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La politique fiscale

L’impôt trouve sa justification dans la nécessaire couverture des charges publiques.


L’article 13 de la DDHC évoque ainsi « la contribution commune indispensable pour
l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration ». A cette conception
traditionnelle de la fiscalité destinée à financer les biens indivisibles (justice, armée, police,
diplomatie) s’est ajoutée celle d’un outil privilégié pour favoriser la redistribution des
richesses et réduire les inégalités.
Les PO se définissent par l’ensemble des impôts perçus par l’Etat et les collectivités
locales, les prélèvements effectués au profit de l’UE et les cotisations sociales versées par les
assurés sociaux ou leur employeur.
Le niveau des PO (44 % du PIB) reflète des choix spécifiques à la France notamment
concernant le mode de financement de la protection sociale mais la structure de ces PO est
aussi atypique (concentration fiscale excessive sur le facteur travail) et justifie la récurrence
du thème de la réforme fiscale dans la politique économique.

1. Le niveau et la structure des PO

A. Le niveau élevé des PO traduit le développement de la sphère publique en


France

a. une croissance forte du niveau des PO par rapport à nos


principaux partenaires

USA : 35 % du PIB, RU 38 %, All 42 %. Les comparaisons internationales doivent


être effectuées avec prudence : en All, une partie des régimes de retraite est prise en charge
par les fonds constitués par les employeurs et n’apparaît pas dans les statistiques des PO.

Le niveau des PO est le résultat d’une évolution de LT qui a vu la part de l’Etat (35 %)
décroître régulièrement au profit de celle de la Sécu (47 %) et des collectivités locales (16
%) : réduction du rendement de la TVA (suppression du taux majoré de 33,3 % sur les
voitures et diminution à 5,5 % du taux de TVA sur les travaux d’entretien dans les logements;
baisse de l’IS de 50 à 36,67 % ; diminution du rendement de l’IR imputable à l’extension des
niches fiscales. La dépense fiscale correspond à une recette à laquelle l’Etat renonce en
prenant des dispositions dérogatoires aux principes du droit commun de la fiscalité. Elle peut
prendre plusieurs formes : exonération, abattement (10 % pour frais professionnels, 20 %
supplémentaire pour les salariés), déduction fiscale… Cf. rapport du Conseil des impôts 2003.

La pression fiscale d’Etat représente 16 % du PIB. Les trois piliers de la fiscalité


d’Etat : Un impôt se décompose en deux éléments : l’assiette, qui représente la matière
imposable, et le taux. TVA (19,6 % depuis le 1 er avril 2000) : 44 % des recettes fiscales nettes
de l’Etat, IR (18 %), TIPP (11 %), IS (13 %).

b. des caractéristiques qui reflètent des choix différents des autres


pays

La France se distingue de ses partenaires essentiellement par le niveau et la structure


de ses PO et dans une moindre mesure par la faible progressivité de son système fiscal.
- le niveau des PO reflète la préférence collective pour des systèmes relevant de la
sphère publique (santé, retraite, mais aussi formation secondaire et supérieure et infrastructure
publique). L’une des caractéristiques majeures réside dans le mode de financement de la
protection sociale. Celle-ci relève de la Sécurité sociale, alors que d’autres pays ont fait le
choix d’un financement majoritairement privé (USA d’où la faiblesse du taux de PO).

- la structure des PO : l’autre carac majeure réside dans la structure des


prélèvements. Ainsi, l’IR ne représente que 14 % du total des PO alors qu’il représente plus
du quart des ressources fiscales de tous les grands pays comparables. La structure des PO en
France est ainsi profondément atypique :
- la part des prélèvements destinés au financement de la sécurité sociale y est
beaucoup plus élevée que chez nos partenaires (47 % du total des prélèvements contre 30 %
dans l’UE) et consiste essentiellement en des cotisations sur les revenus d’activité ;
- la part de l’imposition sur la consommation atteint près du tiers du total (27 % des
prélèvements). De 35 % pour le RU à 15 % au Japon.

- la progressivité des PO (à l’inverse de la proportionnalité) a pour objectif de prendre


en compte les facultés contributives des agents dans la couverture des charges publiques. Si
l’IR est fortement progressif (7 tranches jusqu’à 48 % et le quotient familial vise à prendre en
compte la taille du ménage imposé (le premier enfant compte pour une demi-part, les suivants
pour une part chacun)), les cotisations sociales sont proportionnelles, tandis que la TVA est
légèrement dégressive (la part de la conso dans les emplois du revenu diminue quand le
revenu s’élève). Etant donné le poids de l’imposition sur biens et services et des cotisations
sociales, la fiscalité française se révèle peu progressive. Mais cette faible progressivité est
compensée par des prestations sociales importantes qui réduisent sensiblement les écarts de
revenus disponibles après impôts et versement des prestations sociales. Le rapport Ducamin
de 1995 souligne ainsi que pour les revenus les plus élevés, le revenu disponible, id est après
soustraction des prélèvements et addition des prestations (revenus de transfert non
imposables), ne représente que 40 % du revenu initial alors que pour certains des revenus les
plus bas, il peut dépasser 100 %.

A. La structure déséquilibrée des PO entrave la croissance

i. Les apports de la théorie économique

a. Neutralité fiscale et justice fiscale

- l’approche classique simple se préoccupe essentiellement des conditions de réalisation de


l’équilibre des marchés. A cet égard, les PO ont pour seule finalité de couvrir les dépenses
publiques sans perturber les comportements des marchés et des opérateurs . Il s’agit du
principe de neutralité fiscale.

- l’approche keynésienne a approfondi davantage le volet dépenses que le volet recettes de la


politique budgétaire. Cependant, elle légitime d’un point de vue économique le principe de
justice fiscale, généralement traduit par la progressivité de l’impôt. La propension à
consommer des bas revenus étant plus forte, elle doit être favorisée dans le cadre d’une
politique active de relance par la consommation.

b. La courbe de Laffer
L’analyse des PO a été renouvelée par la courbe de Laffer, dont les préceptes ont été
mis en oeuvre par Reagan. Lorsque les taux d’imposition augmentent, le rendement de
l’impôt croît jusqu’à un certain seuil, au-delà duquel il régresse (modification de l’arbitrage
travail/loisir). Le revenu diminuant, la progression des taux ne permet pas de compenser la
réduction de l’assiette et le rendement de l’impôt diminue.

Cette théorie inspire les explications de la baisse du revenu global par des phénomènes
d’évasion aux deux extrémités de l’échelle des revenus :
- s’agissant des bas revenus, la proximité des minima sociaux désinciterait au travail
ou favoriserait le travail clandestin. La fiscalité contribuerait ainsi à l’existence de trappes à
pauvreté : en acceptant de travailler pour un niveau de rémunération proche du SMIC, la
personne devient imposable et perd prestations sociales et exonérations d’impôt, ce qui
l’incite à rester dans un régime d’assistance d’où la mise en place de la PPE.
- s’agissant des hauts revenus, évasion fiscale. Dans une configuration moins
extrême, l’épouse d’un titulaire de hauts revenus déciderait de cesser son activité pour
diminuer le montant global de l’imposition du couple.

ii. Une concentration excessive sur le facteur travail préjudiciable à


l’emploi

En France, du fait du mode de financement de la protection sociale, le coin fiscalo-


social est particulièrement élevé. En 1970, les prélèvements sociaux représentaient 18,4 % du
revenu brut disponible des ménages contre plus de 30 % auj. 40 % de charges sur un SMIC
(d’où l’allégement des charges patronales jusqu’à 1,8 SMIC afin de réduire le coût du travail
non qualifié). La présence d’un coin fiscalo-social aussi élevé perturbe considérablement
les ajustements qui peuvent s’opérer sur le coût du travail : rigidité des salaires (nets pour
le salarié et bruts pour l’employeur).

2. La politique fiscale : entre interventionnisme et neutralité

La politique fiscale demeure un champ privilégié de la politique économique. Alors


que la politique monétaire est largement contrainte par les forces du marché, et la politique
budgétaire strictement encadrée par des moyens toujours insuffisants, la fiscalité est le terrain
de prédilection du politique dans l’économique. La politique fiscale demeure donc écartelée
entre un souci d’orthodoxie économique consistant à couvrir les dépenses publiques en
perturbant le moins possible l’allocation des ressources et à l’inverse la tentation d’intervenir
directement dans le fonctionnement de l’économie en utilisant l’outil fiscal pour privilégier ou
handicaper un secteur ou une zone.

B. La structure de la fiscalité française doit évoluer

La fiscalité française doit tenir compte d’une part de la nécessaire harmonisation


européenne, d’autre part de l’exigence de clarté dans l’attribution du produit de l’impôt.

i. La nécessaire harmonisation européenne

TVA : fixation d’un taux minimal. Rapport Ruding de 1992 : harmonisation IS mais
avec un taux minimal de 30 % afin de lutter contre une concu fiscale qui serait préjudiciable
aux recettes des Etats membres. ! Unanimité requise sur les questions fiscales.
ii. La clarification dans l’attribution du produit de l’impôt

L’un des principes de base de la fiscalité doit demeurer la responsabilité de la


puissance publique qui lève l’impôt. Or ceci suppose l’identification par le contribuable de la
destination des impôts qu’il acquitte.
Comme la décentralisation a entraîné une très forte augmentation de la fiscalité locale :
+ 50 % de 1990 à 2000, la traçabilité des responsabilités en a souffert. Des propositions ont
donc été faites pour proposer une nouvelle répartition des impôts locaux. Affecter à la région
un impôt sur l’activité économique type TP, à la commune, collec de proximité, un impôt sur
les habitants de type TH (suppression de la part régionale de la TH en 2000) et à affecter au
département la taxe foncière.

TH : 11 milliards
Taxe foncière bâti et non bâti : 18 milliards d’euros
TP : 26 milliards
Instaurée en 1975 par Chirac en lieu et place de la patente, la TP est due en principe
par toutes les personnes physiques ou morales qui exercent à titre habituel une activité
professionnelle non salariée. L’assiette était composée de deux éléments caractérisant
l’entreprise : ses immobilisations (valeur locative des biens passibles d’une taxe foncière et
des équipements mobiliers, généralement 16 % du prix d’acquisition des biens) et son
personnel (18 % de la masse salariale brute). En 1999, la réforme de la TP a conduit à
supprimer progressivement (jusqu’en 2003) la part salaires des bases de la TP. Coup de pouce
transitoire : dégrèvement de la taxe professionnelle pour les nouveaux investissements en
2004 pour un coût de 1,5 milliards d’euro.
2 garde-fous : l’évolution du taux de la TP est liée à celle des autres taxes locales et
plafonnement à 3,5 % de la VA de l’entreprise. L’Etat est ainsi le principal contributeur de la
TP (8 milliards sur 26 soit 30 %), ce qui n’est pas un facteur très responsabilisant pour les
collectivités locales qui ont des taux très élevés.

Bénéficiaires des impôts locaux : communes à hauteur de 35 milliards


Départements à hauteur de 15 milliads d’euros
Régions pour 5 milliards

B. Les grands axes de la réforme fiscale

j. la fiscalité des revenus : un chantier prioritaire

Premier pas vers un rééquilibrage : l’assiette de la CRDS est encore plus large que la
CSG, en intégrant tous les revenus de remplacement sauf minima sociaux et les revenus du
patrimoine (sauf livret A).
CSG + CRDS = 50 milliards d’euros contre 40 pour l’IR (non payé par la ½ des
ménages français)

ii. La fiscalité des entreprises : un enjeu important bien maîtrisé

La réforme fiscale en Europe : All : baisse de l’IS à 25 % en 2000


Par rapport à la fiscalité reposant sur les ménages, la fiscalité des entreprises au sens
strict (IS, TP, droits de transmission) a cessé d’être un sujet de débat, même si la TP fait
l’objet de critiques récurrentes.
a. La taxe professionnelle serait inégale dans sa répartition géographique

17 départements concentrent à eux seuls la moitié des bases des entreprises assujetties.
D’où la réforme en 2003 de la péréquation. Une solution plus ambitieuse aurait consisté selon
le Conseil des impôts à transformer la TP en un impôt national à taux unique redistribué aux
collectivités locales sous forme de dotation (cf l’uniform business rate implanté en 1990 au
RU). Les écarts entre les taux allaient en effet de 1 à 77 pour les communes, de 1 à 3,2 dans
les départements et de 1à 4 dans les régions. Toutefois, le nombre et la taille des entreprises
sont des caractéristiques structurantes d’une collectivité locale par les charges qu’elles
induisent.

b. L’Etat acquitte désormais le tiers du montant total de la TP (par le truchement du


plafonnement et la suppression de la part salaires des bases de la TP) d’où une
nécessaire clarification des responsabilités entre Etat et collectivités locales

Le poids excessif des PO entrave d’autant plus le développement économique que la


structure de la fiscalité est défavorable au travail. Même si des mesures aménagent l’impôt sur
le revenu ou rééquilibrent le financement de la protection sociale, la véritable réforme passera
par la réduction des dépenses publiques.