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MANUAL DE CAPACITACIÓN 2
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Este material es el resultado del proyecto:“Promoviendo el Acceso a la información, justicia
y participación Ambiental en el Ecuador como herramientas para combatir la corrupción”
ejecutado por el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental, CEDA, con el apoyo del proyecto
SÍ SE PUEDE.
ISBN: 9978-44-802-0
Este material, Manual de Capacitación ha sido preparado con los fondos entregados por
Management Systems International (MSI), con el financiamiento de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
Las opiniones expresadas en este documento son criterios de los autores y no necesariamente
reflejan el criterio de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID).
ÍNDICE
PRESENTACIÓN 5
SOBRE ESTE MANUAL 7
SUGERENCIAS PARA EL FACILITADOR 8
UNIDAD 1 13
PARTICIPACIÓN Y AMBIENTE 13
¿QUÉ ES PARTICIPAR? 15
¿POR QUÉ LA PARTICIPACIÓN ES IMPORTANTE EN EL TEMA AMBIENTAL? 16
ACTORES SOCIALES EN EL MARCO DE LO AMBIENTAL 16
¿CÓMO INVOLUCRAR A LA COMUNIDAD? 17
UNIDAD 2 21
NIVELES DE PARTICIPACIÓN 24
MOMENTOS DE PARTICIPACIÓN 25
TÉCNICAS DE PARTICIPACIÓN 25
UNIDAD 3 31
EL ESPACIO DE LO PÚBLICO 34
LA DEFINICIÓN DE UN ASUNTO PÚBLICO 34
ALGUNAS NOCIONES OPERATIVAS 35
¿QUÉ ES LA INCIDENCIA? 36
¿PORQUÉ BUSCAR INCIDIR EN POLÍTICAS PÚBLICAS? 36
¿CÓMO INCIDIR? 36
3
ÍNDICE
UNIDAD 4 41
BIBLIOGRAFÍA 54
4
PRESENTACIÓN
En junio de 1992 se celebró en Río de Janeiro - Brasil la II Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), en la que se forjó uno de los ideales con
mayores implicaciones para el desarrollo sostenible: todas las personas deberán tener acceso a
la información sobre ambiente, oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones
que lo afectan y un efectivo acceso a la justicia.
La aplicación de estos tres principios de acceso dentro del sistema de gobernabilidad ambiental
de nuestro país es fundamental para que la gestión ambiental a nivel nacional y local sea más
eficiente, efectiva, democrática y transparente.
Todos los ciudadanos y ciudadanas tenemos derecho a participar en la vida pública de nuestro
país y más aún, en la gestión de los recursos naturales y la biodiversidad. De las decisiones
sobre su uso y aprovechamiento dependerá que las futuras generaciones puedan disfrutar y
aprovechar de esos recursos.
Así el presente manual forma parte de la serie Democracia Verde que ha sido elaborado por
el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental, con el aporte de USAID a través del Proyecto
Anticorrupción “Sí Se Puede”. Con su publicación se pretende apoyar el fortalecimiento de
capacidades para el acceso a la información, la justicia y la participación ciudadana, en el contexto
del Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro, de la cual nuestro país es suscriptor
y además proponer un instrumento de capacitación en este sentido, que esperamos pueda
ser de utilidad para la formación de talentos humanos en pro de una democracia informada,
participativa y justa.
Francisco Veintimilla
Director Ejecutivo
Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental
5
SOBRE ESTE MANUAL
7
SUGERENCIAS PARA EL FACILITADOR
El siguiente manual constituido por tres títulos, es parte de la serie Democracia Verde.
El Manual está organizado en cuatro unidades temáticas. En cada una se desarrollan las
siguientes secciones y contenidos:
UNIDADES TEMÁTICAS
SECCIONES CONTENIDOS
8
En términos metodológicos, los cuatro momentos que integran cada unidad son secuenciales
y complementarios. Responden al proceso de aprendizaje que se propone en el acápite
siguiente.
En la parte final del manual se plantea una bibliografía básica de soporte a los contenidos
desarrollados.
La opción metodológica que se desarrolla en el manual hace relación a las fases del proceso
de aprendizaje activo, que parte de la experiencia para construir aprendizajes significativos.
Las fases del proceso son las siguientes:
EXPERIENCIA REFLEXIÓN
APLICACIÓN CONCEPTUALIZACIÓN
Los momentos que se desarrollan en cada unidad, responden a las fases del proceso de
aprendizaje activo:
Momento l
SABÍA USTED QUE... EXPERIENCIA
Momento II
PARA REFLEXIONAR... ? REFLEXIÓN
Momento III
ES NECESARIO CONOCER QUE... CONCEPTUALIZACIÓN
Momento IV
IDEAS PARA ACTUAR... APLICACIÓN
9
EXPERIENCIA
La experiencia es el punto de partida del proceso educativo. En esta fase se trata de conocer,
evocar y activar una situación vivencial del adulto, en cuanto a una problemática ambiental.
REFLEXIÓN
En esta fase, el adulto analiza la situación experiencial a fin de encontrar sus causas y efectos
y tomar conciencia de su problemática.
CONCEPTUALIZACIÓN
Es el proceso de abstracción que va después del análisis de los hechos problematizados por el
adulto. Implica elevar la experiencia a nivel de concepto.
APLICACIÓN
Por último, esta fase apunta a motivar actitudes de cambio y compromiso de participación. Se
busca motivar a la acción individual y colectiva frente a una problemática ambiental, a través del
desarrollo de la capacidad de dar respuestas y alternativas frente a determinadas situaciones.
10
III. SUGERENCIAS PARA EL USO DEL MANUAL EN UN TALLER
Para abordar cada una de las unidades del manual en un taller de capacitación, se sugiere diseñar
una agenda de trabajo, con secuencias y tiempos establecidos, para lo cual se presentan las
siguientes propuestas para el tratamiento de cada unidad:
En primer lugar, el facilitador requiere de un espacio adecuado para la lectura, lo cual implica motivar
al grupo a través de permanentes retroalimentaciones de los contenidos que se desarrollan en el
manual.
El trabajo en el taller se debe iniciar con la lectura de los objetivos y síntesis de la unidad. Es necesario
enfatizar en el sentido e importancia de los objetivos.
Para el desarrollo del Momento lll, que es el más extenso en términos de contenido, pueden utilizarse
diversas estrategias. El objetivo es que cada participante lea de la manera más comprensiva los
contenidos que se exponen. Se pueden utilizar diversas estrategias y trabajarlas de manera individual
o grupal: elaboración de un texto de síntesis, un árbol conceptual o un esquema de principales
contenidos, según sea el caso más adecuado. Lo fundamental es que el ejercicio de lectura termine
con la elaboración de un “producto” que exprese buenos niveles de comprensión lectora.
Antes de empezar cualquier lectura del manual, es necesario que el facilitador presente un breve
comentario sobre la organización y contenidos del texto que se va a leer, a fin de motivar y facilitar la
lectura al participante.
De igual manera, una vez concluida una actividad de lectura, es necesario hacer una síntesis de los
contenidos más relevantes.
Por último, se puede nuevamente organizar a los participantes en grupos para leer las propuestas
del Momento lV, discutirlas y proponer nuevas acciones. Una plenaria al final serviría para compartir
diversas propuestas de acción.
Al finalizar el trabajo con todas las unidades, es necesario explicitar y enfatizar los contenidos
sustanciales, la importancia de la reflexión y la acción permanentes, y evaluar con el grupo los
resultados alcanzados en el taller.
Para el diseño del taller, tome muy en cuenta los sentidos y capacidades que se desarrollan en cada
una de las fases del aprendizaje activo, que se proponen en el acápite anterior.
11
1 UNIDAD
PARTICIPACIÓN Y AMBIENTE
UNIDAD 1
PARTICIPACIÓN Y AMBIENTE
La participación en el sector del ambiente es cada vez más necesaria, en tanto se ha convertido
en una herramienta importante para asegurar la vigencia de los derechos ambientales, y de la
comunidad como beneficiaria de un ambiente sano.
Involucrarse en los temas ambientales puede convertirse en la única garantía para mantener
el ambiente sano y, por tanto, un nivel de vida adecuado para la comunidad, las personas y las
generaciones futuras.
13
Momento l
A1
Junta Parroquial negocia por relleno sanitario
En la ciudad de Cuenca, la de emergencia sanitaria al Cantón la población para el manejo de
disposición final de los desechos y obligó a la conformación de residuos; conformó una Comisión de
sólidos se realizaba en un botadero una comisión de técnicos para Garantes integrada por ciudadanos
a cielo abierto, en “El Valle”, que ubicar un nuevo relleno y tenerlo y ciudadanas de indiscutible calidad
para el año 1986 ya demostraba en funcionamiento hasta junio del moral.
grandes problemas. En 1989 se 2001.
presentaron los resultados de Esta Comisión fue reconocida y
un estudio que proponía ubicar Se inició un proceso de evaluación aceptada por el Alcalde de Cuenca
el nuevo relleno en la parroquia de opciones y acercamiento con las para iniciar las negociaciones,
de Llacao. La población se opuso comunidades para que conocieran que debidamente apoyadas por
rotundamente y la propuesta no se las condiciones en las que se técnicos locales, finalizaron con
pudo implementar. trabajaría el nuevo relleno. la suscripción de un acuerdo para
emplazar ahí el nuevo relleno.
En junio del 2000 el relleno estaba La Parroquia de Santa Ana,
por cumplir su vida útil, así que organizada alrededor de la Junta En ese proceso todos salieron
se optó por expandirlo mediante Parroquial y el párroco, se informó ganando: la ciudad paga a la
la adquisición de 70 hectáreas del proceso y a partir de diciembre Parroquia de Santa Ana por
circundantes. Esto motivó a que del 2000 se organizó para que el el servicio ambiental que está
los vecinos de la parroquia El relleno se ubicara en su parroquia. prestando, lo que hace que esta sea
Valle realizaran un paro de cinco Efectuó una marcha pública en la junta parroquial con mayores
días para exigir la reubicación del el centro de la ciudad con el fin ingresos en todo el país.
relleno. Este paro puso en estado de mostrar el compromiso de
?
Momento II
¿Se podrían lograr los resultados reseñados sin contar con organizaciones de la comunidad, que
reflexionen y se informen adecuadamente respecto de la gestión de los recursos naturales y del
ambiente?
¿Qué opina de la frase: “No puede haber desarrollo sostenible sin organizaciones sostenibles”?
Una noticia se refiere al manejo del recurso, otra, a la aceptación de una infraestructura para
prestar un servicio ambiental. ¿Encuentra diferencias desde el punto de vista de la organización
y de la participación?
¿Conoce casos en los que el Municipio ha impuesto una solución al tema de desechos sólidos o
control ambiental del agua o el aire, sin consultar a la comunidad?
Si aún no conoce de esos casos, ¿qué piensa que da mejor resultado?
14
Momento III
¿QUÉ ES PARTICIPAR?
Participar es, especialmente, “ser parte” o “tomar parte” en algo. Al ser parte, una persona o
un grupo se “apropian” de ese algo.
Canter1 plantea que debe diferenciarse la participación pública de las “relaciones públicas”.
La primera sería los espacios donde se relacionan los grupos sociales con el Estado, para la
toma de decisiones. Las segundas, esfuerzos de una sola dirección (sea del Estado o de las
comunidades), en las que se busca mejorar una imagen.
Las condiciones ambientales afectan a todos los seres que se encuentren en un ecosistema. La
intervención de la autoridad (local o nacional) es un elemento importante para lograr equilibrios
en las condiciones ambientales o, si es posible, su mejora.
Las intervenciones en los ecosistemas no sólo son de la autoridad. Es más, generalmente son
las empresas, las comunidades, las personas, quienes a través de sus acciones “impactan”
favorable o desfavorablemente sobre las condiciones ambientales.
Muchas de esas “intervenciones antrópicas” (producidas por el ser humano) pueden impactar
negativamente en el ambiente y desequilibrar los ecosistemas. Por ello es fundamental la
participación de todos para lograr condiciones favorables en los distintos ambientes.
Se considera que, logrando políticas en las que todos estén de acuerdo, se puede lograr:
Y, tal vez, lo más importante involucrar a la comunidad en la toma de decisiones que afecten su
calidad de vida.
En primer lugar señalemos a las comunidades que son las más afectadas cuando hay un proyecto
de carácter ambiental, ya que implica una serie de cambios.
Tenemos también los inversionistas que, desde la toma de conciencia del tema ambiental,
deben aplicar estudios de impacto en el lugar donde van a trabajar. En muchos casos, mantener
condiciones ambientales favorables permitirá que sus inversiones produzcan por más tiempo.
Por otra parte, también están las autoridades que son las encargadas de normar, vigilar y hacer
cumplir las normas y reglamentos acerca del medio ambiente, e idealmente, las encargadas de
liderar y dirigir a la población hacia la consecución de metas de desarrollo sustentable.
Debemos mencionar en el ámbito nacional al Ministerio del Ambiente, y a una serie de instituciones
que tienen competencias sobre temas ambientales, como el Ministerio de Desarrollo Urbano
y Vivienda, el Ministerio de Energía y Minas, el de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y
Competitividad, el de Turismo e incluso el Ministerio de Relaciones Exteriores.
3
ICLEI-GTZ; Módulos de Formación para el Desarrollo Sostenible. 1997.
16
En el ámbito local encontramos a las prefecturas, los municipios, las delegaciones regionales o
provinciales de los ministerios, algunos organismos de desarrollo regional, y autoridades más
cercanas a directores departamentales y juntas parroquiales.
En cierto sentido, el “ambiente” no tiene voz. Los derechos humanos “de tercera generación”,
entre los que se encuentra el derecho a un ambiente sano, implica que los ecosistemas, la flora,
la fauna, sean también “sujetos” del derecho, y por tanto, beneficiarios de las acciones de
garantía o de remediación que puedan tomarse. Su representación suele estar en organizaciones
ciudadanas (no gubernamentales), que asumen la defensa de la conservación, y muchas veces
también en organizaciones de las comunidades.
Según Ribot4, la gestión participativa de los recursos, basada en la comunidad, puede ser una
herramienta que permita aumentar la eficiencia de la gestión ambiental y mejorar la equidad y
justicia para las poblaciones locales.
Por ello deben participar todos y aportar cada uno; el inversionista debe valorar los conocimientos
de la región, tomar en cuenta las características de los grupos, lo que beneficiará la aceptación
y apoyo.
Puede valerse de casas y/o reuniones abiertas, reuniones de consejos y/o con el alcalde. Vincular
las organizaciones ya existentes locales mediante acuerdos, plenarias, talleres de socialización
y comunitarios. En pocas palabras, acercarse a la comunidad y a sus representantes.
En este caso se pueden utilizar asambleas, mingas, encuentros parroquiales, fiestas ya que son
una gran oportunidad para que el grupo se exprese y se manifieste frente a sí mismo y frente a
las autoridades o inversionistas que quieren llevar a cabo un proyecto ambiental.
4
Ribot, Jesse; La descentralización democrática de los recursos naturales: la institucionalización de la participación
popular. Informe del Word Resources Institute, 2002.
5
Participación ciudadana temprana en el marco del sistema de evaluación de impacto ambiental.
17
Por parte de la autoridad el elemento fundamental es asumir con ética la participación
ciudadana. Es posible que, cuando las dos partes buscan una comunicación fluida y abierta, los
canales que se identifiquen sean de mutuo beneficio.
Una vez abierto un canal de comunicación, las autoridades pueden legítimamente asumir
funciones como:
– Promover el crecimiento de los grupos sociales como interlocutores válidos. Ello puede
incluir la necesidad de capacitación de los líderes y los grupos, tanto en aspectos vinculados
a sus derechos como a las herramientas de participación y gestión.
– Proponer una agenda pública en los temas en los que pueda generarse una mayor participación,
o sean de interés ciudadano.
– Establecer e institucionalizar espacios de comunicación “bidireccional”.
– Cómo se lograrán coordinar las acciones e intereses de los actores públicos y privados.
– Qué técnicas o medios de participación son más pertinentes. Las sesiones públicas,
asambleas o foros no son la única técnica que puede usarse.
– Qué limitaciones se impondrán al poder del sector público, para asegurar a los ciudadanos
y ciudadanas que participen con cierta equidad en el proceso.
– De qué manera se asegurará la representatividad de los participantes, para evitar críticas por
la falta de actores o de tendencias.
– Qué mecanismos se usarán para resolver o limitar los conflictos.
18
Momento IV
¿Qué hace falta desde el punto de vista de las políticas y las normas
en mi localidad?
19
20
2 UNIDAD
NIVELES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
UNIDAD 2
NIVELES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Los niveles de participación ciudadana están en relación directa con el grado de organización
de la comunidad, la importancia que se dé al tema ambiental (conciencia ambiental), y la
medida de apertura de las autoridades locales.
Pueden establecerse diversos niveles de participación, desde “estar presente” hasta el “ser
parte activa”. Los niveles se establecen de acuerdo a tres momentos de participación: previa,
durante, posterior.
Por la importancia que han adquirido en estos últimos tiempos, destacamos tres instancias de
participación: la planificación participativa, la cogestión de los recursos naturales y el control
social.
21
Momento l
A1
Suspenden exploración de minas en Intag
Los tesoros del subsuelo son abandonados, arrasar árboles y diputados de Pachacutik.
de todos los ecuatorianos y otros daños sin tomar en cuenta
ecuatorianas... pero su explotación a la comunidad, sin hacer un Al final del proceso se logró la
puede afectar a las comunidades. estudio de impacto durante años. suspensión de las actividades
Es lo que venía sucediendo con la exploratorias en Junín. La noticia
historia de la presencia minera en Los campesinos formaron recorrió el mundo, esto debido
Junín, en la zona de Intag, cantón el comité pro defensa de las al nivel organizativo de los
Cotacachi, donde se causaron comunidades afectadas por la campesinos y las organizaciones
graves daños en una zona rica en minería, y tomaron medidas de base, sobre todo la DECOIN –
biodiversidad. enérgicas, muchas de ellas al defensa y conservación ecológica
margen de la ley, como confiscar de Intag–.
En 1981 llegó a esta zona la los bienes para la comunidad,
“Mitsubishi”, con materiales para o quemar los talleres del Actualmente existe un juicio
la exploración de posibles minas campamento. de la compañía en contra de
de uranio, creando múltiples Asimismo realizaron una amplia los campesinos. La comunidad
problemas como sustancias movilización con los medios de mantiene su organización y
tóxicas en el río, huecos comunicación, iglesia, alcaldía y reivindicaciones.
22
A2
?
Momento II
¿La preocupación por las condiciones del ambiente deben tenerla las autoridades, la
sociedad, o ambos?
¿Cómo se puede juntar a los diferentes actores alrededor de una causa justa?
23
Momento III
NIVELES DE PARTICIPACIÓN
Muchas veces podemos haber “participado” en reuniones y asambleas convocadas por una
autoridad pública... en donde terminamos sólo “oyendo y aplaudiendo”, y sentimos que no ha
habido oportunidad de expresar nuestra voz, o que estamos siendo manipulados. Pero también,
como vimos en los ejemplos que se han presentado en el diario “nuestro ambiente”, existen
posibilidades de hacer escuchar la voz o de tomar acciones.
8 Control social
6 Asociación
5 Apaciguamiento6
3 Información
2 Terapia
No participación
1 Manipulación
Canter, op. cit, p. 716, citando a S. R. Arnstein: “A ladder of citizen participation”. (1969).
Por ello se suele hablar de “niveles de participación”. El nivel de participación puede ser mayor
o menor, dependiendo de una serie de factores como la importancia de la problemática para
la comunidad, la historia organizativa, el grado de relaciones entre los actores (a lo que se
denomina hoy “capital social”), y el alcance de apertura de las autoridades a escuchar y aceptar
la “voz” del usuario o ciudadano.
6
“Apaciguamiento” se refiere a las formas de “participación” tendientes a “calmar los ánimos” de los participantes.
Por ejemplo, convocar a reuniones o asambleas sólo con el fin de evitar que se tomen medidas de presión.
24
Entre otras formas, la participación puede ser:
En sectores con poco “capital social”, las experiencias de participación suelen ser “promovidas”
por organismos externos o por las mismas autoridades. El fortalecer la participación ciudadana
es un proceso que puede involucrar a todos los actores.
MOMENTOS DE PARTICIPACIÓN
La participación ciudadana podría ser una relación permanente entre las autoridades y los grupos
organizados. En la práctica, la participación toma cuerpo en momentos específicos y se vincula
con procesos o proyectos concretos.
– La participación temprana que se daría antes de alguna acción. Enfatizamos las consultas
previas, la evaluación del impacto “ex ante” y la planificación.
– La participación “durante” la ejecución de alguna acción. Allí estaría la corresponsabilidad en
la gestión y el monitoreo de las acciones.
– La participación posterior a las acciones ambientales, que puede darse por ejemplo vinculada
a demandas, a procesos de “remediación de impactos”, a la resolución de conflictos y la
rendición de cuentas.
TÉCNICAS DE PARTICIPACIÓN
Larry Canter, en el Manual de Evaluación de Impacto ambiental7, nos trae un listado de “técnicas
de participación”, que clasifica por su función en:
7
Canter, Larry; Manual de Evaluación de Impacto ambiental, Mc.Graw Hill, 1998.
25
2. Técnicas de recolección de información como encuestas, discusiones de grupo,
técnicas Delphi, reuniones comunitarias, audiencias públicas, diagnósticos rápidos, recogida
aleatoria de información en medios, etc.
3. Técnicas de planificación preliminar como los planes participativos, aplicación de
técnicas informáticas, mapas temáticos, grupos o mesas de trabajo, talleres de trabajo.
4. Técnicas de planificación reactiva para atender a casos concretos como las
comisiones asesoras, comisiones políticas, planificación transparente, reuniones de barrio,
consejos vecinales, técnicas de análisis de valores.
5. Técnicas participativas para la toma de decisión como la planificación arbitraria y
mediadora, el referéndum, el comité de análisis ciudadano.
6. Técnicas participativas para la resolución de conflictos, análisis del conflicto,
mesas de negociación, mediación, técnicas para mejorar la comunicación, Ccnstrucción de
consenso.
7. Apoyo al proceso de participación, emplear a ciudadanos y ciudadanas, miembros
honoríficos, capacitación, asistencia técnica a la comunidad, coordinación, juegos de
simulación, aplicación de dinámicas de grupo.
8. Fórmulas intensivas como el fórum (mesa) temático, círculos de estudio, conferencias
de consenso, paneles ciudadanos, nips.
Los procesos de planificación son cada vez más generalizados en los ámbitos locales.
Desde la construcción de planes estratégicos parroquiales, cantonales o provinciales, o de
planes de manejo para áreas protegidas y territorios específicos, existe una alta demanda de
participación de la comunidad en estos procesos, para lo cual se han creado diversas estrategias
participativas, entre las más importantes están:
Para cualquier forma “temprana” de participación, es vital contar con información adecuada y
precisa que permita que la toma de decisiones tenga bases concretas. También deberemos
cuidar el “nivel” de participación al que nos referíamos anteriormente.
Los procesos de control social de las acciones van teniendo cada vez mayor
importancia. Todos los pueblos que reciben o que son involucrados en procesos de explotación
de un recurso natural (los ejemplos más claros son el minero o petrolero) reciben impactos,
generalmente de carácter negativo. Ello ha llevado a que la comunidad se vuelva vigilante de los
procesos (y en determinados casos, que asuma también acciones de presión).
26
Esto puede implicar acciones como:
– Exigir, ya sea a la autoridad de control estatal como a la misma compañía promotora, el estudio de
impacto ambiental elaborado respecto al proyecto.
– Identificar y registrar los daños ambientales que se han producido o que pueden producirse.
– Exigir al Estado que ejecute el control y tome decisiones políticas apegadas a las leyes
ambientales.
– Promover y patrocinar eventos para difundir estudios de impacto en colaboración con ONGs de
carácter ambiental.
– Contratar servicios de un experto.
Una forma de control social es el monitoreo ambiental. A veces pensamos que ese monitoreo
solamente puede realizarse con complicados aparatos o laboratorios. Sin embargo, es posible
también realizar el control y monitoreo ambiental con métodos simples de medición de impactos,
como por ejemplo los “bioindicadores”, definidos como “las especies o comunidades que
aparecen ligadas a un medio, de unas características especialmente significativas o relevantes”8.
Es decir, al notar la ausencia o presencia de una especie, se puede determinar el grado de
perturbación o cambio en el ambiente. La comunidad participa directamente gracias a la memoria
colectiva y el conocimiento local.
Es importante señalar que la comunidad tiene derecho a solicitar estos estudios a la compañía
o al Estado, si tiene pruebas de daños en la salud o medio ambiente.
En esta parte deberíamos distinguir entre el manejo de recursos propios (especialmente los
relacionados con el suelo) y los recursos “públicos”.
En nuestro país, las áreas y reservas naturales que han tenido una declaratoria de protección
por parte del Estado son “bienes nacionales de uso público”. Los recursos minerales, el agua,
la zona costera (que implica muchas veces las áreas de manglares), el petróleo, son recursos
públicos. Y sobre ellos es posible establecer mecanismos de corresponsabilidad en la gestión
del recurso.
Si existe:
– Identifique quiénes participaron en la elaboración de la parte
ambiental.
– ¿Qué método de participación se utilizó? ¿Qué nivel de participación
(en el sentido señalado en este manual) se logró? ¿Existieron
apoyos externos (ONGs, Organismos de cooperación)?
– ¿Qué temas se han priorizado en lo ambiental? ¿Qué no se
encuentra?
– ¿Cómo nos organizamos para monitorear el cumplimiento del
plan?
Si no existe:
– ¿Podemos plantear a la Municipalidad un plan para la parte
ambiental? ¿Quiénes apoyarían? ¿Quiénes aportarían? ¿Es el
tema prioritario?
28
29
3 UNIDAD
INCIDENCIA EN POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDAD 3
INCIDENCIA EN POLÍTICAS PÚBLICAS
El primer paso a seguir en ese sentido es lograr que el tema que nos mueve (sea el medio
ambiente en su totalidad o un problema específico) sea considerado “de interés público”. Es
decir, que sea un tema en el que la autoridad esté dispuesta a intervenir (que el tema esté en
“agenda pública”). Eso generalmente implica de la autoridad una declaración sobre por qué
intervenir y cómo piensa hacerlo, una “declaración de política pública”.
Lo siguiente será incidir para que esa autoridad intervenga en el sentido que desea la comunidad.
Para ello se consideran algunos “mecanismos de incidencia”.
31
Momento l
A1
Se crea el observatorio de la contaminación en Quito
Al levantarse en las mañanas de salud del Río Machángara, Para la ejecución de este
en la ciudad de Quito, es posible impulsaron a la Universidad San proyecto, se han unido varias
observar, a simple vista, una Francisco, en su Maestría de ONGs que trabajan en la ciudad
“nube” baja sobre los barrios de Gestión Ambiental, y un grupo de con la Fundación Vida para
la ciudad: es la acumulación de ONGs a crear un “observatorio” Quito. El plan cuenta con el
gases que provienen tanto de las de las condiciones ambientales apoyo y aportes específicos del
empresas fabriles, como de los de la ciudad de Quito. Ilustre Municipio del Distrito
vehículos que circulan, cada vez Metropolitano de Quito.
en mayor número, en la ciudad. El observatorio promoverá
la aplicación de mediciones La difusión de las condiciones,
Ni qué señalar sobre las permanentes de dichas de la atmósfera de la ciudad y
condiciones que presenta condiciones, tanto del aire de la salud del río, se realizará
el río Machángara, que en como del agua, apoyando que se publicando por Internet algunos
determinadas zonas presenta una monten aparatos que permitan de los indicadores principales,
especie de “espuma de lavadora”, un monitoreo constante de las así como se dará cuenta de las
y cuyas aguas presentan emisiones. Con el apoyo de los acciones que, para mejorar las
permanentemente un color laboratorios de la Universidad condiciones ambientales, estén
oscuro y malos olores. Politécnica Nacional, se realizando las autoridades y las
comprobará periódicamente la diversas organizaciones que
La preocupación ciudadana por composición de los vertidos que conforman el Observatorio.
las condiciones del aire en la las empresas realizan al río.
ciudad, y por las condiciones
Noticia supuesta, en base a la página Web de la Universidad San Francisco, Quito, Ecuador.
Arbitrariedad en Galápagos
32
A2
?
Momento II
El tema de lo ambiental es preocupación de las autoridades locales ¿Lo era hace 15 años
atrás? ¿Qué ha cambiado?
El caso de Galápagos se presenta como negativo: ¿para qué actores? ¿Cuál sería la
posición de los pescadores? ¿De qué manera influyeron en la decisión tomada?
33
Momento III
EL ESPACIO DE LO PÚBLICO
Existen divergencias en cuanto a los límites entre lo público y lo privado, pero se piensa que
el Estado debería tener responsabilidades de intervención en la solución de los problemas que
las relaciones entre privados ocasionan o que son imposibles de resolver únicamente con el
esfuerzo privado.
Hay problemas que antes considerábamos personales, como la violencia doméstica contra la
mujer, que en un momento determinado se convierte en un problema social, de salud pública y
un atentado contra los derechos humanos. Así sucede también en lo ambiental. Antes cómo se
explotaba un recurso, pongamos por caso la caza de animales “salvajes” en un terreno privado,
podía considerarse “cosa de cada dueño”. Pero hoy se considera que es un tema público, y
que están involucrados allí tanto la estabilidad de los ecosistemas, la defensa de especies y
ciertos derechos humanos; por lo tanto, es de interés de toda una comunidad.
En las relaciones de los distintos actores hay temas que tienen significación para el orden, el
desarrollo social, la soberanía y la prosperidad del Estado. Cuando hay un acuerdo entre las tres
“esferas”: lo estatal, sociedad civil y economía, de que esa temática es importante, se buscará
definir la posición y responsabilidad del Estado frente a ese tema.
Tras ese posicionamiento, hay que tratar que las autoridades lo incluyan en su agenda de
gestión. A veces esta decisión depende de intereses electorales, la amenaza al statu quo o las
posibilidades reales de intervención.
Para ello, las políticas públicas suelen tener un agente impulsor (un “doliente”) que, tras
identificar un asunto, busca generar una red de aliados (una “alianza de base”), con los que se
definen prioridades y estrategias concretas, para acercarse a negociar con la autoridad pública
sobre un tema determinado.
La autoridad pública define entonces una política sobre el tema propuesto. Esta definición puede
ser la expedición de una normativa (una ordenanza, un acuerdo ministerial), la creación de una
unidad o una comisión para analizar o ejecutar acciones en relación con el tema, la asignación
de presupuestos, la definición de mecanismos de monitoreo o evaluación, etc.
34
ALGUNAS NOCIONES OPERATIVAS
Los asuntos públicos son situaciones de la vida real que nos interesan, nos preocupan o
necesitamos.
Las políticas públicas constituyen los cursos de acción mediante los cuales los decidores
públicos atienden los asuntos definidos como públicos o de interés general.
En otras palabras, una política pública es una “propuesta de solución” hecha por un Gobierno,
para enfrentar un problema sentido socialmente.
Los decidores públicos son los directores de más alto nivel de las políticas públicas, en
otras palabras los que toman las decisiones importantes como qué asunto se incluirá, a quiénes
se beneficiará, o qué recursos públicos se movilizarán. Estos decidores pueden ser elegidos
directamente como alcaldes, prefectos o diputados, o nombrados por las autoridades como
ministros o directores departamentales.
Las acciones públicas que se toman para lograr el éxito de éstas deben tener conceptos
claros como la definición de los asuntos que se deben atender, planificación de cuándo y cómo
se lo hace, contar los recursos materiales y humanos.
–� En los procedimientos:
Proponer procesos y ciclos de participación (frente a eventos aleatorios), garantizar que las
organizaciones y grupos de interés mejoren sus capacidades, reconocer e incorporar los
tiempos y dinámicas sociales, distribuir apropiadamente las responsabilidades (sin generar
sobrecargas).
–� En la representatividad:
Si bien un grado de representatividad de los delegados al 100 % de la población no es
posible, se deberá cuidar que en los espacios de participación se sientan representados una
amplia mayoría de la población.
� Frente a la capacidad técnica de los grupos de interés:
Hay temas en los que se requerirá de apoyos logísticos o técnicos por fuera de los
representantes, por ejemplo para temas de capacitación.
Otro aspecto a cuidar en este campo es la capacidad de los actores para la interpretación y
análisis de la información.
9
Quiroz, T. Medellín F. (1998); Guía de planificación y formulación de políticas municipales de promoción de la
equidad entre los géneros. IULA-USAID, Quito, Ecuador.
35
– Frente a temores de otras agencias o actores:
Transparentar la información; hacer que las partes se expresen libremente, apuntalar las
propuestas de los participantes.
¿QUÉ ES LA INCIDENCIA?
Incidir, en este sentido, significa influir en funcionarios y autoridades para que sus decisiones
afecten positivamente a la comunidad. La incidencia se convierte en un asunto práctico que
afecta directamente nuestras vidas.
Las políticas públicas contribuyen a ordenar y organizar la gestión pública, ya que más tarde o
más temprano se convierten en planes, programas y proyectos. Son un canal efectivo para el
poder público.
Cuando en realidad se aplican, las políticas públicas impactan masivamente en la vida social y
en la cotidianidad, esto afecta directa o indirectamente su calidad de vida como ciudadano y
ciudadana.
¿CÓMO INCIDIR?
Cada caso es específico, pero en general se considera que para incidir en una política pública es
necesario un proceso de planificación y negociación. Podríamos plantear los siguientes pasos
orientados a hacerse con el mayor y mejor número de condiciones favorables:
36
1. IDENTIFICAR Y PLANTEAR EL ASUNTO PÚBLICO DE NUESTRO INTERÉS. El asunto
debe ser real, sentido por la colectividad, definir si es un asunto local, regional o nacional,
imprimirlo en un enfoque político. Tener claras las causas del problema, priorizarlas. Definir
el objetivo general frente al asunto público; precisar los resultados de nuestra propuesta.
37
Momento IV
38
39
4 UNIDAD
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
UNIDAD 4
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Identificar algunas normas jurídicas que respalden los procesos de participación ciudadana.
Esta conjunción de derechos hace que el Estado establezca mecanismos para su garantía,
entre los que destacan la legalización de las organizaciones populares, la consulta previa en
temas ambientales, las veedurías ciudadanas y los recursos de amparo constitucional. Así
mismo, se establecen espacios para la participación en temas ambientales, específicamente,
los comités de gestión.
41
Momento l
A1
Relleno suspendido por falta de consulta previa
42
A2
Los estudios técnicos han demostrado la – Obligó a las compañías petroleras a utilizar
validez de las demandas que demuestran el la tecnología más avanzada y menos
riesgo de cáncer por las aguas tóxicas y niveles contaminante.
de toxicidad mayores a los permitidos. Entre
los logros más importantes de la campaña – Apoyo internacional de varias
tenemos: organizaciones hacia el Oriente y los grupos
indígenas perjudicados.
– Formación y fortalecimiento de las
organizaciones locales, caso Frente de Este es un camino y estrategias que tienen los
Defensa de la Amazonia. pueblos indígenas para defenderse de las grandes
corporaciones internacionales y obligarlas a
– Despertar la conciencia de los ecuatorianos que cumplan sus responsabilidades.
y ecuatorianas sobre la importancia de
la Amazonia y sus pueblos frente a la
explotación de recursos naturales.
?
Momento II
Si hemos definido la participación ciudadana como una forma de relación entre Estado
y ciudadanía:
¿En qué circunstancias justificaría tomar acciones legales contra el Estado o las empresas
o compañías que intervienen en el ambiente?
¿Cómo mejorar la justicia ecuatoriana para que sea capaz de resolver estos problemas?
¿Qué deben exigir las comunidades a las empresas para evitar que esto vuelva a
suceder?
43
Momento III
–� En muchas ocasiones, las formas de participación y las causas por las que se participa se
oponen a una norma vigente. De hecho, los casos más “paradigmáticos” de participación
ciudadana se dan para promover cambios de normas que se consideran injustas o lograr
normativas o políticas nuevas. Los movimientos liderados por Martin Luther King, Mahatma
Gandhi, o las acciones de Greenpeace, no siempre son consideradas “legales”.
En un país cuya biodiversidad es considerada como una de las más altas del mundo, y cuyo
capital natural del país es potencialmente capaz de proporcionar un flujo constante de bienes y
servicios, la protección del ambiente tiene categoría de Derecho Constitucional.
44
La prioridad para el país de proteger su riqueza biológica y cultural asociada para las generaciones
presentes y futuras, se explicita en la Constitución como una política pública. Así:
“ Los ciudadanos ecuatorianos gozarán del derecho de elegir y ser elegidos, de presentar
proyectos de ley al Congreso Nacional, de ser consultados en los casos previstos en la
Constitución, de fiscalizar los actos de los órganos del poder público, de revocar el mandato
que confieran a los dignatarios de elección popular, y de desempeñar empleos y funciones
públicas.
Estos derechos se ejercerán en los casos y con los requisitos que señalen la Constitución y
la ley.”
10
Ver el artículo 1 de la Constitución.
45
Tienen relación también con la participación muchos de los derechos civiles expresados en el
Art. 23 de la Constitución, entre ellos:
Art. 23. Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta Constitución y en los instrumentos
internacionales vigentes, el Estado reconocerá y garantizará a las personas los siguientes:
El texto del Art. 88 señala, respecto a las decisiones estatales, tres garantías a la ciudadanía:
Art. 88. Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente
con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley
garantizará su participación.
46
La interpretación de este artículo ha sido, en la práctica, la aplicación de un mecanismo de
consulta que trataremos más adelante. Esto parecería restrictivo, pues como hemos visto
al hablar de niveles de participación, “contar con su criterio” y “participar” parecerían más
amplios que “ser consultado”.
Otra norma que tiene relación con la participación en relación con el ambiente es el párrafo
tercero del Art. 91 de la Constitución:
“Sin perjuicio de los derechos de los directamente afectados, cualquier persona natural o
jurídica, o grupo humano, podrá ejercer las acciones previstas en la ley para la protección
del medio ambiente”.
Por la especial relación existente entre las culturas indígenas y afroecuatorianas con su territorio
y ecosistemas, al hablar de los derechos de estos pueblos, se reconocen, entre otros, en el Art.
85 de la Constitución, los siguientes:
Desde el punto de vista de la participación, destaquemos que en este caso no sólo se habla de
la información y la consulta: muchas de las garantías expresadas se refieren a la participación en
la gestión; es decir, en la toma de decisiones y en los beneficios de los recursos naturales.
La normativa ambiental ofrece espacios de consulta y toma de decisiones a través de los cuales
se pueden explicitar y organizar demandas, revisar y proponer políticas, controlar y regular la
gestión ambiental de las localidades.
47
Aunque no han sido aún reglamentados, los artículos 28 y 29 de la Ley de Gestión Ambiental
señalan el derecho a la participación, así:
Art. 28. Toda persona natural o jurídica tiene derecho a participar en la gestión ambiental,
a través de los mecanismos que para el efecto establezca el reglamento, entre los cuales
se incluirán consultas, audiencias públicas, iniciativas, propuestas o cualquier forma de
asociación entre el sector público y el privado. Se concede acción popular para denunciar a
quienes violen esta garantía, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal por denuncias o
acusaciones temerarias o maliciosas.
El incumplimiento del proceso de consulta al que se refiere el Art. 88 de la Constitución
Política de la República tomará inejecutable la actividad de que se trate y será causal de
nulidad de los contratos respectivos.
Art. 29. Toda persona natural o jurídica tiene derecho a ser informada oportuna y
suficientemente sobre cualquier actividad de las instituciones del Estado que conforme al
Reglamento de esta Ley, pueda producir impactos ambientales. Para ello podrá formular
peticiones y deducir acciones de carácter individual o colectivo ante las autoridades
competentes.
La misma ley, en los artículos 43 a 46, establece la posibilidad de tomar acciones civiles y
administrativas para la protección del derecho a un ambiente sano12.
Una tendencia de las últimas leyes sociales ecuatorianas ha sido crear espacios obligatorios
de participación reglada como los Consejos Cantonales y Provinciales de Salud, los Consejos
Cantonales de la Niñez y la Adolescencia, los Comités de Usuarias y los Comités de Gestión de
la ley de Maternidad Gratuita. En el nivel nacional, también se cuentan con este tipo de espacios
como el Consejo Nacional de la Salud.
En estos espacios se busca que exista una corresponsabilidad (y representación más o menos
similar) entre el sector público y privado para la definición de políticas públicas nacionales
o locales. En ese caso, la estrategia implicará asegurar la representación en los comités o
consejos respectivos.
12
Para el análisis de esas acciones, nos remitimos al manual No. 2 de esta serie que se refiere a la justicia en
temas ambientales.
48
conformación a un representante de las cámaras de producción de la Sierra, uno de la Costa y
uno de la sociedad civil.
En la TULS, los artículos 9 y 10 del libro II establecen Consejos del mismo tipo a nivel provincial,
como “Consejos Asesores de la Comisión Nacional”. Se hace constar específicamente el
tema de la descentralización de la gestión ambiental como objetivo de estos consejos. La
conformación de los mismos sería idéntica a la conformación de la Comisión Nacional, con los
representantes provinciales respectivos.
• El Grupo Nacional de Trabajo sobre Biodiversidad (libro IV, Art. 1 sig.), definido como un
grupo abierto, interdisciplinario y técnico para proponer lineamientos básicos de las políticas,
y establecer redes de cooperación.
49
• Los Comités de Gestión de las Áreas Protegidas (libro IV, Art. 165 sig.). Su conformación
es voluntaria.
• Los Grupos Asesores Técnicos (GAT) (libro IV, Art. 175 sig.) conformado por técnicos de
los proyectos que se ejecuten en las áreas protegidas.
• Las zonas especiales de manejo costero (Libro V, Art. 13), denominados “Organismos
Zonales de Manejo”.
• La gestión de manglares, en las comunidades que logren el acuerdo de consesión de uso
del manglar (Libro V, Art. 19).
LA CONSULTA PREVIA
Art. 88. Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente
con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley
garantizará su participación.
Política 9: “De acuerdo con las normas constitucionales, la consulta previa se aplicará a
toda decisión estatal que pueda ocasionar impactos sobre la diversidad biológica del país, o a
proyectos que afecten a los recursos naturales o a la diversidad cultural en territorios indígenas
y afroecuatorianos. El consentimiento fundamentado previo se aplicará a los procesos de
acceso a los recursos genéticos y al desarrollo de proyectos relacionados con organismos
vivos modificados”.
Esta herramienta, como vimos en algunas de las notas de “nuestro ambiente”, puede ser muy
útil en manos de las comunidades. Aunque su contenido es general, se ha aplicado con mayor
interés desde la organización de los pueblos indígenas y afroecuatorianos, o en comunidades
13
En sentido amplio de la normativa ambiental, sería necesario contar también con otras leyes como las de agua,
minería, hidrocarburos, etc. que establecen espacios participativos como las Juntas Administradoras de agua.
50
rurales organizadas, como lo señalaría (más bien restrictivamente) la política de biodiversidad
mencionada.
VEEDURÍAS CIUDADANAS
De acuerdo al reglamento expedido por la Comisión de Control Cívico Contra la Corrupción (en
adelante CCCC), las veedurías ciudadanas son formas de organización social que se conforman
con el objetivo de evitar actos de corrupción, negligencia, ineptitud de las instituciones públicas.
Su objetivo es prevenir y controlar la corrupción, la negligencia de las instituciones a quienes
la sociedad ha encomendado tareas especializadas de beneficio para todo el colectivo. Las
veedurías no pretenden fiscalizar ni realizar persecuciones de ninguna persona, sino transparentar
la gestión pública y mejorarla.
Según dicho reglamento, se puede conseguir el aval de la CCCC para que los grupos que
organizan una veeduría realicen las tareas de investigación. Ese reglamento señala que quienes
deseen formar una veeduría deben proponer a la CCCC la temática, y un listado de al menos
cinco miembros que conformarían la comisión veedora. Estos miembros deberán cumplir una
serie de requisitos como no formar parte de partidos políticos, no haber sido glosados por
Contraloría, entre otros, y serían calificados por la CCCC.
Actualmente la dinámica social ha rebasado a las veedurías de la CCCC, dándose otras formas
de veeduría, no necesariamente vinculadas con la “búsqueda de actos de corrupción”. Así se
establecen “observatorios” que controlan la calidad de los efectos y los productos (y no tanto el
proceso con el que se realizaron), o veedurías sobre la calidad (que promueven la mejora de los
procesos, no tanto la investigación de la ética en el mismo). Para la conformación de la mayoría
de éstos, no se ha pedido a la CCCC que ha existido una calificación de sus miembros.
Como existen muchas acciones que pueden ser sujetas al control social, se han dado algunas
formas específicas14 como:
Los mecanismos de control social son diferentes entre sí, tanto en su conformación como en
los métodos de trabajo. Pero podemos encontrar muchos puntos en común, como son:
14
Ministerio de Bienestar Social y GTZ: Control social de servicios. GTZ-MBS 2003.
51
RENDICIÓN DE CUENTAS Y REVOCATORIA DE MANDATO
Según Ribot15, “la rendición de cuentas a la población por parte de los decidores a nivel local,
es decir la “democracia local” es el mecanismo para lograr una mayor equidad y eficiencia”.
Para la revocatoria por incumplimiento, se realizará un proceso de votación popular que puede
ser solicitada con el apoyo de un 30 % de los empadronados en la jurisdicción respectiva, luego
del primer año de gestión del gobierno seccional correspondiente. Hasta el momento, no se han
dado casos de aplicación de esta normativa.
15
Ribot, Jesse; La descentralización democrática de los recursos naturales: la institucionalización de la participación
popular. Informe del Word Resources Institute, 2002.
52
Momento IV
Determine lo siguiente:
¿Con qué espacios participativos se cuenta en nuestra localidad
para asuntos ambientales?
Si no existen, ¿hay interés de crearlos? ¿Se puede proponer un
plan de incidencia para lograrlo?
53
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56
La presencia ciudadana para el desarrollo local es cada vez
mayor. Entre la lucha por una democracia más participativa y
una mayor conciencia sobre la problemática ambiental, hacen
que se busquen, creen y aparezcan nuevos espacios y formas
de participación.