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REPORTE DE LECTURA 1.

RETOS DEL FEDERALISMO FISCAL MEXICANO


En esta lectura, David Colmenares Páramo habla sobre los grandes desafíos a los
que se enfrenta el federalismo fiscal en México. Nos habla de cómo el federalismo
es una institución política y jurídica que permite que nuestro país esté formado por
diferentes entidades, mismas que delegan una parte de su autonomía al Estado,
conservando su soberanía, leyes y autoridades propias.
Sin embargo, menciona que es necesario equilibrar una distribución de
competencias, que permita una eficaz política económica, ya que la intervención
y coordinación de las órdenes estatales y municipales en la parte tributaria, no ha
sido suficientemente eficiente a la hora de reducir las desigualdades regionales.
Nos dice que los principales retos del federalismo fiscal son tres: 1. Definir
mecanismos que permitan una suficiente y equitativa prestación de servicios, gasto
social e inversión pública de todos los estados miembros, tomando en cuenta su
capacidad tributaria. 2. Hacer que las necesidades y el uso de recursos tengan un
equilibrio a escala nacional en las diferentes órdenes de gobierno optimizando el
ejercicio presupuestario sin incrementar cargas a los contribuyentes y 3. Eficientizar
el uso de los instrumentos de política macroeconómica para impulsar el
crecimiento económico y el desarrollo regional equilibrado.
Cada orden de gobierno tiene sus propias responsabilidades. Normalmente, el
orden federal es responsable de la seguridad nacional, las fuerzas armadas, la
política exterior, la emisión de la moneda y la política económica. El orden estatal,
tiene a su cargo la procuración de justicia, caminos locales y asistencia social, a
veces, se encarga del desarrollo regional. Y los municipios se encargan
principalmente de la prestación de servicios. No obstante, es necesario por esa
razón, focalizar el tema de distribución de fuentes y competencias tributarias, con
el fin de evitar la yuxtaposición vertical y horizontal de tareas.
A lo largo de esta lectura, se puede visualizar la evolución histórica de la
coordinación fiscal, que surgió de la necesidad de las entidades para corregir la
administración de sus tributos. En 1925, 1932 y 1947 surgieron tres convenciones
nacionales fiscales. Se definieron fuentes de ingresos, participaciones a los estados
y se crearon impuestos como el Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), con el
fin de sustituir impuestos federales y estatales al comercio e industria.
En los años 70’s, la participación a los estados se daba mediante un sistema muy
complejo, el pago de las participaciones solía estar desfasado hasta varios meses.
En 1972 se creó la Comisión Permanente de la Federación y Estados Coordinados
y la revisión conjunta del sistema tributario y del monto de las participaciones, pero
fue hasta 1976 donde se habló de la necesidad de una Ley de Coordinación Fiscal
que estableciese los principios base de la federación, estados y municipios.
Es así como entró en vigor la Ley de Coordinación Fiscal en 1980, que tenía como
principales ventajas que las participaciones ya no se pagaran sólo sobre ciertos
impuestos, sino con base en el total recaudado de impuestos federales e incluso
los impuestos exclusivos de la federación. Más tarde, el Fondo Financiero
Complementario (FFC) se creó para inducir equidad en la distribución de
participaciones entre los distintos estados, ya que la distribución del Fondo General
de Participaciones (FGP) favorecía en mayor medida a los estados más
desarrollados, por lo que este fondo se distribuyó en proporción inversa a las
participaciones recibidas por medio del FGP.
Para 1988 el Fondo Ajustado que separó y asignó 30% de la recaudación del IVA a
los estados, causó diversas afectaciones en las entidades debido a la debilidad
estructural y el tamaño del mercado interno. Por lo que la inequidad continuó
siendo muy grave, para 1989 se habían recibido muchas propuestas, como la de
Zacatecas, que proponía distribuir las participaciones según la población.
En este contexto, para 1990 se había eliminado el antiguo FFC y se remplazo por el
criterio poblacional, además, se distribuía la mitad de las participaciones a las
entidades con base a tres conceptos: participaciones del año anterior, incremento
de las contribuciones asignables a la entidad y el incremento de las contribuciones
en el país, los porcentajes del FGP variaban en 60/40, 70/30 y 80/20 también, se
elaboró una reserva de contingencia para compensar algunas entidades.
Lamentablemente, la desaparición del FFC, generó un efecto negativo.
Un grupo de entidades encabezadas por Oaxaca, buscaron suavizar el efecto y
recuperar el principio de equidad mediante una propuesta ante el Grupo Técnico
de la Fórmula que reduciría la diferencia per cápita en forma gradual durante un
periodo de transición hasta un 4 a 1 en 1994.
De las diversas opciones que se propusieron el principal objetivo era reducir el
número de entidades perdedoras, compensar la desigualdad fiscal entre
entidades, promoviendo una mayor equidad nacional. Finalmente, la propuesta
emitida por Oaxaca y enriquecida por otras entidades y por la Subsecretaría de
Ingresos de la SHCP se basaba en construir el FGP con un 18.51% del RFP creando
una tercera fracción del 9.66% del propio fondo y de la Reserva de Contingencia,
en cambiar la fórmula de distribución del Fondo de Fomento Municipal (FFM) para
incrementar en ella el crecimiento de predial y agua y en modificar la dinámica de
la Reserva de Contingencia. Dicha propuesta fue aprobada para el Ejercicio Fiscal
de 1991.
La nueva propuesta trajo resultados positivos que dotaron de mayor equidad y
alentaron la recaudación local. En la evaluación de la fórmula 1990-1998 realizada
por David Colmenares, se encontró que sólo dos entidades perdieron: D.F. y
Tabasco. Sin embargo, hubo muchas entidades beneficiadas tales como: Oaxaca,
Michoacán, Guerrero, Puebla, Guanajuato e Hidalgo.
Pese a todos los avances, aún en 1991 seguía existiendo una fuerte concentración
de las participaciones, D.F, Edo. De Méx, Veracruz, Tabasco y Jalisco concentraban
el 45.51% de las participaciones. Lo mismo que en 1998, las mismas entidades en el
rango superior recibían 41.59%, mientras que las cinco entidades con el rango más
bajo reciben apenas 4.36%. Pero la manera más eficaz de medir la equidad es el
sistema per cápita de participaciones. Donde, en 1988 era de 8 a 1 entre Tabasco
y Oaxaca, en 1992 4 a 1 entre Tabasco y Michoacán y en 1998 de 3.6 a 1, volviendo
Oaxaca gracias a la ineficiente recaudación del predial y agua, lo que llevó a la
cíada de su factor en el FFM (ahí la importancia de la recaudación de este
impuesto).
Es importante mencionar que se han observado importantes avances en el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, por ejemplo, de 1981 a 1998 hubo un crecimiento
acumulado del PIB 53.47%, la RFP 32.47%, el FGP 56.81% y las participaciones totales
90.09%. De 1989 a 1994 aumentó la recaudación del impuesto predial, de 0.08% del
PIB a 0.25%.
Por otro lado, en el gasto público, el mayor problema ha sido el gasto federalizado
de educación básica, por ese motivo, en 1991 se creó un Subgrupo de Gasto
Publico, dado las dificultades en ese rubro y en el de salud. Por ejemplo, en algunas
entidades como Chihuahua se destina una parte importante de sus recursos
propios al pago de educación básica, casi el 50%.
Para eliminar las disparidades que distorsionaban los impuestos federales y
municipales en materia de educación y salud, se propuso en la XVI Reunión
Nacional de Funcionarios Fiscales en 1983 la expedición de una Ley de
Coordinación del Gasto Público Nacional.
En el PND 1995-2000 se propone, la descentralización de recursos de gasto público
y responsabilidades a estados y municipios. En 1998 se integra e institucionalizan las
responsabilidades transferidas y se crea el ramo 33. Los recursos del Ramo 33 son
recursos federales condicionados a pesar de que 1998 se pidió revisión de dicha
posición.
Con lo anterior, se puede decir que la evolución en materia de coordinación fiscal
en México, ha sido verdaderamente enorme, en cuestiones de distribución de
competencias, en la recaudación, en el incremento de participaciones a estados
y municipios y en su distribución y cómo es que se ha hecho más eficiente y
equilibrada. Se han observado avances significativos de descentralización fiscal en
educación básica, salud, pobreza y seguridad.
La principal meta del federalismo económico es contar con una coordinación fiscal
integra, de ingreso-gasto de carácter nacional entre el gobierno federal y los
estados que permita una descentralización real.
Es necesario disminuir los rezagos de los mecanismos en materia de transparencia,
rendición de cuentas y en la evaluación de los recursos de las entidades. Para ello
es indispensable el fortalecimiento de los organismos del actual Sistema de
Coordinación Fiscal, así como de los organismos encargados del gasto federal y el
análisis del crédito ya que, de no ser así, quienes terminan más perjudicados son los
ciudadanos.