DEVIDO PROCESSO LEGAL LICITATÓRIO

(Autuação, protocolo e numeração)

Marinês Restelatto Dotti

Advogada da União
Lotada no Núcleo de Assessoramento Jurídico
em Porto Alegre

O processo administrativo da licitação é o testemunho documental de todos os

passos dados pela Administração rumo à contratação daquele que lhe oferece a melhor
proposta. Todos os atos praticados em seus autos estarão comprometidos com esta
finalidade, sejam decisões, pareceres, levantamentos, estudos, atas, despachos, recursos
ou relatórios. O processo bem instruído e articulado consubstancia a prova mais
irrefutável de que a licitação alcançou o único fim de interesse público que se compadece
com sua natureza jurídico-administrativa – competição para a escolha da proposta mais
vantajosa. A interpretação que se faz do § único, do art. 4.º, da Lei n.º 8.666, de 21 de
junho de 1993, ao dispor que o procedimento licitatório caracteriza ato administrativo
formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração Pública, é a de que cada
um dos atos administrativos aperfeiçoa-se na medida em que reúna os elementos ou
requisitos indispensáveis a sua estrutura (competência, objeto, forma, motivo e
finalidade). A formalidade exigida em Lei principia com a obrigatoriedade de um processo
administrativo devidamente autuado, protocolado e numerado, como enunciado no art.
381 da Lei n.º 8.666, de 1993.

O § único, do art. 4.º faz alusão à formalidade do procedimento licitatório e o caput

do art. 38 menciona a abertura do processo licitatório com a devida autuação, protocolo e
numeração. A doutrina administrativa não é pacífica quanto à distinção entre processo e
procedimento administrativo. Nos ensinamentos de eminentes mestres a sucessão de
atos tendentes a uma finalidade é um processo e que há, sem dúvida, formas específicas
de realizá-lo, isto é, aspectos externos dele, os quais constituem os procedimentos. O
essencial, todavia, é o reconhecimento de que haverá sempre um iter, inclusivo de
começo, meio e fim, necessário, de direito, para o despertar e o concluir das
manifestações estatais. Procedimento ou processo administrativo é uma sucessão
itinerária e encadeada de atos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo.

O processo administrativo principia com sua devida autuação e protocolo, recebendo

numeração própria e única. Não só a Lei de Licitações alude à obrigatoriedade da
autuação, mas, também, a Lei n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999 2, ao dispor que nos
processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de autuação
conforme a lei e o direito.

O Tribunal de Contas da União também encarregou-se de orientar os órgãos

contratantes ao estabelecer que a “fase interna do procedimento relativo a licitações
públicas observará a seguinte seqüência de atos preparatórios: autuação do processo
correspondente, que deverá ser protocolizado e numerado”.

Ainda: “Deve ser observado o fiel cumprimento do art. 38, caput e seus incisos, e art.

1 Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente
autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso
próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:
2 Art. 2.º, § único, inciso I.
40, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, relativos à regular autuação e constituição dos
processos licitatórios, em especial quanto à numeração das folhas e aposição de rubrica
imediatamente após a juntada dos documentos da licitação ao processo.” Decisão
955/2002 - Plenário

A exigência é de extrema utilidade, pois o processo administrati vo traduz-se como o

conjunto de documentos produzidos e recebidos, no exercício das atividades dos órgãos
públicos de âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, em decorrência de
suas funções administrativas, legislativas e judiciárias, essenciais para a comprovação de
todo o desenrolar processual e transparência da atividade administrativa. A Lei n.º 8.159,
de 8 de janeiro de 1991, diz que é dever do Poder Público a gestão documental e a
proteção especial a documentos de arquivos, como instrumento de apoio à administração,
à cultura, ao desenvolvimento científico e como elementos de prova e informação,
considerando arquivos os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por órgãos
públicos, instituições de caráter público e entidades privadas, em decorrência do exercício
de atividades específicas, bem como por pessoa física, qualquer que seja o suporte da
informação ou a natureza dos documentos. Conceitua, ainda, a gestão de documentos o
conjunto de procedimentos e operações técnicas à sua produção, tramitação, uso,
avaliação e arquivamento em fase corrente e intermediária, visando a sua eliminação ou
recolhimento para guarda permanente.

A importância da autuação do processo fez com que órgãos no âmbito do Poder

Executivo Federal fossem mais além, editando diretrizes sobre o assunto, como o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e o Ministério da Defesa,
respectivamente:

Portaria Normativa da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - MPOG ,

n.º 5, de 19 de dezembro de 2002:

(...)

5.1 AUTUAÇÃO OU FORMAÇÃO DE PROCESSO

A autuação, também chamada formação de processo, obedecerá a seguinte rotina:

a) prender a capa, juntamente com toda a documentação, com colchetes,

obedecendo a ordem cronológica do mais antigo para o mais recente, isto é, os mais
antigos serão os primeiros do conjunto;

b) apor, na capa do processo, a etiqueta com o respectivo número de protocolo;

c) apor, na primeira folha do processo, outra etiqueta com o mesmo número de

protocolo;

d) numerar as folhas, apondo o respectivo carimbo (órgão, número da folha e rubrica

do servidor que estiver numerando o processo);

e) ler o documento, a fim de extrair o assunto, de forma sucinta, clara e objetiva;

f) identificar, na capa, a unidade para a qual o processo será encaminhado;

g) registrar, em sistema próprio, identificando as principais características do

 documento, a fim de permitir sua recuperação. Ex. espécie, n.º, data, procedência,
interessado, assunto e outras informações julgadas importantes, respeitando as
peculiaridades de cada órgão ou entidade;

h) conferir o registro e a numeração das folhas;

i) encaminhar, fisicamente, o processo autuado e registrado para a unidade

específica correspondente, do órgão ou entidade;

A Portaria Normativa n.º 1068/MD, de 08 de setembro de 2005, do Ministério da

Defesa, dispõe sobre a utilização do número único de processo (NUP) no âmbito
dos Comandos da Marinha, Exército e da Aeronáutica, estabelecendo que os
processos ostensivos e/ou sigilosos, autuados pelo Ministério da Defesa e pelos
Comandos Militares deverão adotar a sistemática de numeração única de processo,
de acordo com o disposto na Portaria, visando a integridade do número atribuído ao
processo, na unidade protocolizadora de origem. A Portaria especifica, ainda, que a
utilização do número único de processo (NUP) tem início a partir de 1.º de janeiro de
2006.

A Numeração Única de Processo constitui-se como sendo o identificador do

processo administrativo, exclusivo, inconfundível com qualquer outro e fundamental para
a organização administrativa do órgão, em decorrência de suas funções administrativas.
Sobre a existência de processo único, assim se manifestou o Tribunal de Contas da
União: “Devem ser observadas, com rigor, as disposições da Lei nº 8.666, de 1993,
notadamente o art. 38, autuando um único processo para cada procedimento licitatório, ao
qual serão juntados o contrato e respectivos termos aditivos, assim como os demais
documentos relativos à licitação.” Acórdão 1300/2003 Primeira Câmara

Tem-se ouvido algumas manifestações, felizmente isoladas, acerca do “excessivo

formalismo” na exigência de processo licitatório devidamente autuado, protocolado e
numerado. É imperioso destacar que o devido processo legal licitatório, fazendo-se um
paralelo com a figura do devido processo legal (due process of law), é uma conquista do
pensamento jurídico ocidental e retrata a concepção de que o formalismo não é só uma
garantia a favor da Administração, notadamente na condução e gestão de seus atos e de
sua organi zação administrativa, mas, também, dos administrados, como um direito ao
acesso e ao controle 3 das atividades estatais.

3 Constituição Federal, art. 5.º , inciso XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de
taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse
pessoal;