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Serie Geográfica

Nº. 11 - 2003: 79 - 90 I.S.S.N.: 1136 - 5277

EL ENFOQUE TERRITORIAL DEL DESARROLLO


RURAL COMO BASE DE LA ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO
Félix Pillet Capdepón
Julio Plaza Tabasco
Departamento de Geografía y Ordenación del Territorio
Facultad de Letras
Universidad de Castilla-La Mancha
Ciudad Real
felix.pillet@uclm.es Fecha de recepción: 04/03/03
Telf.: 926 - 295 - 300 Fecha de aceptación: 27/03/03

RESUMEN
El Desarrollo Rural está aproximándose a la Ordenación del Territorio. La Estrategia
Territorial Europea exige un cambio en las relaciones entre ellas. El conocimiento de
ambas prácticas permite una solución basada en la reforma administrativa, la definición
de nuevas y más eficientes unidades territoriales y un nuevo concepto de la formación.

PALABRAS CLAVE
Desarrollo Rural, innovación, ordenación del territorio, Estrategia Territorial Europea.

ABSTRACT
Rural development programs are getting on for land management. European Spatial
Development Perspective calls for a change about the links between them. The
knowlegde on both practices enables an solution based on the administrative reform,
new and mor efficient land units and a new concept about the rural development
training.

KEY WORDS
Rural development, innovation, land management, European Spatial Development
Perspective.

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LA POLÍTICA TERRITORIAL población objetivo. El inicio de estos
enfoques integrados surge
DEL DESARROLLO RURAL fundamentalmente por el fracaso de este
tipo de iniciativas sectoriales y estrategias
Para entender el Desarrollo Rural en un dirigistas (Troitiño Vinuesa, 1996: 71),
mundo globalizado, caracterizado por la localizándose en primera instancia en
conexión urbano-rural, donde lo urbano aquellas zonas rurales donde el bajo nivel
se ruraliza y lo rural se urbaniza, tenemos de rentas, el despoblamiento y el
que empezar indicando que nos envejecimiento, y la degradación
enfrentamos con un concepto de doble medioambiental se hacían cada vez más
significado, que responde a uno de los latentes, donde era imprescindible
grandes problemas de la Unión Europea. introducir nuevas acciones, diferentes a
Por una parte, un concepto sectorial del las agrarias, siendo para ello prioritario
término Desarrollo Rural, ligado a la mantener a la población, generar
producción agrícola (el primer pilar de la empleo, involucrar a la población,
Política Agraria Común), en el que se especialmente a las mujeres y a los
incluyen medidas estructurales y de jóvenes, etc.; objetivos que se han
acompañamiento orientadas a la mejora conseguido, gracias a la confianza
del sistema agrario, que actualmente depositada en los actores locales para
pretenden incentivar de forma cualitativa responsabilizarse de su propio modelo de
la gestión de los recursos agrícolas y las desarrollo.
inversiones en explotaciones agrarias, la
forestación de tierras agrarias, la La iniciativa comuntaria LEADER, junto a
conservación de los suelos, la instalación los programas operativos PRODER, han
de jóvenes agricultores, el cese centralizado y materializado este
anticipado de la actividad agraria, y las concepto alternativo. Para Valcárcel-
indemnizaciones compensatorias. Resalt (1996), la filosofía LEADER se ha
convertido en una experiencia piloto, en
Por otro lado, aparece un conjunto de un paradigma del desarrollo local en el
posibles acciones que bajo el título de espacio rural, como contrapunto de la
Fomento de la adaptación y desarrollo globalización y como proceso territorial
de las zonas rurales en el Reglamento de la reforma de la PAC sobre zonas
vigente 1257/1999, proponen un homogéneas, con un planteamiento
concepto más abierto del Desarrollo Rural integrador y endógeno, que se ha
(el segundo pilar) orientado a universalizado al conjunto del mundo
complementar las políticas de mercado. rural.

En cualquier caso, la consideración de la En el análisis de las potencialidades de


actividad agraria como centro de dicho este tipo de iniciativas de desarrollo se
proceso ha conducido a una práctica han reconocido dos aspectos específicos.
todavía sectorial, que no termina de En primer lugar, un enfoque caracterizado
satisfacer las expectativas que se esperan por su componente territorial, ascendente
de él, en el marco de la ordenación y multisectorial, y en segundo lugar una
territorial del continente europeo. actitud particular referente a la gestión, a
la financiación, a la innovación y al
La escasa voluntad por integrar todas las trabajo en red (Champetier,1999: 349-
políticas que afectan a los espacios 352). De todas ellas, se puede considerar
rurales ha conducido a la aparición de que el factor más importante y
multitud de actuaciones de ordenación, transcendental es el carácter territorial,
inversión, incentivos, formación y empleo pues rompe con la tradición sectorial del
desde distintas administraciones con la crecimiento o del desarrollo, y aboga por
misma finalidad (fomentar el empleo, un análisis y aprovechamiento diferente
mejorar la calidad de vida, conservar el de los recursos. Así, la iniciativa LEADER I
medio ambiente, etc...) y sobre la misma promovió el desarrollo participativo sobre

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determinados territorios; LEADER II permanentemente competitivo en la
consolidó la participación y fortaleció el creciente internacionalización de la
trabajo en red; y finalmente LEADER Plus economía” (Moliní, 1995: 154-155); y
reforzará las particularidades territoriales a también han asumido las condiciones de
partir de los grandes proyectos temáticos cambio que se imponen a nivel mundial,
y de calidad. como la Cumbre de Río y los acuerdos
comerciales, o entre los países miembros
Con esta filosofía se pretende educar, a través de sus conferencias y acuerdos
concienciar y construir una visión crítica (fundamentalmente la Conferencia de
sobre la posición de cada zona, o Cork y la Agenda 2000), sin olvidar
territorio, en el contexto del desarrollo documentos anteriores como la Carta
global, y sobre las decisiones más Europea de Ordenación del Territorio.
adecuadas para el futuro de las mismas y
sus habitantes. Estos objetivos se han En el marco europeo, LEADER ha
reforzado continuamente con llamadas a demostrado de esta forma la superación
promover la competitividad de los de las visiones sectoriales y reduccionistas
territorios, proceso que ha venido del Desarrollo Rural y se ha convertido en
marcado, teóricamente, con la pauta de el modelo de desarrollo territorial
la innovación durante LEADER II, y de la integrado para las zonas rurales, al igual
calidad en LEADER Plus. que INTERREG lo ha hecho para la
cooperación en materia de ordenación
del territorio, y GZIC para la gestión
DESARROLLO RURAL: integrada de las zonas costeras (Comisión
Europea, 1999: 20).
DESARROLLO TERRITORIAL
La consecuencia ha sido la asignación de
INTEGRADO PARA LAS un conjunto de responsabilidades de
ZONAS RURALES primer orden en el abanico de objetivos y
opciones políticas que plantea la
Estrategia Territorial Europea,
El enfoque territorial ha conducido a que
convirtiéndose en la clave de muchas de
las acciones desarrolladas en el marco de
ellas (Comisión Europea, 1999), en la
los programas de Desarrollo Rural de la
construcción del modelo territorial
última década se puedan considerar
europeo:
total o parcialmente como las propias de
cualquier proyecto de desarrollo territorial.
Por una parte, las metodologías de
• En relación con el desarrollo endógeno
planificación estratégica y prospectiva
y la diversidad y eficacia de los
son similares, constatándose la
espacios rurales, se defiende la
capacidad de análisis global y local de
promoción de estrategias adaptadas a
los Grupos de Acción Local y sus equipos
las potencialidades específicas de las
técnicos agrupados en torno a los Centros
áreas rurales, el refuerzo de las
de Desarrollo Rural.
ciudades pequeñas y medianas para
fortalecer a su vez las estructuras
Por otra, se han presentado como
regionales, y el desarrollo de una nueva
iniciativas dirigidas a construir modelos
relación entre la agricultura y el
territoriales competitivos y a la vez
patrimonio natural y cultural.
sostenibles. Es evidente que, en su puesta
en práctica, han reflejado un
• En el marco de las opciones vinculadas
comportamiento proactivo, centrado en
con las relaciones campo-ciudad, se
“aglutinar esfuerzos en los aspectos
recomienda básicamente el
esenciales que permitan convertir la
mantenimiento de niveles básicos de
irrepetibilidad de cada espacio en un
servicios y transportes y las
monopolio territorial de alto valor,
vinculaciones entre PYMES urbanas y

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rurales, como instrumentos de cohesión europeos y sus manifestaciones
territorial. constituyéndose en el principal
instrumento para garantizar su
• En la difusión del conocimiento y la conservación.
innovación, las estrategias territoriales
son las adecuadas para diseñar los A la vista de estas responsabilidades, el
procesos de transferencia tecnológica papel que asume esta política implica no
y de formación profesional y continua. sólo su mejora, sino también una reflexión
sobre el efecto que ha tenido el
• En la gestión prudente de la naturaleza desembolso de ideas y acciones
y el patrimonio cultural, por su carácter revolucionarias e innovadoras en la
horizontal, se exige una participación organización territorial de las
activa y total de todas las políticas comunidades territoriales, y
sectoriales e integradas. Son particularmente en la operatividad de la
especialmente vinculantes al Desarrollo filosofía Leader ante los objetivos del
Rural las opciones ligadas al desarrollo modelo territorial europeo.
de la Red Natura 2000, la integración
de la biodiversidad y las prácticas
ambientales en el contexto económico
local, escasamente sensibilizado en
EL DESARROLLO RURAL
muchos casos sobre la necesidad de TERRITORIAL EN LA
internalizar este aspecto, la
conservación de las zonas costeras, PRÁCTICA
montañosas y húmedas, el desarrollo
de formas de vida urbana menos El experimento LEADER se ha convertido
contaminante, la protección de los en un método y en una forma de realizar
recursos naturales y en especial los política territorial a nivel local; sus
suelos y las aguas, y la mitigación de enfoques, abiertos, participativos, y
catástrofes naturales. respaldados por las realidades territoriales,
permiten la integración del mismo en
• En la gestión de los recursos hídricos, el cualquier esquema superior de desarrollo
Desarrollo Rural presenta las que respete los principios de
capacidades de abordar sosteniblidad.
problemáticas ligadas al fomento del
ahorro para garantizar un equilibrio Para ilustrar esta realidad nos hemos
adecuado entre suministro y demanda, acercado al conjunto de experiencias
o para la conservación y recuperación desarrolladas por los Grupos de Acción
de las zonas húmedas reforzando la Local, utilizando los observatorios creados
responsabilidad en la gestión de los para el seguimiento de estas políticas. La
recursos. base de datos de la que partimos y de la
que haremos un uso meramente
• En la gestión creativa de los paisajes cualitativo, prescindiendo de la
culturales, se abre la oportunidad para localización o la financiación, pues lo que
valorizar o recuperar desde el turismo y nos interesa es el conjunto de ideas
el refuerzo de las identidades locales desarrolladas, se debe a la existencia de
todos aquellos elementos con la ya concluida Unidad Española del
significado cultural, histórico, estético y Observatorio LEADER, que comenzó a
ecológico. funcionar en diciembre de 1997 y que ha
dado paso a partir del nuevo periodo de
• Finalmente, en relación con la gestión programación a la Célula de Promoción y
creativa del patrimonio cultural, los Animación del Desarrollo Rural, con el
programas de Desarrollo Rural tienen la mismo objetivo de la anterior: informar y
oportunidad de recuperar los diferentes asesorar, promover y facilitar el trabajo en
estilos de vida de los espacios rurales red; ambas vinculadas a la Dirección

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General de Desarrollo Rural del Ministerio ambiente y patrimonio se repartieron el
de Agricultura. Tanto la Unidad como la 27,3%, el 16,2 %, y el 15,1%, del gasto
Célula mantienen una comunicación certificado, quedando el resto destinado
fluida con los interesados en el Desarrollo al apoyo, la formación y la cooperación.
Rural a través de la revista Actualidad
Leader y páginas web Vincularemos a cada uno de estos grupos
(redrural.mapya.es). las medidas que guardan relación con los
mismos, como es el caso del patrimonio y
A la hora de agrupar las ideas más del medio ambiente, respecto al turismo
innovadoras por medidas, no podemos rural; y de la valorización comercial
olvidar que desde el LEADER I al plus, respecto a la medida de PYMES, artesanía
incluyendo los dos PRODER se constata la y servicios.
importante inversión y número de grupos
de tres comunidades autónomas,
Andalucía, Castilla y León y Castilla-La Turismo rural, patrimonio y
Mancha, región esta última en la que ya
hemos analizado las principales medio ambiente
consecuencias del Desarrollo Rural con
enfoque local (Pillet, 2001). El turismo rural, identificado con una
oferta desarticulada y escasamente
Junto a la proximidad del tema, también complementada con alternativas de
queremos recordar que en el proceso disfrute del tiempo libre, ha evolucionado
evolutivo han existido dos medidas que hacia una concepción más genérica,
atrajeron el interés de los territorios; que no es otra que la de contemplar el
inicialmente fue la identificación de territorio en su conjunto como patrimonio
LEADER con el turismo rural, y con toda su carga cultural y natural,
posteriormente el interés por el desarrollo dependiente de organizaciones
de PYMES. Tanto una como la otra, complejas y extensas que agrupan a los
asumiendo las consignas de la ayuntamientos, a las asociaciones
competitividad y la oportunidad territorial, sectoriales y a los centros de iniciativas
responden a las preferencias de una turísticas, de cara a una mayor
sociedad postindustral que está profesionalización de la oferta y a la
orientando el desarrollo hacia otras zonas orientación de una marca de
distintas de donde se consolidó el proceso identificación cultural.
industrial y turístico tradicionalmente, ya
que desde la década de los noventa se Entre las acciones innovadoras más
ha apostado por el turismo de interior y repetidas se encuentran las de
por sistemas locales de producción rehabilitación del patrimonio,
industrial. reconvirtiendo muchos edificios de usos
ya abandonados por nuevos espacios
En Castilla-La Mancha, durante los para el alojamiento, la restauración y el
programas LEADER II y PRODER I se conocimiento de las culturas y de los
produjo una inversión total de 42.088 valores locales. También la articulación de
millones de pesetas, siendo relevante la la oferta complementaria se ha basado
tasa de 121,03 de gasto certificado sobre en muchos casos en el aprovechamiento
el previsto, ya que demuestra el interés y de las redes de caminos y senderos,
dinamización de los promotores ante priorizando sobre las vías pecuarias, los
estas iniciativas. Del conjunto de acciones viejos caminos de La Mesta.
innovadoras, beneficiarios y gasto
certificado, el 22,9%, el 23,0% y el 31,7%, Los principales enclaves de los itinerarios
respectivamente, afectó a la medida están marcados por la presencia de redes
destinada a PYMES, artesanía y servicios, de centros de interpretación natural,
mientras que las medidas de turismo rural, cultural y patrimonial; por aldeas o
valorización y comercialización, y medio pueblos de interés; por museos de interior

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o a la intemperie, y eco-museos; por mesas sectoriales, en las plataformas de
parques arqueológicos, etnográficos, iniciativas locales, o en poner en
mineros, y tecnológicos; por la circulación una formación itinerante sobre
arquitectura tradicional en desuso; por la los nuevos avances y tecnologías.
señalización del patrimonio en proceso
de restauración o rehabilitación; y por la Frente al riesgo de aislamiento respecto a
potenciación e información de ferias de los mercados, las asociaciones de
tradiciones populares y de la gastronomía productores han abogado por fuertes
de la zona. reconversiones de sus sectores
productivos, apostando por la
Sobre el soporte físico y medioambiental modernización tecnológica (almazaras,
se actúa especialmente en la embotelladoras, conserveras, granjas,
recuperación de áreas degradadas, la bodegas...) con instalaciones de última
reducción del impacto ambiental, la generación, aspecto este de vital
gestión y planificación del uso del agua, importancia para las industrias auxiliares
la eliminación y reciclado de residuos ligadas a la agricultura, y situadas en los
contaminantes y subproductos, la mismos territorios donde se realiza la
recuperación de envases, y la producción transformación.
de energías renovables y alternativas.
Junto al proceso productivo tenemos que
citar al marketing y la comercialización,
PYMES, artesanía, servicios a desde las agrotiendas, a las oficinas de
comercialización de todos los productos
la población y con marca de calidad del territorio,
comercialización dando respuesta a la demanda turística y
al mercado. A estas inquietudes
Aunque la inversión en estas medidas mercantiles no se puede olvidar la
cada vez es mayor y refuerza la idea del importancia que ha tenido y tiene la
surgimiento de nuevos espacios potenciación de la artesanía local, y la
industriales aprovechando los recursos necesidad de difundirla mediante rutas o
locales y las rentas de localización, mercadillos artesanales, poniéndola en
también es cierto que ha existido un relación con el turismo.
elevado gasto en fomentar el
levantamiento o ampliación de naves
para talleres, facilitando el traslado a Los territorios, como sujetos
nuevos espacios industriales, o en crear
empresas dedicadas a productos de la
de la innovación y la calidad
zona, si bien con una gran ausencia de
Con estos hechos basados en la realidad
innovación. Ante esta debilidad se han
puntual, hemos querido demostrar el
promovido marcas de calidad que
cuerpo de ideas generado por los grupos
identifican el producto industrial o
de acción local, por los equipos técnicos
artesanal con el territorio y los valores que
y consultores, por los emprendedores, y
este representa para la demanda.
por todos aquellos otros implicados en la
transformación de esta realidad,
Las señas de identidad geográfica de las
especialmente las universidades. Los
producciones van acompañadas por
territorios han conseguido generar una
medidas de mejora y normalización de la
identidad propia que constituye un
calidad y por los oportunos estudios de
patrimonio en sí mismo.
mercado. Para alcanzar esta meta, la
formación del capital humano y el
En relación con lo anterior queremos
asociacionismo se convierten en la clave
destacar tres aportaciones recogidas de
para la competitividad y la vertebración
Actualidad Leader, en las que se
del desarrollo. Los programas de
conecta de forma clara la vinculación
Desarrollo Rural han profundizado en las

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que existe entre territorio e innovación, y acciones de calidad sobre temáticas
por tanto, el esfuerzo realizado. La territoriales. De acuerdo con Fermín
primera de ellas se afianza en la idea de Rodríguez, se trata de generar proyectos
que la innovación ya no sólo afecta a las territoriales basados en la identidad
empresas sino que se aplica a los compartida y el debate sobre el modelo
territorios, siendo ésta el medio de de desarrollo a conseguir (Rodríguez
encontrar su camino entre múltiples Gutierrez, 2002: 16-17), motivo por el cual
oportunidades y dificultades (Champetier, es necesario vincular el Desarrollo Rural
1998: 34-35); la segunda confirma que la con el conocimiento ordenado de las
innovación ya no es extraña al territorio, oportunidades y limitaciones territoriales,
pues se aprovecha de su potencialidad y con la definición de un modelo territorial,
valora coherentemente los recursos y la consolidación de estos espacios a
naturales y culturales (Sancho, 1999: 8-9); medio y largo plazo.
y por último, en clara referencia a los
grupos, se reafirma que las estrategias En el caso de nuestra comunidad
deben ser innovadoras e imaginativas, y autónoma, Castilla-La Mancha, lo
que las acciones son el resultado de la importante no ha sido tanto el aumento
estrategia planificada y no a la inversa del número de grupos, que ha pasado de
(Esparcia y Noguera, 2001: 17). 27 a 29 grupos sino que de afectar al 68 %
de los municipios y al 43 % de la
Los efectos de este proceso dinamizador población, estos abarcan en la
y territorial se pueden valorar, en primera actualidad al 95 % de los municipios y al
instancia, en la medida en que se ha 68,7 % de la población. Únicamente han
demostrado la eficacia del desarrollo quedado fuera de esta política las
participativo y multisectorial, y del capitales de provincia, Puertollano, y dos
conocimiento detalladado e integrado comarcas industriales dependientes de
de los territorios. Se ha superado el Madrid: La Sagra y el corredor del
concepto de mundo rural como espacio Henares, lo que demuestra el interés por
auxiliado, subvencionado o dependiente, incorporar a todo el mundo rural a la
gracias al compromiso de los política territorial del Desarrollo Rural,
emprendedores y las administraciones en originando, lentamente, la identificación
la gestión y financiación de los fondos. Y de territorios que se unen en la
por último, se ha conseguido la homogeneidad y en la necesidad de
construcción de una sólida red de construir estrategias de competitividad.
conocimiento y cooperación que facilita Para alcanzar este desarrollo
los flujos de información, con el fin de participativo, se observa que con LEADER
mejorar los recursos propios e investigar plus y PRODER II las medidas se han
sobre los ajenos por si se adecuan al unificado, extendiendo para ambos,
territorio objeto de desarrollo, además de incluso, la destinada a la cooperación,
consolidar líneas de actuación de mayor como se observa en la Orden que regula
escala o grandes proyectos temáticos. el desarrollo de la iniciativa y el programa
En este estado de la cuestión, con la en Castilla-La Mancha (DOCM-2 del XI-de
puesta en funcionamiento en nuestro 2001), significando una posible
país, durante el otoño de 2002, de 147 normalización de las competencias
LEADER plus y de 164 PRODER II, al territoriales de los Grupos de Acción Local.
posibilitar la incorporación de PRODER en
comunidades autónomas fuera del
objetivo 1, indica el éxito de ésta política.
El aumento numérico de Grupos de
Acción Local en un 73,6 % es tan
significativo como la mejora cualitativa
que se pretende imponer, pues al viejo
objetivo de la innovación se une ahora la
necesidad de incidir en el desarrollo de

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ALGUNAS IDEAS PARA Esta aparente ausencia de
administraciones regionales y nacional
las

INTEGRAR LOS TERRITORIOS también se ha reforzado por el papel que


juegan dentro de la aplicación de estos
RURALES CON LA programas, frente al empuje e iniciativa
ORDENACIÓN DEL que han propiciado las administraciones
locales, en una evidente maniobra de
TERRITORIO fortalecer su papel en el gobierno de los
territorios, por otra parte legítima en la
aplicación del principio de
Un nuevo entendimiento entre subsidiariedad. Hasta la fecha, y
las relaciones administrativas siguiendo los reglamentos comunitarios,
regionales y locales las administraciones regionales y
nacionales, representadas por las
Consejerías de Agricultura y el Ministerio
La fuerza con la que se ha consolidado el
de Agricultura, Pesca y Alimentación, se
método LEADER en los espacios rurales no
limitan a dirigir el proceso de impulsión de
puede sino conducir a un nuevo
esta política garantizando la gestión de
entendimiento de las relaciones entre el
los fondos comunitarios y vigilando el
mundo urbano y el rural. Entre las
cumplimiento de los objetivos para los
ponencias y comunicaciones presentadas
que se aplican estas medidas financieras,
en el proyecto del Ministerio de
actuando como organismos
Agricultura, Pesca y Alimentación para la
intermediarios.
elaboración del Libro Blanco de la
Agricultura y el Desarrollo Rural
Las relaciones sectoriales que presenta el
(www.libroblancoagricultura.com), las
actual Desarrollo Rural entre Grupos de
opiniones tanto de la comunidad
Acción Local y las administraciones
científica como de los responsables de las
regionales debe superarse para mejorar
redes de Grupos de Acción Local,
los objetivos de la Estrategia Territorial
manifiestan el deseo de ampliar las líneas
Europea en lo relativo a la diversidad y
de trabajo del actual Desarrollo Rural a
eficacia de los espacios rurales y a la
todos aquellos aspectos que afectan a la
cohesión territorial deseada. Para Javier
vida de estos espacios, demostrando la
Orduña, Catedrático de Derecho Civil, “...
eficacia del papel de interlocución y el
el desarrollo rural presenta hoy en día un
carácter horizontal de sus actuaciones,
contorno netamente pluridisciplinar, si se
que iniciaron hace ya aproximadamente
quiere, plurimaterial, que lo aproxima
diez años.
poderosamente a aquellos supuestos
donde la titularidad competencial se
De esta forma, el éxito de los actores
establece por referencia más bien a las
locales parece eclipsar las funciones y
“políticas de actuación” o de
competencias de las administraciones
“ordenación” y no a sectores concretos
regionales. Se plantea una primera
exclusivos o excluyentes en el ámbito
confusión sobre la responsabilidad que
competencial...De suerte que resulta ya
debe recaer en estos programas, ya que
imprescindible que tanto a nivel estatal
los insignificantes recursos que manejan
como autonómica se diseñen los
no pueden cubrir en ningún caso el
pertinentes mecanismos, órganos y
conjunto de necesidades técnicas,
procedimientos que favorezcan los
financieras y administrativas que requiere
principios de coordinación y
el mundo rural en su totalidad. A esto se
colaboración administrativa, así como sus
suma el hecho de aquellas Comunidades
respectivos sistemas relacionales”
Autónomas donde el peso de lo rural
(Orduña Moreno, 2002: 1-2).
comprende una buena parte de
cualquier programa de gobierno regional
En un escenario de concertación se debe
(Guiberteau, 1998).
superar la idea citada de que sobre los

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programas de Desarrollo Rural recaen cerrada, en una primera fase, una vez
todas las responsabilidades del Desarrollo que Extremadura aprobó su ley en
Rural, pero debe exigirse en diciembre de 2001 (BOE, 05-02-02). De
compensación una reforma de las todas ellas, algunas, como Cataluña,
organizaciones territoriales y funcionales Galicia o Aragón, han iniciado procesos
tanto regionales como provinciales, más de comarcalización. La comunidad
cercana a las escalas y dimensiones aragonesa es posiblemente la que
donde se ejecutan estos programas. La presenta en estos momentos un mayor
solución más aceptada es el cambio desarrollo de la política territorial integral
generalizado hacia unidades territoriales al haber concluido el proceso constitutivo
administrativas intermedias entre los de 26 de los 32 Consejos Comarcales que
municipios y las provincias con un representan a las comarcas definidas en
carácter más integrado y multisectorial. la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de
delimitación comarcal de Aragón (BOE,
07-01-97). En las Directrices Generales de
La búsqueda de principios de Ordenación Territorial se establece la
elaboración de un Programa de Gestión
delimitación espacial Territorial de Aragón con propuestas en
coherentes para el Desarrollo materia de patrimonio natural, población,
sistema de ciudades y equipamientos
Rural y la Ordenación del comunitarios, infraestructuras territoriales,
Territorio actividades económicas y patrimonio
cultural, que se desagrega territorialmente
La tradicional clasificación de las políticas mediante los Programas Específicos de
de ordenación del territorio en el ámbito Actuación Comarcal, supervisados por
del urbanismo o la conservación de los Consejos de Coordinación de cada zona.
espacios naturales, y la escasa exigencia
de un tratamiento territorial a mayor En otras comunidades, como Castilla y
escala de las planificaciones del León se han delimitado Áreas Funcionales
Desarrollo Regional, han conducido a un del Territorio (Santos y Peiret, 2001: 187)
importante desajuste en la aplicación de como ámbitos de escala intermedia, que
principios de zonificación territorial o sin tratarse de comarcas naturales o
comarcalización. tradicionales, cuentan con una escala
apropiada para resolver los problemas de
Desde un punto de vista teórico, la gobierno del territorio, de protección de
definición de espacios intermedios o espacios valiosos, de gestión de los
comarcas con problemas físicos y recursos, de dotaciones, y de desarrollo
humanos bien definidos, permite superar económico y de diversificación
la limitación de los recursos e instrumentos productiva.
de planificación municipal, y mejorar la
acción de las administraciones Los casos expuestos indican que aquellas
provinciales y regionales, que no se comunidades autónomas que han
adecúa a estas escalas. Del mismo modo, asumido la organización comarcal o
instrumentos como los planes funcional de sus territorios, o la
subregionales o territoriales parciales elaboración de planes subregionales
pueden mejorar la coordinación de los están en facultades de solucionar este
distintos programas sectoriales que desajuste, creando bases territoriales
actúan sobre un mismo territorio sólidas para vincular la planificación
problema. indicativa propia de los actuales
programas de Desarrollo Rural con la
planificación normativa de la ordenación
La aprobación de leyes de ordenación territorial y todos los recursos de
del territorio en las comunidades cooperación y concertación
autónomas españolas se puede dar por interadministrativa que la acompañan.

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Una de las ventajas de la aplicación de instrumento de cambio de las
estos instrumentos de planificación organizaciones, y con ello de avance y
subregional o territorial parcial radicaría transformación de los territorios (Esparcia y
en superar la cuestionable limitación a Noguera, 1999: 10). Su consideración en
100.000 habitantes exigida por LEADER las posibilidades de vincular el Desarrollo
Plus para la delimitación de territorios. Esta Rural con la Ordenación del Territorio es
condición deja fuera a determinados obligada.
núcleos urbanos con funciones rectoras
evidentes en el contexto rural o impide el Las actuaciones de formación en el
tratamiento unitario de problemas mundo rural han sido el germen de
ambientales al compartimentarse el interesantes experiencias de desarrollo
espacio afectado, como sucede con las local y rural, siendo hoy una referencia
unidades hidrológicas. para las organizaciones que participan en
el desarrollo, ya que se basan en la
En La Mancha, por ejemplo, donde la planificación y adecuación de la
extensión de los sobreexplotados formación, de la difusión del
acuíferos 23 (Mancha Occidental) y 24 conocimiento, y de la innovación, en
(Campo de Montiel) afecta a más de función de las características socio-
250.000 habitantes, ésta queda dividida territoriales. Entre ellas merece destacar
en varios Grupos de Acción Local. Esta los programa de formación ocupacional
organización limita las posibilidades de (Escuelas-Taller, Casas de Oficios y
intervención a un escaso tratamiento en Unidades de Promoción y Desarrollo), las
materia de gestión de recursos hídricos y técnicas de desarrollo participativo
del conjunto de humedales asociados propias del método LEADER, o,
(Reserva de La Biosfera de La Mancha especialmente, la preparación de
Húmeda con el Parque Nacional de Las cuadros técnicos para los Grupos de
Tablas de Daimiel y el Parque Natural de Acción Local (Pillet y Plaza, 2001). A pesar
Lagunas de Ruidera como espacios más de la falta de coordinación y objetivos
emblemáticos), mediante medidas de con que han surgido, todas ellas han ido
cooperación. creando una idea común sobre lo que se
entiende y a dónde debe llegar el
Observamos, en consecuencia, que este Desarrollo Rural o local. A nivel de las
tipo de soluciones responde administraciones regionales no aparece,
especialmente a las necesidades de la sin embargo, un esfuerzo de similares
Estrategia Territorial Europea en gestión características para que los funcionarios
prudente de la naturaleza, de los recursos asuman estas formas de entender los
hídricos, de los paisajes culturales y del problemas territoriales y las
patrimonio natural, al diferenciarse los organizaciones sociales, presentando los
problemas sobre unidades territoriales sesgos tradicionales de la orientación
mejor definidas geográfica y agrarista. La ausencia de actuaciones
funcionalmente que las provincias, formativas en los cuadros técnicos
respetando por supuesto los servicios que regionales continuará limitando la
se prestan en estas administraciones. eficacia de las conexiones entre los
niveles locales y superiores.

La formación como política La formación en los programas de


Desarrollo Rural produce un cambio social
horizontal para facilitar la a tres niveles: axiológico, modificando los
concertación y la valores internos en relación con el
entorno; físico, mejorando las tecnologías
participación y los espacios; y humano, mejorando las
actitudes, las costumbres, las relaciones y
La formación puede convertirse, como los comportamientos (Rojo y Mora, 2001:
afirman algunos autores, en un 129). Desde nuestro punto de vista, el

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proceso formativo debe aprovechar este las relaciones sociales y culturales de los
cambio cualitativo, y ordenarse en cuatro territorios, a través de múltiples
niveles concretos (institucional, político, manifestaciones en materia de
técnico y de base) y sobre cuatro recuperación del patrimonio. Hasta la
aspectos fundamentales: el estilo o fecha, los procesos formativos en el
filosofía del desarrollo, las características Mundo Rural se han concentrado en sus
de los territorios (oportunidades, cuadros técnicos. El reto actual sería la de
limitaciones, organización, dinámicas, extender la formación, adaptándola a las
etc.), las formas de gestión, y los recursos necesidades, hacia los otros tres niveles.
tecnológicos disponibles para su avance.

CONTENIDOS
NIVELES FILOSOFÍA TERRITORIO GESTIÓN TECNOLOGÍA
INSTITUCIONAL
POLÍTICO
TÉCNICO ˜˜ ˜ ˜˜ ˜ ˜˜ ˜ ˜˜ ˜

DE BASE

Fig. 1.- Niveles y contenidos de la formación orientada al Desarrollo Rural

En el nivel institucional,
fundamentalmente a través del sistema
CONCLUSIONES
educativo, se debe generar un cambio
generacional en torno al concepto de Se ha intentado establecer las relaciones
mundo rural, al valor de los recursos entre las actuales políticas de Desarrollo
territoriales propios, las formas de acceder Rural y la Ordenación del Territorio. Desde
al empleo, y las tecnologías para la la Unión Europea, las medidas de
Sociedad de la Información. La formación acompañamiento que financian los
orientada a los grupos políticos, la más deseos de cambio del mundo rural han
próxima a la Ordenación del Territorio, permitido el éxito y consolidación del
debe fortalecer los principios de método LEADER como estrategia de
sostenibilidad y equilibrio territorial, intervención territorial integrada para los
generando una actitud proactiva en espacios rurales.
torno a la dinamización de los recursos,
además de la capacitación en las Considerando que desde la Estrategia
Nuevas Tecnologías de la Información Territorial Europea se plantean grandes
para mejorar las posibilidades de retos para el Desarrollo Rural Integrado, es
documentación e información, de trabajo preciso reflexionar sobre lo que significa
en grupo y de negociación, superándose esta práctica en la realidad, y cómo se
incluso los condicionamientos ideológicos. puede aproximar a corto plazo con la
En tercer lugar, la formación de los Ordenación del Territorio, superándo así
equipos técnicos sitúa a los territorios en los desfases existentes actualmente en la
las posiciones necesarias para optar a la conexión entre los Grupos de Acción
innovación y calidad que se persigue en Local y la política territorial de las
ellos. Finalmente, la formación de base comunidades autónomas.
mejora, como decíamos arriba, los
comportamientos humanos y genera El desarrollo de los instrumentos
nuevas actitudes ante la realidad local, planificadores, especialmente a nivel
habiendo sido especialmente eficaz en subregional o territorial parcial, junto a
muchos casos para la recuperación de una profundización en la formación

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permitiría la consolidación de los Grupos Pillet Capdepón, F. (en prensa) "El
de Acción Local como interlocutores de Desarrollo Rural y los instrumentos de la
las administraciones regionales y las plurifuncionalidad: LEADER y PRODER. Las
poblaciones locales en la búsqueda de medidas en Castilla-La Mancha" (Libro
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