Capítulo 3.

POLÍTICA FISCAL

Joaquín Berna/*

Desde mucho tiempo atrás se ha reconocido la necesidad de la presencia

del Estado para defender el territorio nacional, asegurar el orden interno y
hacer respetar las "reglas de funcionamiento" de una determinada organi-
zación económica, las cuales comprenden la protec ión del interés público,
el cumplimiento de los cont1·atos, el respeto de la propi dad y a la libre
competencia, entre otras. Pero, además, el. Estado des mp ña en la actuali-
dad, incluso en las economías capitalistas, un papel fundamental como pro-
veedor de bienes y servicios. Ello ha hecho que el sistema económico con-
temporáneo sea un sistema mixto, en el cual interactúan, en proporciones
variables, los sectores privado y público.
En este capítulo centraremos nuestra atención en el estudio de la polí-
tica fiscal como uno de los instrumentos básicos de intervención y regula-
ción de la actividad económica por parte del Estado, con miras a mejorar el
bienestar económico y social y el desarrollo económico. Comenzaremos en
la primera sección por definir las principales funciones de la política fiscal
y analizar los determinantes del crecimiento del sector público. A continua-
ción, se describirá la estructura organizativa del Estado colombiano y la
evolución y los alcances de su intervención en la economía. En la tercera
sección haremos un breve repaso de los fundamentos de la teoría de la
tributación y veremos la evolución y estructura del sistema tributario na-

, -. Las opmwnes aquí expresadas son responsabilidad exclusi~a del autor y no

comprometen a la entidad para la cual trabaja. El autor agradece la colaboración de los
miembros de la División de Finanzas Públicas del Banco de la R!lpública por el apoyo
1
en el suministro y procesamiento de información estadística. ¡,
133

134 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
cional. En la cuarta se revisarán la teoría del" federalismo fiscal" y las fun-
ciones de los gobiernos departamentales y municipales en nuestro pafs.
Luego se presentará una síntesis de las principales características del pro-
ceso presupuesta! colombiano. Finalmente, en la sexta sección, se estudiará
la evolución del ahorro, la inversión y el déficit del sector público, su finan-
ciación y su impacto macroeconómico.
l. FUNDAMENTOS DE LA TEORÍA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
La intervención estatal en la economía tiene una significativa incidencia
sobre las decisiones sociales de qué y cómo se va a producir, quiénes reci-
birán los beneficios y quiénes pagarán los costos asociados a las mismas.
Para el logro de sus objetivos, el sector público puede acometer directamen-
te las funciones de producción o provisión de bienes y servicios, financián-
dolas con el cobro de impuestos, contribuciones obligatorias, tarifas, etc.,
que constituyen, sin duda, las formas más visibles de la intervención del
Estado. Ella también puede revestir la modalidad de controles directos a la
actividad privada, regulaciones (sobre tarifas, forma de prestación de ser-
vicios públicos por parte de empresas privadas o sobre el sistema financie-
ro y de los seguros), o de estímulos indirectos a ciertas actividades a través
de subsidios o de la planificación indicativa.
En este capitulo nos concentraremos en el estudio del primer tipo de
instrumentos de intervención del Estado en la econom1a, que generan flu-
jos de ingresos, gastos y financiamiento uantificables entre el se-ctor públi-
co y el sector privado, los cuales constituyen las "finanzas" del Estado. De
manera muy general, podemos decir que la teoría de las finanzas públicas
se ocupa de la forma como el Estado percibe o ha de percibir sus ingresos
y de la forma como los utiliza o debe utilizarlos. El manejo concreto de las
herramientas de r caudo d ingresos y asignación del gasto público para
el logro de los objetivos que persigue la intervención estatal en la e onomía
es lo que denominaremos específicamente "política fiscal".
Debemos tener presente a lo largo del capítulo que la definición de los
objetivos de la política fiscal constituye una decisión de carácter social co-
lectivo (es decir, político). En consecuencia, las ideas sobre la necesidad de
la presencia del Estado y sobre las decisiones financieras pertinentes de-
penden de la organización institu ional de cada tipo de sociedad y de su
propia historia. Y tales ideas han sido cambiantes a través del tiempo. Sin
embargo, podemos afirmru· que la interv nción pública en las modernas
economías capitalistas es necesaria para dirigir, corregir y complementar
ciertas funciones del mercado.
135
POLÍTICA FISCAL
Ahora bien, es evidente que ésta se enfrenta a múltiples restricciones,
debido a que las decisiones deben tomarse, a menudo, ~obre la .base de u~a
información incompleta, o están sesgadas por razones tdeológtcas, confh -
tos de intereses y distorsiones en el funcionamiento del" mercado político':,
determinadas por las preferencias de los politices y burócratas. Y las. aspi-
raciones electorales de ciertos grupos. De allí que, aunque la acc1ón pubhca
contribuye a resolver o aliviar múltiples problemas, en mu~~as otras oca-
siones puede convertirse más bien en un elemento desestab1hzador.
A. Objetivos de la política fiscal
Como se mencionó anteriormente, desde tiempo atrás el Estado provee
ciertos servicios de carácter colectivo, tales como la administración de jus-
ticia la defensa de la soberanía nacional, las relaciones exteriores, etc. Las
ide:s sobre el alcance del intervencionismo estatal se han ido ampliando
con el paso del tiempo. Consideraciones de indole polí.tica p~esionan n:~­
chas veces la expansión de la actividad pública. Los econom1stas tamb1en
han desarrollado sus propios argumentos para justificarla. Los .PJ:ob1emas
y las mayores dificultades se presentan cuando se trata de def¡rur en ~ué
campos concretos debe intervenir, la forma como d be hacerlo, qué ente-
ríos deben regir su racionalidad y eficiencia y hasta qué punto deb llegar,
es decir, cuál debería ser el tamaño óptimo del Estado.
El desarrollo de la teoría normativa de las finanzas públicas ha preten-
dido arrojar algunas luces al respecto. Usualmente, los efectos económ~cos
de la intervención estatal han sido evaluados tomando como referencta el
caso opuesto, es decir, por comparación al. comportamie~to de la e~o~omla
en la que el mercado funciona en forma hbre, en ausenaa d 1gobteJ no. A
partir de los teoremas bási os de la teo~ía ~e.l bienestar -que s~ponen que
existe competencia perfecta, que cada mdiVtduo está en capac1d~d. de ma-
ximizar su propio bienestar, que las firmas maximizan sus beneflcto~ ~ l~s
decisiones sociales se basan en el bienestar individual, y qu hay equ1hbno
económico con pleno empleo- se demuestra que puede alcanza~se ~na
asignación óptima de los recursos en la cual nadie puede estar me¡or smo
a cósta de que alguien pierda ("óptimo paretiano").-Sin embargo, se reco-
noce que los .teoremas básicos de la teoría del bienestar generalmente no se
cumplen, de forma que los mecanismos del mer~ado no , a~egw·an necesa-
riamente una solución eficiente en cuanto a preaos y capbdades en el su~
ministro de bienes y servicios, ni una ad cuada distribu~ión del ingreso m
tampoco el pleno uso de los recursos. C~ntribuir a soluponar est~s proble-
mas es el objetivo básico de la intervennón estatal en ~21 econonua.
136 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
Veamos primero aquellos aspectos relacionados con la provisión de
bienes y servicios. Las leyes antimonopolio, allí donde existen, se orientan
a prevenir que un reducido número de empresas alcance a controlar una
gran parte de un mercado cualquiera y abuse de sus clientes. Pero hay si-
tuaciones en las cuales no se justifica económicamente la presencia de un
amplio número de empresas. Éste es el caso de los procesos productivos
que enfrentan economías crecientes a escala, o costos unitarios decrecientes
a medida que aumenta la cantidad producida. Ejemplos de tales monopolios
naturales son los teléfonos, la electricidad, los acueductos y ciertas indus-
trias básicas, muchos de los cuales son regulados e, incluso, manejados di-
rectamente por las autoridades gubernamentales en la mayor parte de los
países.
Algo similar ocurre ante la presencia de mercados imperfectos por pro-
blemas de información incompleta o imperfecta, bien sea sobre variables
presentes o futuras, que pueden conferir poder monopólico a quienes ten-
gan el acceso a ella. Estas situaciones son comunes en la comercialización
de materias primas y productos básicos, razón por la cual dicha actividad
es llevada a cabo a menudo por empresas públicas (en lo cual inciden tam-
bién consideraciones de orden político, dada su importancia estratégica).
Los fenómenos de externalidades, positivas o negativas, en la produc-
ción y consumo de ciertos bienes son también causa de una inapropiada
asignación de los recursos productivos. En tales casos, las decisiones de un
individuo o de una firma afectan a otros indirectamente, pero cada quien
tiene en cuenta tan solo los efectos directos sobre sí mismo. Ello hace que
las decisiones individuales creen distorsiones e ineficiencias desde el punto
de vista de la sociedad considerada en su conjunto. La contaminación ambien-
tal es un ejemplo de externalidades negativas, mientras que la erradicación
de epidemias, la educación y el desarrollo tecnológico lo son de externali-
dades positivas. Frente a ellas, se justifica a menudo la intervención estatal
a través de impuestos, regulaciones o subsidios, para desincentivarlas o
promoverlas, según sea el caso.
Otro ejemplo notable de bienes para los cuales el mercado no asegura
una adecuada provisión y consumo es el de los bienes públicos. La definición
tradicional establece que, a diferencia de lo que ocurre con los bienes pri-
vados, en el caso de los bienes públicos no existe rivalidad en el consumo, en
el sentido de que su demanda por parte de una determinada persona no
disminuye su disponibilidad para otras, al menos hasta cierto punto. En
esas circunstancias, además, la aplicación del principio de exclusión, que
anula la posibilidad de que otro individuo pueda acceder al consumo de
este mismo bien, es ineficiente, indeseable y, con frecuencia, demasiado
costosa, incluso aunque sea técnicamente posible. En cambio la exclusión
POÜTICA FISCAL 137
es un principio fundamental para asegurar el buen funcionamiento del me-
canismo del mercado en el caso de los bienes privados.
La característica de no rivalidad en el consumo también es, por lo re-
gular, consecuencia de la naturaleza misma del proceso de producción de
ciertos bienes públicos, donde se presentan los fenómenos de producción
conjunta o de indivisibilidad de oferta. El primero significa que, una vez
1 producido el bien, puede ser puesto a disposición de uno o de todos los
consumidores y que cada beneficiario adicional puede ser servido sin costo
extra. La indivisibilidad en la oferta es otro aspecto de lo anterior e implica
J que el bien público sólo puede ofrecerse en bloque. Estas dos características
son en realidad reflejo del fenómeno de economías de escala inherentes al
t proceso de producción de una gran cantidad de bienes colectivos .
Lo anterior lo podemos ilustrar fácilmente con un ejemplo concreto: en
el caso de un bien público puro, como lo es la defensa de la soberanía na-
cional, resulta evidente que todos los miembros de la sociedad pueden be-
neficiarse por igual de ella. Pero, además, sólo puede producirse en bloque
y, por consiguiente, no es posible" excluir" a nadie de tal beneficio. En otros
casos, como sucede con las avenidas, puentes, etc., en los cuales tampoco
existe rivalidad en el consumo, se observa que su costo inicial es muy ele-
vado pero que el costo unitario disminuye al aumentar el número de usua-
rios, y es ello lo que hace ineficiente aplicar el principio de exclusión, al
menos antes de llegar a un punto de saturación o congestión.
Ahora bien, dado que una vez que el bien público ha sido puesto a
disposición de la sociedad -todos los individuos pueden beneficiarse de
~
él- y que el pago que pudiera realizar un consumidor particular sólo repre-
1
senta una pequeña parte de su costo total de producción (y de manteni-
miento), ningún individuo estará dispuesto a revelar sus preferencias por
el uso de bienes públicos (es decir, el valor en el cual estima el bien) ni a
efectuar ningún pago1 . Al carecer de una regla para valorar los beneficios
obtenidos por el usuario, el mecanismo clásico del mercado no funciona
adecuadamente para determinar qué cantidad del bien público debe sumi-
nistrarse y qué precio (en forma de impuestos o tarifas) se debe cobrar por
su consumo.
La teoría supone que el proceso político de votación debería constituir-
se en este caso en un sustituto del mecanismo de subasta del m ercado, dado
'·
(t
1. En cambio; en el caso de Jos bienes privados, en el cual existe,rivalidad en el consumo
y derechos de propiedad individuales, cada persona expresa, ,volunta riamente sus
preferencias y el mecanismo de subasta del mercado conduce a lá'asignación de precios
y cantidades para cada bien, que son la guía para las decisione{de producción.
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
138
que las decisiones de tributación y gasto que de allí emergen son de obli-
gatorio cumplimiento para cad a ciudadano, lo cual forzaría a cada quien a
revelar sus preferencias. Aunque atractivo desde el punto de vista teórico,
en la realidad las cosas no son tan simples y el resultado de los procesos
políticos en grandes grupos es que se votan paquetes de alternativas socia-
les y no temas específicos, salvo en casos muy aislados, lo cual difiere de lo
supuesto por la teoría.
También existe una categoría particular de bienes, denominados por
Musgr ave bienes meritorios, tales como la educación, la salud y la seguridad
social, que los gobiernos subsidian y promueven con base en el juicio de
que son " buenos" para la sociedad. Sobre la misma base, los gobiernos, en
repres n tación de la socied ad civil, tratan de desincentivar (vía impuestos
y otros m ecanismos regulatorios) el consumo de "vicios" y otros "males",
incluso aunque ello implique una intromisión en las decisiones y "prefe-
rencias" individuales de cada miembro de la comunidad.
El suministro de bienes y servicios, discutido en las páginas preceden-
tes, es sólo uno de los objetivos básicos de la polftica fiscal, pues aun si la
libre empresa asegurara la máxima eficiencia en la producción, la d istribu-
ción d el ingreso resultante d el proceso productivo no necesar iamente
corresponde a lo que la sociedad considera "justo", cualquiera que sea la
concepción que se tenga acerca d e la justicia distributiva. Los instrumentos
de la política fiscal (impu estos, trasferencias y gasto público social) son
entonces frecu entemente utilizados con el objetivo de lograr una d istribu-
ción más equitativa d el ingreso y la riqueza, mejorar la situación de los
grupos más pobres de la sociedad y permitirles la satisfacción de necesida-
d es básicas en m ateria de vivienda, servicios públicos, etc. En igual forma,
se argumenta que la intervención estatal es importante para proveer de
recursos a ciertos grupos de individuos en casos de faltantes temporales
(desem pleo) o definitivos (invalidez, vejez y muerte) de ingresos.
De otra parte, los teoremas básicos de la teoría del bienestar requieren
que se alcance el equilibrio con p leno empleo. Sin embargo, las economfas
capitalistas siempre han estado sometidas a grandes ciclos y a situaciones
de subutilización y d esempleo de los recursos productivos. Al menos des-
de los años treinta, se acepta que es una responsabilidad del gobierno pro-
pender por lograr una mayor estabilidad de la econom ía . En la posguerra
se reafirmó, teóricamente y también a través del apoyo popular, la tesis de
que el uso de intrumentos financieros compensatorios (a nticíclicos) y dis-
crecionales por parte del Estado desemp ñaba un papel centra l en el Logro
de objetivos tales como impulsar la demanda agregad a y el ritmo de p ro-
ducción de la economía, alcanzar y mantener altos niveles de empleo, con-
servar el poder adquisitivo de la .moneda nacional, equilibrar las cuentas
POLtnCA FISCAL 139
externas y, en general, darle mayor estabilidad al comportamiento de los
grandes agregados macroeconómicos.
. En est~echa relación con lo anterior, la teoría económica reconoce la
rmportancia de la formación de capital-tanto físico como humano- del
ca~bio tecnológico y de la tasa de ahorro en el proceso de desarroll~. La
acción estatal para intervenir en este proceso resulta crucial para modular
y acelerar el ritmo de crecimiento del producto potencial de la economía en
el largo plazo, más allá de lo determinado por el libre juego de las fuerzas
del mercado,. y para canalizar recursos hacia proyectos que los particulares
pueden consi~erar de. baja rentabilidad privada, pero que son claves desde
el punto de VIsta social (como las inversiones en hidroeléctricas, infraes-
tructura de transportes, etc.), o de alto riesgo (como lo es la innovación en
s.ectores de tecno~ogía de punta). La acción pública también puede ser uti-
~zada para canahzar recursos hacia las regiones de menor desarrollo rela-
tivo de un país y propender por un desarrollo regional más equilibrado.
En el mundo real, ciertamente, pueden presentarse conflictos entre es-
tos objetivos y difícilmente se puede aspirar a alcanzar todos ellos simultá-
neamente. El arte de la labor presupuesta! consiste en conciliar entre ellos
~e acuerd~ c~n prioridades económicas, sociales y políticas cambiantes, a
fm de maximizar el bienestar social al menor costo posible. _
B. La importancia económica del sector público: tendencias
históricas y comparaciones internacionales
Como acab.amos de ver, existen diversas razones por las cuales los ciuda-
danos presionan al Estado para que ejerza una presencia activa en la eco-
nomí~. Tales presiones se han exacerbado en los últimos cincuenta años, y
de_alh que se. observe, en el mundo entero, un significativo crecimiento de
la Im~ortanoa del sector público en la economía. Las siguientes cifras nos
permiten formarnos una idea al respecto:
Par~ un grupo de seis de los principales países industrializados (Esta-
dos l!rudos, Japón, Alemania, Francia, Gran Bretaña y Suecia), un estudio
publicado por el Banco Mundial (1988) estimó que la participación del gas-
to público en el Producto Interno Bruto era sólo alrededor del10% en 1880
avanzando al18,5% en 1929. Pero el gran salto se dio en la posguerra, 1~
que llevó a que en 1985 dicha proporción llegara a ser del47%. Ahora bien,
aunque la tendencia h~ sido la misma en todos los país~;;, el ritmo al cual
ella se ha dado y el ruvel alcanzado no es mismo. f\sí, mientras que en
Suecia el gasto público representa el65% del PIB, en J&pón es apenas del
33% y en Estados Unidos del37% . 1
/
140 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOM!A COLOMBIANA
En lo que se refiere a los países en vías de desarrollo, el estudio men-
cionado señala que antes de 1940 sus finanzas públicas se hallaban en una
situación similar a la de los países industrializados hacia mediados del si-
glo XIX, de forma que la participación del gasto y los ingresos públicos en
el PIB era sólo del5%. Pero su avance en la posguerra ha sido muy acelera-
do, de tal manera que esa relación se elevó al19% del PIB en 1972 y al26%
en 1985. De nuevo la tendencia ha sido generalizada, pero las diferencias
entre casos individuales son significativas (más del35% del PIB en Botswa-
na, Argentina y Costa de Marfil, contra 15% o menos en República Domi-
nicana y Filipinas, por citar sólo algunos casos).
Dos importantes conclusiones a las que se llega en los estudios sobre el
tema son: 1) en forma generalizada se observa que, a medida que el grado
de desarrollo (medido por el PIB per cápita) de un país avanza a través del
tiempo, la importancia relativa de su sector público también lo hace y, 2)
cuando se hacen comparaciones en un momento dado del tiempo, en ge-
neral resulta cierto que el tamaño del sector público es mayor en aquellos
países con un PIB per cápita más alto.
La llamada "ley de Wagner" explica esta relación positiva entre el cre-
cimiento del PIB per cápita y la importancia relativa del sector público, al
afirmar que la demanda por bienes públicos tiende a crecer más rápida-
mente que el ingreso o la producción de un país 2 . Estudios empíricos sobre
la materia han dado algún respaldo a dicha "ley" y han mostrado que son
los gastos de carácter social (educación, salud, previsión social, etc.) y los
servicios públicos de electricidad, agua, teléfonos, etc., los que presentan
un mayor dinamismo en la posguerra.
Ahora bien, aunque las experiencias históricas de muchos países y las
comparaciones en un momento dado del tiempo entre países con diferentes
grados de desarrollo parecen darle algún respaldo empírico a la "ley de
Wagner", también es posible citar múltiples ejemplos que contradicen di-
cho postulado. Como lo mencionamos al comienzo de este capítulo, la con-
clusión que podemos extraer de todo lo anterior es que, en última instancia,
es la historia y la idiosincrasia propia de cada país la que determina sus
concepciones políticas e ideológicas sobre el papel que debe cumplir el Es-
tado, las funciones que se le deben asignar como agente económico y los
límites de las mismas.
Además, en años más recientes, los beneficios del alto intervencionis-
mo estatal y la calidad o eficiencia del gasto público han sido seriamente
2. En términos más técnicos, esto quiere decir que la demanda por bienes públicos es
"elástica" al ingreso nacional.
POÚTICA f1SCAL 141
cuestionados por los ciudadanos, y de allí también que la capacidad de los
gobiernos para recaudar más impuestos encuentre resistencias cada vez
mayores. Así, muchos países han empezado a vivir experiencias opuestas
11
a las observadas en el pasado y han tomado impulso los esfuerzos por pri-
vatizar" múltiples actividades que venían siendo llevadas a cabo por el
Estado (fenómeno que ha adquirido proporciones francamente significati-
vas en casos recientes como los de Inglaterra, México, Argentina o los paí-
ses de la Europa del Este, por citar sólo algunos de los más conocidos).
De otra parte, es también interesante anotar que existen importantes
diferencias entre los países industrializados y los países en vías de desarro-
llo, PVD, en lo que respecta a las funciones que realizan sus Estados. Res-
pecto al primer grupo de países, el elemento más dinámico y, hoy en día,
más significativo del gasto público lo constituyen las trasferencias de la
seguridad social (apoyo a la salud, pensiones de vejez, etc.). En cambio, en
los PVD sus funciones son más variadas, destacándose en particular la in-
versión en infraestructura física y de transportes, la provisión de servicios
11
públicos, la producción en sectores estratégicos" (industrias básicas y ma-
terias primas como petróleo y carbón), etc. En ellos también se observa que
los gastos en seguridad social y bienestar se han convertido en uno de los
más dinámicos elementos del gasto público total a medida que su grado de
desarrollo económico ha ido avanzando.
Il. EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO EN COLOMBIA
Para una mejor comprensión de la evolución y de los-cambios ocurridos en
el sector público colombiano, es conveniente conocer adecuadamente cuál
es su organización y cómo es su estructura interna.
A. Organización del Estado colombiano
La Constitución política clasifica la organización territorial y administrati-
va del país en tres niveles: el nacional, el departamental y el municipal
(dentro del cual se incluyen los distritos y territorios indígenas). A nivel
nacional, el poder público se divide en tres ramas: la ejecutiva (Gobierno
nacional y sector público descentralizado); la legislativa (Congreso de la
República); y la jurisdiccional (Corte Suprema de Justici~, Corte Constitu-
cional, Consejo de Estado, tribunales y juzgados). ¡;
Para el análisis de las finanzas públicas es particularmente relevante
conocer más a fondo la organización de la rama ejecut~Va, que lleva a cabo
las funciones administrativas y que, debido a sus mtfltiples divisiones y
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
142
subdivisiones, es la más compleja de todo el poder público. En el orden
nacional, el gobierno central está compuesto por la ~residenci~, los minis-
terios, los departamentos administrativos y las supenntendenoas. El sect~r
descentralizado nacional, por su parte, está conformado por los establec~­
mientos públicos (que hacen parte de la administración pública y cuya fi-
nanciación depende, al menos en parte, de aportes y trasferencias ~e la
Nación), las empresas industriales y comer~i.ales.del Es~ado ~las soCieda-
des de economia mixta (en las cuales la partiCipaCión acc10nana es compar-
tida con el sector privado).
A nivel regional y local se encuentra una organ~za~ión similar,. ~istin­
guiéndose así entre los gobiernos departame~tales, dtstrttales ~ muructpales
(sector central) y sus correspondientes entidad es descentrahzadas y e.m-
presas públicas. En la Constitución política de 1991 fuer?n creadas ~a~btén
tres nuevas figuras de organización territorial: las r~g10nes (asoc~a~t?nes
de dos o más departamentos), las provincias (asociactones d e muruoptos o
territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo de?artam~~­
to) y las áreas metropolitanas (también asociaciones de dos o m~s mumct-
pios que se organizan para prestar servicios comunes a sus habitantes).
A la clasificación anterior, de carácter jurídico, añadiremos otra más
acorde con los conceptos económicos, que es de hecho la que se utiliza en
las Cuentas Nacionales y en la mayor parte de lo,s manuales internacionales
sobre la materia. Ella diferencia entre administraciones públicas, empresas
públicas no financieras y entidades financieras. Las primer~s.comprenden
los gobiernos centrales nacionales, departamenta~es y m uructpales, las e~­
tidades de seguridad social y los entes descentraltzados que. prestan servt-
cios no mercantiles (es decir, servicios que no tienen un prec10 de mercado,
tales como justicia, educación, recreación, etc.) y cu ya fu~nte .principa~ d e
financiamiento lo constituyen los impuestos y otras contnbuctones obhga-
torias, así como trasferencias y aportes. Por su parte, las empre~as no finan-
cieras son aquellas que producen bienes y servici~s mercanble~ .Y que se
financian con la venta de los mismo~; a los consumtdores (electnficadoras,
Ecopetrol, Carbocol, Telecom, etc.) . Finalmente, las entidades financieras se
dedican a labores de intermediación en esta área.
Pasemos ahora a un rápido recuento del marco constitucional que sus-
tenta la intervención del Estado en la economía y el desarrollo y las carac-
terísticas de la misma en el caso colombiano.
B. El marco constitucional
El concepto de intervención estatal fue elevado por primera vez a la c?~di­
ción de canon constitucional en nuestro país apenas en 1936, al defmtrse
PoúnCA F15CAL 143
que " la propiedad es una función social que implica obligaciones" y que el
Estado podrfa intervenir en la economía con el fin de racionalizar la pro-
ducción, distribución y consumo de bienes y servicios y de proteger los
derechos de los trabajadores. Aunque en lo anterior estaba implícito el con-
cepto de planeación, éste sólo se hizo explicito en 1945, al establecerse que
el Congreso fijaría los planes y programas para el fomento de la economía
nacional y las obras públicas.
Posteriormente, la reforma constitucional de 1968 amplió conside-
rablemente las facultades de intervención estatal. Estableció que la orien-
tación general de la economía estaría a cargo del Estado, que llevaría a cabo
tal función por intermedio de la planificación de tipo indicativo, a fin de
lograr el pleno empleo de los recursos, el mejoramiento social y el desarro-
llo integral. A pesar de la importancia que se le quiso dar, ella sirvió, en el
mejor de los casos, para la concertación de políticas sectoriales pero no
cumplió su objetivo de planificación indicativa en sentido estricto. Dicha
reforma también concentró un mayor poder decisorio en manos del ejecu-
tivo, con el ánimo de agilizar el manejo de los instrumentos de intervención
en un mundo cada vez más complejo y cambiante, en el que se requiere una
alta capacidad de respuesta a las fluctuaciones económicas.
La Constitución Nacional (C.N.) de 1991, en cambio, le da énfasis a la
preminencia del legislativo en lo que concierne a la atribución de precisar
los fines y alcances de la intervención estatal y los límites de la libertad
económica. Esta Constitución va más allá que las anteriores en la definición
de lo que se consideran "obligaciones" del Estado con la sociedad, tales
como seguridad social, vivienda, salud, educación, saneamiento ambien-
tal, cultura y recreación, protección a la infancia, la juventud y la tercera
edad, la formación profesional, el acceso a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, etc. Si bien estas obligaciones ya hacían parte de las
actividades ordinarias de nuestro sector público, al consagrarse su cubri-
miento universal como norma constitucional se generará una presión adi-
cional hacia la ampliación del tamaño del Estado. En la misma dirección
apunta el fortalecimiento de la descentralización y la mayor autonomía de
las entidades territoriales, que fue vista por los constituyentes como el com-
plemento del principio político de democracia participativa.
De otra parte, aunque la nueva Constitución reduce la discrecionalidad
del ejecutivo, este poder conserva atribuciones de enormr incidencia en el
plano económico, tales como el privilegio de la iniciativa le~lativa en campos
tales como el manejo de la política económica, la HaCienda Pública (normas
orgánicas del presupuesto, ley anual del presupuesto, crftdito público, etc.),
la planificación y otros. •
144 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL 145

En materia tributaria, la C.N. establece que, en tiempos de paz, sólo los
órganos de representación popular (Congreso, asambleas y concejos) pue-
den crear, modificar o suprimir impuestos y establecer exenciones o privi-
legios fiscales, si bien el legislador ha delegado en el ejecutivo el manejo de
ciertos elementos claves tales como (en el caso del impuesto a la renta) los
niveles de retención y anticipo y la fijación de las cuotas de pago de las
liquidaciones privadas, o bien, en relación con los impuestos sobr~ ~as in;-
portaciones, las tarifas del arancel aduanero. En cuanto a los serviciOs pu-
blicas, el gobierno es quien establece la politica tarifaria. Finalmente, en
situaciones de" emergencia económica" (Articulo 215 de la C.N.), el gobier-
no puede establecer nuevos impuestos o modificar los existentes, pero sólo
con carácter transitorio (mientras dura el estado de emergencia), siendo
necesaria la ratificación del Congreso para que adquieran un carácter per-
manente.
sumo intermedio que, aunque necesario para el normal desarrollo de sus
actividades productivas, no genera mayor valor agregado para la econo-
mía como un todo.
De allí que sea conveniente desarrollar otros indicadores más precisos
para medir la importancia económica del sector público. Uno de ellos es el
de su participación en la demanda final de bienes y servicios, una vez han
sido eliminados los consumos intermedios de toda la economía. En el Cua-
dro 3.1 se observa que el del gasto público neto (consumo final más inver-
sión pública) pasó de representar el9,8% del PIB en el período 1950-1954 al
18,5% en 1985-1989. Esto implica que el tamaño relativo del sector público
prácticamente se ha duplicado en el transcurso de las últimas cuatro déca-
das y el principal dinamizador de su rápido crecimiento ha sido la inver-
sión, cuya participación en el PIB se ha multiplicado por cerca de cuatro
veces en el mismo período.

C. La intervención del Estado colombiano en la economía CUADR03.1

PARTICIPACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EL PIB 1950-1991
1. Importancia del sector público colombiano (Porcentaje)

Como ya hemos visto, la influencia que el sector público ejerce sobre las Años Participación Participación Partid pación
actividades económicas se manifiesta de diversas maneras, como por ejem- Gasto Total Consumo Inversión
plo, a través de su participación directa en la provisión de bienes y servi-
cios, en la demanda que ejerce sobre bienes producidos por otros agentes 1950-1954 9,8 7,6 2,2
económicos, en los pagos que hace a los factores productivos y el empleo 1955-1959 10,7 7,6 3,2
que genera, en su control sobre los activos e instrumentos financieros, etc. 1960-1964 11,5 8,3 3,2
En función de lo anterior, es posible desarrollar diversos indicadores de su 1965-1969 12,8 8,3 4,5
1970-1974 15,3 9,6 5,7
importancia en la vida económica.
3 1975-1979 14,3 8,6 5,7
En primer lugar, podríamos señalar que el total de ingresos corrientes
1980-1984 19,0 10,7 8,3
del sector público colombiano representa en la actualidad cerca del29% del
1985-1989 18,5 10,2 8,3
PIB, mientras que sus gastos totales, incluidos los de inversión, superan el
30% del PIB4 . Estos indicadores, aunque útiles para evaluar tanto su de- Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.
manda por bienes y servicios como los recursos que extrae a diversos agen-
tes económicos, claramente sobrevalora su importancia relativa. Ello se ve
fácilmente por el lado de los gastos, pues una amplia proporción de éstos Un indicador alternativo es aquel que nos muestra la participación del
se consume durante el proceso de producción, es decir constituye un con- valor agregado 5 generado por el sector público como proporción del PIB
(Cuadro 3.2). Al igual que el anterior, este indicador elimina la doble con-
tabilización causada por los consumos intermedios. Des¡afortunadamente,
3. Para una definición precisa de los rubros que hacen parte de los ingresos corrientes, las Cuentas Nacionales solamente empiezan a discrimin.ir el valor agrega-
4.
véase la tercera sección.
En los cálculos se han eliminado las trasferencias que hace el gobierno central nacional
l
.
1
a los entes territoriales y al sector descentralizado, a fin de evitar dobles contabiliza-
S. Valor agregadoE Producción total bruta- Consumo intermed~Ó (Véase el Capitulo 1).
ciones.
146 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA PoltnCA FISCAL
147

do de las empresas públicas a partir de 1970, razón por la cual el horizonte de razo~~s que explican este crecimiento de la inversión serán objeto de un
tiempo en este caso es más limitado. Según esta aproximación, el tamaño del anáhs1s más detallado en la sexta sección de este mismo capítulo.
Estado supera el20% del PIB en los últimos años, luego de haber experimen- La rápida expansión del sector público se ha visto acompañada tam-
tado un sorprendente crecimiento durante la década de los años ochenta. bién por un cambio significativo en su estructura. Los aspectos más desta-
cados de la misma han sido, de un lado, el desarrollo de un importante
CUADR03.2 sector descentralizado a través de la creación de un gran número de esta-
INDICADORES DE LA IMPORTANCIA DEL SECTOR PÚBLICO blecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado y,
EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA 1970-1989 de otro, la pérdi~~ ~e importancia relativa que experimentaron los depar-
t~entos.y mun1c1ptos durante la mayor parte del presente siglo (tenden-
Participación en el Valor Agregado Cia que, sm embargo, empieza a sufrir un giro radical en la última década,
a :erecios corrientes Participación Participación corno veremos en la cuarta sección).
Aftos Total Sector Adminis- Empresas Instituciones en la en la
Público traciones Públicas Financ. Remuneración FBCF1 El primero de estos fenómenos se inicia a partir de los años treinta,
Públicas no financieras Públicas Asalariados pero es en los años cincuenta y sesenta cuando realmente se crea el mayor
número de entidades descentralizadas. El ritmo de creación de nuevas
1970-1974 14,5 7,9 5,2 1,4 29,7 34,1 entidades se desacelera en la década de los setenta pero, en cambio, su
1975-1979 15,2 8,2 5,6 1,5 28,9 37,5 importancia económica se ha fortalecido aún más desde entonces, dado el
1980-1984 19,2 10,0 7,5 1,8 31,5 48,2 dinamismo de l~s sect?res en que se han ubicado y las funciones estratégi-
1985-1989 20,8 9,6 9,3 1,9 34,1 46,1
cas que les han s1do as1gnadas. Algunos estudios han argüido que su rápi-
do desarrollo se explica por el interés en promover algunas actividades con
1. FBCF - Formación Bruta de Capital Fijo. una rela~va independencia de las complejas restricciones presupuestales y
burocráticas y de las incertidumbres e inhibiciones impuestas por las in-
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales. fluencias políticas.
. En ~irtud de lo ~terior, los establecimientos públicos y las empresas
En este último cuadro se aprecia también la alta participación que tiene mdustn~es. y corne~ctales del Estado se convirtieron con el paso del tiempo
el sector público en la remuneración a los asalariados, la cual avanza de un en las prmc1pales eJecutoras de la inversión: ya en 1962 ejecu taban alrede-
promedio del29% en los años setenta al34% en años recientes. En términos dor del33% de toda la inversión púbHca y su peso relativo en este rúbro de
de su importancia como generador de empleo, un estudio del DANE (1988) gasto se ha acrecentado en forma tal que en años recientes se eleva a cerca
estimó que hacia finales de la década de los ochenta habia cerca de 940 mil d:l60% (luego de haber alcanzado niveles incluso del 70% en los primeros
empleados públicos, el doble de los reportados a comienzos de la década anos de la década de los ochenta). En relación con los ingresos corrientes,
de los años setenta. De ellos, el78% laboraba en la administración pública la contribución de las empresas es del orden del45% y la de las entidades
y el22% en las empresas estatales. Aunque no despreciable, esta participa- descentralizadas d~l16% . En cambio, su contribución conjunta al valor agre-
ción es inferior al promedio latinoamericano y más aún al promedio de los gado es más reduada, del orden del35% en los últimos quince años.
países industrializados de la OCDE. De otra parte, el nivel del salario real Una tercera dimensión en la cual se reflejan los cambios en la estructura
de los empleados públicos en 1986/1987 era muy similar al de 1970/1971 del sector público colombiano en la posguerra es la concerniente al destino
(pero inferior al de 1983/1984) y superaba en 2,3 veces en 1987 (contra 2,7 del gasto público. En el período 1946-1958, éste se orientó básicamente ha-
veces en 1970) al de los obreros menos calificados de las ciudades (los del cia inversiones en el sector productivo (dando lugar al nacimiento de enti-
sector de la construcción), pero era inferior al de los empleados del sector dades y empresas tan importantes como el IFI, Ecopetrol, etc.), a servicios
industrial. públicos y hacia infraestructura vial, especialmente en ca-rreteras.
Más significativa aún es la contribución del sector público a la Forma- En el período del Frente Nacional, que va de 1958'a ~974, lo más desta-
ción Bruta de Capital Fijo, FBCF, que pasó de representar el34% del total cado fue el programa de gasto público con contenido sor,ühl y redistributivo.
en 1970-1974 a un promedio del47% en la década de los años ochenta. Las El Plesbicito de 1958, la Alianza para el Progreso y la sfeación del Situado
148 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FlSCAL
149

Fiscal en 1962 definieron diversos mecanismos de apoyo a la educación y CUADR03.3

la salud pública. Los programas de reforma agraria se tradujeron en un
D~STRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL VALOR AGREGADO DEL SECTOR
mayor gasto en este sector y en la creación de importantes entidade~ de
PUBLICO POR RAMAS DE ACTIVIDAD ECONÓMICA 1970-19891
apoyo al agro. Finalmente, durante la administración Lleras se pr~se~c1ó el
despegue definitivo de la seguridad social en el país, con la ampliac1ón de 1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989
las funciones del ISS tal como las conocemos hoy en día y la creación del 1. Agricultura, silvicultura, caza 0,2
ICBF. También fue importante la ampliación de los programas de vivienda y pesca
0,2 0,2 0,1
popular. 2. Explotación de minas y canteras 7,8 6,3 11,3 16,2
A finales de los años setenta la gama de actividades a cargo del Estado 3. Industria manufacturera 4,2 10,2
4. 6,1 4,2
se toma menos variada (especialmente en lo que tiene relación con su pre- Electricidad, gas y agua 7,6 8,9 10,7 13,2
5. Construcción
sencia en las actividades industriales y agrícolas). Sin embargo, fue tal el 6.
2,3 1,8 1,5 1.3
Comercio, restaurantes y hoteles 1,3
énfasis puesto hasta mediados de la década de los ochenta en los can1pos 7. Transporte, almacenamiento
1,4 1,5
energético y minero, en infraestructura física y en la provisión de servicios y comunicaciones 11,2 11,8 9,9 10,3
públicos, que éste se convirtió en el período de más acelerado crecimiento 8. Establecimientos financieros,
del sector público en los últimos cuarenta años (Cuadl'O 3.1). En años más seguros, bienes inmuebles
recientes, aunque continúa el avance de estos mismos sectores, se ha he ho y servicios prestados
a las empresas 10,4
un mayor énfasis relativo en las áreas tradicionales a cargo del Estado (de- 9.1. Servicios comunales, sociales
9,8 9,5 9,3
fensa, justicia, salud y educación) y en la provisión de una variada gama y personales mercantes 6,1 5,7 5,6 4,9
de "bienes públicos locales" (t1éase la cuarta sección), así como en el pago al 9.2. Servicios comunales, sociales
exterior del servicio de la deuda pública, consecuencia del acelerado creci- y personales no mercantes 50,5 43,9 43,8 38,9
miento que ésta tuvo en el período 1978-1986.
TOTAL
A la clasificación funcional de los gastos que acabamos de presentar, 100,0 100,0 100,0 100,0
conviene añadir otra de carácter económico, que nos permitirá evaluar en
qué sectores productivos se ha concentrado la actividad estatal. La in- 1. Calculada corno la contribución del valor agregado en cada rama de actividad económica
formación al respecto sólo está disponible a partir de 1970, pero resulta al total del valor agregado del sector público en su conjunto.
particularmente ilustrativa para extraer conclusiones acerca de la reciente
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.
evolución del sector público colombiano. En el Cuadro 3.3 se muestra en
qué forma se ha distribuido el valor agregado del conjunto del sector pú-
blico por ramas de actividad económica. De allí se destacan particularmen- . ?tra forma de.eval.uar la importancia económica del sector público es
te dos hechos: rmd1endo su contnbuc1ón al PIB sectorial, es decir, qué proporción del va-
En primer lugar, la importancia preponderante que aún conservaJllos lor a~re~ado en cada rama de actividad económica es aportada por el sec-
servicios no mercantes en el conjunto de actividades públicas (39% en 1985- tor publico. En el Cuadro 3.4 se aprecia que los sectores de servicios no
1989). En segundo lugar, que a pesar de lo anterior, las actividades clásicas mercantes y de electrícidad, gas y agua son controlados enteramente por el
del Estado colombiano han venido perdiendo importancia como onsecuen- Estado. En el primer caso, ello se explica por las definiciones propias de las
cia del acelerado avance de los sectores de hidrocarbUJos y minería (cuya Cuentas Nacionales y, en el segundo caso, es el resultado de decisiones
participación relativa creció del7,8% en 1970-1974 al16,2% en 1985-1989)
p~líticas ad~ptadas en_ la posguerra. Otro sector con un amplio control pú-
y de los servicios públicos de electricidad, gas y agua (que pasan de repr -
blico es el mmero, fenomeno que es consecuencia de las grandes inversio-
sentar el 7,6% del total en 1970-1974 al13,2% en 1985-1989). También las
nes en petróleo, carbón, ferronfquel y otros, 11 vadas a cab6, sp cíalmente,
actividades de transporte y comunicaciones, así como los servicios finan-
cieros, tienen una contribución importante, pero ella se ha mantenido esta- en la ~é~ada. ?e los años ochenta. En lo que se refi r 'al,~ector transporte,
ble en el período considerado. 1~ l:'art~cipaciOn de las en1pres~s públí as se. explica bási~am nt por la mo-
VIlizaCión de los productos rmneros antes c1tados a los c;entros de consumo
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA PoLíTICA FISCAL 151
150

y de exportación. Conviene destacar, de otra parte, la reducida presencia Público (1986), "la caracterización (de Colombia) como un país relativa-
estatal en el sector manufacturero, lo cual es un indicio de que los instru- mente estatizado no corresponde a la realidad" .
mentos de política adoptados en favor de este sector no han pretendido un
control directo de la producción. Llama también la atención el aporte prác- 2. Otros aspectos de la incidencia económica de la acción pública
ticamente nulo del Estado en el sector agropecuario.
Aunque son muy pocos los estudios empíricos que se han hecho en el país
sobre la incidencia distributiva del gasto público, todos coinciden en seña-
CUADR03.4 lar ~ue un alto porcentaje del gasto público social, especialmente en edu-
CONTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL SECTOR PÚBLICO AL VALOR
1 caCión primaria, atención básica en salud y vivienda subsidiada, favorecen
AGREGADO SECTORIAL Y TOTAL 1970-1989 ante todo a los sectores más pobres de la población. En cambio, la educa-
1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 ción superior y la seguridad social han beneficido tradicionalmente a los
g~~pos ~e ~ngresos medios y altos de las ciudades. Con respecto a los ser-
l. Agricultura, silvicultura, caza VICIOS pubhcos de agua, alcantarillado y electricidad, la política tarifaría en
0,1 0,1 0,2 0,1 Colombia ha buscado desde tiempo atrás subsidiar el consumo de los gru-
y pesca
Explotación de minas y canteras 54,8 64,4 78,5 54,9
2. pos de más bajos ingresos. Esto ha tenido una incidencia favorable sobre la
Industria manufacturera 2,7 6,2 5,5 4,2
3. distribución del ingreso, máxime si se tiene en cuenta el creciente acceso a
Electricidad, gas y agua 100,0 100,0 100,0 100,0
4. los mismos de las familias más pobres de la población.
8,2 7,3 5,4 4,4
5. Construcción
1,6 2,0 2,3 A pesar de las deficiencias que puedan tener los estimativos anteriores,
6. Comercio, restaurantes y hoteles
hay razones para pensar que el gasto público ha tenido una incidencia li·
7. Transporte, almacenamiento
y comunicaciones 20,1 21.9 23,1 26,3 geramente positiva sobre la distribución del ingreso en Colombia. Como se
8. Establecimientos financieros, verá más adelante, se llega a una conclusión similar al evaluar la incidencia
seguros, bienes inmuebles del sistema impositivo.
y servicios prestados
a las empresas 11,3 11,4 13,4 17,3
9.1. Servicios comunales, sociales III. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS CORRIENTES DEL ESTADO
y personales mercantes 17,4 17,5 19,5 21,0
9.2. Servicios comunales, sociales
Para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, el Estado
y personales no mercantes 100,0 100,0 100,0 100,0 debe contar con fuentes de financiamiento adecuadas. La primera de ellas,
y la que representa el mejor indicador de la solidez de las finanzas públicas
14,5 15,2 19,2 20,8 de un país y de su esfuerzo fiscal, son los ingresos corrientes. Ellos suelen
TOTAL
cl~sifi~arse en cinco grupos básicos: a) impuestos; b) tasas o tarifas; e) con-
tribuciOnes; d) rentas contractuales y otros, y e) ventas de bienes y servicios.
~·Calculado como el valor agregado por el sector público en cada rama productiva como
'·p!oporción del valor agregado sectorial.
Los impuestos tienen el carácter de una imposición unilateral del Esta-
~o, cuyo ~ago por parte del contribuyente es obligatorio. Su objetivo es el
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales. fmanc1am1ento de aquellos servicios que, por su naturaleza colectiva, de-
ben ~eneficiar a toda la población. En consecuencia, el pago que hace el
contnbuyente no guarda necesariamente una relación directa e inmediata
Podemos concluir señalando que el tamaño, la estructura y el creci-
con el beneficio que se deriva de los servicios del Estad~.
miento del sector público colombiano son bastante normales en relación
Las ~a.sas ~ ta_rifas, en cambio, corresponden al p.recio que se cobra por
con otros países con niveles similares de desarrollo y se ajustan a lo que se
un serviCIO publico, el cual guarda una relación dire'<Zta con la cantidad
podría "predecir" de acuerdo con la experiencia internacional y con su ni-
consumida del mismo. En este caso, existe cierta "vol~tariedad" en el pa-
vel de Pffi per cápita. De allí que, como lo afirma la Comisión del Gasto
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
152
6
go según que cada individuo quiera y tenga la capacidad de su~ragarlo .
Er: caso contrario no tendrá acceso a ellos. La política tarifaría óptima debe
ser modulada en' función de los costos de prestación del servicio, pero es
posible incorporar criterios redistributivos en su definic~ón.
Las contribuciones, por su parte, tienen un carácter rruxto. Aunque ~ons­
tituyen un gravamen impuesto a ciertos grupos de ciudadanos, m?e-
pendientemente d e su voluntad, és tos reci~en ~na cont:aprestaCión
específica por su pago, como las pensiones de mvahdez y veJe~ de_l ISS, la
educación a los empleados de las empresas que pagan sus cotizaciOn~s al
SENA, la construcción de obras públicas a nivel local, etc., así la cantidad
recibida del bien o servicio no coincida exactamente con el monto pagado
por el contribuyente. .
Una fuente adicional de ingresos del Estado lo constituyen las rentas
contractuales y otros ingresos no tributarios. Aquí se incluyen, ~e una parte,
las rentas del patrimonio estatal (regalías petroleras, etc.), particularmente
las provenientes de su dominio territorial sobre las mina_s, el. subsuel_o Y
demás y, de otra, los beneficios obtenidos por los monopol~os fiscales (hco-
res, loterías, etc.) y por las empresas industriales y comerciales del ~stado .
También se incluyen bajo esta clasificación otros ingresos de menor_~mpor­
tancia, tales como las multas, que obedecen más a fines de sancwn que
fiscales. Finalmente, la venta de los bienes producidos po~ las ~m~_resas
públicas constituye lo que debe ser la principal fuente de fmanCiaciOn de
sus actividades empresariales. . .,
Según su naturaleza u origen, los ingreso~ corn~ntes tamb_1en suelen
reclasificarse entre ingresos tributarios y no tnbutanos. Los pnmeros co-
rresponden a los gravámenes tributarios o impuestos y lo~ seg_undos agru-
pan otras fuentes de ingresos, tales como las tasas, contnbuc10nes, rentas
contractuales, etcétera.
Ahora bien, normalmente los ingresos corrientes son insuficie~tes p~ra
cubrir, además de los gastos ordinarios de la administración, las mversiO-
nes de carácter productivo. Para cubrir los faltan tes se re~urre a otras f~en­
tes de ingresos, de carácter más aleatorio, denomina~as mgreso d' cap~ta! o
extraordinarios7 . Sus principales partidas son el rédito xterno Y~1 credlto
interno. Ellos deben destinarse a inversiones de cará t r productivo, pues
Una discusión más amplia sobre este tema, con.ocido como "pru,~ipio de b7nefici~", se
6.
desarrolla má.s adelante, bajo el subtema Fundamentos de la leona de la tn bu t ~; ·6~ ..
7. En el texto, implícitamente, se está ha iendo referencia ~ l~s conceptos de déi•c•l
fiscal" y de " necesidades de financiamiento" del sector pubhco. Estos conceptos son
desarrollados más en detalle en la sexta sección.
153
POÜTICA FISCAL
acarrean una serie de compromisos financieros (pagos de intereses y amor-
tización del capital) que pesarán sobre los ingresos corrientes en el futuro.
Dada la importancia de los ingresos corrientes como mecanismo básico
de financiación del sector público, nuestro interés en las próximas páginas
estará centrado en evaluar los principios básicos de la teoría de la tributa-
ción y de su incidencia sobre la actividad económica. Posteriormente revi-
saremos la evolución y la estructura actual de los ingresos corrientes del
Estado colombiano. Dejaremos para la quinta sección lo concerniente a la
medición y análisis del impacto macroeconómico del crédito público.
A. Fundamentos de la teoría de la tributación
1. Los impuestos en el flujo circular de la economía
El impacto de los impuestos sobre la actividad económica y el bienestar de
los individuos depende de las variables que ellos afecten y de la forma
como estén diseñados. De acuerdo con lo anterior, los economistas han pro-
puesto diversas formas de clasificación de los tributos, a las que haremos
referencia en seguida.
En primer lugar, es importante distinguir entre los impuestos que re-
caen sobre los flujos generados en el proceso de producción o de utilización
del ingreso corriente y aquellos que gravan la propiedad, la riqueza y su
trasferencia. Es realmente en el primer grupo en donde se ubican los prin-
cipales gravámenes estatales.
En relación con éstos, el Gráfico 3.1 presenta una visión simplificada
del flujo circular de ingresos y gastos monetarios del sector privado, que nos
ayuda a ilustrar los puntos básicos del impacto de los gravámenes imposi-
tivos. Los rubros más importantes de la estructura tributaria colombiana
son: el impuesto a la renta de las personas naturales en el punto 1, el im-
puesto a la renta a las personas jurídicas (sociedades y compañías limita-
das)8 en el punto 7, el impuesto a las ventas, IVA, en el punto 3, las
contribuciones patronales sobre la nómina en el punto 6 y las contribucio-
nes de los empleados sobre la nómina en el punto 8. Puede considerarse
también que algunas modalidades se ubican en el punto 4 (presuntiva de
ingresos netos de ciertas empresas). Actualmente no existen en el país gra-
vámenes a nivel de los puntos 2 y 5, pero la teoría tribu~,aria los considera
1
8. Al anterior podría añadírsele el efecto de la doble tributación {Fiue rigió de 1953 a 1986)
en el punto 10.
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
POÜTICA FISCAL 155
154

El gráfico nos indica también que existen diversas opciones para dise-
como alternativas potenciales en las modalidades de impuestos al gasto e
ñar los impuestos, ya que ellos pueden recaer sobre las familias o sobre las
impuestos al valor agregado "tipo ingreso".
firmas, sobre el comprador o sobre el vendedor, en el mercado de bienes y
servicios o en el mercado de factores y sobre los usos o sobre las fuentes de
GRÁFIC03.1
PUNTOS DE IMPACTO DE LOS IMPUESTOS EN EL FLUJO CIRCULAR ingresos de los responsables del pago. Aunque los efectos económicos y
fiscales de la tributación dependen en gran medida del punto en el cual se
imponen, hay ciertas equivalencias entre los extremos de las parejas ante-
Ingreso familia_r_ _ -lL--- - - - - -l ' L
- -fanúliares
Unidades
1
[
1
Consumo Ahorro
riores. La decisión acerca de en qué nivel debe establecerse un gravamen
depende también críticamente de consideraciones de control administrativo.
familiar familiar En las discusiones sobre tributación también aparece a menudo la dis-
1
tinción entre impuestos directos e indirectos. Usualmente se define como
impuestos directos los que recaen de manera inmediata sobre el contribu-
Ahorro empresas
yente (como el impuesto a la renta de personas y sociedades, los impuestos
al patrimonio y a la propiedad, etc.), mientras que los impuestos indirectos
recaen sobre bienes y servicios y, por consiguiente, afectan indirectamente
el ingreso disponible del contribuyente (como los impuestos a las ventas,
9 Ganancias los aranceles sobre las importaciones, etc.). Sin embargo, la persona natural
Salarios Dividendos
retenidas o jurídica señalada por la ley como responsable del pago de un gravamen
no necesariamente es la misma que en último término asume la carga eco-
nómica del tributo, pues cabe la posibilidad de que esa persona lo traslade,
Mercado de bien sea hacia adelante, es decir, hacia sus clientes (elevando los precios de
capitales
venta de sus productos), o hacia atrás, a sus proveedores y empleados (al
pagarse un precio más bajo por los insumas o una más baja remuneración
a los servicios de los factores productivos de lo que hubiera ocurrido de no
Nómina Ganancias
existir el impuesto).

2 . lnversión
Este problema de la repercusión o incidencia, es decir, de la forma en que
finalmente se distribuye la carga del gravamen entre los diferentes agentes
l económicos afectados y de sus efectos sobre los precios de los bienes y de
los factores, del nivel de empleo o utilización de estos últimos y sobre la
5 Depreciación Mercado Mercado producción y el consumo, constituye uno de los temas centrales de la teoría

~
Bienes de Bienes de
capital
económica. La discusión sobre esta materia exige técnicas de razonamiento
consumo
que van más allá de los propósitos introductorios de este texto. Sin embar-
go, mencionaremos algunas de las principales conclusiones sobre la mate-
1
ria que se extraen de la teoría tributaria.

L' ;!~,: ~.- E-.-n-p re-s as-. ,- E~'- :~1- :_s ~ LJ

3
En un esquema simplificado, se consideran tres grupos básicos de agen-
tes: gobierno, productores y consumidores, y se establecen comparaciones
del bienestar de cada uno de ellos antes y después de.la imposición del
-- gravamen en mercados eficientes. Salvo en situaciones trnuy particulares,
el tributo genera un beneficio para el gobierno (del que .usufructuarán cier-
Fuente: Tomado de Richard Musgrave y Peggy Musgrave, Public Finnnces in Theory and Practice, tos grupos de la población, beneficiarios del gasto púl;>lico) a costa de una
3a. edición, Tokio, McGraw-Hill Koga-Kusha, 1980. pérdida de bienestar de consumidores y productores .. t:n general, la teoría
156 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
muestra que la última supera al primero, causándose una "pérdida neta de
bienestar social", que crece en forma más que proporcional al nivel de las
tarifas.
Esto es lo que se denomina el" costo" de los impuestos en términos de
eficiencia. De allí la conclusión de que el" nivel óptimo" de las tarifas puede
ser relativamente bajo y la recomendación -que ha sido llevada a la prác-
tica en muchas reformas tributarias recientes en todo el mundo- de atacar
el problema del recaudo tributario mediante la ampliación de las bases
gravables, al tiempo que se reducen las tarifas impo.sitivas, con. mir~s a
amortiguar la magnitud de dichas pérdidas netas de bienestar soCial o me-
ficiencias causadas por los tributos.
Los argumentos en favor de la reducción de las tasas impositivas tam-
bién fueron reforzados, en particular durante la década de los años ochen-
ta, por los proponentes de la "teoría de la oferta", quienes argumentan que
por esta vía se incentivan el trabajo, el ahorro y la inversión. Sin embargo,
sobre ello, ni la teoría económica ni los estudios empíricos son plenamente
concluyentes9 .
En relación con lo mismo, un conocido economista, Arthur Laffer,
sostiene que el aumento en las tasas de impuesto ·aumentan el recaudo
tributario, pero sólo hasta cierto punto. Más allá de este "nivel óptimo",
incrementos adicionales generarán tales desincentivas al trabajo, a la inver-
sión (al reducir la rentabilidad de la misma después de impuestos), etc.,
que más bien .~ausarán una contracción del recaudo tributario, dada su in-
cidencia negativa. De allí se deriva la famosa "curva de Laffer", que asocia
el recaudo tributario con el nivel de las tarifas de impuestos, de forma que
el primero es una función creciente del segundo hasta llegar al "nivel ópti-
mo de la tarifa", pero se torna decreciente una vez las tarifas se hacen
superiores a su "nivel óptimo" (es decir, que a partir de cierto punto, el
recaudo se contrae si las autoridades aumentan las tarifas impositivas).
En lo que se refiere a la distribución de la carga dei gravamen entre los
grupos afectados, existe amplio consenso en cuanto a que, en el caso de los
impuestos indirectos, el vendedor, en principio, intenta trasladar la carga
9. Para mostrar por qué la teoría no es concluyente sobre esta mat ria, tome~os el ejemplo
de la oferta de trabajo. Una más elevada tasa impositiva reduce los salanos después de
impuestos, desincentivando al individuo a trabajar ("efecto sustituc16n"). Sin embargo,
el más bajo nivel de ingreso podría presionarlo a trabajar un mayor número de horas,
a fin de recuperar su anterior nivel de ingreso después de ímpue~tos refecto ~n_greso") .
Los dos efectos actúan en direcciones contrarías y sólo UJl estunahvo empmco para
cada país, en cada momento del tiempo, podria aportar _una id~a sobre la verdadera
dirección de los cambios causados por las mayores tasas mlposJtlvas.
POÜTICA FISCAL 157
al consumidor, vía mayores precios de los productos. Pero ello también
repercute sobre el productor (quien venderá un menor número de unida-
des al precio más alto) y sobre los factores de producción empleados (pues
al venderse menos unidades del bien, se reduce la contratación de factores
o su remuneración). La teoría convencional concluye que la distribución de
la carga del impuesto (esto es, quién "pierde" bienestar) depende de las
elasticidades precio de la oferta y la demanda10, de las condiciones del mer-
cado (competitivo u oligopolista, con pleno empleo o desempleo, etc.), del
grado de apertura al exterior de la economía, del régimen de manejo de la
tasa de cambio (fija o flotante) y de la política presupuesta! (es decir, si el
mayor recaudo tributario es gastado por el gobierno o si se traduce en ma-
yor ahorro público).
De otra parte, en el caso de un impuesto (directo) a la renta de las
empresas, la teoría neoclásica considera que, bajo los supuestos de eco-
nomía cerrada, competencia perfecta, pleno empleo y estabilidad tanto
del gasto público como de la tasa de cambio, no hay traslación, de modo
que la carga económica (o pérdida de bienestar) la asume plenamente el
productor, sin afectar precios, empleo o producción11 . En cambio, el en-
foque post-keynesiano concluye que si las empresas tienen suficiente
poder de control sobre el mercado, pueden trasladar la carga del grava-
men al consumidor, elevando el precio de venta de sus productos, lo
cual reduciría correlativamente los salarios reales. Pero si la situación
fuera de desempleo y mercados oligopólicos, y el gobierno gastara la
totalidad del nuevo recaudo, no habría traslación del impuesto sobre
precios y, en cambio, se estimularía la producción y el empleo. Así mis-
mo, pueden ocurrir situaciones intermedias, en las cuales cada agente
asuma una parte del gravamen.
10. El enfoque neoclásico concluye que "el que es inelástico paga", pero que sí las
elasticidades de la oferta y la demanda son normales, tanto el productor como el
consumidor asumen parte de la carga, pues los mayores precios del bien determinan
un menor consumo, una menor producción y un más bajo nivel de empleo. En cambio,
el enfoque post-keynesiano concluye que, aunque el mayor impuesto se traduce en
mayores precios de los bienes, si el gobierno gasta la totalidad del recaudo, no se verían
afectados ni la producción ni el consumo ni el empleo.
11. Bajo el enfoque neoclásico, si la economía es abierta al exterior, existe libre movilidad
de capitales y el tipo de cambio es fijo, los precios de los bienes y la remuneración al
capital (después de impuestos) tienen que ser iguales a los del resto del mundo. En
consecuencia, la carga económica de un impuesto general a,la renta de las empresas se
traslada plenamente a los asalariados, por la vía de la menor t(j'muneración al trabajo.
Si el tipo de cambio fuera flexible y hubiese rigideces a láf baja de los salarios, se
presentaría una salida de capitales y una depreciación del tiP,o de cambio.
158 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
Consideraciones similares a éstas pueden hacerse en el caso del im-
puesto al patrimonio. En cambio, es más comúnmente aceptado qu~ los
denominados impuestos sobre la nómina (contribuciones a la segur_1dad
social) a cargo de los empresarios son plenamente trasladad?s a traves de
mayores precios de }os productos y menor empleo o más ba¡as remunera-
ciones (antes de impuestos).
2. Requisitos de una estructura tributaria adecuada
Ha sido una preocupación permanente de los eco~omistas y juristas de
todas las épocas determinar principios y normas ¡ustas que regulen ~a
estructura tributaria. Algunos de los criterios básicos sobre esta matena
fueron definidos desde la época de los economistas clásicos; un~s han so-
brevivido intactos desde entonces, otros han sido retomados ba¡o nuevas
jus tificaciones teóricas en épocas m ás recientes. . Además, debe tenerse presente que las consideraciones anteriores se refie-
Desde un punto d vista jurídico, del esp ír.itu general d la Constitu-
ción vigente en la mayor parte de los p aíses occ1dentales s7 deduce q ue las
normas impositivas deben guiarse por la. búsque~a ~~ la rgua/dad, l.a g!n e-
ralidad y la no confiscatoriedad. Los dos p.nmeros s¡gn¡ÍJcan q ue el d1seno Y
aplicación de tales normas de en revestir un carác ter general, d e forma ta l
que todas las personas que se encuentren en la situa~ión p~evist~ p~r ~a ley
reciban el mismo tratamiento, sin distingo de consideraciOnes md1~1dua­
les. El último implica que de ninguna manera un gravamen de.be pnvar ~1
contribuyente de ingresos que le son indispensables para su b1enestar :n~­
nimo y el de su familia, así como para el adecuado desarrollo de las actiVI-
dades empresariales. . ,
En relación con lo anterior, los economistas han preosado un poco mas
los requisitos que deben servir como criterio evaluador. de .la cali.dad de la
estructura impositiva, entre los cuales destacamos los s1gu1entes.
1. La distribución de la carga impositiva entre los miembro s ~e la s(oc~e­
dad debe ser equitativa, de forma que cada quien pague 1o ¡usto pnn-
cipio de equidad). .
2. Los impuestos deben ser escogidos de forma tal que tengan_ la .menor
interferencia posible en las decis iones de los agentes econom1cos en
12
m ercados eficientes (principio de neutralidad) .
12. Este concepto corresponde al problema de la incidencia tributaria que tratamos en el
aparte anterior.
POLÍTICA FISCAL 159
3. Los gravámenes deben ser claros e inteligibles para el contribuyente,
no arbitrarios, y su administración por parte de las autoridades debe
ser eficiente, de forma que su costo sea bajo en relación con el recau-
do total.
4. Cuando la política tributaria sea utilizada para alcanzar otros objetivos,
tales como dar incentivos a la inversión, ellos deben ser diseñados de
forma tal que no alteren la equidad del sistema.
S. Los principales impuestos del sistema deben ser fiscalmente producti-
vos y deben tener una adecuada elasticidad ingreso 13 .
6. La estructura tributaria debe facilitar el uso de la política fiscal para
lograr los objetivos de estabilización y crecimiento.
Ciertamente, existe conflicto entre algunos de estos objetivos y no siem-
pre pueden alcanzarse todos al mismo tiempo, de forma que en muchas
ocasiones es necesario sacrificar parcialmente unos para alcanzar otros.
ren al conjunto de la estructura tributaria y no necesariamente a cada uno
de sus elementos.
3. Principios de equidad tributaria
Aunque el criterio de equidad y la definición de lo que es justo que cada
contribuyente aporte no siempre es fácilmente manejable en la práctica,
constituye tal vez el criterio básico para el diseño de la estructura tributaria.
13. El concepto de elasticidad tributaria pretende capturar la respuesta del sistema
impositivo frente a cambios en el nivel de actividad económica. Matemáticamente, se
define como la relación entre los cambios porcentuales en el nivel de recaudos
tributarios y los cambios porcentuales del ingreso nacional, es decir:
~T
T
Et = ~y
y
Donde Et = elasticidad tributaria
T = recaudo tributario
(1
Y = ingreso nacional
~ T = variación en el recaudo tributario en un período determinado
~ Y = variación en el ingreso nacional en el mismo período.
Cuando esta relación es superior a uno, se dice que el recm\t.io por concepto de ese
impuesto es elástico, y si es inferior a uno, que es inelástico. .

160 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
Al respecto, es posible distinguir fundamentalmente dos formas de apro-
ximación al problema:
a. El principio de beneficio y su aplicación
Una primera aproximación d escansa sobre el d enominado principio d e be-
n eficio. Según éste, un sistema de impuestos equitativo es aquel en el cual
cada contribuyente aporta de acuerdo con los beneficios que recib d el Es-
tado. Como resultado, el sis tema tributario realmente equitativo cambia ría
de acuerdo con la estructura del gasto público . EL cri terio de beneficio, por
tanto, no es aplicable a la política tributaria por sí sola, sino a la combina-
ción tributación-gasto.
A pesar de lo interesante y atrac tivo que pa rezca este principio d esd e
un punto d e vis ta teórico, en la práctica resulta ina plicable como fórmula
general para el diseño d e la estr uctura tributaria, ya qu~, en un se~tid~
estricto, exigiría conocer los gustos (patrones d e preferen cta) d e cad a tn~t­
viduo, su d emanda personal por bienes públicos y los beneficios q u e r · tb
del gasto público.
A pesar de lo anterior, el principio de beneficio tiene importantes apli-
1'
caciones prácticas en instancias particulares, especialment~ en el caso de
los bienes y servicios mixtos ofrecidos por el Estado, en los cuales se pre-
senta rivalidad en el consumo. Dicha condición permite que los beneficios
sean internalizados por cada individuo, de forma que es posible conocer su
demanda por este tipo de bienes e imputarle un precio a un us uario parti-
cular. En tales casos, como ocurre especialmente con los serví ios d e elec-
tricidad, agua, teléfonos, e tc., el Estado pued e usa r criterios d e empresario
privado para el cobro d e las tarifas. Sin embargo, es t~ es posible_ co~binar­
lo con criterios redistributivos. Esta es la base d e los ststemas ta n fanos pro-
gresivos, en la cual el conjunto d e los usuarios cubre la totalidad de los
costos de provisión d el servicio p ero, a la vez, aqu llos usua rios con m ayo-
res ingresos pagan tarifas más altas, que permit n subsidia r las ta rifas d
los grupos m ás pobres d e la población (es d ecir, d e aqu llos cuyos ba jos
ingresos los llevaría a tener un consumo subóptim o d el servi io desde el
punto de vista social) .
Otra ventaja de este enfoque teórico es que permite justificar cierto tipo
de gravámenes, pues es m ás fácil lograr su aceptación si el contribuyente
considera que ellos irán a financia r alg unos gastos qu se desea que el go-
bierno ejecute. Algunos ejemplos en esta materia son : las contribuci~~es
d epartamentales y munici pales d e valorización, en las cuales los benef_1c1a··
rios de ciertas obras (carreteras, calles, puentes, etc.) pagan parte o la totalidad
de los costos de las mismas, en función del valor d e la propiedad; y los
POL!TICA FISCAL 161
impuestos a la gasolina y a los automóviles, así como los peajes, que se
utilizan para financiar la inversión y mantenimiento en infraestructura vial.
El principio de beneficio también tiene aplicación en el caso de las con-
tribuciones de los empleados y patronos (impuestos sobre la nómina) a las
instituciones de seguridad social, tales como el 155, Cajanal, etc. Al menos
en lo que se refiere a los riesgos de invalidez, vejez y muerte, sólo se bene-
fician de las pensiones las personas que hayan pagado sus contribuciones
durante un período suficientemente amplio. Los patronos se benefician
igualmente de la contribución al SENA, recibiendo como retribución servi-
cios de formación técnica para sus empleados.
Obsérvese, pues, que el principio de beneficio reviste particular rele-
vancia en los casos de las tarifas, impuestos y contribuciones en los cuales
existe una relación entre el servicio prestado por el Estado y el pago que
efectúa el contribuyente, así este último no sea voluntario .
b. El principio de capacidad de pago y su aplicación
Otra aproximación al problema de equidad descansa sobre el denominado
principio de capacidad de pago. En este caso, el problema tributario es ana-
lizado en sí mismo, con relativa independencia del lado de los gastos. En
la realidad fiscal, según hemos visto, prima a menudo el requerimiento de
parte de la sociedad o de ciertos grupos por una intervención pública que
implica gastos. Ante esta realidad, el problema tributario por resolver no
es sólo el de cómo generar los suficientes recursos para satisfacer tales re-
querimientos, sino también el de resolverlo CQ _ · •• de equidad.
La norma utilizada para este efecto es la de q e caoa quien contribuya
al financiamiento de los gastos estatales en función de su capacidad de
pago. De acuerdo con este principio, las personas con igual capacidad de-
ben pagar lo mismo (equidad horizontal), lo cual es simplemente la aplica-
ción práctica del principio de igualdad ante la ley que vimos más atrás,
mientras que las personas con mayor capacidad deben pagar más (equidad
vertical). Ambas normas son igualmente básicas y se derivan del m ismo
principio de igualdad en el tratamiento.
Ahora bien, la aplicación de ambas reglas requiere una medida cuanti-
tativa apropiada de la capacidad de pago, es decir, de la base sobre la cual
se aplica el impuesto. En la práctica, la fórmula que se ha seguido en la
mayoría de los países, incluido el nuestro, es aquella segpn la cual el ingre-
so corriente sirve como base del impuesto personal Q directo a la renta y el
consumo como base del impuesto a las ventas (o al valor agregado, IVA),
1
así como de otros impuestos indirectos. ¡
162 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
Una interesante discusión teórica con respecto al principio de capaci-
dad de pago tiene que ver con el problema de la equidad vertical. Desde
John Stuart Mili, los economistas clásicos y neoclásicos han afirmado que
el tratamiento a los contribuyentes debe ser tal que implique igual sacrificio
o igual pérdida de bienestar para todos, pero queda por resolver el proble-
ma de si ello significa igual sacrificio absoluto, proporcional o marginal. Al
respecto tan solo diremos de pasada que la elección entre tarifas proporcio-
nales, progresivas o regresivas resulta relativamente indeterminado en la
teoría económica14 • La prescripción de que ella debe ser progresiva no vie-
ne de la teoría misma, sino de consideraciones redistributivas, por razones
sociales y políticas que se traducen en preferencias por una distribución
más equitativa del ingreso. Con estas ideas en mente, pasemos ahora a es-
tudiar la evolución reciente del sistema tributario colombiano.
B. Evolución reciente del sistema tributario colombiano
A mediados de la década pasada el país contaba con un sistema tributario
bastante moderno el cual, no obstante, ha sufrido profundas transforma-
ciones desde 1986. En los dos siguientes acápites se describen el sistema
que imperaba hacia mediados de la década pasada y las principales refor-
mas llevadas a cabo en los últimos años. Las cifras relevantes para ambos
casos aparecen en el Cuadro 3.5.
1. El sistema impositivo anterior a las reformas de 1986
a. Impuesto a la renta
Este impuesto sólo vino a consolidarse después de la reforma de 1935,
cuando se le definió sobre tres bases de liquidación, simila res a las que
conocimos hasta hace poco tiempo: el impuesto a la ren ta propiam nt di-
cho, el de patrimonio y el de exceso de utilidades. Ya n 1942 había despla-
zado a las aduanas com o la principal fuente de recursos impositivos.
14. La estructura tributaria es progresiva cuando la tarifa (o por entaje) del impuesto es
más alta para personas con mayor capacidad de pago (ingresos o consumo) y más baja
para las de menor capacidad de pago. Asf, una persona con una renta más alta paga
una mayor proporción de ella al fisco que otra con una renta baja. Lo contrario ocurre
en el caso de las tarifas o impuestos regresivos. En el caso de las tarifas proporcionales,
cada quien paga una misma proporción de sus ingresos al fi sco, independienremen te
de su nivel de ingresos, aunque, obviamente, el valor absol uto del monto por pagar
asciende a medida que pasamos a escalas de ingreso m<ls altils.
PoLtnCA FISCAL 163
La tarifa marginal fue elevada por reformas sucesivas. En 1953, el régi-
men militar de Rojas Pinilla introdujo el mecanismo de retención para pa-
gos a no residentes y la discutida " doble tributación", al d eterminar que se
gravarían tanto las utilidades totales de las empresas en cabeza de ellas
mismas, como las utilidades distribuidas en forma de dividendos, en cabe-
za de los socios accionistas. En ese entonces Colombia disponía del impues-
to sobre la renta más progresivo y productivo de América Latina.
La tendencia al fortalecimiento de la progresividad y elasticidad15 de
este tributo se detuvo en la década de los años sesenta, cuando bajo el em-
puje de las concepciones intervencionistas entonces en boga, fue decretado
un cúmulo de deducciones y exenciones a las industrias básicas, con el pro-
pósito de canalizar el ahorro y la inversión hacia los sectores su stitutivos
de im portaciones. La administración tributaria perdió claridad, eficiencia
y simplicidad, si bien cabe rescatar la importancia de la introducción gene-
ra lizada del sistema de retención en la fuente a los asalariados y de antici-
pos para los contribuyentes no sujetos a retención16 .
La ambiciosa reforma tributaria de 1974 creó un nuevo hito enlama-
teria en Colombia. Sus propósitos fueron fortalecer el recaudo y recuperar
parte de la equidad y neutralidad del sistema que se habían perdido en la
década anterior. Con tal propósito, fueron eliminadas un gran número de
exenciones y deducciones; se elevó la tarifa marginal del impuesto para las
personas de más altos ingresos y se sustituyó el impuesto progresivo para
sociedades por un sistema más simple, con sólo dos tasas uniformes, una
aplicable a las anónimas y otra a las limitadas. Otra importantísima inno-
vación consistió en establecer un régimen de presunción universal de renta
mínima del S% en relación con el valor del patrimonio neto. El impacto de
esta reforma se vio rápidamente erosionado por la creciente evasión, con-
secuencia de la complejidad administrativa del sistema.
Las "contra-reformas" de 1977 y 1979 se centraron en la correción, pri-
mero parcial y luego total, del efecto de la inflación sobre las tarifas del
impuesto. En el pasado, estas tarifas no se ajustaban de acuerdo con los
cambios en el poder adquisitivo del dinero. Debido a ello, la inflación tras-
15. Para una definición del concepto de elas ticidad tri buta riil, uénse la nota 13.
16. La retención en la fuente asegura el recaudo en el momento mismo en que se genera la
~ t~ gravable (bilSe de 1~ obligación an te el fisco), y no el}, el transcurso del año
s•gu1ente, como ocurfe ba¡o el régimen ordinario de depa radón de renta. En con-
secuencia, coadyuva en forma i~ port ante a cerrar canales d~ evasión. l os anticipos,
p~r su parle, ex 1 ~en que los ~ontnb uyentes paguen al fisco ~or adelantado un porcen-
ta¡e de lo que estima será su 1mpu sto a cargo en el periodo,l igu iente.
164 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL 165

CUADR03.5 ladaba al contribuyente a niveles superiores de renta nominal, gravadas

RECAUDO NETO DE INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN por tarifas marginales más elevadas. Ello generó una tendencia al alza de
1970-1992* la carga tributaria, adicional a la producida por las normas legales de au-
(Corno porcentaje del PIB) mento de tarifas durante la posguerra. Otro aspecto de las medidas de ali-
1970/1974 1975[!979 198Wl984 1985/1989 1990/1992 vio tributario de 1977 y 1979 fue la nueva forma de cálculo de las ganancias
de capital, que se tradujo en un virtual desmantelamiento del impuesto de
l. Tributarios (A+B) 8,81 9,13 8,09 9,51 10,62 ganancias ocasionales y debilitó el régimen de renta presuntiva, abriendo
nuevos canales de evasión. Todo lo anterior se tradujo en una significativa
A. Actividad económica interna 6,02 5,94 5,46 6,48 8,21
Renta y complementarios1 4,09 3,69 3,00 3,55 4,% contracción del recaudo proveniente de la tributación directa.
IVA sobre bienes internos 0,77 1,24 1,36 1,94 2,35 La reforma de 1983 puso fin a la nueva fase de deterioro del impuesto
Ad-valorem gasolina y ACPM 0,56 0,54 0,81 0,70 0,72 de renta, reforzando los sistemas de control y ampliando las retenciones,
Impuesto de timbre 0,54 0,33 0,27 0,26 0,16
anticipos y el régimen de renta presuntiva, extendido a nuevas actividades.
Otros 2 0,05 0,15 0,03 0,03 0,03

B. Actividad económica externa 2,79 3,19 2,62 3,03 2,40

Aduanas y Recargos 1,68 1,31 1,29 1,20 0,83 b. Impuesto a las ventas
IVA sobre bienes importados 0,26 0,72 0,81 1,00 1,07
ImpuestoCW 0,12 0,31 0,11 0,72 0,46 En oposición al impuesto de renta, caracterizado por ciclos de fortaleci-
Ad-valorem café 0,00 0,05 0,13 0,11 0,05 miento seguidos de períodos de franco deterioro, la historia del impuesto
Ingresos tributarios de la CEC5 0,73 0,80 0,28 0,00 0,00 a las ventas ha sido de crecimiento continuo desde su creación en 1963,
consolidándose así corno el más elástico de todos los rubros del sistema
11. No tributarios 6 0,40 0,29 0,22 0,53 0,62
tributario colornbiano17.
111. Total Ingresos corrientes brutos 9,20 9,42 8,30 10,04 11,24 La reforma más importante en relación con este impuesto fue aprobada
+11 en 1983, cuando se extendió hasta el comercio al detal y se le dio su forma
actual de "impuesto al valor agregado", IVA, "tipo crédito". No obstante,
Neto de devoluciones.
1. Incluye el impuesto de renta y complementarios (patrimonio, ganancias ocasionales), impuesto vale la pena anotar que, con algunas imperfecciones, el gravamen sólo se
de remesas (que hizo parte de la CEC hasta 1984), asl como el recaudo por amnistlas. aplicó desde su creación al valor agregado y no a las ventas brutas de la
2. Incluye impuestos sobre sucesiones y donaciones (hasta 1983); 5% tarifas hoteleras, pasajes y industria, ya que se establecieron mecanismos para deducir del precio de
otros.
3. Entre 1970 y 1983 equivalía al1,5% del valor CIF de las importaciones. En 1984 (Ley 50) se
venta el costo de las materias primas que estaban sujetas al gravamen y,
crea un recargo deiS% CIF. A partir de 1985 incluye también el producto de un conjunto de desde 1966, para descontar el monto de los impuestos pagados en la adqui-
tasas y recargos adicionales contabilizados bajo el rubro Fondos Especiales. Todo este paquete sición de los insumas utilizados en el proceso de producción.
de gravámenes y sobretasas es reorganizado por la Ley 76 de 1986 en un solo concepto: el
impuesto CIF 18%.
4. Fue fijado inicialmente en 26% por el Decreto-Ley 444/67 y reducido progresivamente hasta c. Impuestos sobre el comercio exterior
su eliminación por la Ley 9a. de 1991. En el cuadro sólo se incluye la porción del impuesto
recibida por el gobierno nacional (el resto se destinaba al Fondo Nacional del Café). En la estructura tributaria colombiana, los impuestos más importantes al
5. Eliminada como ingreso corriente de la Nación en 1983, año hasta el cual fue alimentada con
el producto de los impuestos de remesas y café.
comercio exterior son los que recaen sobre las importaciones. Su campar-
6. Tasas, multas y rentas contractuales (cuyo rubro individual más importante son las regalías
petroleras).
Excluye las rentas ocasionales y los rendimientos financieros de tltulos en poder del GNC. 17. Perry y Cárdenas estiman que la elasticidad promedio con respecto al PIB nominal para
el período 1965-1984 del impuesto a las ventas fue de 1,61, en tanto que la elasticidad
Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Tesorer1a General de la República y Contraloria promedio del impuesto a la renta sólo llegó al1,29 para el períqdo 1950-1984. Véase G.
General de la Nación. Perry y M. Cárdenas, Diez años de reformas tributarias en Colomfpa, Bogotá, Universidad
Nacional de Colombia, CID, Fedesarrollo.
166 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
tamiento depende básicamente del valor en dólares de las importaciones,
de la tasa de cambio y del nivel de las tarifas arancelarias. Estas últimas, a
su vez, son fijadas no sólo con propósitos de recaudo fiscal, sino también
de protección "discriminatoria" en favor de los productores domésticos y
en contra de los extranjeros.
Con el propósito de superar la fuerte crisis fiscal de la primera mitad
de la década de los ochenta, se decretó una sobretasa del8% a las importa-
ciones en 1984. Ello, unido a la aceleración del ritmo de devaluación y la
posterior recuperación del comercio exterior colombiano, permitieron que
el recaudo de impuestos y sobretasas de aduana superaran en 0,5% del PIB
en 1985-1989 al del lustro inmediatamente anterior.
Un componente adicional de los gravámenes sobre las importaciones
es el impuesto a las ventas que se aplica sobre éstas, recaudado por la Di-
rección General de Aduanas. La información al respecto indica que el pro-
ducto del mismo ha venido aumentando en forma sostenida desde su
creación, excepto durante el período de crisis del sector externo de comien-
zos de los años ochenta.
Otra fuente de ingresos h·ibuta1·ios de origen externo la constituyen los
impuestos a la exportación de café. El Decreto-Ley 444 de 1967los transfor-
mó en un impuesto ad-valorem a las exportaciones del grano. El gravamen
fue fijado inicialmente en 26%; tras sucesivas reducciones, desapareció en
1992, cuando fue remplazado (en virtud de la Ley 9a. de 1991) por una
"contribución cafetera", con destino exclusivo al FNC a partir de 1994.
2. Reformas estructurales, apertura económica y tributación:
las reformas del periodo 1986-1992
El comienzo de la década de los años ochenta estuvo marcado por un sig-
nificativo deterioro del recaudo tributario, al cual se hizo frente, básica-
mente, con el fortalecimiento del IVA y de los impuestos al comercio
exterior. A partir de 1986, el saneamiento general de las finanzas públicas,
la recuperación de la actividad económica y las alentadoras perspectivas
del comercio exterior, permitieron efectuar un profundo replanteamiento
de la estructura tributaria nacional.
La primera reforma de trascendencia en es te frent fue sobr el im-
puesto a la renta en 1986, la cual se orientó fundamentalmente hacia la
simplificación administrativa (para reducir la evasión y las oportunidades
de corrupción) y hacia el mejoramiento del régimen en materia de neutra-
lidad, eficiencia y equidad.
PoLtnCA F1SCAL
167
. Varios fact?res compl~m~ntarios jugaron en favor de lograr estos obje-
tivos, en especial la ampliaCión de la base tributaria y la reducción de las
tarifas a aplicar. En relación con la primera, se eliminaron un gran número
de deducciones, exenciones y descuentos tributarios (abandonándose así el
uso del aparato tributario para favorecer actividades específicas), se incor-
poraron nuevos contribuyentes al régimen de este impuesto (entidades fi-
nancieras sin ánimo de lucro, cooperativas, cajas de compensación, y más
~p?rtante aún, ~n~i?ades estatales como Ecopetrol, Telecom y otras), y se
ehmmó.la d~duc1b1hdad del componente inflacionario de los ingresos y
gast?s fmanCieros para efectos del cómputo de la renta gravable18 (que in-
centivaba el uso del endeudamiento como mecanismo de financiación de
las empresas y desalentaba la capitalización a través de la emisión de ac-
ciones). El objetivo de incentivar el mercado de capitales vía emisión de
acciones fue complementado con el desmonte total de la "doble tributa-
ción"19 a la repartición de utilidades de las empresas.
En lo que respecta al nivel de las tarifas, se redujeron las tarifas margi-
nales más altas sobre las personas naturales (del48% al30% ), y se igualaron
con las de ganancias ocasionales y con las aplicadas a las empresas (unifi-
cándose las tarifas de sociedades anónimas y compañías limitadas) .
Lo anterior, unido a la exención del pago de este impuesto a los asala-
riados con ingresos anuales inferiores a un millón de pesos en 1986, al des-
monte progresivo del impuesto al patrimonio (que desaparecería a partir
18. La no deducibilid~~ del componente inflacionario de los ingresos y gastos financieros
;,u~ de n':levo mod1f1ca~a en _1991 (Decretos 2911 y 2912), y sustituida por un sistema de
ajuste~ mtegr?les por 1~ac1ón en los estados financieros de las empresas", que a juicio
del gob1erno, hene el m1smo resultado económico. El valor de los activos no monetarios
de las en:presas se ajustará anualmente de acuerdo con el ritmo de inflación, a fin de
que re~el~ su mayor valor nom~~a~ (así conserve el mismo valor real) por motivo de la
~eprecla.Ción d~l po~~r, adqmsitn-:o de la moneda, y alimentará una cuenta de
ga~ancr~s por mflacmn . Lo propiO se hará con los pasivos no monetarios .y con el
patn~-o~o, y el resultado del ajuste s.e trasladará a la c.uenta de "pérdidas por
inflaCI.~~ (en el pasad.o, _tanto los act1vos como los pasivos y el patrimonio se
con~ao1hzaban a~ cost? histonco o.costo de adquisición). Si la diferencia entre ganancias
y perd1das yor InflaCión es pos1hva, ella será objeto de gravamen sobre la renta. En
compensaCión a lo anterior, y por consistencia contable, los egresos financieros vuelven
a ser plenamente deducibles.
19. El . t.é rmino "doble tributación" hace referencia a la siguiente práctica tributaria: las
uhhdades ~etas .de las empresas son g ravadas en cabeza de ella misma, en su ca lidad
de p~rs.ona ¡urídica. Una parte de dichas utilidades se reparte a los accionistas en forma
de d1v1dendos. Y éstos pasan a ha.cer parte de la renta gra'vable de las personas
naturale.s, de form?. que, nuevamente, es necesario pagar impuestos sobre s ta
proporción d~, las utih~ades .de las empresas que es repa.rt!da, los socios. La Ley 75 de
1986 declaró exentos del 1mpuesto a la renta tales d1v1dé,rdos, es decir, qu no se
computan para efectos del cálculo de la renta gravable de la;¡ personas n¡:¡tumiP"
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
168
de 1992) y a otras medidas complementarias adoptadas en 1987, p~r~itió
lograr una notable simplificación del régimen en sus aspectos ~d~mistra­
tivos, con el ánimo de liberar recursos humanos de labores rutmanas y de
recaudo, para orientarlos al control de la evasión.
y aunque las autoridades estimaron que el efecto de la reforma en tér-
minos de recaudo iría a ser neutro, este último tuvo un notable aumento
(del3% del PIB en el período 1980-1984 al3,6% en 1985-1989), gracia~ ,al
auge de las utilidades de las empresas en este período de recuperac10n
económica y al notable desempeño del sector petrolero.
Con un mayor desahogo en el frente tributario, entre 1990 y 1992 fue
expedido uno de los más ambiciosos programas de refo~ma estru~tu~al y
apertura económica de nuestra historia. El papel de las ft:'.anz_as pubhca~,
y dentro de éstas, de la política tributaria, resultaba de cnhca tmportancta
para lograr la necesaria armonización d e polHicas que asegurara la "credi-
bilidad" del programa.
Un elemento crucial del mismo consistió en la liberación y desgrava-
ción comercial, a través de la cual se expone a la producción doméstica a la
competencia externa y de la que se espera una mejo.rí~ en la asil?n~ción de
factores en la economía, un aumento en la productividad domestica y un
mayor bienestar para los consumidores, quienes tienen acceso a, una _mayo,r
variedad de productos en su canasta de consumo, a un costo mas ba¡o (vea-
se el Capítulo 2 para una discusión más detallada de este tema).
Como resultado de la misma, el porcentaje de posiciones arancelarias
sujetas a licencias previas de importación, que llegó a ser superior al 80%
en 1985, cayó del61% en 1989 hasta un nivel prácticamente nulo e~ 1991.
Por su parte, el conjunto de aranceles (promedio) y sobretasas a las Impor-
taciones se redujeron del44,6% a fines de 1989, al33,3% en 1990 y a menos
del12% a partir de 1991 20 . Cabe hacer énfasis en el hecho de que éste ha
sido el proceso de liberalización más acelerado de América Latina, pero
que la idea inicial era la de llevarlo a cabo en un período más amplio d.e
tiempo (cinco años) . Sus metas debieron anticiparse debido a las expectati-
vas sobre el mismo y a otros aspectos de inconsistencia de políticas ma-
croeconómicas, que hicieron que las importaciones no respondieran ~omo
se esperaba en un comienzo. Sólo vinieron a hacerlo una vez conclmda la
desgravación y después de una importante revaluación del peso, a finales
de 1992 (véase el Capítulo 5).
20. De acuerdo con estimativos de G. Perry y A. M. Herrera, Finan zas públicas, estabilización
y reforma estructural en América Latina, Fedesarrollo-BID, octubre 1992.
POÜTICA FISCAL 169
Todo ello ayuda a explicar la caida (equivalente al 0,6% del PIB respecto
al lustro anterior) de los impuestos al comercio exterior en el periodo 1990-
1992, que llevó su recaudo a niveles incluso inferiores a los de 1980-1984
cuando la grave crisis del sector externo habla obligado a las autoridades ~
generalizar el uso de restricciones cuantitativas, en lugar de aranceles, co-
mo mecanismo de control a las importaciones.
Para compensar esta caida de impuestos, era necesario reforzar el re-
caudo proveniente de otras fuentes. De acuerdo con la literatura teórica, el
candidato óptimo es ellVA. Éste se aplica en forma no discriminatoria tanto
a la producción doméstica como a los bienes importados, eliminando así
parte de la pérdida de eficiencia y bienestar social neto que" genera el
proteccionismo arancelario a los productores nacionales, y permite al-
canzar un mayor recaudo .tributario a un nivel equivalente d e tarifas
impositivas.
En armenia con lo anterior, la Ley 49 de 1990 amplió la base gravable
del IVA (extendiéndola a nuevos servicios y eliminando diversas exencio-
nes) e incrementó la tarifa básica del10% al12% . Un año más tarde, la Ley
6a. de 1992 elevó nuevamente la tarifa hasta el14% . La propuesta presen-
tada por el gobierno al Congreso la establecía en un nivel del18 %. Ello no
fue aprobado y, en su defecto, se decretó una sobretasa temporal (por cinco
años) del20% al impuesto de renta, con lo cual se desvirtuaron parte de los
efectos buscados por la reforma de 1986 en términos de eficiencia.
Todo lo anterior ayuda a explicar el significativo avance de la tribu-
tación doméstica en el pe~íodo 1990-1992 y, en especial del impuesto a la
renta, que hoy en día se ubiéa 2% del PIB por encima del nivel d e 1980-1984
y alcanza su njvel más alto en la historia d el pafs.
C. Una revisión de los estudios empíricos sobre el problema
de la incidencia en el caso colombiano
Una primera aproximación básica al problema del impacto de la tributa-
ción sobre la distribución del ingreso se encuentra en los trabajos de McLu-
re y de Berry y Soligo sobre el sistema tributario colombiano en 19702I.
Como todos los estudios de este género, los resultados sen particularmente
sensibles a los supuestos que se hagan sobre la incidencia económica de los
impuestos a la renta de las empresas e indirectos (es decir, de quien asume
la carga económica del tributo). Estos autores concluye~on que si la inci-
21. Ambos reproducidos en A. Berry y R. Soligo (eds.), Ecol'i;mic PoliCIJ and In come
Distribr1tion in Colombia, Boulder, Colorado, Westview Press, 1,9'80.
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
170
dencia final de aquellos impuestos es compartida por las empresas y los
consumidores, que si la incidencia de los impuestos cafeteros no es muy
regresiva22, y si se trabaja, además, con el concepto de "ing_resos per_mane~­
tes" (o de largo plazo) y no de ingresos corrientes, el s1stema tnbutano
tenia en 1970 un efecto sustancial y progresivo sobre la distribución. Con
base en estos supuestos, la carga impositiva global representaba del 5% al
7% de los ingresos de los grupos más pobres de la población, y se in re-
mentaba en forma sostenida hasta llegar al20-25% para los grupos de más
altos ingresos. En cambio, si se suponía que la carga del impuesto sobre las
empresas se trasladaba enteramente al consumid?r nacional y que los i_m-
puestos cafeteros recaían sobre el sector rw-al, bás1cam nte sobr p qu ~os
cultivadores, entonces el sistema era regresivo en las escalas más ba¡as
de la distribución del ingreso. No obstante, Berry y Soligo son de la opi-
nión de que la primera de dichas opcion s parece más razonable. La
progresividad del sistema se explicaría enton~es básicamente p~r los _im-
puestos a la renta de personas natura~es, los 1mp_uestos a_J patnmomo y
las tarifas más altas aplicadas a los b1enes de lu¡o en el 1mpuesto a las
ventas y de aduanas.
Luego, en relación con la reforma tributaria de 1974, Per,ry y Cárdenas
(1986) estimaron que
El efecto inmediato de las reformas sobre el impuesto de renta y patrimonio
de personas naturales onsistió en redistribuir aproximadamente un 2% del
ingreso nacional disponible desde el 5% d e la Población Económicamente Ac-
tiva (PEA) que tiene el ingreso más alto (y que acapara entre el 20% y el30%
del ingreso nacional disponible) hacia el resto de la PEA. pero en particul. r
23
hacia aquellos que no son contribuyentes .
Sin embargo, la incidencia ini ial de tales reformas pronto se vio d bi-
litada debido a la profundización d la vasión y elusión tributaria, a la
virtual eliminación de la renta presuntiva y a otra seri d m didas adop-
tadas posteriormente. Lar forma tributaria de 1986 pudo he ber ontribui-
22. Se dice que un impuesto es regresivo cun.ndo la carga relativa del gravamen, expresada
como proporción de los ingresos de una familia o de un in_dividuo, es mayor para las
personas de más bajos ingresos y menor para las de altos mgresos. Cuando ocurre lo
contrario, se afirma que la incidencia distributiva_del tribu t.~ es progr_es1va.
23. Este resultado se expli(a básicamente por la mtroduccwn del regm<en de renta
presuntiva, la eliminación d rentas exentas q~te se _concentraban en_los m veles altos de
ingresos y los cambios en el impuesto al patnmomo. La tntroduccwn de la presunttva
afectó particularm nte e ciertos grupos de levado patnmomo que prev tamente decla-
raban rentas muy bnjas, tales como los , gricultores, ganaderos y los profesiOnales y
comerciantes independientes.
POÜTICA FISCAL 171
do a mejorar la equidad horizontal del sistema, mediante la eliminación de
las ~últiples exenciones y descuentos, pero varios estudios sobre el tema
consideran ~ue la_ drástica disminución de tarifas (sobre el impuesto a la
re_nta, al_ patnmomo y a la renta presuntiva) y la eliminación de descuentos
~nbutanos claves, atentaron contra la equidad vertical y la distribución del
mgreso.
. . Otro_ deba~e con implicaciones bastante complejas tiene que ver con la
mc1~enc1a delrmpuesto a las ventas. En referencia a la estructura que tenia
e~te unpuesto en 1986, Fernández sostiene que su progresividad era apre-
Ciable . Para llegar a tal conclusión, supuso que el vendedor traslada total-
~ente al comprador la carga del TVA y que la estructura del gasto y de los
~gresos ~ommales no era afectada por el impuesto. Luego, con base en la
informac1ón sobre La estructura del gasto de las familias colombianas por
nivel de ingre~o, encontró que sólo e1 11,6% del gasto d las familias más
p~bres se destinaba a bienes y servicios gravados, mientras que ese porcen-
taJe se elevaba ~1 34,2% ~el caso de las familias con ingresos más altos.
Además, las tanfas eran ligeramente progresivas, de forma tal que, "co-
mo proporción de su ingreso, el estrato más pobre pagaría en IVA alre-
d~dor de un 1,3% de su ingreso, y el más rico alrededor de un 6,9%,
mientras que tal porcentaje es de 3,51% para los (estratos medios) de la
distribución del ingreso".
La evolución posterior de este tributo ha traído importantes modifica-
dones. Según cifras del Ministerio de Hacienda, que sirvieron de base para
analizar el efecto que tendria la reforma del TVA en 1992, la proporción del
gasto de cada estrato sobre la cual recaía este gravamen es la siguiente: 29%
para el estrato más bajo de la población, 33% para el medio y 55% para el
alto. Con base en_ ello, Lora est1mó que el tránsito del esquema prevalecien-
te antes y despue~ de la reforma de 1992 reducía en 2% el ingreso disponi-
ble del estrato baJO y en 5% el del estrato alto. Según esto, habría razones
para pensar que el IVA sigue teniendo un efecto progresivo sobre la distri-
bución del ingreso 25 .
Finalmente, en lo que se refiere a otro importante conjunto de impues-
tos, como son los que recaen sobre el comercio exterior, existe un enorme
24. J.F~rnández, "Impuestos indirectos y distribución del ingreso", Estrategia Económica
noviembre de 1986. '
25. Sin -~m~argo, Lora sostiene que deben ser utilizados mecanismos de análisis de
eqlllhbno genera l más complejos p~ra e~traer alguna conclusión s0bre la progresividad
del gra~amen, y que una aprox1mact_6n efectua~a en di"ho sentido arroja como
conclus1ón que, al n.1enos en lo que se reftere al tránsito del esqu~?'a anterior y posterior
a 1~2, es ~penas ~eutro. Al resp cto, vtiast! E. Lora, "Ef ctos~el JVA sobre la distri-
buctón del mgreso , Debates de Coywrlum Ecouómica, 24, mayo,ae 1992.
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMiA COLOMBIANA
172
vacío en materia de estudios sobre su incidencia económica y distributiva
en nuestro país, al menos en los últimos veinte años. No obstante, con re-
lación a la experiencia internacional, Lewis señala que ellos generalmente
han sido utilizados en los países en vías de desé\rrollo, PVD, en favor de
grupos de presión específicos, que han generado profundas d.istorsio~es
en la asignación de recursos y que, al presionar a la sobrevalorac1ón del hpo
de cambio, suelen atentar contra los precios relativos del sector primario,
26
en el cual se ubican los grupos más pobres de la población en los PVD . Al
menos en lo que se refiere a s us objetivos teóricos, la reciente desgravación
arancelaria se orienta, justamente, a amortiguar la incidencia negativa d
los efectos antes señalados. · b) La capacidad tributaria de cada localidad es diferente. Resulta más
. ''
IV. FINANZAS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES
A. Introducción a la "teoría del federalismo fiscal"
Una vez se ace a la necesidad d e qlle el Estado desempeñe un papel activo
en la economía, surge la pregunta. de cómo organizarlo y qué funciones
asiS!'arle a cada uno de los órdenes de _la administración públic~ a fin d
alcanzar la máxima eficiencia posible. Este es el centro de atenctón de la
teoría del federalismo fiscal.
Existe un amplio consenso en la literatura en cuanto a que las funciones
de estabilización macroeconómica y de redistribución del ingreso deben
estar a cargo del nivel nacional, básicamente por dos ra zones: a) las regio-
nes y localidades s comportan para efectos analfticos como "economías
abiertas" al comercio y la migt·ación y cualquier medida que adopt n sus
administradores para lograr los dos objetivos antes enunciados t ndrían
múltiples escapes y, eventualmente, sólo podrían alcanzarse a un co5to in-
necesariamente elevado; b) al menos potencialmente, todos los habitantes
de un país pueden r sultar beneficiados o afectados por dichas medidas y
se requiere una coordinación centralizada que oriente los esfuerzos en di-
rección al interés omún d todos los asociados del Estado.
En cambio, en relación con la función de suministro de bienes y servi-
cios se encuentran fuertes argumentos n la delega ión de i rtas funcion s
en favor de las entidades departamentales y municipal s (al onjunto de
las cuales nos referiremos como "gobiernos subnacionales"). De e cuerdo
con la teoría, algunas de las razones que s han esgrimido en favor de la
descentralización fiscal son:
26. Véase S. Lewis, Taxntion for Development, Oxford University Press, 1984.
POLiTICA FISCAL 173
a) En primer lugar, existen los denominados "bienes públicos locales"
(calles, alumbrado público, parques, etc.), cuyo usufructo está restringido
estrictamente a los habitantes de una determinada localidad 27 . Puesto que
las necesidades de cada municipio en esta materia son diferentes, sus pro-
pios residentes están en mejor capacidad de decidir, a través de procesos
políticos de votación (esto es, de "revelación de preferencias"), la forma en
que deban ser provistos y su cuantía. La Nación, ni tiene la capacidad para
recolectar la información necesaria para cumplir con lo anterior, ni tampo-
co puede responder con la misma flexibilidad y prontitud a las situaciones
y necesidades cambiantes de cada localidad.
equitativo que cada una fije el "precio" (en forma de impuestos) de los
servicios que presta a sus habitantes, en función tanto de sus costos como
de la capacidad de pago de sus ciudadanos. Además, puesto que así se
"interioriza" a cada municipio los costos de las actividades que ejecutan
sus gobiernos, sus habitantes estarán atentos a vigilar que sus impuestos
sean bien utilizados y exigirán cuentas más precisas a sus gobernantes. La
autonomía local en estas materias promueve la responsabilidad y permite
fortalecer la eficiencia del gasto público.
e) Si una localidad no satisface los requerimientos de sus habitantes,
· éstos migrarán hacia otros municipios con una mejor calidad de vida y menor
costo (tributario). La "competencia" entre municipios, entonces, genera re-
sultados, para el caso de los bienes públicos "locales", en cierta forma equi-
valentes a los que produce el mercado en el caso de los bienes privados,
pues "revela" a los gobernantes las preferencias de sus electores.
A pesar de lo anterior, conviene señalar que los modelos teóricos de
equilibrio general más sofisticados no son concluyentes sobre las bondades
(al menos desde la perspectiva de la teoría económica) de un esquema fiscal
descentralizado, en razón de la presencia de externalidades, de esquemas
de competencia imperfecta causados por los esfuerzos de" diferenciación"
de productos entre localidades y debido a las economías de escala (costos
decrecientes) en su provisión, así como al hecho de que las fronteras geo-
políticas entre localidades responden usualmente a factores históricos y no
de eficiencia económica.
(•
27. Evidentemente, en muchos casos, el "área de beneficio" trasciende las fronteras locales
o genera "externalidades" sobre otros municipios vecinos.' Los departamentos están
llamados a desempeñar un papel en la prestación de bienes e\íblicos en estos casos,
como ocurre con la educación, la salud, las carreteras regiona!és y otros.
174 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
De allí que algunos autores concluyan que la descentralización no ne-
cesariamente conduce a una solución de equilibrio en la economía y, que
en caso de ser alcanzado, puede no ser eficiente en aspectos tales como: a)
el número y combinación de individuos en una localidad y la distribución
del ingreso; b) el monto y variedad de los bienes públicos ofrecidos en cada
comunidad y e) el número de localidades en un país.
B. Trasferencias y relaciones fiscales intergubernamentales
Incluso en un esquema de administración pública descentralizada, el go-
bierno nacional está llamado a representar un papel de gran importancia.
Su intervención es crucial para aligerar las notables disparidades en la ca-
lidad de vida de las personas que resultan de las diferencias económicas y
el desigual grado de desarrollo de las localidades y corregir las distorsiones
causadas por la presencia de externalidades, por la no equivalencia geográ-
fica entre las áreas de tributación y las áreas de beneficio del gasto público,
y¡Por la migración de factores productivos de unos municipios y departa-
mentos a otros.
A través de un sistema de "trasferencias", la Nación puede subvencio-
nar a los municipios más pobres, para que incrementen el nivel y la variedad
de bienes públicos "locales" que ofrecen a sus ciudadanos y así contribuir
a subsanar ineficiencias en la localización de las personas y empresas cau-
sadas por diferencias fiscales entre localidades.
El diseño de un esquema adecuado de trasferencias exige tener en con-
sideración elementos como los siguientes:
• Ellas pueden ser generales (es decir, que la localidad que las recibe puede
darles el uso que desee) o especificas [lo cual ocurre cuando la Nación
restringe el uso de los recursos por parte del receptor a cierta(s) activi-
dad(es) predeterminada(s)].
• La Nación puede exigir contrapartidas del receptor. En tal caso, ella apor-
ta sólo una parte de los recursos para un fin determinado, obligando a
la localidad a hacer un esfuerzo propio con el mismo fin .
• El monto de las trasferencias también puede ser una función de las ne-
cesidades del receptor, o de su población.
Con frecuencia, los gobiernos nacionales en muchos países prefieren
los sistemas de trasferencia específicos y con contrapartida, pues así pue-
den orientar los recursos hacia lo que consideran" prioridades" para el país
como un todo y porque estimulan el esfuerzo tributario de cada región. En
cambio, los gobiernos subnacionales prefieren las trasferencias generales y
POLÍTICA FISCAL 175
sin contrapartida, ya que así cuentan con mayor libertad para orientar los
recursos recibidos hacia aquellas actividades específicas que su comunidad
requiere con mayor urgencia.
No es fácil concluir cuál modalidad es la correcta. El diseño de un sis-
tema de trasferencias dependerá en cada momento de las prioridades del
país, de que ellas puedan alcanzarse al menor costo posible, de que se re-
duzcan las desigualdades y se satisfagan las necesidades específicas de ca-
da comunidad, y también, obviamente, de consideraciones políticas y
administrativas.
C. Tendencias históricas en materia de descentralización
La Constitución Nacional de 1886, de corte fundamentalmente centralista,
restringió sustancialmente las facultades de los departamentos y munici-
pios en materia impositiva, en contraste con la amplia autonomía de que
gozaron durante el período federal del siglo XIX (1853-1886). Posteriormente,
en 1909 y durante la administración de Carlos E. Restrepo (1910-1914), les
fue devuelta una parte de sus antiguas fuentes de ingresos y fueron creadas
otras nuevas, que aún figuran entre sus principales recursos rentísticos, si
bien se reafirmó el principio de sujeción a la legislación nacional (el cual se
ha mantenido hasta el presente, incluso en la Constitución de 1991). Aun
así, todavía en los años veinte la importancia de las regiones y localidades
como ejecutoras del gasto y la inversión pública superaba a la del nivel
nacional y sus ingresos corrientes representaban alrededor del40% del to-
tal recaudado por el "Gobierno General" 28 .
El desarrollo posterior del Estado colombiano transformó totalmente
este panorama. De un lado, la inmensa mayoría de las reformas tributarias
adoptadas en el país a partir de 1936 se orientó a reforzar los impuestos
nacionales, en tanto que los gravámenes subnacionales fueron objeto de
modificaciones apenas marginales. De esta manera, la contribución de es-
tos últimos al total de ingresos tributarios del Gobierno General cayó al
30% a fines de los años cuarenta y a menos del 16% a fines de los años
setenta. En lo concerniente al gasto, a partir de los años cincuenta se acen-
tuó la tendencia a la concentración de la inversión en los establecimientos
públicos y las empresas públicas nacionales.
,,
28. El término "Gobierno General" abarca a los gobiernos cent.~ale,s y sus entidades des-
centralizadas de los órdenes nacional, departamental y municifal, excluyendo la Segu-
ridad Social.
176 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
Sin embargo, la asignación de responsabilidades (o" competencias") de
los diferentes órdenes de la administración pública empezó a ser replan-
teada desde finales de los años sesenta. Luego, entre 1983 y 1986 se aprobó
un conjunto coherente de medidas legislativas que le dieron nuevos rum-
bos al proceso de descentralización en Colombia. Como veremos un poco
más adelante, la nueva Constitución política de 1991 reforzó aún más este
espíritu. Veamos con mayor detalle en qué consistieron las reformas de las
dos últimas décadas.
La reforma constitucional de 1968 estableció que la Nación debería
29
distribuir una proporción de sus "ingresos ordinarios" (15%) entre los
departamentos, los Territorios Nacionales y el·Distrito Capital, para el fi-
nanciamiento de la salud y la educación, lo cual se conoce como "situado
fiscal". De otra parte, la Ley 33 de 1968 creó la "cesión del impuesto a las
ventas" 30 entre los municipios, h~~ por un monto del 30% del mismo a
partir de 1971. . " .. ,
De esta forma, el sistema de trasferencias de la Nación hacia los órde-
nes inferiores de la administración tuvo una modificación sustancial, pues
se pasó del esquema previo de trasferencias de tipo discrecional, no sujeto
a fórmulas de continuidad en el tiempo ("ilimitado") y atado a finalidades
específicas predeterminadas por la Nación, a otro que puede ser definido
como no discrecional, atado a fórmulas explícitas y, al menos en el caso de
la cesión del IVA, con cierto grado de libertad en cuanto al uso de los recur-
sos por parte del receptor. Ello le dio mayor continuidad y previsibilidad a
los ingresos subnacionales, facilitando la planificación de sus actividades
en períodos más amplios de tiempo.
Las reformas del período 1983-1986 "redefinieron las funciones de los
diferentes órdenes de la administrativa pública, con miras a permitir la
participación más amplia de los ciudadanos en las decisiones locales". L.a
Ley 14 de 1983 reformó y simplificó la tributación departamental y mum-
cipal e introdujo importantes medidas para fortalecer la elasticidad de su
recaudo.
La Ley 12 de 1986, por su parte, decretó un incremento progresivo en
la participación de las localidades en la cesión del IVA, desde el 30% que
prevalecía en aquel año hasta el 50% en 1992. Los princip.ales ~enefi~iarios
de dicho incremento fueron los municipios de menos de nen m1l habitantes
(esto es, los de menor capacidad tributaria y, por ende, los que se consi-
29. Definidos como ingresos corrientes menos rentas con destinación específica.
30. Recuérdese que el impuesto a las ventas se transformó en IVA a part;r de la reforma
tributaria de 1983.
·.
POÜITCA FISCAL 177
deraba que se beneficiarían menos de la reforma tributaria de 1983). Una
interesante innovación fue la de introducir el concepto de" esfuerzo fiscal"
de cada localidad como uno de los criterios por incorporar en la fórmula de
distribución de la cesión del IVA, si bien su diseño claramente distaba de
ser el más idóneo para lograr los efectos deseados.
En lo que concierne al uso de tales recursos, la Ley 12 de 1986 definió
claramente que la provisión de bienes y servicios públicos locales debía ser
una función de los municipios (a los cuales se destinarían los recursos de
la cesión del IVA), y determinó la reforma o liquidación de diversas entida-
des y organismos del orden nacional que en el pasado tenían funciones en
la materia31 .
D. Un nuevo impulso a la descentralización: La Constitución de 1991
Uno de los aspectos más novedosos de la Constitución de 1991 consistió en
elevar a la condición de canon constitucional los principios de descentrali-
zación política y fiscal que subyacían en las reformas del período 1983-
1986. Concretamente, estableció que "las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses". Aunque se mantuvo la dispo-
sición de que "en tiempos de paz sólo el Congreso podrá crear impuestos",
las asambleas y concejos tendrán la potestad de establecer cuáles de los
tributos autorizados a los entes territoriales se aplicarán en sus áreas de
influencia.
De otra parte, los Artículos 356 y 357 redefinieron la distribución de
recursos y de competencias entre los diferentes órdenes de la administra-
ción pública. Los municipios se convierten en ejes centrales de la vida po-
lítica y fiscal del país y se ratifican las funciones estratégicas que les había
asignado la Ley 12 de 1986 en materia de provisión de bienes públicos lo-
cales, en particular: educación primaria y secundaria (incluyendo las inver-
siones en infraestructura y mantenimiento); salud primaria y saneamiento
ambiental; vivienda y desarrollo urbano; acueductos y alcantarillados; de-
sarrollo social, cultural e institucional, y apoyo a los grupos más pobres de
la población. Los departamentos, por su parte, tienen como su principal
función complementar y coordinar la acción municipal y asesorarles técni-
31. Adicionalmente, el Acto Legislativo No. 1 de 1986 estableció la eleéción popular de los
alcaldes y creó nuevos mecanismos de participación ciud¡¡¡dana en las decisiones
locales, con el ánimo de volver más sensibles a los gobernantes a l¡ts necesidades de sus
electores. 'f
 178 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL
179

camente. Además, asumen el manejo de los Fondos Educativos Regionales tendencia del pasado y ello será reforzado en la década en curso, de con-
y los Servicios Seccionales de Salud, asf como del servicio de salud de se- formidad con lo previsto en la Constitución de 1991.
gundo y tercer nivel (especializados) 32 . Un priiner ~echo que se destaca de los Cuadros 3.6 y 3.7 es que durante
Para su financiamiento, se eleva el porcentaje por distribuir del situado la década antenor se recuperó la capacidad de los órdenes departamental
fiscal a los departamentos y distritos del13% en 1993 al19% a partir de y, sobre todo, del municipal, para recaudar impuestos. Gracias a la reforma
1999. De lo asignado, deberá orientarse al menos el60% para educación y tributaria de 1983, los primeros avanzaron del1,43% del PIB en 1975-1979
el15% a salud. La fórmula de distribución entre regiones es la siguiente: al 1,6.2% en 1985-~989, si bien la elasticidad del rec(!.udo parece haberse
15% por partes iguales a cada uno; 45% en proporción a los usuarios actua- detenorado a comienzos de los años noventa. En el caso municipal, el avan-
les de los servicios de educación y salud por cada ente territorial; el15% en ce ha sido más firme y sostenido, al pasar el recaudo total del 0,72% del PIB
función de los usuarios potenciales por atender; el15% de acuerdo con el en 1975-19?'9 al 0,93% en 1985-1989, y luego al 0,99% en 1990-1991, lidera-
esfuerzo fiscal de cada región (medido como la relación entre el situado dos por el1mpuesto de industria y comercio y, en menor medida por el de
recibido y los recursos propios) y ellO% de acuerdo con la eficiencia admi- circulación y tránsito (sobre vehículos). '
nistrativa (costo promedio de prestación de los servicios por persona aten-
dida) de cada territorio. CUADR03.6
En lo que concierne a las trasferencias a los municipios, se cambia la IMPUESTOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES
(% DELPIB)
cesión del IVA por una "trasferencia para sectores sociales", que toma co-
mo base el total de los ingresos corrientes de la Nación y que se elevará del
1973-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1991
14% de estos últimos en 1993 hasta el22% a partir del año 2001. Al menos
el70% de estos recursos deberán orientarse a educación, salud, vivienda de l. Impuestos
interés social y agua potable y saneamiento básico. El30% restante será de departamentales1
Licores 0,38 0,54 . 0,55 0,53
libre asignación por parte de las localidades. Los criterios para la distribu- 0,55
Tabaco 0,37 0,34 0,32 0,32 0,26
ción de la trasferencia entre municipios son: 40% en relación con el número Cerveza 0,31 0,36 0,50 0,47 0,46
de habitantes con necesidades sociales insatisfechas; el20% en proporción Otros 0,23 0,19 0,24 0,29 0,31
Total 1,29 1,43 1,62 1,62
al grado de pobreza de cada municipio respecto al promedio nacional; el 1,57
22% según la proporción de la población del municipio dentro del total del II. Impuestos municipales
" Predial
país; el 7% según su esfuerzo fiscal, otro 7% según su eficiencia adminis- 0,34 0,25 0,24 0,28 0,31
Industria y comercio 0,19 0,22 0,28
trativa y un 4% en proporción con el progreso demostrado en calidad de Valorización
0,37 0,43
0,17 0,12 0,12 0,08 0,03
vida de la población de cada localidad. Otros 0,16 0,13 0,15 0,21 0,21
Total 0,87 0,72 0,79 0,93 0,99
E. Importancia de las finanzas subnacionales en el contexto
del sector público colombiano 1) Incluye.el recaudo de impuestos de carácter departamental efectuado en Bogotá D.E.

Fuentes: 1973-1979, Contraloría General de la República; 1980-1991, Banco de la República.

A pesar de que a lo largo de este siglo los órdenes departamental y muni-
cipal perdieron importancia relativa en el conjunto del sector público, sobre
En .lo relacio~ado con el gasto, los departamentos desempeñan un pa-
ellos siguen gravitando responsabilidades de mucha relevancia. Además,
~el bá~Ico como eJec~tores en última instancia del gasto so~ial, con el apoyo
las reformas de la década de los años ochenta rompieron claramente con la
fin an ciero .d e la Naaón . És t~ se lleva a cabo, en forma importante, a través
de s us entidades d escent,·ahzadas. Sus gobiernos cen trales también cum-
32. Proyecto de ley por el cual se reglamentan los Artículos 356 y 357 de la C.N., 1993.
plen ~nciones administrativas y de tu telaje sobre las lds:~lidades. Todo lo
antenor explica el significativo (y creciente) peso que tiene el orden depar-
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL 181
180

tamental en la ejecución del gasto de funcionamiento en el consolidado del nicaciones y acueductos se ubican entre las más grandes y dinámicas del
sector público no financiero, SPNF, que es hoy en día cercano al 39% del país. Por todo ello, a este nivel se ejecuta hoy en día cerca del40% de la
total. En cambio, su importancia relativa en materia de inversión es la m ás formación de capital de todo el SPNF. Cabe señalar que si bien la mayor
baja de todos los órdenes de la administración, fluctuando entre u ~ 10% y proporción, tanto del gasto como del recaudo de ingresos, es explicado por
un 13% del total del SPNF. Esta última se concentra en carreteras, mfraes- los municipios capitales (y en especial por las grandes ciudades del país),
tructura y en servicios públicos. el ritmo de crecimiento de estas variables para los municipios de menos de
cien mil habitantes ha sido muy significativo en los últimos años.
CUADR03.7 1
INDICADORES DE LA ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLIC0 V. EL PROCESO PRESUPUESTAL
(Como% del consolidado del sector público)
La materialización concreta de las políticas orientadas a dar cumplimiento
Nivel Nivel Nivel a la función económica del Estado queda plasmada en el presupuesto ge-
Nacional Departamental Municipal neral de la Nación, el cual constituye un instrumento financiero en el que
se registra el destino del gasto público y su forma de financiamiento.
A Ingresos tributarios 9,6 En forma similar a lo ocurrido en otras áreas, ésta también ha sido ob-
1967 74,0 16,4
84,2 10,2 5,6 jeto de importantes modificaciones en años recientes. El nuevo Estatuto
1978
80,9 12,8 6,3 Orgánico del Presupuesto (Ley 38 de 1989) pretendió superar la concepción
1980-1985
82,0 11,2 6,8
1986-1990 de control jurídico-contable del anterior esquema presupuesta! (Decreta-
n .
2 Ley 273 d e 1973) , para convertirlo en un elemento fundamental de lapo-
B. Gastos de administración lítica económica y la planificación. Se amplía su cobertura (con miras a
57,4 23,3 19,3
1967
52,2 34,5 13,3 coordinar en mejor forma las actividades de los diferentes niveles de la
1978
45,8 39,3 14,9 administración pública y darle mayor flexibilidad a la trasferencia del aho-
1980-1985
44,5 38,8 16,7
1986-1990 rro al interior del sector público) y se introducen novedosos criterios de
evaluación y seguimiento, que si bien aún requieren ajustes en su imple-
c. Gastos de inversión
69,6 9,9 20,6 mentación práctica, propenden por una mayor eficiencia en la asignación
.. 1967
1978 70,2 10,6 19,2 de los recursos públicos. Veamos a continuación los principales aspectos
68,7 8,9 22,4
1980-1985 del sistema presupuesta! colombiano.
49,9 13,4 36,7
1986-1990

1. Se refiere al sector público no financiero, excluido el Fondo del Café, FNC.
2. Incluye pago de servicios personales, compra de bienes y servicios y otros, pero excluye
pagos de intereses, así como transferencias a otros entes públicos.
Fuentes: 1%7 y 1968, Informe de la Misión de Finanzas lntergubernamentales, 1981; 1980-1990,
Banco de la República.
A. Aspectos institucionales
La Ley 38 de 1989 creó el Consejo Superior de Política Fiscal34 (Confis), cuya
función es la de dirigir, coordinar y hacer un seguimiento de la política
fiscal y su armonización con las políticas monetaria y cambiaría, y con la
política económica en general. Algunas de sus principales tareas son:

Los municipios, por su parte, han conservado funciones básicas de pro-

visión de bienes y servicios públicos locales. Además de las ya menciona-
das en esta misma sección, se añaden otras como recolección de basuras,
infraestructura física, red vial, etc. Además, en el caso de las grandes ciu-
dades, sus empresas públicas en los sectores de energía eléctrica, telecomu-
33. La naturaleza, alcances y limitaciones del anterior esquema )Jresupuestal fueron
discutidos en detalle en la primera edición de este libro (1989).
34. En él toman asiento el ministro de Hacienda, el jefe del Depavtamento Nacional de
Planeación, el secretario económico de la Presidencia de la República y dos ministros
más designados por el presidente.
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
182
• Someter a la aprobación del Conpes el Plan Financiero del sector público.
• Aprobar el Programa Anual mensualizado de caja y el Acuerdo de gas-
tos de las entidades y organismos públicos.
• Unificar el sistema de información fiscal.
• Evaluar y hacer un seguimiento de los presupu~stos de las empres~s
industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de econom1a
mixta y de las demás entidades que manejen fondos públic~s. , .
• Efectuar el seguimiento del programa de desembolsos de crédito publico.
Esta labor de coordinación y dirección es tanto más importante cuanto
que el nuevo esquema" asigna una pa rticipación más activa y ~ecta en el
proceso de planificación y programació~ p~es~pue~tal a las enhda~es _de-
pendientes de las tres ramas d el po~er pub hco, m~lUldos los establ c1m1e~­
tos públicos y las emp resas industnales y com er 1ales_ d l _Estado, E~pes ,
(Flórez, 1989), delega importantes funciones de coordinaaó~ secto n al a_ las
oficinas de planea ión de los ministerios y vincula a las entidades ternto-
35
riales en el proceso de prepara ión d el presupuesto . .
En relación con lo anterior, es importante destacar el hecho de que baJO
el anterior sistema presupuesta! existía una casi completa separación entre
,,'
1
los resultados financieros del sector central y el descentralizado. Ello crea-
ba paradójicas situaciones, tales como la co_existencia ~e _déficit_en ciertas
entidades (en particular, la Nación) y cuantiosos super~vlt en d1versos es-
tablecimientos y empresas. El nuevo esquema c:ea_mecarusmos para s~p . rar
esta limitación, al determinar que "el sup rav1t fiscal de los es tabl 1m1en-
tos públicos es un recurso presupuesta! para la Nación, y que las utilidad es
de las (Empes) son de propiedad de la N a ión" . Así se ~efine un mecanis-
mo institucional claro y previsibl par a darle mayor flu1dez a la trasferen-
cia de ahorro al interior del propio se tor públ.i ' O, analizándolo a través
de la Nación, que es la principal donante de trasf r n ia al sector descen-
tralizado y a los entes subnacionales.
B. El sistema presupuesta!
El sistema presupuesta! está constituido por: un plan fin an iero, un ~1-an
operativo anual de inversiones y por el pr s u puesto g n ral de la Naaon.
El Plan Financiero parte de las proyecciones d ingr sos y gas tos_ d~ las
entidades que manejan fondos públicos, en las que se plasman los ob¡ tJvos
35. Véase, L. B. Fló rez, "El nuevo sis tema p res up uesta\ colombiano", m imeo, U ni ve rsidad
Externado d e Colombia, m arzo de 1989.
Po ünCA FISCAL 183
del Programa Macroeconómico y del Plan de Desarrollo. El escenario fiscal
resultante de tales estimativos es ajustado por el Confis, con miras a hacerlo
compatible con las disponibilidades reales de crédito externo y doméstico
y con las metas definidas por las autoridades del ramo en materia cambia-
ría y monetaria. El producto final de este proceso de búsqueda de consis-
ten:ia mac~oeco~ómica es un plan financiero de mediano plazo (para un
per~odo no mfenor a dos años) que se presenta a consideración del Con pes,
conJ~ntamente con el Programa de Endeudamiento y un programa de in-
verslOnes.
El Plan Operativo Anual de Inversiones, por su parte, es elaborado por
el Departamento Nacional de Planeación, DNP, con base en los parámetros
fijados en el Plan Financiero y asigna las cuotas de inversión de las entida-
de_s y o~ganismos públicos. Con miras a propender por la eficiencia en la
astgnaCió~ d~ los recursos públicos, la ley prevé que cualquier proyecto
que se qmera mcorporar al plan de inversiones debe haber sido previamen-
te evaluado y aprobado por el Banco de Proyectos de Inversión (depen-
diente del DNP).
Los elementos antes considerados se convierten en la base para el dise-
ño del Pro~ram~ Anual de Caja, PAC, en el cual se compatibiliza el crono-
grama de e!ec~Clón de gastos con la disponibilidad de recursos de caja de
los entes pubhcos. En él se establece la cuantía máxima mensual sobre la
cual cada organismo puede asumir compromisos, y se regulan los pagos
durante la vigencia.
El sistema presupuesta! crea, así, un esquema de compromisos mutuos
e~tre las diferentes instancias que participan en su programaciÓn y ejecu-
ción. El DNP se compromete a coordinar con el Confis y con la Dirección
General de Presupuesto, DGP, del Ministerio de Hacienda la apropiación
de fondos para los proyectos incluidos en el plan de inversiones; la DGP se
comprom~te a otorgar a las entidades y organismos públicos los Acuerdos
de Gastos mcorporados en el PAC; la Tesorería General de la Nación a pa-
g_ar lo~ acu:rdos, y las entidades receptoras de recursos y encargadas de la
e~ecuc1ón fmal del gasto, a cumplir tanto las metas físicas y sociales estable-
cidas en el Banco de Proyectos de Inversión, como las metas financieras
d_efinidas en el PAC. Todo ello crea, además, mejores posibilidades para
eJercer un control de gestión pública, en claro contraste con el limitado con-
trol numérico-legal del pasado.
Cabe anotar que la Ley 38 de 1989 cambió la base de cálculo de las
rentas. Antes, ellas se referían a causación contable, mientras que ahora se
b_a_san en recaudos efectivos. Así, el gasto que se asuma c9ntra las apropia-
Ciones va a corresponder en forma más directa con los nicursos disponibles
en la Tesorería.

INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
184
Finalmente, es importante señalar también que el PAC puede ser objeto
de revisiones por parte del Confis a lo largo deJa vigencia, a la luz del desen-
volvimiento coyuntural de la economía, con miras a mantener la consistencia
de la política fiscal con los objetivos de las políticas cambiaria y monetaria.
C. El presupuesto complementario
Una de las mayores deficiencias del esquema que rigió hasta hace unos
años consistía en imponer una serie de restricciones en la programación,
que llevaban a que el presupuesto presentado al Congreso fuera un ejerci-
cio incompleto. Las principales causas del mismo eran: la exigencia de que
sólo podian incorporarse en la programación los recursos de crédito cuyo
desembolso se encontrara asegurado, así como los ingresos y gastos auto-
rizados por leyes previas. Ello, unido al requisito de equilibrio financiero
(fuentes de fondos .. erogaciones totales), creaban importantes "faltantes
presupuestales" (especialmente en materia de inversión, pero también en
gastos de nómina y otros de funcionamiento). Aunque ello era cuantifica-
ble, al menos en parte, desde el comienzo de la vigencia, se creaba la nece-
sidad de efectuar frecuentes "adiciones" al presupuesto, a medida que se
aprobaban nuevas normas (como el reajuste anual de salarios) y se alle-
gaban nuevos recursos (como los desembolsos de nuevos créditos). Éstas
desvirtuaban el ejercicio de programación y daban lugar a costosas nego-
ciaciones sectoriales por la apropiación de los nuevos recursos y la secuen-
cia en que se asignaban a sus receptores.
La Ley 38 de 1989, aunque mantiene el requisito de equilibrio entre
fuentes y usos de fondos, autoriza al gobierno a incluir en el presupuesto
que se presenta al Congreso la totalidad de los gastos, con indicación de los
recursos faltantes y las nuevas rentas y recursos de capital que se propone
arbitrar para atender los mismos. Estos últimos hacen parte de lo que po-
dríamos llamar el"presupuesto complementario". Adi ionalmente, el go-
bierno puede incorporar en el presupuesto inicial los recursos d crédito
hasta por el límite de los cupos autorizados por el Congreso, sin.el requisito
del perfeccionamiento de los contratos que se exigía en el pasado.
Aunque con ello no se elimina por completo la posibilidad de efe ctuar
adiciones al ·presu puesto (pues siempre se presentan imprevistos o se
redefinen prioridades en el transcurso de una vigencia), sí se agiliza la in-
corporación de recursos al mismo y se hace posible que el Congreso y la
opinión pública cuenten con un panorama más completo para evaluar los
propósitos de acción gubernamental en cada período.
Finalmente, cabe aclarar que la ejecución de los gastos contemplados
en el presupuesto complementario sólo puede efectuarse a medida que la
PoLfnCA ASCAL 185
DGP certifique la d.isponibilidad efectiva de los recursos que la financian,
con lo cual se manhene el equilibrio entre fuentes y usos de fondos.
D. Simplificación y agilización de la ejecución presupuesta!
La ejecución del Programa Anual de Caja se efectúa mediante los Acuerdos
d~ Gasto preparados por la DGP y aprobados por el Confis. Con base en
dichos ac~erdos, la Dirección General de Tesorería, DGT, sitúa fondos en
los ~rg~rusmos y entidades receptoras para el pago de sus compromisos y
obhgac10nes.
. Puesto que e~ ~unto de referencia de todo el proceso (el PAC) es cono-
od? por los parbopantes con suficiente anterioridad, los organismos que
r~Ciben aportes y trasferencias del presupuesto cuentan con una mayor cer-
t~dumbre sobre su cr?nograma de ejecución, lo cual facilita la programa-
Ción de las contrataciones y el .pago más oportuno de las obligaciones a
cargo de tales entes.
El nuevo esquema si~plifica y agiliza la ejecución presupuesta!, elimi-
nando algunos de los mas engorrosos trámites burocráticos del pasado,
que t?m_aban cuerpo en el a~uerdo cuatrimestral de ob~igaciones (el cual
const.ltma la base para ~sumir com~romisos contractuales autorizados) y
los giros contra Tesorena (que debian ser auditados y aprobados por la
Contraloría General de la República) 36 .
Otr~ innovación tendiente a darle mayor flexibilidad a este proceso es
la de asigna~ ~ayores responsabilidades a los ordenadores y cuentadantes
en el cumplimiento de la ~u.nción pagadora. Uno de los aspectos más im-
port~ntes de ello es permihr que se efectúen traslados presupuestales al
m~~n~r de las partidas ~onsideradas dentro de los subprogramas de gas-
to , sm que s~a necesano someter dicha decisión a la aprobación del Con-
greso por la VIa de los créditos adicionales. Así mismo, se otorga la función
36. ~ pe~a~ d~ los av~n.ces, el Ministerio de Hacienda considera que pueden lo rarse
~imph.ficaciOnes adiciOnales en el proceso y sometió a consideración del Congr~so en
la Legislatura de 1993 una nueva reforma al estatuto en este sentido.
37. E~ pres~I?uesto de gastos se divide en tres partes: funcionamiento, servicio de la deuda
e. ~versiOn .. De~tro de los gastos de funcionamiento de cada organismo o entidad se cla-
sif!can los siguient~s subprogramas: servicios personales, gastos generales, trasferencias
~ gastos de operaCión. l:os ordenadores de gasto podrán efectuar traslados al interior
e e~tos subpr?gram~s. sin necesidad de consultar al Congreso. Be esta forma, sólo se
geshonan.créd~t~s adiciOnales cuando las partidas contempladas en dichos subpro ra-
mas sean ~nsuhci~n~es. En receso del Congreso, el ejecutivo, preyio concepto favor~ble
del Conse¡o ?e Mirustros y el certificado de disponihllidad pre~upuestal expedido
.
la Contralona General de la República, puede decretar los créditos adicionales . por
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
POÜDCA FISCAL 187
186
nales)
BP 1deberá haber sido obJ'eto . de una evaluac 1'ón. s oc10econ
· ó mica
· por el
ordenadora del gasto a organismos que antes no la tenían, como son la I y os responsables del mismo se obligan a remi.ti'r informaCI'ó n so b re su
-
Contraloría General de la República, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio
dfesempeno al BPI. a todo lo largo del ciclo de VI'da d e1 proyecto. Para el
Público y el Congreso Nacional. e. ecto, no ~?lo se tienen en consideración los costos de montaje del mismo
smo tambien . sus. requirimientos de gasto de func10narmento
· · futuro y la'
E. El Plan Nacional de Desarrollo, el Banco de Proyectos f~rma de fman~Iarlo~; con miras a evitar desequilibrios financieros im re-
de Inversión y el Presupuesto Nacional vistos y la proliferación de obras físicas inútiles por ausencia de partfd
que cubran los gastos corrientes. as
En la Constitución de 1991 se reitera y refuerza la importancia de la pla-
nificación. El Artículo 339 de la C.N. estipula que el Plan Nacional de
Desarrollo contendrá una parte general, en la cual se señalarán los pro- VI. EL AHORRO, LA INVERSIÓN, El DÉFICIT FISCAL y SU IMPACTO
pósitos y objetivos de largo plazo de la acción estatal, y un "plan de MACRO ECONÓMICO
inversiones públicas", en el que se discriminarán los presupuestos plu-
En la .primera parte de esta sección desarrollaremos algunos de los
rianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional. Las entidades terl'itoriales también deberán elaborar planes de constituyen los indicadores más ampliamente utilizados por los econ~:i:~
desarrollo, concertados entre ellas y el gobierno nacional, "con el objeto ta~ pa~a ev~l~ar el desempeño financiero del sector público y su impacto
39
de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de so
1 'ó . económica general · En la segund a present amos 1a evo-
re ad actividad
las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la uci n e 1os mismos en el caso colombiano.
Ley... ". El Articulo 341 de la C. N. estipula que la aprobación de dicho
plan de inversiones tendrá fuerza de Ley, lo que significa que és te A. Aspectos contables y consideraciones generales
condiciona en cierta forma la elaboración del Presupuesto Nacional Sin
embargo, en el mismo artículo se señala que "las leyes anuales de pre- ~;~~~menzar, consideremos los flujos del sector público no financiero
supuesto podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aproba- ' en una forma simplificada. El primer indicador por el ue nos in~
dos en la ley del plan".
De todo lo anterior es claro el propósito del legislador de fortalecer los
ter~samos es el ahorro público (Ag), que se calcula, al igual queqpara cual-
qm~r otro agente económico, como la diferencia entre sus in resos
vinculas entre el plan de desarrollo y la elaboración del presupuesto, a fin
de mejorar los criterios de asignación de los recursos públicos e integrar la
~dorn~ndteds
(T) Y sus gastos corrientes (G), tal como aparece en la sig~iente
I enh a :
planificación de mediano y largo plazo con la toma de decisiones presu-
puestales38. En relación con este objetivo, el Banco de Proyectos de Inver- [1] Ag = T- G
sión, BPI, desempeña un papel de crítica importancia. Una de sus
principales funciones es la de efe tuar un ordenamiento de las prioridades
del gasto y definir criterios para evaluar la eficien ia del mismo y la calidad 39. En esta en~~
sección se tratan
tasada Capítulo 1. más a p rofun d'd d l
1 a a gunos temas que fueron reseñados de
de la gestión pública. 40· s necesano hacer la distinción entre el SPNF ¡ . .
Cualquier proyecto que aspire a contar con financiación presupuesta! dos cumplen funciones m u diferentes y e sector pubhco financiero, pues los
(incluyendo aquellos en que la N ación cofinancia a los gobiernos subnacio- confundirse los dos sectonrs. El prime;X f~:: ~vl;ar que se present~n imprecisiones al
~~J:Foel determinant.e en ~~ uso y creación defa~o~:Oc~~~~~:r:i~~~:~nl~ ~c~~~~~e;~
de aut~r~~a~ ::~:t!~~:{~:~;~~~~;~llan a(uellas entidades q~e ejec.utan funci~nes
38. Aunque estos aspectos de la C.N. aún no han sido desarrollados por la ley, en un
proyecto de reforma al Estatuto Presupuesta! que presentó el gobierno en la l egislatura
~dquirir activos financieros, esto es, de m~v~l~:!r ~~c:~g;!a;i::~~~~~: ~n pasivos1y
omo veremos a continuación los faltantes o sob t d a econom a.
de 1993 se precisa que el Presupuesto deberá guardar armonia con el Pla.n de Desa- traducen en u 1\a demanda u ~ferta de fi a . . ran es 1 e ,rec~usos del SPNF se
rrollo, con el Plan (Nacional) de Inversiones, con el Plan Financiero y con el Plan públicas o privadas, nacionales o extranjera~. ncJarniento a ~ entidades financieras,
Operativo Anual de Inversiones.
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
188
Las partidas que s~ incluyen dentro de lc3 .ingr~sos corrientes son
aquellas a las que nos referimos en la tercera secc1ón. (rrnp~estos, venta de
bienes y servicios, etc.). Por su parte, los gastos cornentes mcluyen: a) 1os
gastos de funcionamiento, tales como el pago de person~l y el consumo de
bienes y servicios; b) las trasferencias netas al sect~r pnvado: y e) el pago
de intereses sobre la deuda pública con el sector pnvado nacional y con el
exterior.
El ahorro muestra la capacidad del SPNF de generar recursos propios
para financiar sus inversiones (IJ. L~ dife.rencia entre ambas será el supe-
rávit o déficit del sector público no financiero:
[2] Superávit(+) o déficit fiscal(-)= As- Is
Así, el resultado de las operaciones públicas globalmente consideradas
arrojará un sobrante o un faltante de fondos que se traducirá en una oferta
en una demanda neta de recursos de financiamiento. Dicho de otra for-
0
ma, el déficit (o superávit) fiscal, por definición, es idéntico a las "nece~ida­
des de financiamiento del SPNF". Las partidas que componen el m1smo
son: a) el crédito externo neto (desembolsos menos amortizaciones) y b) el
crédito interno neto. Dentro de este último se clasifican el crédito del Banco
1 Central, el crédito del sector financiero (público y privado) y el crédito del
:¡
sector privado no financiero.
' ' Evidentemente, el déficit fiscal y su forma de financiamiento tienen
una profunda incidencia sobre el resto de agregados macroeconómicos y
financieros. Veamos algunas de las relaciones que son más frecuentemente
objeto de atención por parte de los estudiosos del tema:
• Como se señala en otros capitulas de este libro, en situaciones de baja
utilización de la capacidad instalada (desempleo keynesiano), el dé-
ficit fiscal puede contribuir a reactivar la economí.a. Éste pue~e ser
utilizado también para compensar presiones reces!Vas provementes
de un deterioro del sector externo o de una caida de la inversión pri-
vada. Asi mismo, puede ser el resultado de una ampliación de la in-
versión pública con propósitos de ajuste estructural en el largo plazo,
como ha sido el caso de las inversiones acometidas en nuestro país en
el sector de hidrocarburos, que si bien han agudizado l<2s desequili-
brios macroeconómicos en el corto plazo, también han contribuido al
ajuste en las cuentas fiscales Y. del sector externo en ella.rgo ~lazo. En
cambió, en una situación cercana al pleno uso de la capac1dad mstalada
o de restricción de divisas, el déficit puede generar efectos indeseables
sobre la inflación y las cuentas externas, "desplazar" la inversión pri-
PoLtnCA FISCAL 189
vada (crowding-out) o bien ejercer presiones insostenibles sobre el sis-
tema financiero 41 •
Sin embargo, el tamaño del déficit fiscal no siempre es el resultado de
una decisión voluntaria de las autoridades, pues existen múltiples
factores no inducidos, o no discrecionales, que afectan los ingresos o
gastos estatales. Así, por ejemplo, una caída en el nivel de actividad
económica se traducirá en una contracción de los recaudos tributa-
rios, independientemente de la voluntad del gobierno, incluso aunque
la estructura legal impositiva no sufra modificaciones 42 . Por su parte,
una devaluación real de la moneda doméstica lesionará a aquellas
entidades con una alta dependencia en insumas importados o con un
alto nivel de endeudamiento (como es el caso del sector eléctrico en
nuestro país), pero incidirá favorablemente sobre el recaudo de im-
puestos sobre el comercio exterior y sobre las finanzas de las empre-
sas públicas exportadoras de bienes (como Ecopetrol, el Fondo
Nacional del Café y Carbocol), por lo que su efecto final es ambiguo.
• La disponibilidad de recursos de financiamiento impone un límite al
tamaño del déficit fiscal, independientemente de la voluntad de las au-
toridades. El permanente dilema que éstas enfrentan es el de a quién
canalizar los fondos prestables disponibles en un país. Este dilema tiene
una particular relevancia en el caso latinoamericano, ya que, dada la
falta de profundidad y desarrollo de su mercado doméstico de capitales
y las frecuentes restricciones en el acceso al crédito externo, la mayor
demanda de fondos prestables por parte del sector público limita y en-
carece (vía alzas en las tasas reales de interés) las posibilidades de finan-
ciamiento de la inversión privada. Ello mismo ayuda a explicar por qué
razón los gobiernos recurren, a veces en forma masiva, a la Banca Cen-
tral en busca de recursos de financiamiento, absorbiendo para sí una
proporción importante del margen de emisión disponible, perpetuando
y validíUldO los elevados crecimientos de los medios de pago y de infla-
ción que son típicos en la región43 •
41. Para una discusión más amplia sobre este importante tema, véase el Capítulo 5 de este
libro. ,
42. De allí ha surgido el concepto del "déficit de pleno empleo", el cual busca ajustar el
estimativo del déficit observado para mostrar, en su lugar, cuál sería el nivel del faltante
fiscal -dada una estructura tributaria inmodificada- si no hubiese subutilización de
los recursos productivos domésticos. .
43.
1;
Sin embargo, como se verá al final de la sexta sección y en el Capitulo 4, la nueva
Const\tuci6n colombiana prohíbe el financiamiento del Banco Central al gobierno,
excepto en condiciones muy particulares y sólo si una aprobáción en tal sentido es
obtenida con el voto unánime de los miembros de la Junta Di~ctiva del Banco.
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
190
• Ni el déficit o superávit, ni los flujos nominales de financiamiento del sector
público, son indicadores suficientemente seguros de los cambios en el va-
lor real de la deuda de este sector con el resto de agentes económicos. La
razón de ello es que la inflación y la devaluación de la moneda generan
fuertes pérdidas y ganancias de capital a los tenedores de los bonos públi-
cos. Así, la emisión monetaria en favor del gobierno alimenta procesos
inflacionarios que generan pérdidas de capital para los tenedores de dinero
que con frecuencia (aunque no necesariamente) son apropiadas por el go-
bierno en forma de "impuesto inflacionario" . Además, la inflación causa
una desvalorización real de los bonos de deuda pública en poder de otros
agentes, que constituye, en cierta forma, una amortiza ión de los mismos
y una ganancia de capital para el gobierno. En cambio, una devaluación
real aumenta el valor en pesos de la deuda pública con el exterior y gen ra
una pérdida de capital para el gobierno. Todo ello d be teners en mente
al evaluar las implicaciones macroeconómicas de los cambios en el valor
de la deuda pública y su relación con el balance fiscal.
B. Ahorro, inversión y deuda pública en Colombia
Los gráficos 3.2 (A, 8 y C) y 3.3 nos permiten visualizar las tendencias re-
cientes de las finanzas públicas en Colombia y su relación con los principa-
les agregados macroeconómicos44 . Cuatro hechos que llaman especialmente
la atención son: 1. Las pronul'\Ciadas alzas y caídas del ahorro público, las
cuales han tenido una marcada incidencia sobre los procesos de ajuste y
"' desajuste de la economía colombiana en el período considerado; 2. El sos-
tenido avance de la inversión pública; 3. La relación inversa que ha predo-
minado entre la inversión pública y la privada; y 4. La relación entre el
déficit fiscal y la cuenta corriente de la balanza de pagos (o" déficit ex ter-
44. Para facilitar el seguimiento de lo que viene a continuación y utilizando la misma
notación del Capítulo 1, recordemos que :
(1) Y • C + I + G + X- M (Ingreso = Demanda agregada)
(2) Y • C +A+ T (Fuentes =Usos del ingreso)
Puesto que (1) • (2), obtenemos que:
(A - I) + (T - G) - (X - M)
Donde A es el ahorro privado, I es la inversión total, (T-G) es el ahorro público y (X-M)
es el ahorro (o financiamiento) externo (superávit o déficit en cuenta corriente) .
POLÍTICA FISCAL 191
no"), que se vuelve particularmente estrecha, y del mismo signo, en la dé-
cada de los años ochenta.
Como se puede apreciar, la década de los años setenta se había iniciado
con una caída del ahorro público, asociada con un déficit del sector externo.
Luego, en 1975 y 1979, el ahorro público se incrementó en forma importan-
te durante la bonanza cafetera, con miras a amortiguar las presiones que el
~uge ~~1 secta~ exte.rno esta?an generando sobre la demanda agregada y la
inflac10n. La sttuac~ó~ sufnó .un giro radical entre 1979 y 1984, al desplo-
marse el ahorro pubhco y dtspararse la inversión a niveles nunca antes
observados en nuestra historia. La contracciÓn de la tributación la recesión
ec~nómica, el rezago de las tarifas de los servicios públic·,s, eÍ desborda-
mte_nto de los gastos corrientes (que se ampliaron en 2,4% del PIB en el
penado) y el holgado acceso a recursos de financiamiento (tanto externos
como del Banco de la República), explican el hecho de que el déficit fiscal 45
haya alcanzado en dicho período los más altos niveles registrados en toda
la posguerr~ (veáse el Gráfico 3.3). A partir de 1985 esta situación empieza
a se~ corregtda, lográndose en un corto lapso de tiempo el que ha sido
c?nstderado como uno de los más rápidos y exitosos procesos de ajuste
ft~~al e~ toda Am~rica Latina y un elemento fundamental del plan de esta-
b,tltzactón de ~edtados. ~e la década de los años ochenta. Luego de un pe-
nodo de relahva estabthdad, a comienzos de los años noventa se hacen
nuev~s. e~f~erzos por incrementar el ahorro público y reducir la magnitud
del deftctt ftscal, por su incidencia crítica sobre la credibilidad del progra-
ma de reforma estructural y apertura de la economía colombiana.
. Profundizando un poco más sobre la dinámica de desajuste y posterior
a¡uste de la turbulenta (para toda América Latina) década de los años
ochenta, ~,onviene destacar el acelerado avance de la inversión pública, la
cual erecto de un promedio del6% en 1970-1979 al9% en 1982-1985. Ésta
se ,co.ncentró en pr~yectos hidroeléctricos y energéticos, por citar sólo los
mas 1mportantes. Ctertamente, la amplia disponibilidad de financiamiento
externo explica en parte el hecho de que el país se haya embarcado en gran-
des proyectos de esta clase. Pero en lo que se refiere a las inversiones en
petróleo y carbón, fueron también vistas como elementos de diversifica-
ción de nuestras exportaciones y fortalecimiento de la balanza de pagos. La
45. El.le~tor atento notará que los estimativos del déficit fiscal del Gráfico 3.2.C no
comc1den con el del Gráfico 3.3. La razón es que las definici~Dnes del mismo en las
Cuentas Nacionales difieren de las utilizadas en la elabor'}ción de las "estadísticas de
las fmanzas públicas" . Limitaremos el uso de la primera a la di~cusión de las relaciones
de las variables fiscales con los agregados macroeconómic0s de ahorro, inversión y
sector externo. ~
192 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA 193
Polt11CA FISCAL

GRÁFICO 3.2.A 18
GRÁFIC03.3
AHORRO 16 DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO Y SU FINANCIAMIENTO
PRIVADO Y 1'4 (%del PIB) 6
PÚBLICO
(Como % del PIB) 12 4
10 2
8
o
6
(2)
4
(4)
2
(6) Déficit SPNF -
Fuente: DANE. o ~ Crédito Banco República-
1970 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 91 (8) Crédito externo - ·-
GRÁFICO 3.2.B 18 Otros (domésticos) - -
(10)
INVERSIÓN
1970 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 91
PRIVADA 16
Y PÚBLICA Fuentes: 1950-1979, Garcia y Guterman (1938); 1980-1992, Banco de la República.
(Como % del PIB) 14
culminación de la!? mismas no sólo trajo un desahogo directo sobre las fi-
12 nanzas públicas (al estabilizarse la inversión, si bien a un elevado nivel en
términos históricos)'- sino que además tuvo el efecto dual de mejorar los
10 ,. Pública ./ ........... ingresos fiscales y la cuenta corriente de la balanza de pagos.
·\ /
1\ / Esto último explica en buena medida las estrechas relaciones entre el ba-
_,..·-....... j \\ .__ ....... j '"-./
8 lance fiscal y el del sector externo que se observa en el Gráfico 3.2.C. A ello se
añade el hecho de que las finanzas de una de las más importantes entidades
6 estatales, como es el FNC, también son función del valor de sus exportaciones,
Fuente: DANE. • 1970 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 91 y que el recaudo de ingresos sobre el comercio exterior que recibe el GNC se
8 incremente (disminuya) cuando se acelera (desacelera) la devaluación46 . Por
GRÁFICO 3.2.C
6 Cuenta corñente
todo lo anterior, no es sorprendente que Perry y Herrera (1992) encuentren que
DÉFICIT DEL
SECTOR PÚBLICO 4 "los factores que generan choques externos (positivos o negativos) tienen efec-
Y DÉFICIT tos similares sobre el balance fiscal". Esto genera "un comportamiento en-
EXTERNO 2 dógeno anticíclico de las finanzas públicas que modera el impacto de los
(Como % del PIB) -0 /.'
.#\ F
.\ . " ¡-·---- ·-
choques externos sobre la actividad económica, y un efecto fiscal positivo
de la devaluación real que facilita los procesos de ajuste" (lo cual contrasta
(2) .1 '" ·'\. . Sector
notoriamente con la experiencia de muchos otros países latinoamericanos).
./ Público
(4) 1
'\._/ ,/ ¡,'
(6) 46. En cambio, el pago de intereses externos se encarece con la mayor devaluación; ello creó
importantes sobrecostos a mediados de la década de los años '0chenta. Sin embargo,
(8) este último efecto, como se concluye en el texto, fue más c{~e compensado por la
Fuente: DANE. incidencia de las demás variables fiscales relacionadas con el sector externo.
1970 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 91
194 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
En lo que concierne a la relación entre la inversión pública y privada,
se observa en el Gráfico 3.2.13 que el avance de la primera coincidió con el
debilitamiento de la segunda hasta 1985 (del9,4% del PfB en 1970-1971 a
sólo el 4,8% en 1984-1985, o visto de otra forma, del 66% de la inversión
total en 1970-1975 al 52% en 1980-1984). El crecimiento de la inversión pú-
blica se debió al impulso dado al desanollo de los sectores donde se hallan
localizadas las empresas públicas (ene~·gético y minero, servicios públicos,
etc.), más que a una ampliación de la esfera de acción estatal o su despla-
zamiento hacia actividades tradicionalmente reservadas al sector privado.
A medida que la inversión pública se estabiliza, a m diados de la década
pasada, se observa una pasajera recuperación de la inversión privada, pero
este impulso pierde aliento de nuevo en 1988-1991, si bien en sta oportu-
nidad ocurre lo mismo con la inversión pública.
C. Financiamiento del déficit fiscal
En el Gráfico 3.3 se muestra la evolución del déficit fiscal y su fina11 iami n-
to en el periodo 1950-1992. El crédito externo aparece como la principal
fuente de financiación, seguida por el crédito del Banco de la Repúbli a, en
tanto que la importancia relativa de otras fuentes domésticas no moneta-
rias ha sido marginal.
Son varias las razones que explican la elevada importancia del crédito
externo. En primer lugar, que ofrece condiciones de plazos de amortización
y tasas de interés que el sistema financiero doméstico no está en apacidad
de ofrecer. En segundo lugar, el mismo proceso presupu stalle otorga una
altísima preferencia. Dado que las instituciones financieras internacionales
exigen fondos de contrapartida de parte de la Nación para otorgar sus prés-
tamos, las entidades descentralizadas prefieren acudir a esta fuente de
financiación de sus inversiones. Por su parte, el propio gobierno ha favore-
cido el uso de financiami nto externo, en especial el de las ntidades mul-
tilaterales, por el mayor control que ellas ej rcen sobre las entidades
descentralizadas en lo que se refiere al uso correcto los fon os y al me-
joramiento de sus sistemas administrativos. Por todo lo ant rior, no r s ulta
sorprendente que algunos estudios empíricos hayan encontrado que la dis-
ponibilidad y uso del crédito externo ha sido el principal determinante d
la inversión pública en Colombia y que, antes qu sustituir otras fuent s de
financiamiento de la inversión, ha actuado como una 'palanca' para in re-
mentadas.
No obstante, el uso del crédito externo por parte de las instituciones
públicas presenta diversos inconvenientes. Este no sólo introduce una re-
lación de difícil manejo en determinadas coyunturas entre la inversión pú-
PoLtnCA flSCAL 195
blica y el financiamiento externo -limitando la posibilidad de manejar
aquella variable como instrumento anticíclico-, sino que además se con-
vierte en una fuente de desequilibrio de la balanza de pagos. Este último
aspecto ha sido particularmente claro en el período de fortalecimiento de
la cuenta corriente que se inicia a partir de 1987 y, muy especialmente, en
1991-1993, cuando la entrada masiva de capitales privados al país y la rá-
pida acumulación de reservas internacionales obligaron al gobierno a fre-
nar la contratación de nuevos créditos para el sector público y prepagar
parte de sus deudas, para contribuir al manejo monetario y cambiario.
Considerando lo anterior, la nueva Ley Orgánica del Banco de la República
y el régimen de cambios internacionales, en desarrollo de los preceptos de
la Constitución Nacional de 1991, establecen que el Banco dará concepto sobre
la política de endeudamiento público, e incluso, que podrá imponer topes
máximos al mismo, cuando el manejo cambiaría lo hagan recomendable.
La dependencia respecto al crédito externo también ha incidido en la
composición sectorial e intrasectorial de la inversión pública, ya que, en
ciertas ocasiones, ella ha sido modulada en función de las prioridades de
las instituciones internacionales de crédito. Lo anterior ha sido uno de los
factores que explican que en Colombia se haya dado, tradicionalmente,
prelación a la inversión en sectores tales como el de energía eléctrica y cons-
trucción de carreteras, mientras que el gasto social ha visto reducida su
participación en la inversión pública en las dos últimas décadas. Otro de
sus efectos más nocivos guarda relación con su impacto sobre las cuentas
externas, en la medida en que el financiamiento externo ha conllevado ses-
gos en favor del contenido importado de la inversión pública. Esto mismo
ha ejercido también influencias negativas sobre el desarrollo de la industria
de bienes de capital en Colombia. Sin embargo, las condiciones de este pro-
blema se modificaron en alguna medida en la década pasada, como resul-
tado de la creciente parlicipación de los créditos de la banca privada
internacional47 y nuevas modalidades de créditos por parte de los organis-
mos multilaterales48, de más libre asignación.
En contraste con el anterior, el crédito doméstico no monetario, debido
a la estrechez del mercado doméstico de capitales, no ofrece condiciones
atractivas para el sector público (dado el largo período de maduración de
los proyectos de inversión que éste efectúa). Además, el sector privado per-
47. La participación de la banca privada en el total de la deuda externA colombiana, que era
prácticamente despreciable a comienzos de los años ochenta, . había avanzado al35% en
1980 y al41% en 1986, para caer nuevamente al 32% en 1992. ·,
48. Corno los de apoyo a los programas de reforma estructural Yi de modernización del
Estado. •
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
196
cibe que la competencia pública por recursos ~o~ésticos ~e ~réstamo pre-
siona al alza las tasas de interés y/ o crea restncc10nes de hqmdez sobre los
agentes privados. Más aún, en condici.ones ~nflacionaria~ los em~réstitos
domésticos generan una mayor carga fmanCiera en los pruneros anos, que
se refleja en mayores coeficientes de se~vicio de la deud~ que cuando se
acude a los créditos externos, lo cual obhga a los prestatanos a desarrollar
un sistema de rotación de la financiación (roll-m.,er), que no parece muy
atractivo para las instituciones oficiales, comparado con la alternativa de
financiamiento externo con claúsulas de amortización más favorables y pe-
ríodos de gracia más amplios. . tradicionalmente su principal fuente doméstica. Sin embargo, en compara-
Además, hasta hace poco, el gobierno no contaba con mstrumentos
idóneos para captar recursos internos, y prácticamente te~ia que forzar al
sector privado y a algunas entidades públicas descentralizadas a colocar
recursos en papeles y bonos oficiales de mediano y largo ~lazo, a tasas de
interés inferiores a las del mercado. Por otra parte, el antenor Estatuto Or-
gánico del Presupuesto prohibía la contratación de deudas de corto plazo
(menos de un año) para financiar apropiaciones presupuestales. Estas con-
diciones empezaron a cambiar a partir de 1983, complementada~ por la Ley
50 de 1984, cuando se autorizó la creación de un fondo rotatono ca~ base
en la captación de papeles de corto plazo (los Títulos de Ahorr? Nac.wn.al,
TAN), que se convirtió pasajeramente en un mecanismo _pa~a fm~nCiar m-
versiones gubernamentales con recursos captados d~l publ~~o. Sm em~ar­
go, tres años más tarde la gran mayoría del saldo en c1rculac10n de. este t1po
de bonos se encontraba en manos de entidades públicas y el gob1erno de-
terminó que estas últimas debían colocar su excesos de liquidez en TAN, a
pesar de que redujo significativamente su rentabilidad. . . .
A finales de 1991 fue creado un nuevo instrumento de fmanCiaCión del
gobierno, los Títulos de la Tesorería General de la República, TES. Las emi-
siones hechas hasta 1992 (cerca de $300 mil millones) por este concepto se
limitaron a sustituir los TAN en circulación y la deuda del GNC con el
Banco de la República; sólo a partir de 1993 se empiezan a utilizar como
mecanismo de captación de recursos frescos de financiación. A pesar de
que, en forma similar a lo ocurrido con los TAN, la mayor parte d~ los
recursos han sido colocados en entidades públicas, el nuevo mecamsmo
ofrece condiciones remunerativas para su tenedor, responde a las condicio-
nes del mercado y tiene plazos de maduración más amplios (tres a cinco
años). Se prevé entonces que dentro de la nueva estrategia de financiación
del gobierno, los TES serán utilizados más activamente para lograr una
sustitución de deuda externa por interna (privada), y así amortiguar los
perversos efectos que el crédito externo causa sobre la acumulación de re-
servas internacionales en la actual coyuntura.
POLÍTICA FISCAL 197
Otras entidades públicas que realizan captaciones importantes en el
mercado doméstico de capitales son el Fondo Nacional del Café y la Finan-
ciera EléCtrica Nacional, FEN. Dada la crisis financiera por la que atravie-
san estos sectores, el saldo de su deuda con el sector privado también se ha
visto incrementado en los últimos años, lo que ayuda a explicar el avance
de las "otras fuentes de financiación doméstica" del déficit público que se
aprecia en el Gráfico 3.3.
El crédito del Banco de la República (recursos de emisión)49 constituye
la tercera modalidad de financiamiento al sector público y ha representado
ción con otros países latinoamericanos, el uso de este expediente muestra
niveles más o menos moderados, gracias a una ya vieja tradición de manejo
relativamente ortodoxo de la moneda en nuestro país.
Como se observa en el Gráfico 3.3, la evolución del crédito del Emi-
sor desde 1950 muestra grandes ciclos, alcanzando sus picos históricos
en medio de las graves crisis fiscales de 1954-1956, 1962-1964 y 1980-
1984, mientras que en otras épocas ha llegado a ser negativo (indicando
así que los depósitos acumulados por la Tesorería de la Nación en el
Emisor superaron a los créditos brutos recibidos de este último), en es-
pecial a fines de la bonanza cafetera de los años setenta y durante el
período 1985-1987.
En relación con su impacto sobre la base monetaria, de la cual el crédito
neto del Banco de la República al sector público forma parte integrante, se
aprecia que, en general, su comportamiento ha seguido un ciclo. opuesto al
de las reservas internacionales, RI. Así, por ejemplo, en el período 1981-
1984 se presentó una fuerte caída de las reservas y, simultáneamente, el
crédito neto al gobierno alcanzó sus más altos valores históricos. En cam-
bio, entre 1977 y 1980, y de nuevo en 1985-1986, el crédito neto al gobierno
fue negativo, en momentos en que las RI crecían rápidamente.
La interpretación que muchos economistas le dan a este hecho es que
el criterio con el cual se ha utilizado dicha fuente de financiamiento ha
sido tal que, cuando caen las RI -lo cual induce una contracción en la
base monetaria- el margen de expansión que queda disponible ha sido
empleado preferencialmente por el gobierno para financiar un mayor dé-
,,
49. Los datos del Gráfico 3.3 se refieren a crédito neto (crédito bruto más -o menos- la
variación de los depósitos del SPNF en el Banco de la Repúbiic¡a,. También se incluyen
las utilidades de la Cuenta Especial de Cambios que trasfirió~! Banco al GNC hasta
1984 y de nuevo en 1989 y 1990. Sobre este tema, véase el Capítulo 4.
 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
198
ficit fiscal que "compense" las presiones recesivas provenientes del sector
externo50. Sin embargo, con base en el enfoque monetario de la Balanza de
Pagos, otros economistas interpretan más bien que el orden de causalidad
en las relaciones entre el crédito al gobierno y la variación en las reservas
internacionales va del primero a la segunda, esto es, que el incremento (la
disminución) del crédito al gobierno "causa" la caída (la recuperación) de
las reservas, bajo el supuesto de una función de demanda por saldos mo-
netarios reales relativamente estable.
Los resultados correspondientes al comienzo de la década de los años
ochenta están fuertemente influenciados por el comportamiento de la
Cuenta Especial de Cambio51 , CEC. Hasta el año de 1983, las utilidades que
se generaban en el balance del Banco de la República por concepto de com-
pra-venta de divisas y por el rendimiento de las RI, fueron trasferidas en
forma automática al GNC en calidad de ingresos corrientes. Este traslado,
que causaba una expansión de la oferta monetaria, alcanzó a representar
un 2,4% del PIB entre 1979 y 1983 y el23% de la base monetaria en 1982 y
1983.
Las condiciones de este problema,cambiaron sustancialmente a partir
de 1984, cuando se determinó que dichas utilidades pasarían a alimentar
un Fondo de Estabilización Cambiaría y que sólo un porcentaje de las mis-
mas podrían ser entregadas al GNC en calidad de crédito del Fondo de
Inversiones Públicas. En todo caso, la drástica cafda en las reservas inter-
nacionales desde comienzos de la década llevó a tal disminución en las
utilidades de la cuenta, e incluso a pérdidas en 1985 y 1986, que las posibilida-
des de financiación del sector público mediante este mecanismo se reduje-
ron sustancialmente desde el mismo momento en que se dictó la reforma.
La Ley 38 de 1989 reincorporó pasajeramente las utilidades de la CEC como
fuente de crédito al GNC, pero la Ley 31 de 1992 (Orgánica d el Banco Cen-
tral) suspendió definitivamente cualquier tipo de traslados por este con-
cepto. Más aún, el Artículo 373 de la Constitución Nacional prevé que "las
operaciones de financiamiento (del Banco de la República) a favor del Es-
tado requerirán la aprobación unánime de la Junta" . Es previsible que, en
el futuro, éstas sólo tengan lugar en condiciones muy excepcionales de
emergencia económica.
50. Dicho margen podria también ser cedido al sector privado, pero usualmente ha sido el
gobierno quien se ha apropiado del mismo.
51. Un tratamiento más sistemático de este tema puede ser consultado en el Capítulo 4.
PoL!TICA FISCAL 199
Bibliografía
El estu.dio de la política fiscal ha sido un área de rápido desarrollo en las últi-
mas décadas. Dada la complejidad de la materia, la bibliografía que a continuación
se reseña no pretende ser exhaustiva y se limita, tan solo, a señalar textos y trabajos
particularmente útiles para una aproximación inicial a la problemática de las finan-
zas públicas y la práctica de la misma en Colombia, adicionales a los referenciados
en el texto.
Los fundamentos teóricos de la política fiscal y de la tributación se encuentran
expuestos en forma clara y pedagógica en textos clásicos como los de Paul Samuel-
son, Curso de economía moderna, Madrid, AguiJar, 1968; Rudiger Dornbusch y Stan-
ley Fischer, Macroeconomía, México, Me Graw Hill (varias ediciones); Richard Mus-
grave y Peggy Musgrave, Public Finance in Tlteory and Praclice, 5th edition, Me Graw
Hill, 1989; y Joseph Stiglitz, Economics of tlle Public Sector, 2a ed., WWNorton Co.,
New York, 1988. Dos textos de autores colombianos que merecen reseñarse por
estar especialmente dirigidos a aquellos estudiantes poco compenetrados con los
conceptos económicos son los de Óscar Alviar y Fernando Rojas, Elementos de fi-
nanzas públicas en Colombia, Bogotá, Temis, 1985; y Banco de la República, Introduc-
ción al análisis económico, Bogotá, 1991. En cambio, una vision más especializada y
exhaustiva, que incorpora muchos de los conocimientos más recientes sobre lama-
teria se encuentra en Anthony B. Atkinson y Joseph Stiglitz, Lectures on Public Eco-
nomics, Londres, 1980. Así mismo, el artículo de Manuel Marfán, "La política fiscal
macroeconómica", en René Cortázar (ed.), Políticas macrocconómicas- una perspecti-
va latinoamericana, Santiago de Chile, Cieplan, 1986, ofrece una síntesis de desarro-
llos recientes y de la problemática del manejo fiscal en nuestra región. También
merece destacarse el valioso tratamiento que sobre el tema fiscal trae el Banco Mun-
dial, Informe sobre el desarrollo mundial - 1988, Washington, que compendia estadís-
ticas y experiencias internacionales útiles para efectos comparativos. Enfoques teó-
ricos no convencionales se encuentran en Alfred Eichner (Ed.), Economía
postkeynesiana, Madrid, 1984 y en Athanosios Asimakopulus y John B. Burbidge,
"La incidencia de la tributación a corto plazo", en José Antonio Ocampo (ed.), Eco-
nomía postkeynesiana, México, Fondo de Cultura Económica. Series del Trimestre
Económico, No. 60, 1988. El tema de la tributación en economías abiertas puede con-
sultarse en Arnold Harberger, "The incidence of taxes on income from capital in an
open economy", De7.'elopment Discussion Paper No. 139, HilO, Harvard University,
August 1982.
La literatura sobre la experiencia colombiana en esta materia es, afortunada-
mente, cada vez más abundante. El artículo de Édgar Reveiz, "Evolución de las·
formas de intervención del Estado en la economía en América Latina: el caso co-
lombiano" en Édgar Reveiz ~José Antonio Ocampo (eds.), El ~stado y el desarrollo,
Bogotá, CEDE, 1981, proporciona un marco general sobre el tema. La historia de la
evolución de los instrumentos de la política fiscal puede seguirse en Joaquín Ber-
na!, "Las finanzas del sector público central en los años veinté y treinta en Colom-
bia", Coyuntura Económica, Fedesarrollo, junio 1984; José Ant9nio Ocampo, Joaquín
200 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA PoLtTICA FISCAL
201

Be mal, Mauricio Avella y Maria Errázuriz, "l.a consolidación del capitalismo mo- tema, en e~ cual se publican artículos tanto sobre la experiencia internacional, como
derno (1945-1986)", en José Antonio Ocampo (ed.), Historia económica de Colombia, la colombJana, sobre las competencias y recursos de los diferentes órdenes de la
Bogotá, Siglo XXI-Fedesarrollo, 1987, y Banco de la República,·E·l Banco de la Repú- administración pública en el marco de procesos recientes de descentralización.
blica: Antecedentes, evolución y estructura, Bogotá, 1990. Una VISIÓn más completa Respecto~ la incide~cia de las finanzas públicas sobre el ahorro y la inversi6I].
sobre las tendencias recientes de las finanzas públicas y la estructura actual del en la econom1a colombJana, pueden consultarse los estudios de José Antonio
Estado colombiano puede consultarse en Fi11anzas intergubernamentales en Colombia, Ocampo, Leonardo Villar, Juan Luis Londoño, José Leibovich y Mauricio Cárdenas
Informe Final de la Misión (Bird-Wiesner), Bogotá, Departamento Nacional de Pla- Balanza de pag_os, ahorro e inversión en Colombia, Fedesarrollo, 1985 (una parte del cuaÍ
neación, 1982; Informe Final de la Comisión del Gasto Público-1986, reproduc~do por fue reproduCido en Eduardo Lora [ed.], Lecturas de macroeconomía colombiana Fede-
la revista Economía Colombiana, Contralorfa General de la Repúbhca, abnl1987; sarroll~, Tercer Mundo .Editores, Capítulo 1; 19~8, Juan Luis Londoño y GuiÍlermo
Eduardo Sarmiento, La polfticajiscal en Colombia, Universidad de los Andes, 1991; Perry, El Banco MundJal, El Fondo Monetario y Colombia: análisis crítico de sus
Joaquín Berna!, "La polHica fiscal en los años ochenta", Ensayos sobre política econó- relaciones", en Coyuntura Económica, octubre, 1985; en los trabajos ya citados de
mica, Banco de la República, No. 19, junio de 1991, y Guillermo Perry y Ana Marfa Perry y Cárdenas; Perry y Herrera; Berna! (1991); Sarmiento e Israel Fainboim
Herrera, op. cit. Finalmente, las estadísticas sobre el empleo púplico aparecen en "Inversi?~· tribu~ac~ón y costo de uso del capital en Colombia: l950-1987", Ensayo;
DANE, "El empleo público en Colombia y su impacto sobre eJ mercado laboral sobre polltrca economrca, Banco de la República, No. 18, diciembre de 1990.
urbano 1970-1987", Boletfn Mensual de Estadística, 426, septiembre de 1988.
La evolución de la poHtica tributaria es analizada en detalle en Guillermo
Per.ry y Mauricio Cárdenas, op. cit.¡ Mauricio Carrizosa, Hacia la r~cuperació~1 del
mercado de capitales en Colombia, Bogotá, Bolsa de Bogotá, 1986, Rodngo Mannque,
Las reformas tributarias en Colombia1886-1974, Bogotá, Instituto de Estudios Colom-
bianos, 1977, y en los trabajos de Albert Berry, Rodrigo Soligo, Johannes Linn y
Charles McLure, entre otros, que hacen parte del libro de Berry y Soligo (eds.), op.
cit. Aspectos más específicos del diseño y de la incidencia de diversos impuestos
pueden ser consultados en la revista Memorando Económico .(varios núme~os) .. El
estudio de Perry y Herrera, op. cit., hace una excelente síntesJs de las expenenc1as
de varios paises latinoamericanos en materia tributaria frente a los recientes pro-
cesos de apertura económica y reforma estructural. finalmente, en relación con la
política tarifaría, pueden consultarse Jos trabajos de Marcelo Selowsky, Who Bene-
fi ts from Pub líe Expendí tu re? A Case Sludy ofColombia, Oxford University Press, 1979,
y Jesús Otero, "Una nota sobre la estructura tarifaría en la E.A.A.B: distribución de
la carga tarifaría y generación de recursos (1984-1988)", Desarrollo y Sociedad, No.
26, Universidad de los Andes, septiembre 1990.
El tema de las finanzas departamentales y municipales es uno de los de más
acelerado desarrollo teórico y empirico en el área de las finanzas públicas. La teoria
sobre el "federalismo fiscal" puede ser consultada en Atkinson y Stiglitz, op.cit.;
Musgrave y Musgrave, op. cit.; C. Tiebout, "APure Theory of Local Expenditures",
Journnl ofPolitical Economy, October1956; Banco Mundial, op. cit. (en el cual se hace
una útil revisión de las experiencias internacionales en materia de descentraliza-
ción y su importancia en los procesos de modernización del sector público). Para
el caso colombiano, las síntesis más completas de los procesos de descentralización
y de revisión empfrica sobre la importancia que Jos órdenes subnacionales desem- ··-.
peñan en el contexto del sector público son: Banco de la Repúblka, Finanzas públicas
regionales en Colombia 1980-87, 1991; E. Wiesner (Director de la Misión para la Des-
centralización), .Colombia: deseen tralizaci6n y federalismo fiscal, Presidencia .de la Re-
pública-DNP, 1992. El Departamento Nacional de Planeación también dedicó un /.'
número de su revista Planeaci6n y Desarrollo (Vol. XXJV, enero-abril de 1993) a este '