Kong) desde finales de la déca-
da de los sesenta ha conducido a
Sección: La estructura del sistema eco-
Relaciones Económicas nómico internacional ha pro-
piciado un fenómeno de coor-
Internacionales dinación de políticas estatales,
bilaterales y multilaterales en
favor de la integración. Esta
Integración: un marco opción de política exterior ha
mostrado su capacidad para
teórico afectar no sólo el proceso eco-
nómico interno de las naciones,
la autonomía política de sus
gobiernos y la dinámica de sus
relaciones exteriores, sino que
Andrés Franco además ha evidenciado su
y Francisco Robles* capacidad de repercutir sobre el
sistema internacional en general.
Claramente, el surgimiento de
bloques comerciales y políticos
ha logrado que el mundo
evolucione hacia un sistema
multilateral en el que existen
nuevos actores, cada uno
constitutivo de un centro de
poder político y económico.
Europa occidental, Norte-
américa y el Este asiático han
asumido el reto de liderar la
dinámica del sistema económico
internacional, y han remplazado
el antiguo sistema bipolar de
poder económico, político y
militar que rigió los destinos del
sistema internacional por varias
décadas, por un sistema
multipolar. Por ejemplo, el
extraordinario crecimiento
económico de los países del Este
asiático (Japón, Taiwán,
Singapur y Hong
Profesores e investigadores de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana.
una redistribución del poder
económico mundial. Se estima
que entre los años 1992 y 2000,
el 40% de todo el poder adqui-
sitivo mundial estará concen-
trado en esta región, y del 35 al
40% del incremento en las im-
portaciones corresponderá a los
países del Este asiático (Schwab
y Smadja, 1994: 41).
Esta nueva coyuntura ha ge-
nerado no una competencia
económica al estilo tradicional,
sino una megacompetencia entre
naciones, lo cual ha obligado a
los actores estatales y no
estatales de los países menos
desarrollados a buscar me-
canismos de supervivencia
económica, política y social. El
Sur está compuesto por un grupo
de países pobres en los que para
el año 2000 habitarán cuatro
quintas partes de la población
mundial, que únicamente
consumirán una sexta parte de la
producción total internacional
(Brown, 1992: 80); por tanto, los
gobiernos y las sociedades
civiles de estas naciones están
obligados a adoptar la
integración como la única
opción de política que les
permitirá contrarrestar la asi-
metría económica entre el Norte
y el Sur, aumentar su poder de
negociación frente a los países
desarrollados y afrontar sus
propias necesidades políticas y
sociales.
Sin embargo, el término "in-
tegración" se ha convertido en
un vocablo de uso común entre
periodistas y políticos, sin que
por ello se sepa con exactitud la
dimensión conceptual del
mismo. El objetivo de este
artículo es agrupar las diversas
categorizaciones de inte-
gración con el fin de proponer
un marco teórico elemental que
sirva como herramienta de
análisis para explicar los fe-
nómenos de interacción estatal
mundial en lo económico y en lo
político. El argumento central se
desarrolla en tres secciones. La
primera sección diferencia la
integración de otras formas de
interacción estatal como la
concertación y la cooperación
mediante el uso de definiciones
y cuadros comparativos. La
segunda sección explica dos
clasificaciones de integración:
según los objetivos y según el
tema. Finalmente, la tercera
sección plantea un modelo
teórico elemental que agrupa
todos los conceptos de las
secciones anteriores.
Concertación, cooperación e
integración
La concertación, la cooperación
y la integración son ejemplos
distintos de interacción estatal.
Cada una de estas formas difiere
en cuanto a los actores que
intervienen, los objetivos que se
buscan y la función que
cumplen. Se entiende por
concertación "un proceso
mediante el cual dos o más
gobiernos actúan conjuntamente
en el terreno estatal, por lo
general a nivel diplomático y
con fines de preferencia
políticos, frente a otros actores
individuales o colectivos" (To-
katlian, 1994: 54). Esta interac-
ción estatal es de ocurrencia
muy frecuente y el tipo de temas
que abarca es igualmente
diverso. En sus relaciones in-
ternacionales, los Estados con-
ciertan constantemente entre sí
para afrontar una variedad de
necesidades comunes, tales
como la construcción de un
puente fronterizo, la delimita-
ción de áreas submarinas, el
patrullaje conjunto en las fron-
teras y la formación de comi-
siones bilaterales o multilate-
rales para el tratamiento de te-
mas específicos. Igualmente, la
concertación se utiliza para
reafirmar, favorecer, defender,
respaldar o apoyar modelos de
integración existentes o en
proceso de consolidación. Por
ejemplo, si la integración pro-
duce un aumento inusitado en el
movimiento internacional de
personas y de bienes, los Es-
tados involucrados, de común
acuerdo, podrán mejorar las vías
de comunicación, agilizar sus
procesos de inmigración y
celebrar convenios destinados a
modernizar su infraestructura
portuaria.
La cooperación es definida en
sentido amplio y en sentido
estricto. Se entiende por coope-
ración en sentido amplio un
sistema de interacción entre
distintos actores y de actores estatales y no
organizaciones cuyo objetivo es
lograr unos niveles de
conformidad recíproca mediante
un proceso de negociación al
cual se le denomina
"coordinación de políticas"
(Keohane, 1984: 51). La
cooperación ocurre cuando di-
versos actores estatales o no
estatales ajustan su comporta-
miento a las preferencias ac-
tuales o anticipadas de otros
actores mediante un proceso de
coordinación de políticas; por
tanto, si no hay conflicto de
intereses entre actores la
cooperación se puede obviar,
pues las políticas de un actor
automáticamente se acomodan a
los objetivos de los otros.
Claramente, la cooperación se
vislumbra como una forma de
interacción estatal más compleja
que la concertación, pero menos
intrincada que la integración.
Se entiende por cooperación en
sentido estricto un "esquema
que... desde el Estado y con el
concurso activo de actores no
estatales (v.gr., segmentos de la
sociedad civil, en especial, el
sector empresarial) se produzcan
(sic) proyectos y acuerdos
selectivos, puntuales y realiza-
bles de tipo económico y co-
mercial particularmente y con un
trasfondo político, entre dos o
más partes entre sí y
eventualmente entre aquellos
países y otras contrapartes
próximas" (Tokatlian, 1994: 54).
Esta definición tiene dos
elementos fundamentales que
deben verificarse para que se
cumplan los objetivos fijados
por los países que participan en
las discusiones: i) los Estados
deben liderar el proceso, y ii) la
sociedad civil debe participar
activamente lo cual la diferencia
de la concertación.
La cooperación es el medio
idóneo para lograr la integración
estatales. Ésta se utiliza para
reafirmar, favorecer, defender,
respaldar o apoyar modelos de
integración existentes o en
proceso de consolidación. Por
ejemplo, si se pacta la rebaja de
aranceles para el sector agrícola,
los Estados, de común acuerdo
con los segmentos afectados de
la sociedad civil, podrán mitigar
los efectos negativos de esta
apertura comercial mediante la
graduación de las rebajas
arancelarias, la obtención de
tecnología para crear ventajas
comparativas y la creación de
instrumentos para preservar el
medio ambiente.
Luego de terminada la segunda
guerra mundial, el tema de la
integración adquirió el auge
necesario entre intelectuales,
burócratas y economistas y se
convirtió en un asunto vinculado
íntimamente con las
posibilidades de modernización,
crecimiento y prospe-
ridad económica de las naciones
(Frambes-Buxeda, 1990). De
este proceso histórico-inte-
lectual se identifican dos ten-
dencias teóricas: por una parte,
está la llamada Escuela Clásica
Liberal, Neoliberal
Estructuralista, y por la otra, la
tendencia de Economía Política
Marxista y Neomarxista
(Frambes-Buxeda, 1990:17)4.
Estos enfoques teóricos tienen
gran aplicabilidad para los
esquemas integracionistas de los
países desarrollados, pero
confrontan verdaderos cuellos
de botella cuando se aplican a la
integración entre naciones del
Sur. En efecto, en América
Latina, África y Asia los
esfuerzos de integración han
sido menos fructíferos, a pesar
del alto grado de compatibilidad
cultural y socioeconómica que
existe entre las naciones de cada
región5.
Por lo general, las definiciones
de integración únicamente
reflejan el componente econó-
mico del proceso. Tal es el caso
tura deseable de economía in-
ternacional mediante la elimi-
nación de barreras artificiales,
haciendo óptimo su funciona-
miento e implementando ele-
mentos para su coordinación y
y unidad" (Tinberger, 1954:57).
Sin embargo, por integración
debe entenderse "un proceso
más amplio, complejo y profun-
do entre dos o más naciones que
implica una vinculación e inter-
pretación social, política, econó-
mica, cultural, científica, diplo-
mática o incluso militar de
enormes proporciones, y con un
papel dinámico y protagónico de
variados agentes de las so-
ciedades involucradas"
(Tokatlian, 1994: 54). En este
caso la dimensión de integración
es lo suficientemente compleja
como para afectar a la sociedad
civil y comprometer la
viabilidad política y económica
de una nación.
El diagrama 1 expresa lo ex-
puesto hasta el momento: la
concertación y la cooperación
son formas de interacción esta-
tal que operan como medios pa-
El cuadro 1, por su parte,
compara las tres formas de inte-
racción estatal descritas hasta el
momento, y utiliza para el efecto
cuatro criterios. En primer lugar,
hay diferencias en cuanto a los
actores que intervienen.
Mientras en la concertación sólo
intervienen actores estatales, en
la cooperación y en la integra-
ción es necesario que se vincu-
len al proceso los actores no es-
tatales. En segundo lugar, hay
diferencias en cuanto a los obje-
tivos buscados por los Estados.
En la concertación los objetivos
son preferencialmente aunque
no necesariamente políticos; en
la cooperación los objeti-vos son
primordialmente pero no
necesariamente económicos, y
en la integración, éstos son
políticos y económicos. En
tercer lugar, la función de cada
interacción estatal es diferente.
La concertación busca facilitar
un resultado que depende
exclusivamente de la voluntad
de los actores estatales; la
cooperación busca facilitar
resultados que dependen tanto

DIAGRAMA 1
RELACIÓN ENTRE FORMAS DE INTERACCIÓN ESTATAL

de las surgidas por Balassa y
Tinberger. El primero de estos
autores señala que la integración
consiste en "diversas medidas
tendientes a suprimir
discriminación entre unidades
económicas" (Balassa, 1964: 7),
mientras que el segundo asevera
que la integración "es un es-
fuerzo para realizar una estruc-
ra lograr objetivos diversos, uno
de los cuales puede ser la
consolidación de un tipo de in-
tegración. A su vez, un proceso
de integración consolidado o en
la
gestación se alimenta de proce-
sos de cooperación o concerta-
ción según participe o no la
sociedad civil para mantenerse
dinámico, activo y eficaz.
de la voluntad de los actores es-
tatales como del consentimiento
manifestado por los actores no
estatales, y la integración es uno
de los posibles resultados de los
procesos anteriores. Finalmente,
los beneficiarios en las tres
formas son los mismos: la
sociedad civil y el Estado.

4 Para información sobre estas dos escuelas véanse Gilpin, 1987, Frambes-Buxeda, 1990, y Macesich, 1994.
5 Las integraciones de los sesenta y los noventa difieren entre sí por las discrepancias en el tipo de políticas económicas implementadas
en cada época. Mientras en los sesenta se aplicó un modelo proteccionista de sustitución de importaciones, en los noventa se aplica un
modelo de neoliberalización que se complementa mejor con los esfuerzos conducentes a la integración.
CUADRO1
CRITERIOS PARA DIFERENCIAR LA CONCERTACIÓN, LA COOPERACIÓN Y LA INTEGRACIÓN

Criterio Concertación Cooperación Integración

Actores Estatales Estatales y no estatales Estatales y no estatales
Objetivos Preferencialmente políticos Preferencialmente Políticos y
económicos
económicos
Función Facilitar un resultado Facilitar un resultado Uno de los
posibles
resultados
Beneficiarios Sociedad civil y Estado Sociedad civil y Estado Sociedad civil y
Estado

Clasificación de la
integración según los
objetivos y según el
tema
Según los objetivos, la integra-
ción es de tres tipos: económica,
política y social. La integración
económica es un proceso
mediante el cual dos o más Es-
tados construyen zonas de libre
comercio, mercados comunes,
uniones aduaneras y uniones
económicas completas. La
integración económica es la más
común, con multitud de
ejemplos en el hemisferio
occidental, Europa occidental y
Asia. En todos estos casos, los
Estados han establecido
mecanismos, métodos y pro-
cesos que buscan crear las con-
diciones institucionales nece-
sarias para la expansión del ca-
pital (Cocks, 1991).
El cuadro 2 muestra los diversos
niveles de integración
económica según el tipo de
política acordado entre las
partes. Se destacan las si-
guientes: i) la zona de libre
comercio elimina los aranceles a
las importaciones procedentes
de países miembros, pero
mantiene los aranceles de cada
nación con respecto a terceros
países; ii) la unión aduanera,
además de eliminar los
aranceles a las importaciones
procedentes de países
miembros, establece un arancel
externo común para terceros
países; iii) el mercado común
incluye las políticas anteriores y
permite la libre circulación de
factores
(capital y trabajo) a través de las
fronteras; iv) la unión eco-
nómica reúne todos los criterios
anteriores y logra la ar-
monización de políticas
económicas (monetaria y fiscal);
finalmente, v) la integración
total unifica las políticas de los
Estados miembros.
La integración política es un
proceso más ambicioso que la
integración económica, y con-
siste en la construcción de entes
supranacionales que configuran
una jurisdicción más amplia
destinada a i) simplificar la
expansión comercial entre países
integrados económicamente
(Cocks, 1991: 36), y ii)
garantizar el cumplimiento de
las obligaciones asumidas por
los Estados luego de integrarse
económicamente.

CUADRO 2
NIVELES DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA
Zona de libre Abolición de
comercio aranceles
Unión Abolición de Arancel
aduanera aranceles externo común
Mercado Abolición de Arancel Libre
común aranceles externo común circulación de
factores
Unión Abolición de Arancel Libre Armonización
económica aranceles externo común circulación de de políticas
factores
Integración Abolición de Arancel Libre Armonización Unificación de
total aranceles externo común circulación de de políticas políticas
factores
Finalmente, la integración social
busca legitimar ante la sociedad
civil las nuevas instituciones
supranacionales y afianzar la
integración política y económica
(Cocks, 1991: 36). Claramente,
los acuerdos interestatales
necesitan el concurso activo de
la sociedad civil para darles
vigencia y evitar que és-tos se
conviertan en letrc muerta. Esta
circunstancia es evidente en la
formulación e implementación
de los acuerdos negociados en
conferencias mundiales y (Guerra-Bor-ges, 1994: 7). En
cumbres hemisféricas, en los
cuales se intenta establecer
mecanismos de cooperación
sólidos y duraderos tendientes a
lograr una integración. En ellos,
es necesario reconocer la
importancia de la sociedad civil,
pues este reconocimiento es
expresión de la legitimidad
alcanzada por los actores no
estatales en términos de su
importancia en la identificación
y en la solución de los
problemas objeto de dichas
reuniones internacionales (Stein,
1995: 1). Por ejemplo, los
objetivos establecidos en la
Cumbre de la Amé-ricas
celebrada en la ciudad de Miami
en diciembre de 1994 —
consolidación de la democracia,
combate a la pobreza, desarrollo
sostenible e integración
hemisférica— requieren la
creación de nuevos mecanismos
institucionales para canalizar los
aportes de los sectores no
gubernamentales, y garantizar
que los acuerdos de cooperación
surtan los efectos esperados por
las naciones democráticas del
hemisferio occidental.
De acuerdo con la
categorización según la forma,
la interacción estatal —y por
ende la integración como forma
de interacción estatal—, puede
re-
20
vestir tres modalidades: de he-
cho, por tratado y formal (On-
darts, 1992: 6). En primer lugar,
la integración de hecho se
refiere a una asociación infor-
mal entre países para promover
objetivos comunes. Por ejemplo,
la integración lide-rada por
Japón en el sureste asiático
carece de una estructura jurídica
o institucional, y se basa
únicamente en una amplia gama
de relaciones comerciales ente
varios países de la región
segundo lugar, la integración
por tratado consiste en la
adopción de un convenio
internacional que delimita los
parámetros de la integración. El
Tratado de Libre Comercio de
Norte América (TLCNA O
NAFTA) y el Mercado Común
del Sur (MERCOSUR) son
ejemplos de integración por
tratado. Finalmente, la
integración formal se
fundamenta en la creación de
entes supranacionales (como los
de la Comunidad Europea) para
que coordinen la integración.
Conclusión: un
marco teórico
La simplicidad con que fre-
cuentemente se utiliza el tér-
mino "integración" entre pe-
riodistas y políticos crea
distorsiones en los análisis de
académicos y oficiales del go-
bierno. Este artículo ha esbo-
zado las dimensiones cardinales
de la integración y ha
presentado una serie de con-
ceptos que pueden ser combi-
nados en un agregado con las
herramientas necesarias para
comprender la naturaleza de
cualquier proceso de integra-
ción. La tendencia global hacia
un nuevo orden económico nace
del concepto de integra-
ción tal como lo muestra el
cuadro 3. En efecto, en el mun-
do hay multitud de ejemplos de
integración que deben ser
comparados, contrastados y
analizados.
Mediante el uso de una gráfica
tridimensional, el diagrama 2
(anexo) agrupa las diversas
categorizaciones de integración
en un marco teórico elemental,
que sirve como herramienta de
análisis para explicar los
fenómenos de interacción estatal
a nivel mundial en lo económico
y en lo político, y establece su
relación con la integración
social.
La integración social está
representada por el cubo, pues
es ésta la que sustenta a las otras
modalidades de interacción
estatal. Por ejemplo, la
formulación e implementación
de las demás formas de
integración requieren meca-
nismos específicos de partici-
pación de la sociedad civil. La
idea es lograr que la integración
"desde abajo" impulse y sustente
los procesos acordados "desde
arriba". El eje "X" contiene las
etapas de interacción estatal:
concertación, cooperación, y el
resultado final que produzcan
estas dos; el eje "Y" indica las
formas de interacción estatal;
finalmente, el eje "Z" representa
las variedades de integración
según los objetivos buscados.
Para efectos de este modelo, se
considera que el eje "X" (formas
de interacción estatal) es la
variable independiente. Por su
parte, los ejes "Y" (forma de
interacción) y "Z" (tipos de
integración) son variables
dependientes. Es decir, una
variación en "Y" y "Z" es
condicionada por un previo
avance en el eje "X".
CUADRO 3
EJEMPLOS DE INTEGRACIÓN EN EL MUNDO
ÁREA GEOGRÁFICA EJEMPLOS DE INTEGRACIÓN
Sistema internacional 1. 1. Rondas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT): Ronda Tokio, Kennedy y Uruguay
2. Organización Mundial de Comercio (OMC)
América Latina 1. Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC o
NAFTA)
2. Mercado Común del Sur (MERCOSUR)
3. Grupo Andino
4. Mercado Común Centroamericano
5. Asociación Latinoamericana de Integración (ALADl)
6. Asociación de Estados del Caribe (CARICOM)
7. Organización de Estados del Caribe Central (OECS)
8. Grupo de los Tres (G-3)
9. Otros acuerdos comerciales: Colombia-Venezuela; México-
América Central; Venezuela-CARICOM; Colombia-CARICOM;
Colombia-Ecuador; Chile-México; Chile-Venezuela; Colombia-
Chile; Perú-Bolivia; Ecuador-Venezuela
10. Actos Unilaterales del Congreso de los Estados Unidos:
Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBl); Acta de Comercio
Preferencial para los Países Andinos (ATPA)
11. Parlamento Latinoamericano
12. Parlamento Andino
Europa 1. Unión Europea 2. Tratado Europeo
de Libre Comercio (EFTA)
África 1. Comunidad Económica del África Occidental
(CEAO) 2. Unión Monetaria del Oeste Africano
Asia 1. 1. Bloque Asiático (Japón y naciones bajo su
influencia) 2. Asociación de Naciones del Sureste
Asiático (ASEAN) 3. Cooperación Económica

DIAGRAMA 2
CONJUNTO DE MODALIDADES DE INTEGRACIÓN
El punto "a" es el caso de los
Estados autárquicos que no
practican ningún tipo de inter-
acción estatal. Claramente, la
interdependencia y la globali-
zación del mundo moderno
impiden a los Estados acogerse a
esta opción. Los puntos "b", "c"
y "d", todos sobre los tres ejes,
son imposibles per se. Esto por
cuanto un avance en el eje de la
variable independiente produce,
por lo menos, un avance en las
formas de interacción estatal.
Por ejemplo, la OTAN es un
esquema de cooperación militar
delimitada por un tratado que no
incide sobre la variable "tipos de
integración" (punto 1).
Igualmente, el Grupo de los Tres
(Colombia, Venezuela y conclusiones presentadas en este
México) es un ejemplo de coo-
peración económica y política
sustentada por un tratado (co-
rrespondería al punto 2, sus-
pendido dentro del cubo). Fi-
nalmente, es imposible alcanzar
un punto que sea el resultado de
la combinación de las dos
variables dependientes, sin que
se produzcan avances en el eje
de la interacción estatal. Por
ejemplo, es imposible que exista
un tratado de integración
económica sin que previamente
haya habido por lo menos una
acción de concertación.
Por último, el punto "e" es la
utopía de la integración. Allí la
cooperación ya ha producido el
resultado final de "integración
económica y política" (tipo de
integración), y para ello los
Estados han cedido porciones de
su soberanía en favor de
22
entes supranacionales (inte-
racción estatal formal), para que
sean éstos los que garanticen,
faciliten y regulen esta forma
sofisticada de interacción
estatal. Por supuesto, esta
estructura sólo es realizable si el
proceso es sustentado por la
integración social. Para la Co-
munidad Europea, el punto "E"
es su objetivo a más largo plazo.
Se somete a debate el intento de
agrupar en un modelo teórico
todas las formas de interacción
estatal. El objetivo hacia el
futuro es elaborar sobre las
posibilidades de contar con un
programa comparativo de los
diversos modelos de integración
en el mundo a partir de las
ensayo.
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