LIMITES ACTUALES DEL POTENCIAL DEMOCRATIZADOR DE

LA ESFERA PÚBLICA NO-ESTATAL

Edgardo Lander

Presentación
El propósito de este texto es plantear algunos problemas y dejar abiertas algunas interrogantes en
torno a la categoría de lo público no-estatal, tal como ésta ha venido siendo utilizada en las
conceptualizaciones y propuestas políticas sobre las transformaciones del Estado latinoamericano. Más
que respuestas, o formulaciones alternativas, pretende contribuir a un debate que podría estar
avanzando hacia cerramientos prematuros. No todos los asuntos aquí tratados están planteados
expresamente en la discusión en torno a la esfera pública no-estatal. Se trata, sin embargo, de relaciones
que deben ser explicitadas.
El tema de la esfera pública no-estatal en las sociedades latinoamericanas no puede abordarse
haciendo abstracción de las formas históricas de constitución de lo público y lo privado en el
continente, ni al margen de los cambios políticos y económicos globales que ocurren en las sociedades
contemporáneas. Está asociado a las alteraciones de las relaciones entre Estado y sociedad, entre Estado
y mercado, y más ampliamente, a la problemática general de las transformaciones en la naturaleza
misma de lo político. En ausencia de formas de organización y representación política y social
alternativas a las tradicionales que han entrado en crisis -que garanticen la democracia en condiciones
adversas, caracterizadas por un incremento de la desigualdad y la desarticulación social- el discurso de
la esfera pública no-estatal podría contribuir al proceso de deslegitimación del Estado, sin ofrecer
alternativas efectivas para la defensa de los intereses de los grupos más débiles de la sociedad. Como se
reitera a lo largo del texto, los análisis que hoy predominan en torno a las transformaciones políticas e
institucionales de las sociedades latinoamericanas tienden a hacer abstracción de los desplazamientos
en las relaciones de poder entre los diferentes sectores de la sociedad que están presentes en estos
procesos. No es esta una dimensión que pueda dejarse a un lado, sin perder la capacidad de
comprensión de los procesos en marcha.

1. El sesgo formal e institucional de la teoría política

En los análisis predominantes en la teoría política contemporánea hay un énfasis excesivamente
acotado en el terreno político institucional. De esta manera se desdibuja el peso de otras dimensiones de
la vida social sin cuya consideración adecuada no es posible acometer con la profundidad y radicalidad
requeridas los retos que plantea la exigencia de la ampliación de la democracia. Una fuente de estas
limitaciones es la propia organización disciplinaria y académico-institucional de las Ciencias Sociales.
El peso de esta construcción disciplinaria compartimentada del siglo XIX, continúa imponiendo
barreras al conocimiento que no se superan por la vía de la interdisciplinariedad. Los propios
fundamentos paradigmáticos de la separación entre pasado y presente, y entre las disciplinas que
abordan el estudio de la sociedad civil (Sociología); el mercado (Economía); y el Estado (Ciencia
Política), conducen a la producción de un conocimiento que no sólo es parcial, sino además,
distorsionado. Esta organización de las ciencias sociales es una de las consecuencias de las
pretensiones de universalidad de un desarrollo histórico cultural particular: la sociedad capitalista
europea y su lectura liberal1.

1
Ver: Immanuel Wallerstein, Unthinking the Social Sciences: The Limits of Nineteenth Century Paradigms, Polity Press,
Cambridge, 1991 e Immanuel Wallerstein (coordinador), Abrir las ciencias sociales. Informe de la Comisión Gulbenkian
para la reestructuración de las ciencias sociales, Editorial Siglo XXI, México, 1996.

1
 A partir de esta forma de disecar la realidad, los asuntos referidos a la política y al Estado pueden
ser pensados como separados de la cultura y la economía. El mercado puede ser naturalizado, analizado
en base a leyes universales y objetivas, en las cuales están ausentes las acciones y estrategias humanas y
-sobre todo- las relaciones de poder. Desde estas separaciones, las tendencias y reacomodos principales
que ocurren en las sociedades contemporáneas, (i.e. la globalización) no pueden ser reconocidos como
procesos de concentración y consolidación de poderes políticos, económicos y militares. Son
simplemente las nuevas condiciones del mundo a las cuales todos nos tenemos que adaptar. No
podemos correr el riesgo de perder el tren de la historia. Desde esta perspectiva, las políticas de ajuste y
reformas estructurales, las privatizaciones y la apertura comercial no constituyan asuntos en torno a los
cuales hay que debatir políticamente, se trata simplemente de las exigencias que imponen las nuevas
tendencias de la economía mundial. Estas separaciones y fraccionamientos son altamente eficaces.
Generan las necesarias opacidades sin las cuales el edificio teórico del pensamiento liberal no podría
sustentarse. La ficción de la igualdad política entre seres humanos que están profundamente
jerarquizados de acuerdo a su género, a su cultura, a su condición económica, requiere estas escisiones.
De la misma manera, sólo aislando radicalmente la economía (producción) de la ecología (naturaleza)
es posible seguir asumiendo el dogma del progreso y del desarrollo universal, haciendo abstracción
total de su inviabilidad ambiental.
Será poco lo que podrá contribuir a la comprensión de las sociedades latinoamericanas la idea de
lo público no-estatal, si ésta categoría no es repensada como parte de un proceso de rearticulación, de
reencuentro de aquello que la tradición liberal ha escindido.

2. El vaciamiento del ámbito político nacional como déficit democrático

En la tradición liberal, el Estado nacional ha sido el ámbito por excelencia, el límite territorial, el
acotamiento político del ejercicio de la soberanía y la democracia. De acuerdo a David Held, a través de
los siglos XIX y XX se tendió a asumir la existencia de una relación de simetría o de congruencia entre
quienes toman las decisiones en un régimen democrático, y los destinatarios de esas decisiones. Ha sido
ésta la base de la asociación entre democracia y Estados nacionales, definiendo estos últimos los límites
territoriales en base a los cuales los individuos son incluidos o excluidos de la participación en
decisiones que puedan afectar sus vidas2. Sin embargo, en la medida en que estos supuestos se van
haciendo cada vez menos sostenibles -como consecuencia de los procesos de interconexión regionales y
globales- se diluye la fácil identificación de los Estados nacionales como el espacio prioritario del
ejercicio de la democracia, y se plantea el reto de la reformulación de la teoría y las modalidades de
ejercicio de la misma. Se ha producido un profundo desbalance entre el traslado de decisiones hacia
instancias supranacionales (instituciones financieras internacionales, organismos de comercio
internacional, pactos regionales y estructuras estatales), y la construcción de mecanismos y modalidades
de control democrático adecuados a estas nuevas realidades. Esto es cierto aún en el caso de la
experiencia en la cual se ha avanzado más en la construcción de instancias democráticas que
acompañan a los procesos de globalización: la Unión Europea.
No es posible abordar el tema de las nuevas relaciones entre Estado y sociedad -y la significación
que tiene en este proceso la esfera de lo público no-estatal- desde el punto de vista de la exigencia de la
democratización, si no se da cuenta de estos procesos.

2
David Held. "Democracy: From City-States to a Cosmopolitan Order?" David Held (editor), Prospects for Democracy,
Stanford University Press, Stanford, David Held, 1993, pp. 25-27. Esta correspondencia, sin embargo, no fue nunca la
experiencia de los Estados periféricos o más débiles en el sistema de relaciones inter-estatales, sea en su condición de
colonias o como países formalmente independientes. Lo que es significativo es la medida en que ese supuesto de
correspondencia o simetría ya no es suficiente para comprender los procesos de toma de decisiones y sus efectos aún en los
casos de los Estados nacionales más poderosos.

2
 Se plantean aquí retos teóricos a los cuales es preciso responder adecuadamente. Desde el siglo
pasado las Ciencias Sociales han sido Estado-céntricas, asumiendo al Estado como "frontera natural de
la vida social"3. El debate político actual, profundamente anclado en la oposición estatismo-
antiestatismo -a pesar del énfasis puesto en los procesos de globalización- tiende a permanecer al
interior de los términos acotados por la unidad de análisis del Estado-nación. Esto es particularmente
evidente en la mayor parte de la producción actual en torno a la teoría democrática.

3. Estado-mercado, democracia y relaciones de poder

Si se reincorporan a los debates sobre teoría democrática y en torno a las tendencias actuales de
los procesos de democratización, las dimensiones sustantivas, éticas y normativas con las cuales ha
estado asociada históricamente la idea de democracia, se constata una inmensa paradoja que atraviesa
los procesos dominantes de las transformaciones políticas y económicas del mundo contemporáneo. Por
un lado, la democracia como régimen de gobierno se ha expandido aceleradamente en diferentes
regiones del planeta, estando hoy bajo gobiernos democráticos una proporción mayor de la población
que en cualquier momento anterior en la historia. Pero, paralelamente, como parte de las inmensas
transformaciones que ocurren en el mundo, se están dando acelerados procesos de concentración del
poder político y de la riqueza, tanto entre regiones y países, como al interiores de éstos. Sólo una
concepción radicalmente empobrecida de la democracia, en que ésta queda reducida en forma estricta -
como planteó Schumpeter- a algunas reglas y procedimientos, en particular a la elección de
gobernantes, es compatible con esta radical ampliación de las desigualdades, las jerarquías y las
exclusiones.
Son múltiples las expresiones de estas tendencias. Es evidente el poder económico y político
creciente tanto de las empresas internacionales y del capital financiero global, como de los organismos
internacionales de finanzas y comercio. Cinco países (Estados Unidos, Alemania, Japón, Francia y el
Reino Unido) cuentan con un poder de votación de 42,22 % en el Banco Mundial4 y de 38,87% en el
Fondo Monetario Internacional5, controlando en forma efectiva esos organismos, con lo cual tienen
capacidad de incidir sobre las políticas económicas de la mayor parte de los países del planeta. Los
gobernantes de estos mismos países, junto con Italia y Canadá constituyen el Grupo de los siete (G-7).
Un paso más en la construcción de lo que ha sido llamado un gobierno mundial de facto que refuerza
estos mismos intereses, se ha dado con las negociaciones del GATT que concluyeron con la creación de
la Organización Mundial de Comercio6. Las actuales negociaciones sobre una flexibilización aún
mayor de los flujos financieros internacionales y sobre la protección de la propiedad intelectual
representan un nuevo paso en el traslado de las decisiones de los gobiernos nacionales más débiles a los
organismos financieros y comerciales internacionales. La concentración del poder militar,
especialmente a partir de la caída del muro de Berlín y del mundo bipolar, es cada vez más notoria. El
control que ejercen los Estados Unidos y sus aliados en las Naciones Unidas, se expresa en la
separación total entre las decisiones declarativas, que en la forma de catarsis toma la mayoría de los
representantes de los países en la Asamblea General, y las acciones efectivas que en situaciones críticas
toma el organismo internacional en asuntos tales como el conflicto entre árabes e Israel, y la Guerra del
Golfo. Otra manifestación del ejercicio de esta hegemonía lo constituye la aplicación de leyes internas
de los Estados Unidos extraterritorialmente, como es el caso cuando se impone el bloqueo a Cuba (Ley

3
.Immanuel Wallerstein (coordinador), Abrir las ciencias sociales..., op. cit. p. 88.
4
Banco Mundial, Informe Anual 1996, Apéndice 2. Washington, 1996.
5
International Monetary Fund, Annual Report 1994, Appendix VI, Washington, 1994.
6
Para una discusión sobre la forma en la cual los intereses de los principales países industrializados y de las empresas
transnacionales se afirman con la Organización Mundial de Comercio, ver: Carmen Soriano Puig, O Rostro Moderno da
Pobreza Global, Vozes, Petrópolis, 1995.

3
Helms-Burton)7 y se sanciona a compañías no estadounidenses que inviertan en la explotación de
hidrocarburos en Irán (Ley D’Amato)8.
Este proceso de reacomodo de las relaciones de poder político, económico, ideológico y militar
afecta a todo el planeta, produciendo, como era de esperarse, tanto ganadores como perdedores9. El
ámbito en el cual los efectos de estos procesos de concentración del poder se ilustran con mayor nitidez
es el relativo a la acelerada concentración del ingreso y de la riqueza que ha venido operando en todo el
mundo en las últimas décadas. A propósito de estas tendencias es amplia e incontrovertida la
información disponible. De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a
lo largo de los últimos 30 años, el crecimiento global del ingreso se ha dado en forma muy desigual, y
la tendencia es al incremento de dicha desigualdad. Entre 1960 y 1991, la proporción del ingreso total
en manos del 20% más rico de la población del mundo aumentó de 70% a 85%, mientras que el
porcentaje en manos del 20% más pobre de la población disminuyó de 2,3% a 1,4%. La distancia entre
el ingreso medio de la quinta parte más rica de la población y la quinta parte más pobre aumentó de una
relación de 30 a 1 en el año 1960 a una relación 61 a 1 en el año 1991. Señalando que esas
desigualdades pueden verse también en términos más personales, señala el PNUD que para 1996 las
358 personas más ricas del planeta tenían una riqueza combinada similar al ingreso total del 45% por
ciento más pobre de la población mundial, un total de 2.300 millones de personas10.
Como puede observarse en el siguiente cuadro, las tendencias en la concentración del ingreso son
igualmente dramáticas si las comparaciones se hacen entre países:

7
El bloqueo de los Estados Unidos a Cuba se mantiene a pesar de violar las normas internacionales vigentes sobre el
comercio internacional, y del rechazo a éste por parte de la casi totalidad de los países, incluso de los aliados más cercanos
de los Estados Unidos. En la última votación en torno a este asuntos en la Asamblea General de las Naciones Unidas, 143
países votaron a favor de “poner fin al embargo norteamericano contra Cuba”, con tres votos en contra y 17 abstenciones. El
Universal, Caracas, 6 de noviembre de 1997, p. I-8.
8
En palabras de Cesar Ricardo Sigueira Bolaño: “La posición de los Estados Unidos en ese conjunto es crucial en lo que se
refiere a los tres elementos básicos que garantizan la hegemonía de cualquier Estado: la moneda, la lengua y el poder de
vigilancia.” “La génesis de la esfera pública global”, Nueva Sociedad, Número 147, enero-febrero 1997, p. 92.
9
De acuerdo a Paul Streeten, ex director del World Development Program, es posible identificar dos categorías básicas para
analizar los efectos desiguales de la globalización:
Ganadores Perdedores
Asia oriental y sureste Africa, América Latina
Producción Empleo
Personas con activos Personas sin activos
Utilidad Salarios
Trabajadores calificados Trabajadores no calificados
Firmas y empleos flexibles Firmas y empleos rígidos
Techo-especialistas Productores básicos
Acreedores Deudores
Los que dependen de Los que no dependen de los
servicios públicos servicios públicos
Grandes empresas Pequeñas empresas
Hombres Mujeres
Mercados internacionales Comunidades locales
Cultura global Cultura local
"Quién gana y quién pierde con la globalización", El BID, Washington noviembre 1996, p. 7.
10
United Nations Development Programme (UNDP), Human Development Report, Oxford University Press, Oxford, 1996,
p. 13.

4
 DISTRIBUCION DEL INGRESO PER CAPITA
ENTRE PAÍSES DE ALTOS (A) Y BAJOS INGRESOS (B)
Año Países Número de Población PNB per Relación entre el ingreso
países (millones) cápita US$ promedio de países
AyB
A. Países de ingreso alto 18 663,4 6980
1977 41
B. Países de ingreso bajo 37 1124 170
A. Países de ingreso alto 25 777,2 14430
1987 49.7
B. Países de ingreso bajo 42 2822.9 290
A. Países de ingreso alto 24 812,4 23090
1993 60.7
B. Países de ingreso bajo 45 3092 380
Cálculos propios con base en Cuadro de Indices Básicos del Informe sobre del Desarrollo Mundial,
del Banco Mundial, correspondiente a los años 1979 (datos para 1977), 1989 (datos para 1987) y 1995
(datos para 1993).

Estas tendencias a la concentración del ingreso y de la riqueza se repiten no sólo al interior de los
países pobres, sino igualmente en los países más ricos. En los Estados Unidos, la concentración de la
riqueza, medida en términos de la proporción de riqueza en manos del uno por ciento más rico de la
población, había llegado en el período de post-guerra a un máximo de 37% en 1965. A partir de ese
año, comenzó una tendencia hacia niveles menores de concentración, bajando la participación del uno
por ciento más rico a 22% en el año 1976. Sin embargo, a partir de ese momento, comenzó un
acelerado proceso de re-concentración, hasta llegar al nivel más alto desde el fin de la guerra en el año
1992, en el cual 42% de la riqueza estaba en manos del uno por ciento más rico de la población11. Ese
proceso se acentuó en forma dramática durante los años del gobierno de Ronald Reagan. De acuerdo a
Edward N. Wolff, del total de la riqueza comercializable creada entre 1983 y 1989, el 20% más rico de
la población recibió el 99% mientras que el restante 80% de la población sólo recibió 1%. En esos
mismos años, la participación de 80% de la población con más bajos ingresos bajó de 48,1% a 44,5%
de los ingresos totales, mientras que la del 1% de ingresos más elevados se elevó de 13,4% a 16,4%12.
Las propuestas sobre las recomposiciones de las relaciones entre Estado y sociedad, y del papel
que dentro de este proceso tiene la esfera de lo público no-estatal, no pueden evadir respuestas
adecuadas en las cuales se compensen desde el punto de vista de la igualdad, los efectos del
debilitamiento o retraimiento del Estado y de un modelo económico cada vez más regresivo.
Las alteraciones en las relaciones entre lo económico y lo político (que son también cambios en la
relación entre mercado y Estado), son expresión y efecto de alteraciones monumentales en la
correlación de fuerzas entre capital y trabajo, y entre los sectores más ricos y poderosos y los más
pobres y débiles del planeta. En la crisis actual del Estado, lo que está en juego es el asunto medular de
las relaciones entre Estado, mercado y sociedad. De este hecho no puede concluirse que la respuesta ha
11
Edward N. Wolff, “How the Pie is Sliced. America’s Growing Concentration of Wealth”, The American Prospect,
Número 22, verano 1995, pp. 58-64.
12
Idem.

5
de buscarse básicamente en el mercado tal como lo plantea hoy el pensamiento hegemónico. Como
señala Alain Touraine, se ha producido en los últimos años una verdadera revolución capitalista en la
cual la dinámica del mercado se ha desprendido del control social13. Lo que está en juego -por lo tanto-
es principalmente el asunto de las formas del control social (democrático) sobre las fuerzas del
mercado. Unas formas particulares de regulación en la sociedad capitalista han entrado en crisis, con lo
cual se coloca en el centro del debate el problema de las formas mediante las cuales la sociedad pueda
ser capaz de controlar y dirigir la acción del mercado14.
El concepto de matriz socio-céntrica15 plantea complejos problemas en sociedades como las
latinoamericanas que tienen la doble característica de ser profundamente desiguales (marcadas
divisiones de clase, enormes diferencias en el acceso a los recursos materiales y simbólicos), y de ser
subordinadas en relación a los centros de la economía y del poder político y militar mundial. El paso de
una matriz estado-céntrica a una matriz socio-céntrica puede ser un avance en un sentido
democratizante sólo si se da como parte de un proceso de democratización de la sociedad, que implique
una democratización tanto de las relaciones económicas, como de las actuales desigualdades en
ejercicio del poder, no sólo en términos nacionales, sino internacionalmente.
En un mundo de mayor equidad económica y menores desbalances en el poder político y militar,
la noción de matriz socio-céntrica apuntaría hacia invalorables avances democráticos, al limitar ese
extraordinario ámbito de concentración del poder que es el Estado moderno. En las condiciones
actuales, el socavamiento ideológico y político de los Estados periféricos -en ausencia de otras
modalidades efectivas de articulación de intereses- no puede conducir sino a profundizar las
condiciones nacionales e internacionales de subordinación de la mayoría de la población. A pesar de la
incidencia universal de las doctrinas neoliberales, los Estados de los países centrales no se han
debilitado ni política ni militarmente. La reducción del papel del Estado, y sus consecuencias
económicas, políticas y sociales, ocurre en términos radicalmente asimétricos entre los débiles Estados
de la periferia y los Estados centrales16.
En todos los países de altos ingresos miembros de la OECD el gasto del gobierno central como
porcentaje del producto nacional bruto (PNB) subió entre los años 1972 y 1980. Para la mayoría de

13
“El renacimiento de la idea de desarrollo”, Conferencia Magistral en el XXI Congreso de la Asociación Latinoamericana
de Sociología, Sao Paulo, 4 de septiembre de 1997.
14
Hay cuatro ejes de la vida colectiva -no únicos, pero si medulares- a propósito de los cuales se debate hoy la absoluta
necesidad de crear formas de control democrático sobre el mercado. En primer lugar, como se ha venido señalado, el tema
de la creciente desigualdad en la distribución del poder para el acceso a los recursos materiales y simbólicos de la sociedad.
En segundo lugar, el tema del desarrollo tecnológico y del empleo. Impulsado primariamente por la búsqueda de la
maximización de la ganancia, el desarrollo tecnológico no se traduce en aumento generalizado del bienestar y del tiempo de
no-trabajo u ocio disponible para las mayorías, sino en un proceso masivo de exclusión de grandes contingentes de
población. En tercer lugar está el tema del progreso material sin límite y su inviabilidad ambiental. A pesar de todos los
foros, conferencias, acuerdos y discursos internacionales sobre el desarrollo sustentable, con la excepción de algunas
dimensiones importantes pero acotadas -como el caso de la limitación en la producción de gases fluorocarbonados
destructores de la capa de ozono- las tendencias al incremento del consumo energético y la sobre utilización de los recursos
naturales no se han alterado significativamente. Y por último, el tema de las transformaciones de la esfera política de la
sociedad, y lo público en general, su vaciamiento, como consecuencia del poblamiento creciente de estas dimensiones de la
vida colectiva por los medios de comunicación transnacionales.
15
Ver: Marcelo Cavarozzi, "Más allá de las transiciones a la democracia en América Latina". Revista de Estudios Políticos,
Madrid, Nº 74, 1991.
16
El Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas de 1992 ilustra la operación de estas asimetrías. Mientras se
reducen, o prácticamente eliminan, las políticas de protección a la producción nacional en la forma de barreras aduaneras en
muchos países de América Latina, Africa y Asia, estas protecciones aumentaron en la mayor parte de los países
industrializados en relación a los niveles que tenían en el año 1980. Citado por Bernardo Kliksberg, "El problema social en
América Latina: Algunas interrogantes", Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, Nº 1, enero-marzo, 1995,
p. 36.

6
estos países la tendencia continuó durante la década de los 80, de manera que para el año 1992 existían
diferencias muy significativas en la participación del gasto del gobierno central como porcentaje del
PNB en comparación con la situación existente dos décadas antes.17 Una notoria ilustración de la forma
en la cual la demonización del Estado por parte del discurso neoliberal afecta en forma desigual a
diferentes países de acuerdo a su posición relativa en el sistema de relaciones interestatales, y a la
fuerza de sus dinámicas democráticas internas, son las cifras sobre la incidencia de las gestiones
conservadoras de Thatcher y Reagan en el Reino Unido y los Estados Unidos durante la década de los
ochenta. En ambos casos después de aproximadamente una década de radicales discursos anti-
estatistas, el gasto del gobierno central como porcentaje del PNB bruto permaneció prácticamente sin
alteración.

VARIACIONES EN EL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL

COMO % DEL PNB DURANTE LOS
GOBIERNOS CONSERVADORES DE THATCHER Y REAGAN

Estados Unidos. Gobierno de Ronald Reagan 1981-1989

Año 1981 1989
Gasto del gobierno central como % del PNB 23,41 22,62

Reino Unido. Gobierno de Margaret Thatcher 1979-1990

Año 1979 1990
Gasto del gobierno central como % del PNB 37,06 37,64
Fuente: International Monetary Fund, Government Financial Statistics 1988 y 1995.
Washington 1988 y 1995.

La experiencia ha sido totalmente diferente en América Latina. Partiendo de niveles de

participación del Estado muy inferiores a los característicos en los países de la OECD, entre 1980 y
1992, la participación del gasto del gobierno central como porcentaje del producto nacional bruto
disminuyó o permaneció igual en la mayoría de los países18. Los procesos acelerados de
desmantelamiento de los estados latinoamericanos no pueden entenderse al margen del proyecto
político e ideológico destinado a relanzar las condiciones de la acumulación a partir de una restricción

17
Los incrementos más significativos entre las dos décadas -de 1972 a 1992- se dieron en los siguientes países: España de
19,6% a 34,2%; Irlanda de 32,7% a 47,5%; Países Bajos de 41,0% a 52,8%; Francia 32,3% a 45,5%; Suecia de 27,9% a
47,5% y Noruega de 35,0% a 46,4%. (Fuentes: para el año 1972: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial
1989, Washington 1989; para los años 1980 y 1989: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1994,
Washington, 1994.
18
Entre los países grandes, las disminuciones en la participación del gasto del gobierno central en el producto más
significativas entre los años 1980 y 1992 se dieron en algunos de los países que tuvieron procesos de ajuste estructural más
profundo: Chile (de 29,1% a 22,1%); Perú (de 20,4% a 12,5%) y Argentina (de 18,4% a 13,1% en el año 1991). Las
excepciones más significativas de estas tendencias fueron por un lado Colombia, Venezuela y México donde la participación
del gasto del gobierno central permaneció estable, y por otro, Uruguay y Brasil en los cuales éste se incrementó: Uruguay de
22,7% a 28,7%; Brasil, de 20,9% a 25,6%. (Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, Washington 1989, 1994 y
1995). El Estado rico y “sobre-extendido” de Venezuela ha tenido una notoria estabilidad en su participación en el producto
con pequeñas fluctuaciones entre 1972 y 1993 cercanas al 18% o 19%. En las negociaciones que se llevan a cabo en el
segundo semestre del año 1996, el Fondo Monetario Internacional exige que esta participación sea reducida a un 17% para
el año 1998. (El Universal, Caracas, 22 de septiembre de 1996, p. 2.1).

7
de las conquistas democráticas de las décadas anteriores. El modelo de Estado que se está imponiendo
tiene más semejanzas con el del liberalismo del siglo pasado que con el Estado democrático del siglo
XX19.
América Latina presenta la distribución del ingreso más desigual del planeta20, y desde la década
de los setenta en todo el continente se ha profundizado la iniquidad: más de la mitad de la población
vive hoy bajo la línea de pobreza. La desigualdad se incrementó tanto como consecuencia de la crisis
económica, como de las transformaciones político institucionales y las políticas económicas de ajuste
que se han venido impulsando en todos los países del continente21. Este aumento de la concentración
del ingreso se ha dado en forma paralela a la reducción del gasto social y al desmantelamiento de los
sistemas de salud y educación dirigidos a la mayoría de la población, precisamente en los momentos en
que estas políticas estatales eran más requeridas por sectores mayoritarios de la población22.
Ya no parece que exista terreno para la duda en torno a la conclusión de que las actuales
reformas políticas y económicas liberalizadoras del mercado tienden a acentuar las desigualdades23.
Hoy no se defienden estas políticas en base a criterios de equidad, sino con la expectativa de que, aún
en condiciones de profundas desigualdades, el crecimiento económico podrá mejorar las condiciones
de todos y contribuir a la reducción de la pobreza. Sin embargo, la reducción de la pobreza no es una
consecuencia necesaria de la expansión de la producción, ni del mejoramiento de los indicadores
macroeconómicos. Como señala Bernardo Kliksberg: "En una sociedad puede crecer el producto bruto,
el producto bruto per cápita puede cumplir con los indicadores de ciertos organismos financieros
internacionales que confeccionan cifras sobre América Latina y, sin embargo, a pesar de todo eso, la
gente puede estar cada vez peor. Esta no es una hipótesis de laboratorio sino que es desgraciadamente
lo que está sucediendo en América Latina en la última década. Ha bajado el standard de vida de la
mayoría de la gente. Resulta que no hay una correlación mecánica entre indicadores macroeconómicos
positivos e indicadores macrosociales exitosos. La cuestión es mucho más compleja. La llamada teoría
del derrame se ha caído definitivamente. Alcanzar objetivos macroeconómicos no derrama
automáticamente beneficios sobre el conjunto de la sociedad."24
Las cifras correspondientes a los Estados Unidos durante la década de los ochenta son, en este
sentido, elocuentes. De acuerdo a los cálculos del Congressional Budget Office del Congreso de los
Estados Unidos, entre los años 1979 y 1989, mientras el ingreso promedio de las familias que ocupan el
percentil más alto en la distribución aumentó en 103% y el de las familias que ocupan los percentiles
entre 95 a 99 aumentó en 24%, el ingreso promedio de las familias de los percentiles entre 20 a 40
vieron disminuir su ingreso promedio en 2%, y para las familias en el percentil entre 0 a 20 disminuyó
19
Para un análisis de los éxitos -desde el punto de vista del reacomodo de las relaciones entre las clases sociales- de las
políticas de ajuste y estabilización económica de Brasil, Argentina y Perú, aun en sus fracasos, ver: David F. Ruccio, “When
Failure Becomes a Success: Class and the Debate over Stabilization and Adjustment”, World Development, Vol. 19, No. 10,
1991, pp. 1315-1334.
20
Bernardo Kliksberg, op. cit., pp. 34-35.
21
Analizando la relación entre las políticas de ajuste llevadas a cabo en América Latina y la distribución del ingreso, Oscar
Altimir, Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL afirma: "...no cabe prever un mejoramiento significativo de la equidad
en esos países como resultado de la estabilidad y recuperación. Aún más, el pleno despliegue de las reformas de políticas y
las medidas de ajuste conexas, particularmente en el frente fiscal, todavía pueden aportar algún aumento a mediano plazo de
la desigualdad del ingreso. (...) En resumen, los patrones distributivos normales en la próxima fase de crecimiento
sostenido -cuando este se materialice en la mayoría de los países latinoamericanos una vez recuperados de la crisis y sus
secuelas, y se hayan completado los ajustes estructurales y desplegado las reformas políticas- tienden a ser más desiguales,
que aquellos que prevalecían en las últimas etapas de la fase de crecimiento anterior, durante los años setenta. "Distribución
del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste", Revista de la CEPAL, Nº 52, abril, 1994, p. 27.
22
Bernardo Kliksberg, op. cit. p. 35.
23
Ver: Albert Berry, "The Income Distribution Threat in Latin America", Latin American Research Review, Vol. 32,
number 2, 1997.
24
Op. cit. p. 34.

8
el ingreso promedio en 9%. De acuerdo a cálculos realizados por Paul R. Krugman a partir de estos
datos, el 70% del aumento del ingreso ocurrido en el país en el lapso entre 1977 y 1989 fue a dar a
manos del uno por ciento de las familias con ingresos más elevados.25 En este lapso de doce años, no
sólo -como se señaló arriba- se hizo más desigual la distribución del ingreso, sino que disminuyó en
términos absolutos el ingreso promedio del 40% de las familias con ingresos más bajos.
La meta de la reducción de la pobreza no se refiere a los mismos asuntos sustantivos esenciales
implicados en la idea democrática de la equidad. Para romper la asociación histórica moderna entre
democracia y equidad habría que asumir -como lo argumentan muchos científicos sociales
contemporáneos, retomando los viejos esquemas del racismo científico- que los seres humanos son tan
profundamente desiguales en sus capacidades que las desigualdades sociales existentes no son más que
una expresión de esas diferencias naturales26, o concluir, como lo hace Hayek, que la búsqueda de la
equidad es un atentado totalitario contra la libertad, y que en todo caso cualquier nivel de desigualdad
económica es compatible con la igualdad en el terreno político27.
Otro aspecto sobre el cual tiende a no dar cuenta el debate sobre el desmantelamiento del Estado
de Bienestar Social, y en general del Estado intervencionista, es el de las mutaciones cataclísmicas que
ocurren en la actualidad en el mundo del trabajo. La expectativa de las nociones modernizantes de la
expansión capitalista de los últimos dos siglos parecían apuntar hacia la incorporación creciente de
cada vez más amplios sectores de la humanidad a una relación de trabajo asalariado. El modelo de
trabajo asalariado continua siendo la referencia expresa en relación con las formas de inserción
productiva que debería tener la población28. Por ello cuando se comienzan a desmontar en los Estados
Unidos los sistemas de bienestar social que se habían instaurado a lo largo de las últimas cinco
décadas, la idea de darle fin a la seguridad social "tal como la hemos conocido" tiene como meta
principal el paso del welfare al workfare. Sin embargo, esto no pasa de ser un espejismo -que está más
allá de las posibilidades de amplias franjas de la población- en vista de las tendencias globales hacia la
retracción del trabajo asalariado en todo el planeta, y la re-expansión de todas las formas de trabajo no-
asalariado29. Más allá del desempleo coyuntural y estructural, parecen estar operando hoy en forma
acelerada los procesos económicos y tecnológicos previstos por Marx en los Grundrisse30. Como dice
Viviane Forrester en su perturbador texto, El horror económico: "En la actualidad, un desempleado no
es objeto de una marginación transitoria, ocasional, que sólo afecta a determinados sectores; está
atrapado por una implosión general, un fenómeno comparable con esos maremotos, huracanes o
tornados que no respetan a nadie y que nadie puede resistir. Es víctima de una lógica planetaria que
supone la supresión de lo que se llama trabajo, es decir, de los puestos de trabajo"31. "Por primera vez,
la masa humana ha dejado de ser necesaria desde el punto de vista material -y menos aún desde el

25
Paul R. Krugman, “The Rich, the Right and the Facts. Deconstructing the Income Distribution Debate”, The American
Prospect, Número 11, otoño 1992, pp. 19-31.
26
Para una crítica global a las nuevas versiones de la fundamentación científica de las diferencias naturales esenciales entre
los seres humanos, así como una discusión de las implicaciones políticas de este debate, ver: Claude S. Fischer, Michael
Hout, Martín Sánchez Jankowski, Samuel R. Lucas, Ann Swidler y Kim Voss, Inequality by Design. Cracking the Bell
Curve Myth, Princeton University Press, 1996.
27
Una discusión sobre la necesaria relación entre democracia y equidad, habría sido superflua en las ciencias sociales
latinoamericanas de hace dos o tres décadas. Sin embargo, hoy ya eso no es tan evidente.
28
Ver: Aníbal Quijano, "Work in a Turning Point", Documento para el Simposio "Tecnología y Trabajo", del XVI
Congreso Mundial de Sociología, 1998, Boletín para el Comité de Programa de ISA, mayo 1997.
29
Aníbal Quijano, op. cit.
30
Marx señala que después de haber logrado la "laboriosidad universal" mediante el sometimiento estricto de sucesivas
generaciones a la disciplina del capital, el desarrollo de las fuerzas productivas termina por hacer superfluos a una alta
proporción de estos trabajadores. Karl Marx, Elementos fundamentales para la crítica de la economía política (borrador)
1857-1858, Vol. I. Siglo XXI Argentina, Editores S.A., Buenos Aires, 1972. p. 266, 337-338, y 350.
31
Fondo de Cultura Económica, México, 1997 (1996), p. 13.

9
punto de vista económico- para esa pequeña minoría que detenta los poderes y para la cual la existencia
de las vidas humanas que evolucionan por fuera de su círculo íntimo sólo tiene un interés utilitario..."32
El impacto es multiforme para las víctimas de ese proceso. Por una parte carecen de los medios
de vida básicos de sobrevivencia y no tienen la expectativa de encontrar trabajo. Encuentran -apunta
Forrester- que peor que ser explotado es descubrir que nadie lo quiere explotar. Pero, adicionalmente, el
discurso hegemónico le atribuye la culpa a las víctimas. Como señala Frances Fox Piven, para la
derecha norteamericana, los pobres no encuentran trabajo porque las familias están desintegradas. El
debate sobre la reforma de la seguridad social se convirtió así en un argumento sobre la culpa que
tienen las mujeres pobres de tantas cosas que andan mal en la sociedad estadounidense33. Millones de
personas en todo el planeta ya no tienen el derecho a vivir, porque van dejando de existir las
condiciones para cumplir con sus deberes. Este fracaso en acceder a los recursos de la sociedad se
traduce en vergüenza y pérdida de autoestima, autoculpa, desintegración34.
De esta forma, amplios y crecientes sectores de la población mundial se enfrentan hoy con la
simultánea desaparición de los medios de sobrevivencia mediante el empleo remunerado, y el
debilitamiento y radical deslegitimación de las redes de seguridad social estatales. La idea de políticas
integrales que buscaban crecimiento y redistribución asociada al Estado socialdemócrata ha sido, en lo
esencial, reemplazada por la desarticulación entre políticas económicas y políticas sociales. Las
políticas sociales compensatorias más que alterar significativamente las desigualdades, buscan resarcir
parcialmente los efectos negativos que sobre los sectores más pobres de la población tienen la acción
cada vez menos regulada del mercado y las políticas económicas orientadas unilateralmente hacia la
ganancia y al logro de equilibrios macroeconómicos. Como lo apunta Bernardo Kliksberg, "Alguien lo
expresó muy gráficamente: la política económica produce muertos y heridos, y la política social es una
frágil ambulancia que va a recoger los muertos y heridos que continuamente va produciendo la política
económica."35
Las tendencias que se han venido apuntando no sólo debilitan al Estado frente al mercado, sino
que igualmente contribuyen al deterioro de la solidaridad y acentúan la desintegración social. Esto a su
vez se expresa en un incremento de la violencia y la inseguridad. Como señalan Ives Pedrazzini y
Magaly Sánchez36, en las grandes metrópolis latinoamericanas se está produciendo un proceso de
segregación por la vía de la fragmentación del espacio público urbano, la descomposición de los
mecanismos y formas tradicionales de la socialización y la integración social (en particular la familia, la
escuela y el trabajo), y se están desarrollando nuevos modelos de socialización basados, ante todo, en la
necesidad de continuar viviendo en condiciones en extremo adversas. El debilitamiento del Estado está
siendo acompañado por la desintegración del tejido social y el debilitamiento de la sociedad civil, lo
que limita severamente el potencial del ámbito público no-estatal37.
La creciente desigualdad y los desplazamientos en la distribución del poder no son hechos
desconocidos. Es otro el asunto que se intenta enfatizar. De lo que se trata aquí es de plantear que
cuando se habla de procesos de democratización, y del desarrollo y fortalecimiento tanto de la sociedad
civil como de la esfera pública, no se puede hacer abstracción de la forma en la cual se relacionan estos
procesos con las tendencias que operan en la distribución del poder y en el acceso a los recursos

32
Idem, p. 148.
33
Frances Fox Piven and David Elswood, "Controversy", The American Prospect, Número 27, julio-agosto 1996.
34
Viviane Forrester, op. cit. pp. 12-14.
35
Bernardo Kliksberg, op. cit. p. 35.
36
Malandros, bandas y niños de la calle. Cultura de urgencia en la metrópolis latinoamericana, Hermanos Vidal Editores,
Valencia, 1994 (1992).
37
Sobre las implicaciones de un debilitamiento simultáneo del Estado y de la sociedad civil, ver: Ana María Bejarano, "Para
repensar las relaciones Estado, sociedad civil y régimen político. Una nueva mirada conceptual." Revista Venezolana de
Economía y Ciencias Sociales, Nº 2-3, 1996, Caracas.

10
materiales y simbólicos en las sociedades, con las transformaciones contemporáneas de la matriz del
poder social. Si no se incorporan expresamente estas dimensiones al análisis corremos el riesgo de
quedarnos con categorías formales, despojadas de la mayor parte de su rico contenido histórico. Así
como, en palabras de Adam Przeworski, “discutir la democracia sin tomar en cuenta la economía en la
cual ésta funciona es una operación digna de una avestruz.”38, tampoco tiene sentido discutirla haciendo
abstracción de las relaciones de poder.

4. Lo local y lo global. Descentralización y participación

La idea de la esfera pública no-estatal, la provisión de servicios por organizaciones públicas no-
estatales y el control social sobre este proceso, están estrechamente asociados a los procesos de reforma
y descentralización del Estado. Es por ello que el tema de la descentralización tiende a formar parte
necesaria del debate sobre la esfera pública no-estatal.
En los discursos actuales sobre la reforma del Estado, la descentralización suele ser entendida,
casi por definición, como un avance democrático. La situación, sin embargo, presenta mayores
complejidades. Sólo explorando éstas, será posible una reflexión más fructífera sobre las relaciones
entre descentralización y democracia. La descentralización tiene orígenes teóricos y políticos diversos y
sus consecuencias para la democracia no son de manera alguna unívocas.
Desde una perspectiva democrática, la descentralización invoca el ideal de la participación
directa, el Agora como expresión máxima de la democracia. En esta tradición están las ideas de J.S.
Mill sobre el valor del gobierno local como escuela de democracia y de libertad39. La descentralización
está igualmente asociada al tema de la gobernabilidad y a los intentos conservadores por desmontar las
sobrecargas de demandas que en relación al Estado produce el "exceso" de democracia existente en las
sociedades contemporáneas. En esta perspectiva, la descentralización es explícitamente concebida
como un instrumento para fraccionar la demanda social, despolitizándola y limitando su capacidad de
articulación40. Esto, obviamente, está estrechamente asociado con la creación de las condiciones para el
funcionamiento de un mercado menos regulado. Es éste el sentido en que se complementan las
formulaciones del neoconservadurismo y las del neoliberalismo en su interés común por lograr el
retraimiento del Estado y el vaciamiento de la esfera política41.
Por otra parte, no son siempre claros los límites entre la participación y el control de la acción
estatal local por parte de organizaciones de la sociedad civil, por un lado, y la preservación de su
autonomía en relación al Estado, por el otro. Lo que desde un punto de vista puede ser analizado como
incremento de la participación y del control social sobre el Estado, puede, desde otro ángulo ser
interpretado como un incremento del control Estatal sobre la acción ciudadana42.

38
Adam Przeworski, The State and the Economy Under Capitalism, Harvood Academic Publishers, Londres y Nueva York,
1990, p. 102. Citado por Atilio Borón, “State Decay and Democratic Governance in a Global Neoliberal Order”, XVIIº
World Congress of the International Political Science Association, Seul, Corea, agosto, 1997. (mimeo).
39
La libertad (edición conjunta con Gobierno representativo y Esclavitud femenina), Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1965.
40
De acuerdo a Carlos A. De Mattos, es posible distinguir entre las formulaciones políticas descentralizadoras de los
localistas y de los neoliberales. Sus sentidos son opuestos. "La multiplicación de instancias decisorias puede contribuir a
acentuar la fragmentación del poder y los problemas de gobernabilidad en los respectivos sistemas nacionales; esto puede
ser funcional a los procesos de reestructuración mundial del capitalismo, pero desfavorable a una eficaz gestión pública
nacional." "Falsas expectativas ante la descentralización: localistas y neoliberales en contradicción", Nueva Sociedad,
Caracas, Nº 104, 1989, p. 125.
41
Ver: Chantall Mouffe, “Democracia y nueva derecha”, Revista Mexicana de Sociología, 1981, Número extraordinario, pp.
1829-1846.
42
Refiriéndose a lo que ha sido la propuesta de participación en las políticas de impulso al desarrollo por parte de los
organismos internacionales en las últimas décadas, Montúfar y Muñoz llegan a la siguiente conclusión:
“...contrariamente a lo que dice la retórica participativa de las OADs (organismos internacionales de asistencia para
el desarrollo), entre 1970 y 1995 las propuestas de participación han ido refinando un marco de creciente normatización,

11
 Este énfasis en lo local como lugar preferencial de la participación democrática, está igualmente
asociado a las formulaciones teóricas y políticas postmodernas, y en particular a la enorme influencia
de las concepciones del poder de Foucault. De acuerdo a estas perspectivas, el poder está en todas
partes, tiene carácter capilar, y se ejerce y genera resistencias en cada uno de los ámbitos locales,
particulares, de la vida social. No existen lugares privilegiados (centralizados) del ejercicio del poder.
Estas perspectivas han hecho enormes contribuciones al pensamiento político contemporáneo. Han
realizado significativas rupturas teóricas al socavar los supuestos del economicismo y las concepciones
estructurales y deterministas de la vida social, colocando sobre el tapete los procesos microsociales,
intersticiales y discursivos del ejercicio del poder. Sin embargo, cuando se unilateraliza esta visión del
poder, se hacen opacos otros espacios -centralizados, macrosociales- de ejercicio del poder que, a pesar
de todo, no sólo no han desaparecido como consecuencia de esta crítica teórica, sino que continúan
teniendo un peso medular en el mundo contemporáneo.
Resulta un tanto paradójico que precisamente en el momento histórico en el cual encuentran su
máxima expresión los efectos de los procesos de globalización y la centralización del poder, las
ciencias sociales respondan priorizando las nociones de lo descentrado, lo fraccionado y la pérdida de
sentidos globales. El fin de los grandes relatos, no es -en este sentido- sino la crisis de relatos alternos
al relato universal del progreso, el mercado y la democracia liberal. Concepciones políticas que no den
cuenta en forma adecuada del significado que tienen hoy las decisiones altamente centralizadas de los
Estados, de los organismos supranacionales, de las empresas multinacionales, de los conglomerados
transnacionales de comunicación, no pueden dar sino un aporte limitado a la meta de la ampliación de
la democracia.
En todo caso, son limitadas las respuestas que se le puede dar a la exigencia democrática de la
igualdad, desde las relaciones locales de organizaciones de la sociedad civil con entes descentralizados
del Estado. El agotamiento del modelo del Estado de Bienestar Social, o la crisis de la matriz estado-
céntrica, no puede implicar una resignación ética ante la inevitabilidad de la desigualdad.
La idea de participación -si ha de tener algún sentido desde el punto de vista de la democracia-
supone la posibilidad de logros como resultado del incremento en la participación. En el terreno
económico, podría suponerse que en una sociedad más democrática, en la cual se amplían los
mecanismos para la participación de sectores sociales anteriormente excluidos, ese incremento de la
participación debería expresarse en una mejor representación de los intereses de éstos -y por ende- en
mayores niveles de equidad. Pero, el que se logre este resultado depende no sólo de que aumente la
participación. El significado de la participación varía de acuerdo al lugar y a los asuntos a propósito de
los cuales ésta se dé, y fundamentalmente, en la medida en la cual la participación se convierta en
capacidad efectiva de decisión43. Un incremento de la participación local, un control directo sobre las
instancias estatales descentralizadas, o sobre las organizaciones pública no-estatales que actúan a ese
nivel, puede lograr mayores niveles de eficiencia y honestidad en la utilización de recursos y podría
garantizar un mejoramiento de los servicios. Puede igualmente ser una forma insustituible para abordar
de modo diferencial las formas de participación requeridas en un contexto tan profundamente

control e intervención sobre las conductas y actitudes de los beneficiarios. En otras palabras, el proyecto de integrar a los
mismos a las distintas iniciativas de desarrollo se ha dirigido a organizar más eficientes y mejor estructurados sistemas de
gobernabilidad local. Por medio de la participación popular los centros nacionales y transnacionales de poder buscan ganar
presencia y control en los niveles locales; incidir sobre las prácticas de los actores en aquellos niveles; y solidificar
dinámicas de aprendizaje colectivo y compromisos que trascienden las fronteras y espacios nacionales y cimienten la
continuidad de las políticas y programas. “ Cesar Montúfar y Pabel Muñoz, “Desarrollo participativo y gobernabilidad
local. Análisis del discurso de las agencias de asistencia internacional sobre la participación social 1970-1995”, XXI
Congreso Latinoamericano de Sociología, Sao Paulo, septiembre 1997 (mimeo).
43
Ver: Eduardo Ballón, “Yo participo, tú participas, ¿ellos deciden?”, Pobreza Urbana y Desarrollo, año 4, número 10,
agosto, 1995, pp. 71-74.

12
heterogéneo como lo son las sociedades latinoamericanas. Sin embargo, estos mecanismos no son
suficientes para tener impacto en la construcción de la agenda pública, o para incidir en una forma
efectiva en aquellas políticas -que por globales- afectan a toda población. El énfasis unilateral en la
participación local y regional puede, a nombre de la participación, contribuir a debilitar la
representación global de los intereses de los grupos más débiles de la sociedad.
Hay una preocupante asociación en América Latina entre los actuales procesos de reformas
políticas destinados a la descentralización estatal y al incremento de la participación por un lado, y las
políticas económicas que tienden a aumentar las desigualdades y la exclusión social por el otro.
Otro aspecto crítico, no suficientemente enfatizado en los debates actuales sobre la participación
en América Latina, tiene que ver con la relación entre las instancias y/o mecanismos político-
institucionales de la participación y sus condiciones económicas y culturales. Con frecuencia los
debates sobre la reforma del Estado parecen suponer que existe una sociedad civil vigorosa presionado
por un incremento de su participación que está siendo frenada u obstaculizada por mecanismos
institucionales excluyentes. Sin embargo, la experiencia de los últimos años en todo el continente
parece demostrar con contundencia que no es suficiente con el establecimiento de mecanismos
institucionales para garantizar un incremento significativo de los niveles y tipos de participación. Sobre
el papel -ya sea por la vía constitucional como es el caso colombiano, o de normativas especiales como
la Ley de Participación Popular44 en Bolivia- existe hoy en todo el continente un amplio dispositivo de
normas legales destinadas expresamente a crear mecanismos de participación y control popular sobre la
gestión pública. A pesar de que se han dado en forma efectiva experiencias muy ricas de organización y
participación social en muchos ámbitos -tal como lo demuestra entre otras cosas la extraordinaria
variedad de prácticas recogidas en este libro- es posible detectar una amplia distancia entre la
participación contemplada por estos instrumentos legales y la participación que se ha logrado en
términos efectivos. Si no se abordan simultáneamente las condiciones económicas45 y culturales que
generan las subordinaciones y exclusiones que prevalecen en el continente, inevitablemente continuará
siendo limitada la eficacia de las reformas político-institucionales.

5. La provisión y el control de servicios públicos por parte de organizaciones e instituciones de

carácter público no-estatales: el reto de la equidad
De los múltiples problemas que se debaten en la actualidad en torno a las implicaciones de la
producción y el control de los servicios por parte de organizaciones de la esfera pública no-estatal, aquí
se puntualizarán sólo algunos que resultan particularmente resaltantes desde el punto de vista de las
exigencias democráticas.
Está claro, la experiencia histórica así lo demuestra, que las organizaciones estatales pueden ser
copadas y sometidas a intereses particulares privados. No existe, sin embargo, razón alguna para
suponer que esto no podrá ocurrir igualmente cuando los servicios públicos son producidos (y/o
controlados) por agentes públicos no-estatales. Son numerosas las dificultades que puede enfrentar el
objetivo del control democrático de las organizaciones públicas no-estatales.
En primer lugar, en muchos de los procesos de transferencia de la producción de servicios
públicos del Estado hacia instancias no-estatales, la transferencia es directamente hacia organizaciones
empresariales cuyo norte fundamental es el lucro. Las implicaciones de este hecho varían según la
44
Ver: República de Bolivia. Ministerio de Desarrollo Humano. Secretaría Nacional de Participación Popular, El pulso de la
democracia. Participación ciudadana y descentralización en Bolivia, Editorial Nueva sociedad, Caracas, 1997.
45
Refiriéndose a las limitaciones prácticas que ha tenido la Ley de Participación Popular en Bolivia, Humberto Delgado
Espinoza concluye: “Esto nos demuestra una vez más, que ninguna reforma legal con propósitos sociales y de participación
popular, que no esté acompañada por un ajuste de los mecanismos de redistribución de los recursos económicos y no haga
más equitativa esta redistribución, será sólo papel para llenar anaqueles.” ”Una reflexión sobre la Ley de Participación
Popular en Bolivia”, Pobreza Urbana y Desarrollo, Año 4, Número 10, agosto 1995, p. 64.

13
actividad de la cual se trate. Puede producir mayores niveles de eficiencia sin mayores incidencias
políticas si se trata, por ejemplo, de la concesión para la administración de una obra pública como una
autopista o un aeropuerto. Son otras las consecuencias potenciales cuando se trata de programas de
seguridad social, educación o salud. Los criterios de eficiencia y ahorro de recursos no son siempre
compatibles con los ideales de la participación, la equidad o el acceso a la información46. El sólo hecho
de que los sesgos tiendan a ser en dirección del ahorro y la eficiencia puede tener para muchas personas
consecuencias severas.
El tema de las implicaciones que para el acceso a la información tiene la privatización de
actividades públicas es de especial interés para una mirada desde los valores de la democracia47.
La experiencia de las llamadas ONGs demuestra que los problemas de privatización de lo público
no son asuntos que se refieren exclusivamente al Estado. Está abundantemente documentado que
muchas organizaciones no-gubernamentales, incluso de origen popular, pueden no sólo burocratizarse,
sino igualmente comenzar a organizar su actividad de obtención de recursos y de dotación de servicios
en términos prioritariamente autorreferentes. La auto-justificación, sobrevivencia, pago de personal, y
crecimiento de la propia organización se convierte, en esos casos, en el objetivo que orienta en lo
fundamental su acción.
Sin ser una consecuencia necesaria, el discurso de la esfera pública no-estatal puede servir de
coartada para los procesos de privatización y retraimiento del Estado. Además, de no adoptarse las
previsiones necesarias, es posible que con el traspaso de funciones a organizaciones, fundaciones, y
asociaciones de la sociedad civil, o de la esfera pública no-estatal, se debilite la posibilidad de definir
globalmente -políticamente- los objetivos y metas de las políticas públicas. Con esto se puede estar
reduciendo aún más el espacio de lo político nacional, que está siendo debilitado por la crisis del Estado
de Bienestar, el retraimiento del Estado frente al mercado, y el clima cultural de la postmodernidad.
Es preciso considerar además que las diferencias en los niveles de financiamiento, así como en la
capacidad de las diferentes comunidades para controlar y orientar la dotación de servicios, puede
implicar que se utilicen recursos públicos para acentuar las diferencias sociales, en lugar de reducirlas.
En los Estados Unidos, la lucha de la derecha por la eliminación del Departamento de Educación y por
el derecho a la escogencia escolar y la instauración de los vouchers pagados por el Estado para ser
utilizados en la escuela (pública, privada, religiosa, laica) de la preferencia de los padres, es parte de un
proceso en el cual no sólo se están acentuando las diferencias entre los distritos escolares48. Tiene por
objetivo, igualmente, la reversión de los procesos de integración racial (programas de integración racial
conocidos como busing) establecidos en la década de los sesenta. La des-estatización de los servicios
públicos, su descentralización, y el desarrollo de mecanismos alternativos tanto de suministro como de

46
Las metas de una democracia perfeccionada "para tornarse más participativa y directa" no son siempre compatibles con
las de sustituir la administración pública burocrática "por una administración pública gerencial". La participación en los
procesos de toma de decisiones y eficacia en la gestión corresponden a lógicas sociales diferentes. Cuando existen tensiones
entre ambos, es un problema político el decidir como resolver la tensión. No se puede asumir automáticamente ni que no
existen estas tensiones, ni que éstas deban ser resueltas siempre a favor de la eficiencia. Ver: Luiz Carlos Bresser Pereira y
Nuria Cunill Grau, "Lo público no-estatal en el nuevo Estado del siglo XXI", Documento de referencia, Seminario: Lo
publico No-Estatal en el Nuevo Estado del Siglo XXI”, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD), Salvador de Bahía, 25 y 26 de julio de 1997.
47
Bill Kovach de la Fundación Nieman en Harvard ha formulado un llamado de atención en torno a las implicaciones que
tiene, para el ejercicio del periodismo en los Estados Unidos, el hecho de que se entregue a empresas privadas para su
comercialización bases de datos u otro tipo de información (como documentos legislativos) considerados hasta hace poco
como estrictamente públicos. Señala igualmente el caso de los administradores privados de las cárceles del condado de
Newton en Texas que han definido como su política que los "prisioneros no tengan contacto con los medios", "When Public
Business Goes Private", New York Times, 4 de diciembre de 1996.
48
Estas desigualdades han sido desde hace mucho tiempo mayores que en cualquier otro país industrializado.

14
control por parte de instancias no-estatales, significa, en este contexto, una ampliación de la
segregación social y racial, y una acentuación de las diferencias en el acceso a la oportunidad49.
Por último, uno de los ejes más importantes de los debates actuales en torno a estos asuntos se
refiere a las implicaciones del desplazamiento del ciudadano (con sus correspondientes derechos) por el
cliente. Como señala Sue Richards50: "...los clientes no está facultados para definir el objetivo público a
conseguir, no pueden intervenir en si reutilizar para viviendas sociales los fondos conseguidos por la
venta de viviendas de propiedad del municipio, o para decidir sobre lo que debe impartirse en los
planes de estudio a nivel nacional, o sobre el nivel de prestaciones de la seguridad social o sobre el
nivel de recursos disponibles para asignaciones extracontractuales en la NHS (National Health
Services). En otras palabras, no están facultados para participar en las macro decisiones políticas. Su
emergencia como actores en el esquema de legitimación de la acción pública sólo los autoriza para
participar en temas micro."
En palabras de Nuria Cunill51: "De acuerdo a la tradición republicana-liberal, la calidad
democrática del gobierno, y en definitiva, el hecho de que pueda representar valores públicos está
vinculado al procedimiento a través del cual se adopten las decisiones. Los ciudadanos, como cuerpo
político, en esta tradición detentan soberanía de legislar. Ese carácter tiende a desaparecer en la nueva
tradición del contractualismo que privilegia la negociación y en definitiva, la transacción privada con el
punto de contacto en la Administración Pública -los que prestan el servicio- y renuncia a los arreglos
democráticos para la solución de los problemas colectivos. En sí, en el modelo ofrecido, "no longer are
citizens presumed to be members of a political community which it is the business of a particular
system of governance to express. Theirs become a radically disaggregated and individualistic
relationship to governance" (Yeatman, 1996).

6. Lo social en contextos profundamente heterogéneos: la sociedad civil y la esfera pública no-

estatal
El concepto de lo público no-estatal puede presentar, desde el punto de vista teórico y político,
algunos de los mismos problemas que han sido objeto de prolongados y polémicos debates en torno al
concepto de la sociedad civil. A pesar de la insistencia que usualmente se formula en relación a su
diversidad y heterogeneidad, el uso de estas categorías suele asumir la existencia de una cierta
homogeneidad tanto de la sociedad civil, como de la esfera pública no-estatal. Esto ocurre, por ejemplo,
cuando se define a la sociedad civil en contraste con la esfera de la competencia económica (mercado) y
la esfera de la lucha por el poder político (el Estado), como la esfera en la cual prevalecen los valores
de la solidaridad52. Se presentan aquí, desde el punto de vista teórico dos problemas. En primer lugar,

49
Refiriéndose a la experiencia de América Latina, Iván Finot, buscando dar cuenta del hecho de que los procesos de
descentralización en el continente parecen estar “dando lugar a notables desigualdades”, propone la siguiente explicación:
“la principal causa de esta situación sería que se está transfiriendo a los gobiernos subnacionales responsabilidades
redistributivas ...que no le corresponden... los gobiernos nacionales deberían reasumir el papel central de una política de
redistribución social del ingreso, de la que los gobiernos locales tendrían que ser sólo ejecutores.” en “Descentralización,
equidad y participación en América Latina: Una aproximación económica”, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social, ILPES, Santiago 22 de mayo de 1996 (mimeo).
50
"El paradigma del cliente en la gestión pública", en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Madrid, Nº 1, 1994, p. 13.
Citado por Nuria Cunill, La apertura de nuevos espacios públicos y la rearticulación de las relaciones Estado-sociedad
civil. Tesis Doctoral. doctorado FACES. Universidad Central de Venezuela. Caracas, febrero 1997, pp. 263-264
51
Op. cit. p. 266.
52
Ver por ejemplo el siguiente texto de Liszt Vieira, “Rescatada de los libros de Historia por los activistas sociales en las
últimas décadas, la noción de sociedad civil se transforma y pasa a ser comprendida en oposición no sólo al Estado sino
también al mercado. Ahora representa una tercera dimensión de la vida pública, diferente del gobierno y del mercado. En
lugar de surgir la idea de un ámbito para la competencia económica o la lucha por el poder político, pasa a significar
exactamente lo opuesto: un campo donde prevalecen los valores de solidaridad.” Cidadania e globalização, Editora Record,

15
no es posible definir a la sociedad civil simultáneamente en términos topológicos y en términos de
orientaciones éticas o normativas. No se puede, en este sentido, prejuzgar que las actividades que
ocupan el espacio social existente entre aquellas que corresponden a la lógica del mercado y las que
operan de acuerdo a la lógica del Estado, estén guiadas por los valores de la solidaridad. En segundo
lugar, la construcción de estas categorías en estos términos establece homogeneizaciones inadecuadas
en cada uno de los planos de la vida social. Obviamente, no toda la acción del Estado es una acción en
búsqueda del poder político, y no toda acción de la sociedad civil es una acción en la cual prevalecen
los valores de la solidaridad. No son similares las acciones que en el mercado desarrolla un consumidor
o un pequeño productor, que las acciones oligopólicas de los grandes conglomerados productivos y
financieros transnacionales. Tampoco existe una lógica abstracta universal del mercado. Este opera
siempre al interior de una determinada matriz de distribución del poder social, y de un marco político
institucional. Estas distinciones son útiles en un plano teórico de un alto nivel de abstracción, pero
obvian diferenciaciones internas cuya consideración es esencial para abordar en una forma adecuada los
retos de la ampliación de la democracia. No es suficiente tampoco una definición de lo público en
términos de aquello que hace una apelación al interés público, en contraste con la apelación a un interés
privado. Existen múltiples posibles concepciones de lo que es el interés público, muchas de ellas en
total contradicción entre sí. Así como los integrantes de la American Rifle Association apelan a un
interés público -el derecho a la autodefensa de los ciudadanos- y ven las normas de limitación de la
tenencia de armas como un atropello del autoritarismo estatal a la libertad individual, otros grupos y
organizaciones de la sociedad norteamericana apelan al interés público de una sociedad sin violencia, y
por lo tanto con una mayor restricción o eliminación de la tenencia de armas en manos privadas. Los
grupos racistas apelan al interés público del derecho a la preservación de la diferencia y la identidad
cultural/racial, amenazada por los inmigrantes, mientras que los grupos defensores de los derechos
humanos apelan al interés público de la igualdad y la no discriminación. No existe forma de discriminar
entre las legitimidades comparadas de estas diversas apelaciones al interés público fuera de la
aplicación de criterios políticos y/o valorativos. No depende esto de su ubicación en un determinado
espacio de la topología social.
En las formulaciones en torno a la sociedad civil que se han venido desarrollando en los últimos
años, particularmente en el influyente texto de Jean Cohen y Andrew Arato53, se ha dado una fértil
profundización en las potencialidades del concepto para abordar los retos de la ampliación de la
democracia después de la crisis del socialismo. La noción de sociedad civil como un ámbito social
diferente al mercado ofrece ricas potencialidades para abordar teóricamente los retos del control tanto
del Estado como del mercado. Sin embargo, no basta con separar al mercado de la sociedad civil para
que lo que permanece tenga la coherencia que parecen suponer sus teóricos. La sociedad civil continua
siendo un lugar de luchas culturales, de interpretación, inclusión y exclusión, y pugnas por y
construcción de la hegemonía54.

Rio de Janeiro y São Paulo, 1997, p. 63. En el siguiente texto de Neera Chandhoke se ilustra el tipo de caracterización
normativa que es frecuente en la literatura sobre la sociedad civil y la esfera pública: "The values of civil society are those
of political participation, state accountability, and publicity of politics, (accordingly, I use civil society and the public sphere
interchangeably in this work). The institutions of civil society are associational and representative forums, a free press and
social associations. The inhabitant of this sphere is the rights bearing and judicially-defined individual, i.e., the citizen. The
protection of the members of civil society is encapsulated in the vocabulary and institutions of rights." State and Civil
Society. Explorations in Political Theory. Sage Publications, New Delhi, 1995, p. 9. En este tipo de proposición no queda
siempre claro si todo el espacio social ubicado entre Estado y mercado tiene estas orientaciones valorativas, o si la sociedad
civil y la esfera pública se refieren más acotadamente a un sub-espacio social con estas características.
53
Civil Society and Political Theory, The MIT Press, Cambridge, 1992.
54
Las formulaciones teóricas en torno a la sociedad civil que se han propuesto desde la teoría crítica en los últimos años
están fuertemente sobredeterminadas por la crisis del socialismo y por el trauma del autoritarismo estatal de las sociedades
del Este. En consecuencia, hay una tendencia marcada a la naturalización de las relaciones de mercado y a definir el sentido

16
 Algunos de estos mismos problemas se presentan en relación al Estado. El Estado en las
sociedades contemporáneas es tan extremadamente complejo y diverso que son pocas las
caracterizaciones globales que se pueden formular en torno a éste. Muchos de los debates políticos
contemporáneos están atravesados por afirmaciones extremadamente reduccionistas o monolíticas
sobre el Estado. Dada la diversidad de acciones que desempeña el Estado contemporáneo no es posible
caracterizar al Estado en un sentido unívoco. No es lo mismo el Estado en el terreno militar o policial,
que en la política social. No es lo mismo el Estado en sus acciones que contribuyen a la redistribución
de la riqueza, que el subsidio masivo al capital que contribuye por el contrario a su concentración. No
es lo mismo la acción centralizada del Estado, que la acción de instancias municipales del poder
público en las cuales los límites entre lo estatal y lo no-estatal son en extremo porosos.
La separación analítica de las organizaciones de la acción colectiva que clasifica de antemano a
unas como correspondientes a la esfera estatal (i.e. partidos políticos) y a otras como pertenecientes a la
esfera pública no-estatal o a la sociedad civil (i.e. ONGs o movimientos sociales) tampoco resulta
siempre adecuada para comprender los procesos reales. La decisión de un grupo social determinado de
actuar en una coyuntura particular como organización política, presentándose a unas elecciones por
ejemplo, no implica, necesariamente, que se esté dando una transformación cualitativa en sus objetivos
ni en sus relaciones con los ámbitos sociales en los cuales está inserto. Se trata de fronteras difusas que
no pueden conceptualizarse como ámbitos sociales nítidamente separados. No es suficiente caracterizar
estos ámbitos de la sociedad en términos de lógicas o racionalidades fundantes. Es igualmente
necesario reconocer sus complejidades y tensiones internas y explorar sus articulaciones con los tejidos
del poder que atraviesan a la sociedad. Si no se asume expresamente lo que es el aspecto más
significativo tanto de la sociedad civil como de la esfera pública -sus profundas desigualdades y
heterogeneidades- el concepto de esfera pública pierde valor analítico y corre el riesgo de repetir el
maniqueismo presente en parte de la literatura sobre sociedad civil, que le atribuye al Estado todas las
potencialidades autoritarias, la ineficiencia, la corrupción, y el clientelismo, mientras que la sociedad
civil es vista como portadora de la creatividad, la eficiencia y la libertad.
De acuerdo a Bresser y Cunill: "El interés público no existe en forma absoluta y por tanto,
autoritaria. Existe, en cambio, de forma relativa, a través del consenso que se va formando sobre lo que
constituye una moral común. Este consenso parte de una distinción entre el auto-interés y los valores
cívicos como factores determinantes de motivación humana. La sociedad civilizada y la constitución de
un consenso sobre el interés público son fruto de la racionalidad sustantiva orientada para fines (en vez
de la racionalidad instrumental)"55.
Aquí está planteado el centro de lo que debería ser el debate en torno a las potencialidades
democráticas del desarrollo de la esfera pública no-estatal: las condiciones en las cuales es posible una
comunicación efectivamente democrática. La posibilidad de la construcción (democrática) de un
consenso en torno al interés público es remota en contextos de extrema jerarquización social y profunda
heterogeneidad cultural, como la existente en América Latina. Si la idea de una comunicación
horizontal y democrática ha de ser algo más que una abstracta declaración de principios, las propuestas

y potencialidades democratizadoras de la sociedad civil en unos términos acotados que no pongan en cuestión la autonomía
básica de la esfera económica. Esto explica el énfasis sobre el necesario carácter auto-limitante de las acciones de la
sociedad civil en sus relaciones tanto con el Estado como con el mercado. En palabras de Ellen Meiksins Wood: "The two
contrary impulses can be summed up this way: the new concept of civil society signals that the left has learned the lessons
of liberalism about the dangers of state oppression, but we seem to be forgetting the lessons we once learned from the
socialist tradition about the oppressions of civil society. On one hand the advocates of civil society are strengthening our
defense of non-state institutions and relations against the power of the state; on the other hand, they are tending to weaken
our resistance to the coercions of capitalism" en: "The Uses and Abuses of Civil Society", The Socialist Register 1990, p,
63.
55
Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau, Op. cit.

17
en torno a la reconstitución de las relaciones entre Estado y sociedad deben asumir este problema
medularmente.
Uno de los ámbitos en los cuales se ha dado en forma más espectacularmente acelerada la
globalización en los últimos lustros ha sido en las comunicaciones, con la expansión mundial de los
grandes conglomerados de televisión por cable y por satélite. En algunos países centrales con Estado
fuerte (v.g. Francia) se ha intentado, con limitado éxito, imponer algunas barreras a este proceso en
defensa de la lengua y de la producción cultural nacional. En los países latinoamericanos, la
combinación de Estados débiles, y la condición subordinada en el sistema mundial, dificulta aún más
esa posibilidad. La consecuencia ha sido el fortalecimiento de una esfera pública transnacionalizada -
que contribuye a la creación y reproducción, no sólo de patrones de consumo y modelos de "buena
vida", sino que interpreta al mundo (crea "la Historia") desde unas determinadas perspectivas, y acota
en forma estricta los límites de la agenda pública.
Los procesos sociales nunca tiene significaciones unívocas. Simultáneamente a la constitución de
una esfera pública transnacionalizada, controlada principalmente por la publicidad y por la industria de
comunicaciones y entretenimiento, los procesos de globalización también presentan una vigorosa
vertiente que apunta en una dirección democrática y participativa, lo que permite hablar de una
sociedad civil internacional56, y una ciudadanía globalizada57. Esta esfera pública no-estatal
transnacionalizada tiene una indudable incidencia, asociada en particular con el desarrollo de la
doctrina y las normativas internacionales de los derechos humanos, y en la lucha por la preservación del
ambiente. Los agentes de esta esfera pública han conquistado una creciente legitimidad internacional.
Se trata, sin embargo, de procesos profundamente asimétricos y estas tendencias que hemos
caracterizado como democratizantes no tienen capacidad para contrarrestar sino parcialmente las
actuales tendencias hegemónicas en la constitución de la esfera pública transnacionalizada58.
En los debates actuales sobre lo social, sobre la sociedad civil, y sobre lo público no-estatal
tiende a haber, como supuesto más o menos implícito, una noción de lo social y de sociedad civil que
tiene su origen en las formas históricas particulares en las cuales se desarrolló la sociedad civil en la
experiencia europea. En algunos autores esta identificación de la sociedad civil con la experiencia
histórica europea es particularmente categórica. La sociedad civil es concebida como una experiencia
única, particular de Occidente a ser replicada por los demás pueblos del planeta59. De acuerdo a John A.
Hall, dado que “los orígenes de la modernidad residen dentro de Europa, y sólo dentro de Europa”, es
en la historia europea que hay que buscar el significado de la sociedad civil60. En la concepción de Hall,
la sociedad civil está inseparablemente unida al individualismo liberal. Es este el componente
“medular” de la sociedad civil61. En lo que puede ser calificado como un fundamentalismo liberal, no

56
Para un análisis sobre las formas en las cuales las organizaciones internacionales no gubernamentales han producido
cambios en el sistema internacional, y la medida en la cual es posible hoy hablar de una sociedad civil internacional, ver:
Paul Ghils “International Civil Society: International Non-Governmental Organizations in the International System”,
International Social Science-Journal; 1992, Vol. 44, Nº 3, pp. 417-431.
57
Liszt Vieira, op. cit.
58
En palabras de César Ricardo Siqueira Bolaño: “En el caso de la nueva esfera pública global, lo que se puede observar es
que el paradigma de la comunicación de masas se mantiene ajeno a la mayoría de la población mundial, reforzándose aún
más su sentido manipulador y, principalmente, el carácter inocuo del proceso democrático burgués. Paralelamente, un sector
restringido de la población, aunque siempre creciente en términos absolutos, constituirá una masa crítica capaz de
influenciar en mayor o menor medida en las decisiones de los políticos. En realidad, incluso al interior de esa masa crítica,
las posibilidades de acción en relación al poder serán no sólo variables de acuerdo a la coyuntura sino, sobre todo,
asimétricas.”, op. cit. p. 94.
59
Ver, por ejemplo: Victor Perez-Díaz, “The Possibility of Civil Society: Traditions, Character and Challenges”, en John A.
Hall (editor) Civil Society. Theory, History and Comparison, Polity Press, Cambridge, 1995.
60
“In Search of Civil Society”, en John A. Hall (editor), op. cit., p. 4.
61
Op. cit., p. 15.

18
toda diversidad es aceptable. “La diversidad es sólo aceptable dentro del marco de referencia
compartido del valor del individuo”62 esto es, dentro del modelo de individualismo liberal. De acuerdo
a Ernest Gellner, la sociedad civil como espacio diferente a los nexos tradicionales, y autónomo con
relación al Estado centralizado, fue construido por las relaciones de mercado en el cual existen los
hombres modulares63. La sociedad civil, y la democracia, sólo son posibles con hombres modulares. La
tarea de la modernización y democratización en el resto del planeta es la tarea histórica de crear estos
seres64.
En las perspectivas hegemónicas del pensamiento social, lo público continúa siendo pensado
como lo público burgués. Ello implica una determinada concepción y práctica de la separación entre lo
económico y lo político, entre lo político y lo religioso, que no es una separación "natural", sino la
naturalización de una experiencia que hace una ciencia social que no es capaz de reconocer la medida
en la cual sus categorías son expresión de condiciones histórico-culturales particulares. Como lo ha
argumentado en forma contundente la teoría política feminista, las nociones de lo público y lo privado y
la propia concepción de ciudadano utilizadas por la teoría política contemporánea, continúan
correspondiendo a la separación entre lo público y lo privado de la sociedad fuertemente patriarcal de la
Europa del siglo pasado: a la separación entre la esfera de lo importante, lo masculino, lo público
(Estado y trabajo asalariado), y la esfera de lo menos importante, lo femenino, lo privado (familia y
crianza de los niños)65.
No es la de género la única exclusión. El discurso hegemónico de las ciencias sociales sobre las
sociedades latinoamericanas tiende a ignorar las particularidades histórico culturales de estas
sociedades, su heterogeneidad estructural, pensando al continente con los patrones de referencia de la
experiencia liberal europea. Podría afirmarse que este discurso no se refiere tanto a estas sociedades tal
como han sido históricamente, sino a un imaginario fundamentalmente eurocéntrico sobre éstas66. Ni en
el pensamiento político o teológico de los colonizadores ibéricos, ni en la teoría política del liberalismo
que nutrió el pensamiento de la emancipación, se concibió siquiera la posibilidad del reconocimiento
del derecho a la diferencia de los pueblos de América. Los indios fueron concebidos jurídicamente a
partir de formulaciones previas, constituidas en base a la experiencia europea67. En la tradición liberal,
a partir de Locke, el derecho privado y el derecho público están definidos a partir de un derecho
individual fundante: el derecho a la propiedad privada. “El orden de la sociedad habrá de responder a la
facultad del individuo. No hay derecho legítimo fuera de esta composición.”68 A partir de esta
fundamentación, todo uso de los recursos que no corresponda a la propiedad privada individual, carece
de legitimidad. Las tierras que no estén apropiadas y explotadas individualmente pueden considerarse
62
Idem.
63
“The Importance of Being Modular”, en John A. Hall (editor), op, cit.
64
Para una crítica al uso inadecuado de los modelos occidentales de sociedad civil para la comprensión de otras sociedades,
ver: Chris Hann y Elizabeth Dunn (editores), Civil Society. Challenging Western Models, Routledge, Londres, 1996.
65
Ver, por ejemplo: Nancy Fraser, "What is Critical About Critical Theory? The Case of Habermas and Gender", en Nancy
Fraser, Unruly Practices. Power, Discourse and Gender in Contemporary Social Theory, University of Minnesota Press,
Minneapolis, 1989.
66
Ver: Guillermo Bonfil Batalla, México Profundo. Una civilización negada, Editorial Grijalbo, México, 1989 (1987). Esta
interpretación del continente no sólo a partir de las categorías del pensamiento europeo, sino igualmente a partir del deber
ser definido por esa experiencia histórica, es lo que Fernando Coronil y Walter D. Mignolo definen como occidentalismo.
Ver: Fernando Coronil, "Beyond Occidentalism: Towards Nonimperial Geohistorical Categories", Cultural Anthropology,
Vol. 11, Nº 1, febrero 1996; y Walter D. Mignolo, "Posoccidentalismo: Epistemologías fronterizas y el dilema de los
estudios (latinoamericanos) de áreas”, Revista Iberoamericana, Vol. LXII, Nos. 176-177, julio-diciembre, 1996.
67
“El status que se da con carácter general para el caso de los indígenas, este nuevo estado, fue el resultante de la
concurrencia para su caso entre un trío de viejos estados, de status previamente acuñados, del estado de rústico, el estado de
persona miserable, y el estado de menor.” Bartolomé Clavero, Derecho indígena y cultura constitucional en América, Siglo
XXI Editores, México, 1994, pp. 12-13.
68
Op. cit. p. 22.

19
como desocupadas69. Como afirma Clavero: “Todo el resto de la humanidad, su mayor parte desde
luego entonces, puede quedar excluido incluso por vía de simple presunción, sin necesidad de mayor
conocimiento. La exclusión puede ser completa, resultar tanto absoluta como entera, no solamente de
propiedad, de este derecho sobre sí mismo y sobre la naturaleza, sino también de política, de un
derecho sobre la propia sociedad. Para la perspectiva constitucional, para esta nueva mentalidad, los
indígenas no reúnen condiciones para tener derecho alguno, ni privado ni público”70. “El efecto es, no
de universalización del derecho, sino de entronización del propio universo jurídico con expulsión
radical de cualesquier otro. Ya no es sólo que el indígena se encuentre en una posición subordinada.
Ahora resulta que no tiene sitio ninguno si no se muestra dispuesto a abandonar por completo sus
costumbres y deshacer enteramente sus comunidades para poder integrarse en el único mundo
constitucionalmente concebible del derecho.”71
Esta forma de concebir el derecho, igualmente funda la existencia de lo público en el continente
americano: “Derecho también se admite colectivo, de una colectividad, pero sólo de aquel, o solamente
de aquella que se corresponda y sirva al primero, al derecho de la autonomía personal y propiedad
privada, a esta libertad civil fundamental que entonces así se concebía. Dicho de otro modo, sólo cabe
como público el derecho, no de cualquier comunidad, sino solamente de la institución política
constituida conforme a dicho fundamento, con vistas a su existencia y aseguramiento.”72
Las constituciones liberales de la época de la fundación de las repúblicas latinoamericanas son
una notable expresión de una visión del continente que hace abstracción de su realidad histórica
cultural, reconociendo una sola lengua, una sola religión, y una sola modalidad de organización
política. La presencia de las poblaciones indígenas -mayoritaria en muchos países en esa época- en la
mayor parte de estos textos ni siquiera aparece mencionada. La realidad a propósito de la cual se
proponen legislar es concebida como una hoja en blanco sobre la cual diseñar una réplica de Europa.
La Constitución ecuatoriana de 1830 es, en este sentido, una excepción. En su artículo 68 dice: "Este
Congreso Constituyente nombra a los venerables curas párrocos por tutores y padres naturales de los
indígenas excitando su ministerio de caridad en favor de esta clase inocente, abyecta y miserable."73
No se trata sólo de antecedentes históricos remotos. Hasta muy recientemente, en la casi totalidad
de los países del continente, las constituciones y los sistemas político-institucionales continuaban
haciendo abstracción de la heterogeneidad y la diferencia. A partir del supuesto liberal de ciudadanos

69
Clavero sintetiza la posición de Locke en los siguientes términos: “si no hay cultivo ni cosecha, ni la ocupación efectiva
sirve para generar derecho, esa parte de la tierra, ese continente de América, aunque esté poblado, puede todavía
considerarse vacante, a disposición del primer colono que llegue y se establezca. El aborigen que no se atenga a estos
conceptos , a tal cultura, no tiene ningún derecho.” op. cit. p. 22.
70
Bartolomé Clavero, op. cit., p. 23.
71
Idem. pp. 25-26.
72
Idem. p. 27.
73
Citado en: Ramón Torres Galarza, "Régimen constitucional y derecho de los pueblos indígenas", en Ramón Torres
Galarza (editor), Derechos de los Pueblos Indígenas. Situación Jurídica y Políticas de Estado, CONAIE, CEPLAES y
ABYA-YALA, Quito, s/f, p. 46. Andrés Guerrero señala que a partir de 1857 los indígenas del Ecuador dejaron de ser
caracterizados jurídicamente como “indígenas contribuyentes”, con lo cual la “dominación dejó de ser un hecho público
político; se transmutó en un asunto privado, un albedrío de trato personal de los ciudadanos [blancos-mestizos] con ‘sus
indios propios’. (...) Tal como lo ha denunciado el pensamiento político feminista, una consecuencia de la constitución de la
binaridad público/privado es el que traza una frontera arbitraria, en la que caen fuera de lo político, los fenómenos (y
poblaciones) ubicados en ese lado ...penumbroso de la vida cotidiana. Paradójicamente, con la extensión de la ciudadanía las
poblaciones indígenas del presente republicano quedaron fuera de lo político ciudadano.” Estas poblaciones estaban
constituidas en “un ámbito (territorial, jurídico, conceptual) sin nombre, fuera de las clasificaciones republicanas, pero sin
embargo creado en el proceso de la construcción del Estado nacional en el siglo XIX para administrar poblaciones, ‘un más
allá constitutivo (Derrida): un espacio que, por diferencia, otorga significado al sistema ciudadano blanco-mestizo.”
“Poblaciones indígenas, ciudadanía y representación”, Nueva Sociedad, Número 150, julio-agosto 1997, Caracas, pp. 99-
102.

20
con iguales derechos políticos como individuos, se ha ignorado una realidad político cultural,
geográfica y étnica que, a más de quinientos años de la conquista, no da señales de estar en proceso de
desaparecer. Se define implícita o explícitamente en todos los sistemas políticos latinoamericanos, un
modelo de ciudadanía en el cual para llegar a ser ciudadano se requiere que millones de individuos
dejen de ser lo que son como integrantes de comunidades culturales y étnicas, para convertirse en los
seres modulares sin los cuales, de acuerdo a Ernest Gellner, no puede haber sociedad civil74.
Desde estas perspectivas integracionistas e individualizantes no es posible darle respuesta a las
exigencias formuladas por los pueblos indígenas. Ello requeriría el reconocimiento de la
heterogeneidad de estas sociedades y de otro tipo de derechos -no individuales sino colectivos- que no
se corresponde con los discursos hegemónicos en torno a la sociedad civil y a lo público. El tema del
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, de los derechos colectivos y del derecho a la
autonomía continúa siendo hoy, en la época del multiculturalismo, extremadamente polémico75, pero
también marginal en los debates de los últimos lustros sobre democratización y reforma del Estado.
Y sin embargo, con el relanzamiento de las luchas de los pueblos indígenas de las últimas
décadas no parece ser este un "problema" que va a desaparecer. Como estas luchas encuentran límites
en los fundamentos mismos de la conformación de los Estados nacionales latinoamericanos, se ha
llegado en varios países a la exigencia de reformulaciones constitucionales. En 1994 la Confederación
de Nacionalidades Indígenas del Ecuador presentó ante del Congreso Nacional la propuesta de una
nueva Constitución que reconociera: "...el derecho de las Nacionalidades Indígenas a su
autodeterminación, así como el reconocimiento de los derechos colectivos que, como pueblos
históricos, les corresponde, garantizando una real participación y el fortalecimiento de una verdadera
democracia plena". "La declaratoria al Estado Ecuatoriano como Plurinacional, Pluricultural, y
Plurilingue, y que se reconozcan los idiomas de los Pueblos Indígenas como oficiales y de relación
intercultural."76
El derecho constitucional a la autonomía para el logro de una democracia pluricultural es
igualmente la exigencia principal de los pueblos de Chiapas, y constituye el aspecto medular de los
Acuerdos firmados entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional y el gobierno mexicano en San
Andrés de Larráinzar77. En base a la noción liberal de derecho individual, el Jefe de la Delegación del
gobierno en las negociaciones con el EZLN, Marco Antonio Bernal argumenta que la autonomía
indígena " no es factible , pues es obligación del gobierno velar por la igualdad jurídica de todos los
mexicanos, incluyendo los indígenas."78

74
Ernest Gellner, op cit.
75
Para un aporte reciente sobre las implicaciones que tendrían para la organización de los Estados latinoamericanos el
reconocimiento de los derechos indígenas, ver: Rodolfo Stavenhagen, "Los derechos indígenas: algunos problemas
conceptuales", y Enrique Mayer, "Reflexiones sobre los derechos individuales y colectivos: los derechos étnicos", en
Elizabeth Jelin y Eric Hershberg (coordinadores), Construir la democracia: derechos humanos, ciudadanía y sociedad en
América Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1996.
76
Citado por Ramón Torres Galarza, op. cit. pp. 54-55.
77
De acuerdo con Pablo González Casanova, se trata de un concepto de autonomía que no se fundamenta en la "pureza
étnica", ni en el "racismo de los pobres". No pretende la creación de "reservaciones indígenas", "Las autonomías", La
Jornada, Ciudad de México 11 de diciembre de 1996. Tampoco se trata de una autonomía que ponga en cuestión al Estado
nacional. En los acuerdos de San Andrés el reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas se
da "en un marco constitucional de autonomía asegurando la unidad nacional". Citado por Rodolfo Stavenhagen en:
"Equívocos de la autonomía", La Jornada, Ciudad de México, 18 de diciembre de 1996.
78
"No es factible la autonomía territorial de los indígenas", La Jornada, Ciudad de México, 14 de enero de 1997. Para una
cuidadosa presentación de los reconocimientos constitucionales de los derechos indígenas que se han dado en América
Latina en las últimas tres décadas, ver: Bartolomé Clavero, op. cit., Anexo I.

21
 El tema indígena es sólo la expresión más visible de un régimen sistemático de exclusiones que
opera en los sistemas políticos y en la cultura latinoamericana79. Son estos temas centrales para toda
reflexión sobre la esfera pública. De lo contrario, corremos el riesgo, cuando hablemos de la esfera
pública, de estarnos refiriendo muy limitadamente a la experiencia de una minoría de habitantes
urbanos privilegiados.

7. Procesos de creación de sentido, constitución de sujetos sociales, y democracia

Otra forma de abordar los asuntos a los cuales se apuntó en el apartado anterior es mediante el
análisis de los procesos discursivos a través de los cuales se han constituido históricamente -y
continúan constituyéndose- los sujetos sociales y las identidades colectivas e individuales en América
Latina. Este es un proceso que puede ser caracterizado plenamente de colonial80 en el sentido que tiene
el término en los debates actuales sobre el discurso colonial y la teoría post-colonial81.
El discurso y los procesos de identificación y clasificación de los diferentes grupos étnicos y
culturales que han formulado los sujetos dominantes -blancos y urbanos- han tenido una continuidad
fundamental desde la colonia, pasando por el pensamiento independentista, el liberalismo y positivismo
posterior, la sociología de la modernización, y el actual discurso en torno a la democracia, la
modernidad y la globalización. Los Otros -indios, negros, mulatos, migrantes, campesinos- han sido
categorizados en formas nítidamente jerarquizadas y excluyentes. En forma automática se asume la
superioridad de todo lo que tiene origen blanco, europeo, estadounidense, moderno, en relación a todo
otro posible aporte o tradición cultural. Tal como lo ha hecho el pensamiento hegemónico desde la
colonia, el pensamiento político contemporáneo tiende a pensar en estas diferencias como residuos a ser
superados por los procesos de modernización y globalización. Modernizarse es dejar de ser como se es
-diferente, inferior- para llegar a ser como se debería ser (aunque para la mayoría ésta sea una
posibilidad negada) -blanco, cosmopolita, urbano.
El racismo hacia las personas negras o indias y, en general hacia los portadores de culturas
"atrasadas", -tanto en los ámbitos privados como en la esfera pública- no es una presencia residual
producto de actitudes de prejuicio superficiales que puedan ser superadas con campañas de conciencia
cívica. Es la expresión -y una de las formas de reproducción- de un orden político, económico y cultural
profundamente jerarquizado y excluyente. Es poco lo que se puede entender en torno a la sociedad civil
y a la esfera pública en el continente si se hace abstracción de la operación continuada de estos eficaces
procesos de exclusión y jerarquización social82.

79
Los migrantes de países vecinos (i.e. bolivianos y paraguayos en Argentina, colombianos y ecuatorianos en Venezuela)
son hoy los sujetos subalternos que crecen más aceleradamente en el continente. Se encuentran explotados económicamente,
sometidos a discriminaciones racistas y chauvinistas, carecen de protecciones legales y están excluidos de la participación
política por ser extranjeros.
80
Ver: Edgardo Lander, “Modernidad, colonialidad y postmodernidad” XXI Congreso Latinoamericano de Sociología,
Mesa Redonda: Modernidad, premodernidad y postmodernidad, Sao Paulo, agosto-septiembre 1997 (mimeo).
81
Ver: Edward Said, Orientalism, Vintage Books, Nueva York, 1979; Patrick Williams y Laura Chrisman (editores),
Colonial Discourse and Post-Colonial Theory: A Reader, Columbia University Press, Nueva York, 1994 y, La Paz,
1997.Silvia Rivera Cusicanqui y Rossana Barragán (compiladoras), Debates Post Coloniales. Una introducción a los
estudios de la subalteridad, Editorial Historias, Sephis y Ediciones Aruwiyiri.
82
En América Latina se ha subestimado la presencia del racismo como fuerza social actuante en el presente de estas
sociedades, predominando el mito de democracia racial. Esto es particularmente cierto en los países en los cuales ha habido
mayor mestizaje. Como lo señala Carlos Hasenbalg "...el mito racial latinoamericano cumple una importante función de
control social, apuntando hacia la unidad nacional, y ocultando la existencia de divisiones raciales y sociales. Además, esta
mitología racial permitió a las élites de América Latina establecer un terreno de superioridad moral sobre los
económicamente poderosos vecinos anglosajones del Norte. Esta mitología racial funciona como modelo consciente de
representación de los latinoamericanos, incluyendo los afrolatinos. Por detrás del modelo consciente existe otro modelo,
latente o inconsciente, en el que las personas no blancas de todas las tonalidades de piel tienen un lugar perfectamente

22
 Un aporte irrenunciable del post-estructuralismo y postmodernismo al pensamiento político
contemporáneo ha sido el cuestionamiento del determinismo estructural, el economicismo y el
esencialismo, así como el reconocimiento del significado que tienen los procesos simbólico/
interpretativos o de construcción de sentido en la constitución y reproducción de la vida social. Desde
el punto de vista de los ideales de la justicia y la equidad, esto tiene implicaciones profundas. El acceso
a, y participación en, los procesos interpretativos y de creación de sentido por parte de los diferentes
sectores sociales y culturales, en sociedades tan profundamente heterogéneas y jerarquizadas como las
latinoamericanas, se constituye en una exigencia medular para la idea misma de democracia. Ha sido
precisamente el monopolio de los instrumentos interpretativos y de creación de sentido hegemónicos
por parte de sectores siempre muy minoritarios, lo que ha permitido la constitución de las más amplias
mayorías como no-sujetos, seres subordinados, excluidos, inferiores, sin historia y que poco o nada
tienen que aportar al futuro de estas sociedades. Ha sido éste el contenido de la mayor parte de la
interpretación histórica sobre el continente, de la enseñanza que se ha llevado a cabo en las escuelas, y
más recientemente, de los medios de comunicación social. Los proceses simbólicos-interpretativos de
constitución de la alteridad como diferente e inferior, no es sino la otra cara de los procesos materiales
de exclusión y subordinación. ¿Qué sentido democrático puede tener, por ejemplo, el control de una
comunidad sobre su escuela si los libros de historia utilizados reafirman la exclusión y subordinación
(por razones étnicas, culturales, nacionales) de los integrantes de esa comunidad?
Es cada vez más evidente la estrecha relación existente entre la noción de sujeto de conocimiento
y sujeto de la acción social y política. Sin una democratización profunda de los principales
instrumentos de interpretación y creación de sentido de la sociedad contemporánea -la escuela, y los
medios de comunicación social- son limitadas las posibilidades de avanzar en otros ámbitos de la vida
colectiva hacia mayores grados de democratización. Quienes son excluidos, sometidos como objetos
del conocimiento, difícilmente pueden actuar como sujetos sociales y políticos autónomos, individual o
colectivamente.
Dadas estas condiciones sociales y culturales de exclusión, jerarquización y descalificación de
todos estos diversos Otros que no corresponden al paradigma del ciudadano urbano y moderno, es
posible concluir que los retos que enfrenta la construcción de la democracia en el continente son mucho
más complejos que los referidos a las modalidades de organización del Estado, o los mecanismos
institucionales de la participación ciudadana. Dependiendo de las forma como se articule con los
procesos económicos, políticos y culturales que se den en el conjunto de las sociedades
contemporáneas, el fortalecimiento de la esfera pública no-estatal puede significar un avance
democrático, o por el contrario, una forma de legitimar la primacía neoliberal del mercado.

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