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BAROES'DA -FEDE
OS GOVERNADORES E
A REDEMOCRATIZACAO
BRASILEIRA
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DEPARTAMENTO n: CIENCIA
POLITICA DA usp
EDITORA HUCITEC
DEPAR TAMENTO DE CIENCIA POLITICA
COLECAO COMENTARIO
Comissdo Editorial
Coordenador da Colegdo
Claudio Vouga
Comissc‘io Editorial
Claudio Vouga
Gabriel Cohn
Lucio Kowarick
os BAR6Es fl
DA FEDERACAO
os governadores
e a redemocratizagéo brasileira
DEDALUS - Acervo - FE
EDITORA HUCITEC
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLiTICA, USP
$50 Paulo, I998
© Direitos autorais 1998, de Fernando Luiz Abrucio. Direitos de publicagéo
reservados p013 Editora Hucitec Ltda., Rua Gil Eanes, 713
—— 04601—042 Silo
Paulo, Brasil. Telefones: (011)240-9318, 542—0421 9 543—0653
. Vendas; (011)
530-4532. Fae—simile: (011) 530-5938.
E-mail: hucitec@mandic.com.br
253 p. ; 21 cm.
ISBN 85-271—0448-2
CDD — 320.0981
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Indice para catfilogo sistemético:
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é.
Para
Ilza 9 Gabriel,
razées de minha Vida.
SUMARIO
9
Prefécio
Agradecimentos 13
Introduqéo 17
Capitulo 1
A FORMACAO DO FEDERALISMO BRASILEIRO 31
31
Origens do federalismo brasileiro
As caracteristicas e o desenvolvimento do federalismo
35
na Primeira Repfiblica: a “politica dos governadores”
A construgéo do Estado Varguista—desenvolvimentista
e o federalismo 41
48
O federalismo no periodo 45—64
Capitulo 2
A PASSAGEM DO MODELO UNIONISTA-AUTORITARIO
PARA O FEDERALISMO ESTADUALISTA: A ORIGEM
DO NOVO PODER DOS GOVERNADORES 59
59
Origens do modelo unionista—autoritério
64
O apogeu do modelo unionista-autoritério (1965-1974)
A crise do modelo unionista—autoritério (1974-1982) 82
91
A formagfio do federalismo estadualista (1982-1987)
Concluséo: o novo poder dos governadores 106
Capitulo 3
O ULTRAPRESIDENCIALISMO ESTADUAL
BRASILEIRO 109
O funcionamento do ultrapresidencialismo estadual 110
A origem do poder ultrapresidencial dos governadores 122
Poderes financeiros, administrativos e politicos 125
Sistema eleitoral 134
Auséncia de contrapesos regionais 136
Fragilidade institucional das Assombléias Legislativas 137
Baixa Visibilidade politica 138
Neutralizagao dos érgaos fiscalizadores 140
O ultraprosidencialismo no Estado de 8510 Paulo 143
Historia do governo peemedebista em 8510 Paulo e as
eleigoes de 1990 143
Formagao do governo e porcesso decisério 11a gestao
Fleury 148
A neutralizagéo do controle institucional do Executivo
estadual: o “tripé da impunidade” 158
Concluséo 163
Capitulo 4
O FEDERALISMO ESTADUALISTA E O VETO DOS BA-
ROES: A ATUACAO DOS GOVERNADORES NO PLANO
POLITICO NACIONAL 169
As origens do poder dos governadores na politica nacional 170
O contexto do ederalismo estadualista
187
Os barées e 08 vetos ao ajuste fiscal 201
Concluséo 217
CONSIDERAQOES FINAIS 221
BIBLIOGRAFIA 239
PREFACIO
Scott Mainwaring
University of Notre Dame
AG RADECIMENTOS
-
mais importante condigao mas nao suficiente para urn politico tor-
nar-se posteriormento um “cacique regional”.
22 | Introducfio
ale-169K
\x,
28 I Introduciio
Segundo Jeffrey Elliot & Sheikh Ali, na maior parte dos estados, o
procurador-geral é o segundo cargo mais importante na politica
estadual, perdendo em poder apenas para o governador (Elliot &
Ali, 1988:123).
1” Na maioria das vezes, os vices-governadores nao sao eleitos juntos
com o governador. Isso faz com eles sejam politicamente indepen-
dentes com relagéio ao governador. Além disso, em alguns estados
OS vices-governadores possuem real poder em certas areas da ad-
ministragao pflblica, aumentando a importancia deles no jogo poli-
tico estadual.
“ Cf. Bowman & Kearney, 1986:76.
12 Sobre a corrupgao endémica que vigorava no sul dos EUA, ver 0
classico trabalho de V. O. Kloy (1949).
30 | Introducfio
A FORMAcAo
DO FEDERALISMO BRASILEIRO
1 Apud Torres, 1961:20. Disse ainda Rui Barbosa: “Nao somos uma
federacao (1e povos até ontem separados e reunidos do ontem para
hoje. Pelo contrario, e da Uniao que partimos. Na Uniao nascemos”
(apud Torres, 1961:22).
A formagfio do federalismo brasileiro | 33
" Leal, op. cit.:252. Vitor Nunes Lea] ainda descreve o “coronelismo”
como um sistema de reciprocidade, em que “de um lado, 0s chefes
municipais e as ‘coronéis’, que conduzem magotes de eleitores como
qucm toca trOpa de burros; de outro lado, a situacao politica domi-
nante no Estado, que dispée do erario, dos empregos, dos favores
e
da forca policial, que possui, cm suma, o cofre das gracas e o poder
das desgracas” (p. 43).
A formacfio do federalisme brasileire | 39
A construcz'io do EstadoVarguista—desenvolvimentista
e o federalismo
controle complete, uma vez que houvera uma partilha com gru-
pos tao heterogéneos como os “tenentes” e oligarquias dissiden-
tes do antigo pacto, ambos avidos para controlar integralmente
o “seu” estado. Tanto isto é verdade que apés determinado tem—
po de consolidaeao de seu poder nas maquinas estaduais, os pri-
meiros interventores pediram insistentemente a reconstitucio-
nalizaeao do pais, principalmente os dos estados mais fortes,
como Sao Paulo, Minas e Rio Grande do Sul.
Tendo aprendido com a experiéncia inicial das intervento-
rias, Vargas modifica toda a sua sistematica. Primeiro, trans-
forma as interventorias em verdadeiras correias de transmis-
sao do Governo Federal para os estados. Elas se tornariam um
sistema e nae peeas isoladas entre si. 0 segundo ponto era a
escolha do interventor. De acordo com Maria do Carmo Cam-
pello de Souza, a escolha funcionava da seguinte maneira:
“0 Executive Federal nomeava para a chefia dos governos
estaduais individuos que, embora natives dos estados e mes—
mo identificados em suas perspectivas ideologicas aos grupos
dominantes, eram ao mesmo tempo destituidos de maiores
raizes partidarias; [enfim] individuos com escassa biografia
politica ou que, se possuiam alguma, a fizeram até certo pen-
to fora das maquinas partidarias tradicionais nos estados.
Ademar de Barros em 8230 Paulo, Benedito Valadares em Mi—
nas Gerais, Amara] Peixoto no Rio de J aneiro, Agamenon
Magalhaes em Pernambuco, Pedro Ludovico em Goias, os
Muller em Mato Grosso, Nereu Ramos em Santa Catarina e
Goes Monteiro em Alagoas sao alguns exemplos” (Campello
de Souza, 0p. cit.:14).
Este sistema de escolha dos interventores tinha o mesmo ob—
jetivo daquele do presidente da provincia: garantir a0 Poder Cen-
tral o controle total do processo politico nos estados. A “sobera-
nia” do interventor advinha do Governo Federal e nao das bases
politicas estaduais. Apesar de os interventores pertencerem as
elites locais, nao era a elas que deviam responder; era ao pre-
sidente da Repfiblica. Assim, se retirava das elites estaduais a
sua grande conquista da Primeira Repdblica: o poder de eleger
seu préprio governante.
Havia outra pega importante na engrenagem do sistema de
interventorias. O Estado Novo nao procurou se legitimar por
meio de eleigoes, como o fara depois o regime militar. Por isso,
46 I A formagfio do federalismo brasileiro
i
regionais, realizado de forma auteritaria, per intermédie da ex—
tincae da autenemia pelitica estadual. Usande come contrapen—
to a experiéncia americana, percebemes que 1a 0 precesso de
l
centralizacae efetuade pele Executive Federal, sob e cemande
de Franklin Roosevelt, respeiteu e principie da autenemia fe—
derativa. O Peder Executive Federal americane ganheu Sim
mais poderes para intervir nacionalmente, mas sem retirar a
autenemia pelitica dos estados.
Vargas acreditava que bastava acabar com o precesse peli-
tice-eleiteral nos estados para enfraquecer as eligarquias. O
aspecto Varguista de construcae do Estade desenvelvimentista,
em sua face intergovernamental, so previa e fertalecimente da
Uniéie e da Presidéncia para se centraper aes estados — e se
precise fesse, de forma auteritaria — e a acemedacae dos inte—
resses estaduais pela via da burecracia federal. Reformas nas
instituicees peliticas estaduais nae faziam parte de prej ete var—
guista. Acentece que com o reterne da demecracia na Segunda
Repfiblica, a Federacae volta a cena, e es estados nevamente so
tornam fertes perque a base de seu peder praticamente nae fei
alterada, qual seja, e funcionamente do joge pelitice estadual. E
cem isse a Federacae criara empecilhes para a censolidacae d0
Estade Varguista-desenvelvimentista no periede 45—64. Sera
principalmente a volta da pelitica dos governaderes, so que num
centexte diferente do da Repflblica Velha.
A PASSAGEM DO MODELO
UNIONISTA-AUTORITARIO
PARA o FEDERALISMO ESTADUALISTA:
A ORIGEM DO Novo PODER
DOS GOVERNADORES
.A.
além de Minas e da Guanabara, venceu em Santa Catarina e Mato
Grosso (cl: Moreira Alves, 1989288).
62 | A passagem do modelo unionista-autoritario para o federalismo estadualista
o cen-
“As relaefjes entre estados e municipios com o govern
as a de um cliente com um banqu eiro: o lilti—
tral eram analog
numa posiea o do poder. Parce ria nao é um
mo sempre esta
5).
conceito adequado para descrevé-las” (Medeiros, op. cit.:17
ta—au—
A elite tecnoburocratica justificava o modelo unionis
ento de que o regim e procu rava “mode r-
toritario com o argum
das decisoes do gover no centra l. Contu do,
izar” o sistema a partir
, a
em virtude da manuteneao de eleigfies para alguns cargos
teve de conviv er com os ditam es da po—
logica administrativista
a que come—
litica. E foram as dificuldades no reino da politic
e mi—
earam a ruir a estrutura federativa montada pelo regim
litar.
au-
No campo mais propriamente politico, o cerceamento da
pais obj etivos do modelo unio-
tonomia estadual foi um dos princi
nas eleieoes
nista-autoritario. Depois da vitéria oposicionista
e de Minas Gerais em 1965, o
para os governos da Guanabara
do Alfi3 (fever eiro de 1966), a
regime militar adotou, através
gover nador de estado . O impor—
regra da eleieao indireta para
Al—3 e a Const ituiea o de 1967
tante é notar, no entanto, que o
as eleieé es para gover nador em
definiam como indiretas apenas
as eleigo es para as govern ado—
1966 e 1970, estabelecendo que
liberali-
rias estaduais seriam diretas em 1974. A promessa de
ser percebi-
zaeao do regime esteve sempre presente e isso pode
nal (de—
do pela manutengao de eleieées para o Congresso Nacio
e parte das prefei turas, para
putados e senadores), para grand
Legislativas. A
as Camaras Municipais e para as Assembléias
porqu e o regim e pretendia ter
competieao politica foi mantida
para poder contro lar, quan—
algum tipo de legitimagao eleitoral
isso que
do chegasse a hora, a liberalizaeao do regime. E por
ao auto-
Juan Linz classificou 0 case brasileiro come uma “situag
ritaria mais do que um regime autoritario” (Linz, 1973).
era pega-cha-
Os militares sabiam que o cargo de governador
Central e
ve na articulagao de qualquer contestagao ao Poder
quando fos-
portanto sua eletividade so poderia ser readquirida
Por isso, a
se possivel liberalizar o regime de forma controlada.
tempo pela dis-
legitimaeao eleitoral nao passaria por um bom
puta dos governos estaduais.
0 ALB foi
A primeira eleigao indireta para governador apos
dispu ta em doze estado s. O
em 1966, quando estava em jogo a
preca ueoes para nae ser derrota —
regime militar tomou todas as
74 | A passagem do modelo unionista—autoritério para o federalismo estadualista
gevernes esta-
nemias financeira, administrativa e pelitica es
fazer pelitica.
duais permaneciam come pederosas maquinas de
em larga escala
Isse perque a legica da patronagem, sustentada
0 nexe estru-
nas maquinas estaduais, ainda permanecia come
de ferma mais
turader das carreiras peliticas no Brasil, embera
palavras, ape—
branda comparada ae periede pré—64. Em eutras
elaborades no
sar do nae peder ignerar per complete es prejetes
classe pe-
Peder Central pela cflpula militar, a sebrevivéncia da
peliticas
litica dependia fertemente da vinculagae com as redes
estaduais (Abrucie & Samuels, 1997:145).
ser 0 mais
Pertante, e centrole das gevernaderias deveria
o seu impac te na carre ira da classe politi—
estrite pessivel, dado
percebe-
ca tradicienal. Para alcancar essa meta, es militares
precise eleger
ram que nae bastava ter eleigees indiretas; era
nca, es quais prefer encia lmente deve—
governaderes dc cenfia
a estru tura demo cratica do periedo
riam ter peuces laces com
de ebede cer mais ae ceman de provin-
anterior e também teriam
estadual.
de do Executive Federal de que a legica da pelitica
ente Medic i precureu acem panhar
Nesse centexte, e Presid
a gevernader
passe a passe a escolha de tedes es candidates
direta mente e preces so. Tedes es can-
pela Arena, influenciande
es indiretas passa ram pele crive
didates vencedores das eleice
finice vence der de MDB, Chag as Frei-
do presidentc, inclul’do e
tante netar que Chaga s Freitas
tas (Guanabara). Mas é imper
ente com es milita res, chega nde a
tinha excelente relacienam
e da Reve—
dizer que se censiderava urn hemem de MDB a servic
lucae de 1964 (Diniz, 1982:56).
esco-
Médici precureu também mudar o perfil dos candidates
es corn perfil mais técnic e do que
lhides, dande preferéncia aquel
come es denomi-
pelitice. Os chamades gevernaderes-técnices,
Santo s (Sant os, 19712123), aumen-
na Wanderley Guilherme dos
Segun-
taram sua representacae na nova safra eleita em 1970.
erme , heuve um aume nte de du-
do dades de Wanderley Guilh
es, passande
zentes per cente no nfimere de gevernaderes técnic
5). Carlos
de um em 1966 para cince em 1970 (Santos, ep. cit.:12
ene, diverge no
Castelle Branco, ressaltande e mesme fenem
gevernade—
entanto quante aes dades. Para ole, seriam doze es
eleites no pleito
res com perfil técnice e dez com perfil pelitice
1979: 602). Se diverg em com relacae
de 1970 (Castelle Brance,
ae do nL’lme re de gever nadores-téc-
aos critérios e a quantificag
76 | A passagem do modelo unionista-autoritario para o federalismo
estadualista
a nesse sentido,
meramente técnice”. Quante mais se caminhav
nto das elites estaduais. Tal
mais aumentava o descententame
para o regim e, uma vez que a
situacae criava grande preblema
subs trate era subn acien al ternava
manutengae de eleicees cuja
e peliti ca local para erga nizar
0s militares dependentes da class
e em alguns cases
a campanha des “escolhides” —- gevernadores
se recrutar candidates para
senadores. Além do mais, era preci
tégices para o bom
os demais carges, que eram, ressalte—se, estra
s, e neva mente a cfipula
desempenhe nas eleicees majoritaria
: e crescente
da Arena precisaria dos arenistas lecais. Resultado
impe sta dos “gove rnaderes—
descententamente com a estratégia
linha de frent e das cam—
tecnices” afastou diverses politicos da
cio & Samu els, 1997: 147).
panhas arquitetadas em Brasilia (Abru
Arena, ignerada
Dessa tensae nascia impertante divisae na
lade estav a a Arena 1, isto
pela literatura sobre o periede: de um
ral e aes entae governa—
é, o grupo mais vinculade ae Peder Cent
a per boa parte da elite
dores; de eutre, a Arena 11, censtituid
do prece sse politice. Até e
pelitica estadual que se sentia alijada
sob contr ele. O governo
geverne Medici a tensao fei mantida
ha dos gove rnado res, ali-
Geisel tentou ainda interferir na escel
trefic o para o regime,
jande a elite local. 0 resultade foi catas
contr ele da Fede racao.
evidenciande e fraqasso da estratégia de
ferir nas eleice es basea -
Se havia problemas em tentar inter
ldade maio r estav a no
das nos municipios interieranos, a dificu
es centres urbanos
pleito ae Senado, no qual 0 vote dos grand
em que es centres urba-
tinha mais peso. Iss0 porque as eleicees
alme nte regidas per
nes tém importancia fundamental sae nerm
ente, pela legica situa-
tematicas mais nacienais e, principalm
nte, pode riam trazer
cae versus oposigae. Essas eleicees, perta
era nas eleicees
amargas derrotas para o regime, tal cemo ocorr
cm Minas Gerais, em
de 1965 para governador na Guanabara 0
as medidas
que a disputa se transform ara num plebiscite sebre
Per essa raz'ae, as
economicas ertedexas temadas pele geverne.
17
Sobre o Pacote (10 Abril, ver, entre outros, Fleischer, 1986; Lamou-
nier, 1985; e Moreira Alves, 1.989.
Com 3 nova composieao dos Colégios Eleitorais estaduais, 0 1111ico
estado onde o MDB Leria maioriz‘: seria 0 Rio de Janeiro, gragas a0
eonLrole da grande maioria dos nn_.1nicipios pelo chaguismo.
90 l A passage-m do modelo unionista-autoritério para o federalismo estadualista
‘1
apuragao apaziguadora do atontado no Rio Centro, armado pelo
grupo da comunidade do seguranea, indicava que a posioao da fac-
a militar dos “profissionais” tornava-se a hegeménica dentro (lo
regime. Golbery e 03 “castelistas” estavam perdendo forga e sou
projeto de abertura so inviabilizava dentro da coalizao governanto
dominante. Brasilio Sallum Junior conelui: “Com 3 derrota dos
‘castelistas’ no episédio do Rio Centre e a saida de Golbery do go-
verno Figueiredo, a rigidez ‘revolucionaria’ acabou se projetando
no plano politico partidario” (p. 30).
A passagem do modelo unionista-autoritario para o federalismo estadualista | 93
e tinha a estrutura
cujo sustentaculo eram as Forcas Armadas,
seus tentaculos
burocratica federal em suas maos, que estendia
-— por todo o
__ por meio da Administracao Direta e Indireta
ra e no So—
pais. Ademais, comandava o maior partido na Cama
nado, o PDS;
obtido
' Os governadores eram legitimados pelo vote direto
as maqu inas
no pleito de 1982, e tinham como “armas politicas”
anteriormente, cos-
pdblicas estaduais, as quais, como comentei
eleitoral da classe
tumam influir decisivamente na estratégia
ticéo clientelista
politica brasileira, sobretudo mediante a repar
de 500.000
dos recursos pfiblicos. Prova disso foi o acréscimo
publico esta—
novos servidores a folha de pagamento do setor
79). E por fim,
dual logo apos as eleicoes de 1982 (Graham, 1990:
apoios do
os governadores contavam com os importantissimos
dos princi-
maior partido de oposicao (PMDB) e da populacao
pais centres urbanos.
um lado, sua
Portanto, os governadorcs contrapunham, por
origem arbi-
legitimidade obtida nas eleicoes diretas de 1982 a
em Brasilia, e
traria do poder do grupo governante instalado
pfiblic as estad uais e o apoio da popula—
per outro, as maquinas
s urban os ao poder de interv encao admi-
gao dos grandes centre
do Gove rno Fede ral, o qual ainda conta -
nistrativa e financeira
politic a tradic ional vincu lada a0 PDS. O
va com aliados na base
do poder teve
embate entre estas distintas fontes e estruturas
papel foi fun-
como vencedores os governadores de estado, cujo
cratic a e no estab elecim ento de Va—
damental na transicao demo
itucional.
rias regras importantes da nova ordem const
Cinco fatores explicam o aume nto do poder dos governadores
a coinc idenc ia temp oral entre as cri-
ao longo da filtima década:
regime mili—
ses do Estado Varguista-desenvolvimentista e a do
des subnacio-
tar; 0 continue fortalecimenU') financeiro das unida
mode lo union ists-a utoritario; o
nais, rompendo com o antigo
o lugar das
papel dos governadores na transicao democratica;
a politic o; e a crise do presiden-
eleicoes de governador no sistem
o da de 90.
cialismo brasileiro durante a década de 80 e come-g
, e desen volvim ento do poder dos
1. Em termos estruturais
meme nto de crise tanto do Estado
governadores se deu num
a como do regim e milita r. Essas
Varguista—desenvolvimentist
mutu amen te, result ando em uma cri—
duas crises se rcforcaram
Assim , os gover nador es, grada tivam en-
se do Estado nacional.
96 | A passagem do modele unionista-auteritérie para o federalisme estadualista
5/3744:
niao no Palacio dos Jaburus entre Aureliano Chaves e Tancredo
Neves, foi apelidado de “Acordo Mineiro” (Dimenstein et alii,
1985:86-7).
*7
4. As eleigoes de 1982 tiveram o carater de eleigoes fundado-
ras, no sentido dado por Linz & Stepan25. Para estes autores, as
primeiras eleiooes que se realizam apés anos de autoritarismo,
e que envolvam distribuigao real de poder, ajudam a determi-
nar a logica da competigao dos futuros pleitos democraticos. No
caso estudado por eles, o espanhol, as primeiras eleigoes depois
do franquismo foram nacionais, o que tornou a dinamica de atua-
oéio partidaria futura mais vinculada a articulagao nacional de
interesses. No caso brasileiro, as primeiras eleigoes que envol-
veram real distribuigao de poder foram para os governos esta—
duais. Assim, no momento de reorganizaoao politica do Brasil
para pleitos verdadeiramente competitivos, a dinamica da poli-
tica estadual, e mais especificamente a disputa pelas governa—
o processo de
tou sobremaneira seu poder, continuando assim
ral inicia do em 1930.
fortalecimento do Poder Cent
padrées anti~
O modelo unionista—autoritario era regido por
o repub licano z nae havia autonomia
nomicos aos do federalism
relago es interg overn amen tais obede—
dos entes federativos e as
dinag ao e nae 30 da compe tieao- coo-
ciam ao principio da subor
da politic a estad ual nae foi um ob-
perativa. A republicanizaeao
mantin ha—s e um esque ma de pa-
jetivo perseguido; ao contrario,
a local para
tronagem entre o Governo Federal e a elite politic
Nacional e nas
garantir maiorias governistas no Congresso
Assembléias Legislativas.
al no inicio da
Contudo, a crise financeira do Governo Feder
gover nos estad uais pela opo-
década de oitenta, a conquista dos
transi géio e, per firm, as re—
sieao, o papel dos governadores na
de 1988 destr uiram 0 anti—
gras estabelecidas pela Constituigao
federalismo
go modelo de federalismo. Em seu lugar surgiu um
s da Federagao”,
estadualista, que tornou os governadores “barée
graea s a0 controle exer—
com forte influéncia no plane nacional,
al. O fortale-
cido sobre as bancadas estaduais na Gamara Feder
em razao do en-
cimento dos governadores se expandiu também
blica no sistem a politico
fraquecimento do presidente da Repfi
brasileiro.
pudesse re-
A auséncia de uma coalizao politica nacional que
o do Estad o alimentou
construir um novo pacto de sustentaea
que se aprov eitara m da
ainda mais o poder dos governadores,
politic os para exerc er in-
atomizagao e desagregagao dos atores
fluéncia nos rumos da politica nacional.
nao pode ser
Esse novo poder dos governadores, no entanto,
ira Repfi blica, nem a0 vi-
comparado nem ao existente na Prime
da Segu nda Repfibli-
gente na Segunda Repfiblica. A0 contrario
zagao a0
ca, 0 poder dos governadores so expande na redemocrati
o do Poder Centr al, p0-
mesmo tempo em que ha enfraqueciment
cenar io politic o nacio-
tencializando a forga dos governadores no
governadores”
nal. Entretanto, diferentemente da “politica dos
os que con—
da Primeira Repfiblica, nae ha nenhum grupo de estad
nar 0 pais, além
siga formar um nficleo hegemonico capaz de gover
do que na Repdblica
da Uniao ser atualmente muito mais forte
Velha.
ou'as condi-
Portanto, o federalismo estadualista proporcion
porem ao Gove rno Federal,
ei‘ms para os governadores so contra
”)8 | A passagem do modelo unionista-autoriuirio para o federalismo estadualista
mas nao para que eles governassem o pais. Por um lado, esse
novo poder dos governadores representou avango com relagao a
situagao federativa vigente no regime militar, pois as relagoes
federativas e o proprio sistema politico foram democratizados,
eliminando o poder arbitrario que possuiam o Executivo Fede-
ral e o presidente da Repfiblica. Mas por outro lado, a atuagao
dos governadores no plano nacional contribuiu ainda mais para
aumentar o gran de fragmentaqao do sistema politico, e, por
conseguinte, agravar o impasse governativo que maroon 0 pais
por boa parte da redemocratizagao. Isso aconteceu porque, em—
bora os governadores tivessem obtido grande poder no plano
politico nacional, a atuagao conjunta deles concentrou—se ape—
nas no veto a qualquer mudanga na ordem federativa que impli-
casse a alteragao da distribuigao de poder e recursos. O fato é
que os governadores formaram coalizoes de veto especificas e
nao coalizoes de governo, sendo um dos fatores que prejudica-
ram 3 governabilidade no ambito federal a0 longo da redemo—
cratizagao.
Se no plano nacional os governadores aumentaram seu po—
der de veto com a redemocratizagao, na esfera estadual eles se
tornaram os grandes comandantes do processo politico, com um
poder incontrastavel ante os outros Poderes e 05 outros agentes
politicos. Foi com base em seu poder nos estados que os gover~
nadores conseguiram atuar de forma decisiva no plano nacio—
nal, exercendo em determinados assuntos forte influéncia sobre
os deputados federais no Congresso Nacional.
Capitulo 3
O ULTRAPRESIDENCIALISMO
ESTADUAL BRASILEIRO*
hipertrofia
nao ha eqfiipoténcia entre os Poderes, mas sim uma
do Executivo, configurando um sistema ultrapresidencial.
nova—
O cargo de governador tornou-se diretamente eletivo
presid ents, que
mente em 1982, e portanto antes até do cargo de
es livres
so 0 foi em 1989. Todavia, a simples existéncia de eleicé
de governo no
e competitivas nao democratizaram o processo
s brasilei—
nivel estadual. Corn base na analise de quinze estado
a politico es-
ros no periodo 1991-94, constatou-se que no sistem
cratico e quase
tadual existia um presidencialismo pouco demo
caracterisicas
nada republicano. Descrevo a seguir as principais
.
do sistema politico estadual durante a redemocratizacao
mo estad ual brasil eiro tinha uma carac—
O ultrapresidencialis
Poder Execu tivo, e mais espec ificam ente 0
teristica basica: o
so
governador, era um centro politico incontrastavel no proces
do contro le dos outros Poder es e de toda a
de governo, por meio
tornava-se hi—
dinamica da politica ostadual. O Poder Executivo
itucional
pertrofiado, praticamente eliminando o principio const
endén cia entre 0s Poder es (Abrucio, 1994).
da separacao e indep
agir do duas
Para obter essa forca, o governo estadual tinha de
eliminar a
maneiras. O governador deveria, em primeiro lugar,
ins-
possibilidade do 0 Legislativo e de 0 Judiciario controlarem
o principio dos
titucionalmente 0 Executivo. Destruia-se assim
encialista.
checks and balances, pedra angular do sistema presid
o gover nador teria de neutr alizar a pra-
Para atingir tal obj etivo,
bléia Legis lativa e sobret udo dos orgaos
tica fiscalizadora da Assem
Pfiblico —, tor—
fiscalizadores —— Tribunal de Contas e Ministério
nador , e nao fiscali zador cs de seus atos.
nando—os aliados do gover
o ultrap reside ncialismo com todo seu Vi-
Mas para implantar
ava obter ampla e sélida maior ia na As—
gor, o governador precis
checks and
sembléia Legislativa, tanto para eliminar sua funcao de
lar ampla mente o proces so decisé rio.
balances, como para contro
da neutra lizaca o dos orgaos fis-
Tratarei mais detidamente
do poder
calizadores na préxirna segao, quando discuto a origem
basta const atar que a grand e maio-
dos governadores. Por ora,
de neu-
ria dos Executivos estaduais obteve éxito na estratégia
a dos TCEs e dos Minis térios Pfibli—
tralizar a acao fiscalizador
contas dos go-
cos estaduais, garantindo a facil aprovacao das
no es-
vernadores, o arquivamento dos processos contra 0 gover
cao de fatos
tadual, ou polo menos maior morosidadc na apura
romet er 0s principais memb ros do Executi—
quo pudossem comp
I III | O ultrapresidencialismo estadual brasileiro
l..-
124 | O ultrapresidencialismo estadual brasileiro
b) Sistema eleitoral
a dis—
isso nocossitavam da ajuda do governador quo, modiante
tribuigao do rocursos do governo estadual aos chofos locais —-—
or
quo sao cabos eloitorais imprescindivois a rooloigao do qualqu
o dos do-
ploitoanto a cargo proporcional —, garantia o control
putados ostaduais sobre 0s “distritos informais”.
Além disso, como os “distritos” nao tom circunscrigao formal—
com
monte dofinida, os governadoros, so ostivessom doscontontos
um doputado situacionista do dotorminada rogiao, podiam tor-
da
nar aquolo “distrito” permeavel a invasz’io do outros lidoros
rogiao ou ontao mosmo criar um novo candidato para aquola
m
area. Obsorvou—so na pesquisa que os governadoros tornara
candidatos varios do sous secretarios ostaduais. Estes distribui—
am rocursos para determinado “distrito” o dopois, incontivados
polo governador, concorriam as oloiooos proporcionais obtondo
votos da rogiao boneficiada -— tal estratégia vom sondo utiliza-
da a tempos por Antonio Carlos Magalhaos, toda vez que ole
ocupa o governo da Bahia.
Ha ainda outra forma do intervengao do governador nos “dis-
tritos informais”, como rolataram doputados estaduais do varios
dos ostados aqui estudados. O governador podia modificar o ta-
manho do “distrito informal”, na maioria das vozos aumontando
suas dimonsées, fazondo com que lideres locais do areas vizi—
nhas obtivessom votos naquele roduto eloitoral. Para isso, bas—
tava construir obras ou aplicar verbas naquolo “distrito infor-
mal” om nomo do lidor politico da area vizinha a sor beneficiado.
o
Na vordado, modianto 0 use da estrutura do governo ostadual,
governador dotinha grande poder do rodosonhar o mapa oloito—
ral do ostado — tal qual ou ja tinha mostrado na questao da
criaqao dos municipios —, 6 com base om tal fato negociava acor-
dos e apoios mais solidos com os lidoros politicos locais.
Portanto, a campanha individualizada, sem um suporto par-
tidario, somada a0 carator informal dos distritos, resulta om
maior vulnerabilidade das bases oloitorais dos deputados esta-
duais. O governador do ostado, no periodo ostudado, foi o grando
favorecido por esso estado do coisas, ja que ole possuia os instru-
ar
mentos —— loia-se: rocursos pfiblicos ostaduais -—— para control
o processo do formaga o, consolid agao o controle dos rodutos oloi-
torais.
I36 | O ultrapresidencialismo estadual brasileiro
a
eutros so precise for. Se obtiverem o apoio dos parlamentares,
os estadua is
atividade politica fica mais facil, peis os deputad
ge—
organizam as demandas locais para o geverne; porém, se os
parlam entar ne-
vernos estaduais nae obtiverem a sustentacao
cessaria, podem pressionar as bases lecais em busca de aliados
elei-
ou até desbancar 0s deputados renitentes em seus distritos
torais, bancando ebras e projetos nos quais os parlamentares
a-
serao alijades. 0 case rio-grandense-do—sul, no qual o govern
uir a aprova -
der se ancorou nas bases municipais para conseg
mesmo com
@5510 de sens proj etes, mostra que é possivel governar
uma posicao desfavoravel nas Assembléias Legislativas.
Um pequeno paréntese deve ser aberto aqui: a conclusao ti—
nae
rada acima nae implica dizer que no quadriénio 1991—1994
fei precise buscar apoio parlamentar para governar nos esta—
dos; bases solidas de sustentacfio parlamentar facilitaram a di-
namica governativa do Executive estadual, poupande—lhe gas—
os
tos desnecessarios de energia pelitica, e é per isso que todos
gevernadores lutaram para ter maioria no Legislative. Pede-se
pa—
dizer que o “situacienismo” transferma o “governismo” num
ive,
drae de atuacao politica mais planejado e racional ao Execut
organizando melher as caoticas demandas fisiolégicas advindas
dos municipios e dos lideres politicos locais.
os
Enfim, a inexisténcia do estruturas intermediarias entre
municipios e o governo estadual elimina a possibilidade de se
contrabalancar a hipertrofia do Executive. E 0 Executive esta—
cia in-
dual a {mica instituicao que tern forca, recursos e coerén
terna para erganizar, sozinho, a agenda da pelitica estadual.
nae
Enquanto isso, se es deputados da Assembléia Legislativa
tém recursos de poder para sequer controlar suas bases eleite-
ive.
rais, imagine entao para contrabalancar o poder do Execut
2“ Para a confecoao dessa segao, tomei por base meu trabalho empirico
na Assembléia Legislativa paulista desde de 1990. Além disso, os
artigos de Ferreira Costa & Oliveira (1994), do Abreu (1993), os
relatérios de pesquisa de Holanda (1990), Pait (1990), Lage (1992)
e Oliveira (1992), como também o excelente livro de Azevedo &
Reis (1994), foram essenciais para a realizaoao deste trabalho.
l44 | O ultrapresidencialismo estadual brasileiro
tinha estabelecido uma alianga com trés partidos cuja maior forga
eleitoral estava no interior — PFL, PL 9 PSD —, mas apenas
para 0 pleito maj oritario. Em resumo, a estratégia quercista pri-
vilegiava a campanha no interior, 0 uso da maquina politica e 0
langamento de candidatos proporcionais Vinculados a malha ins-
titucional.
A votagéo de Fleury e dos deputados peemedebistas prova—
ram que o plano eleitoral de Quércia dera certo. Os resultados
do pleito para governador confirmam a hipétese da interioriza-
950 do PMDB (ver Tabela 4).
-
Fonte: Abreu, 19932.
Deputado
Jaime Ginienez
MHHHMWWMWNHHWP—‘WHWP—‘H
Uebe Rezek
Roberto Purini
Milton C. Monti
Tonico Ramos
A. Camarinha
Mauro Bragato
Roseli Thomeu
Rubens Furlan
Joao Leiva
Carlos Apolinario
Rosmary Correa
Adilson M. Alves
Joel Freire
Arnaldo Jardim
Osvaldo Justo
Lobbe Neto
Edinho Araujo
Vei'gilio D. Pria
-—— doze dos dezenove, ou seja, 63%. Mas é preciso lembrar que o
Poder municipal tern extrema d’ependéncia da maquina pfiblica
estadual — tal como mostrei anteriormente —, o que indica a
forca eleitoral do Executivo estadual. O suporte dado pelo go—
verno estadual aos candidatos vitoriosos sera cobrado em ter-
mos de apoio ao governador na Assembléia Legislativa.
A estratégia eleitoral quercista baseada na utilizacao da for-
ca da maquina pL’lblica estadual 9 na interiorizacéo foi retoma-
da na formacfio da maioria parlamentar do governo Fleury. Ade-
do
mais, o novo governador utilizou-se de todos os mecanismos
ultrapresidencialismo que descrevi anteriormente, governando
tal qua] um barao no dominio de seu feudo.
19 __ _ £36k
199_9_,.,,_,, _
a
que sairam do PT
* 0 PMDB obteve o apoio de dois deputados do PTB e de dois deputados
(Sérgio Santos e Marco Aurelio).
’* O PMDB perdeu nove deputados em 1988, que deraln origeln ao PSDB.
do PFL 8, com
* O PMDB obteve o apoio num primeiro momento apenns (1e dois deputados
a criacao do PSDB, o PTB também entrou na bancada governista.
"‘ Incluindo o PFL, PL, PTB, PSD e PST.
O ultrapresidoncialismo estadual brasileiro | I49
OHI—‘OOO-Jr—‘OJOJC‘:
OMHOOWOOCMC‘J
HMOOP—‘U'IOOHP—‘Ci
PFL
I—l
Or—tr—H—INONNCOOO
p—L
PDT
PRN
PST
PSD
PL
p—L
PDC
PSB
PC doB
PRP
Total de deputados
.42..
00
* Composiqao original (121 Assembléia no inicio da legislatura 1991-94.
Fonte: Ferreira Costa & ()liveira, 1994:5.
1991 58 24 0,270
1992 347 66 0,370
1993 506 169 0,23%
1994 806 144 1,0%
3" Cf. Azevedo & Reis, 1994289. Luiz Azevedo & Adacir Reis contabi-
lizaram dez pedidos do CPIs que morreram nas “gavetas” dos mem—
bros da mesa.
I60 I O ultrapresidencialismo estadual brasileiro
1
O ultrapresidencialismo estadual brasileiro | l6!
Conclusfio
ntes, ou seja, em
gislativo eram controlados por partidos difere
ria no Parla—
60% dos casos o governo estadual nao tinha maio
sistema bipar-
mento (Beyle, 1991). Mesmo considerando que o
as no processo
tidario americano facilita as composigoes politic
de checks and
decisério, sua politica estadual tem um grau
des estaduais
balances muito superior ao existente nas unida
cento dos quinze
brasileiras —— lembrando que em oitenta por
estadual possuia
estados brasileiros estudados aqui o governo
, pode-se
sélida maioria na Assembléia Legislativa. Dessa forma
ual ten-
dizer que o presidencialismo americano no ambito estad
, com Poder es mais eqiiip otente s, ao
de a ser mais equilibrado
ultrapresidencia—
passo que no Brasil prepondera firmemente o
como conse qfiéncia o aumento desme—
lismo nos estados, tendo
surado do poder do governador.
é o gran-
Outro ponto importante do federalismo americano
o estadual. De um
de controle institucional sobre o Poder pfiblic
maquina p11—
lado, ha uma rigida fiscalizagao institucional da
, nos governos
blica, por meio dos orgaos de controle. De outro
, existem
estaduais americanos, como mostrado na Introdugao
radores—gerais,
eleigoes para mais de quinhentos cargos (procu
res de agénc ias estad uais etc.) do
secretarios estaduais, direto
“[...] os gover nador es tém pouco ou
Executivo, significando que
as parte s do gover no” (Beyl e, 1991:
nenhum poder sobre algum
o contr ole da coisa pfiblic a e de qual-
118). Assim, garante-se
r, além de se ofere cer espag o maio r
quer ato ilicito do governado
no Pode r pfiblico. No Brasi l, ao con-
de participagao dos cidadaos
bidos de fiscaliza-
trario, o governador controla os orgaos incum
poder discri ciona rio sobre a Admi—
lo, como também tom forte
nistragao Pfiblica.
sabi—
For firm, 0 poder local americano desenvolve uma respon
existé ncia meno s subor dinad a as
lidade fiscal que lhe garante
ando o princ ipio da auton omia
outras esferas de poder, realiz
estao lon—
fedorativa. Em contraponto, os municipios brasileiros
de auton omia feder ativa, o que cria
go do adquirir uma situagao
dos governadores
mais um incentivo para o aumento do poder
sobre os lideres locais.
problemas
Poder—se-ia argumentar, com razao, que ha varios
relagao a fra—
na politica estadual americana, especialmente com
me interessa aqui
gilidade do sistema partidario. Contudo, o que
licani zagao da esfera pL’lblica esta—
é mostrar o éxito da repub
|68 | O ultrapresidencialismo estadual brasileiro
o FEDERALISMO ESTADUALISTA E
OVETO DOS BARéEs:
AATUAcAo DOS GOVERNADORES
NO PLANO POLiTIco NACIONAL
adores
e portanto sao menos dependentes do controle que os govern
sempre interior anas; além
exercem sobre as bases locais, quase
senado res sao eleitos por um pem'odo de oito arms, o que
disso, os
os govern adores . E, em terceiro
lhcs da maior independéncia ante
modo, consti-
lugar, muitos senadores sao ex-governadores e, desse
do cargo ocupad o pelo go-
tuem-se em adversaries e pretendentes
l-
vernador de plantao. Mesmo assim, diversos senadores, especia
dinha” com o governador, agem
mente quando eleitos em “dobra
estadual.
exatamente de acordo com 0 comando d0 Executive
s nacionais sao
Como afirma Nelson Jobim, “no Brasil, as eleicée
N
ista reali-
regionais, com excegao da disputa presidencial”. Entrev
zada no dia 3/11/ 94.
I72 | O federalisme estadualista e e veto dos barées
exerce
8 na Finlandia (Mainwaring, 1991:38). Esse mecanismo
sistem a politico brasile iro, tendo como con-
enorme influéncia no
ante o estimu lo a que os candid atos fa-
sequé‘ncia mais import
ual e néio partida ria. A esse incenti vo ins-
Qam campanha individ
titucional é acrescentado outro estimulo a conduta nao parti-
daria: a inexisténcia da fidelidade partidéria.
Os dois mecanismos institucionais listados acima vigoram nurn
processo eleitoral no qual os deputados se elegem obtendo votos
em um “distrito informal” ou por meio da votagao de uma cor-
poragao ou grupo religioso. O partido conta muito pouco na cam-
panha dos candidates. Ao contrario, muitas vezes os partidos
dependem mais dos candidatos do que os candidatos dos parti-
dos. Iss0 porque para aumentar o quociente eleitoral do partido
que é
uma das peg-as mais importantes é o “puxador” de votos,
aquele candidato que tern a capacidade individual de obter uma
de
grands soma de votos, capaz, por Si 56, de aumentar o numero
cadeiras a serem preenchidas pelo partido no Legisla tivo.
Esse processo de dependéncia dos partidos com relagao aos
candidatos é muito bem descrito por Nelson Jobim:
“A lista partidaria, feita pelos burocratas do partido, leva
em conta a realidade eleitoral do estado. Entao vocé vé la
puxador de voto da policia militar, puxador de voto ligado a
algum programa de radio, puxador de voto vinculado a algu-
ma religiao —— principalmente das evangélicas —~—, puxador
de voto que é lider sindical, puxador de voto de determinada
regiao do estado, e nesse caso precisa estudar quais 8510 as
regioes mais populosas do estado, em suma, se constroi a lis-
ta partidaria como [se fossel um cardapio de puxadores de
voto. [...]. Isso tudo faz com que os partidos percam sua capa-
cidade de comando, porque ficam dependendo desses produ-
tores de voto individual. [...]. O pior é que depois o candidato
se da conta que é ele que produz o voto e n50 o partido [...] e ai
comega a fazer ameagas, diz que vai sair do partido, depois se
recompoe e se fortalece no partido. A legenda vira apenas um
veiculo para estos candidatos individuais.”5
Nao so no momento eleitoral os partidos tinham baixo con-
trols de seus deputados; no Congresso Nacional os deputados
Tabela 12. Quando existe um conflito entre as necessidades de seu estado e a posicao (le seu
particlo, como vocé nornmlmente vota? Com 0 partido, de acordo com os interesses estadu-
ais, on meio a meio‘?
Meio a meio N.D.A.
99930 Pi’l’d‘lEW , 09m estado
PMDB 31% 48,394: 12% 86%
PFL 13% 739% 87% 4,59%
PDS/PTB/PL/
/PTR/PDC 192% 462% 11,5% 23,192:
PDT/PT/
IPC do B 75% 16,796 ‘ « 8,320
Total 31,394: 49,570 9,870 93%
lideres de seu partido, mas quem é que vai dar as verbas para
a sua cidade, pro seus eleitores? Ah, on e o governador ou é o
ministro. [...] se bem que ultimamente os deputados tém pre-
cisado mais do governador, nao tem mais aquela relagao que
tinha antigamente entre o Governo Federal e os municipios.”
E continua o assessor do PFL, apontando o motivo essencial
da dependéncia do parlamentar federal com o governador:
“O deputado tern muito medo do governador criar outro
candidate para a sua regiao, ‘apadrinhar’ os secretarios esta-
duais, e ai a situacao do deputado fica dificil. O ACM fez isso
na Bahia, ‘apadrinhou’ um monte de secretarios de estado,
desde que ele foi governador pela primeira vez. [...]. E eu ja
ouvi muitas histérias do outros governadores, do PMDB, que
fazem a mesma coisa. Entao ha um grande medo do deputa-
do nao ter recursos do governo estadual para a sua regiao.
[...] é verdade que tém uns deputados que possuem ligacoes
também com o Governo Federal, que tém influéncia nos or-
gaos federais, e la conseguem dinheiro e obras, sempre [...] é
so ver 0 Inocéncio [...] mas a0 contrario do que a imprensa
diz, sao poucos os deputados que tém esse privilégio. No fun-
do, a maioria dos deputados precisa do governador para man-
dar obras para a sua regiao, porque o medo de nao se reeleger
é muito grande, e o deputado sozinho 1150 se elege.”11
A lealdade dos deputados federais com a “situacao” estadual,
portanto, era fundamental. Dado o alto grau de incerteza com
relacao a reeeleicao, os deputados federais nao podem sobrevi-
ver mantendo apenas atuacao meramente individualista, sem
nenhum anteparo institucional. Eles precisam de suporte orga-
nizacional que otimize as relacées com as bases locais. Embora
0 Executive Federal continuasse a desempenhar uma papel
importante na conformacao das carreiras politicas através da
distribuicao de cargos federais sobretudo nos estados, como as
-
Diretorias das Teles — e de verbas ou subsidios, seu poder foi
menor neste periodo, por razoes que veremos a seguir.
d) For fim, o outro fator que favoreceu o poder dos governa-
0 Executive
A experiéncia politica do pros—88 nos ensina que
gover nar nas questfies
teve ampla margem de manobra para
Collo r I foi um exemplo
emergenciais ——— a experiéncia do Plano
nos que afetam a ad—
cabal disso ——-, nos problemas mais cotidia
tos que nae afetem 0s
ministragao estatal, e em outros assun
nadores e
interesses mais imediatos dos deputados, dos gover
assun tos envolvem a
dos grandes grupos de interesse. Esses
essso Nacio nal.
maior parte dos projetos aprovados n0 Congr
s projetos
Porém, 0 Executive conseguiu aprovar pouquissimo
a derrota d0
ligados a reforma global do Estado, come prova
no Ita-
Emendao do governo Collor. Da mesma maneira, o gover
Cons titucio nal. O
rnar nae quis apostar suas fichas na Revisao
os de lei aprova —
problema, portanto, nae era 0 nl’lmero de projet
no”.
dos, mas a nae-aprovagao de um projeto de gover
tern
E interessante notar que 0 sistema politico brasileiro
do consocia-
caracterl’sticas tanto do modelo majoritario corno
cem a0 pre—
tivo, sendo que as caracteristicas do primeiro favore
itario,
sidente, e as do segundo, enfraquecem—no. D0 lado major
s legisla—
ha as Medidas Provisérias e as diversas prerrogativa
poder
tivas que cabem a0 Executive Federal, dando um grande
artidarismo
ao presidents. D0 lado consociativo, ha um multip
s amplas”,
que leva 0 presidente a formar coalizoes parlamentare
as duas
um sistema bicameral que fornece poderes quase iguais
o Genealves
‘3 Devo essa idéia a0 colega pesquisador d0 Cedec, Claudi
Couto.
no multipar-
1“ Para analisar a formaqao dos gabinetes presidenciais
comparagao aos
tidarismo brasileiro, ver Arnorim Note, 1996. Em
os paises d0 sul
paises da terceira onda democratica que abarcou
América
da Europa, do Leste Europeu, do Sudeste asiético e da
ento
Latina, a redemocratizaqao brasileira foi marcada pelo surgim
o de partido s. Segundo J airo Nicola u , 68 par-
de um nfimero elevad
u, 1996:14—
tidos participaram das eleieées entre 1982 e 1994 (Nicola
ntagao
15). Os efeitos do multipartidarismo n0 aumento da fragme
conforme
congressual foi igualmente gigantesco. Em 1990, ainda
tes; no
Nicolau, o Congresso brasileiro tinha 8.7 partidos relevan
8.2. Este foi um
final do periodo aqui estudado, em 1994, havia
de fragme ntaqao partida ria alcaneados nos paises
maiores indices
a P0-
de terceira onda democratica, talvez apenas perdendo para
s releva ntes no Legisla tive nacion al (Linz &
lonia, corn 10.8 partido
caso anedético,
Stepan, 1996:276). Mas a Poloniaja se tornou uma
“Partid o dos Adoradores da Cervej a”.
com seu famoso
O federalismo estadualista e o veto dos barées | I85
.
Conclui-se, pela analise empreendida por Olivoiros Ferreira,
que os governadores atuavam nacionalmonte segundo interes-
ses locais durante a redemocratizagao. Esse tipo de atuagao foi
exponenciado pelo tipo de federalismo que vigorou no Brasil, 0
federalismo estadualista, que, ademais, ganhou contornos pre-
datérios.
Tube-1a 13. A evolueae (in divida estadual (em bilhées (1e reais)
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Ann 1983 1984 1985 1986
Ham-.05
ll 15 13 14 14 17 If} 22 2|
Estaduais 5") 6 {3 7
Titulos
(In divitln
7 ’3 4 ‘3 5 4 4 4
nstnduul H 7 5! 8 8
Dividu
4 3 (i 4 2 1 I2 13
flutusulte ll 1 2 4 2
Divida
4 '3 h 7 9 1") 22 28
externu 4 4 4 r) b
”With
reesca-
3 3 4 r) ‘3 7 8 2") 51
lenadu Nae N50 N50 3
3f} 33 30 3.‘3 1'3 40 44 8") 97
Total 18 18 21 27
e de—
truisse um novo tipo do Estado. A logica nao-cooperativa
estado s, por agar) dos governador es e/ou
fensiva adotada pelos
tou 0 es—
das bancadas estaduais no Congresso Nacional, dificul
as que implem entass em algurn as deci-
tabelecimento de aliane
soes vitais para reform ar o Estado brasile iro.
no
Foi nesse contexto federativo que os governadores agiram
plano nacional, no periodo de 1991 a 1994.
o Executivo
Estudo aqui o embate entre os governadores e
4, partic ularm ente na questao fis—
Federal no quadriénio 1991-9
pelo Palac io do Plana lto nestes
cal. Dois presidentes passaram
de Mello, eleito em 1989, e Itamar
quatro anos: Fernando Collor
do im-
Franco, ernpossado definitivamente apés a aprovagao
i em conta as
peachment do Presidents Collor. Portanto, levare
ambos para fazer a analise.
caracteristicas dos governos do
seqao so situa no periodo Col—
A parte mais importante desta
sobre 0s
lor. Assirn sendo, é preciso fazer um pequeno historico
dos govern
primérdios de seu governo, iniciado antes da posse
nadores que analiso.
ente
O Presidente Fernando Collor de Mello foi eleito presid
imo, vencendo
da Repfiblica em 1989, cm urn pleito disputadiss
Inacio Lula da Silva, do Par—
no segundo turno 0 candidato Luiz
a prime ira eleiga o presidencial
tido dos Trabalhadoresz“. Era
se a época , como ficou patente
direta apos 29 anos. Acreditava-
l, que o presid ente teria a
no decorrer da campanha presidencia
idade neces saria para reali-
partir daquele memento a legitim
o foi re—
zar amplas reformas. Este carater messianico da eleiga
ando tanto
forgado pelo fato de 0 pleito ter sido “solteiro”, facilit
partidos
a vitéria de um outsider, como a derrota dos grandes
(PMDB e PFL), desgastados pela Nova Repfi blica
montado ex-
Assim, Collor se elegeu por um pequeno partido
um dis-
clusivamente para o pleito de 1989, o PRN, bradando
u sem o supor te politico dos
curso salvacionista. Como se elege
presidencial do 1989,
'33 Do total de votos no segundo turno da eleieao
obteve 42,75% dos
incluindo os brancos e nulos, Fernando Collor
Lula recebe u 37,86‘70, mostra ndo como a disputa
votos, enquanto
entre os dois foi acirrada.
202 | O federalismo estadualista e o veto dos baroes
3“ O texto escrito por Maria Helena de Castro Santos, Maria das Gra-
Qas Rua, Erica Massimo Machado & Adriana Luisa Machado (1994),
forneceu a maior part0 das informagoes sobre a questao fiscal nos
governos Collor e ltamar.
| 203
O federalismo estadualista e o veto dos barées
E __+:+___ .___ _
de 1990, ao Projcto de Lei salar ial aprov ado
Castro Santos at alii, 1994223).
204 | O federalismo estadualista e o veto dos
barées
os-
com um discurso oxtromamonto vinculado aos problemas
oloito quo fez um discurs o mais
taduais. O finico governador
nacional foi 0 podotista Leonel Brizola, nas oloigfios do Estado
do Rio do J aneiro. .Os outros grandos “caciquos” rogionais com
projogao nacional quo foram oloitos —— como Antonio Carlos Ma-
galhaos o Iris Rosendo —— trataram praticamonto so dos tomas
mais candontos em sous ostados. Os governadoros ologoram-so
com um discurso do “ostadista do provincia”, para rotomar uma
motafora do Império.
E intorossanto também observar a configuragao do quadro
partidario com rolagao as govemadorias apés as oloigoos do 1990,
tal como doscrovo na Tabola 14.
Tabola 14. Govornadoros eloi‘gos por cadawpirtido on] 1990
a
Algumas conclusoos podom sor tiradas no quo diz rospoito
safra do governadoros oloitos em 1990:
a) Em primoiro lugar, nao houvo uma grando Vitéria do do-
to—
torminado partido om ambito nacional, pois ombora o PFL
nha conquistado novo governadorias, osso rosultado tovo muito
mais a vor com a forqa do partido no Nordosto, ondo conquistou
con-
sois governos ostadu ais —— quaso sotonta por conto do total
quistado polo PFL —, do quo corn alguma articulagao partidaria
nacional. Em 1982, a disputa foi marcada nacionalmonto polo
confronto entro o PDS o o PMDB, onquanto em 1986 a vitéria
osmagadora do PMDB tovo dimensao nacionalzs;
na-
2“ A0 afirmar quo as oloigoos do 1982 o 1986 tivoram carater mais
en-
cional, nao ostou doscartando quo 0 aspecto regional foi fundam
tal nossas oloigfios - como do rosto foi om toda a transigao o rode-
is quo
mocratizagao. Aponas quoro rossaltar que os temas naciona
oloigoos atonuar am o ostadua lismo, fato quo nao
circundaram ossas
ocorrou no ploito do 1990.
206 l O federalismo estadualista e o veto dos baroes
e, ca—
nae-decisae. A0 Geverne Federal, para resolver tal impass
, sem
bia criar uma formula que agradasse a ambos es grupes
a gesté‘io
prejudicar a Uniae. Esse desafie permanecera em toda
de Celler e na de Itamar.
uma
Ne fim de 1991, 0 Executive Federal procuraria mais
iar
vez es governadores de estade, desta vez para tentar negoc
o geverne
uma referma tributaria de emergéncia. Isse perque
Na-
Cellor nae tinha uma base partidaria solida no Congresse
es Eco—
cion al. Pesquisa realizada pelo Idesp (Institute de Estud
Paulo ) entre setem bro e no-
némicos, Seciais e Peliticos de 850
ente a péssim a situac ae do
vembre de 1991 mostrava claram
s
Presidente Fernando Collor de Mello diante dos parlamentare
federais, ceme mestra a Tabela 15.
-
3
-
Bom 5 - 3
66 1] 68 48 21 36 3 46
Regular 35 17
18 43 25 5 45 39 23 33
Ruim 34 51
30 10 40 4 - 33 11 73 16
Pessime 24
3 - — - - - 1
Outras respestes 1 -
- 3 - - — - -
Sem epiniae 1 1
avalia e desempenhe do geverne
* Texte da pergunta: “De maneira geral, come 0 sr.(a)
Celler nesse 21110 e meie de mandate?”
# lnclui parlamentares sem partides.
Fonte: Lameunier & Seuza, 1991215.
Fernando
Esses dades mestram a fraqueza do Presidente
am. Dezei te per
Celler inclusive junte aes particles que o apeiav
Ne PMDB ,
cento dos pefelistas consideravam seu geverne ruim.
parlam cntare s
maier partide do Congresse Nacienal, 51% dos
trinta
censideravam ruim e desempenhe do governe Celler e
per cente o avaliavam come péssime.
a
Diante desse quadre e da necessidade de aprovar a referm
itava que
tributaria de emergéncia em fins de 1991, Celler acred
grand e peder
semente e apeio dos gevernaderes —- que tinham
a apro-
de influéncia sebre es parlamentares —— pederia viabilizar
a épeca que
vacae do prejete do Executive Federal. Calculava-se
e (cf. Car-
es gevernaderes pederiam trazer 150 votes a0 gevern
ta Politico, 14/20 de eutubre de 1991).
m da
A prova de foge seria novamente a negociacao da relage
sava aes estado s
divida dos estades. Naquele memento, interes
2|0 | O federalismo estadualista e o veto dos baroes
2” A elaboragao das hipotese foi feita com base em conversas com de-
putados federais, assessores legislativos, técnicos do Executivo Fe-
deral, muitas delas em off, motivo pelo qual nao revelei o nome dos
entrevistados. Entretanto, dada a diversidade de razées apontadas
como responsaveis pelo sucesso, tive de armar um quadro explicativo
mais coerente. Dessa forma, a rosponsabilidade pelo ordenamento
do conjunto de hipoteses é totalmente minha.
29 No comego de fevereiro de 1994, Fernando Henrique Cardoso, irri-
tado com a falta de quorum que impedia a votagao do Fundo Social
de Emergéncia, ameagou o Congresso Nacional: “Se esse plano nao
passar até torga—feira, na quarta eu nao sou mais ministro” (cf.
0
Estado de 8. Paulo, 4/2/94rA-6). Foi neste tom, junto aos parlame
n-
tares do PFL e alguns governadores, tomorosos quanto a uma pos—
sivel vitéria de Lula, que Fernando Henrique conseguiu o apoio
necessario para aprovar o Fundo Social de Emergéncia.
O federalismo estadualista e o veto dos barées | 2|5
Conclusfio
'.
..
presidente formar um bloco politico para implementar reformas,
:
rmmmtw- '
e até reconstruir urn novo pacto politico hegeménico;
. Segundo, Fernando Henrique conseguiu eleger aliados nos
WWW: . .
cinco estados mais importantes da Federagao, quais sej am, Sao
"Hr-«m
Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do 8111 e Bahia.
.....
Ademais, o apoio do presidente eleito teve influéncia decisiva
para quatro dos cinco candidatos vencedores nestes estados;
0 Terceiro, os novos governadores assumiram estados com-
pletamente falidos. Iss0 0s fez depender fortemente dos recursos
do Governo Federal, e por isso tiveram de apoiar determinadas
medidas do presidente;
° Quarto, a atual situagao econémico-financeira da Uniao é,
comparativamente, melhor do a que vivida por todos os presi-
dentes desde Figueiredo, além de Fernando Henrique ter obti-
do, com 0 Plano Real, a estabilizaqao economica do Pais;
' Quinto, a situagao econémica internacional era a mais fa-
voravel para o Brasil desde 1982.
0 quadro acima demonstra que Fernando Henrique chegou
ao poder numa posigao mais privilegiada para negociar com os
governadores as mudanoas necessarias para construir uma nova
Federagao, como também um novo modelo de Estado.
Veremos a seguir, na conclusao, que o presidente Fernando
Henrique conseguiu alterar varios aspectos do federalismo es—
tadualista e predatorio vigentes anteriormente. Apesar disso,
nao foi construido um novo modelo de Federagéo, nem destrui—
do 0 ultrapresidencialismo estadual. Por essas razoes, o sistema
politico brasileiro continua se alimentando de raizes nae-repu-
blicanas, as mesmas que ainda sustentam grande parte do 1110-
delo do baronato.
CONSIDERAcéEs FINAIS
estes dois atoms, per muitas vezes acima dos partidos e do Con—
gresso Nacional, néo encontra paralelo em qualquer pais federa-
tivo. A votacao da reforma administrativa on da reeleicéio cons-
tituem alguns dos casos mais notorios nos quais 0s governado—
res foram chamados a Brasilia para ajudar o Executivo Federal
a convencer 0s deputados a aprovar tais medidas (Abrucio &
Couto, 1996; Abrucio & Samuels, 1997).
O impacto dos estados se faz sentir no plano nacional em dois
outros pontos fundamentais do sistema politico: no Senado, que
é completamente dominado pela légica estadualista, e na Céma—
ra, cujos integrantes possuem igualmente urn comportamento
permeado por padrées regionais de atuacao. Tal padrao de com-
portamento do deputado federal deriva do tipo de socializacéio
politica predominante no Pais, como descrevo a seguir;
b) A sobrevivéncia classe politica tradicional brasileira de-
pende do born desempenho no distrito eleitoral estadual e/ou
dos recursos financeiros e de poder fornecidos pelo governo esta-
dual. Isso porque, em primeiro lugar, a carreira dos politicos no
Brasil, como mostrado ao longo do livro, é construida sob as ba—
ses dos Executivos e nao dentro dos Legislativos, os quais nao
séio considerados, para a maioria dos parlamentares, como pa—
tamares importantes em Si mesmos. Esta caracteristica, dentre
outras do sistema politico, tende a enfraquecer os partidos e
tornar aqueles que comandam ou ocupam postos-chave no Exe—
cutive os mais capazes de agregar a classe politica.
N510 obstante, é born frisar que os partidos nao sao pecas sem
sentido para os politicos brasileiros. Estudo recente de Limongi
e Figueiredo (1995) mostra claramente que os partidos cumprem
urn papel relevante na distribuicao das preferéncias ideolégicas
dos parlamentares no Congresso Nacional. Outro trabalho, de
Otavio Amorim Netc (1994), analisa os periodos democraticos
do pos—g'uerra e demonstra de forma convincente que na forma-
9510 do gabinete presidencial, e no conseqfiente aumento da con—
vergéncia entre 0 Executive 0 o Congresso, a obtencéo do apoio
d0 maior partido no Congresso tem sido um elemento funda~
mental para a governabilidade.
Além do mais, 0s parlamentares utilizam-se do partido e da
influéncia dos grandes lideres partidarios para obter 0s tao neces-
saries recursos do Executivo. Sozinhos nao conseguiriam nada.
Isso é mais verdadeiro quanto mais dsistante 0 parlamentar es—
Consideragées finais | 223
-
Cabe lembrar que, como instrumento de controle do compor—
tamento parlamentar, as nomeacfies sao tie on mais eficazes do
que o repasse de verbas. A ocupagéo de postos—chave permite
verificar se 08 recursos chegaram 30 local previsto on se foram
bem utilizados; permite também atuar na distribuicao de tare-
fas, de status on de poder a parcela significativa da burocracia;
possibilita ainda a0 ocupante do cargo agir dentro do Estado em
consonancia com determinados grupos de interesse; enfim, o
?“ .
ral, sao politicos com grande proeminéncia em seus estados — e
em alguns casos, até em Regioes intciras —, que ja foram gover-
nadores e buscam ter influéncia, direta ou indireta, nos gover-
nos estaduais. Ademais, dadas a sua influéncia nas bases locais
dos deputados e a necessidade de 0 presidente ter suporte par-
lamentar, 0s caciques regionais conseguem interferir no proces-
so decisério no nivel federal, tanto no provimento dos cargos
como na distribuicao das verbas. Em suma, os caciques regio—
nais tornam-se capazes de obter recursos de ambos os Executi-
vos, 0 estadual e 0 federal, o que lhes (151 um grande poder sobre
a classe politica. Ressalte-se que tal situacao somente se man-
tém caso estes lideres regionais continuem a trazer beneficios a
base local dos deputados. Assim, controlar as governadorias 011,
no minimo, estabelecer um bom relacionamcnto com os gover-
nadores, constituem importantes fatores de manutencao de po—
der.
E o ambiente descrito acima que circunscreve a socializacao
da classe politica brasileira. A sobrevivéncia dos politicos tradi—
cionais passa, portanto, pela obediéncia a esta légica Vinculada
a érbita do Executivo e a0 estadualismo. Novamente aqui 0 go-
vernador é uma peca-chavc;
c) No nivel estadual, espaco por exceléncia da socializacao da
classe politica, tern vigorado 0 ultrapresidoncialismo, no qual 0s
governadores exercem seu poder sem qualquer fiscalizacao ins—
titucional, tornando 0 sistema politico predominantemente anti—
republicano. O maior problema d0 ultrapresidencialismo nao é
0 governador ter muito poder, mas 0 tipo de poder que ele tem e
as consequencias disso para a formacao dos politicos, de suas
preferéncias e estratégias dominantes. Este é um dos lados per—
versos do ultrapresidencialismo.
Mas ha um outro lado perverso do ultrapresidencialismo. O
poder dos governadores brasileiros sobrc a liderancas politicas
estaduais e municipais nz’io tcm paralelo em outras experien-
cias federativas. A possibilidade do pluralismo politico provir
de “baixo para cima” da Federacao é abortada pelo controle que
o Executivo cstadual tcm sobre 0s prefeitos. E uma grande par-
cela destes, para sobreviver politicamento ou avancar na car-
226 | Consideracées finals
e o Congresso Nacio-
instituigoes nacionais seriam os partidos
bem observou J airo
na1,hoje bem distantes deste ideal, pois corno
Nicolau:
brasilei-
“Na realidade, a centralidade do sistema politico
estad uais
ro tom derivado das disputas intra—elites politicas
nais” (Ni-
(presidencialismo estadual) e niio das disputas nacio
colau, 1994:19).
para recons-
A reforma politica, portanto, é agenda obrigatéria
rso hoje hege—
truir nosso federalismo. E, a0 contrario do discu
politica deveria
monico entre os cientistas politicos, a reforma
circunscrevem o sis-
comegar pela alteragao das instituigoes que
nao republicana que
tema politico estadua], pois é nesta esfera
. No quadriénio
ocorre a socializagao da classe politica brasileira
ual nao so per-
1995-1998, a situaoao do sistema politico estad
qoes para a sua
maneceu a mesma, como foram criadas as condi
piora.
e, mesmo corn
O ultrapresidencialismo manteve-se firmement
Dos quinze es-
as péssimas condiqoes financeiras dos estados.
rnadores obtiveram
tados antes estudados, em catorze os gove
seja, continuou
maioria solida nas Assembléias Legislativas. Ou
Rio Grande do Sul, an-
o mesmo quadro do periodo anterior“. 0
cionismo, tornou-se o
tes o unico estado fora da regra do situa
o, o governador Anto-
mais novo sécio deste clube. Apés a eleiga
doze dos cinquenta e
nio Britto contava com o apoio de apenas
s a quase todos, fa-
cinco deputados; negociou e distribuiu cargo
pelo PFL e PMDB.
zendo uma alianga do PPB ao PSDB, passando
em um estado com
Conseguiu assim juntar inimigos histéricos
ada de doze para
forte tradigao pluralista, e aumentou sua banc
e do apoio ga—
trinta e trés parlamentares. Assim, Britto dispo
que detinha 0 ex-
rantido de 60% da Assembléia, contra os 20%
governador, Alceu Collares.
foi quebrada.
No Espirito Santo, outra regra antes verificada
—. 0 ultrapresidoncialismo
estadual brasi/eim. XV
Anual da Anpocs. Mimeo. II Encontro
Caxambi’i, 1994b.
. Jogos federativos: o mod
e/o predatorio brasi/eiro.
Séo Paulo, 1996. Cedoc. Mimeo.
& COUTOClaudio Gon alves. “0 im
J
-
. Exploring Federalism. University ofAlabama Press. Alabama,
1987.
. “International and Comparative Federalism”. Political Science
and Politics, vol. XXVI, n. 2. Washington. DC, 1993.
ELLIOT, Jeffrey M. & ALI, Sheikh R. The States and Local Government
Political Dictionary. ABC-Clio. California, 1988.
FAORO, Raymunde. Os donos do poder. Editera Globe. 8510 Paulo, 1989.
FERREIRA, Oliveiros. “A Federacao e a crise”. In 0 Estado de Sdo
Paulo, 12/4/94, A4, 1994.
Bibliografia | 245