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EXPOSE DE FINANCES

PUBLIQUES

THEME : MISE EN ŒUVRE DES BUDGETS-


PROGRAMMES AU SENEGAL

ANNEE ACADEMIQUE
EXPOSANTS :
2017/2018
MAMADOU DIA
BABACAR NDIAYE
SOKHNA FALL
IBRAHIMA KANDJI
ABDOU KHADRE DIENG
OUSMANE DIOP ENCADREUR :
Pr Ibrahima Thiam
MODOU SARR

MASTER 1 BANQUE FINANCE ET ASSURANCE


I. INTRODUCTION/Définition
La notion de budget-programme encore appelé budgétisation axée sur les résultats ou la
gestion de la performance budgétaire fait référence à un budget basé sur les résultats précis à
atteindre sur une période donnée. C’est un outil de gestion et de planification qui privilégie la
performance. Il combine des actions prioritaires à réaliser sous des contraintes de ressources
matérielles, financières et humaines. Il vise à accroitre l’utilisation efficace et équitable de
toutes les ressources publiques dans le but de promouvoir la croissance, d’améliorer le niveau
des revenus et par conséquent de réduire la pauvreté.
Selon Georges (1993 :7) un « budget-programme » est un budget qui est centré sur les
objectifs que l’on cherche à atteindre (« sorties » ou « outcome ») plutôt que sur les rubriques
classiques de dépenses pour des activités ou des moyens (« entrées » ou « input »). Le budget-
programme 2017-2019, avec le Plan Triennal d’Investissements Publics (PTIP), devrait
s’inscrire dans une dynamique de poursuite de la mobilisation croissante des ressources
budgétaires et de rationalisation des dépenses.
L’amélioration des systèmes de gestion budgétaire a longtemps été une préoccupation majeure
figurant parmi les priorités des pouvoirs publics. En effet, la réussite des programmes de
développement et de lutte contre la pauvreté dépend, entre autres facteurs, de la qualité des
décisions budgétaires. La réussite du PSE (2014-2035) occupe une place importante dans le
budget d’où le choix porté sur l’agriculture, les infrastructures routières et l’énergie permet
d’examiner la gestion budgétaire à travers les objectifs du Plan.
Ainsi, les cadres budgétaires ont fait l’objet de nombreuses réformes à travers le temps. En
effet, l’évolution des priorités et ambitions déclinées dans les stratégies de développement
impose l’introduction régulière de changements dans les pratiques budgétaires afin de les
améliorer et les rendre mieux adaptées. La gestion budgétaire est à la fois soumise aux
contraintes de mobilisation des ressources et de rationalisation des dépenses. Ce sont, en effet,
sur les marges de manœuvres budgétaires et les efforts notamment en matière de
recouvrement de recettes fiscales que repose une part importante du financement de l’action
publique.
Par ailleurs, le droit de regard du peuple, par l’intermédiaire de ses représentants, sur les
finances publiques, impose davantage de rigueur et d’exigences en matière de gestion
budgétaire. Dès lors, une transformation des pratiques en matière d’élaboration budgétaire
s’impose en mettant plus que jamais le processus budgétaire à l’épreuve de l’efficacité et de la
performance. C’est ainsi qu’un long processus de réforme des systèmes budgétaires a été
amorcé d’abord dans les pays avancés avant de se généraliser dans les économies en
développement. L’ambition est de parvenir à abandonner la logique de moyens qui gouvernait
le processus budgétaire pour adopter une optique axée sur les résultats. Les Etats Unis ont été
les pionniers dans la mise en pratique de ce type de modèle avec en 1962 une application au
budget du département de la défense. Ce cadre a servi de référence aux autres départements et
a inspiré de nombreux autres pays à partir des années 1970.
Les budgets de programmes traduisent ainsi les efforts et la volonté de modernisation et de
conduite du changement du processus budgétaire. Ces réformes s’inscrivent dans le cadre
global du mouvement de la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB). Les changements
introduits sont motivés par les insuffisances des anciens systèmes budgétaires. La
programmation budgétaire devrait être en phase avec les hypothèses de projections
macroéconomiques. Le fonctionnement de ces instruments budgétaires est encadré par des
textes de loi.
Dans cette conception, le budget s’insère dans une perspective pluriannuelle (3 ans). Ces
nouveaux cadres impliquent des exigences strictes en matière de disponibilité d’informations
et de respect du calendrier budgétaire. Les formats détaillés de cette approche correspondent
aux cadres de dépenses sectorielles à moyen terme (CDSMT). Ces modèles consacrent les
premiers pas de l’évolution du processus budgétaire vers une optique basée sur les résultats
dont les budgets de programmes devraient constituer l’aboutissement. Le changement radical
de paradigmes pour la gestion des Finances Publiques et Comptables permet à l’Etat du
Sénégal de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats (performance).
Ainsi, l’appréhension de l’origine et du concept de budget-programme à travers le monde
permet d’étudier les stratégies mises en œuvre par l’Etat du Sénégal pour une meilleure
gestion des performances. L’élaboration du budget-programme aboutit à l’identification des
objectifs ainsi que les impacts dans l’économie sénégalaise par une amélioration de
l’efficacité, de l’efficience et de la qualité du service rendu aux usagers.

II. Origine et Concept


Les budgets de programmes constituent une innovation de la conception du management
public qui introduit les notions d’évaluation et de rationalisation des choix budgétaires au sein
de l’administration publique. La pratique des budgets de programmes remonte au début des
années 1970 dans les pays industrialisés même si certains d’entre eux avaient déjà,
auparavant, commencé à engager cette réforme du système de leurs finances publiques (Etats
Unis, 1962, 1965 ; Suède, 1963; Grande Bretagne, 1967 ; Canada, 1967 etc.). Ces expériences
ont progressé à un rythme plutôt lent et ont d’abord concerné un nombre limité de services de
l’administration.
Cette nouvelle approche de la budgétisation est connue sous plusieurs approches.
Ainsi, Tudor(1970) note que les budgets de programmes sont considérés comme des systèmes
mathématiques abstraits et avancés ou des systèmes avancés de comptabilité et de contrôle de
gestion. Sur la période récente, l’OCDE (2007) appréhende la budgétisation axée sur les
performances comme une forme de budgétisation permettant d’établir un lien entre des
ressources alloués d’une part et des résultats quantifiables de l’autre.
Dans le même sillage, Robinson (2007) assimile ce mode de gestion à un système budgétaire
ayant pour objectif d’améliorer l’efficacité et l’efficience des dépenses publiques en liant le
financement des structures du secteur public aux résultats qu’elles fournissent.
Cependant, les différentes formulations semblent pourtant s’accorder sur certains points : la
rationalisation des moyens, la culture de l’évaluation, les techniques de gestion axée sur la
performance, le recours aux études analytiques ainsi que la modernisation de la gestion.
A cet égard, des pays comme le Chili et l’Australie (Mackay, 2011 ; Guzmán, 2007) intègrent
systématiquement l’évaluation dans leurs pratiques budgétaires. Cette nouvelle approche
marque une rupture par rapport à l’ancienne conception basée sur les moyens.
Ce nouveau concept met la performance et la qualité de la dépense au cœur des décisions
d’allocations budgétaires. Le principe, désormais retenu, consiste à affecter les ressources
suivant les programmes qui reflètent les politiques publiques. Des responsables de
programmes, nommés au sein des ministères dépensiers, s’engagent sur les objectifs à
atteindre auxquels sont assignés des indicateurs de performance. En d’autres termes,
l’ambition est de lier les affectations budgétaires à des résultats quantifiables.
Un tel système devrait ainsi assurer l’obligation de rendre compte aux contribuables de
l’utilisation des ressources publiques. Toutefois, la mise en œuvre de cette réforme de grande
envergure constitue un défi majeur dans les pays en développement. Des conditions préalables
sont, en effet requises, notamment du point de vue des compétences dont doivent être dotés
les ministères dépensiers en matière de suivi et évaluation des dépenses publiques. A cela
s’ajoute la difficulté à mesurer certains objectifs. En outre, les donateurs, les partenaires
techniques et financiers ainsi que les organisations intercommunautaires adhèrent aux
principes de gestion budgétaires axée sur la performance et pressent les Etats pour une
poursuite et une accélération des réformes vers une budgétisation par programmes.
Le Sénégal s’inscrit dans cette perspective et envisage l’entrée en vigueur prochaine des
budgets de programmes. Il compte, en effet s’aligner sur les directives relatives à la Loi
organique du budget de l’UEMOA (Loi organique portant loi de finances ou LOLF) obligeant
tous les États membres à passer aux budgets de programmes à l’horizon 2017. Entre temps,
l’UEMOA avait émis d’autres directives parmi lesquels la déconcentration de
l’ordonnancement et l’extension des missions de la Cour des Comptes dans le contrôle et le
suivi de l’exécution du budget. Le Sénégal dispose d’une expérience de plus d’une décennie
en matière de budgétisation axée sur les résultats à travers les CDSMT, notamment, dans les
ministères de la santé et de l’éducation.
Par ailleurs, la réserve de précaution1 qui a été initiée en 2015 et reconduite dans le budget de
2016 est un exemple de gestion axée sur les résultats, en accord avec les dispositions
communautaires sur les finances publiques.

III. Stratégie de mise en œuvre des Budgets-


programmes
Conformément aux directives de l’Union économique et monétaire ouest africain (UEMOA),
le Sénégal va migrer en 2020 vers un nouveau système de gestion des finances publiques. Il
s’agira à cette date de mettre en œuvre la déconcentration de l’ordonnancement budgétaire
autrement dit le passage au budget programme.
Comme dans beaucoup de pays, la mise en place de réformes de gestion publique s’est greffée
à une série d’autres réformes qui ont pour but l’amélioration des conditions de vie de la
population. La gestion axée sur les résultats a capté l’attention du Sénégal tout comme celui
du Mali il y a 4 ans.
De ce fait pour mettre en œuvre les budgets programme au Sénégal nous allons procéder en
nous basant sur le cas du Mali qui a déjà adopté cette réforme de gestion publique.
C’est sous un leadership vigoureux de la part du Directeur national du Budget que de 1998 à
2001, la DGB a développé une stratégie de mise en œuvre et les principales notions de gestion
comme les concepts clés d’objectif stratégique, indicateur de rendement et surtout le cadre
budgétaire à moyen terme et ainsi mettre les pierres angulaires du budget-programme au Mali.
Lors de l’introduction du budget-programme plusieurs interrogations sont revenues
fréquemment et qui seraient nécessaire de se les poser dans le cas du Sénégal.
 Quel sera le périmètre des programmes ?
 Faut-il tout de suite basculer sur la présentation «budget programme »?
 Faut-il aller avec tous les départements ministériels ou avec une approche « projets
pilotes »?
Face à ces questions, trois valeurs fondamentales de gestion vont guider la stratégie
d’introduction du budget-programme. Ces valeurs sont le pragmatisme, la prudence et la
généralisation.
Pragmatisme :
La définition du périmètre des programmes a été une étape cruciale dans la mise en place du
processus. Comment concilier une logique administrative et une logique managériale?
Deux choix étaient offerts :
• Soit les programmes s’alignent sur les organigrammes administratifs existants ;
• Soit ces organigrammes existants sont redessinés au service des programmes.
L’objectif principal étant de situer facilement les responsabilités dans l’exécution des
programmes.
Un programme correspond aux tâches d’une ou plusieurs directions, d’un ou plusieurs
établissements publics. Le directeur du service devient alors systématiquement le responsable
de programme. Pour des programmes regroupant plusieurs directions et ou établissements, la
responsabilité en fonction aux objectifs spécifiques se rapportant aux activités des entités qui
composent le programme.
Prudence dans l’implantation :
En raison des incertitudes sur les capacités et autour de l’appropriation de la réforme, le
Sénégal doit veiller à éviter de chambouler complètement la structure du budget traditionnel
de moyens.
Donc le budget-programme deviendra une annexe à la Loi des finances qui se présentait
comme de l’information supplémentaire au budget traditionnel. Cette décision permettra de
donner du temps aux parties prenantes du processus budgétaire de s’approprier la réforme et
de se familiariser avec la démarche du BP.
Généralisation :
Suite à plusieurs réflexions l’option d’inclure tous les ministères et institutions est
indispensable. L’objectif recherché étant de permettre à tous les acteurs d’évoluer et
d’apprendre ensemble. Ce qui créera un élan dans l’ensemble de la gestion publique.
Si nous revenons sur le cas du Mali, de 2001 à 2009, des ateliers de formation, et des aides
institutionnelles ont été mis en place. Le budget-programme est devenu un instrument
important dans l’établissement de la Loi des Finances dans le pays, grâce aux actions et
documents, initiés par la DGB. Document d’accompagnement, le budget-programme est
devenu un document de référence essentiel lors des différents arbitrages techniques et
politiques.
En 2009, le FMI a effectué une évaluation complète de la gestion des finances publiques et
s’est arrêté particulièrement sur le budget-programme. Un rapport détaillé a été remis au MEF
incluant une feuille de route pour une bascule complète en 2016. La DGB s’est servi de cette
nouvelle feuille de route pour remettre le budget-programme au cœur des décisions de
politique socio-économique. Les actions suggérées par la feuille de route étaient bien
engagées jusqu’aux événements de 2012. Depuis le début de 2014, on tente de remettre en
place une stratégie qui va remettre le budget-programme comme système de gestion principal
des finances publiques.
On peut cependant conclure, que malheureusement, comme dans plusieurs pays, cette réforme
administrative ne s’est pas traduite par des coûts d’éclats immédiats et, de par sa nature, cette
réforme exige l’implication de tous et des changements de culture organisationnelle qui n’ont
pas toujours suivi.
Le manque de résultats immédiats, de stratégies de communication adéquates et la lenteur à
adopter certains principes clés comme les responsables de programme ont tous contribués
d’une certaine façon au ralentissement de la mise en place de la réforme. Ce qui fait en sorte
qu’il est difficile d’établir un cahier précis des succès et des améliorations qu’a apporté le
budget programme. Planification pluriannuel, meilleure allocation des ressources restreintes,
une plus grande responsabilisation des décisions voilà certains des objectifs que le budget-
programme devait atteindre. Réussite? La réponse demeure mitigée, certains ministères
comme ceux de la Santé, et de l’Éducation ont facilement intégré ce style de gestion.
Toutefois, on observe que ces ministères ont reçu des aides techniques internationales
importantes dans la préparation de budgets pluriannuels et de budgets axés sur les résultats.

III.1. Elaboration des Budgets-programmes


L’étape d’élaboration du budget débute par une préparation des demandes où les services du
ministre formulent leur demande en fonction des plans d’actions établis. Les sommes
demandées font par la suite l’objet de négociation entre le ministre de tutelle et les
responsables des services lors de navettes et arbitrages budgétaires afin d’aboutir à un accord
sur les objectifs d’activités.
Nonobstant du principe d’annualité qui est très important dans l’élaboration du budget et de
son efficience, Les autorisations de programmes sont des crédits couvrant les dépenses d’un
programme dont la réalisation excède une année budgétaire.
Exemple : le Programme Triennal d’Investissement Publics (PTIP) voté au Sénégal pour 3
ans.
Elles sont votées par l’Assemblée Nationale en vue d’autoriser l’Exécutif à engager sur une
période excédant un an, des crédits sur plusieurs programmes prévus au plan, relatifs à des
investissements publics, valables sans limitation de durée.
Budget programme ou budget par objectif son élaboration s’est jusqu’ici faite parallèlement à
l’approche traditionnelle de préparation du projet de loi de finances qui organise la
préparation et l’exécution du budget de l’Etat. L’élaboration du budget par objectifs repose sur
un ensemble structuré d’objectifs nationaux et sectoriels qui fournit l’orientation
indispensable à une répartition des ressources mobilisables tenant compte des priorités
identifiées sur des bases consensuelles.
Les formats détaillés de cette approche correspondent aux cadres de dépenses sectorielles à
moyen terme (CDSMT). Le CDMT est un instrument d’intégration de la pluri annualité dans
la préparation du budget.
Son élaboration peut être une partie intégrante de la procédure budgétaire. Le CDSMT est le
pendant sectoriel du CDMT et repose sur une planification triennale glissante et permet
d’identifier les besoins de financement sur trois ans et aussi d’allouer les ressources pour
atteindre les objectifs fixés.
Au Sénégal, la démarche CDMT a d’abord été expérimentée au niveau des secteurs de la
santé et de l’éducation dans le cadre de la mise en place des budgets par objectifs.
Une étape importante du processus de classification est l’élaboration des programmes en
nombre et périmètres suffisants pour la prise en charge des différents objectifs sous-sectoriels
et sectoriels répertoriés. A cet égard, tous les programmes et sous-programmes convenus
doivent s’articuler autour :
- d’un ensemble d’objectifs relatifs à la fonction dont ils participent à la prise en charge ;
- de plusieurs composantes subdivisées sous forme de sous programmes qui représentent des
catégories homogènes de travaux ;
- d’une perspective pluriannuelle.
Après la phase précédente du cadrage macro-économique le ministre procède à une Pré
arbitrage pour évaluer les informations nécessaire pour la mise en œuvre du budget final à la
phase de proposition de budget. (Arbitrage, Adoption, Dépôt et promulgation)

III.2. Identification des objectifs des Budgets-programmes


A cette étape, la direction du programme de la prospective (DPP) procède à la ventilation du
Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) préalablement reçue du Ministère de l'Economie
et des Finances (MEF) au niveau de toutes les structures du Ministère. Après réception de la
copie du cadre de dépenses à moyen terme les responsables des différentes structures
élaborent les propositions d'objectifs qu'ils envisagent atteindre au niveau de leur structure
pour le moyen terme.
Ces propositions sont transmises à la direction du programme de la prospective. Cette
dernière après réception des différentes propositions initie des séances de pré-arbitrage en vue
du choix des objectifs à retenir au niveau sectoriel pour le moyen terme. Nous parlons ici de
pré-arbitrage car l'arbitrage proprement dit se fera dans la suite du processus d'élaboration du
budget-programme. Une première séance de pré-arbitrage se déroule entre les cadres de la
DPP et les responsables des différentes structures. Une seconde séance se déroule entre le
Ministre et tous les participants à la première séance.
A la suite de ces deux séances, les objectifs à atteindre au niveau sectoriel pour le moyen
terme sont clairement définis et on passe à la construction des projets à intégrer au
Programme d'Investissement Public (PIP).
Selon les initiateurs, les objectifs visés sont :
 L’amélioration de l’efficacité de la dépense publique,
 L’amélioration de la viabilité, la lisibilité et la visibilité de la politique budgétaire dans
le moyen et le long terme.
 De créer et de faciliter un cadre d’échange sur les budgets en mode programme,
 De donner des informations sur la nomenclature budgétaires et les allocations
budgétaires ;
 De mieux veiller sur les transferts des ressources de l’Etat aux collectivités
territoriales.

IV. Impact des Budgets-programmes


Le fait que le budget-programme soit devenu un instrument de gestion est une démonstration
de son importance et l’impact d’un tel outil est très diversifié.
1. Pour le travail du gouvernement :
Adaptation de l’administration publique aux nouvelles exigences de la bonne gouvernance:
 Programmation pluriannuelle : le CDMT global permet une meilleure allocation des
ressources en fonction des priorités du gouvernement et en tenant compte des
contraintes du cadre macro-économique;
 Déconcentration budgétaire : développement de la Contractualisation entre les services
centraux et les services déconcentrés. Dans certains cas en faisant intervenir le
ministère de l’Economie et des Finances;
 Assouplissement des procédures: cas de la délégation des crédits dématérialisée;
 Evaluation des politiques publiques: Audits de performance;
 Responsabilisation et autonomie des gestions des gestionnaires;
 Systèmes d’informations: Gestion Intégrée de la Dépense,

2. Pour les fonctionnaires :


 Mobilisation des fonctionnaires autour des objectifs de performance;
 Amélioration des outils de prévision des Ressources Humaines: Gestion Prévisionnelle
des Effectifs, des Emplois et des Compétences (GPEEC), Référentiel des Emplois et
des Compétences (REC);
 Renforcement de la mobilité et de la formation continue;
 Développement de la culture de reddition des comptes;
 Meilleure circulation de l’information facilitée par les technologies de l’information
et de la communication: messagerie électronique professionnelle, sites intranet et
internet;
 Meilleure appropriation des outils de la Gestion Axée sur les Résultats et de ses
impacts qui ne sont pas toujours financiers mais peuvent être qualitatifs.
3. Pour la population :
 Bénéficier des services de qualité: Logement social, Assurance Maladie Obligatoire,
administration électronique (carte d’identité nationale électronique, passeport
biométrique, permis et carte grise électroniques);
 Plus de transparence: budget-programme a permis la lisibilité et la compréhension des
documents budgétaires qui font ressortir les programmes d’action du gouvernement en
favorisant une meilleure formulation des politiques publiques. Ces programmes sont
mesurés par des indicateurs de performance fiables et pertinents ;
 La presse et les médias expliquent à l’opinion publique les résultats atteints grâce à
l’adoption d’une approche de budget-programme permettant de mettre en relief les
écarts entre prévisions et réalisations; le budget de programme permet un ciblage
précis de la population en fonction des intérêts différenciés des hommes, des femmes,
des enfants, des vieillards…
4. Pour les services, les institutions, le pays :
Le programme d’action du Gouvernement présenté devant le Parlement au début de son
mandat est construit autour d’instruments tirés du budget-programme;
Le bilan du gouvernement devant le Parlement à mi-parcours utilise également les mêmes
instruments budget-programme;
Enrichissement du débat parlementaire en favorisant la déclinaison et le suivi des priorités
gouvernementales dans le budget à l’occasion de la discussion et du vote du projet de loi de
finances et en concentrant le débat sur l’efficacité de la dépense publique;
Renforcement du rôle de la Cour des Comptes en matière de contrôle de la performance à
l’occasion de son contrôle de la gestion des ordonnateurs et du rapport qu’elle établit à
l’intention des parlements à l’occasion de chaque loi de règlement;
Renforcement la transparence des finances publiques vis-à-vis des institutions internationales
(RONC, CFAA, PEFA).
Cependant, beaucoup de chemin reste à parcourir pour en faire un document fiable et
transparent. Plusieurs mesures correctives comme l’obligation de rendre compte des résultats
non atteints ou son automatisation afin de permettre une plus grande exploitation sont
nécessaires.

CONCLUSION
La budgétisation axée sur les résultats oriente l’allocation des ressources vers l’atteinte des
résultats spécifiques. Elle requiert des acteurs du processus budgétaire un recentrage sur les
programmes et l’utilisation du budget-programme en remplacement du budget-moyens. Les
nouvelles réformes budgétaires au sein des pays de l’UEMOA permettent d’encadrer la
gestion budgétaire et de rendre effectif l’intégration dans le processus budgétaire des Etats
membres. Le passage du budget de moyen au budget programme est un exercice difficile qui
requiert beaucoup d’efforts, d’engagement, de persévérance et de patience. Tous les
intervenants directs dans l’élaboration, l’exécution et le suivi du budget programme doivent
recevoir une formation appropriée.
La mise en place d’un système du suivi et d’évaluation du budget programme est
indispensable pour la crédibilité de l’exercice parce que ce sont les résultats du suivi et de
l’évaluation qui permettent de s’assurer que l’on est sur la bonne voie et d’apporter des
corrections nécessaires au besoin. Pour les responsables, le budget programme est un
instrument qui peut leur permettre de mieux suivre les activités menées sous leur
responsabilité et le rendement de leurs collaborateurs.
L’intérêt de cette étude de la mise en œuvre du budget-programme au Sénégal est de
contribuer à l’amélioration de la formulation des programmes selon les priorités
stratégiquement définies et faciliter la mobilisation des ressources du guichet FMI à travers la
Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance (FRPC) seul ou en
collaboration avec la Banque Mondiale. Les prêts FRPC sont assortis d’un taux d’intérêt
annuel de 0,5% et sont remboursables sur dix ans par paiements semestriels dont le premier a
lieu 5 ans et demi après le décaissement du prêt.