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fundamentación
Redacción y
técnica
legislativa
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La fundamentación
Comentarios generales sobre los fundamentos de un
proyecto
Introducción
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...no debe sólo explicarse el porqué de esa decisión, sino
también el para qué. No sólo las causas que lo llevan al
decisor político a establecer esa normativa, sino también
cuales son los resultados esperados, a futuro, por el hecho
de tomar esa decisión. (Pérez Bourbon, 2008, p. 171).
Las leyes que regulan los actos administrativos exigen, además de la causa
y la motivación, expresar la finalidad.
Por otro lado, nos encontramos con los actos que emanan del Poder
Legislativo, algunos de los cuales (las declaraciones, por ejemplo) no tienen
carácter normativo, pues simplemente implican expresiones de
beneplácito o repudio frente a determinados acontecimientos. Los
proyectos de ley, resoluciones u ordenanzas son expresiones propiamente
normativas, pues contienen dentro de sí una norma jurídica.
Tanto unos como otros requieren fundamentación. Ya vimos, cuando
desarrollamos la unidad número 2, que los reglamentos de las Cámaras
exigen que los proyectos sean acompañados de su respectiva
fundamentación, es decir, de la parte expositiva. Esa parte expositiva que
acompaña a los proyectos sirve para explicitar, ante los demás legisladores,
los argumentos que se tuvieron en cuenta al momento de proponer dicha
norma. Pero, una vez aprobada la norma (salvo raras excepciones), los
argumentos iniciales ya no son publicados, pues la verdadera
fundamentación de la norma se encuentra en el debate producido en la
sesión o en las comisiones donde los legisladores exponen las razones
tanto de la propuesta originaria como de las reformas introducidas sobre el
proyecto original. Este proceso de debate queda reflejado en las actas de la
sesión, que es un instrumento público y que, en definitiva, es el que
permite conocer las razones que motivaron la conducta de los legisladores.
Es cierto también que las sesiones son, por regla, públicas, salvo que por
votación especial se decida que sea secreta, por lo que la exigencia de la
fundamentación estará debidamente cumplida.
Por último, nos encontramos con la justificación de la motivación de las
decisiones del Poder Judicial, el que se expresa, en general, a través de
actos que establecen una consecuencia jurídica obligatoria para una
persona o un grupo de personas. Esos actos o decisiones se llaman
sentencias judiciales y también deben cumplir acabadamente la exigencia
de la fundamentación. Quizás el caso de las sentencias judiciales sea, por
cierto, el supuesto en el que el argumento adquiere mayor fuerza, puesto
que es necesario que la decisión que se adopta sea producto de un
razonamiento lógico y concatenado, donde se desprenda de modo
indubitable la consecuencia jurídica que se aplica. Aquí no hay expresión
de deseos ni de voluntad, sino una descripción clara de los hechos que han
sido probados en el juicio y de la norma que resulta aplicable al supuesto
en cuestión. Por otra parte, es causa suficiente para interponer un recurso
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ante la decisión del Juez, que la sentencia tenga un vicio en su
fundamentación.
Como hemos visto, la fundamentación es un requisito que se exige en
todos los actos emanados de autoridades públicas, exigencia que buscó
desterrar para siempre todo atisbo de autoritarismo y absolutismo en las
decisiones de los poderes del Estado.
En el caso del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, las decisiones emanan
en general de una sola persona (incluso en los órganos judiciales
colegiados, cada juez se expresa por medio de un voto), por lo que la
expresión de motivos debe estar expresada claramente en el acto jurídico;
pero además se trata de una decisión que se toma a puertas cerradas, por
lo que con más razón requiere de argumentación.
La decisión que emana del Poder Legislativo –como dijimos– es expresión
de un proceso colectivo de discusión y de negociación que concluye en un
acto jurídico que reúne la mayoría necesaria para ser aprobado. La
motivación inicial seguramente no será la misma que la que resulte de la
suma de todas las intervenciones. No obstante, tanto el proyecto de ley
como el despacho de comisión deben estar fundamentados para que
cualquier legislador, al leerlo, comprenda su alcance y finalidad.
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1) Encabezamiento.
2) Cuerpo Central.
2.1. Justificación Jurídica.
2.2. Breve relación de sus propósitos.
2.3. Antecedentes.
2.4. Razones determinantes; necesidad,
conveniencia, utilidad.
2.5. Resultado que se espera alcanzar.
2.6. Viabilidad científico- técnica.
2.7. Análisis y glosa del proyecto.
3) Conclusión.
4) Cierre protocolar.
5) Firma. (Brenna et al., 2013, p. 83)
1) “Título.
2) Encabezamiento de estilo
3) Apertura.
4) Análisis de la viabilidad jurídica.
5) Análisis de la viabilidad social, política y económica.
6) Análisis exegético del articulado.
7) Síntesis o conclusión.
8) Cierre de estilo.
9) Firmas”. (Pérez Bourbon, 2008, p. 178)
1) Título
Aunque esto puede variar de un cuerpo legislativo a otro,
entendemos que es conveniente incorporarlo. El título que
corresponde a los proyectos presentados por los
legisladores es el de “Fundamentos”; si se trata de un
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo se utiliza
“Mensaje”; los despachos de comisión deberían venir
acompañados por un “Informe”.
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2) Encabezamiento de estilo
El encabezamiento es la identificación precisa de la
autoridad a quien se dirigen los fundamentos. En el caso de
proyectos presentados por legisladores, suelen estar
dirigidos al Presidente del cuerpo. “Sr. Presidente” o, en su
caso, “Sra. Presidente”. Los despachos de comisión se
dirigen al cuerpo legislativo. “Legislatura...”, “Honorable
Cámara”, “H. Concejo”, según corresponda en cada caso.
3) Apertura
La apertura consiste en uno o dos párrafos breves con los
que se inicia la explicación del tipo de proyecto que se
presenta (ley, resolución, comunicación, declaración) y el
tema sobre el que trata, similar al estilo del “objeto” de una
demanda judicial. Esta parte sirve para que el lector pueda
conocer desde el principio de qué trata el proyecto. Su
inclusión es muy conveniente, sobre todo en las leyes
generales que regulan un tema en su totalidad. Debe
guardarse la lógica coherencia entre el modo de presentar el
proyecto, en la “apertura” de los fundamentos, y el Título o
nombre de la ley.
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Si se trata de un Concejo Deliberante, además deben
tenerse en cuenta:
e) las leyes provinciales; y, en su caso, la Carta Orgánica
Municipal.
Para Brenna et al. (2013), la justificación jurídica forma parte del cuerpo
central del informe y la finalidad es la misma que enuncia Pérez Bourbon
en el texto transcripto, es decir, dar cuenta del marco jurídico en el cual se
sanciona la norma y de que el mismo es coherente con la jerarquía que
deriva de la pirámide constitucional.
Debe tenerse en cuenta en este punto que en el caso de la República
Argentina y como consecuencia de la reforma constitucional de 1994,
existe una serie de tratados internacionales que gozan de jerarquía
constitucional y que deben tenerse considerarse al momento de redactarse
disposiciones normativas, pues muchos de ellos establecen directrices que
deben ser adoptadas por los Estados que los suscribieron y que, para el
caso del derecho interno argentino, gozan de la misma jerarquía que las
propias normas contenidas en la Constitución Nacional (CN).
Además, en esta parte, deberán zanjarse las dudas referidas a la
competencia del órgano que dicta el acto, es decir, debe tratarse de un
órgano cuya facultad le sea conferida por alguna disposición normativa.
Por ejemplo, son las legislaturas de provincia las que tienen competencia
para legislar en materia de códigos de procedimientos (Código de
Procedimiento Civil y Comercial, Código Procesal Penal, etcétera), mientras
que será el Congreso de la Nación quien tenga competencia para sancionar
los códigos de fondo (Código Civil, Penal).
En el caso de que existieren dudas, por ejemplo, cuando se trate de
materias novedosas no mencionadas expresamente en la CN, deberá
tenerse en cuenta que por mandato constitucional las provincias conservan
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todo el poder no delegado a la nación, por lo que, a priori, será facultad de
las legislaturas provinciales legislar al respecto.
Siguiendo con la estructura propuesta por Pérez Bourbon (2008), veamos
aspectos que deben incluirse en el contenido de toda fundamentación:
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Brenna et al. (2013) denominan este contenido como “resultados que se
espera alcanzar” (p. 86), con lo cual hacen referencia a las consecuencias
que se pretende lograr con la sanción del proyecto. En definitiva, no es más
que clarificar la finalidad de la norma que se está sancionado, permitir
distinguir los alcances inmediatos de los mediatos, así como los objetivos
de corto, mediano y largo plazo. Una norma que no es capaz de expresar
claramente qué espera lograr es una norma que no puede expresar su
razón de ser.
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Antecedentes jurisprudenciales: si fueren necesarios,
mediante consultas en colecciones jurídicas y sistemas de
información jurídica.
Este punto es, sin dudas, la parte sustancial de la fundamentación, pues allí
se exponen las razones de peso que justifican la sanción de la norma.
Por otra parte, existen fallos judiciales que van sentando jurisprudencia
sobre determinada materia que aún no se encuentra regulada y que, sin
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duda, constituye información importante para soportar un argumento. Por
ejemplo, pensemos en los fallos acerca de la despenalización del consumo
de estupefacientes frente a una legislación penal que lo penaliza y a un
proyecto de ley que tiende a modificarlo; o la creación de figuras por vía
pretoriana (a través de sentencias judiciales) que luego fueron recogidas en
la legislación (como la acción de amparo).
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que sobreabunda en el articulado puede ser bienvenido en esta parte,
puesto que la finalidad de este recurso es explicar el contenido de los
artículos. La extensión dependerá de la complejidad de la norma, cuanto
más difícil o técnico sea el lenguaje utilizado, mayor será la necesidad de
fundamentar en este apartado.
Siempre se debe evitar contrariar lo que luego se enuncia en el articulado.
No debe ampliarse ni restringirse el alcance de los términos y conceptos
utilizados, sino simplemente limitarse a explicarlos. Es muy importante
para la exégesis de una norma, mantener el mismo significado frente a las
mismas palabras.
La información contenida en el análisis del articulado es una herramienta
valiosa a la hora de interpretar el alcance de una norma, por lo que deberá
hacerse con especial cuidado.
Brenna et al. (2013) denominan a este recurso “análisis y glosa del
proyecto”, y señalan que son “las aclaraciones que sean necesarias para
una mejor comprensión del proyecto” (p. 87).
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Ejemplo 2: Por ello, insto a mis pares a votar favorablemente este
proyecto de ley.
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Bibliografía de referencias
Alchourrón, C. E., y Bulygin, E. (2000). Introducción a la metodología de las
ciencias jurídicas y sociales. Alicante: Biblioteca Virtual Miguel de
Cervantes. Recuperado de http://www.cervantesvirtual.com/obra-visor-
din/introduccion-a-la-metodologia-de-las-ciencias-juridicas-y-sociales--
0/html/
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