••

••
•• PONTIFíCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
PUC-MG
••
••
••
••
•• ECONOMIA DO SETOR
••• ,
! •

PUBLICO
••
••
••
•• ,
-~
- - -- -~-

••
••
•• PROFESSOR: FLÁVIO RIANI

••
••
••
••
••
•• BELO HORIZONTE
2010

••
•
 ••
••
SUMÁRIO
••
1. Introdução ••
••
2. Evolução do pensamento sobre a participação do governo na economia
Adam Smith (Riqueza das Nações - 1776) ••
John S. Mill (Princípios da Economia Política -1848)
Pigou A.C. (A study on public finance - 1928)
••
John M. Keynes (Teoria Geral-1930) ••
3. Falhas no mecanismo de mercado e o processo interferência/participação do ••
governo na economia
3.1. Modelo de Equilíbrio Geral
••
3.1.1. Maximização do consumo ••
3.1.1.1. Maximização do consumo individual
A) Análise das preferências ••
B) Restrição Orçamentária
C) Equilíbrio do consumo individual
••
3.1.1.2. Maximização do consumo no mercado ••
3.1.2. Maximização da produção
3.1.2.1. Maximização da produção individual ••
3.1.2.2. Maximização da produção no mercado
••
••
3.1.3. Eficiência na produção e no consumo - Equilíbrio Geral

4. Falhas de mercado (Equilíbrio Geral) e a interferência ou participação do

governo na economia ••
A) Indivisibilidade do produto e os bens públicos puros
••
••
B) Bens Sociais ou Quase-públicos
C) Externalidades
D) Custos Decrescentes e o Modelo Imperfeito
E) Riscos e Características da Oferta
••
F) Regulação ••
••
••
 ••
••
••
•• 5. Objetivos e alternativas da interferência do governo
5.1. Função alocação

••• 5.2. Apropriação da renda e da riqueza

5.3. Estabilidade nas atividades econômicas

••
•• 5.4. Observações

•• 6. Política Fiscal - Análise dos agregados

6.1. Instrumentos de Política Fiscal

•• 6.1.1. Gastos Públicos

•• A) Crescimento dos Gastos Públicos

8) Razões do crescimento dos Gastos Públicos

•• 8.1.) "Modelos" Macroeconômicos

8.1.1.) Lei de Wagner sobre a expansão das atividades do Estado

•• 8.1.2.) Peacock e Wiseman sobre o crescimento dos gastos públicos

•• 8.1.3.) Modelos de desenvolvimento

Musgrave e Rostow
e o crescimento dos gastos públicos

•• Hipóteses de Heber
8.2.) "Modelos" Microeconômicos

•• C) Considerações finais sobre gastos públicos ';>' ;;rr-:..:~

•.:- ;"-:.c ~••.; 'p ; .

•• D) Análise dos Gastos Públicos no 8rasil

D.1.) Gastos por categorias econômicas

•• D.2.) Gastos por funções

D.3.) Gastos por poderes

•• D.4.) Lei de Responsabilidade Fiscal

•• 6.1.2. Mecanismos de financiamento dos Gastos Públicos

A) Tributação

•• A.1.) Pontos importantes a serem considerados na discussão e montagem de

uma estrutura tributária
•• Equidade

•• Neutralidade
Certeza

•• Clareza

•• A.2.) Princípios da tributação

Princípio do benefício

••
L_~_
•
r ••
I

••
• Serviços Públicos
O governo deveria adotar recursos em serviços públicos e instituições
•• •
públicas cuja natureza das atividades não se esperaria que fossem oferecidas
ou mantidas por qualquer entidade privada.
L) ..:~v,,-~
••
•
~ CJY'Y'T"~'v~-~

John S. Mill (Princípios da Economia Política -1848)

••
••
Admitia uma base maior para as funções governamentais.
Segundo ele, o governo deveria assumir a responsabilidade por
••
atividades de interesse geral, não porque o setor privado não seria capaz de
••
desenvolvê-Ias, mas porque simplesmente ele não o faria.
Na visão do autor, o governo deveria prover estradas, escolas, hospitais ••
e outras atividades de interesse da sociedade não desenvolvidas
privado.
pelo setor
••
Pigou A.c. (A study on public finance - 1928)
•
••
•
Introduz a análise "marginalista" na discussão sobre o grau de
••
envolvimento do governo na economia.
••
Segundo ele, a sociedade deveria avaliar o grau de interferência
governo na economia, através de uma ponderação entre o "custo marginal da
do

•••
tributação" e o "benefício marginal gerado". Desde que o segundo
superior ao primeiro, a decisão da sociedade deveria ser favorável
maior participação do governo.
fosse
a essa .• '

.'•
• !

John M. Keynes (Teoria Geral-1930)

Também deu maior amplitude à participação do governo.

••
Segundo ele, o governo deveria investir recursos em atividades que
.'.'
••
.•
fossem de interesse da sociedade não desenvolvidas pelo setor privado.
Havia também nas suas avaliações, a grande preocupação com o nível
de desemprego da época, devido à "Grande Depressão". '

••
•

•
 ••
••
•••
A discussão sobre o grau de envolvimento do governo continua na pauta
das avaliações. Porém, atualmente elas se relacionam com interesses
econômicos específicos e/ou com pensamento politico do governo em

•• andamento .

••
Porém, o fato é que atualmente, o governo atua de forma diferenciada
entre paises, cuja avaliação preliminar pode ser vista na tabela seguinte .

•• Tabela 1

•• Receita tributária e Gastos Públicos (% do PIB) - Países selecionados - 2007

•• Dinamarca
PAISES TRIBUTAÇAO
48.9
GASTOS
47.1

•• Suécia
França
48.2
43.6
48.0
45.0

•• Itália 43.3 45.0

•• Holanda
Reino Unido
38.0
36.6
41.0
36.0

•••
MEDIA DA OCDE 36.1 38.0
Canadá 33.3 33.0

•• EUA
Japão
28.3
18.4
32.0
19.1

•• Brasil 37.0 41.5

••
FONTE: Organização para cooperação e desenvolvimento econômico - OeDE (França)
IBGElSTN

••
•• 3. FALHAS NO MECANISMO
INTERFERÊNCIA/PARTICIPAÇÃO
DE MERCADO E O
DO GOVERNO NA ECONOMIA
PROCESSO DE

••
•• Esta parte tem por objetivo destacar as principais motivações para a
participação ou intervenção do governo na economia .

•• Estas motivações são oriundas das falhas existentes

equilíbrio geral. Assim, para detectá-Ias serão observados, em linhas gerais, os
no modelo do

•• principais aspectos do modelo de Equilíbrio Geral.

••
••
 ••
••
3.1. Modelo de Equilíbrio Geral
••
Leon Walras formulou a teoria do Equilíbrio Geral baseado na teoria
marginalista e na teoria da utilidade.
• ••
Vilfredo
Equilíbrio
Pareto enumerou
Geral constituídos
os
daqueles
pressupostos
da concorrência
básicos da
perfeita,
teoria
sendo os
do
••
principais:
••
• grande número de vendedores e compradores no mercado;
• perfeito conhecimento do mercado por parte de vendedores e compradores; ••
• perfeita mobilidade dos fatores;
••
o objetivo da análise de Pareto era o de mostrar como a situação ótima ••
seria alcançada.
Para tanto, ele desenvolveu o modelo do Equilíbrio Geral, introduzindo ••
as seguintes variáveis e condições:
••
A e B ---+ representam os consumidores ••
XeY
KeL
---+

---+
representam os bens e serviços
representam os fatores de produção ••
A utilidade máxima W = W (UA, UB) representa a função de utilidade dos
••
indivíduos A e B. ••
Fatores constantes
••
K= KY + KX
L=LY+Lx
••
••
Utilidade constante
UA = UA (XA, yA)
••
UB = UB (XB, yB)
••
Tecnologia constante ••
yA + yB = Y = Y (KY, LY)
XA + XB = X = X (Kx, LY)
••
••
•
 ••
••
•• Com base nestes pressupostos e nos pontos básicos da teoria do
consumidor e da produção, desenvolve-se o modelo do Equilíbrio Geral.

••
•• 3.1.1. Maximização do consumo

••• A maximização do consumo será alcançada quando os indivíduos

estiverem consumindo a totalidade de bens e serviços oferecidos pelo setor

•• produtivo da economia. Esta situação caracteriza o "Ótimo de Pareto" no

•• consumo .
Para se chegar a esta situação, recorre-se aos pontos básicos da teoria

•• do consumidor, relacionados às preferências e à restrição orçamentária para

primeiro estabelecer a maximização do consumo individual e posteriormente a

•• maximização do consumo no mercado.

••
•• 3.1.1.1. Maximização do consumo individual

•• Base da análise: preferência e restrição orçamentária individual

••
•• A) Análise das preferências

•• Pontos básicos destacados nas "Curvas de Indiferenças".

••
•• x
Taxa marginal de substituição (TMS):
•• Representa a troca entre os bens.

•• X1 ------~
\ ..
•••
Calculada pela UMg (utilidade
marginal)

•• X2 ------1----,--
I
I
I
I
A

•• I

Y1
I

Y2 Y

••
•
 ••
••
x
••
Ideal (Maximizar utilidade) ••
A' ••
A
y
••
••
B) Restrição Orçamentária ••
••
indivíduo.
A restrição orçamentária representa a capacidade de compra
Ela é alcançada através da relação entre o nível de renda do
do
••
indivíduo e os preços dos bens e serviços que ele deseja consumir. Assim
sendo:
••
••
R
Py
-+

-+
nível de renda do indivíduo
preço do produto Y ••
Px -+ preço do produto X
••
A restrição orçamentária será dada por: ••
R ~ Py. Y + Px.X
••
Py.Y = total de gasto com produto Y
Px.X = total de gasto com produto X
••
••
Reta orçamentária (Máximo de capacidade de compra): ••
••
I R = Py.Y + PX.X I ••
••
••
••
 ••
••
•• Possibilidades de consumo:
• R / Py = Y1 -> X = O
•• • R / Px = X1 -> Y = O
• Consumo intermediário de X e Y

••
•• X

••
••
•• Restrição
Orçamentária
_ Reta orçamentária

••
••
•• Pontos sobre a reta orçamentária mudam apenas a quantidade de bens
consumidos .

•• A reta orçamentária pode sofrer mudanças devido a alterações nos

•• preços dos produtos ou na renda, levando a deslocamentos da reta .

••
••
•• X
.•. : iR: JPy

•• À : JR: iPx

••
•• Y

••
••
••
••
 ••
•
••
C) Equilíbrio do consumo individual

••
••
Equilíbrio: maximização do consumo individual

••
x
x ••
••
••
••
••
••
A' -> Consumo está abaixo do que o indivíduo pode ter. Poderia aumentar ••
consumo de X ou Y.
A -> Situação de equilíbrio, ou seja, maximiza o consumo individual.
••
A" -> Consumo está acima da capacidade de compra do individuo.
••
••
3.1.1.2. Maximização do consumo no mercado
••
A maximização do consumo no mercado ocorrerá quando os indivíduos ••
maximizarem seus consumos, absorvendo a totalidade de bens e serviços
oferecidos no mercado. ••
No modelo do Equilíbrio Geral, tal situação é denominada
Pareto no consumo".
"Ótimo de
••
Graficamente ela é mostrada pelo diagrama de Edgeworth. ••
••
••
••
L_ _~
•
 ••
•• x x

••• Y Y18
I
Os
I

•• ~
~B
Y

••
I •.•~

x
••
•• A"
~E
----- A

•• x
Y Y

•• E ---> Situação de "Ótimo de Pareto no consumo" .

•• Esses pontos de equilíbrio vão depender da demanda e da preferência

•• de cada indivíduo pelos produtos X e Y .

••
•• Curva de Contrato

••
••
••
••
••
••
•• E1. E. E2 ---> "Ótimo de Pareto no consumo"

•• Ótimo de Pareto no consumo:

•• Neste caso só é possível aumentar o consumo de um indivíduo.

houver uma redução no consumo do outro indivíduo .
se

••
•
r

••
••
3.1.2. Maximização da produção
••
A maximização da produção é outro pressuposto do modelo do ••
Equilíbrio Geral.
Para se mostrar esta situação recorre-se aos conceitos básicos da teoria ••
da produção, mais especificamente aos conceitos de isoquanta e isocusto.
••
A) Isoquanta ••
Representa as diversas combinações
propiciariam um mesmo nível de produção
de fatores de produção que
••
K
•
••
Taxa marginal de substituição técnica (TMST):
Representa a troca entre os fatores. ••
.• Calculada pela PMg (produto marginal) -
variação na produção em decorrência da
•
••
utilização de +1 fator de produção.
••
L
••
Qualquer ponto sobre a isoquanta, o nível de produção de Y é o mesmo. ••
Passando de um ponto para outro, altera apenas a utilização dos fatores de
produção. ••
••
K ••
••
Y'
••
••
L
••
••
••
 ••
••
•• Exemplo:
Produção = 100 unidades

•• PMgL = 10 ---> Usando

PMgK = 20 --->
+1 L, a produção aumenta em 10 unidades .
Usando +1 K, a produção aumenta em 20 unidades .

••
•• K

••
•• 1

•• 100
110

•• L

••
1 2

•• Caso aumente L em 1 unidade, mas queira manter a produção em 100

unidades, a utilização de K deverá diminuir em 0,5 unidades .

•• = PMgL 1 PMgK = 10/20 = 0,5

••
TMST

•• K

••
•• 2

•• 1 100
120

•• L

•• 1

•• Caso aumente K em 1 unidade, mas queira manter a produção em 100

unidades, a utilização de L deverá diminuir em 2 unidades .

•• = PMgK IPMgL = 20 110 = 2

•• TMST

••
 ••
••
B) Isocusto
Representa a capacidade que a empresa tem para adquirir fatores de
•••
produção.
Ela é obtida dividindo-se a disponibilidade
fatores de produção. Assim, sendo:
financeira pelos preços dos • ••
= disponibilidade financeira
••
D
PK = preço do fator K
do produtor
••
PL = Preço do fator L
••
A isocusto seria determinada por:
••
••
••
••
Possibilidades de utilização dos fatores: ••
• D I PK = K1 ---> [ = O
• D I PL = [1 ---> K = O
••
• Utilização intermediária dos fatores ••
••
K
••
••
••
••
••
o que determina a inclinação e deslocamentos
dos fatores e a disponiblidade de recursos.
da isocusto é o preço
••
••
••
 ••
••
•• K

••
••
•• L .

••
••
••
••
••
•• L

••
•• 3.1.2.1. Maximização da produção individual

•• A maximização da produção individual é atingida através da análise

conjunta da isoquanta com a isocusto.

•• Ela representará o máximo de produção possível de um determinado

•• produto em função da disponibilidade de recursos de cada produtor.

•• K

•• K1
K

•• X
L

••
[1 L
 ••
••
A -> Nível de produção está abaixo do máximo, pois o produtor pode adquirir
mais dos fatores de produção.
••
B -> Nível de produção está acima da disponibilidade financeira do produtor em ••
adquirir fatores de produção.
E -> Situação de equilíbrio, que representa o máximo da produção individual. • ••
••
3.1.2.2. Maximização da produção no mercado
••
utilizada
A maximização
a totalidade
da produção
dos fatores
no mercado
de produção
é alcançada
disponíveis,
quando
produzindo
for
o
••
máximo de produto possível.
••
Esta situação caracteriza o "Ótimo de Pareto na produção".
Elas são situações nas quais só será possível alterar a produção de um ••
produto se houver alterações na produção de outro produto. Graficamente esta
situação é mostrada pelo diagrama de Edgeworth.
••
••
K ••
L K
••
~. E X ••
I

K
"-- ~~L
••
••
~E
.:J'---- Y ••
Oy K
L L
••
••
E -> Situação de "Ótimo de Pareto na produção"
Esses pontos de equilíbrio vão depender da quantidade de ••
disponibilidade e utilização dos fatores de produção para produzir determinado
produto (X ou V), ou seja, a demanda de mercado.
•
 ••
••
••
••
••
••
••
••
••
•• El, E. E2 -> "Ótimo de Pareto na produção"
••
•• 3.1.3. Eficiência na produção e no consumo - Equilíbrio Geral

•• A obtenção do Equilíbrio Geral é teoricamente alcançada através da

•• análise conjunta dos pressupostos da maximização da produção e do

•• consumo .
No Equilíbrio Geral pressupõe-se ainda que as seguintes condições

•• sejam satisfeitas:

• • Eficiência requer que a produção de X e Y seja maximizada de acordo com as

preferências dos indivíduos A e B.
• TMSxy = TMSyx

• TMSKL = TMSLK

• TMSxy = TMSxy
Com estas condições sendo atingidas, recorre-se finalmente aos
conceitos da Curva de Indiferença da Comunidade (CIC) e da Curva de
Possibilidade de Produção (CPP) para determinar o gráfico final do modelo do
Equilíbrio Geral.
 ••
••
A) Curva de Indiferença da Comunidade (CIC)
••
Representa teoricamente o desejo de consumo dos indivíduos na ••
sociedade.
.!
.'••
• 1

A análise conjunta da CIC com a CPP determina a quantidade e

combinação de bens a ser produzida pelo setor produtivo.
No modelo em questão, a CIC representa:

••
x x x
••
••
A B ••
Y Y Y
••
••
B) Curva de Possibilidade de Produção (CPP) ••
Representa teoricamente as diversas possibilidades de produção
••
resultantes das alternativas existentes para a alocação dos fatores de produção ••
(LK).
••
••
X' •

Y' Y

o que vai determinar a quantidade a ser produzida de X e Y é a CIC.

 ••
•• o
•• diagrama final do modelo do Equilíbrio Geral é detenminado pela
análise conjunta da CIC e da CPP.

•• O ponto de tangência entre estas duas curvas, determina qual a

combinação de bens que atenderia a demanda da sociedade.

•• Tal situação é mostrada pelo ponto E no gráfico seguinte, cuja

•• combinação de produção seria Y, X.

Esta combinação seria absorvida pelos individuos A e B, em várias

•• possibilidades de combinações de consumo, como as mostradas no gráfico

pelos pontos E1...En. Em cada um deses estar-se-ia em situações de Ótimo de
•• Pareto no consumo .

•• Enfim, o gráfico demonstra um pressuposto básico do modelo que é o da

satisfação do consumo dos indivíduos, obtida através do mercado.

••
••
•• x

•• CPP

•• Curva de Contrato

•• CIC

••
••
••
••
•• Qualquer ponto E, representa pontos de Ótimo de Pareto, onde está
sendo consumido a totalidade de X e Y
 ••
••
4. FALHAS NO MERCADO (EQUilíBRIO
PARTICIPAÇÃO DO GOVERNO NA ECONOMIA
GERAL) E A INTERFERÊNCIA OU
••
••
o Modelo do Equilíbrio Geral pressupõe que através do mecanismo de
mercado, os indivíduos seriam capazes de verem todas as suas demandas ••
atendidas. Ou seja, pressupõe-se um sistema de livre mercado, no qual os
individuas teriam suas demandas prontamente atendidas pelo setor produtivo.
••
Na realidade, o que se pretende mostrar é a impossibilidade de que tal ••
mecanismo funcione na forma suposta e surgem várias situações nas quais os
indivíduos não teriam suas demandas atendidas no mercado. Isto constitui as
••
chamadas "Falhas no mecanismo de mercado" que poderão ser minimizadas
••
ou eliminadas por intermédio das ações govemamentais.
Em linhas gerais, estas falhas surgem em decorrência de: ••
• Indivisibilidade do produto e o surgimento dos bens públicos puros;
• Existência dos bens sociais ou quase-públicos;
••
• Extemalidades (negativas a serem eliminadas e positivas a serem ••
incentivadas);
• Custos decrescentes e a formação dos mercados imperfeitos; ••
• Riscos e características da oferta;
••
A) Indivisibilidade do produto e os bens públicos puros
••
Existe um grupo de bens e serviços que fazem parte das necessidades ••
dos indivíduos na sociedade, cuja característica principal é a impossibilidade de
individualizar os benefícios por eles gerados.
••
Uma vez oferecidos à sociedade, esses bens geram benefícios ••
extensivos a todos e para os quais não existe a possibilidade
indivíduos do uso dos benefícios gerados.
de excluir os
••
No caso desses bens, ocorre a presença dos chamados "Free Riders".
Indivíduos que se beneficiam dos serviços, mas que não revelam suas
••
preferências
Em função das características desses bens, não existe a possibilidade
•
do financiamento dos seus custos via preço. O govemo irá oferecer esses bens
e serviços, financiados pela tributação.
 ••
••
••
•• Exemplos: Defesa Nacional, Segurança Pública, Corpo de Bombeiros

•• B) Bens Sociais ou Quase-públicos

••
•• Parte desses bens é oferecida à sociedade pelo setor privado .
Custos da oferta desses bens são financiados pela venda dos

•• produtos/serviços no mercado, via preço

Esta situação gera o "princípio da exclusão", isto é, quem não pagar o

•• preço estabelecido não tem acesso ao beneficio gerado pelo bem ou serviço .

•• Grande parcela da sociedade não se beneficiaria da oferta desses bens

em função do "princípio da exclusão" .

•• Assim, dado o caráter social desses bens, a sociedade teria no governo

••
a possibilidade de minimizar esse efeito e criar condições para que toda a
sociedade passe a ter acesso aos beneficios que ele gera .

•• Motivos que podem excluir a sociedade:

•• • Quantidade de oferta seja insuficiente;

•• • Necessidade de pagar para ter esse benefício;

•• o governo pode acabar com essa exclusão, oferecendo esses bens e

serviços, financiados pela tributação .

••
•• Exemplos: Saúde, Educação, Habitação .

•• C) Externalidades

•• As externalidades ocorrem quando a ação de um indivíduo ou de uma

•• atividade gera efeitos sobre outros indivíduos ou outras atividades .

Quando os efeitos externos acontecem, em tese, a situação do Ótimo de

•• Pareto não seria satisfeita .

Do ponto de vista do modelo do Equilíbrio Geral, a mensuração dos

•• benefícios é determinada pela ígualdade entre os custos marginais e as

•• receitas marginais .

••
 •

••
Dentro desta ótica de raciocínio, o modelo avalia apenas os efeitos
••
positivos diretos gerados pela sociedade.
••
Acontece, porém, que uma grande parte das atividades econômicas
causa efeitos positivos na geração e oferta do bem, mas também provocam ••
efeitos negativos para a sociedade, afetando o seu nivel de bem estar.
Na ótica do setor privado, tais efeitos são desconsiderados e por
••
iniciativa própria, a tendência é a permanência dessas situações. ••
Os casos de externalidades, apesar de difíceis de serem mensurados,
diminui os efeitos positivos da oferta do bem, diminuindo o bem estar que ele ••
gera, fato este desconsiderado no modelo do Equilibrio Geral.
Pela ótica da produção, a atuação do governo se faz necessária como
••
alternativa de combate aos efeitos externos negativos gerados pela atividade. ••
As ações do governo se materializam através de leis, controles,
punições, etc. ••
Em outros casos, as ações do governo visam geram efeitos externos
positivos à sociedade, ao desenvolver determinadas atividades. Isto ocorre, por
••
exemplo, com saúde, educação, segurança, estradas, etc. ••
O modelo do Equilibrio Geral avalia apenas os efeitos positivos
(Externaiidades positivas) de uma atividade ou indivíduo. Porém, os efeitos ••
negativos (Ex: questões ambientais) é que justificam a ação do governo, que
tentará impedir ou minimizar, através de leis, punições, etc.
••
••
Dl Custos Decrescentes e o Modelo Imperfeito
••
O alto nível tecnológico trabalhando através do fator especialização e
••
divisibilidade produz economia de escala na produção da maioria das firmas.
Estas economias são caracterizadas por um custo de produção decrescente ••
como conseqüência da produção em escala.
Assim, o desenvolvimento tecnológico induziu o aparecimento da
••
economia de escala, trazendo como conseqüência a concentração da
••
produção num número reduzido de empresas que passam a ter um domínio
quase que total do mercado. Tal situação quebra um dos pressupostos básicos ••
da concorrência perfeita e do modelo do Equilíbrio Geral que é a perfeita
concorrência no mercado.
••
••
 ••
••
•• Dessa forma, a situação de equilíbrio das firmas requeridas no modelo
do Equilíbrio Geral difere daquelas no mercado imperfeito .

•• Enquanto no primeiro caso, o equilíbrio da firma requer que o preço seja

igual ao custo e receita marginal, no segundo, o equilíbrio da firma ocorre

•• quando iguala-se o custo marginal à receita marginal.

••
I.
Assim, há uma diferença conceitual fundamental: enquanto no modelo
do Equilíbrio Geral, o pressuposto é o de que a firma produzirá em função da
demanda revelada pelo consumidor, no mercado imperfeito, esta decisão é da
I •

••
firma, que o faz em busca da maximização do lucro. Neste caso, o nível de
produção da firma será diferente do requerido pela sociedade .

•• Dessa forma, a atuação do governo se justifica uma vez que ele dispõe
de mecanismos que possa ajustar o nível de produção requerido pela

•• sociedade .

••
•• P CMg Equilíbrio Geral
(Concorrência Perfeita)

•• P* P = RMg
••
••
•• Q* Q

••
•• P
CMg Concorrência Imperfeita

•
P*

Q
 .1
••
Para a empresa, o ponto E (Cmg = RMg) é o ideal, onde ocorre
••
maximização do lucro, ou minimização do prejuízo. Já para a sociedade, o
••
ponto ideal é o S. Dessa forma, o governo atua ajustando esse mercado.
••
P
••
+~rMg ••
•
•
~i~RMg
••
I
I
••
Lucro <- Q1-+ Prejuízo Q
••
••
••
P
••
CMe
••
P* ••
••
Q
••
RMg ••
••
Quando a empresa altera sua produção para atender a sociedade (Q1 -+
Q2: E -+ S), o lucro diminuirá (L1 > L2), ou seja, ela não fará isso por conta
•
própria. Daí a importância da interferência I participação na economia no caso
de mercados imperfeitos.
r

••
••
•• Ações do governo:
• Incentivos fiscais;

•• • Crédito subsidiado;
• Fixação do preço;

•• • Incentivo à importação;

•• • Investimento direto na produção do bem;

•• E) Riscos e Características da Oferta

•• A falta do perfeito conhecimento do mercado, por parte da empresa,

•• poderá levar a situações nas quais os bens necessários e desejados pela

sociedade não sejam a ela oferecidos pelo setor privado.

•• Nestes casos, a alternativa é novamente recorrer ao governo para que a

oferta desses bens seja realizada.
•• Motivos que podem levar o setor privado a não produzir determinados

•• bens (Ex: energia):

• Desconhecimento efetivo do mercado;

•• • Dúvidas quanto à rentabilidade do investimento;

• Volume de investimento requerido na atividade;
•• • Questão conjuntural;

•• • Volume do investimento e o período de maturação do projeto (pode ser

longo);

•• • etc.

•• F) Regulação

•• A interferência do governo nas atividades econômicas pode ocorrer

•• através da oferta de bens e serviços ou mesmo através da regulação.

•• De um modo geral, a regulação envolve dois blocos distintos:

• Regras, leis e normas que regulam as atividades econômicas do país;

•• • Regras, normas e leis que regulam a forma de convivência social e o aparato

institucional que dá suporte a ela;
•• De uma maneira geral, a regulação envolve:

•• • Aparato judiciário;

••
 ••
••
• Aparato Legislativo;
• Aparato Executivo;
••
• Incentivos fiscais para induzir a produção de determinados tipos de bens e ••
. serviços;
• Incentivos fiscais para induzir investimentos em regiões específicas; ••
• Mecanismos de controle e regras referentes às relações econômicas com o
exterior;
•••
• Regras sobre os mecanismos de financiamento dos gastos governamentais;
• Mecanismos de controle de preços; ••
• Mecanismos de correção para as externalidades negativas;
• Mecanismos de indução às externalidades positivas;
•
••
••
• Definição das competências tributárias entre as esferas do governo;
• etc.

5. OBJETIVOS E ALTERNATIVAS DA INTERVENÇÃO DO GOVERNO

••
As análises anteriores mostraram a necessidade da participação do
• ••
governo no processo de oferta de bens e serviços que satisfaçam os desejos
de consumo da sociedade. ••
o alcance
Assim, em decorrência dos pontos analisados nos itens anteriores, para
dos objetivos das atividades desenvolvidas pelo governo, ele
••
exercerá funções com a finalidade de: ••
• ajustar a alocação dos recursos na economia;
• interferir no processo de apropriação da renda e da riqueza; ••
• estabilizar as atividades econômicas;
••
5.1. Função alocação ••
A função alocação tem por objetivo a interferência do governo nas
••
atividades econômicas, buscando uma melhor alocação (aplicação) dos
••
recursos na busca do atendimento das necessidades e desejo de consumo da
sociedade. ••
••
••
•
..--

••
-

••
• ••
Os mecanismos disponiveis ao governo para o exercício desta função
são complexos e em grande quantidade. Serão apresentados no final deste
item 5.

•• De uma maneira geral, a função de alocação pode ser realizada peias

•• seguintes alternativas:
o Bens e serviços oferecidos gratuitamente à sociedade e produzido pelo

•• governo. Ex: Segurança pública, educação, saúde.

o Bens e serviços oferecidos gratuitamente à sociedade e produzido pelo setor

•• privado. Ex: Saúde, educação, merenda escolar, medicamentos.

••
o Bens e serviços vendidos no mercado e produzidos pelo governo. Ex: energia
elétrica, água potável.

•• o Bens e serviços vendidos no mercado e produzidos pelo setor privado. Ex:

vários .

••• 5.2. Apropriação da renda e da riqueza

•• A economia funcionando livremente sem a intervenção do governo tende

•• fortemente a promover uma grande concentração da renda num número

reduzido de pessoas na sociedade.
•• Tal situação decorre do fato de que há uma grande concentração da

•• propriedade dos fatores de produção num número também reduzido de

pessoas.

•• Dessa forma, o governo surge como uma alternativa para se buscar uma

•• melhor distribuição da renda, visando:

o Melhorar o padrão individual na apropriação da renda;

•• o Melhorar o padrão regional de distribuição da renda;

Para tentar alcançar tais objetivos, o governo dispõe de um conjunto de

•• instrumentos. Dentre eles destacam-se:

•• o

o
Tributação;
Gastos públicos;

•• o Isenções; Incentivos; Subsídios fiscais e creditícios;

Transferências;

••
o
 ••
••
5.3. Estabilidade nas atividades econômicas
••
A função de estabilização do governo nas atividades econômicas ••
controlando-as e adaptando-as às movimentações na composição da
população. ••
De uma maneira geral, através desta função busca-se:
• Adequar a disponibilidade de recursos às necessidades da população
••
(qualitativa e quantitativamente); ••
• Estabilizar o nível de preço na economia (controle sobre a inflação);
• Gerar oportunidades de emprego para a população economicamente ativa ••
(PEA);
••
Tabela 2 ••
ANOS
Taxa de crescimento real do PIB (%) - Anos selecionados
% ANOS %
••
1994 5,9 2003 1,1 ••
1995
1998
4,2
0,0
2004
2005
5,7
3,2 ••
1999
2000
0,3
4,3
2006
2007
4,0
5,7
••
2001 1,3 2008 5,1 ••
2002
FONTE: IBGE
2,7 2009 -0,2
••
Trabalhos mostram que para cada 1% de aumento da PEA, o PIB
••
deveria crescer a 2,5% ao ano para o mercado de trabalho acomodar esses ••
trabalhadores.
Em média, a PEA cresce 2,5 - 3,0% ao ano no Brasil. Necessitaria de ••
crescimentos em tomo de 7% ao ano, mas não é o que se observa ao longo
dos anos, ou seja, aumenta o desemprego no país.
••
••
••
••
 ••
••
•• 5.4. Observações

•
.I.
I.
,

I.
No campo teórico e na economia real, observa-se uma série de
situações nas quais o setor privado não investe recursos financeiros em
determinadas atividades e bens e serviços, devido a impossibilidade ou

•• improbabilidade da obtenção de lucros com os investimentos realizados.

Assim, a justificativa da interferência / intervenção do governo na

•• economia está associada a situações especificas que no global se traduz no

•• conjunto de atividades desejadas e necessárias à sociedade, não atendidas

pelo setor privado.

•• As definições sobre a atuação do governo envolvem dois tipos

fundamentais de conflitos:

•• • Primeiro refere-se ao processo de definição sobre o quê fazer e como utilizar

•• os instrumentos que ele tem disponível;

• Segundo, o balanço necessário em relação aos custos e aos benefícios sobre

•• os efeitos gerados pelas variáveis a serem utilizadas;

De um modo geral, o governo tem à sua disposição um conjunto de
•• instrumentos de difícil compatibilização e podem ser agrupados da seguinte

•• forma:

•• Política Monetária
• Juros;
•• • Quantidade de moeda em circulação;

•• • Condições de créditos, financiamentos;

• Etc.

••
•• Política Externa
• Câmbio;

• • Controle sem exportação;

• Controle sem importação;
• Etc.
 ••
••
Política Fiscal
••
• Tributação;
• Gastos Públicos;
• ••
• Isenções; Incentivos e Subsídios;
• Transferências de recursos;
••
• Etc. ••
Política de Rendas ••
• Regras salariais;
• Controle de preços;
••
• Políticas fiscais em geral; ••
• Incentivo à geração de empregos;
• Etc. ••
Políticas Setoriais
••
• Agropecuária; ••
• Indústria
• Siderurgia ••
• Automobilística, etc.
• Serviços
••
• Bancos ••
• Comércio
• Informática, etc.
••
o governo,
••
estabilização
através de seus instrumentos, busca alocação, distribuição e
econômica, buscando minimizar as falhas de mercado, ••
equilibrando oferta e demanda para sociedade.
••
••
r
••
••
•• 6. POLíTICA FISCAL - ANÁLISE DOS AGREGADOS

•• As análises desenvolvidas até o item 5 tiveram por objetivo mostrar a

•• importância que o governo exerce nas economias da quase totalidade dos

•• países e, buscar as explicações sobre as falhas existentes no mecanismo de

mercado que, de certa forma, justificam sua atuação.

! •
• Por fim, as análises finais destacaram os blocos dos diversos
instrumentos disponíveis ao governo para que possa utilizá-los na busca de
•• objetivos e metas pré-determinadas.

•• 6.1. Instrumentos de Política Fiscal

••
•• Dentro do conjunto de instrumentos disponíveis ao govemo passaremos
a analisar aqueles classificados como "instrumentos de política fiscal".

•• Este conjunto é composto basicamente pelas despesas utilizadas pelo

govemo, na oferta dos chamados "bens públicos" ou "bens coletivos" e seus

•• mecanismos de financiamento.

•• De um modo geral, este bloco é composto por:

• Gastos públicos;

•• • Isenções e incentivos fiscais;

• Transferências intergovernamentais;

•• • Mecanismos de financiamento dos gastos.

•• 6.1.1. Gastos Públicos

•• Os gastos públicos representam as despesas do governo com o

•• financiamento das diversas atividades por ele desenvolvidas.

•• Porém, deve-se ressaltar que em relação aos gastos públicos, existe

uma diferença básica entre aqueles relacionados aos bens coletivos (públicos)

•• e aos bens econômicos .

As atividades do govemo relativas à oferta dos bens coletivos e a função
•• reguladora que ele exerce sobre a economia e à sociedade têm normalmente
suas despesas financiadas através dos recursos tributários.
 .1
••
Por outro lado, as atividades econômicas, normalmente exercidas pelas
••
empresas públicas, têm seus custos financiados pela receita obtida na venda ••
de seus produtos.
Os gastos públicos deveriam representar, em última instância, as ••
prioridades
exerce.
estabelecidas pelo governo entre as diversas funções que ele
••
Porém, o grau de prioridade estabelecido pelo governo "esbarra" em ••
dois problemas básicos:
• Estrutura administrativa e financeira do governo; ••
• Vinculações de receitas a setores ou atividades específicas;
••
A) Crescimento dos Gastos Públicos ••
Apesar de toda a discussão sobre o grau de envolvimento do governo na ••
economia e sobre a composição desses gastos, o que se observa é que nos
••
••
últimos 40 anos, na quase totalidade dos países, houve um crescimento
relativamente grande nos gastos governamentais, como mostram as tabelas a
seguir:
••
Tabela 3
Gastos governamentais em relação ao PIS - Países e anos selecionados - %
••
Países Períodos ••
Alemanha
1900
14.9
1961
33.8
1966
36.7
1975
58.3
1993
48.1
1997
49.3
••
Canadá - 30.0 30.1 36.6 39.6 41.3 ••
EUA
França
6.6
-
29.0
35.7
29.2
38.5
32.3
38.3
34.5
44.0
35.4
48.9 ••
Itália
Japão
-
-
29.4
17.4
34.3
20.3
36.6
20.9
42.2
27.8
50.8
34.0
••
R. Unido 14.6 33.4 35.6 38.4 46.2 47.3 ••
FONTE: OECD - Organização para o desenvolvimento econômico - Paris
••
••
r
••
••
•• Tabela 4
Brasil - Gastos governamentais - Anos selecionados

•• ANOS
1970
%
21,6
ANOS
2002
%
39,6
•• 1975 20,1 2003 39,7

•• 1980
1986
22,3
29,5
2004
2005
38,3
40,3

••
I. ••
1998
1999
2000
2001
37,1
35,9
37,3
39,8
2006
2007
'2008
2009
40,1
41,0
40,2
39,7

•• FONTE: STN - MF e BACEN

•• B) Razões do crescimento dos Gastos Públicos

I •

•• No estudo das finanças públicas existem poucos trabalhos

teorias sobre gasto público,
e poucas

•• A maioria dos trabalhos relacionados aos gastos públicos é fruto de

•• avaliações feitas sobre a evolução

crescimento do PIB de alguns países .
dos gastos públicos em relação ao

•• Seguramente esta "carência" é conseqüência do complexo processo de

tomada de decisão envolvendo os gastos públicos .

•• De uma maneira geral, os trabalhos realizados em relação aos gastos

•• públicos geraram dois blocos de análise (macro e micro) que tentam, de certa
forma, buscar as razões do crescimento dos gastos públicos observado na

•• quase totalidade dos países .

•• B.1.) "Modelos" Macroeconômicos

•• A maioria dos "modelos" macroeconômicos é resultado de análises

•• temporais da evolução e da estrutura dos gastos públicos em alguns países

•• • europeus .
Existem três "modelos"
crescimento dos gastos públicos:
macroeconômicos para a explicação do

••
•
 ••
••
o Lei de Wagner sobre a expansão das atividades do Estado;
••
••
o Peacock e Wiseman sobre o crescimento dos gastos públicos;
o Modelos de desenvolvimento e o crescimento dos gastos públicos;

8.1.1.) Lei de Wagner sobre a expansão das atividades do Estado

••
o trabalho
••
a experiência
de Wagner foi desenvolvido com base em observações sobre
dos gastos públicos basicamente na Alemanha e em alguns ••
outros países europeus.
Nas avaliações por ele desenvolvidas, observou que os gastos públicos
••
cresceram em proporções superiores às do PIS.
••
o
Segundo ele, tal situação foi conseqüência de:
Aumento da estrutura administrativa e nas funções de segurança do Estado; ••
o

o
Expansão cultural e o aumento na demanda por serviços sociais;
Mudanças tecnológicas e a necessidade de investimentos de grande porte.
••
Com base nestas observações, ele acreditava que os gastos públicos ••
cresceram em proporções superiores às do PIS.
••
8.1.2.) Peacock e Wiseman sobre o crescimento dos gastos públicos
••
Através da análise do comportamento dos gastos públicos na Inglaterra, ••
entre 1890 e 1955, Peacock e Wiseman observaram que:
o Gastos governamentais cresceram proporcionalmente mais que o PIS. ••
o Gastos governamentais foram fortemente
mundiais, principalmente os gastos com defesa.
afetados pelas duas guerras
••
Observando análises de outros países, eles notaram mudanças ••
significativas no comportamento
translacão ou deslocamento".
dos gastos por eles denominados de "efeito
Estes efeitos eram resultados de perturbações
••
de natureza política ou sócio-econômica, a depressões
evento marcante que alteraram a trajetória do crescimento dos gastos.
ou qualquer outro
••
Segundo Peacock e Wiseman, as razões do crescimento dos gastos ••
poderiam ser explicadas por:
o Os gastos governamentais aumentavam na medida em que aumentava a
••
"possibilidade e a disponibilidade da sociedade em pagar mais tributos". No
••
•
r
••
••
•• caso específico da Inglaterra, devido aos efeitos da guerra, houve, por parte da
sociedade, uma "disposição" por maior contribuição tributária, devido ao fato de

•• que a sociedade via no Estado a possibilidade

causados pelas duas guerras sociais, sobretudo no que se referia à prestação
de correção dos problemas

•• dos serviços sociais .

•• • Em épocas de "perturbações
maior do Estado e, consequentemente,
políticas ou sociais" exige-se uma presença
há uma elevação no volume de seus

•• gastos. No caso específico da Inglaterra, o envolvimento

mundiais elevou seus gastos com defesa, deslocando
nas duas guerras
a trajetória de

••
! •

crescimento dos gastos, que não retoma posteriormente à trajetória anterior .

••
••
•• GP/PIB %

•• i--
,
•,
--~- ---;
\
'..------- - - --

•• ,_----,
I
,,
__ ----,

~ __ -----
._.1
•
I

•• ,
.-- --- ..- ----
Defesa 1 Deresa 1 _

•• 1" Guerra 2" Guerra

••
••
••
••
••
••
••
••
•
 ••
••
8.1.3.) Modelos de desenvolvimento e o crescimento dos gastos públicos
••
Estes "modelos" tentam associar o crescimento dos gastos públicos com ••
os estágios de crescimento
Murgrave, Rostow e Heber.
da economia. Eles destacam os trabalhos de
••
••
••
Musgrave e Rostow

Musgrave, R.A .. Fiscal System, Yale University Press.

Rostow, W,w .. Politics and the Stage of Growth, Cambridge University
••
Press.
••
Segundo Musgrave e Rostow, o nível de participação do governo e o ••
conseqüente
desenvolvimento
aumento de seus gastos estão relacionados
dos países.
com o estágio de
••
Eles dividem este processo em três estágios: ••
Primeiros estágios de desenvolvimento ••
o instrumento requerido do setor público em relação ao investimento
••
total é relativamente mais alto.
Segundo eles, neste estágio criam-se as condições básicas requeridas
•••
pelo processo de crescimento econômico.
Neste período, o governo investirá em:
••
• Estradas e sistemas de transporte em geral;
••
• Atividades básicas de infra-estrutura necessárias ao crescimento;
• Justiça e educação: Estabelecimento da estrutura necessária para obediência ••
às regras e as leis básicas do país, além de investimento
educacional.
no sistema
••
••
••
••
••
 ••
••
•• Estágio intermediário

•• A trajetória de crescimento dos gastos públicos tende a se manter

relativamente estável, uma vez que o governo irá apenas complementar as

•• atividades desenvolvidas pelo setor privado.

•• Estágio final

•• o investimento do governo volta a crescer em função da necessidade de

•• aprimoramento dos serviços de segurança e expansão dos gastos com

•• urbanização e educação.
Além disso, os gastos do governo seriam necessários para correção das

•• falhas dos problemas gerados pelo crescimento das atividades industriais,

••
sobretudo nas áreas assistenciais: saúde, educação, etc.

•• Hipóteses de Heber

•• Heber, P.S.. Public finance

•• o trabalho desenvolvido por Heber tem uma semelhança muito grande

•• com os trabalhos de Murgrave e Rostow.

Segundo ele, o processo de envolvimento do governo na economia e a

•• consequente elevação nos seus gastos estão diretamente relacionados ao

•• estágio de industrialização do país.

Para tanto, ele divide estes estágios em três segmentos:

•• Período pré-industrial

••
•• No período pré-industrial, a participação do governo
fundamental para o processo de industrialização do país. Nesta fase há
torna-se

•• necessidade de grandes investimentos na criação da estrutura necessária ao

processo de industrialização.
•• Na maioria das vezes, a participação do governo torna-se necessária na

•• medida em que tais investimentos não são realizados por iniciativa própria dos

••
l-
 ••
••
investidores privados por "incertezas quanto aos retornos dos investimentos"
ou em função do grande volume de recursos exigidos nestes
•••
empreendimentos.
••
Estágio industrial
••
As ações do govemo visam complementar atividades desenvolvidas pelo ••
setor privado e a aplicação de recursos nas áreas sociais básicas: saúde,
educação, segurança, urbanização, etc. ••
Estágio pós-industrial
• ••
Neste estágio, as ações do governo tomam-se relevantes e necessárias ••
na busca de um novo patamar de industrialização.
Nesta etapa há novamente a necessidade da adaptação da infra-
••
estrutura básica a este novo patamar de industrialização.
A trajetória de crescimento dos gastos do governo em relação ao PIS
•••
segue este padrão de comportamento.
••
••
GP/PIS
••
••
••
••
Pré-industrial Industrial Pós-industrial
••
••
••
••
••
••
"" .•
••
•• 8.2.) "Modelos" Microeconômicos

•• Na realidade, o que se denomina "modelos microeconâmicos"

às variações nas demandas individuais por atividades desenvolvidas
se refere
pelo

•• governo .

•• Isoladamente elas parecem não ter importância, mas no conjunto, o

somatório das despesas nelas realizadas acabam tendo impactos significativos

•• no gasto total do governo .

Em muitos casos, a elevação dessas despesas são conseqüências dos

•• gastos permanentes com a manutenção dos serviços .

•• R$

••
••
•• P2
P,
•• D's

•• Q

•• o = Curva de oferta do bem ou serviço e seu custo marginal

•• Ds = Demanda inicial pelo bem ou serviço

•• D's = Aumento na demanda pelo bem ou serviço

•• Educação. Ex: Construção de uma escola

Saúde. Ex: Construção de um hospital

•• Segurança. Ex: Construção de delegacia, presídio

•• Etc .

•• Isoladamente
manutenção,
não tem grande importância.
e o somatório de todos tem um impacto
A grande dificuldade é a
muito significativo

•• (Adicional dos gastos é relevante) .

••
••
l.
 ••
••
C) Considerações finais sobre gastos públicos

•••
complexa
A análise sobre a evolução dos gastos públicos
e resultante de um conjunto de fatores. Não existem
é extremamente
meios de •••
explicar esta evolução através de um fator isolado.
Além di~so, outra dificuldade para o entendimento de sua evolução
••
••
refere-se ao processo decisório estabelecido em cada país.
Do ponto de vista teórico é possível destacar as várias situações nas
quais a presença do Estado se torna relevante. Porém,
mecanismos para estabelecer qual o limite da interferência do governo. Ela é
não se tem
••
definida pelo arranjo social de cada país.
••
Assim, de um modo geral, os gastos públicos
definidos em função de:
em cada país são
••
• Renda nacional;
• Capacidade do governo em obter receitas;
••
• Problemas de translação ou deslocamentos; ••
• Efeito demonstração (Tentar fazer o que os demais países fazem);
• Mudanças políticas; ••
• Desenvolvimento tecnológico;
• Estágio de desenvolvimento do país;
••
• Visão da sociedade sobre o papel do Estado; ••
• Processo político decisório;
• Gastos em períodos anteriores; ••
• Etc.
••
D) Análise dos Gastos Públicos no Brasil ••
Os gastos públicos no Brasil compõem um nível de recursos
••
equivalentes a aproximadamente 40% do PIB. Tal percentual inclui apenas as
••
••
despesas com os chamados "bens coletivos", não considerando, portanto, as
despesas realizadas pelas empresas públicas federais, estaduais e municipais.
Este percentual situa-se pouco abaixo da média dos países europeus,
mas supera a média da grande maioria dos países.
••
••
••
 ••
••
•• A apresentação dos gastos, e também das receitas públicas, seguem
ainda alguns principios e normas básicas da Lei 4.320 de 1964, com algumas

•• alterações introduzidas em 2000 pela portaria SOF-MF de n° 42, de

14/04/1999.

•• No Brasil, a análise dos gastos públicos toma-se ainda mais complexa

•• em função da estrutura administrativa que formam todo o aparato funcional do

governo .

•• De qualquer forma existe hoje uma "certa" padronização na forma de

registro desses gastos, que permite algumas avaliações agregadas sobre sua
•• composição funcional.

•• Assim, de uma maneira geral, já se pode gerar algumas análises globais

e individuais abrangendo as seguintes composições:

•• • Gastos por categorias econômicas;

••
• Gastos por funções;
• Gastos por poderes;

•• Além dessas composições, a Lei de "Responsabilidade"

estabeleceu um conjunto de limites para os gastos que hoje são também
Fiscal

•• destacados nas demonstrações financeiras e orçamentárias de todas as

•• unidades que compõem a federação .

•• 0.1.) Gastos por categorias econômicas

•• Os gastos por categorias econômicas são destacados nos "Balanços

•• Gerais" das diversas unidades de governo e em cada uma das "instituições"

que as compõem .

•• A distribuição dos gastos por categorias econômicas permite:

.'
• Avaliar a situação financeira do governo. Para tanto ela terá que ser avaliada

•
- ••
juntamente com sua estrutura de receitas;
• Avaliar o peso relativo de cada item de despesa no gasto público;
• Apurar a capacidade de investimento do govemo;

•• • Apurar a "rigidez" na composição dos gastos.

- ••
De um modo geral, pode-se afirmar que as informações por categorias
econômicas permitem a avaliação financeira do governo.

••
L-
•
 ••
••
Os gastos por categorias econômicas são compostos por dois blocos
distintos: Correntes e Capital.
••
De uma maneira geral, conceituam-se os gastos correntes como aqueles ••
"fixos" e necessários ao financiamento das unidades do governo. Incluem-se
nesta categoria, por exemplo, os gastos com pessoal, com o custeio e ••
manutenção e outros gastos cujas características fogem à relação gasto /
••
••
prestação de serviços como, por exemplo, pagamento de juros da dívida e
transferências constitucionais.
Por outro lado, os gastos de capital referem-se
realizados pelo governo e pelo volume de recursos
aos investímentos
canalizados para o
••
pagamento das "amortizações da dívida". • I

Nos balanços gerais, normalmente estes gastos são destacados em dois

períodos, permitindo a avaliação das variações neles ocorridas no período. A
••
• I

tabela seguinte permite esta constatação.

••
Tabela 5 ••
Minas Gerais - Despesa orçamentária fiscal - 2008/2009
Descrição Despesa Orçamentária Análise ••
R$
2008
AV R$
2009
AV
Horizontal
••
1) Despesa corrente 16.615 89,9 17.588 92,3 5,8 ••
Pessoal e encargos
Juros, Enc. dívida
8.976
1.077
48,6
5,8
9.300
1.192
48,8
6,3
3,6
10,7 ••
Outras 6.560 35,5 7.095 37,2 8,2
••
2) Despesa capital
Investimentos
1.853
775
10,1
4,2
1.460
600
7,7
3,1
-21,2
-22,5 ••
Inversões financeiras
Amortizações dívida
646
431
3,5
2,4
433
426
2,3
2,4
-32,9
-1,31
••
3) Total 18.469 100,0 19.048 100,0 3,1 ••
FONTE: BGE/MG
••
••
••
••
••
••
•• 0.2.) Gastos por funções

•• Os gastos por funções destacam as despesas do governo de forma

agregada nas diversas atividades que ele desenvolve.

•• Em relação às funções, existem duas dificuldades e cuidados que

•• devem ser tomados na sua avaliação:

o Modificação das estruturas ao longo do tempo e diferentes estruturas entre

•• niveis de governo e entre os mesmos niveis de governo.

Obtenção da correta informação sobre a composição de gastos em cada
••
o

função .

•• Deve-se ressaltar que em cada uma delas existe a distribuição dos

gastos por categorias econômicas e por programas.

••
••
Tabela 6
Demonstrativo dos gastos por funções - 2008/2009

•• Funções
2008
Periodos
2009
Análise
Horizontal

•• R$ AV R$ AV

•• Legislativo
Judiciário

•• Administração
Saúde

•• Educação

•• ...

TOTAL

••
•• 0.3.) Gastos por poderes

•• Devido à autonomia constitucional dos poderes no Brasil, até pouco

•• tempo não se tinha abertura sobre a estrutura de gastos em cada um deles.

•• Recentemente, tem havido uma evolução nesta questão, e algumas

informações já fazem parte, de forma mais detalhada, da contabilidade fiscal.

••
••
,----
••
-------

••
Ressalta-se que ainda existem informações nos poderes Legislativo e
Judiciário não disponíveis ao Executivo e fora do seu campo de "controle".
••
••
Tabela 7
Demonstrativo dos gastos por poderes - 2008/2009 ••
Funções
2008
Períodos
2009
Análise
Horizontal
• ••
o Legislativo
R$ AV R$ AV
••
- Pessoal
- Outras desp. correntes
••
- Investimentos ••
o

...
Judiciário
••
o Ministério Público
••
...
o Executivo
••
- Pessoal
••
••
- Custeio
- Outras desp. Correntes
- Investimentos
- Amortizações
••
TOTAL ••
••
0.4.) Lei de Responsabilidade Fiscal ••
o Estabelece metas a serem cumpridas; ••
••
o Exerce "controle" (questionado) sobre os gastos do governo;
••
o Base de comparação é a Receita Corrente Líquida (RCL);
••
••
•
 ••
••
•• • Metas e Limites:

•• - Receita Corrente Líquida (RCL)

Receita oriunda de tributos e outras fontes (exceto capital) menos as

•• transferências para outras esferas de governo .

•• - Metas (Quadrimestrais):

•• Dívida Dívida consolidada líquida <2

••
->

Receita corrente líquida

•• Resultado primário superavitário (exclui dívida) -> Pagamento dívida

••
••
Resultado nominal -> variação no estoque da dívida

•• - Pessoal! RCI.

•• Executivo 49%

••
Legislativo 3%
Judiciário 6% Limite máximo

•• M. Público 2%
60%

••
•• - Saúde -> Mínimo 12% da Receita Líquida Tributária

•• - Educação -> Mínimo 25% da RCL

••
••
••
••
••
I.
1..,.
•
 ------------------------------------~-
-
..... ... .:'Il

••
6.1.2. Mecanismos de financiamento dos Gastos Públicos ••
••
Os gastos públicos com os chamados "bens coletivos" têm as seguintes
alternativas para seus financiamentos: ••
• Emissão de moeda;
• Lançamento de títulos públicos;
••
• Empréstimos bancários; ••
• Tributação.
No caso brasileiro existem limitações nos usos dessas fontes entre as ••
unidades governamentais.
••
A) Tributação ••
A tributação se constitui na principal fonte de financiamento dos gastos. ••
••
,
Ela é o mecanismo pelo qual os indivíduos conseguem, coletivamente,
financiar despesas em atividades de dificil financiamento individual.
O sistema tributário oferta diretamente o processo de alocação e de ••
distribuição de recursos entre os indivíduos na região.
A tributação tem na produção e comercialização de bens e serviços, na ••
renda dos indivíduos e nas suas propriedades as suas fontes básicas
geradoras de recursos.
••
A escolha dessas bases e a forma da incidência tributária sobre elas ••
afeta diretamente a alocação e distribuição da renda e da riqueza.
A montagem da estrutura tributária diferencia-se entre os países, uma
••
vez que eles são definidos em função de seu arranjo político e de sua
••
••
composição de forças.

A.1.) Pontos importantes

montagem de uma estrutura tributária
a serem considerados na discussão e
••
••
Em geral, na discussão sobre a estrutura tributária devem ser levados
em consideração os seguintes aspectos: ••
••
••
L •
_.~
--e
••
•• Equidade

•• Ref~re-se à forma pela qual os indivíduos são afetados pela tributação.

•• ' ..
• Equidadevertical:Significa que individuos em situações iguais devem ter um

••
tratamento tributário diferenciado .
• Equidade horizontal: Significa que indivíduos em situações iguais devem ter

•• um tratamento tributário igual.

•• Dificuldade ~ diferenciar indivíduos para efeito da tributação

•• Neutralidade

•• É a forma pela qual as bases tributárias são tributadas. A idéia é a de

•• que bases tributárias iguais tenham a mesma carga tributária, evitando-se que

•• ela altere os preços relativos entre os bens.

•• Certeza

•• Conhecimento "claro" sobre a legalidade do uso da base tributária e de

•• seu potencial na geração de recursos.

•• Clareza

•• Conhecimento pela sociedade sobre os custos e os benefícios da

•• tributação .
Informações sobre o que contribuo e o que recebo de retorno dos

•• serviços governamentais .

•• A.2.) Princípios da tributação

•• Os princípios da tributação representam as alternativas para uma

•• montagem tributária "mais justa" .

•• Em relação a eles existem três alternativas:

••
l:
 ••
"~

••
Princípio do beneficio
••
Por este princípio, os indivíduos pagariam tributos em função dos ••
benefícios recebidos pelos serviços prestados pelo govemo.
••
• Problemas:
••
••
- Mensuração do benefício recebido entre os indivíduos;
- Existência do "free rider";
- Aplicação do "princípio da exclusão".
••
Princípio da capacidade de pagamento
••
Por este princípio, os indivíduos deveriam pagar tributos em função da ••
sua capacidade de pagamento.
••
• Dificuldade: Diferenciar a capacidade de pagamento entre os individuas.
••
• Vantagens: ••
- Exclui a necessidade de mensurar o beneficio individual;
- Exclui o problema dos ''free riders";
••
- Exclui a "exclusão". ••
Princípio tipos de tributos
•••
De um modo geral, os tributos cobrados pelo governo podem ser
••
distribuídos em:
••
• Global
••
o tributo é considerado como global quando ele é aplicado de forma ••
universal, atingindo todos os bens e serviços.
Tornando-se como referência uma reta orçamentária seu impacto seria, ••
teoricamente, representado pelo deslocamento dessa reta.
••
•
••
 ••
•• x
••
••
••
••
•• y

••
••
•• • Seletivo

•• Os tributos são seletivos quando a carga tributária é diferenciada entre

•• os produtos.

•• x

••
••
••
••
•• y

••
•• • Específico

•• Um tributo é classificado como específico quando ele incide apenas

•• sobre um determinado tipo de produto.

••
••
 ,
r
••
.

••
x ••
X1 ••
••
••
••
y
••
••
• Unitário ••
Um tributo é classificado como unitário quando é cobrado um valor fixo
••
sobre cada unidade de produto. ••
Tomando-se, por exemplo, uma situação clássica
mercado, a incidência de um tributo desta natureza, deslocaria
de equilíbrio
a curva de
no
••
oferta de O para O'.
••
P ••
••
••
P* ••
••
Q*
Q
••
••
••
••
••
l
---------------------

r:•
---

•• • Ad-valorem

•• Um tributo ad-valorem é aquele que é cobrado em um percentual fixo,

incidente sobre o valor do bem ou serviço.

••
•• P

••
•
••
••
•• Q

•• Q*

•• A.3.) Classificação dos tributos

••
•• Os tributos podem ser também classificados em função da forma como
ele incide sobre o "indivíduo".

•• Nestes casos, classificam-se como diretos aqueles tributos cujas bases

tributárias incidem sobre a renda, riqueza ou propriedade dos indivíduos.
•• Ex: IR, IPTU, etc.

•• Por outro lado, são classificados como indiretos a maioria dos tributos
que os indivíduos pagam, sem saber, e estão embutidos nos preços dos bens e

•• serviços. Nesse sentido, eles não têm como referência a capacidade de

•• pagamento dos indivíduos.

Ex: ICMS, IPI, etc.

•• ~ Como a maioria dos tributos no Brasil são indiretos, caracteriza-se um

•• sistema regressivo de tributação, ou seja, o peso dos tributos é maior para

•• quem tem um nível de renda mais baixo.

••
•
 ••
••
A.4.) Distribuição do tributo entre produtores e consumidores
••
Os tributos cobrados sobre os bens e serviços podem
distribuição da incidência tributária entre os produtores e os consumidores,
ter uma
de
• ••
forma diferenciada, determinada pelas características dos bens e servíços.
Dentre estas característícas, a elasticidade do produto se destaca como
••
um fator relevante. ••
Como exemplo pode-se analisar a incidência de um tributo unitário nos
casos em que os produtos tenham elasticidades da oferta e da demanda ••
unitário.
••
P ••
O' ••
P'
••
P ••
P"
••
Q
••
••
Situação inicial
E -> equilíbrio
••
P, Q -> preço e quantidade de equilíbrio
••
Imposto unitário ••
0->0'
P - P' = novo preço de equilíbrio
••
P' - I" = imposto unitário ••
P' - P = parte consumidor
P - P" = parte do produtor ••
I
••
P' - P = P - P"
••
•
r:•
•• A.5.) Classificação do sistema de tributação

•• A classificação de um tributo ou de um sistema tributário é feito

•• tornando-se como referência a sua relação com a renda do indivíduo.

Neste sentido, ele pode ser classificado como:
•• • Proporcional

•• • Progressivo
• Regressivo

••
•• Sistema proporcional

•• Diz-se que um tributo ou um sistema tributário é proporcional quando a

carga tributária é a mesma para todos os níveis de renda.

•• Neste sistema, a tributação não exerce nenhum efeito sobre o padrão da

•• distribuição da renda.

•• Classes Renda %
1000 em relação a 1500
Total Renda \ % Renda Bruta
67+133 ,
11 '
'j % Renda Líquida

•• A
Bruta

1000
Tributo

10%
Tributo

100
Líquida

900
f\elativo
6,7
Acumuladi

6,7 /
Relativo

6,7
Acumulado

6,7

•• B

C
2000

3000
10%
10%
200

300
1800

2700
13,3

20,0
20,0

40,0
13,3

20,0
20,0
40,0

•• O
E
4000

5000
10%
10%
400
500
3600
4500
26,7
33,3
66,7
100,0
26,7
33,3
66,7
100,0

•• Total 15000 1500 13500

• ••
\.. y_---J\.--_y
São iguais
)

•• Sistema progressivo
••
•• Diz-se que um tributo ou um sistema tributário é progressivo quando a
carga tributária for maior para os níveis de renda mais elevados.

•• Neste sistema, o efeito da tributação contribui para uma melhor

participação das classes no total da renda líquida.
••
••
___ -l
 ••
••
Classes Renda % Total Renda % Renda Bruta % Renda Líquida
••
Bruta Tributo Tributo Líquida Relativo Acumulado Relativo Acumulado
••
••
A 1000 5% 50 950 6,7 6,7 8,1 8,1
B 2000 9% 180 1820 13,3 20,0 15,5 23,6

••
C 3000 18% 540 2460 20,0 40,0 21,0 44,6
D 4000 25% 1000 3000 26,7 66,7 25,6 70,2
E
Total
5000
15000
30% 1500
3270
3500
11730
33,3 100,0 29,8 100,0

••
••
Sistema regressivo
••
Diz-se que um tributo ou um sistema tributário é regressivo quando a ••
carga tributária for maior para os níveis de renda mais baixos.
Neste sistema, o efeito da tributação contribui para uma piora na ••
participação das classes de renda mais baixas no total da renda líquida.
••
Classes Renda % Total Renda % Renda Bruta % Renda Líquida ••
A
Bruta

1000
Tributo

25%
Tributo

250
Líquida

750
Relativo
6,7
Acumulado
6,7
Relativo
5,6
Acumulado
5,6 ••
B

C
2000
3000
20%
15%
400
450
1600
2550
13,3
20,0
20,0
40,0
12,0
19,1
17,6
36,8 ••
D
E
4000
5000
8%
5%
320
250
3680
4750
26,7
33,3
66,7
100,0
27,6
35,6
64,4
100,0 ••
Total 15000 1670 13330
••
o
••
efeito dos sistemas de tributação sobre o padrão da distribuição da
renda, pode ser melhor analisado com o auxílio da "Curva de Lorenz". Esta ••
curva mostra as relações entre os grupos da renda na apropriação da renda.
O diagrama a seguir mostra esta situação, considerando como
••
referência os dados dos quadros anteriores. •
••
••
•
•
• I

L _
 -•-
-F'--------------------------------~

••
--•
Renda Relação acumulada (Renda Bruta e Renda Líquida)
100
80
60

I-
• 40

20

•• População

•• o 20 40 60 80 100%

•• -- Situação ideal

•• ------ Situação inicial -> Sistema proporcional

•• ..~~~~~
.. Sistema progressivo

••
- Sistema regressivo

•• Tem que associar a tributação com o gasto .

•• Brasil: Sistema é regressivo

••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
I •
•
 .,
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
I~ ____ ~. •