UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UNB

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO

COMO O PLANEJAMENTO PLURIANUAL DO GOVERNO FEDERAL REFLETE

AS DIRETRIZES DA PNOT E DA PNDR PARA O SEMIÁRIDO NORDESTINO

Brasília/DF
2012
 DENISE SCHULER
MARCOS REIS MAIA
TATIANA MAMEDE SALUM CHAER
TERESA HERSEN
YVETTE CARRILLO

COMO O PLANEJAMENTO PLURIANUAL DO GOVERNO FEDERAL REFLETE

AS DIRETRIZES DA PNOT E DA PNDR PARA O SEMIÁRIDO NORDESTINO

Artigo apresentado como requisito parcial

para aprovação na disciplina de
Planejamento Urbano e Regional, do
Programa de Pós-Graduação em
Arquitetura e Urbanismo, da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
Brasília.

Professores: Benny Schvarsberg e Rodrigo

Santos de Faria

Brasília/DF
2012
1. INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como objetivo analisar a implementação das políticas

públicas regionais no território e os seus efeitos, mais especificamente a Política
Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) e a Política Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR). Para tanto, utiliza o recorte territorial da Região
do Semiárido Nordestino, uma das mais pobres regiões brasileiras e que, portanto,
mais dependem da ação do governo. Essa região é assim caracterizada não
somente porque sofre periodicamente com os efeitos da seca – que devasta a
agricultura, dizima a pecuária e esgota as águas superficiais – mas, sobretudo,
porque historicamente as políticas públicas não contribuíram para que o seu
desenvolvimento superasse as barreiras de desigualdades inter e intrarregionais.
Pretende-se, assim, avaliar o tratamento dado ao semiárido nordestino no
planejamento federal através de análise dos Planos Plurianuais – PPA’s 2004-2007,
2008-2011 e 2012-2015 - e verificar se esse planejamento articula-se ou é orientado
pelas políticas citadas.
Em 2004 a PNOT e a PNDR lançaram um olhar diferenciado sobre o
território nacional, deixando de ver as diversas regiões como homogêneas, mas
reconhecendo a diversidade inerente a cada uma delas. Essas políticas visam
promover a redução das desigualdades regionais através da ativação das
potencialidades de desenvolvimento de cada região, por meio de instrumentos de
dinamização econômica e de organização e inserção social. Além dessas políticas,
ditas políticas explícitas de planejamento regional, as políticas implícitas, que são as
políticas setoriais com olhar regional (como as transferências de renda para as
famílias mais pobres, a criação de Territórios da Cidadania e as próprias obras de
infraestrutura estimuladas pelo Programa de Aceleração do Crescimento – PAC),
têm sido responsáveis pela mudança gradativa dos índices sociais dessa região.
Isso tem contribuído, ainda que lentamente, para a redução das desigualdades
regionais brasileiras.
O artigo divide-se em cinco partes. Inicialmente faz-se um resgate dos
principais conceitos e teorias sobre as políticas de planejamento regional e como
estas se desenvolveram no Brasil. Na sequência, discorre-se sobre as Políticas
objetos deste estudo – PNOT e PNDR –, e faz-se uma breve abordagem sobre o
instrumento de planejamento do governo, o PPA. Em seguida, parte-se para uma
breve caracterização da região de estudos, o semiárido nordestino, para só então
analisar como as diretrizes da PNOT e da PNDR para essa região se refletem nos
Planos Plurianuais do Governo Federal. São descritos os programas e ações
constantes dos três PPA’s federais (PPA 2004-2007, PPA 2008-2011 e PPA 2012-
2015) que aplicam explicitamente as diretrizes da PNOT e PNDR na região de
estudo deste artigo. Também se faz um levantamento de políticas regionais
implícitas que atuam sobre esse território e suas possíveis influências sociais e
econômicas na região. Conclui-se que a atuação recente sobre o Semiárido tem sido
importante para elevar, ainda que lentamente, as condições de qualidade de vida de
parte da população, mas que ainda há muito no que se avançar, principalmente
naquilo que se refere à substituição das transferências de renda por empregos
permanentes.

2. POLÍTICAS DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

2.1. POLÍTICAS IMPLÍCITAS E EXPLÍCITAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

O processo de desenvolvimento não ocorre da mesma forma em todas as

partes do território nacional. Há regiões que possuem melhores indicadores de
desenvolvimento do que outras e também regiões em que a melhoria desses
indicadores se dá de forma muito mais acelerada do que em outras porções do
território (ARAÚJO, 1993). As razões para que isso ocorra são variadas e estão
relacionadas tanto à diversidade ambiental, socioeconômica e cultural encontrada
nessas regiões quanto à desigual distribuição, herdada do processo de formação
econômica do país, da população e da riqueza.
Para contrarrestar essa tendência de “desigualdade” ou de “desequilíbrio” do
desenvolvimento do país, o governo precisa não só formular e implementar políticas
que procurem tratar de maneira diferenciada as regiões com piores indicadores de
desenvolvimento ou com indicadores menos dinâmicos, mas também assegurar que
todo o restante das políticas por ele realizadas não contribuam para gerar ou
aprofundar as assimetrias existentes entre as diversas regiões.
Nesse sentido, há diversas formas de se promover o desenvolvimento dos
espaços subnacionais em territórios de dimensão continental como o brasileiro.
Algumas se expressam por meio de políticas explícitas de desenvolvimento regional
e outras por meio de políticas implícitas (ARAÚJO, 1993).
O primeiro grupo de políticas acima mencionado corresponde às políticas
que atuam diretamente sobre as disparidades regionais e que buscam promover a
eqüidade entre as diferentes porções do país. Essas políticas são chamadas de
políticas explícitas de desenvolvimento regional. Do PPA 2008-2011 do governo
federal, por exemplo, podem ser citados como programas exemplos dessas políticas
o programa de interiorização do desenvolvimento da área da Superintendência da
Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) e o programa de desenvolvimento integrado e
sustentável do semiárido (Conviver).
Já o segundo grupo diz respeito às políticas que, apesar de terem impacto
sobre o desenvolvimento regional, não estão diretamente voltadas para o
enfrentamento dos desequilíbrios territoriais. Tais políticas são denominadas
políticas implícitas de desenvolvimento regional, uma vez que a sua atuação no
território nacional (e em suas diversas regiões) estará implicitamente determinada
pelas decisões tomadas e pelas estratégias definidas ao longo de seus processos
de planejamento e gestão. Do PPA 2008-2011 do governo federal, por exemplo,
podem ser citados como programas exemplos dessas políticas o programa de
transferência de renda com condicionalidades (Bolsa-Família) e o Plano Nacional de
Logística e Transportes (PNLT). Esses dois programas – ao focar sua atuação sobre
as famílias com renda per capita mensal de até R$ 120,00, no caso do primeiro
programa, e expandir a malha viária para áreas deprimidas, no caso do segundo
programa – contribuíram de forma importante para a redução das assimetrias
regionais no país durante os últimos anos.

2.2. POLÍTICAS DE PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL

O planejamento regional no Brasil, embora tenha sido mais atuante a partir

da segunda metade do século XX, esteve presente ao longo da história do país da
forma como o ambiente técnico, político, econômico, social e cultural de cada época
e lugar o permitiu, havendo sempre a influência menos ou mais determinante das
demandas externas. No intuito de sintetizar as trajetórias das relações entre
territórios no Brasil ao longo da história, Milton Santos (2001) sugeriu a distinção de
três períodos nos quais as lógicas de uso, ocupação e reprodução espaciais se
faziam conforme suas diversas condicionantes.
Num primeiro momento o território seria policêntrico – até o século XIX, em
função da “fraca capacidade de controle” e da “realização fragmentária da
economia” (SANTOS, 2001, p. 265), quando as regiões produtoras se ligavam
apenas com as cidades litorâneas em função das relações com o comércio externo.
Num segundo momento, a partir do século XIX, as estradas de ferro reforçam os
privilégios regionais já estabelecidos, ainda com vistas no comércio exterior. E
finalmente em um terceiro momento, após a Segunda Guerra Mundial, ganha força a
ideia da unificação do território através dos transportes (com forte expansão
principalmente das rodovias) e das comunicações, chegando à época atual quando
a informação, mais que a industrialização, se mostra como o principal motor das
relações interregionais, que no mundo globalizado atual refletem ainda mais a
dominação internacional.
Adotando o período da Segunda Guerra, portanto como o início do nacional
desenvolvimentismo, quando o Brasil deixa de se caracterizar exclusivamente como
um país agrário exportador e passa a contar com a participação mais ativa do
Estado, pretende-se fazer uma breve abordagem do planejamento das políticas
regionais no país, desde então, até o segundo Governo Fernando Henrique
Cardoso.
Os primeiros planos a partir daí (Plano Especial: 1939 a 1944, Plano de
Obras e Equipamentos: 1944 a 1948, e Plano SALTE: 1950 a 1954) a despeito da
importância histórica, pautavam-se basicamente pelo viés econômico e obtiveram
pouco êxito em seus objetivos, sendo o Plano de Metas do governo Juscelino
Kubistchek o que traz ao cenário a preocupação com a equalização do
desenvolvimento nas regiões – especialmente com a criação da Superintendência
de Desenvolvimento para o Nordeste (Sudene), seguida pelo surgimento de diversos
órgãos regionais. Nesse momento, superam-se pontos de estrangulamento e
incrementa-se a industrialização da economia, com conseqüências, porém, como
desequilíbrios na balança de pagamento e aumento das taxas de inflação.
Na sequência, o Plano Trienal (1962), apesar de não implementado, devido
ao clima de agitação política do Governo João Goulart, foi uma tentativa de adoção
de soluções integradas para os problemas estruturais não só econômicos como
sociais do país. Nesse período, destaca-se a figura do economista Celso Furtado no
comando do Ministério Ordinário do Planejamento.
Durante o período militar, os diversos planos idealizados prosseguiam na
busca da construção de um parque industrial que garantisse o ingresso do Brasil no
grupo dos países desenvolvidos, o que se tornava conveniente para os interesses
do capital externo, que pôde instalar aqui suas filiais ou atuar em lucrativos
financiamentos (ARAÚJO, 1993). Fazem parte desse período o PAEG (Programa de
Ação Econômica do Governo), entre 1964 e 1966, o Programa Estratégico do
Desenvolvimento, entre 1968 e 1970, e as três edições do Plano Nacional de
Desenvolvimento Econômico (PND) ao longo da década de 1970. A industrialização
então ocasionada acabou por estimular a oligopolização da economia, consolidando
um mercado interno pouco vinculado aos recursos locais, atendendo
majoritariamente a demandas nacionais (especialmente das regiões hegemônicas)
e, com isso, potencializando ainda mais as desigualdades regionais e sociais do
país (ARAÚJO, 1993).
O planejamento regional por parte do governo federal se deu através das
agências regionais, como Sudene, Sudam, Suframa, Sudeco e Sudesul, e dos
bancos regionais, como BNB, BASA e BRDE. No entanto, segundo Costa (1971,
p.7) “prevaleceu a tendência da adoção de modelos setoriais, reflexo do
planejamento federal, da estrutura básica da administração brasileira e da influência
política sobre a distribuição de recursos”. O Brasil conheceu um momento de
crescimento econômico, interrompido pelas sucessivas crises internacionais do
petróleo, culminando nos anos 1980 com um período de crise econômica, política,
social e do próprio planejamento governamental, devido à descrença generalizada
em seu processo.
Com isso a década de 1980 assistiu à maior predominância da lógica de
curto prazo em detrimento do planejamento em médio e longo prazo, tendo sido
marcada também pela paralisação dos investimentos – o que comprometeu o
modelo industrializante buscado nas décadas anteriores, pela inflação e, no âmbito
dos planos governamentais, pela sucessão de choques estabilizantes.
Nos anos 1990, a principal agenda das políticas públicas de âmbito regional
se deu através dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento (ENIDs),
inseridos no programa Avança Brasil do governo FHC, que se constituía, em linhas
gerais, de eixos viários logísticos distribuídos no território nacional e se integrando
também na América do Sul, visando principalmente o escoamento de produção.
Divulgado como instrumento de integração nacional e continental e de redução de
desequilíbrios espaciais, seus objetivos seriam alcançados através de intervenções
pontuais em áreas específicas (vencendo gargalos internos de infraestrutura de
forma a integrar todo o território inserido na economia mundial) que produziriam
impactos positivos nas demais (EGLER, s.d.).
Na opinião de muitos críticos, reincidíamos na crença neoliberal que aposta
nos mecanismos de mercado como solução para entraves ao desenvolvimento,
deixando de lado aspectos sociais, urbanos e regionais locais como potenciais
indutores da economia, e reforçando a lógica de concentração de atividades de
maior valor agregado nas regiões menos carentes (UDERMAN, 2008).

2.3. A POLÍTICA NACIONAL DE ORDENAMENTO TERRITORIAL – PNOT

Segundo o Artigo 21 da Constituição Federal de 1988, cabe à União

elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social. No intuito de cumprir essa atribuição
constitucional, a partir do segundo ano do primeiro mandato do Governo Lula, em
2004, iniciou-se a elaboração da Política Nacional de Ordenamento Territorial
(PNOT) e da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), ambas sob
responsabilidade do então Ministério da Integração Nacional. O tema pautou
debates durante o período constituinte, no auge da luta pela redemocratização do
país, inspirado nos planos de ordenação implementados em países europeus.
As primeiras ações que tiveram como objetivo a concretização dos preceitos
trazidos pela Carta Magna foram os Planos de Zoneamento Ecológico Econômico
(ZEE), realizados a partir de 1990. O protagonismo do ZEE durante alguns anos, no
lugar do que deveria ser uma política nacional, contribuiu para a interpretação
errônea dada por muitos, de que seu conteúdo, assim como as obrigações da pasta,
seriam coincidentes ao entendimento do ordenamento territorial (BRASIL, 2005a).
No ano de 2005, por meio de uma cooperação técnica entre o Ministério da
Integração Nacional (MI)1, Universidade de Brasília (UnB), o Instituto Interamericano

1A Lei Federal n. 10.683 do 2003, que estabeleceu as responsabilidades de cada Ministério, instituiu
como competências do Ministério da Integração Nacional (MI), políticas nacionais de defesa civil, de
de Cooperação para Agricultura (IICA) e a Associação Brasileira das Instituições de
Pesquisa Tecnológica (ABIPTI), foi produzido o Documento Base para a Definição
da Política de Ordenamento Territorial. O documento teve como objetivo geral a
construção de um arcabouço conceitual e de um referencial metodológico e
programático que embasassem a formulação e a implementação da PNOT. O
conjunto de seus objetivos específicos abrangeu, dentre outros: a identificação dos
campos de atuação e interesse específicos e as relações funcionais entre
ordenamento territorial, desenvolvimento regional e planejamento territorial; e a
proposição da PNOT como uma política de Estado e não apenas de Governo
(MIRAGAYA E SIGNORI, 2011, p. 140).
A partir do documento elaborado, foi formado um Grupo de Trabalho
Interministerial (GTI) coordenado pela Casa Civil da Presidência da República que
elaborou e concluiu, em 2007, a Minuta de um Projeto de Lei que instituiria a PNOT.
Este, no entanto, nunca foi enviado à apreciação do Congresso Nacional.
Esta Minuta de Projeto de Lei declara como princípios da PNOT, a soberania
nacional e integridade territorial; o uso e ocupação racional e sustentável do
território; a incorporação da dimensão territorial e suas especifidades, na formulação
das políticas públicas setoriais; a inclusão social e a cidadania; o reconhecimento da
diversidade sociocultural e o reconhecimento da diversidade ambiental e proteção
do meio ambiente. Estabelece ainda que a Política tem como objetivo principal
estimular o uso e a ocupação racional e sustentável do território, com base na
distribuição mais equânime da população e das atividades produtivas.
O Documento Base para a PNOT realizou diversos estudos que serviram de
subsídio para a elaboração da Política, especialmente aqueles relativos à situação
político-institucional, econômica, logística, ambiental, sociocultural e fundiário-
territorial do país.
O diagnóstico da dimensão político-institucional apontou uma forte
desarticulação e dispersão da ação do Estado, além da desarticulação entre
políticas setoriais com impacto territorial e dificuldades do Estado na promoção da
integração espacial dos fluxos econômicos. Confirmando esse diagnóstico, Miragaya
e Signori (2011) ressaltam que a inexistência de uma política de ordenamento do

irrigação, de desenvolvimento regional e de ordenamento do território, as duas últimas vinculadas à

Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional (SDR).
território não significou a inexistência de diferentes instrumentos, com rebatimentos
territoriais em diferentes escalas e proporções. A ausência da Política, no entanto,
contribuiu para que tais instrumentos fossem introduzidos de maneira desarticulada
e isolada, com resultados ineficazes e ineficientes no território.
Dentre as diretrizes e estratégias propostas, destaca-se a necessidade de
compatibilização e articulação das políticas públicas, bem como das instâncias
decisórias, em seus rebatimentos no espaço, reduzindo os conflitos na ocupação e
no uso do território e de seus recursos (diretriz). Para tanto, propõe promover a
articulação institucional e a negociação de múltiplos atores, visando compatibilizar
os distintos interesses envolvidos no uso e ocupação do território.
O Documento Base para a PNOT também realizou a identificação dos
sistemas, políticas, planos e programas selecionados a partir de seu potencial de
impacto sobre o território. Dentre os instrumentos existentes com rebatimento
territorial, cita a PNDR, cujos objetivos são a redução das desigualdades regionais e
a ativação dos potenciais de desenvolvimento das regiões brasileiras. Apesar de
guardarem semelhanças entre si, PNDR e PNOT são distintas na medida em que a
política nacional de ordenamento territorial adota como referência uma visão
estratégica e integrada da escala nacional (BRASIL, 2005a) e a PNDR atua com a
visão multiescalar do território.
Ressalta-se, no entanto, que o desenvolvimento regional é uma das
vertentes do ordenamento territorial, que por sua vez enfoca o desenvolvimento do
país de forma mais ampla, numa perspectiva estratégica. Segundo os objetivos
arrolados no Documento Base da PNOT, a política nacional de ordenamento
territorial, ao oferecer subsídios para o enfrentamento dos graves problemas sociais,
deve servir de base à própria legitimação do Estado. Numa escala maior ou
supranacional, o alcance da política transcende o aspecto econômico e possui
expressão geopolítica, revelando sua potencialidade, não apenas dentro das
fronteiras regionais, mas também articulada a estratégias de composições de blocos
regionais, com outros países.

2.4. A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL – PNDR

Concomitantemente à elaboração da PNOT, o governo federal preocupava-

se em reduzir as desigualdades do país através da valorização das diversidades
regionais. Neste esforço, foi elaborada a Política Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR), proposta no final de 2003 pelo Ministério da Integração Nacional.
A Política assumiu três premissas básicas, consideradas fundamentais à retomada
firme e consistente da questão regional no país:
i) a PNDR é uma Política Nacional e, portanto, tem o papel de promover a
articulação das ações nacionais, estaduais, regionais, sub-regionais e
locais para o esforço de redução das desigualdades regionais;
ii) a PNDR é uma Política do Governo Federal e, nesse sentido, deve
envolver, em graus variados, todas as áreas de atuação do governo:
política urbana, ambiental, desenvolvimento agrário, infraestrutura,
promoção do desenvolvimento econômico, políticas de emprego, políticas
sociais e assistenciais, culturais etc;
iii) a PNDR exige uma abordagem das desigualdades regionais em múltiplas
escalas, o que pressupõe o abandono da visão de macrorregiões
homogêneas em prol do reconhecimento de dinâmicas subregionais
diversas em todas as macrorregiões.
Os objetos principais da PNDR foram as profundas desigualdades de níveis
de vida e de oportunidades de desenvolvimento entre unidades territoriais ou
regionais do país. A PNDR tinha o duplo propósito de reduzir as desigualdades
regionais e de ativar os potenciais de desenvolvimento das regiões brasileiras
(ARAUJO, 2009). Assim, entre outros objetivos, propunha estimular a exploração
das potencialidades sub-regionais; dotar as regiões das condições necessárias de
infraestrutura para o desenvolvimento, crédito e tecnologia; promover a inserção
sócio-produtiva da população, bem como fortalecer as organizações sócio-
produtivas locais e regionais. O grande diferencial da PNDR foi promover o
crescimento econômico associado à mobilização cívica, à cooperação, à valorização
das identidades locais e regionais e à inclusão participativa de amplos setores da
sociedade civil.
A PNDR definiu regiões prioritárias de atuação, a partir de um estudo
diagnóstico de mesorregiões e espaços sub-regionais no território brasileiro, a partir
do cruzamento de duas variáveis: rendimento domiciliar médio e crescimento do PIB
per capita. A primeira, uma variável estática, retrata a riqueza relativa da população.
A segunda, uma variável dinâmica, retrata o potencial relativo de crescimento
observado na década de 90. O resultado foi um cartograma com quatro grupos
prioritários (BRASIL, 2005b).
O primeiro grupo compreendeu as microrregiões denominadas de alta
renda, nas quais as variáveis permitiam identificar um alto rendimento domiciliar por
habitante. As regiões Norte e Nordeste, apresentam manchas insignificantes nessa
tipologia, quase todas relacionadas às microrregiões das capitais dos Estados. Esse
grupo respondia por cerca de 76% do PIB nacional, embora representasse apenas
53,7% da população (IBGE, 1991 e 2000). Essas regiões não foram priorizadas
pelas ações da PNDR, pois dispunham de recursos suficientes para reverter as
concentrações de pobreza que apresentavam.
O segundo grupo destacava as microrregiões denominadas dinâmicas, que
apresentavam rendimentos médios e baixos, mas com uma dinâmica econômica
significativa. Essas microrregiões tinham presença rarefeita nas regiões Sul e
Sudeste, sendo mais freqüentes no Centro-Oeste e Nordeste do país (BRASIL,
2005b). Apresentavam um grau de urbanização baixo (57,9%) e, embora
abrigassem cerca de 9% da população nacional, eram responsáveis por apenas
cerca de 4% do PIB (IBGE 1991 e 2000).
Ao terceiro grupo pertenciam as microrregiões classificadas como
estagnadas, que apresentavam rendimento domiciliar médio aliado a baixo
crescimento econômico. Essas regiões apresentavam um grau de urbanização
elevado (75,3%), eram responsáveis por cerca de 18% do PIB nacional e abrigavam
cerca de 29% dos brasileiros (IBGE 1991 e 2000). As microrregiões estagnadas
achavam-se dispersas por todo território nacional, sendo predominantes nas regiões
Sul e Sudeste, e com importante presença em parte do Centro-Oeste (BRASIL,
2005b).
O último grupo compunha as microrregiões denominadas de baixa renda,
que apresentavam baixo rendimento domiciliar combinado com baixo dinamismo
econômico. Concentradas no Norte e Nordeste (BRASIL, 2005b) combinavam
situações de pobreza e debilidade da base econômica regional. O grau de
urbanização nessas regiões era o mais baixo do país (50,4%), assim como o nível
de educação (cerca de 60% da população tinham menos que 4 anos de estudo).
Participavam com apenas 1,7% do PIB, embora abrigassem 8,4% da população
brasileira. O rendimento domiciliar médio era de apenas 27% da média nacional
(IBGE 1991 e 2000). Por estas características, as microrregiões de baixa renda
representaram um campo desafiador à PNDR, requerendo forte articulação desta
com as políticas sociais. Constituíram o alvo prioritário das ações da PNDR.
O foco operacional da PNDR vinculava-se a determinados recortes sub-
regionais. Uma das unidades de articulação das ações da Política, nesse sentido,
foram as chamadas Mesorregiões Diferenciadas 2, que se constituem no lócus
institucional de formação de consensos em torno de ações para o desenvolvimento
regional. Além das Mesorregiões, a PNDR enumerou áreas especiais, elevadas à
condição de territórios prioritários, a exemplo do Semiárido e da Faixa de Fronteira
(BRASIL, 2010).
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional propôs também a
recriação das Agências Regionais de Desenvolvimento (Sudam, Sudene e Sudeco),
a reorientação dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FNO, FNE e FCO) e
dos Fundos de Desenvolvimento Regional (FDA e FDNE), os planos e programas de
desenvolvimento regional e demais instrumentos e mecanismos de apoio à sua
implementação.

2.5. O PLANO PLURIANUAL – PPA

O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de gestão pública previsto no

artigo 165 da Constituição Federal de 1988, e deve estabelecer, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as
despesas de capitais e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas
de duração continuada (BRASIL, 1988). O PPA deve ser aprovado por lei
quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitação. Tem vigência do
segundo ano de um mandato presidencial até o final do primeiro ano do mandato
seguinte. Ainda segundo a Carta Magna, os investimentos cuja execução seja
levada a efeito por períodos superiores a um exercício financeiro, só poderão ser
iniciados se previamente incluídos no PPA ou se nele incluídos por autorização
legal. A não observância deste preceito caracteriza crime de responsabilidade.
A partir da Constituição de 88 tornou-se obrigatório aos governos federal,
estaduais e municipais planejar todas as suas ações e também seu orçamento de

2Tecnicamente, de acordo com classificação do IBGE, as mesorregiões estão situadas em um único

estado, bem como as microrregiões. No caso do MI, foi estabelecida a nomenclatura de Mesorregião
Diferenciada porque as mesmas extrapolam o espaço territorial de um estado.
modo a não ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos
em programas estratégicos previstos em sua redação para o período vigente. A
Constituição também sugere que a iniciativa privada volte suas ações de
desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente.
Assim, os primeiros Planos Plurianuais do Governo Federal brasileiro foram
instituídos após a sua exigência constitucional, sendo o PPA 1991-1994 o primeiro,
seguido pelo PPA 1995-1999 e assim por diante. Mas foi a partir da estabilização da
moeda no final dos anos 1990 que, de fato, criou-se um ambiente favorável ao
desenvolvimento de instrumentos mais eficientes de planejamento de médio e longo
prazo para as políticas públicas.
Tradicionalmente os PPA’s eram estruturados por meio do conhecido
binômio “programa-ação” no qual os programas finalísticos eram definidos a partir de
objetivos setoriais e políticas públicas a eles associadas e executados por meio de
ações orçamentárias e não-orçamentárias. Segundo o Manual de Elaboração do
PPA 2008-2011 do Governo Federal (BRASIL, 2008), o programa é “o instrumento
que articula um conjunto de ações (orçamentárias e não-orçamentárias) suficientes
para enfrentar um problema, devendo seu desempenho ser passível de aferição por
indicadores coerentes com o objetivo estabelecido”. Recentemente, a metodologia
de elaboração do PPA foi alterada para um novo modelo, que pretende imprimir um
“caráter mais estratégico para o Plano, criando condições efetivas para a
formulação, a gestão e a implementação das políticas públicas” (BRASIL, 2011).
Além disso, a nova estrutura define espaços de atuação distintos para o Plano e
para o Orçamento. O PPA 2012-2015 federal foi elaborado de acordo com esse
novo modelo, tendo sido estruturado por meio de programas temáticos, que se
desdobram em objetivos e iniciativas. As ações orçamentárias se relacionam com as
iniciativas, porém são uma categoria exclusiva do orçamento.

3. O SEMIÁRIDO NORDESTINO

3.1. LOCALIZAÇÃO E BREVE CARACTERIZAÇÃO

O Semiárido nordestino compreende uma área de aproximadamente 980 mil

quilômetros quadrados distribuídos no norte dos estados de Minas Gerais e Espírito
Santo, nos sertões da Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande
do Norte, Ceará, Piauí e numa parte do sudeste do Maranhão (Figura 01). Essa
região compreende 1.133 municípios e abriga uma população de mais de 22 milhões
de pessoas, das quais quase a metade ainda vive na zona rural.
Trata-se de uma área de fortes desequilíbrios ambientais, onde a escassez
de precipitações combinada com a reduzida capacidade de retenção de água no
solo resultam em uma das “regiões semi-áridas mais povoadas entre todas as terras
secas existentes nos trópicos ou entre os trópicos, visto que nessas outras áreas a
população se concentra em alguns oásis e no semi-árido é distribuída ao longo de
todo o território” (DRESCH, apud SILVA, 2006). Dessa forma, pode-se dizer que no
Semiárido nordestino a seca atinge dimensões de calamidade, causando a
desorganização da estrutura produtiva da região: a produção agrícola se perde, a
pecuária é debilitada ou dizimada e as reservas de água de superfície se exaurem.
Nessas condições, as camadas mais pobres da população, principalmente a rural,
tornam-se totalmente vulneráveis aos fatores climáticos locais.

Figura 01: Delimitação do semiárido nordestino

Fonte: BRASIL, 2003.

 Durante muitos anos, porém, se pressupôs que o subdesenvolvimento
dessa região era consequência exclusiva dos efeitos climáticos desfavoráveis, e não
se considerava que as políticas sociais e econômicas contribuíam sobremaneira
para a concentração de renda e perenização da miséria no Semiárido. Entendendo-
se que a ocupação principal da população nessa região se dá em função da
agropecuária, prevalece uma estrutura fundiária extremamente concentrada em
contraposição ao grande o número de pequenos estabelecimentos ou unidades de
produção familiar. Assim, coexistem áreas com culturas tradicionais ou estagnadas e
áreas de modernização intensa, bem como práticas agrícolas de sequeiro para
subsistência e a agricultura irrigada para a exportação.
Como consequência, o Semiárido tem sido marcado pelas duradouras
contradições e injustiças sociais: é a região mais pobre do país, onde mais da
metade da população tem renda familiar de meio salário mínimo. O Produto Interno
Bruto (PIB) per capita do Semiárido, em 2002, era bem abaixo do valor médio da
região Nordeste e menos da metade da média PIB nacional (BRASIL, 2003). Com o
ritmo lento do crescimento da economia, a alta taxa de desemprego, a pouca oferta
de empregos formais e a baixa renda da população, a maioria dos municípios do
Semiárido ainda é dependente das transferências de recursos das esferas estadual
e federal. Segundo o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2000), cerca de
um terço da população tem mais da metade de sua renda proveniente de
transferências governamentais. O mesmo Atlas revela que 82% dos municípios do
Semiárido têm baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e que nenhum
município dessa região está na faixa mais elevada do IDH (0,80 a 1,00). Além disso,
a análise do Índice de GINI3 revela outra disparidade no Semiárido: cerca de 32% de
seus municípios têm elevada concentração de renda, com valor próximo a 0,6, maior
do que a média nacional.
A situação de pobreza em que vive a maior parte da população do Semiárido
nordestino, no entanto, não resulta apenas dos condicionantes geográficos. Ela é
também conseqüência da ausência de políticas públicas satisfatórias, no que tange
a superação dessas barreiras.

3 Mede o grau de desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per
capita. Seu valor varia de 0, quando não há desigualdade, a 1, quando a desigualdade é máxima
(Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, 2000).
3.2. AS POLÍTICAS PÚBLICAS FEDERAIS NO SEMIÁRIDO NORDESTINO

As primeiras intervenções efetivas do Estado no Nordeste se deram com a

criação da Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS), em 1909, transformada, em
1945, no Departamento Nacional de Obras Contras as Secas (DNOCS). O foco era
na execução direta de obras de infraestrutura hídrica relacionadas à resolução dos
problemas da seca e, dificilmente, tinham relação com os fenômenos sociais e
econômicos da região. As ações eram direcionadas para os efeitos, e não para as
causas, da seca e da miséria econômica que assolavam a região. Nesse período, a
questão nordestina foi alvo de medidas paliativas que mais serviram para angariar
votos do que para resolver os problemas de fato.
Mas foi apenas em meados do século XX que o problema das
desigualdades regionais ficou evidente no Brasil. De um lado, assistia-se ao
crescimento econômico no Centro-Sul do país, com base no dinamismo industrial; e,
do outro, a lentidão e o atraso na economia regional nordestina, refletindo a
estagnação da agroindústria açucareira e do complexo algodoeiro-pecuário
(FURTADO, 1989).
Em 1952 foi elaborado o estudo “Planejamento do combate às secas”
(BRASIL, 1953), com sugestões de redirecionamento das ações de enfrentamento
das conseqüências da seca e de reordenamento político. Nesse período, foi criado o
primeiro banco estatal de desenvolvimento regional no Brasil, o Banco do Nordeste
do Brasil (BNB), como agente financeiro regional de incentivo à implantação de
empreendimentos industriais e agropecuários. Foi o primeiro sinal de modificação na
forma de intervenção estatal no enfrentamento dos problemas regionais: passou-se
de um enfoque hídrico para um enfoque moderno de desenvolvimento econômico
(SILVA, 2006). Como conseqüência dessa mudança de pensamento político sobre o
Semiárido, o governo criou em 1958 o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento
do Nordeste (GTDN) para realizar um diagnóstico da realidade e propor políticas de
desenvolvimento regional. O estudo mostrou que o problema do Nordeste não se
limitava ao problema da seca, mas que passava por ele e o transcendia. Com base
nesse Relatório, propôs a criação da Superintendência de Desenvolvimento para o
Nordeste (Sudene) e, a partir daí, requalificou o desenho das políticas regionais
brasileiras.
 Assim, foi com a criação da Sudene, em 1959, que se completou a
estruturação de um modelo de intervenção do governo central no Nordeste que
obedecia aos princípios desenvolvimentistas e respondia aos anseios regionais.
Coordenando todos os programas e projetos de inversões federais na região,
outorgando incentivos fiscais e financeiros com vistas à atração de investimentos,
planejando e executando as intervenções formuladas, a Sudene, cujo principal
agente financeiro era o BNB, dava formas concretas ao processo de integração do
espaço econômico nacional (Uderman, 2008).
No entanto, o processo de transformação na estrutura produtiva do Nordeste
foi caracterizado pela manutenção da dependência da região em relação ao centro
dinâmico do Sudeste, não sendo suficiente para implantar uma dinâmica regional
autônoma de expansão manufatureira, como havia proposto o GTDN. Os desvios
ocorridos na Sudene em relação às propostas do GTDN também se repetiram no
Semiárido, com a opção da Sudene pela modernização do setor agropecuário,
mantendo privilégios das oligarquias agrárias nas ações de combate à seca.
Nas décadas de 1970 e 1980, as proposições e estratégias de
desenvolvimento nacional, centralizadas pelo Regime Militar, não deram grande
ênfase às políticas regionais de desenvolvimento. A questão regional passou a ser
tratada como parte dos planos nacionais de desenvolvimento, com base na lógica da
integração nacional. Assim, os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs),
sobretudo o II PND, e os Fundos Fiscais de Investimento (Finam/Finor/Funres) foram
decisivos para modernizar a estrutura produtiva do Nordeste. Os “programas
especiais de desenvolvimento,” lançados pelo Governo Federal no início da década
de 1970, tinham perspectivas de forte incidência no Semiárido. Esses programas
davam ênfase à implantação de pólos de modernização agrícola e pecuária.
No entanto, as desigualdades intra-regionais se acentuaram, revelando que
os benefícios do crescimento econômico e da modernização produtiva não foram
absorvidos pela maioria da população nordestina.
No final do século XX, mesmo com a ocorrência de mudanças na realidade
econômica e social na região constatava-se, ao mesmo tempo, a permanência dos
problemas sociais que se agravam nos períodos das estiagens prolongadas. Essas
constatações foram permeadas por novas propostas e as políticas regionais
passaram por mais um momento de transição, com a disputa entre diferentes
concepções de desenvolvimento para o Semiárido (SILVA, 2006).
 Esse cenário foi alterado em meados da década de 1990, dado que a
estabilidade monetária e o controle da inflação permitiram ampliar o horizonte
temporal das estratégias de atuação do Estado. Desde então, o desafio dos
governos tem sido o de atribuir novos parâmetros ao planejamento governamental e,
de alguma forma, às políticas regionais.

4. REFLEXOS DA PNOT E DA PNDR NOS PLANOS PLURIANUAIS DO

GOVERNO FEDERAL, COM ENFOQUE NO SEMIÁRIDO NORDESTINO

A Política Nacional de Ordenamento Territorial e a Política Nacional de

Desenvolvimento Regional têm em comum, principalmente, o novo olhar do Estado
sobre o território. As regiões deixam de ser vistas como áreas homogêneas e
reconhece-se a existência de dinâmicas sub-regionais diversas em todas as
macrorregiões brasileiras. Da mesma forma, considera-se que essas sub-regiões
guardam potencialidades de desenvolvimento diferenciadas, exigindo, assim,
tratamentos diferenciados pela política pública.
Em suma, trata-se da perspectiva de um novo horizonte para as políticas de
desenvolvimento regional, em que o objetivo de crescimento econômico
necessariamente se associa à valorização das identidades locais e à inclusão
participativa de amplos setores da sociedade (BRASIL, 2010).
O foco operacional da PNDR vincula-se a determinados recortes sub-
regionais, trabalhando com dois recortes diferenciados: o das Mesorregiões
Diferenciadas, que se constituem no “lócus institucional de formação de consensos
em torno de ações para o desenvolvimento regional” (BRASIL, 2010); e o das
Mesorregiões denominadas áreas especiais, elevadas à condição de territórios
prioritários, entre os quais o Semiárido Nordestino e a Faixa de Fronteira, espaços
esses constantes da estrutura programática que orienta as ações do Governo
Federal.
Como a PNOT não passou de um estudo, não sendo aprovado o Projeto de
Lei que a instituísse como política de governo, sua aplicação no território nem
sempre é percebida nos instrumentos utilizados nesta análise. Como, porém,
percebe-se uma estreita sintonia entre o foco das diretrizes da PNOT com a PNDR,
pode-se considerar que muitas diretrizes da PNDR têm origem nos estudos da
PNOT e vice-versa.
 Destaca-se que as ações destas políticas não se limitam à alocação
especializada de recursos nos territórios, mas reconhecem as diferenças regionais
em múltiplas escalas de intervenção e orientam políticas e programas para a
promoção do desenvolvimento territorial. A partir do PPA 2004-2007 estas políticas,
principalmente a PNDR, começam a se materializar em programas e ações
orçamentárias aplicados a recortes territoriais, dos quais analisaremos,
especificamente o Semiárido Nordestino.

4.1. AS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL EXPLÍCITAS NOS

PPA’S FEDERAIS

Serão analisados todos os Planos Plurianuais do Governo Federal desde a

elaboração da PNOT e da PNDR, pelo Governo Lula. Dessa forma, iniciaremos pelo
PPA 2004-2007, analisando na sequência o PPA 2008-2011 e o recém instituído
PPA 2012-2015.

4.1.1. O Plano Brasil de Todos: PPA 2004-2007

Denominado Plano Brasil de Todos, o PPA 2004-2007, segundo a própria lei

que o instituiu (Lei nº 10.993/2004, anexo I), pretendia inaugurar “um modelo de
desenvolvimento de longo prazo, para muito além de 2007, destinado a promover
profundas transformações estruturais na sociedade brasileira”. A estratégia do Plano
foi dividida em três megaobjetivos: 1) inclusão social e redução das desigualdades
sociais; 2) crescimento com geração de emprego e renda, ambientalmente
sustentável e redutor das desigualdades regionais; e 3) promoção e expansão da
cidadania e fortalecimento da democracia. Para tanto, determinou que o Estado
deveria ter um papel decisivo como condutor do desenvolvimento social e regional e
indutor do crescimento econômico do país.
O Plano Brasil de Todos demonstrou ter sido desenvolvido em grande
sintonia com as diretrizes expostas nas políticas regionais em estudo, principalmente
na PNDR. Ele apontou que deveriam ser aproveitadas as oportunidades de
investimento identificadas espacialmente, como base para a programação e o
enfrentamento das imensas desigualdades e disparidades sociais do País. Para
assegurar a efetividade da redução das desigualdades regionais, considerou de
fundamental importância o espaço territorial brasileiro em dimensões compatíveis
com sua enorme magnitude territorial. Propôs sub-regionalizar e tipificar o território,
dentro de perspectivas macro, meso e microrregionais, outorgando prioridade na
atuação em regiões cronicamente deprimidas.
Esse PPA reconheceu ainda que uma política regional deveria ser muito
mais do que um conjunto de políticas setoriais regionalizadas, mas que implicaria
considerar o território no seu conjunto, coordenando e integrando as diferentes
regionalizações setoriais em torno de uma política que integrasse o País, “tratando
igualmente os iguais e desigualmente os desiguais” (BRASIL, 2004). Para tanto,
definiu que deveria ser priorizada, durante o período 2004-2007, a estruturação de
uma Política Nacional de Desenvolvimento Regional e de Ordenamento Territorial.
No PPA 2004-2007 a questão do Semiárido e da seca do Nordeste
receberam tratamento prioritário por meio de três linhas de ação:
- construção de obras hídricas, objetivando o abastecimento de cidades,
povoados e da população rural (humana e animal);
- aproveitamento hidroagrícola, com a construção de projetos de irrigação;
- convivência com o clima árido, ou seja, capacitação do homem do campo
para as práticas de coleta d'água em sua propriedade, a fim de assegurar água de
beber para o homem e os animais (cisternas, poços tubulares, poços amazonas,
açudes), comida para o homem (irrigação de salvação, pequena irrigação, plantio de
vazantes, barragens subterrâneas), e comida para os animais (capim buffel, capim
corrente, fenação e aproveitamento do pasto nativo).
Essa priorização ficou clara no Programa “Desenvolvimento Integrado e
Sustentável do Semi-Árido”, também chamado Programa Conviver. Contando com a
articulação do Estado, nos três níveis da Federação, do setor privado e da
sociedade civil, o Programa objetivou a formulação e implementação de uma
estratégia de desenvolvimento integrado para o Semiárido Nordestino, através da
dinamização econômica dos espaços sub-regionais e o fortalecimento da base
social e a organização dos atores regionais, prevendo a articulação das diversas
iniciativas de desenvolvimento regional com as obras de infraestrutura hídrica.
O Conviver envolveu diversas ações: o seguro-safra (renda mínima aos
produtores); a capacitação para a produção alternativa de alimentos; a compra de
alimentos pelo governo federal, garantindo renda aos agricultores da região; o
acesso ao crédito para ações de manejo e captação de recursos hídricos,
investimento em culturas forrageiras e manejo da caatinga; o apoio à dessalinização
da água; o Cartão Alimentação para compra de alimentos; a assistência técnica; e a
educação para desenvolvimento de metodologias e tecnologias de convivência com
o Semiárido. Além destas, o Conviver incluía o projeto “Proágua Semi-Árido”, que
previa obras de médio porte e tinha características de integração social, norteadas
pela implantação de um padrão de convivência do sertanejo com a escassez de
água e a construção de cisternas. Através dessa ação, foi possível o fornecimento
de água potável para 3,7 milhões de habitantes no Semiárido em 200 localidades e
geração de 2.000 empregos diretos.
Diferentemente das políticas anteriores, o Conviver pretendia promover
intervenções mais efetivas, que estimulassem projetos de desenvolvimento
geradores de emprego e renda em caráter permanente e preparassem para o
enfrentamento das adversidades climáticas e para a convivência com a realidade da
região.
Ainda, com a intenção de promover a desconcentração da base produtiva do
País, fortalecer as especializações regionais e gerar emprego e renda para a
população, o Programa Conviver, auxiliado pelo Programa Promeso (“Promoção da
Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais”) apoiou o fortalecimento do
associativismo e do cooperativismo, além da estruturação e organização de
Arranjos Produtivos Locais (APL’s), visando o aproveitamento das potencialidades
intra-regionais e o estímulo às iniciativas produtivas como estratégias de
desenvolvimento regional, através da ação “Desenvolvimento da Competitividade no
Semi-Árido Nordestino”.
Destaca-se ainda, o desenvolvimento do Programa “Organização Produtiva
de Comunidades Pobres”, o Produzir. O Programa resultou de parceria entre o
Ministério da Integração Regional e a Organização das Nações Unidas para a
Agricultura e Alimentação – ONU/FAO, tendo por objetivo o combate à situação de
desemprego e subemprego em comunidades de baixa renda, situadas nos territórios
considerados prioritários pela PNDR, entre eles, o Semiárido Nordestino. O foco do
Produzir foi a capacitação profissional e a organização produtiva dos membros
destas comunidades para atuação em consonância com os arranjos produtivos
locais.
4.1.2. O Plano Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade:
PPA 2008-2011

O PPA 2008-2011 foi elaborado num momento de relativa estabilização da

economia (sua elaboração foi anterior à crise de 2008), que propiciava um ambiente
favorável aos investimentos privados e ao aumento dos investimentos públicos. O
Plano foi organizado a partir de três eixos de desenvolvimento: 1) crescimento
econômico; 2) agenda social; e 3) educação de qualidade. Deu continuidade às
ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), com redução de
obstáculos normativos e administrativos observados no período anterior,
estimulando o investimento privado e reforçando a inversão de investimentos
públicos em infraestrutura. A agenda social ganhou destaque, com ênfase nas
transferências condicionadas de renda associadas a ações complementares.
Ainda na linha de desenvolvimento regional apontada pela PNOT e pela
PNDR, o Plano Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade,
destacou como um dos objetivos de governo “reduzir as desigualdades regionais a
partir das potencialidades locais do território nacional”. No âmbito desse objetivo,
deu continuidade ao Programa “Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semi-
Árido”, o Conviver, que pretendia aumentar a sustentabilidade das atividades
econômicas do Semiárido brasileiro, com vistas à redução das desigualdades inter e
intra-regionais.
Além da continuidade de apoio ao associativismo, de estruturação e
dinamização de APL’s e de capacitação para produção alternativa de alimentos, o
Conviver apoiou a implantação de infraestrutura social e produtiva complementar no
Semiárido e o desenvolvimento de estudos e projetos para o desenvolvimento
integrado e sustentável. Nesse sentido, não inovou, mas deu continuidade e
estruturou o desenvolvimento iniciado com o PPA anterior.
Além disso, deu-se continuidade, nesse período, às atividades dos
Programas Promeso e Produzir, apoiando ações de capacitação, mobilização de
atores sociais, infraestrutura, crédito e assistência técnica para o desenvolvimento
do potencial endógeno das mesorregiões diferenciadas definidas na PNDR.
4.1.3. O Plano Mais Brasil: PPA 2012-2015

O Plano Mais Brasil apresenta-se sob um novo modelo que abandona a

estrutura anterior de “programa-ação”. O objetivo dessa mudança foi tornar o
instrumento mais adequado para expressar a atuação do governo federal nas
políticas públicas. Assim as escolhas, os desafios e os compromissos de governo
para o futuro imediato foram traduzidos em programas temáticos, que por sua vez,
desdobraram-se em objetivos e iniciativas. O orçamento desvinculou-se do
instrumento de planejamento e as ações orçamentárias ficaram restritas ao primeiro.
O Plano Mais Brasil enxerga o Brasil como um país que possui uma base
industrial diversificada, uma produção agropecuária extremamente competitiva e
ainda pode contar com a disponibilidade de recursos naturais (terra e água) e
energéticos (petróleo e fontes renováveis como hidroeletricidade e etanol), além de
possuir um expressivo contingente populacional a ser incorporado ao mercado de
consumo (BRASIL, 2012) Para tanto, pretende utilizar estrategicamente todas estas
potencialidades como base para alcançar um patamar de desenvolvimento centrado
no progresso técnico e na redução das desigualdades.
O Plano defende ainda que no momento atual, em que a prioridade do
governo centra-se no combate a miséria e a exclusão, as políticas territoriais
merecem destaque, tendo em vista que são traduzidas na oferta de oportunidades
aos territórios e seus indivíduos, constituindo-se marcos balizadores da distribuição
de bens produtivos e infraestrutura social.
Nesse contexto, o tema do desenvolvimento regional ganha status de
programa temático, denominado “Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável
e Economia Solidária” e tal programa declara explicitamente, através de um de seus
objetivos, a intenção de governo de “Formular e implementar os marcos legais das
Políticas Nacionais de Desenvolvimento Regional e de Ordenamento Territorial,
contribuindo para a redução das desigualdades regionais e a ocupação racional do
território”. Na contextualização do Programa, fica claro que a PNDR, além de
requerer novos instrumentos e a aceleração do processo de readequação dos já
existentes, “precisa constituir uma interface mais apropriada com os atuais
instrumentos de política regional, principalmente em relação as suas instâncias
institucionais de governança e a seus instrumentos de financiamento” (BRASIL,
2012). Para tanto, define que os Fundos de Desenvolvimento existentes precisam
configurar uma interseção mais estreita com as diretrizes da PNDR e com suas
premissas fundamentais.
Assim, tem como metas a serem alcançadas até 2015, aprovar o marco
legal da Política Nacional de Ordenamento Territorial, reformular e aprovar o marco
legal da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, além de instituir fóruns
temáticos regionais e planos de desenvolvimento regional nas escalas
macrorregional, estadual e sub-regional. Além disso, outros objetivos do Programa
Temático apontam para a criação e aperfeiçoamento de instrumentos econômicos e
financeiros com vistas à promoção do desenvolvimento regional sustentável, o
desenvolvimento de sistemas locais e regionais de inovação e projetos de
incorporação e de difusão de tecnologias, por meio de APL’s e outros objetivos que,
indiretamente, podem contribuir para a redução das desigualdades inter e intra-
regionais, não somente no Sermiárido, mas também nele. Esses objetivos e outros,
constantes em outros programas temáticos do PPA 2012-2015 serão tratados no
próximo item, sobre políticas implícitas de desenvolvimento regional.

4.2. POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL IMPLÍCITAS NOS PPA’S

FEDERAIS

De forma complementar às ações das políticas explícitas de

desenvolvimento regional, as ações que agem de forma indireta para a redução das
desigualdades no território devem, na medida do possível, convergir para os
mesmos objetivos daquelas. Nesse sentido, destacamos algumas atividades que
consideramos fazerem parte de políticas implícitas de desenvolvimento regional, que
indiretamente contribuem para a melhoria da qualidade de vida da população e,
consequente, redução das desigualdades econômicas e sociais do Semiárido
Nordestino.
Com esse propósito pode-se destacar as políticas relacionadas à agenda
social, que priorizam a parcela mais vulnerável da sociedade brasileira. Iniciativas
voltadas para a redução das desigualdades sociais, a ampliação dos direitos da
cidadania, a juventude, a promoção da cultura, a melhoria da qualidade da
educação, da saúde e da segurança pública são ações com absoluta convergência
com políticas de cunho regional/territorial. Pode-se citar, como grandes indutoras do
desenvolvimento do Semiárido as transferências vinculadas de renda, como o
Programa Bolsa Família. Esse programa atua por meio de três dimensões
essenciais: a) promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da transferência
direta de renda à família; b) reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas
áreas de saúde e educação, por meio do cumprimento das condicionalidades, o que
contribui para que as famílias consigam romper o ciclo da pobreza entre gerações; e
c) coordenação de programas complementares, que têm por objetivo o
desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários do Programa consigam
superar a situação de vulnerabilidade social. Dessa forma, contribui diretamente
para a redução da extrema pobreza e para o aumento da circulação de recursos que
estimulam a economia local e, indiretamente, para a redução das desigualdades
regionais.
Ainda com relação à melhoria da qualidade de vida e o fortalecimento da
cidadania das populações mais desprovidas, pode-se destacar também os efeitos do
Programa Luz para Todos, que tem como alvo a universalização do acesso à
energia. O programa objetiva utilizar a energia como vetor de desenvolvimento
social e econômico das comunidades carentes, contribuindo para a redução da
pobreza e o aumento da renda familiar. Também nesse sentido, contribuem os
programas voltados a melhorias nas áreas da saúde (Programa Mais Saúde, Rede
Cegonha) e educação (ampliação das vagas no ensino técnico e profissionalizante -
PRONATEC e outros).
Destaca-se ainda o Programa Territórios da Cidadania, que busca superar a
pobreza no meio rural por meio da adoção de uma estratégia de desenvolvimento
sustentável assentada na abordagem territorial. Para tanto, conta com uma estrutura
de gestão que privilegia a atuação colegiada, com ênfase para: a) aumentar o grau
de oferta de políticas públicas para os territórios; b) articular esta oferta com as
demandas sociais organizadas nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural
Sustentável; e c) promover a integração das políticas públicas entre os setores do
Governo Federal e com os demais entes da Federação.
Não se pode deixar de citar ainda, as políticas voltadas ao aumento da
oferta de infraestrutura que, no sentido de direcionar as iniciativas de ocupação do
território e de desenvolvimento econômico, modelam as desigualdades inter e intra-
regionais no Brasil. Não por acaso, as ações que compõem o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) são consideradas estratégicas para potencializar
o desenvolvimento nacional, com base em uma distribuição espacial de
investimentos estratégicos. Destaca-se as diretrizes do Plano Nacional de Logística
e Transportes – PNLT, a execução da Ferrovia Transnordestina, o Projeto de
Integração da Bacia do São Francisco, além de diversas outras ações relacionadas
ao desenvolvimento urbano, como a promoção da moradia digna e habitação de
interesse social, do saneamento básico integrado, da urbanização de
assentamentos precários e diversos outros. Esses investimentos setoriais refletem
diretamente na melhoria das condições econômicas e sociais das populações mais
carentes e, portanto, agem indiretamente como indutoras da redução das
desigualdades regionais.

5. CONCLUSÕES

Percebe-se que as alterações promovidas pela nova forma de se pensar o

território nacional, composto por sub-regiões heterogêneas, foram imprescindíveis
para as mudanças, ainda incipientes, do direcionamento do desenvolvimento
regional brasileiro. Porém, apesar dos avanços ocorridos nos últimos anos, observa-
se ainda um persistente padrão de desenvolvimento desigual e ocupação
desequilibrada entre as diferentes porções do território brasileiro, que agravam a
exclusão de consideráveis contingentes populacionais que habitam extensas áreas
do país, a exemplo do Semiárido Nordestino.
Apesar da intenção de que as Políticas atuais de desenvolvimento regional
diferenciem-se das anteriormente praticadas, o governo federal precisa avançar de
modo a substituir as políticas de transferência de renda por políticas de emprego e
geração renda permanentes para a população, dando condições efetivas para um
desenvolvimento contínuo e estável. Nesse sentido, o Estado brasileiro deve adotar
uma postura proativa, através de suas políticas públicas, com a finalidade de
promover o desenvolvimento regional de forma equilibrada e a ocupação racional do
território, valorizando a diversidade como fundamento para conferir competitividade
às áreas menos desenvolvidas do país.
É necessário ainda, aprimorar os instrumentos de planejamento com base
territorial, reafirmando a Política Nacional de Desenvolvimento Regional e instituindo
a Política Nacional de Ordenamento Territorial. Para tanto, é imperativo aprimorar os
instrumentos de implementação dessas políticas, sobretudo no que se refere à
gestão e financiamento de suas ações. Para que as diretrizes previstas nesses
instrumentos, traduzidas nos Planejamentos Plurianuais do governo federal, tenham
êxito, é necessário dotá-las de recursos suficientes. Uma opção é a aprovação do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional com vinculação de receitas, cuja
proposição corre no Congresso Nacional, dependente da aprovação da reforma
tributária.
Além disso, faz-se necessária a definição e a instituição de um modelo de
governança que considere o surgimento de novas formas organizacionais e o
aprimoramento das existentes, no qual haja convergência da cooperação entre os
entes federados e a participação de atores no território e do controle social. Há
necessidade ainda, de se avançar na implementação das políticas, superando os
entraves e vencendo os desafios que se apresentam. Não haverá mudanças
significativas dos padrões de exclusão territorial, de fragilidade econômica e da
pobreza com base regional no Brasil, se não houver uma clara opção da sociedade
brasileira, expressa por meio de uma Política Regional robusta, participativa e
articulada a um projeto nacional de desenvolvimento.

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