, o todavía podemos mantener la esperanza
ilustrada de, por lo menos, no renunciar a la idea de una democracia social participativa,
abierta y no mediatizada por los poderes fácticos habituales (económicos y mediáticos).

11.3. Escenarios futuros

Con el fin de señalar algunas de las principales políticas hacia el futuro, para acelerar la
recuperación de España es necesario primero evaluar algunos escenarios futuros que
constituirán el contexto externo e interno de la economía española, y establecerán por tanto los
grados de libertad para diferentes políticas.

11.3.1. Escenario I

Un primer escenario posible es la continuidad del contexto externo e interno que se verifica
actualmente. En este sentido, externamente cabe esperar que la Comisión Europea y la
eurozona sigan promoviendo la austeridad fiscal, la devaluación interna o las reformas para
flexibilizar muchos mercados incluyendo el mercado de trabajo. Cabe esperar también que
Alemania no cambie su política económica, lo que implica que su crecimiento estará más
influido por el acontecer de la economía mundial que por la introducción de políticas
expansivas. En el mismo sentido, en este escenario el BCE continúa la línea estratégica que ha
implementado en los años recientes. Lo único que puede introducir un cierto cambio respecto
al escenario de los últimos años es una mayor proclividad hacia la renegociación de la deuda
externa, para permitir un cierto margen en la política interna.
Este escenario posee una clara implicación de política: ni la política fiscal ni la monetaria
serán suficientemente expansivas, o lo serán con una intensidad muy baja —las reformas
contribuirán a flexibilizar más los mercados, y el crecimiento de la eurozona se acelerará
ligeramente en 2014-2019 al ritmo inducido por la recuperación de la economía mundial—.
En este escenario, la única fuente posible de aceleración del crecimiento para España es la
débil recuperación de la eurozona y la aceleración de las exportaciones fuera de la eurozona.
Con casi 70 por 100 de las exportaciones destinadas a ese mercado, es evidente que el ritmo
de crecimiento para España queda determinado por el de la eurozona y la mejora de la
competitividad de España. El resultado esperable no es lo suficientemente elevado como para
inducir una rápida recuperación de la economía española, siendo imprescindible un aumento
significativo de las exportaciones al resto del mundo —lo que implica diversificar mercados,
productos y servicios hacia otros destinos diferentes a la Unión Europea y mejorar la
competitividad de España.

11.3.2. Escenario II

Un segundo escenario se definiría por la puesta en marcha de cambios de orientación a

nivel de la eurozona, de la Comisión Europea, del BCE y del gobierno alemán. Aunque es un
escenario poco probable, la fuerza de la realidad comenzará a pesar cada vez más sobre la
visión «desde el norte». En este sentido, es probable una política un poco más laxa del BCE y
una proclividad a reestructurar la deuda externa de alguno de los países del sur de Europa a un
plazo bastante mayor que el actual. Estos cambios no aseguran para España un cambio que
genere un margen significativo como para lograr una rápida recuperación y un buen ritmo de
crecimiento económico sostenible. Por consiguiente, también en este escenario España
necesitará de un mejoramiento de su competitividad y de un fuerte impulso a las exportaciones
orientadas hacia afuera de la eurozona, para acelerar su crecimiento.

11.3.3. Escenario III

El tercer escenario se basa en suponer que varios de los países del sur de Europa
establecen una alianza para negociar mejores condiciones con la Comisión Europea. Es
bastante evidente que si, por ejemplo, España, Italia y Portugal establecen esa alianza, y
logran la adhesión de Francia, la probabilidad de negociar mejores condiciones en los
programas de la Comisión Europea crece notablemente. Después de todo, una de las razones
por las que Alemania ha sido capaz de imponer casi todas sus propuestas ha sido la absoluta
ausencia de una oposición concertada a las mismas 5. Pero este escenario es poco probable
actualmente, porque demandaría una sincronización de las posturas políticas y de la política
exterior de los países afectados. No es desechable hacia el futuro, pero es un proceso que
tomará tiempo. Por tanto, incluso en este escenario sigue presente como opción necesaria una
mejora significativa de la competitividad y un fuerte impulso a las exportaciones de España
hacia afuera de la eurozona.

11.3.4. Escenario IV

El escenario IV emerge como una posible combinación, con ponderaciones variables, de

los tres escenarios anteriores. De esto se infiere que también en este cuarto escenario sigue
siendo un tema clave para recuperar la senda de crecimiento de España una mejora de la
competitividad y un fuerte impulso a las exportaciones fuera de la Unión Europea.
11.4. Políticas que se derivan de los escenarios previstos

Las conclusiones que emergen de los escenarios futuros permiten detectar cuáles son las
políticas viables que pueden ser implementadas para acelerar la recuperación y el retorno a un
adecuado ritmo de crecimiento para la economía española. En particular, hay dos grupos de
políticas que son viables en los cuatro escenarios analizados —con mayor presencia en los
tres últimos, que permitirían la disponibilidad de más recursos públicos para ello—, lo que
sustenta la conveniencia de prestar atención a las mismas.
El primer grupo de políticas enfatiza la promoción y diversificación de exportaciones,
particularmente hacia mercados de fuera de la Unión Europea. El segundo grupo de políticas
focaliza su atención en el mejoramiento sistemático y continuo de la competitividad-
productividad de la economía española.
Ambos grupos de medidas están interrelacionados. La mejora de la competitividad es una
condición necesaria para diversificar y expandir exportaciones hacia nuevos mercados.
Similarmente, en la medida que el mejoramiento de la competitividad depende del crecimiento
de la productividad, una demanda dinámica por exportaciones españolas influirá
positivamente para acelerar la productividad, directa e indirectamente. Adicionalmente, una
diversificación de productos y mercados de exportación que acelere el crecimiento de las
exportaciones aumentará la productividad en las líneas exportadoras y en sus actividades
proveedoras —directas e indirectas—, difundiéndola así al resto de la economía.

11.4.1. Expansión y diversificación de exportaciones

España carece de mecanismos institucionales poderosos para explorar nuevos nichos de

mercados externos, brindar información sobre nuevos mercados externos y promover nuevos
negocios en dichos mercados.
Los mecanismos existentes son de alcance muy limitado, y el desafío que enfrenta España
en diversificación de mercados y productos de exportación es muy elevado.
Por tanto, parece conveniente establecer un mecanismo institucional público-privado más
potente que el actual para promover exportaciones y desarrollar esa tarea. En la actualidad,
España cuenta con esfuerzos público-privados de cobertura parcial, a veces puntuales,
relativamente aislados entre sí y de un alcance moderado. El desafío es unificar estos
esfuerzos, ampliar su cobertura y sobre todo potenciarlos fuertemente para que puedan jugar
un rol mucho más importante que el actual.
El nuevo mecanismo público-privado puede apoyarse en una Fundación o en una entidad
para esa finalidad. Su rol incluye obtener la información sobre los mercados externos y
orientarla hacia las empresas españolas. Incluye un seguimiento exhaustivo y sistemático a lo
largo del tiempo de los mercados externos, creación de bases de datos con información de los
múltiples mercados externos y un sistema de agentes comerciales en cada país. También
comprende la organización de visitas de misiones comerciales y ferias comerciales de
empresas españolas en el exterior.
España dispone hoy de un sistema de agentes comerciales en muchos países que depende
de RR.EE. Pero la información disponible sugiere que no está operando con la potencia,
cobertura y eficiencia necesaria. Sería conveniente generar un cuerpo de agentes comerciales,
profesionalizado, con cargos a ser llenados por concurso entre especialistas en comercio
exterior y promoción de exportaciones. Los mismos deberían depender directamente de la
entidad privada-pública responsable de promover exportaciones y relevar mercados externos,
y apoyar a las empresas españolas en lo requerido para penetrar nuevos mercados o
ampliarlos. La labor de estos agentes es un tema mucho más específico y urgente que necesita
el liderazgo de la entidad privada-pública a cargo de la promoción de las exportaciones.
El atraso de España en mecanismos institucionales de promoción y diversificación de
exportaciones es tan grande que se encuentra hoy día en este particular ámbito como una
economía emergente. Por tanto, es indispensable desarrollar una institucionalidad fuerte para
enfrentar este desafío con capacidad y eficiencia.
España puede aprovechar mejor sus grandes empresas de competitividad mundial para
lanzar un esfuerzo sistemático para diversificar mercados para las mismas.
Por ejemplo, en el pasado reciente las grandes empresas de España han demostrado su
capacidad para producir y exportar trenes de alta velocidad como el AVE, y logrado una
reputación en la construcción de infraestructura productiva, desde represas hidroeléctricas a
puertos, aeropuertos y autopistas de alta velocidad.
Mirando hacia América Latina y otras regiones en vías de desarrollo, la demanda existente
por transporte de trenes de alta velocidad y por infraestructura productiva es muy elevada.
Sólo considerando Brasil, Perú, Colombia y México, la demanda por infraestructura
productiva necesaria para mejorar su competitividad es de 500 mil millones de euros.
Lo que se necesita es una política inteligente para promover paquetes de exportación de ese
tipo de ofertas, junto con acuerdos con bancos nacionales o extranjeros para financiar a largo
plazo estas obras. En un mundo con exceso de liquidez y bajas tasas de interés, esto no debería
ser un obstáculo.
De modo similar, las empresas españolas han producido aviones de carga «turbo prop» de
bajo consumo de combustible, para uso civil o militar, y barcos modernos de todo tipo y
tamaño. Nuevamente, una política de promoción apropiada, junto con financiación a plazo de
bancos nacionales o extranjeros, contribuiría a entrar en múltiples mercados de muchos países
emergentes.
El tema es hacerlo de forma sistemática y no como esfuerzos puntuales aquí y allá. Dicho
de otra manera, hacerlo de un modo profesional, para ir estableciendo un camino que conduzca
a un éxito mayor y más duradero.

11.4.2. Mejoramiento de la competitividad y productividad total

 El aumento de la competitividad es, como ha sido ya expuesto, un factor clave para
diversificar y acelerar el crecimiento de las exportaciones. Con ello, pasa a ser indispensable
para acelerar el crecimiento económico y la creación de empleo. Conviene recordar que, a
medida que la competitividad se eleva, pasan a ser competitivos productos y servicios que
antes no lo eran. Por consiguiente, el aumento de la competitividad incide directamente sobre
la diversificación de las exportaciones y de la producción competitiva con importaciones. Es
decir, beneficia tanto a las empresas exportadoras como a aquellas que producen para el
mercado interno y deben competir con importaciones, como a empresas que antes no podían
competir y ahora sí pueden hacerlo. Esto amplía gradualmente el número de productos y
servicios que España puede exportar y producir competitivamente hacia el mercado interno.
A continuación se plantean un conjunto de sugerencias de políticas en esta área tan
importante para lograr la recuperación de un alto crecimiento futuro para el país.

11.4.2.1. La institucionalidad para mejorar la competitividad

España carece de una entidad o de una institucionalidad capaz de liderar decisiones y

priorizar políticas, acciones y medidas en el ámbito de mejora de la competitividad. Existen
entidades públicas sectorializadas y del sector privado que no representan a todas las
empresas de España y desarrollan actividades y estudios puntuales, pero no existe una entidad
dedicada a tiempo completo y con poder de decisión en esta materia.
Es por eso que se sugiere crear una entidad privada-pública en cuyo directorio se sienten
representantes de las organizaciones empresariales y de las Secretarías de Estado cuyo ámbito
decisional es relevante para fines de competitividad. Es importante que esta entidad se halle
por encima de la capacidad de decisión de las Secretarías de Estado para, de esa manera,
poder sugerir e impulsar políticas específicas. Para ello se sugiere que dependa directamente
de la Vicepresidencia del Gobierno o instancia similar, que presidiría además el directorio de
esta entidad público-privada.

11.4.2.2. Los factores estructurales que afectan a la competitividad

El Informe del World Economic Forum 2013-2014 incluye una enumeración y evaluación
de los principales factores que están afectando negativamente a la competitividad de España.
Una estrategia de superación de los obstáculos a la competitividad incluidos en dicho informe
sería entonces un camino apropiado para avanzar en esta dirección.
Es posible que no todos se hallen de acuerdo con todos los factores enumerados en el
World Economic Forum Report 2013-14 Report, pero, en general, un 95 por 100 de los temas
tratados en dicho Informe serán aceptados por la mayoría de los analistas. Este informe hace
énfasis en que la superación gradual de esos obstáculos es esencial para acelerar el
crecimiento de la productividad. Conviene recordar que el nivel y crecimiento de la
productividad se hallan directamente relacionados con la reducción de los costes totales por
unidad producida 6.
Que un país alcance un nivel y tasa de crecimiento de la productividad aceptable para fines
de competitividad es un tema relativo, no absoluto. El crecimiento de la productividad de un
país puede ser 2,5 por 100 anual, y aun así ser insuficiente si sus competidores registran un
crecimiento más rápido. Similarmente, un crecimiento de 1 por 100 anual puede ser bueno si
los países con los cuales se compite registran un crecimiento de la productividad más bajo.
En ese contexto, en el caso de España conviene tomar en cuenta dos hechos: a) el atraso
acumulado expresado en la gran brecha de productividad entre nuestro país y los países
avanzados de Europa; b) el hecho de que España deberá competir en el futuro con países que
registran un significativo crecimiento de la productividad, como son los países avanzados de
Europa y las economías emergentes de crecimiento más dinámico, que interesan a España
como mercado para sus exportaciones.
Lo expuesto señala que España acumula y enfrenta un desafío muy grande en este área clave
y deberá hacer un esfuerzo especial para alcanzar un rápido crecimiento de la productividad
lo antes posible. Esto implica priorizar las políticas y los recursos fiscales que sean
necesarios para alcanzar dicho objetivo.

11.4.2.3. Políticas relevantes para aumentar la productividad en España

Cabe señalar a continuación algunas medidas especialmente relevantes para España:

a) Incentivos al aumento de la productividad a nivel de empresa

En muchos países avanzados existe un sistema de incentivos a la productividad a nivel de
empresa, que incluye un compromiso entre las partes para adoptar las medidas necesarias para
alcanzar determinadas metas de productividad anuales, y un sistema de incentivos salariales al
aumento de la productividad que permita a los trabajadores participar en las ganancias de
productividad. Este sistema es un poderoso incentivo para empresas y trabajadores para
elevar la productividad año tras año, reduciendo así los costes por unidad producida. En la
medida que este sistema sea adoptado por muchas empresas, comenzará a hacerse sentir a
nivel agregado un mayor crecimiento de la productividad.
España carece de un sistema como éste, y lo que predomina es un reajuste de salarios según
la inflación prevista, pero con mecanismos de recuperación de la pérdida de poder adquisitivo
registrada en el caso de que la inflación efectiva en el año en curso supere la prevista, a
efectos de negociación. Esto hace que el sistema funcione como una especie de fórmula de
indexación salarial «ex post». A ello hay que añadir una reducción de salarios por diferentes
vías —recortes, múltiples contratos, empleo temporal, empleo de jóvenes, etc.— en años
difíciles, como viene sucediendo desde el 2009 hasta el presente.
Por un lado, la ausencia de un vínculo entre el aumento de los salarios y el crecimiento de
la productividad implica omitir un poderoso incentivo al aumento de la productividad a nivel
de empresa. Todos los países que poseen un sistema de incentivos a la productividad a nivel
de empresa —desde Estados Unidos hasta Alemania— muestran un crecimiento de la
productividad más elevado que aquellos que no lo tienen. Luego omitirlo del mecanismo
institucional de formación de salarios conduce a un crecimiento de la productividad más lento
a nivel agregado y a una menor competitividad.
En consecuencia, el criterio que pareciera más adecuado para la determinación del salario
descansaría en un reajuste del salario nominal, siguiendo la suma registrada por la
productividad más la tasa esperada de inflación. La suma de ambas variables será mayor a la
inflación pasada en la medida que el aumento de la productividad sea significativo; al mismo
tiempo, se termina con la fórmula vigente, que omite el incentivo al aumento de la
productividad y genera injusticias sociales innecesarias en ausencia de aumentos
significativos de productividad, lo que puede agregar presiones inflacionarias.
La implementación de un sistema de incentivos al aumento de la productividad a nivel de
empresa como el recién descrito implica adoptar el criterio respectivo en los diferentes
niveles institucionales de la formación de salarios. Por ejemplo, implica adoptarlo en el
criterio de reajuste del salario mínimo 7, en los convenios marco, en los convenios colectivos
sectoriales, en los convenios colectivos a nivel de empresa y en otros tipos de acuerdo
laboral. Al hacerlo, se establece una poderosa señal en el mercado de trabajo que orienta la
toma de decisiones de empresas y trabajadores, que es lo que se desea.
Pero sobre todo significa convertir en operativo este criterio en los convenios marco y
especificar en el nivel de empresa las medidas a las que cada parte se compromete para
aumentar la productividad y aplicar el reajuste salarial. A estos efectos, conviene tener en
cuenta que la reforma laboral de 2012 dificulta el marco de concertación necesario entre los
agentes sociales, en el ámbito de la negociación colectiva, al aumentar de forma notable el
poder decisorio de los empresarios en la determinación de las relaciones laborales, incluidas
las salariales, y, además, legaliza la prioridad aplicativa de lo pactado en el nivel de empresa
por encima de los acuerdos sectoriales a cualquier nivel territorial. Entre otros efectos, ello
inducirá una reducción importante del grado de cobertura de la negociación colectiva, como
instrumento primordial de definición del salario y del resto de la condiciones de trabajo.

b) Incentivos a la adopción de innovaciones a nivel de empresa

Por su claro impacto sobre el aumento de la productividad, gran parte de los países del
mundo —y de Europa— poseen sistemas de incentivos a la innovación. La mayoría de esos
sistemas se orienta a estimular la generación de innovaciones y una de las medidas de su
avance es el incremento del gasto en I+D y su composición. La difusión de estos sistemas es
un reconocimiento de que una economía moderna requiere de un flujo de innovaciones
significativo para acelerar el aumento de la productividad y con ello crecer más rápidamente.
No obstante, España requiere actualmente una vía que acorte el camino hacia el logro de
aumentos sostenidos de la productividad. Como se ha expuesto en el texto, esa vía es estimular
el acceso y adopción de conocimientos e innovaciones ya disponibles externamente en el stock
mundial, a través de la adaptación a las condiciones locales. Esto reduce notablemente el
coste de innovación y, sobre todo, no exige un sistema científico-tecnológico, una cantidad y
calidad de ingenieros y una imbricación de la investigación universitaria con los
requerimientos de las empresas, de los que España carece actualmente.
Para esta finalidad hay que reformular y ampliar los incentivos a la innovación actualmente
vigentes, en la idea de contar con incentivos fiscales a las empresas, de manera efectiva y
continuada en el tiempo, a cambio de la realización de cierto monto de inversiones en
innovaciones y ser materializados, por ejemplo, dos ejercicios fiscales después de haber
incurrido en el gasto, cumpliendo con determinados resultados establecidos de antemano. Esto
implica que si la innovación contribuyó a elevar la productividad de la empresa, y ese hecho
impulsó el aumento de sus ventas, el incentivo se financia a sí mismo, ya que el aumento de
ventas y utilidades genera un incremento de la tributación indirecta e indirecta que en pocos
años financia la derogación fiscal del incentivo.
La justificación económica de este tipo de incentivo es la externalidad negativa, que tiende
a generarse para una empresa que invierte en una innovación. Lo hace sabiendo que la misma
le generará un aumento de la productividad, y con ello de la rentabilidad. Pero apenas esto sea
percibido por otras empresas, las mismas tenderán a adoptar innovaciones similares, con lo
que en poco tiempo la mayor rentabilidad originada en el gasto en innovación desaparece.
Este hecho, percibido ex ante por muchas empresas, es uno de los mayores obstáculos para
lograr que las empresas inviertan en innovaciones. Por consiguiente, es importante que a
través de un incentivo se compense esta externalidad negativa del mercado, para poder
impulsar un proceso amplio y rápido de adopción de innovaciones.
En la medida en la que de forma simultánea se estén poniendo en práctica políticas de
promoción de exportaciones, es altamente probable que la mayor parte de las innovaciones
tiendan a ser destinadas hacia actividades exportadoras.

c) Incentivos a la capacitación en la empresa

La capacitación del personal o de nuevo personal es otro factor que influye
significativamente en el aumento de la productividad. La inserción en una economía
globalizada genera múltiples modificaciones en la demanda y oferta de productos y servicios a
lo largo del tiempo, lo que a su vez se traslada hacia cambios en los requerimientos de
capacitación en las empresas. Por otra parte, la manera más rápida de lograr personal con la
capacitación requerida por dichos cambios es atraer personal de otras empresas, lo que si
bien resuelve el problema a una empresa puntual, está lejos de ser una solución para el
mercado de formación y capacitación laboral. Emergen así externalidades negativas para las
empresas que invierten en capacitación de personal para adaptarse a los requerimientos del
cambio en la demanda por sus productos y servicios, ya que al hacerlo enfrentan una
significativa probabilidad de que ese personal capacitado sea a corto plazo captado y
contratado por otras empresas. Para compensar esta externalidad negativa es relevante un
incentivo a las empresas que inviertan en capacitación.
Por otra parte, tratar de dar una respuesta a este tema de manera centralizada es altamente
ineficiente, ya que los cambios en la demanda por productos y servicios no siguen un patrón
predecible, ya que se originan en las modificaciones en múltiples mercados externos a España.
Por consiguiente, parece mucho más eficiente implementar un sistema descentralizado en el
que los incentivos se otorgan a las unidades que capacitan en la empresa a través de entidades
oferentes de capacitación debidamente acreditadas y certificadas, o envían a capacitar su
personal en entidades debidamente certificadas para cubrir sus requerimientos específicos de
capacitación.
En este esquema se otorga un incentivo fiscal diferido, en la forma de una devolución de
una parte del impuesto societario, a aquellas empresas que puedan acreditar un gasto en
capacitación efectuado por entidades capacitadoras debidamente certificadas,
reconociéndoles un porcentaje del gasto efectuado en capacitación. La devolución de ese
porcentaje de gasto se efectúa dos años después de ejecutado. Esto permite reducir la
derogación fiscal asociada al incentivo, ya que la empresa puede efectuar el gasto en
capacitación, aumentar con ello su productividad y lograr aumentos de ventas que incrementan
el pago de los impuestos directos e indirectos.

d) Mayores escalas de producción

Tal como se expusiera en este texto, el aumento de escalas de producción y los
rendimientos crecientes a escala son una de las principales fuentes del aumento de la
productividad total. Sin embargo, la experiencia de España se caracteriza por un relativamente
bajo número de grandes empresas y una elevada proporción de pequeñas empresas.
De ello se desprende que entre las medidas importantes para aumentar la productividad se
hallan: a) la promoción de mayor número de empresas con grandes escalas de producción; b)
la promoción de la integración de las pequeñas a las grandes y la formación de consorcios
entre ellas, para lograr también mayores escalas de producción en el segmento de la pequeña
empresa.
La promoción de un mayor número de empresas con grandes escalas de producción
depende de una serie de factores y políticas en esa dirección. Entre ellas se encuentran:

a) Políticas efectivas para diversificar las exportaciones y promover las existentes y así
impulsar mayores escalas de producción.
b) Políticas para fortalecer la atracción a la inversión extranjera directa a España.
c) Señales sistemáticas y anuncios permanentes en la dirección de influir positivamente
sobre las expectativas que inciden sobre las decisiones de inversión privada,
particularmente en actividades orientadas a la exportación.
d) Generar un margen apreciable en el crédito al sector privado para financiar la
 ampliación de escalas.
e) De igual modo, conviene reorientar las ayudas de diversa índoles (fiscal, laboral, etc.)
destinadas a las PYMES, hacia la promoción de objetivos de crecimiento en la escala
de producción.

La promoción de la integración de las pequeñas con las grandes empresas, y la formación

de consorcios de pequeñas, abarcan:

a) Políticas de estímulo crediticio y fiscal para promover la subcontratación de pequeñas

empresas por las grandes. Las agencias especializadas en la promoción de la pequeña
empresa pueden orientar su acción prioritariamente a este objetivo y a la
subcontratación de pequeñas empresas por las grandes. Esto, en la medida que sea un
proceso difundido, contribuirá a elevar rápidamente la productividad de las pequeñas y
a reducir los costes laborales de las grandes. Por ambas vías mejorará la
competitividad.
b) Políticas de estímulo crediticio y fiscal, para promover la formación de consorcios de
pequeñas empresas. Estos consorcios amplían la escala de producción, compra de
insumos, adopción de innovaciones y recepción de capacitación, y hacen viables como
sujetos de política al conjunto de pequeñas empresas. Ambas cosas impulsan el
crecimiento de la productividad.

Por último, el aumento de la dotación de capital humano en las empresas requiere de:

a) Una mejor adecuación del sistema educativo formal a los requerimientos cambiantes del
tejido productivo, lo que pasa por una mayor autonomía de los centros educativos
(superiores) en la definición de contenidos y corresponsabilidad en su financiación (en
centros públicos). Hay que hacer incapié en las formación profesional en el nivel
secundario, lo que favorecería la reducción de la excesiva carga de «sobreeducación»
que caracteriza a la oferta laboral en España, y que coexiste con un importante desajuste
ocupacional en el mercado de trabajo.
b) Un impulso importante a las políticas activas de mercado laboral, particularmente en lo
que se refiere a formación ocupacional para empleados y parados. Y, adicionalmente, la
mejora de los mecanismos de ajuste del mercado de trabajo, para que disminuyendo los
tiempos de espera en la situación de desempleo y mejorando el ajuste cualitativo de
oferta y demanda se reduzcan las cifras de paro y se minimice la pérdida de capital
humano que supone la situación de desempleo de larga duración.

11.4.3. Competitividad, inversión, diversificación de exportaciones y

crecimiento económico
 En la medida en que la promoción del crecimiento y diversificación de las exportaciones y
la mejora de la competitividad permitan acelerar el crecimiento de la inversión privada en un
plazo prudencial, se comenzará a sentir una recuperación del crecimiento económico y una
creación de empleo significativa.
Por tanto, el énfasis de las políticas debe orientarse prioritariamente a fortalecer
rápidamente la inversión privada. La mejora significativa de la competitividad-productividad
genera una mayor tasa de rentabilidad para los que inviertan en actividades expuestas a la
competencia del exterior, mientras que la promoción de las exportaciones y los esfuerzos para
diversificar mercados y productos exportables apunta a un incremento significativo de la
demanda externa que inducirá un aumento de la demanda interna. Consecuentemente, las
políticas sugeridas elevan la rentabilidad de la inversión privada y la demanda esperada para
lo producido por esa inversión —dos de los requisitos para incidir sobre las decisiones de
inversión privada—. Las restantes políticas que inciden sobre la inversión privada, como las
que actúan a través de la formación de expectativas favorables, completan el armado de un
enfoque cuyo objetivo es movilizar las decisiones de inversión privada. Lo relevante es
acumular, a través de políticas y acciones de gobierno, un gran poder de incidencia sobre las
decisiones de inversión privada, para salir más rápidamente de la crisis.
Esto significa que la debilidad en materia de exportaciones de España, la concentración del
70 por 100 de las mismas en el mercado de la Unión Europea de muy lento crecimiento, y la
muy débil competitividad-productividad que caracteriza a España, operan actualmente como
restricciones para alcanzar un crecimiento de la inversión privada y del crecimiento
económico más rápidos. Las propuestas de políticas sintetizadas previamente se orientan
entonces a superar esas restricciones, para crecer más rápido y crear empleo en magnitudes
significativas lo antes posible.
Evidentemente, si junto a ello es viable lograr un ajuste fiscal más gradual, el crecimiento
será mayor. Similarmente, si es viable desbloquear el sistema financiero para aumentar un
poco el crédito al sector privado, la incidencia sobre un mayor crecimiento se dejará sentir.
Del mismo modo, si el BCE se decide a actuar con políticas que inyecten liquidez para una
recuperación más rápida, la aceleración del crecimiento aumentará. Pero la mejora de la
competitividad y la diversificación y crecimiento de las exportaciones seguirán siendo un tema
clave, porque sin las mismas emergen como restricciones al crecimiento la muy débil
competitividad-productividad y la concentración de las insuficientes exportaciones españolas
en productos y mercados de lento crecimiento.

NOTAS

1 Al chocar con la realidad, esa pretensión es abandonada y reemplazada por un plazo mayor para alcanzar la meta del 3 por
100.

2 Definida como la diferencia entre la tasa de interés sobre los bonos de la deuda de España y la de los bonos de la deuda de
Alemania.
3 Tomando por ejemplo el ratio entre el promedio del producto por hora en Alemania, Austria, Suecia y Holanda en 2013 y el de
España.

4 Véase lo señalado en la nota 24 del capítulo 9.

5 Recordemos que cuando se planteó en el Directorio del BCE el anuncio del mismo de proceder a la compra de bonos y títulos
de la deuda de los países afectados para estabilizar la eurozona e impedir una crisis del euro, esa propuesta pudo ser aprobada
pese a la cerrada oposición del Bundesbank, porque los restantes representantes de los países que integran el Directorio votaron
unánimemente a favor de la misma.

6 En Economía Matemática, la reducción de los costes totales por unidad producida es el dual del crecimiento de la
productividad total. Dicho de otro modo, si tiene lugar un aumento de la productividad total significativo, este hecho se expresa
en presiones hacia la reducción de costes totales por unidad producida. Lo expuesto se relaciona con el uso de factores por
unidad de producto, y no incorpora todavía el efecto de la variación real del precio de cada factor.

7 Así, el reajuste del mínimo pasa estar definido por la suma del crecimiento anual de la productividad a nivel macro más el
aumento esperado de precios. Esto puede ser establecido primero anualmente, y en la medida que la tasa de inflación se
desacelere por debajo del 3 por 100 anual puede acordarse un criterio bianual o trianual, lo que al prolongar el horizonte de
certidumbre facilita y estimula las decisiones de inversión. El aumento esperado de precios se obtiene de las proyecciones del
Banco Central de España.
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 Edición en formato digital: junio de 2014

Director: Miguel Santesmases

© Norberto E. García, Santos Miguel Ruesga Benito

© De esta edición: Ediciones Pirámide (Grupo Anaya, S.A.), 2014
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28027 Madrid
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ISBN ebook: 978-84-368-3186-3

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