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University of Brasilia

Economics and Politics Research Group–EPRG


A CNPq-Brazil Research Group
http://www.econpolrg.com/
Research Center on Economics and Finance–CIEF
Research Center on Market Regulation–CERME
Research Laboratory on Political Behavior, Institutions and Public Policy–LAPCIPP
Master’s Program in Public Economics–MESP
Graduate Program in Economics–Pós-ECO

Atuação do Poder Legislativo Estadual:


Análise dos Incentivos dos Deputados Estaduais
na Atividade Legislativa

Débora Costa Ferreira (IDP)


Fernando B. Meneguin (ESAF)
Maurício Soares Bugarin (UnB)

Economics and Politics Working Paper 84/2018


July 11th, 2018

Economics and Politics Research Group


Working Paper Series
Atuação do Poder Legislativo Estadual: Análise dos Incentivos
dos Deputados Estaduais na Atividade Legislativa

Débora Costa Ferreira1


Fernando B. Meneguin2
Maurício Soares Bugarin3

Resumo: Enquanto ministros do Supremo Tribunal Federal têm se mostrado simpáticos a


teorias norte-americanas que preveem amplos benefícios à ampliação das competências dos
entes subnacionais, estudos empíricos explicitam a ineficiência das assembleias legislativas
na produção de leis que impactem positivamente a sociedade. Nesse contexto, o presente
estudo analisa a estrutura de incentivos que incide sobre os deputados estaduais e distritais no
momento de propor projetos de lei, por meio da construção de modelagem econômica, a qual
leva à conclusão de que o atual desenho institucional dos estados tem gerado incentivos para
que esses deputados produzam leis particularistas, irrelevantes e/ou inconstitucionais. A partir
da análise, conclui-se que de nada adianta expandir as atribuições constitucionais dos
deputados estaduais se esses não possuírem competência técnica para elaborar leis e políticas
públicas que melhorem o bem-estar da sociedade como um todo ou para realizar atividades
fiscalizatórias e se o controle de constitucionalidade de leis estaduais não for efetivo. Estando
presentes tais condições e enquanto não forem expandidos suficientemente esse rol de
competências constitucionais dos deputados, a função fiscalizatória é a alternativa que
maximiza o bem-estar social.

Palavras-chave: Análise Econômica do Direito. Federalismo. Autonomia federativa.


Processo legislativo estadual. Incentivos dos deputados.

Abstract: While ministers of Brazilian Supreme Court have been sympathetic to US theories
suggesting broad benefits for expanding the competencies of subnational entities, empirical
studies show legislative assemblies to be inefficient in producing laws that carry positive

1
Do Instituto de Direito Público - IDP. Mestre em Direito Constitucional no Instituto Brasiliense de Direito
Público - IDP. Possui graduação em Direito pelo Centro Universitário de Brasília (2014) e graduação em
Ciências Econômicas pela Universidade de Brasília (2014). Possui especialização em Direito Constitucional no
Instituto Brasiliense de Direito Público – IDP (2015). E-mail: debora.costaferreira91@gmail.com.
2
Da Escola Superior de Administração Fazendária - ESAF. Mestre e Doutor em Economia pela Universidade de
Brasília. Pós-Doutor em Análise Econômica do Direito pela Universidade da California/Berkeley. Professor
titular do IDP. Consultor Legislativo do Senado do Núcleo de Economia. Pesquisador do Economics and Politics
Research Group – EPRG, CNPq/UnB. E-mail: fbmeneguin@hotmail.com
3
Da Universidade de Brasília - UnB. Mestre em Matemática pela Universidade de Brasília, MSc e PhD em
Economia pela University of Illinois. Professor titular do Departamento de Economia da Universidade de
Brasília. Líder do Economics and Politics Research Group – EPRG, CNPq/UnB. E-mail:
bugarin.mauricio@gmail.com.
1
impact to society. In that context, this paper analyzes the incentives’ structure that influences
the state or district deputies at the moment of proposing bills, by means of an economic
model, which leads to the conclusion that the current institutional design of states’
institutions has generated incentives for these agents to produce particularistic, irrelevant
and/or unconstitutional laws. From the analysis, it is concluded that there is no effectiveness
in expanding the constitutional attributions of state deputies if they do not have the technical
competence in the elaboration of laws and public policies that improve the welfare of society
as a whole or to carry out inspection activities and if control of constitutionality of state laws
is not effective. If these conditions are present and as long as this list of constitutional powers
of the deputies is not sufficiently expanded, the supervisory function is the alternative that
maximizes social welfare.
Key-words: Economic Analysis of Law. Federalism. Federative autonomy. State legislative
process. Incentives of State representatives.

1. Introdução

Há crescente tendência jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal no sentido da


adoção dos pressupostos das teorias federalistas norte-americanas para ampliar as atribuições
dos entes subnacionais ao interpretar normas de repartição de competências. Propaga-se como
benefícios a expansão da base empírica de experiências constitucionais para a tomada de
decisões legislativas mais seguras e a ampliação da liberdade individual dos cidadãos na
escolha entre os estados que lhes provejam o melhor conjunto de bens e serviços públicos.
De todo modo, a estrutura de incentivos moldada a nível subnacional pode prejudicar
a verificação de uma direta relação de causa e efeito entre a abertura do federalismo e os
benefícios acima mencionados4. Isso porque, se os atores políticos e institucionais
subnacionais não receberem corretos incentivos, provavelmente não se empenharão na
produção de legislação relevante, inovadora e que busque o aprimoramento da realização do
interesse público e da efetivação de direitos fundamentais dos jurisdicionados, ainda que seja
expandido seu rol de competências. Nessa situação, não haverá significativos benefícios na
ampliação da autonomia dos entes, visto que não será, de fato, expandida a base empírica de
experiências institucionais que conduza à efetiva possibilidade de escolha entre boas
alternativas, bem como à aprendizagem dos entes federativos. Pode ocorrer, inclusive,
retrocesso institucional, em decorrência da passagem de importantes competências
constitucionais a entes menos eficientes e menos equipados para a sua realização.

4
HOSLI, Madeleine O. Federalism, subsidiarity and interest groups: a political economy perspective. European
Institute of Public Administration (EIPA). In: UNSPECIFIED, Charleston, SC, 1995. p. 162.

2
Atualmente, análises empíricas5 acerca da atuação das assembleias legislativas
brasileiras demonstram alto grau de ineficiência da sua produção legislativa, com relação aos
recursos investidos para essa atividade, assim como a baixa substancialidade no conteúdo
dessas leis, em termos de impacto para o bem-estar social, sendo que representativa parcela
delas é posteriormente julgada inconstitucional6.
Assim, parece que a modelagem institucional vigente leva os membros do poder
legislativo estadual a produzir leis irrelevantes, particularistas ou até inconstitucionais. Mas
será que a mera ampliação das competências constitucionais é capaz de conduzir a uma
situação de bom funcionamento das assembleias legislativas, nos moldes das previsões
teóricas? Ou existem outros fatores em jogo que moldam os incentivos dos deputados
estaduais? Eis o que o presente estudo visa a investigar.
Nesse contexto, questiona-se: quais os fatores que geram incentivo aos parlamentares
para a produção de leis particularistas, irrelevantes e inconstitucionais no âmbito estadual?
Quais fatores conduzem ao desincentivo da criatividade legislativa, do alinhamento ao
interesse público e do aproveitamento de experiências bem-sucedidas de outros estados pelos
membros das assembleias legislativas, seja pela atividade legiferante, seja pela função
fiscalizatória? E quais alternativas de desenho de incentivos podem ser propostas de modo a
possibilitar o efetivo controle de desvios na atividade parlamentar estadual e a realização
prática das projeções teóricas traçadas para a descentralização do modelo federativo?
Para conduzir essa investigação, lança-se mão da teoria econômica da decisão para
reproduzir a escolha do deputado estadual no momento de decidir como despenderá esforços
na atividade parlamentar, com vistas a maximizar o número de votos na próxima eleição. O
modelo resgata outra função normalmente esquecida pelos poderes legislativos nacionais, mas
que é objeto de ampla utilização nos legislativos de estáveis Estados democráticos ao redor do
mundo - a função fiscalizatória, que ganha destaque nos países vinculados à OCDE, por meio
da promoção de avaliações ex-ante e ex-post das proposições legislativas e das políticas
públicas vigentes7. N. Assim, o modelo considerado possibilita que o deputado escolha entre

5
SALES, Leonardo. Um raio-x da atuação das assembleias legislativas, 16/11/2017. Disponível em:
https://leosalesblog.wordpress.com/2017/10/30/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-legislativas/;
https://leosalesblog.wordpress.com/2017/10/30/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-legislativas/. Acesso em
10/11/2017.
6
Tal percepção pode ser extraída dos dados do Anuário da Justiça. Disponível em:
https://www.conjur.com.br/loja/item/anuario-justica-brasil-2018.
7
The role of parliaments in promoting better regulation (https://www.oecd.org/regreform/regulatory-
policy/conference-on-role-of-parliaments.htm).

3
cinco alternativas: (a) propor projeto de lei que estabeleça política pública capaz de aumentar
o bem-estar da sociedade em geral, para obter apoio da população como um todo nas
próximas eleições; (b) propor projeto de lei que veicule interesses particularistas, para
conseguir votos e/ou apoio financeiro dos integrantes dos grupos beneficiados; (c) propor
projeto de lei irrelevante, para angariar votos a partir da publicidade de sua produtividade
legislativa, em termos quantitativos; (d) propor projeto de lei inconstitucional e populista, de
modo a obter votos dos eleitores, omitindo-se o fato de não ter competência para tanto; ou (e)
realizar atividade de fiscalização, a qual beneficia a sociedade diante da melhor qualidade das
prestações e gastos públicos.
Com fundamento nas análises teóricas, distinguem-se entre (i) deputados do tipo
competente e do tipo incompetente para bem desenvolver a atividade parlamentar — o que
depende do domínio individual ou institucional de conhecimentos técnicos necessários e de
experiência para a produção de políticas públicas e desempenho da atividade fiscalizatória —
e entre (ii) estados que possuem sistema efetivo de controle de constitucionalidade e aqueles
cujo controle é inefetivo, no sentido de não invalidar a lei inconstitucional tempestivamente
(antes da próxima eleição). Analisa-se o jogo tanto no cenário atual, com reduzidas
atribuições constitucionais dos deputados estaduais, quanto na hipótese de expansão dessas
atribuições, abrindo-lhe maior atuação para elaboração de políticas públicas consistentes e de
efetivas atuações fiscalizatórias, que melhorem o bem-estar social dos jurisdicionados como
um todo.
A partir da análise, conclui-se que de nada adianta expandir as atribuições
constitucionais dos deputados estaduais — seja pela interpretação extensiva das regras de
repartição de competências pelo STF, seja pela possibilidade de proposição de projetos de leis
conjuntos entre deputados estaduais e governadores — , (i) se esses não possuírem
competência técnica para elaborar políticas públicas que melhorem o bem-estar da sociedade
como um todo, bem como para realizar atividades fiscalizatórias e (ii) se o controle de
constitucionalidade de leis estaduais não for efetivo. Nesses casos, assim como no cenário
atual, os deputados terão incentivos para propor leis inconstitucionais, particularistas e
irrelevantes. Outro insight que deriva da modelagem econômica é a de que, enquanto não
expandidos suficientemente esse rol de competências constitucionais dos deputados, a função
fiscalizatória é a alternativa que maximiza o bem-estar social, na situação em que o sistema de
controle de constitucionalidade de leis estaduais é efetivo e o parlamentar é competente em
termos técnicos para essa atividade.

4
A seguir, o estudo desenvolve sua análise a partir da seguinte organização: apresenta-
se na seção 2 os aspectos principais das teorias dos laboratórios legislativos que o STF vem se
alinhando, cujas previsões são confrontadas, na seção seguinte, com os diagnósticos
empíricos acerca da atuação das assembleias legislativas. Em seguida, apresentam-se os
aspectos principais que influenciam na decisão dos deputados estaduais, para então propor
modelagem econômica. Enfim, tecem-se as conclusões.

2. Teoria dos laboratórios legislativos

É com grande entusiasmo que parcela significativa dos estudiosos do federalismo


aponta os benefícios decorrentes da descentralização do modelo federativo, sobretudo os que
se filiam às correntes teóricas norte-americanas8. Tal entusiasmo vem sendo incorporado em
recentes posicionamentos dos membros do Supremo Tribunal Federal 9, apontando uma

8
“Ao invés de assumir os riscos envolvidos nas grandes apostas de reforma global das instituições nacionais,
como tem sido feito, talvez seja melhor experimentá-las no plano local de governo. A aplicação de novas ideias
ou arranjos políticos em algum estado ou município precursor pode servir como teste. É claro que muitas
experiências podem dar errado, mas os riscos para a sociedade são menores do que quando se pretende
realizar reformar nacionais de um só golpe. Não por outra razão, o Juiz Louis Brandeis, da Suprema Corte
norte-americana, chamou os governos estaduais de ‘laboratórios da democracia’: ‘É um dos felizes incidentes
do sistema federal que um único e corajoso Estado possa, se os seus cidadãos escolherem, servir de laboratório;
e tentar experimentos econômicos e sociais sem risco para o resto do país’” (SARMENTO, Daniel; PEREIRA
NETO, Cláudio Pereira de. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte:
Fórum, 2012, p. 335).
9
Voto do Relator Ministro Gilmar Mendes na ADI n. 2.922/RJ: “A prerrogativa de legislar sobre
procedimentos possui o condão de transformar os Estados em verdadeiros “laboratórios legislativos”. Ao
conceder-se aos entes federados o poder de regular o procedimento de uma matéria, baseando-se em
peculiaridades próprias, está a possibilitar-se que novas e exitosas experiências sejam formuladas. Os Estados
passam a ser partícipes importantes no desenvolvimento do direito nacional e a atuar ativamente na construção
de possíveis experiências que poderão ser adotadas por outros entes ou em todo território federal”. Voto do
Relator Ministro Luiz Fux na ADI n. 4.060/SC: “propõe-se, assim, que a regra geral deva ser a liberdade para
que cada ente federativo faça as suas escolhas institucionais e normativas, as quais já se encontram bastante
limitadas por outras normas constitucionais materiais que restringem seu espaço de autonomia”. Voto do
Relator Ministro Edson Fachin na ADI n. 5.356/MS: “espaço constitucional deferido ao sentido do federalismo
cooperativo inaugurado pela Constituição Federal de 1988. É possível que Estados-membros e Municípios, no
exercício da competência concorrente, legislem com o fito de expungirem vácuos normativos para atender a
interesses que lhe são peculiares, haja vista que à União cabe editar apenas normas gerais na espécie [...]Os
Estados-membros deveriam servir como verdadeiros laboratórios legislativos, ou seja, como espacialidades em
que se possibilita a procura de novas ideias sociais, políticas e econômicas, sempre na busca de soluções mais
adequadas para os seus problemas peculiares e, eventualmente, tais resoluções serem passíveis de incorporação
mais tarde por outros Estados ou até mesmo pela União em caso de êxito”. Informativo n.856, notícia da ADI n.
2.663: “a Corte entendeu que o princípio federativo reclama o abandono de qualquer leitura inflacionada
centralizadora das competências normativas da União, bem como sugere novas searas normativas que possam
ser trilhadas pelos Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal. A “prospective overruling”, antídoto ao
engessamento do pensamento jurídico, possibilita ao STF rever sua postura em casos de litígios constitucionais
em matéria de competência legislativa, viabilizando o prestígio das iniciativas regionais e locais, ressalvadas as
hipóteses de ofensa expressa e inequívoca a norma da Constituição”.

5
tendência de reversão da interpretação centralizante das questões que envolvem repartição de
competências10.
Segundo esse entendimento, a ordem constitucional federativa deve propiciar maior
autonomia possível aos entes subnacionais, estabelecendo-se apenas limites amplamente
justificados pela imprescindível necessidade de regulamentação homogênea e por disposição
expressa da Constituição Federal, por ao menos duas razões.
Em primeiro lugar, permitir que a autonomia dos estados flua sem tantas amarras
significaria potencializar a liberdade e o desenvolvimento, por meio da maior abertura para o
surgimento de soluções diferentes e criativas para problemas similares. Desse
experimentalismo, surgiriam inovações legislativas bem-sucedidas, que, se aproveitadas por
outros entes, extrapolariam os benefícios inicialmente observados, sem os riscos decorrentes
do processo de tentativa e erro11. Dessa forma, os entes subnacionais funcionariam como
“laboratórios legislativos” para experiências constitucionais, expandindo-se, assim, a base
empírica para a tomada de decisões a respeito dos melhores desenhos de mecanismos
institucionais a serem adotados, em prejuízo da fundamentação teórico-conceitual e retórica,
na qual o Direito Constitucional tradicionalmente se alicerça12.
Em segundo lugar, a expansão da autonomia estadual importaria, de igual modo, na
promoção e no aprimoramento da liberdade individual, uma vez que conscientizaria o cidadão
como agente apto a selecionar, entre uma maior gama de opções de jurisdição, o estado que
ofereça o conjunto de políticas e bens públicos mais compatível com seus desígnios de vida,
permitindo, pois, uma maior compatibilização entre preferências e políticas ou formatos de
governo, além de maior conscientização dos indivíduos a respeito do seu papel de cidadãos,
no lugar de meros agentes passivos das políticas públicas13. Da factibilidade de os eleitores

10
No Supremo Tribunal Federal, considerada a sua atual composição, já há uma visível tendência no sentido do
fortalecimento do federalismo, prestigiando-se a autonomia dos estados e dos municípios, a partir de inúmeras
decisões, especialmente nas áreas da saúde, do meio ambiente e do consumidor” (Cf. LEWANDOWSKI, 2013,
p. 17).
11
“O estado pode, se os seus cidadãos escolherem, servir como um laboratório: e experimentar novos
experimentos sociais e econômicos sem risco para o resto do país” (SUNSTEIN, Cass R.; TUSHNET, Mark;
KARLAN, Pamela. Constitutional law. Nova Iorque: Wolters Kluwer Law & Bussiness, 2013, p. 161).
12
“experimentar em questões sociais e econômicas envolve uma grande responsabilidade. Negar a
possibilidade de experimentar pode enrijecer o sistema, trazendo sérias consequências para a nação. Esse é um
dos felizes incidentes do sistema federal, o de que um único corajoso estado pode, se os cidadãos autorizarem,
servir de laboratório e tentar novos experimentos sociais e econômicos sem risco para todo o resto do país” –
tradução livre da fala do Justice Louis Brandeis no caso New State Ice Co. V. Liebmann, (1932).
13
SHAPIRO. D. L. Federalism: a dialogue, Illinois: Northwestern University Press, 1995; RAPACZYNSKY,
Andrzej. From sovereignity to process: the jureisprudence of federalis after Garcia. The Supreme Court
Review,1985, pp. 341-419.

6
“votarem com os pés”14 surgiria o incentivo para que os estados refletissem sobre os melhores
meios de atender às preferências políticas de seus eleitores, buscando inovações institucionais
calcadas em objetivos democráticos, para propiciar boas sinalizações aos cidadãos a respeito
da qualidade do arcabouço político-institucional que oferecem. Ou seja, o aprofundamento da
accountability social, gerado pela maior autonomia, conduziria ao aprimoramento
governamental e, consequentemente, ao melhor atendimento do bem comum.
Assim, para esses teóricos, centralizar demasiadamente o Estado federal, conferindo o
Supremo Tribunal Federal interpretação extensiva sobre o conjunto de normas que seriam de
observância obrigatória na Constituição Federal para os Estados e para o Distrito Federal,
redunda em suprimir todos esses efeitos, de modo a brecar o processo de fortalecimento das
instituições democráticas e republicanas15.
De todo modo, esse entusiasmo teórico deve ser visto com parcimônia, porquanto
alguns aspectos da análise dos desenhos institucionais subnacionais e dos efeitos concretos
desse processo podem estar sendo negligenciados pelas previsões teóricas, de modo a
influenciar sua efetividade prática, sobretudo quando se propõe o simples transplante dessas
teorias, que obtiveram êxito em outros países, ao contexto do federalismo brasileiro16.
Sob o ponto de vista da análise institucional, os agentes políticos a nível subnacional
precisam ter condições e corretos incentivos para se esforçarem na produção de leis e políticas
públicas que efetivamente aumentem o bem-estar social, por meio de escolhas criativas e
adequadas às peculiaridades locais, para que os resultados da teoria se concretizem. A lógica
por trás dessa asserção é a de que de nada adianta ampliar a competência de atuação dos
agentes políticos estaduais se eles não quiserem ou puderem, de fato, melhorar as condições
de vida dos seus jurisdicionados.
Como parte substancial das leis estaduais são de iniciativa dos membros da
Assembleia Legislativa – as quais propõem, em média, 83% das leis infraconstitucionais
aprovadas17 e 80% das emendas à Constituição Estadual promulgadas18 –, decidiu-se por

14
TIEBOULT, Charles M. A pure theory of local expenditures. v. 64. N. 5. Journal of Political Economy, 1956,
pp. 416-424.
15
Cf. SUNSTEIN, TUSHNET, KARLAN, 2013, p. 160.
16
Nesse sentido, Tom Ginsburg e Rosalind Dixon traçam amplo panorama dos cuidados necessários para se
realizar qualquer estudo de direito constitucional comparado (Comparative Constitutional Law: Introduction.
Public law and legal theory working paper n. 362, 2011).
17
Tomio e Ricci constatam que a dominância legislativa infraconstitucional do Poder Legislativo estadual é de
72,7% contra 16,7% na Câmara dos Deputados (TOMIO, Fabrício; RICCI, Paolo. “O Governo Estadual na
Experiência Política Brasileira: os Desempenhos Legislativos das Assembleias Estaduais”. Rev. Sociol. Polit.,
vol. 20, no. 41, 2012, pp. 193- 217; Idem. Seis décadas de processo legislativo estadual: processo decisório e
relações Executivo/Legislativo nos Estados (1951-2010). Cadernos da Escola do Legislativo, Vol. 13, n. 21,
jan/jun 2012, p. 59-107)

7
restringir a análise aos incentivos dos deputados estaduais19. Para tanto, apresenta-se, em um
primeiro momento, diagnóstico empírico da atuação legislativa dessas assembleias, com
vistas a estabelecer ponto de partida robusto para a análise estratégica. Entender o contexto
atual permite extrair conclusões acerca das possíveis consequências da ampliação da
competência dos deputados estaduais.

3. Diagnóstico da atividade parlamentar estadual hoje

Estudos acerca da atuação das assembleias legislativas têm diagnosticado padrão de


produção de grande quantidade de leis “de cunho ‘clientelista’, de ‘baixa qualidade’ e ‘não
relevantes’”20, sendo que parte representativa delas é declarada inconstitucional
posteriormente, seja pelo Supremo Tribunal Federal, seja pelo Tribunal de Justiça estadual21.
Ao comparar a produção legislativa em 2016 de vinte e sete assembleias legislativas
do Brasil – incluindo a Câmara Legislativa do Distrito Federal – sob o ângulo quantitativo e
qualitativo, Leonardo Sales22 constatou (i) a baixa eficiência da maior parte delas, se
comparado com o alto custo que representam para o orçamento estadual, e (ii) a baixa
relevância das leis produzidas, considerando que ao menos 65% das leis veiculam conteúdos
sem importância efetiva para os cidadãos, como as que criam datas comemorativas, que
estabelecem denominação de ruas, praças, unidades administrativas, etc; ou as que concedem
título de cidadão honorário ou moções.
No estudo, apresenta-se tabela que define os temas mais frequentes encontrados nas
leis analisadas:

18
Cf. BELLON, 2016, p. 116.
19
Outra razão para a restrição da análise à atividade legislativa do Poder Legislativo é a heterogeneidade de
atuação entre os Governadores dos diferentes estados nesse âmbito, sem que seja possível extrair padrões claros
de comportamento estratégico desses agentes.
20
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Prefácio. In: SANTOS, Fabiano (org.). O Poder Legislativo nos Estados:
diversidade e convergência. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001. p. 10; Cf. TOMIO, RICCI, 2012.
21
VIANNA, Luiz Werneck; BURGOS, Marcelo Baumann; SALLES, Paula Martins. Dezessete anos de
judicialização da política. Tempo Social v. 19, n. 2, 2007, p. 39–85. Análise quantitativa das leis declaradas
inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal em 2017 encontram-se consolidas no endereço:
https://www.conjur.com.br/loja/item/anuario-justica-brasil-2018.
22
SALES, Leonardo. Um raio-x da atuação das assembleias legislativas, 16/11/2017. Disponível em:
https://leosalesblog.wordpress.com/2017/10/30/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-legislativas/;
https://leosalesblog.wordpress.com/2017/10/30/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-legislativas/. Acesso em
10/11/2017.

8
Tabela 1 – classificação das leis estaduais de 2016.
Tópico Percentual de Leis (%)
Declarações de utilidade pública 26,8
Regulação de programa ou serviço público 14,9
Criação de datas comemorativas 12,7
Alterações no orçamento do estado 8,4
Regulação da atividade comercial 7,5
Criação de normas referentes aos servidores estaduais 7,4
Regulação de estrutura administrativa estatal 7,0
Denominações de ruas, praças, unidades administrativas etc. 5,0
Autorização para compra, cessão ou alienação de imóveis públicos 3,9
Legislação tributária do estado 3,8
Concessão de títulos de cidadão 2,6
23
Fonte: SALES, 2017 .

Da tabela também se observam leis que tendem a veicular interesses particularistas, tal
como as declarações de utilidade pública (as quais facilitam que as entidades assim definidas
recebam recursos públicos do estado sem licitação, conforme conclusão do próprio autor), ou
ainda as criações de normas referentes aos servidores estaduais e regulação da atividade
comercial. Com efeito, outra percepção que se extrai é a de que tanto grupos de interesse do
funcionalismo público quanto aqueles de natureza privada podem estar tendo espaço eficaz
para veiculação de suas demandas.
Além disso, dados do Anuário da Justiça Brasil 201824 revelaram que 78% das ações
diretas de inconstitucionalidade ajuizadas no STF contra leis de autoria de assembleias
legislativas são julgadas inconstitucionais.

23
Disponível em: https://leosalesblog.wordpress.com/2017/11/06/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-
legislativas-parte-2/.
24
Disponível em: https://www.conjur.com.br/loja/item/anuario-justica-brasil-2018.

9
Tabela 2 - Ranking de inconstitucionalidade de leis estaduais
Entes Leis inconstitucionais Leis constitucionais Leis questionadas
Rio de Janeiro 9 1 10
Rio Grande do Sul 4 1 5
Santa Catarina 4 1 5
Distrito Federal 4 0 4
Mato Grosso do Sul 4 0 3
São Paulo 2 1 3
Acre 2 0 2
Alagoas 2 0 2
Bahia 2 0 2
Mato Grosso 2 0 2
Paraná 2 0 2
Roraima 2 0 2
Ceará 1 0 1
Amazonas 1 0 1
Maranhão 1 0 1
Minas Gerais 1 0 1
Pará 1 0 1
Paraíba 1 0 1
Piauí 2 0 2
Rondônia 1 0 1
Pernambuco 0 1 1
São Paulo 0 2 2
Total 54 (78%) 15 (22%) 69 (100%)
Fonte: Anuário da Justiça Brasil de 2018.

Essa alta taxa de invalidação também se verifica nas Justiças Estaduais25. Nos últimos
sete anos, por exemplo, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e o Supremo
Tribunal Federal confirmaram a inconstitucionalidade de 77% das leis aprovadas pela Câmara
Legislativa questionadas pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios26. No
Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, 79% das leis questionadas foram julgadas
inconstitucionais27. Em nível agregado, não há trabalho que consolide a porcentagem de leis
que são declaradas inconstitucionais pelos Tribunais de Justiça Estaduais, havendo indícios de
que o nível dessas invalidações varia significativamente entre estados em virtude de
peculiaridades das instituições de controle de constitucionalidade de cada estado.
O seguinte trecho ilustra bem as consequências desse contexto para a sociedade:

Neste exato momento, algum brasileiro, em algum lugar do País, está


cumprindo ao menos uma lei que não deveria ter entrado em vigor, por ser
inconstitucional. Ele pode estar submetido à cobrança de taxa indevida ou
sendo prejudicado com serviços públicos ruins pela contratação de
25
Esclarece-se que o controle de constitucionalidade de leis estaduais pode ser realizado tanto pelo Supremo
Tribunal Federal quanto pelos Tribunais de Justiça Estaduais, o que será melhor explicado na seção 4.2.
26
ALMEIDA, Kelly; RODRIGUES, Larissa. Justiça derruba 77% de leis aprovadas pela CLDF e questionadas
pelo MP. Metropoles, 14/03/2017. Disponível em: https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-
df/justica-derruba-77-de-leis-aprovadas-pela-cldf-e-questionadas-pelo-mp . Acesso em: 10/06/2018.
27
PEREIRA, Robson. No TJ-RJ, 79% das leis questionadas foram julgadas inconstitucionais. Conjur, 28/11/201.
Disponível em: https://www.conjur.com.br/2017-nov-28/rio-janeiro-79-leis-foram-julgadas-inconstitucionais .
Acesso em: 10/06/2018.

10
apadrinhados políticos sem concurso público. A culpa por isso é, na maior
parte das vezes, de deputados estaduais, eleitos justamente para fazer leis e
respeitar a Constituição28.

Mas o que tem incentivado os deputados a produzirem leis particularistas, irrelevantes


e inconstitucionais? Por que não têm se esforçado na proposição e aprovação de leis mais
efetivas na melhoria do bem-estar social de sua população? Será que a mera ampliação das
competências constitucionais é capaz de conduzir a uma situação de bom funcionamento das
Assembleias Legislativas, nos moldes das previsões teóricas?
Para responder tais perguntas, a seção seguinte debruça-se sobre a análise estratégica
do comportamento dos membros das assembleias legislativas, permeando peculiaridades
institucionais dos estados que influenciam a decisão desses agentes acerca de sua atuação
legislativa. A hipótese adotada pelo presente estudo é a de que, como será exposto a seguir,
existem outros fatores em jogo que moldam os incentivos dos deputados estaduais, para além
do tamanho do rol de competências constitucionais.

4. Quais são os incentivos dos deputados estaduais?

A fala do deputado distrital Chico Leite, em entrevista ao jornal Metrópoles em


14/03/2017, é a chave para compreensão do problema em análise: “Os deputados não têm
espaço para nada” 29.
De fato, é praticamente unânime entre os doutrinadores a posição de que a modelo
federativo brasileiro reserva pouco poder de atuação aos estados-membros30, seja porque aos
Municípios e à União foi estabelecido amplo rol de competências, seja pelo exíguo espaço
deixado aos entes estaduais quando da sobreposição de competências concorrentes31.
Soma-se a isso a concentração de competências importantes para o governador, em
razão do princípio da simetria32, diminuindo mais ainda a margem de atuação do deputado

28
RECONDO, Felipe. 82,4% das leis dos Estados são inconstitucionais. Estadão, 27/10/2007.
Disponível em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,82-4-das-leis-dos-estados-sao-
inconstitucionais,71847 . Acesso em: 10/06/2018.
29
ALMEIDA, Kelly; RODRIGUES, Larissa. Justiça derruba 77% de leis aprovadas pela CLDF e questionadas
pelo MP. Metropoles, 14/03/2017. Disponível em: https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-
df/justica-derruba-77-de-leis-aprovadas-pela-cldf-e-questionadas-pelo-mp . Acesso em: 10/06/2018.
30
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes. Competências na Constituição de 1988. 2a ed. São Paulo: editora Atlas,
2000.
31
ABRUCIO, F. L. A coordenação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e o desafio do governo
Lula. Revista de Sociologia e Política, v. 24, 2005, p. 49; TAVARES, André Ramos. Aporias acerca do
“condomínio legislativo” no Brasil: uma análise a partir do STF. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais.
Belo Horizonte: ano 2, n.6, abr/jun, 2008.
32
LEONCY, Léo Ferreira Leoncy. “Princípio da simetria” e argumento analógico: O uso da analogia na
resolução de questões federativas sem solução constitucional evidente. Tese de doutorado em Direito na USP,
2011.

11
estadual para que sua produção legislativa impacte positivamente a população como um todo.
Em razão disso, em todas as constituições estaduais, o governador possui competência
privativa para iniciar projetos de lei que impliquem aumentos de despesas para a
Administração Pública; criação, estruturação, e atribuições de órgãos ou entidades públicas
estaduais e ordenação territorial. Essas e outras competências relacionam-se intimamente às
prerrogativas para elaboração de políticas públicas que atinjam amplo espectro da sociedade.
Por isso, ampliar simplesmente as competências estaduais não expandiria, por si só, a
capacidade dos membros do Poder Legislativo de proporem leis relevantes para a sociedade.
Destarte, em conjunto com a descentralização do modelo federativo e a maior
parcimônia no uso do princípio da simetria pelo STF ou pelo Tribunal de Justiça estadual,
uma solução possível seria a previsão da possibilidade de proposição conjunta de projetos de
lei entre Poder Legislativo e Executivo estaduais, para que os deputados possam se beneficiar
da publicidade eleitoral decorrente de proposições legislativas que envolvam matéria de
competência privativa do governador para iniciar projetos de lei e de emenda à Constituição
Estadual.
Com efeito, extrai-se que os membros do Poder Legislativo estadual, no atual modelo
legislativo, possuem baixa competência constitucional de desenvolver políticas públicas
consistentes, que melhorem o bem-estar social dos jurisdicionados como um todo. Ainda
assim, “alguns usam esse instrumento essencial, que é a lei, como instrumento eleitoreiro”,
consoante revela o mesmo Deputado Distrital Chico Leite, coerentemente com o que
preconiza as teorias de análise estratégica da política33. Diante desse quadro, resta para eles
maximizar o número de votos nas próximas eleições por meio de outras estratégias que
trazem menores retornos eleitorais e/ou sociais.
Uma primeira alternativa seria a obtenção de apoio de grupos de interesse com
suficiente representatividade eleitoral, apresentando projetos de lei que veiculam interesses
particularistas. Segundo cientistas políticos34, a aprovação de projetos de lei particularistas é
facilitada pelo mecanismo de coordenação para aprovações recíprocas de projetos de
interesses particularistas, comumente instituído nas assembleias legislativas dos estados e
denominado de sistema log-rolling, o qual é alimentado e fortalecido pela eficaz atuação de

33
GEHLBACH, Scott. Formal models of domestic politics. Nova Iorque: Cambridge University Press, 2013.
34
Gabriel Bellon apontou evidências do funcionamento do sistema de log-rolling entre os diferentes
grupos político-partidários – consistente na coordenação para aprovações recíprocas de projetos de
interesses particularistas –, por meio da constatação de correlação positiva e significante entre nível de
fragmentação partidária e número de emendas às constituições estaduais. Ou seja, quanto maior a
fragmentação partidária, maior o nível de emendamento nos estados (Cf. BELLON, 2016, p.153).

12
grupos de interesse na cooptação de instâncias políticas35. Esse mecanismo se explicita de
forma tênue na fala do Deputado Distrital Reginaldo Veras:

O deputado, às vezes, fica chateado quando a gente barra algum projeto.


Então, só votamos contra aquilo que a gente tem plena certeza da
inconstitucionalidade e do mal que pode causar ao Estado e à sociedade36.

A segunda alternativa para maximizar as chances de reeleição é a produção legislativa


irrelevante37, incrementalista ou repetitiva, no âmbito da competência que ainda lhes resta,
encontrando meios para manterem e obterem maior apoio político a partir da publicidade
dessas medidas em termos legislativos. O sucesso dessa estratégia irá depender do grau de
esclarecimento da população quanto à qualidade dessa produção legislativa. Quanto maior a
ignorância da sociedade quanto a esse aspecto, maiores serão as perdas sociais, diante da
mobilização da máquina estatal para algo que não traz retornos sociais.
Uma outra estratégia usada como medida eleitoreira é apresentação de leis
sabidamente inconstitucionais e populistas, com extrapolação de competências constitucionais
que, de fato, prejudicam o funcionamento governamental por se sobreporem a competências
inequívocas de outros entes e Poderes e desregularem as regras das políticas públicas
vigentes. A lógica por trás dessa estratégia é enganar os eleitores, oferecendo-lhes soluções
sociais aparentemente simples e satisfatórias, mas que omitem a incompetência do deputado
para tomar aquela medida, apostando que a lei não será invalidada pelo Poder Judiciário antes
da próxima eleição38. Apesar de a atuação do deputado parecer boa para todos em um
primeiro momento, ela gera mais prejuízos do que benefícios, por sobrepor atribuições. Por
exemplo: propor a gratuidade de serviços públicos parece beneficiar amplo espectro do
eleitorado, mas, se levada a cabo, a medida irá gerar grande prejuízo social ao onerar o Estado
sem o devido planejamento financeiro, o que poderia resultar em aumento de tributos no
futuro.

35
Esse fenômeno social ocorre sobretudo em menores níveis de governo, uma vez que (i) é necessária a
cooptação de menor número de membros de instâncias políticas e decisórias colegiadas para alcançar maioria, o
que diminui o custo do lobby, além de se (ii) exigir a agregação de menor número de indivíduos para que o
grupo represente poder de barganha eleitoral e político significante perante os atores políticos, ou seja, há
reduzidos custos de organização com relação ao lobby no governo federal ( (HOSLI, Madeleine O. Federalism,
subsidiarity and interest groups: a political economy perspective. European Institute of Public Administration
(EIPA). In: UNSPECIFIED, Charleston, SC, 1995).
36
ALMEIDA, Kelly; RODRIGUES, Larissa. Justiça derruba 77% de leis aprovadas pela CLDF e questionadas
pelo MP. Metropoles, 14/03/2017. Disponível em: https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-
df/justica-derruba-77-de-leis-aprovadas-pela-cldf-e-questionadas-pelo-mp . Acesso em: 10/06/2018.
37
Aí se incluem as moções, concessões de títulos de cidadãos honorários e homenagens.
38
Desconsidera-se, a título de simplificação da análise o poder de veto dos demais membros da assembleia
legislativa e do governador, supondo-se a situação em que esses controles não têm sua eficácia garantida por
razões político-partidárias.

13
Nesse caso, a atividade legislativa ultrapassa claramente a ampliação de competências
pretendida pelas teorias dos laboratórios legislativos, por violar o núcleo dos princípios
federativo e da separação de poderes, o qual veicula limites necessários ao bom
funcionamento estatal. A figura 1 ilustra a situação:

Figura 1 - Espectro de competências dos deputados estaduais.

Sem Limites Limites Sem


competências atuais necessários limites

Competência Ampliação Ampliação


atual proposta prejudicial

Inconstitucional atualmente

Inconstitucional no caso da
expansão de competências
constitucionais proposta

Fonte: Elaboração própria.

Esse tipo de proposição não envolve custos consideráveis para os deputados, uma vez
que não se dão ao trabalho de saber até onde podem ir e onde já existe atuação, para evitar
sobreposição de competências federativas. Assim, o desincentivo dessa estratégia depende
tanto de um controle de constitucionalidade efetivo, capaz de invalidar as leis
inconstitucionais antes da obtenção do retorno eleitoral, quanto do esclarecimento da
população acerca do que o deputado efetivamente pode fazer.
Consoante explicitado, essas três estratégias não melhoram de fato as condições de
vida dos cidadãos, podendo, inclusive, prejudicá-los.
Como alternativa a essas limitações constitucionais e a essas atividades legislativas
insatisfatórias sob o ponto de vista público, existe função normalmente esquecida pelos
poderes legislativos nacionais, mas que é objeto de amplo entusiasmo e investimento nos
legislativos internacionais: a função fiscalizatória. Além de propiciar maior correção na
execução de políticas públicas vigentes, surgem, no decorrer do processo de avaliação de
resultados, insights e soluções legislativas criativas para proposição de políticas públicas
futuras, efetivamente inspiradas nas experiências dos entes subnacionais, tanto as bem-
sucedidas quanto as malsucedidas. Por essa via é possível expandir a base empírica para a
tomada de decisões a respeito dos melhores desenhos de mecanismos institucionais a serem

14
adotados, em prejuízo da fundamentação teórico-conceitual e retórica, na qual o Direito
Constitucional tradicionalmente se alicerça39.
Além disso, essa atividade fiscalizatória ativa melhora a situação dos jurisdicionados
e, portanto, tem condições efetivas de se reverter em votos na próxima eleição. Assim, uma
maneira de escapar dessas limitações legislativas e criar espaço para o Legislativo estadual
trabalhar no sentido de melhorar o bem-estar social é não estar tão focado na função
legiferante e investir na função fiscalizatória. Isso já vem acontecendo em algumas
Assembleias Legislativas. O caso mais paradigmático é o da Assembleia de Minas Gerais —
ALMG, que criou uma plataforma de avaliação de políticas públicas — “Políticas Públicas ao
seu Alcance”40. Segundo descrição do próprio site:

Em 2010, a Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais iniciou um processo de


direcionamento de suas atividades, sendo um dos seus principais objetivos o
fortalecimento da avaliação e fiscalização das políticas públicas com foco em
resultados. Em consonância com esse objetivo, foi criado o projeto “Portal de
Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas”, com o objetivo de fornecer
informações relevantes, sintéticas e atualizadas sobre a eficácia e os benefícios das
políticas públicas estaduais, com vistas a ampliar a participação popular em sua
formulação, em seu monitoramento e em sua avaliação.

A iniciativa possibilita tanto a sociedade acompanhar o trabalho do Poder Executivo


quanto facilita a atuação dos deputados estaduais no sentido de contribuírem e aperfeiçoarem
as políticas públicas vigentes, bem como as propostas de novas políticas públicas que, por
precisarem de aprovação do Poder Legislativo, tramitarão na forma de proposição e serão
debatidas no decorrer do processo legislativo.
Destarte, com essa nova alternativa, o deputado estadual pode, para maximizar o
número de votos na próxima eleição: (a) propor projeto de lei que estabeleça política pública
capaz de aumentar o bem-estar da sociedade em geral, para obter apoio da população como
um todo até que a lei seja declarada inconstitucional por vício de competência; (b) propor
projetos de lei que veicule interesses particularistas, para conseguir votos dos integrantes dos
grupos beneficiados; (c) propor projeto de lei irrelevante, para angariar votos a partir da
publicidade de sua produtividade legislativa, em termos quantitativos; (d) propor projeto de
lei inconstitucional e populista, de modo a obter votos dos eleitores, omitindo-se o fato de não

39
“experimentar em questões sociais e econômicas envolve uma grande responsabilidade. Negar a
possibilidade de experimentar pode enrijecer o sistema, trazendo sérias consequências para a nação. Esse é um
dos felizes incidentes do sistema federal, o de que um único corajoso estado pode, se os cidadãos autorizarem,
servir de laboratório e tentar novos experimentos sociais e econômicos sem risco para todo o resto do país” –
tradução livre da fala do Justice Louis Brandeis no caso New State Ice Co. V. Liebmann, (1932).
40
Disponível em: https://politicaspublicas.almg.gov.br/

15
ter competência para tanto; ou (e) realizar atividade de fiscalização, a qual beneficia toda
sociedade diante da melhor qualidade das prestações e gastos públicos.
Sob essa escolha incidem dois fatores essenciais, os quais serão tratados a seguir: (i) a
competência individual ou institucional, sob o ponto de vista técnico e da experiência na
produção de políticas públicas e na fiscalização do governo; e (ii) a efetividade do sistema de
controle de constitucionalidade para invalidar leis inconstitucionais.

4.1. Competência dos deputados estaduais


A competência a que se refere esse ponto não diz respeito à repartição de atribuições
constitucionais para a atividade legislativa, mas sim à capacidade individual ou institucional
para realizar essas atividades e a função fiscalizatória.
O deputado que melhor compreende o funcionamento da Administração Pública, os
gargalos das políticas públicas vigentes e os efetivos meios para aprimorá-las, terá maior
capacidade para propor projetos de leis que melhorem a vida da sociedade e para fiscalizar as
políticas vigentes. Se isso não é de conhecimento e domínio do deputado, a obtenção dessas
informações e diagnósticos será mais custosa para produzir proposições legislativas e
propostas de políticas públicas complexas o bastante para oferecer soluções a problemas
sociais, incluindo-se aí os elevados custos de experimentar e de pesquisar experiências bem-
sucedidas, essenciais às teorias dos laboratórios legislativos. Isso dependerá tanto do preparo
técnico do próprio parlamentar quanto da sua habilidade de formar equipe que possua as
competências técnicas necessárias, seja com servidores concursados, seja com assessores que
ocupem cargos comissionados.
Assim, essa competência também é afetada por fatores institucionais. Se a Assembleia
Legislativa for composta por profissionais qualificados em processo legislativo e em
avaliação de políticas públicas e de dados a ela relacionados, estabelecendo-se centro de
competência para desempenho dessas atividades, o custo dos deputados estaduais será muito
menor para desempenhar suas funções, porque poderão dispor de toda infraestrutura já
instalada para tanto. Por exemplo, um membro da Assembleia Legislativa de Minas Gerais
terá menores custos de fiscalizar políticas do governo estadual do que o de outro estado cujo
Poder Legislativo não desempenhe usual e efetivamente esse papel.
Incide, no ponto, o efeito da sinalização. Se o deputado for competente, em termos de
competência técnica individual, ele poderá sinalizar melhor sua competência para os eleitores
por meio do desempenho da atividade fiscalizatória ou na proposição de boas políticas
públicas, diminuindo a assimetria de informação dos eleitores. Desse modo, o retorno

16
eleitoral com a fiscalização mais do que compensará o custo adicional incorrido ao escolher
uma dessas estratégias, com relação à proposição de política particularista ou a irrelevante —
opções que os igualam aos incompetentes.

4.2. Efetividade do controle de constitucionalidade


A efetividade do controle de constitucionalidade realizado pelo Poder Judiciário
também é essencial para determinar os incentivos dos deputados estaduais. Tal efetividade
envolve tanto a propensão dos agentes legitimados41 para propor as ações de controle de
constitucionalidade quanto a eficiência e eficácia do sistema de controle de
constitucionalidade de leis, seja pelo STF, seja pelo Tribunal de Justiça do respectivo
estado42.
Na situação atual, em que há expressivas limitações quanto às atribuições
constitucionais ao Poder Legislativo estadual, se o parlamentar previr que os mecanismos de
controle de constitucionalidade não estão funcionando de forma efetiva a ponto de garantir a
invalidação de lei inconstitucional por vício de iniciativa antes das próximas eleições, ele terá
incentivos para propor a medida legislativa que tenha maior alcance social apesar de não ter
competência para tanto, aproveitando-se (i) da publicidade da mera apresentação da proposta
e (ii) do aumento de apoio político decorrente dos efeitos que tais leis produzam no período
de tempo entre sua aprovação e declaração de inconstitucionalidade, sobretudo quando essa é
proferida com efeitos ex nunc. Nesse caso, contudo, os benefícios da proposição só se
perpetuarão para o parlamentar que auferir ganhos eleitorais, visto que a lei será declarada
inconstitucional em momento futuro, cessando os benefícios sociais dela decorrentes.
Caso contrário, se o sistema judicial for efetivo – aqui considerado aquele que invalida
a lei inconstitucional somente antes das próximas eleições –, o deputado estadual não terá
benefícios eleitorais ao propor tal lei. Ainda nesse caso, a sociedade em nada se beneficia com
essa medida.
Numa situação em que o deputado estadual tenha competências constitucionais
suficientes para fazer políticas públicas que beneficiam a sociedade como um todo, graças à

41
Os legitimados para interporem ações de controle concentrado de constitucionalidade encontram-se
relacionados no artigo 103 da Constituição Federal: o Presidente da República; a Mesa do Senado Federal; a
Mesa da Câmara dos Deputados; a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito
Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; o Procurador-Geral da República; o Conselho Federal
da Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com representação no Congresso Nacional; e
confederações sindical ou entidades de classe de âmbito nacional.
42
O controle de constitucionalidade de leis estaduais pode ser feito tanto pelo STF, com base na Constituição
Federal, quanto pelo Tribunal de Justiça Estadual, tendo como parâmetro a Constituição do respectivo Estado e,
no caso de controle difuso, o parâmetro é a própria Constituição Federal.

17
guinada interpretativa do STF ou à permissão de apresentação de proposição conjunta entre
deputados e governadores, a proposição de projeto de lei que veicule essa política não será
invalidado no futuro pelo Judiciário, caso se torne lei. Assim, o parlamentar obterá retorno
eleitoral de amplo espectro da sociedade, a qual também observará melhoras suas condições,
visto que a política será mantida vigente.
Na verdade, a proposição de projetos legislativos que resultam em leis
inconstitucionais gera o custo do uso do sistema de controle de constitucionalidade, que inclui
a atuação dos legitimados – por exemplo, o Ministério Público ou a Procuradoria do Estado –
e análise pelo Supremo Tribunal Federal e/ou pelo Tribunal de Justiça Estadual, os quais
deixarão de realizar outros provimentos jurisdicionais, talvez mais relevantes para a
sociedade, como bem explica Rodrigo Chia, vice-presidente da associação Observatório
Social de Brasília, em entrevista ao jornal Metrópoles em 14/03/201743:

Diante do montante do custo que a Câmara representa, é bastante


preocupante que ela perca seu tempo produzindo uma quantidade
significativa de leis que vão ser questionadas quanto à sua
constitucionalidade.”
“Ou seja, o questionamento é apenas sobre a legalidade delas, sem sequer
entrar no mérito. É muito preocupante que deliberadamente editem propostas
que são ilegais, inconstitucionais”, declarou.
Segundo Chia, a Casa custa cerca de R$ 500 milhões por ano, e cada
deputado representa um gasto de R$ 300 mil por mês de dinheiro público.
“Além do custo da própria Câmara, você tem o custo do Poder Judiciário
porque aquilo tem que ser julgado. Também mobiliza o Ministério Público e
o governo, que suscitam a inconstitucionalidade das leis. Mobiliza toda uma
máquina dentro da administração pública para fora da Câmara, que também
tem seu custo.

A partir da apresentação de todos esses aspectos que influenciam os incentivos dos


deputados estaduais, constrói-se modelagem econômica que visa a representar o ambiente de
escolha racional desses deputados no contexto atual e na hipótese da expansão das suas
competências constitucionais.

43
ALMEIDA, Kelly; RODRIGUES, Larissa. Justiça derruba 77% de leis aprovadas pela CLDF e questionadas
pelo MP. Metrópoles, 14/03/2017. Disponível em: https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-
df/justica-derruba-77-de-leis-aprovadas-pela-cldf-e-questionadas-pelo-mp . Acesso em: 10/06/2018.

18
5. Modelagem econômica

5.1. Elementos do Modelo

Estratégias
No modelo proposto, assume-se que o deputado estadual atua com vistas a maximizar
o número de votos na próxima eleição. A partir desse objetivo, ele decide acerca de como
desempenhará sua função legislativa, observando o benefício líquido que irá obter com as
seguintes estratégias possíveis:
a. Estratégia 𝑎: propor projetos de lei que estabeleçam boas políticas públicas ou
melhore as já vigentes, de modo a aumentar o bem-estar da sociedade em geral,
com vistas a obter apoio da população como um todo na próxima eleição;
b. Estratégia 𝑏: propor projetos de leis que veiculem interesses particularistas, para
conseguir votos dos integrantes dos grupos beneficiados;
c. Estratégia 𝑐: propor projetos de leis irrelevantes, para angariar votos a partir da
publicidade de sua produtividade legislativa, em termos quantitativos;
d. Estratégia 𝑑: propor projetos de lei inconstitucionais e populistas, que veiculam
soluções simplistas e, aparentemente, benéficas para a sociedade como um todo,
para obter amplo retorno eleitoral, omitindo-se o fato de invadirem
perniciosamente a competência de outros entes ou de outros Poderes; e
e. Estratégia 𝑒: realizar atividades de fiscalização, as quais trazem alto retorno
eleitoral ao beneficiar ampla parcela da sociedade a partir da maior eficiência do
gasto público e da diminuição do problema agente-principal.
Utilidade
Para levar adiante a estratégia 𝑝 ∈ {𝑎, 𝑏, 𝑐, 𝑑, 𝑒}, o deputado incorre um custo pessoal
𝑐𝑝 . Por outro lado, também recebe um benefício eleitoral. Seja 𝜎(𝐸) um parâmetro que mede
o retorno eleitoral do projeto para o deputado, visto como um percentual da população
relevante, 𝑏, que vota nesse político em função do projeto correspondente. Assim, se o
deputado aprovar o projeto 𝑝 ∈ {𝑎, 𝑏, 𝑐, 𝑑, 𝑒}, seu retorno eleitoral será 𝜎𝑝 (𝐸)𝑏. Destarte,
considerando o benefício e o custo do projeto para o deputado em adotar o projeto, sua
utilidade será:
𝑈(𝑝) = 𝜎𝑝 (𝐸)𝑏 − 𝑐𝑝
A variável 𝐸 reflete a qualidade institucional do Estado, que pode ser de dois tipos,
conforme descrito abaixo.

19
Tipos de Estados
i. Com sistema de controle de constitucionalidade efetivo: há rápida
impugnação de políticas inconstitucionais, capaz de invalidar uma lei
inconstitucional em tempo hábil para que a proposição dessa lei não traga
retornos eleitorais para o seu proponente; trata-se do Estado do tipo 𝐸 = 𝐶𝐸.
ii. Com sistema de controle de constitucionalidade inefetivo: em que não se
invalida leis inconstitucionais antes da eleição, permitindo que o deputado
estadual autor da proposição se beneficie dessa estratégia em termos eleitorais;
trata-se do Estado do tipo 𝐸 = 𝐶𝐼.
Portanto, o tipo do Estado afetará o potencial de retorno eleitoral das políticas
inconstitucionais, 𝑝 = 𝑑, de forma que 𝜎𝑑 (𝐶𝐸) = 0 enquanto 𝜎𝑑 (𝐶𝐼) = 1.
Custos
Quanto à relação entre os diferentes custos, formulam-se as seguintes hipóteses:
a. Estratégia a: Há significativos custos para o deputado estadual produzir projetos
de lei e políticas públicas efetivamente capazes de melhorar a condição de vida dos
habitantes em geral, 𝑐𝑎 , porquanto exige-se alto nível de esforço para a obtenção
do conhecimento técnico e experiência necessários para se propor boas soluções
sociais – ou, nos termos da teoria dos laboratórios legislativos, para pesquisar boas
experiências observadas em outros estados;
b. Estratégia b: Há baixo custo de se propor projetos de leis particularistas,
relacionados à obtenção de apoio dos demais parlamentares para aprovação do seu
projeto, 𝑐𝑏 , o que é facilitado pelo sistema de log-rolling;
c. Estratégia c: Inexiste custo em se propor projetos de lei irrelevantes, 𝑐𝑐 = 0, visto
que não demanda significativo esforço intelectual, como para a criação de dia em
calendário oficial ou a denominação de ruas;
d. Estratégia d: Tampouco há custos em se aprovar leis inconstitucionais e
populistas, 𝑐𝑑 = 0, porquanto constituem soluções simples para os problemas dos
cidadãos, mas que só dariam certo no caso de o deputado não ter qualquer limite
institucional, com relação a outras esferas federativas ou aos demais Poderes — o
deputado não incorre em qualquer custo em verificar possíveis sobreposições de
competências e possíveis distorções geradas pela medida; e
e. Estratégia e: As atividades fiscalizatórias também envolvem custos relativamente
altos, 𝑐𝑒 , referentes ao esforço de auditar e acompanhar as contas de governo e a

20
execução das ações governamentais. Estima-se que esses custos sejam bem
próximos aos da estratégia “𝑎”, ainda que menores.
Assim, tem-se que:

𝑐𝑎 > 𝑐𝑒 ≫ 𝑐𝑏 > 𝑐𝑐 = 𝑐𝑑 = 0
com 𝑐𝑎 relativamente próximo de 𝑐𝑒 .
Tipos de políticos
O modelo, com base nos fundamentos acima descritos, também leva em conta dois
tipos de políticos e dois tipos de estado.
i. Competente: possui menor custo para propor projetos de lei (𝑐𝑎 e 𝑐𝑏 ) e

desempenhar a atividade legislativa (𝑐𝑒 );

ii. Incompetente: incorre em maiores custos para propor projetos de lei (𝑐𝑎 e 𝑐𝑏 )
e seu custo para desenvolver a atividade fiscalizatória é muito mais elevado do
que o do político competente, consoante explicitado na seção 4.1 ( 𝑐𝑒 ):

𝑐𝑝 > 𝑐𝑝 , 𝑝 = 𝑎, 𝑏, 𝑒, 𝑐𝑒 ≫ 𝑐𝑒

Portanto, as utilidades acima dependem do tipo do político, de forma que, para o


político competente tem-se: 𝑈(𝑝; 𝐸) = 𝜎𝑝 (𝐸)𝑏 − 𝑐𝑝 e para o político incompetente tem-se:

𝑈(𝑝) = 𝜎𝑝 (𝐸)𝑏 − 𝑐𝑝 . Nota-se que o benefício eleitoral não depende do tipo de político, uma
vez que os eleitores não observam a competência do deputado, mas depende do ambiente
institucional em que se encontra o Estado correspondente (𝐸).

Retornos eleitorais
Acerca dos retornos eleitorais 𝜎𝑝 (𝐸), tem-se que:
a. Estratégia a: propondo leis e políticas públicas que beneficiam a sociedade como
um todo, o deputado estadual terá amplo retorno eleitoral (𝑏), exceto se as
Assembleias legislativas estaduais não possuírem autonomia institucional para
produzir tais leis (0). Temos, portanto, duas situações possíveis. Na situação atual,
em que as assembleias estaduais não têm competência para produzir a maioria das
leis de espectro geral que beneficiam toda a sociedade, temos 𝜎𝑎 (𝐸) = 0. Já no
sistema discutido em que é dada maior autonomia às Assembleias estaduais, tais
leis se tornam acessíveis aos deputados, de forma que 𝜎𝑎 (𝐸) = 1. Analisar-se-á
inicialmente a situação atual para, posteriormente, se analisar a situação de
descentralização de autoridade legislativa.

21
b. Estratégia b: apresentar projetos particularistas permite que o deputado angarie
votos da parcela da sociedade beneficiada 𝜎𝑏 (𝐸) = 𝛼, 0 < 𝛼 < 1,
independentemente do ambiente institucional 𝐸.
c. Estratégia c: ao propor projetos de lei irrelevantes, obtém-se algum retorno
decorrente da publicidade com a produtividade legislativa, 𝜎𝑐 (𝐸) = 𝛽, 0 < 𝛽 < 1,
que dependerá do nível de esclarecimento da população acerca da qualidade da
produção legislativa. No entanto, esse benefício eleitoral será mais diluído, de
forma que 𝛽 < 𝛼.
d. Estratégia d: projetos de lei inconstitucionais, trarão retornos eleitorais por seu
conteúdo populista (𝑏), exceto se o sistema de controle de constitucionalidade for
efetivo (0). Portanto, 𝜎𝑏 (𝐶𝐸) = 0 e 𝜎𝑏 (𝐶𝐼) = 1.
e. Estratégia e: a sociedade percebe em algum nível a atividade fiscalizatória e
confere apoio eleitoral ao deputado que a realizou nas urnas, 𝜎𝑐 (𝐸) = 𝛾. Esse
reconhecimento é maior que aquele obtido por meio de projetos particularistas ou
de leis irrelevantes, i.e. 𝛾 > 𝛼 > 𝛽.

Hipóteses sobre relações entre custos e benefícios


i. Quanto ao parlamentar competente, assume-se que o maior retorno eleitoral
com a fiscalização (estratégia “𝑒”) mais do que compensa o custo adicional
que o parlamentar competente terá ao escolher essa estratégia, com relação à
proposição de política particularista (estratégia “𝑏”) ou a irrelevante (estratégia
“𝑐”), visto que poderá sinalizar melhor sua competência para os eleitores,
diminuindo a assimetria de informação dos eleitores. Matematicamente, essa
hipótese pode expressa por duas expressões:

𝑐𝑒 − 𝑐𝑏 < (𝛾 − 𝛼)𝑏
𝑐𝑒 < (𝛾 − 𝛽)𝑏
ii. Já quanto ao político incompetente, assenta-se a premissa de que o incremento
de custos com o desempenho da função fiscalizatória (estratégia “e”), com
relação à proposição de leis particularistas (estratégia “b”) ou irrelevantes
(estratégia “c”), mais do que compensa o maior retorno eleitoral. Pelo fato de a
função fiscalizatória ser muito custosa ao político incompetente, ele tenta
maximizar o número de votos com o que não exige competência, ainda que o
retorno eleitoral seja baixo:
𝑐𝑒 > (𝛾 − 𝛽)𝑏

22
𝑐𝑒 − 𝑐𝑏 > (𝛾 − 𝛼)𝑏
Bem-estar social resultante
Para se avaliar o efeito social da decisão do político, convém computar a função de
bem-estar social resultante, que é dada por:
𝐵𝐸𝑆 = 𝜋. 𝑏 − (1 − 𝜋). 𝑡 − 𝑗
Na expressão acima, 𝑗 é o custo administrativo de provocar a atuação do sistema de controle
de constitucionalidade. Ou seja, 𝑗 = 1 se a lei for inconstitucional e 𝑗 = 0 se for
constitucional; 𝜋 corresponde à parcela da população efetivamente beneficiada pela lei; e 𝑡 é
o custo de oportunidade da proposta de lei que beneficia somente parte da sociedade,
reduzindo o montante de recursos disponíveis para beneficiar os demais cidadãos.
Quanto ao bem-estar, assume-se que:
a) Estratégia a: a proposição de projetos de leis e políticas públicas que beneficiam a
sociedade como um todo somente terão efeitos sobre o bem-estar social (𝑏), se não
forem invalidadas pelo Poder Judiciário, no curto ou no longo prazo, caso
contrário, o bem-estar social será negativo e corresponderá ao custo de utilizar o
sistema de controle de constitucionalidade. Portanto, na situação atual em que não
há autonomia subnacional, o bem-estar social será −𝑗, que corresponde ao custo
administrativo de provocar a atuação do sistema de controle de
constitucionalidade. Por outro lado, se aos legislativos locais for dada competência
para essas leis, o bem-estar social será 𝐵𝐸𝑆 = 𝑏.
b) Estratégia b: propor projetos de leis particularistas aumenta o bem-estar da parcela
da sociedade 𝛼 relativa ao grupo de interesse beneficiado pelas medidas
particularistas, mas gera prejuízos aos demais grupos que não foram beneficiados.
Portanto, o bem-estar social será: 𝐵𝐸𝑆 = 𝛼. 𝑏 − (1 − 𝛼). 𝑡
c) Estratégia c: os projetos de leis irrelevantes não trazem qualquer benefício real à
sociedade: 𝐵𝐸𝑆 = 0.
d) Estratégia d: projetos de leis inconstitucionais e populistas não trazem verdadeiros
ganhos sociais, uma vez que serão invalidadas em algum momento, mas implicam
sociais, diante da mobilização da máquina estatal para a declaração da
inconstitucionalidade dessas leis, i.e., 𝐵𝐸𝑆 = −𝑗.
e) Estratégia e: a atividade fiscalizatória produz benefícios à sociedade (𝛾. 𝑏), apesar
de em menor nível que a estratégia “a”, por melhorar a qualidade do gasto público
e a eficiência do governo. Nesse caso, 𝐵𝐸𝑆 = 𝛾. 𝑏.

23
5.2. Caso 1: Reduzida competência constitucional das assembleias legislativas (situação
atual)
Descritos os elementos e as hipóteses do modelo, apresenta-se, em primeiro lugar, a
forma extensiva da escolha do deputado estadual na situação atual, em que há insuficiente
competência constitucional para proporem leis e políticas públicas que de fato beneficiem a
sociedade como um todo. Na figura a seguir, a primeira coordenada em cada vetor de payoffs
corresponde ao retorno para o deputado, enquanto a segunda corresponde ao bem-estar social
resultante.

Figura 2: Reduzida competência constitucional das assembleias legislativas

Fonte: elaboração própria.

A primeira coordenada em cada vetor de payoffs corresponde ao retorno para o


deputado; a segunda corresponde ao bem-estar social resultante.
Nesse primeiro caso, sempre que o sistema de controle de constitucionalidade for
inefetivo, a edição de políticas inconstitucionais será a estratégia escolhida pelo deputado
estadual, qualquer que seja seu tipo, pois não incorrerá em custos e obterá maior retorno

24
eleitoral, ao enganar os eleitores. Daí se extrai a essencialidade do controle de
constitucionalidade para impor limites às estratégias oportunistas dos políticos.
Em outros termos, quando o controle é inefetivo, o deputado estadual não tem limites
ao uso da atividade parlamentar para maximizar o número de votos na próxima eleição. Ele
preferirá enganar os eleitores, fingindo que tem competência para fazer o que não pode, a
incorrer nos custos de experimentar, a se engajar na melhoria das políticas públicas vigentes,
ou a desenvolver a atividade fiscalizatória. A preferência por essa escolha “de facilidade” fica
ainda mais evidente no caso de políticos incompetentes, cujos custos das demais alternativas
são ainda maiores. O resultado é a proposição de leis populistas que em um primeiro
momento parecem boas para todos, mas, por sobrepor atribuições e desestruturar a relação
entre os poderes e os demais entes, gera mais prejuízos do que benefícios à sociedade.
Por outro lado, se o judiciário for efetivo, então o político do tipo incompetente
escolherá ou uma política particularista ou uma política publicitária, a depender da relação
custo-benefício entre elas. De fato, se 𝛽𝑏 > 𝛼𝑏 − 𝑐𝑏 , ou seja, 𝑐𝑏 < (𝛼 − 𝛽)𝑏, então escolherá
propor políticas particularistas. Já se 𝑐𝑏 ≥ (𝛼 − 𝛽)𝑏, o deputado escolherá propor leis
irrelevantes.
Conforme descrito na seção anterior, o sistema log-rolling tende a diminuir o custo da
proposição de leis particularistas. Desse modo, em assembleias legislativas em que o sistema
de log-rolling funcionar melhor, o político incompetente tende a escolher políticas
particularistas. Por outro lado, se esse sistema de reciprocidade não estiver funcionando bem
— seja por questões político-partidárias, seja porque a apresentação de leis particularistas não
é a melhor estratégia para os demais pares da assembleia44 —, o político incompetente tem
maior propensão a propor projetos de lei irrelevantes.
Observe-se ainda que o uso da estratégia de proposição de leis inúteis dependerá de
fatores institucionais exógenos relativos à transparência do conteúdo das proposições e do
esclarecimento da população acerca da sua qualidade.
Os dados empíricos parecem evidenciar que a maioria das assembleias legislativas
estaduais se encontram em um desses três últimos cenários.
Enfim, se o sistema de controle de constitucionalidade for efetivo e o político for
competente, ele escolherá a atividade fiscalizatória, que lhe dará maior retorno eleitoral,
44
os parlamentares aprovam os projetos uns dos outros, porque ambos visam a atender interesses particularistas
diferentes
A partir dos insights até o momento obtidos, esse mecanismo de cooperação só funcionará bem se não for
vantajoso para nenhum dos parlamentares adotar outra estratégia melhor, visto que se o deputado conseguir
obter votos da população como um todo, ele não ficará na dependência de aprovar o projeto do outro deputado
para conseguir apoio de certo grupo de interesse pela aprovação desse projeto como estratégia para se reeleger.

25
situação que também maximiza o bem-estar social. Nesse contexto, dado o custo e a ausência
de competências constitucionais associadas à proposição de políticas que beneficiem a
sociedade como um todo, o político nunca escolherá propor projeto de lei que tem o potencial
de maximizar o bem-estar social. Ou seja, no contexto constitucional atual, os deputados
estaduais não possuem incentivos para se empenhar na produção de legislação relevante,
inovadora e que busque o aprimoramento da realização do interesse público e da efetivação de
direitos fundamentais dos jurisdicionados pela via legislativa. A solução second best é investir
na fiscalização.
Uma última conclusão que pode ser alcançada por meio dessa modelagem é a de que a
capacitação dos membros das assembleias legislativas para o desempenho da função
fiscalizatória – criando-se ambiente institucional propício para essa atividade, tal como
ocorreu na Assembleia Legislativa de Minas Gerais45 – tem condão de incentivar políticos do
tipo incompetentes, que antes propunham leis irrelevantes ou particularistas, a investirem na
fiscalização do governo estadual como meio de obtenção de votos.
Nessa hipótese, diminuindo-se o número de deputados tendentes a propor políticas
particularistas porque vislumbram a fiscalização como atividade mais eficiente para
maximizar a chance de ser reeleito, o sistema de log-rolling perderá efetividade,
intensificando a tendência à escolha da estratégia da fiscalização.
Para efeito de comparação, analisa-se o que ocorreria no caso de um federalismo mais
verdadeiro em que as assembleias legislativas locais tivessem, sim, competência
constitucional para elaborar lei ou política pública que beneficia toda a sociedade (estratégia
“a”).

4.3. Caso 2: Ampla Competência Constitucional às Assembleias Estaduais (situação


potencial)
Em uma situação hipotética – passível de ser implementada a partir (i) da ampliação
das competências estaduais, realizada pela interpretação do Supremo Tribunal Federal, e/ou
(ii) da implementação da proposta de se permitir a proposição de projetos de lei em conjunto
com o governador –, o deputado é dotado de competências constitucionais suficientes para
propor política pública que substancialmente implique benefícios sociais.

45
Uma possibilidade seria criar estrutura de fiscalização e de análise de dados financeiros (ex.: ampliar acesso ao
SIAFI, Contas Abertas).

26
Figura 3: Caso 2 - Ampla Competência Constitucional às Assembleias Estaduais

Fonte: elaboração própria.

A única diferença com relação à situação anterior é a de que, nesse caso, a estratégia
“a” não tem mais seus retornos eleitorais interrompidos pela declaração de
inconstitucionalidade.
Considere-se agora os diferentes casos. Se o controle de constitucionalidade for
inefetivo, continua sendo uma estratégia dominante para o deputado escolher projetos
inconstitucionais e populistas (estratégia “d”), pois esses não implicam em custos para ele,
diferentemente da elaboração de uma política pública de qualidade.
Já se o sistema de controle de constitucionalidade for efetivo e o político for
incompetente, ele novamente comparará os benefícios relativos e, ainda que o benefício seja
maior na política global que na opção fiscalizatória, pelas hipóteses do modelo, ele ainda
escolherá entre políticas particularistas e políticas para publicidade.
Finalmente, se o controle for efetivo e o político for competente, o político passa a
dispor de uma opção adicional para obter votos, a estratégia “a”, que ele comparará com o

27
foco em fiscalização. Se, por um lado, a política global envolve maior custo, ela também
resulta, agora, em maior efeito político eleitoral. Portanto,
Se 𝑐𝑎 − 𝑐𝑒 > (1 − 𝛾)𝑏, então escolherá dedicar-se à fiscalização.
Se 𝑐𝑎 − 𝑐𝑒 ≤ (1 − 𝛾)𝑏, então escolherá projetos globais.
Note que, estritamente falando, o foco em políticas globais proporciona um maior
bem-estar social que o foco em fiscalização. No entanto, as duas atividades geram um retorno
social bem superior às demais. Além disso, o presente modelo não incorpora possíveis ganhos
de escopo quando os políticos como um todo focam nas duas atividades, de fiscalização e de
proposição de políticas relevantes que maximizem o bem-estar global, o que é possível
quando é dado à assembleia local competência jurisdicional para tanto.
Da modelagem, observa-se que somente é melhor para o deputado estadual investir na
proposição de leis e políticas públicas que efetivamente aumentarão o bem-estar social na
hipótese específica em que o controle seja efetivo e o político competente. Nas outras
hipóteses as soluções propostas pela teoria dos laboratórios legislativos não conseguirão
reverter os incentivos distorcidos à produção de leis particularistas e irrelevantes. Em outras
palavras, se o deputado não for qualificado o bastante para conseguir formular boas políticas
públicas e o controle de constitucionalidade das leis estaduais não for efetivo, a expansão de
suas competências constitucionais não fará com que ele passe a ser capaz de aprimorar a
atuação legislativa dos estados.

6. Conclusões

A análise dos modelos propostos evidencia que, na ausência de competência


constitucional das assembleias legislativas, o melhor equilíbrio que se pode almejar é aquele
em que o político foca seus esforços na atividade fiscalizatória. No entanto, esse equilíbrio
nunca é atingido se o sistema de controle de constitucionalidade do estado for inefetivo e o
político for incompetente.
Já no cenário hipotético no qual os membros das assembleias legislativas passem a ter
competência constitucional para propor leis e políticas que beneficiem toda sociedade,
quando o judiciário é efetivo, o político competente escolherá entre o foco em fiscalização ou
o foco em políticas globais, ambas mais desejáveis do ponto de vista do bem-estar social.
Ao cabo do exposto, as evidências empíricas e a modelagem econômica sugerem que
o atual desenho institucional presente nos estados brasileiros gera incentivos para que os
deputados estaduais produzam leis particularistas, irrelevantes e inconstitucionais, quando o
funcionamento dos mecanismos de controle dessas leis não é efetivo e/ou o deputado estadual

28
não possui a competência necessária para desenvolver atividade parlamentar que beneficia a
sociedade como um todo.
Conclui-se também que a abertura do federalismo deve ser acompanhada (i) da
possibilidade de proposição de projetos de leis conjuntos entre deputados estaduais e
governadores, (ii) da competência individual e institucional do deputado para elaborar
políticas públicas que melhorem o bem-estar da sociedade como um todo, (iii) da efetividade
do controle de constitucionalidade das leis estaduais. Assim sendo, a efetividade prática do
panorama traçado pela teoria dos laboratórios legislativos dependeria, não só da
descentralização do modelo federal, mas de muitos outros fatores que definem os incentivos
que incidem sobre os membros do Poder Legislativo a nível subnacional.
Tais fatores não podem deixar de ser analisados e regulados em conjunto com o
processo de abertura do federalismo, para que o aprimoramento institucional pretendido não
se reverta na deterioração das instituições federativas e da sua capacidade de prover bens e
serviços públicos de qualidade.

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