DEMOCRACIA SEMISOBERANA

CAMBIO DE RÉGIMEN Y MODERNIZACIÓN ECONÓMICA

Chile se presenta como un caso emblemático en las democracias surgidas desde los años setenta
en el sur de Europa y desde los años ochenta en América Latina, ya que pudo lograr una exitosa
transición desde el régimen militar del general Augusto Pinochet (1973 – 1990) hasta consolidar la
democracia, que incluyó la continuidad del exdictador por 8 años como Comandante en Jefe del
Ejército y que asumió a continuación como senador vitalicio en calidad de expresidente. También se
logró llevar una política de verdad y justicia por los atropellos de los derechos humanos.
A esto se le suma la visión positiva en Chile de haber conseguido un crecimiento económico soste-
nido y sin precedentes en su historia, resultados que contrastan con el estancamiento económico de
la antigua democracia. La calidad de vida ha mejorado notablemente, ya que millones de chilenos
ahora tienen acceso a bienes y servicios en educación, salud y vivienda.
Estos logros son considerables ya que se realizaron en un contexto extraordinariamente difícil, que
incluye los obstáculos que impuso el exdictador y las limitaciones impuestas por la Constitución de
1980, guiada por el modelo de democracia protegida, restringiendo el poder de los ciudadanos,
desde los nueve senadores designados por el antiguo régimen (frente a 38 elegidos) o el sistema de
supramayorías.
Sin embargo, si se analiza cuidadosamente, se llega a una gran contradicción entre los avances
económicos y el debilitamiento del desarrollo político, con el desplome organizativo y electoral de los
partidos, la caída en la participación electoral, la baja confianza en las instituciones, la mala imagen
de la política, entre otros indicadores que apuntan que la democracia actual tiene importantes falen-
cias. La democratización chilena siguió un camino de triple continuidad, representada por las con-
diciones impuestas por la Constitución de 1980, la permanencia de Pinochet en asuntos políticos y
una modernización económica de orientación neoliberal creada durante el autoritarismo, a partir del
desmantelamiento del Estado de bienestar y el Estado empresario, creando un nuevo sistema que
no fue reformado por los gobiernos democráticos, sino que favorecieron a su consolidación.
Debilidades del desarrollo político
El debilitamiento del desarrollo político se expresa en la baja confianza interpersonal, en las institu-
ciones y en las élites, con una mala imagen de los políticos ante la opinión pública, en el desplome
organizativo de los partidos y la menor participación electoral.
El retorno a la democracia fue posible gracias a una altísima movilización de los chilenos, con el
liderazgo de los dirigentes de los partidos de la oposición, con lo que se pudo derrotar a Pinochet en
el plebiscito de 1988. Esto contrasta con la participación electoral actual, en la cual los participan
menos de la mitad del electorado.
Los gobiernos posdictadura han agravado este problema de participación, estableciendo el voto
voluntario. Esta reforma se llevó adelante sin un debate público e ignorando las advertencias formu-
ladas por los principales cientistas políticos y constitucionalistas, quienes consideraron la experiencia
de otros países que eliminaron el voto obligatorio. Es importante notar que los efectos del voto volun-
tario están focalizados en los sectores populares, por lo que las desigualdades se ven profundiza-
das.
Esto se ha notado también en las organizaciones estudiantiles, las cuales en los años anteriores a
1973 estaban muy influenciadas por los partidos. Actualmente, las principales del país no se sienten
representadas por ningún partido que tenga participación en el Congreso.
La escasa confianza en las instituciones políticas, como el Congreso y el Poder Judicial, y en las
élites, muestran otros indicadores del declive del desarrollo político. Es por esto que, a pesar de los
mejores indicadores económicos y sociales, sólo una minoría de los ciudadanos están satisfechos
con el desempeño democrático.
Sombras en el crecimiento económico
El crecimiento económico también tiene importantes debilidades, pues está apoyado en las exporta-
ciones de materias primas, en especial el cobre, cuya explotación tiene altos costos medioambienta-
les y una baja capacidad para crear empleo. Una amplia mayoría de los chilenos tiene una evalua-
ción crítica del crecimiento, y sólo una minoría (17%) dice haberse beneficiado de éste. Se ha redu-
cido la pobreza, pero persisten las desigualdades de ingreso, produciéndose una concentración de
la riqueza en algunas pequeñas partes de la sociedad.
La altísima concentración de la riqueza amenaza la autonomía de la política ante el poder económi-
co. Al no existir un financiamiento público de los partidos, sus dirigentes dependen de donaciones de
las empresas. Además, existe una “puerta giratoria” de exministros y altos funcionarios de gobiernos
que trabajan en o con el sector privado en beneficio de los intereses de este.
Estos resultados no se han producido durante administraciones de derecha, sino que en gobiernos
de centro-izquierda, sin tomar medidas que limiten o impidan esta tendencia.
El fin de la época de la Concertación
La primera manifestación de descontento en contra de estas políticas efectuadas por la Concerta-
ción incluyeron una importante disminución en sus votantes, lo que les causó la derrota en 2009, y el
malestar reflejado en las masivas manifestaciones sociales de 2011, convocadas por las organiza-
ciones estudiantiles que cuestionaban la calidad de la educación y el lucro que se estaba dando en
ella.
Cuatro singularidades de la democratización
La democratización de Chile tiene singularidades que deben ser tomadas en cuenta al momento de
explicar sus resultados:
1. La continuidad de la Constitución de 1980, redactada siguiendo el modelo de “democracia
protegida y autoritaria”, con recursos ajenos a la democracia pluralista.
2. La permanencia del exdictador como Comandante en Jefe del Ejército durante ocho años y
su nominación como senador vitalicio, interviniendo directamente en la arena política, impi-
diendo que el presidente Aylwin llevara a cabo una política de verdad y justicia por los atro-
pellos a los derechos humanos cometidos durante el régimen.
 3. La continuidad del sistema económico establecido durante el régimen militar, por la decisión
estratégica de las nuevas autoridades de que era un paso necesario para asegurar el creci-
miento que el país experimentaba cuando se inauguró la democracia en 1990.
4. La continuidad de la élite política, pues, junto a los nueve senadores designados, la mayoría
de los parlamentarios elegidos de la UDI y RN en las primeras elecciones democráticas (14
de diciembre de 1989) habían ocupado altos puestos de gobierno durante la dictadura. Es
decir, no hubo una ruptura con la élite política del régimen autoritario, a diferencia de las
demás transiciones a la democracia en América Latina. Esta élite se empeñó en impedir las
reformas constitucionales que permitieran romper con el modelo de democracia protegida.
Decisiones estratégicas
Si bien las instituciones restringen las opciones de los actores del proceso, dejan abiertas las alter-
nativas a estos para tomar decisiones. Las élites tomaron decisiones estratégicas que tuvieron un
fuerte impacto en la democratización. En primer lugar, tomaron la estrategia de legitimación de la
democracia a través del desempeño económico, pues se consideró que, a corto plazo, la estabilidad
democrática dependía de la subordinación de los militares a la autoridad civil y a la actitud de Pino-
chet en ello, y que a largo plazo la estabilidad dependería de una buena gestión democrática. Esta
decisión priorizó reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de los necesitados, sin prestar
atención a las consecuencias del crecimiento en cuanto eso implica un aumento y concentración de
la riqueza. Esta decisión entregó un enorme poder al ministro de Hacienda, quien actúa con auto-
nomía de los partidos y el Congreso, influyendo en la definición de políticas de otros ministerios.
Una segunda decisión fue la instauración de una política de consenso, es decir, un acuerdo produ-
cido por consentimiento, especialmente con los empresarios, con fin de generar confianza en ellos,
debido a que el equipo económico consideró que de esa manera se aseguraría el crecimiento eco-
nómico. Este consenso fue limitado, ya que no existió en ámbitos de justicia acerca de la violación
de los derechos humanos ocurridos en dictadura ni tampoco en las ideas de una reforma constitu-
cional. Esta política de consenso no sólo se aplicó al comienzo de la transición, sino que también
cuando la dictadura estaba consolidada, siendo una práctica habitual para aprobar las principales
políticas públicas, especialmente las económicas.
En tercer lugar, se condujo a un énfasis en el examen técnico a la hora de implementar las principa-
les políticas, entregando las decisiones a los tecnócratas, especialmente a los economistas, bajo la
premisa de que “saben más”, aplicándose en los diferentes ministerios políticos.
El efecto “path dependence”
Las decisiones anteriores fueron tomadas por la Concertación dado a que sentían un sentimiento de
culpa por su responsabilidad en la crisis y caída de la democracia, haciendo una severa autocrítica
acerca del comportamiento que tuvieron en el pasado, sin exigir que los políticos de los partidos de
derecha y organizaciones empresariales que apoyaron al régimen hagan lo mismo.
La estabilidad política y los buenos resultados económicos de los primeros años de los gobiernos de
la Concertación, con un 7.7% de crecimiento promedio anual, demostró que los nuevos dirigentes
habían actuado de manera muy diferente a como lo había hecho la Unidad Popular. Esto generó un
efecto path dependence, provocando un impulso hacia la continuidad de políticas y las decisiones
estratégicas de las autoridades democráticas que hicieron posible alcanzar estos resultados. Existió,
entonces, el convencimiento de que persistirían los resultados si se mantenían las orientaciones
políticas iniciales, rechazando modificaciones.
El efecto path dependence se ve favorecido por la permanencia de orientaciones estratégicas en la
política económica, la baja capacidad de reforma de la democracia semisoberana y la débil disposi-
ción de las élites a evaluar las debilidades y carencias de sus instituciones y políticas.
La democracia semisoberana
La política de consenso jugó un importante rol, pero de manera limitada, porque no se dio en temas
como la Constitución, las políticas de justicia en torno a las violaciones de los derechos humanos en
dictadura ni en importantes temas económicos. Por tanto, la democracia posdictadura no puede
considerarse como una democracia de consenso.
Chile cumple con los requisitos de ser una democracia semisoberana, en donde existen compo-
nentes institucionales que limitan la autoridad de los órganos elegidos por el pueblo (el Congreso y
el Presidente). Este tipo de democracias se caracteriza por una escasa disposición a las reformas,
ya que su diseño estuvo orientado en su continuidad. El creador de esta idea, Peter Katzenstein,
refuerza su idea en que el presidencialismo se enfrenta no únicamente al Congreso, sino también a
otras instituciones que limitan su autoridad y no examinan sus políticas (policies). Existe una comple-
ja red de instituciones que fragmentan a la autoridad. Aparte de las tres fuerzas clásicas del Estado,
se resalta la burocracia e instituciones para-estatales, como el Banco Central y el Tribunal Constitu-
cional. Estas instituciones generan fuerzas centrífugas que dificultan la toma de decisiones debido a
la existencia de varios centros decisorios, poniendo en peligro la cohesión. Los partidos deberían
cumplir una función clave, generando fuerzas centrípetas, cooperando en los diferentes niveles del
Estado. Esta compleja construcción institucional repercute en el diseño de políticas (policies), porque
un cambio institucional requiere de la participación de varias instituciones que estén dispuestas al
compromiso.
En Chile, la democracia semisoberana se define por tener instituciones que fragmentan el poder del
gobierno y del Congreso, además de que las élites toman decisiones estratégicas que acentúan
estas orientaciones. La autoridad del presidente se ve limitada por el Banco Central, que tiene un
carácter autónomo establecido en la Constitución de 1980, obligando al ministro de Hacienda a
coordinar con él sus principales políticas. Asimismo, el Tribunal Constitucional puede controlar las
políticas del presidente mediante la revisión constitucional de sus leyes. Por lo tanto, el presidente
como institución se encuentra limitado por otras instituciones a las cuales debe consultar para tomar
decisiones.
Esta fragmentación de la autoridad genera fuerzas centrífugas en torno a intereses particulares,
entre los que sobresalen quienes tienen un mayor poder económico y político para influir en la agen-
da pública, sin que existan instituciones que puedan articular y agregar los intereses sociales, cuya
tarea debería recaer en los partidos. En Chile, los partidos políticos son débiles como organización,
además de depender de las donaciones de privados para su subsistencia. En cambio, los grupos de
interés son organizaciones empresariales con una amplia y sólida organización, con los cuales la
autoridad económica mantiene una constante interlocución.
EL DESARROLLO ECONÓMICO Y POLÍTICO
La preocupación por impulsar políticas de desarrollo económico porque debería beneficiar al desa-
rrollo político estuvo muy presente en los economistas y políticos chilenos. El economista Aníbal
Pinto (1958) destacó que existía una gran contradicción entre el ritmo deficiente de la expansión de
su economía y el desarrollo del sistema y la sociedad democrática, expresado en un “subcrecimiento
económico y el relativo sobreprogreso en lo político”. Esta contradicción constituiría una amenaza a
la estabilidad del sistema porque el subcrecimiento económico no permitía satisfacer todas las de-
mandas de la población. El tiempo le dio la razón a Pinto tras la crisis política de los años cincuenta
y la posterior caída de la democracia en el año 1973.
Desde 1990, Chile estaba rompiendo ese pasado, porque estaba alcanzando simultáneamente la
prosperidad económica y el desarrollo político. Sin embargo, no se buscó modificar la economía
impulsada por el régimen militar, que no era neutral políticamente. La identificación de los empresa-
rios y la cercanía de la derecha con Pinochet tuvieron consecuencias en la opinión pública, predomi-
nando en ella una evaluación crítica hacia los gobiernos.
Por lo tanto, la modernización económica comenzó antes del retorno a la democracia y no como
consecuencia de este. Cuando la democracia se establece antes, las instituciones políticas se desa-
rrollan con autonomía y adquieren mayor fuerza, porque no poseerán limitaciones establecidas por
los intereses económicos. Si la democracia se establece después de haberse iniciado la moderniza-
ción económica y durante el régimen autoritario, el sistema económico adquiere los rasgos institu-
cionales propios de éste, que son antagónicos con los de la democracia, caracterizados por la fusión
de los intereses públicos y privados.
EL CAMBIO DEL AUTORITARISMO A LA DEMOCRACIA
El cambio de régimen es una coyuntura crítica, en donde se redefinen instituciones, las élites se
realinean y toman decisiones que definen las orientaciones del proceso político. Mientras también
surgen liderazgos que adquieren un gran protagonismo. Las decisiones tomadas durante la coyuntu-
ra crítica definen las instituciones y las policies que tendrán repercusiones en el desarrollo democrá-
tico. Los buenos resultados obtenidos producen el efecto path dependence, que genera la continui-
dad de las decisiones que hicieron posibles los buenos resultados.
En Chile, la coyuntura crítica fue iniciada tras la crisis económica de 1983. Ante esto, se provocaron
numerosas movilizaciones en la ciudadanía tras lo cual el régimen adoptó una política de liberaliza-
ción: la apertura, que produjo enormes cambios que fueron bien aprovechados por la oposición a
Pinochet. La coyuntura crítica tiene un nuevo momento decisivo en el plebiscito del 5 de octubre de
1988, pues fue la oportunidad en que la oposición tuvo que organizarse y adoptar decisiones estra-
tégicas.
La crisis de 1983
Por primera vez, sectores de la población como trabajadores, estudiantes y dueñas de casas, salie-
ron a las calles para protestar por la crisis económica de 1983. Los sectores movilizados exigieron
demandas económicas que luego evolucionaron a demandas políticas. Estas exigencias fueron tole-
radas por el régimen porque los costos de la represión eran mucho más altos. Para enfrentar esta
protesta ciudadana, el régimen comenzó con una dura represión, que causó muertos, heridos y de-
tenidos, provocando un gran impacto en la opinión pública que el régimen estaba buscando evitar
para consolidar un cambio de régimen a una democracia protegida.
Con motivo a esta protesta, el gobierno impulsó lo que se conoció como la apertura, bajo la conduc-
ción del ministro del Interior, Sergio Onofre Jarpa. Esta política de liberalización permitió el funcio-
namiento de los partidos y los grupos de presión, como los sindicatos y federaciones estudiantiles y
la flexibilidad de la censura de prensa, permitiendo la aparición de nuevos diarios y semanarios,
causando un pluralismo en los medios de comunicación y un aumento de la información política.
Posteriormente, el gobierno encaró la crisis económica bajo el liderazgo del ministro de Hacienda, el
ingeniero Hernán Büchi, quien impulsó cambios en las políticas que habían sido desarrolladas por
Sergio Castro, exministro de Economía y de Hacienda, y líder de los Chicago Boys.
El liderazgo de Hernán Büchi
Como se señalado, la democracia semisoberana se define por las decisiones estratégicas de las
élites, destacando la opción por el desempeño económico como medio de consolidación del nuevo
orden político. Bajo el liderazgo del ministro de Hacienda Hernán Büchi, se realizaron modificaciones
que fueron más allá de una visión pragmática del neoliberalismo, ya que las medidas económicas
ahora tuvieron un claro objetivo político. Büchi buscó recuperar la confianza de la élite empresarial
en el liderazgo del gobierno, impulsando políticas clientelísticas que favorecieran a los pequeños y
medianos empresarios, como también a los sectores populares, con el fin de generar simpatía con el
régimen y aumentar las chances electorales del general Pinochet.
Las medidas de Büchi implicaron un aumento en los aranceles para proteger a los agricultores, sub-
sidios en diversas actividades económicas y renegociaciones en las deudas de los pequeños y me-
dianos empresarios. Para aumentar los ingresos del fisco, llevó a cabo la privatización de empresas
públicas, permitiendo a sus propios ejecutivos adquirir su control. En un breve período de tiempo,
privatizó empresas como la CAP, Soquimich, Entel, Endesa y Chilectra.
Para incentivar las privatizaciones, también buscó dar participación a los pequeños inversionistas,
mediante el llamado capitalismo popular. Los particulares podrían comprar acciones en condiciones
extremadamente favorables, pues el Corfo otorgó créditos a 10 años plazo sin intereses ni reajustes
y con cuantiosos incentivos tributarios. A buenas cuentas, el capitalista popular se convertía en pro-
pietario de sus acciones sin tener que pagar.
La gestión del ministro Büchi sacó a los empresarios y a la élite política del régimen de la actitud
defensiva y de derrota que tuvieron luego de la crisis de 1983, ayudando a recuperar la confianza y
tener una actitud decidida para enfrentar el nuevo escenario del cambio de régimen.
Sin embargo, para equilibrar el alto presupuesto fiscal, recortó drásticamente el gasto social, reba-
jando las pensiones y las remuneraciones de funcionarios públicos, además de disminuir la inversión
pública, especialmente en los hospitales. Esto provocó un deterioro en las condiciones de vida de los
sectores medios y populares, intensificando su malestar en contra de la dictadura. La pobreza del
país llegó a un 40% en 1987.
El liderazgo de la DC
La debilidad de la izquierda y la ausencia de un partido de derecha en la oposición dejaron un amplio
espacio que fue ocupado por la DC, que se benefició además por el apoyo de la Iglesia Católica.
Estos factores le permitieron crecer fuertemente en la apertura, llegando a ser el partido dominante
en las federaciones estudiantiles, los colegios profesionales y las asambleas de la oposición.