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CONSEJO DE ESTADO
JUSTICIA - GUiA - CONTROL

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCiÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN "B"

MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00612-00


Actor: BREINER ANDREIS LÓPEZ JULIO
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CUNDINAMARCA - SECCiÓN TERCERA -
SUBSECCIÓN A

Acción de Tutela - Fallo de primera instancia

La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Breiner Andreis


López Julio contra las providencias proferidas el 15 de marzo de 2017 y el 18
de septiembre de la misma anualidad, respectivamente, por el Juzgado
Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A.

1. ANTECEDENTES

1. La solicitud y pretensiones

El señor Breiner Andreis López Julio, en ejercicio de la acción de tutela,


solicitó la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la
administración de justicia, debido proceso, defensa e igualdad y el principio
de buena fe que estimó vulnerados por el Juzgado Treinta y Cinco
Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, al proferir las providencias del 15 de marzo de 2017 y del 18
de septiembre del mismo año, mediante las cuales se resolvió,
respectivamente, no tramitar la reforma de la demanda y rechazar el recurso
de apelación interpuesto contra dicha decisión, al interior del proceso de
reparación directa instaurado por él y su familia contra la Nación - Ministerio
de Defensa - Ejército Nacional, con ocasión de las lesiones sufridas por la
activación de una mina antipersona, mientras realizaba labores propias de
soldado profesional al servicio del Ejército Nacional.

En amparo de los derechos invocados, solicitó:


Jl:ii:ií:L
CONSEJO DE ESTADO
Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: Breiner Andreis López Julio
Acción de tutela. Fallo de primera instancia
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JUSTICIA - GUlA - CONTROL

"1. DECLARAR que tanto el auto emitido el 15 de marzo de 2017 que


negó la reforma a la demanda adoptado por el Juzgado 35
Administrativo de Bogotá, así como la decisión emitida el día 18 de
. septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
conocida en el mes de noviembre de 2017, dentro del Proceso Ordinario
de Reparación Direcla presentada por la ahora accionante en contra del
LA (sic) NACiÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJERCITO
NACIONAL, VULNERA los derechos fundamentales del suscrito
accionante al acceso a la administración de justicia en conexidad con el
derecho fundamental al debido proceso, el derecho de audiencia y de
defensa asi como el derecho a la igualdad, la buena fe, consagrados en
los artículos 29,31, 229, 13,83, de la Constitución Política de Colombia.

2. De conformidad con la anterior declaración, proceda a tutelar los


derechos fundamentales del suscrito accionan te al acceso a la
administración de justicia en conexidad con el derecho fundamental al
debido proceso, el derecho de audiencia y de defensa así como el
derecho a la igualdad, la buena fe, consagrados en los artículos 29, 31,
229, 13, 83, de la Constitución Política, ordenando al Juzgado 35
Administrativo de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
procedan a emitir en el término que el Juez Constitucional estime
pertinente nuevo auto admitiendo la reforma a la demanda interpuesta".

2. Los hechos

Para un mejor entendimiento, con base en la demanda y en el material


probatorio que hacen parte de este expediente, los supuestos fácticos de la
tutela de la referencia se resumen de la siguiente manera:

2.1. El señor Breiner Andreis López Julio, junto con sus familiares más
cercanos, presentaron demanda de reparación directa contra la Nación -
Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, con el fin de obtener el
pago de los perjuicios materiales y morales derivados del daño antijurídico
causado como consecuencia de las lesiones y afecciones ocasionadas por la
activación de una mina antipersonal que tuvo lugar cuando el señor López
Julio realizaba labores propias de soldado profesional al servicio del Ejército
Nacional.

2.2. El Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de


Bogotá, mediante auto del 3 de agosto de 2016, admitió en primera instancia
el medio de control incoado y, en consecuencia, dicha providencia fue
notificada personalmente a la entidad demandada el 22 de noviembre de
2016 y por estado del4 de agosto de 2016 a la parte demandante.
ñd.h
CONSEJO DE ESTADO
Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: Breiner Andreis López Julio
Acción de tutela - Falto de primera instancia
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11. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo


dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 50 del
artículo 2.2.3.1.2.10 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 10
del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20173

2. Problemajurídico

El problema jurídico por resolver se centra en determinar si el Juzgado


Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección
A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de
justicia, debido proceso, defensa e igualdad y el principio de buena fe del
señor Breiner Andreis López Julio, al proferir las providencias de 15 de marzo
y 18 de septiembre de 2017, mediante las cuales resolvieron,
respectivamente, (i) abstenerse de tramitar la reforma de la demanda y (ii)
rechazar el recurso de apelación interpuesto contra dicha decisión, por ser
improcedente, dentro del proceso de reparación directa adelantado por él y
sus familiares contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército
Nacional, con ocasión de las lesiones y afecciones sufridas por la activación
de una mina antipersonal que tuvo lugar cuando el señor López Julio
realizaba labores propias de soldado profesional al servicio del Ejército
Nacional.

Con el fin de solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala de


Decisión, en primer lugar, analizará la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, luego, los requisitos generales y específicos
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y,

finalmente, el caso concreto.

3 Decreto 1983 de 2017 Pare! cual se modifican Jos artIculas 2.2.3.1.2.1 2.2.3.1.2.4 Y2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de
2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho. referente a las reglas de reparto de la acción de tute/ao,
"(...) 5. Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunafes serán repartidas, para su conocimiento en primera
instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada, (. _.)".
Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: Breiner Andreis López Julio
Acción de tutela - Fallo de primera instancia
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2.3. El 15 de febrero de 2017, la apoderada de los demandantes presentó la


reforma de la demanda, pero la misma fue rechazada mediante providencia
del 15 de marzo de 2017, por no haber sido presentada dentro del término de
Ley.

2.4. Contra dicha providencia, la parte actora interpuso recurso de


apelación, el cual fue concedido ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A. Dicha Corporación,
mediante auto del 18 de septiembre de 2017, rechazó por improcedente el
recurso de apelación interpuesto contra el auto que resolvió no tramitar la
reforma de la demanda, por haber sido presentada extemporáneamente.

3. Trámite procesal e intervenciones

El Magistrado Sustanciador, mediante providencia del 2 de marzo de 2018,


ordenó la notificación del auto admisorio de la tutela al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A y al
Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá como
partes accionadas, y la vinculación de la Nación - Ministerio de Defensa
Nacional - Policía Nacional, como tercera interesada en el resultado del
proceso 1. Posteriormente, por medio del auto del 10 de abril de 2018, se
vinculó a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional,
para que ejerciera su defensa2

3.1. La Policía Nacional, por intermedio del Secretario General, propuso la


excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en
que esa Entidad no es parte en el proceso de reparación directa objeto de la
acción constitucional, pues éste fue incoado contra la Nación - Ministerio de
Defensa Nacional - Ejército Nacional, Institución que no se encuentra dentro
de la estructura interna de la Policía Nacional.

3.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera -


Subsección A, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá y el
Ejército Nacional guardaron silencio.

1 Folio 46 del expediente.


2 Folio 59 del expediente.
JLi.i:ü:L
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Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: 8reiner Andreis López Julio
Acción de tutela - Fallo de primera instancia
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3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura


reiterada y uniforme de la Corte Constitucional!l] y el Consejo de Estadol2] ha
sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los
requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales
específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la posición de la Corte Constitucional ha tenido algunas


variaciones con el paso del tiempo, pues empezó con la tesis denominada
vía de hecho, propia de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993;
luego redefinió esa tesis a través de la sentencia T-949 de 2003 y,
finalmente, estableció las reglas de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencia judicial por medio de la sentencia C-590 de 2005.

Por su parte, el Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación de


agosto 5 de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó
que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y
cuando se respete el principio de autonomía del juez natural y se cumplan los
requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así:

3.1. Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son


exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el
estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i)
La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron
todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(¡ji) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una
irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y
argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la
providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción
de tutela.

(1) Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998. T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de
2000. T-B52 de 2002, T-453 de 2005. T-061 de 2007, T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-OOI de 1999. T-BI4 de 1999. T-
522 de 2001, T-B42 de 2001. SU-I59 de 2002. T-462 de 2003, T-205 de 2004, T-701 de 2004. T-B07 de 2004. T-1244 de
2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005. T-BOOde 2006, T-061 de 2007. T-018 de 200B, T-051 de 2009, T-060 de 2009. T-
066 de 2009, T.889 de 2011, T- 010 de 2012. T- 1090 de 2012, T-074 de 2012. T- 399 de 2013, T-4B2 de 2013, T- 509
de 2013, , T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015.
(2J Sentencia de unificación por importancia jurldica. proferida por /a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de
agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ram/rez. Exp. n. o 11001-03--15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina
Productos Alimenticios S.A.
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Demandante: Breiner Andreis López Julio
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3.2. Causales especificas: Las causales específicas de procedencia de la


acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en
los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a)
Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b)
defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al
margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el
juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para
proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, e[ cual se origina en el
evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o
inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando
la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo
a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin
motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa
de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en


alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder
el amparo constitucional.

3.2.1. El desconocimiento del precedente como causal específica de


procedibílidad de la acción de tutela contra providencia judicial

Esta causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra


providencias judiciales involucra el derecho a la igualdad, pues es deber de
las autoridades judiciales, garantizar la igualdad en la aplicación a la Ley en
situaciones con supuestos fácticos y jurídicos análogos, en aras de garantizar
un tratamiento similar a [os usuarios de la administración de justicia. Sólo de
esta manera se logrará garantizar los principios constitucionales de seguridad
jurídica y confianza legítima, en el marco de un Estado de Derecho.

En ese contexto, se debe entender que la importancia del precedente judicial


radica en que éste es una interpretación previa, consolidada y reiterada de
una posición jurisprudencial, cuya ratio decidendi (motivos de la decisión)

.• Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.


Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
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resuelve el problema jurídico planteado en casos con supuestos de hecho y


de derecho iguales,

Ahora bien, es preciso establecer que existen dos clases de precedentes


judiciales: i) el vertical, que es aquél que es fijado por una autoridad judicial
de superior jerarquía, y ii) el horizontal, definido como el lineamiento dictado
por un mismo juez o corporación. Para que proceda la acción de tutela por
violación del precedente horizontal "es necesario que el precedente que se alega

desconocido, verdaderamente se constituya como tal, esto es, que no se trate de


jurisprudencia aislada 'S , Entre tanto, para que proceda por violación del
precedente vertical, habrá que determinarse la postura interpretativa del
órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para establecer si existe
o no, la vulneración alegada.

Respecto al desconocimiento del precedente, como requisito específico de


procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la Corte
Constitucional en la sentencia T-457 del 2008 precisó:

"( ,.) En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en


sentencia T-158 de 2006 señaló: "Por ello, la correcta utilización del
precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser
fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los
hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son
semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado,
(ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado,
constítuye la pretensión del caso presente y (iii)si la regla jurisprudencial
no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica
que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación (.. )'6,

Al respecto, es importante precisar, que la jurisprudencia constitucional ha


señalado que el precedente judicial, por regla general7, es aquella sentencia o
conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de
escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las
que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia,
que sirve también para solucionar el nuevo casoa Lo anterior significa que si

5 Corte Constitucional, sentencia T-100 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
6 Corte Constitucional, sentencia T-457 de 2008, M,?: Humberto Sierra Porto.
7 Cfr. sentencia T-794 de 2011 MP. Jorge Iván Palacio. Ver también las sentencias T-1317 de 2001. MP. Rodrigo
Uprimny Yepes y T-292 de 2006. MP. Manuel José Cepeda Espinosa
En la sentencia T-794 de 2011 se dijo: "". U(i)la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta
una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurfdico semejante. o a
Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: 8rejner Andreis López Julio
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bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que
haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto
por el precedente judicial.

Cabe resaltar que el respeto por el precedente jurisprudencial no puede ser


entendido de manera absoluta, pues se trata de armonizar y salvaguardar los
principios constitucionales. No obstante, se ha admitido la separación del
mismo siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. La
Corte Constitucional en sentencia T-446/13 se pronunció sobre el particular
en los siguientes términos:

"(.. .) es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de


vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al
punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él
mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de
adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los
desafíos propios de la evolución del derecho. un juez puede apartarse
válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia
hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus
superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos
análogos, pues "sólo puede admitirse una revisión de un precedente si
se es consciente de su existencia" (requisito de transparencia); y (ii)
expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y
los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio
jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer
argumentos en otro sentido, síno que resulta necesario demostrar que el
precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver
el caso nuevo (requisito de suficiencia). Satisfechos estos requisitos por
parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a
la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e
independencia de los operadores judiciales (. ..)".

Así las cosas, el desconocimiento del precedente se presenta cuando, sin


razón aparente ni justificación debidamente expuesta y suficientemente
motivada en la decisión, la autoridad judicial decide apartarse de forma
ilegítima de un precedente plenamente identificado y consolidado, que
cuenta con fuerza vinculante para el operador judicial, bien sea en su propia
jurisdicción debido a la relación jerárquica, en el caso del precedente vertical,
o por respeto a sus propios pronunciamientos, o bajo el argumento del
principio de supremacía constitucional, según el cual la jurisprudencia
constitucional goza de fuerza vinculante (precedente constitucional vertical),

una cuestión constitucional semejante y (üij los hechos del caso o las nonnas juzgadas en /a sentencia son semejantes o
plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente ".
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Radicado.: 1100l-03-15'()OG-2018,()0612-00
Demandante: Breiner Andreis López Julio
Acción de tutela - Fallo de primera instancia
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como resultado del control de constitucionalidad abstracto que se ejerce


sobre la Ley o norma con fuerza de ley, o en la interpretación de los
derechos fundamentales, bajo el control de constitucionalidad en concreto en
sede de tutela.

En ese orden, cuando un juez se aleja de un determinado precedente judicial


sin exponer suficientemente las razones de hecho y derecho para hacerlo, tal
actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad.

4. Análisis del caso concreto

4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad

La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia


constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una
violación de los derechos fundamentales de acceso a la administración de
justicia, debido proceso, defensa e igualdad y el principio de buena fe, los
cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

Frente al punto del agotamiento de los recursos ordinarios ylo extraordinarios


de defensa judicial. la Sala advierte que el accionante interpuso recurso de
apelación contra la providencia que negó la reforma de la demanda, el cual,
en su criterio, era el medio idóneo para impugnar esa decisión, aspecto que
hace parte de la controversia dentro de esta acción de tutela, como se verá
más adelante.

Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que las


providencias cuestionadas son del 15 de marzo de 2017 y del 18 de
septiembre de la misma anualidad, es decir que interpuso la acción de tutela
dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los


hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos
fundamentales y que las providencias que se cuestionan en el asunto de la
referencia no fueron proferidas dentro de una acción de tutela.
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Demandante: 8reiner Andrejs López Julio
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4.2. Caso concreto

El señor Breiner Andreis López Julio y sus familiares más cercanos, en


ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron una demanda con el
fin de reclamar el pago de los perjuicios morales y materiales derivados de
las lesiones y afecciones ocasionadas por la activación de una mina
antipersona mientras el señor López Julio desempeñaba labores propias de
soldado profesional al servicio del Ejército Nacional.

Por reparto, dicha demanda le correspondió al Juzgado Treinta y Cinco


Administrativo de Bogotá, que la admitió mediante auto del 3 de agosto de
2016, providencia que fue notificada a la parte accionada y al agente del
Ministerio Público el 22 de noviembre de 2016. La accionante radicó reforma
de la demanda el 15 de febrero de 2017, pero la misma fue rechazada
mediante auto del 15 de marzo de 2017, providencia que fue apelada por la
parte actora. Por medio de auto del 24 de mayo de 2017, el A quo concedió
recurso de apelación para que fuera resuelto por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, pero éste lo rechazó por considerarlo improcedente.

La Sala advierte que la acción de tutela está dirigida principalmente a


cuestionar la legalidad del auto proferido el 15 de marzo de 2017 por el
Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá,
mediante el cual rechazó la reforma de la demanda por haber sido
presentada extemporáneamente y del auto proferido el 18 de septiembre de
2017, por medio del cual la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente el recurso de
apelación interpuesto contra la providencia del 15 de marzo de 2017.

En criterio del señor Breiner Andrés López Julio, el Juzgado Treinta y Cinco
Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá incurrió en desconocimiento del
precedente jurisprudencial, al rechazar la reforma de la demanda, por cuanto
realizó una interpretación restrictiva del artículo 173 de la Ley 1437 de 2011,
al considerar que el término para presentar la reforma de la demanda había
fenecido, pese a haber sido presentada dentro de los 55 días de traslado de
la demanda que corresponden a: i) 25 días del traslado común de que trata el
articulo 199 del CPACA, modificado por el Código General del Proceso y ii)
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30 días para el traslado de la demanda de que trata el artículo 172 del


CPACA

Por otra parte, el actor considera que la Subsección A de la Sección Tercera


del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del
precedente jurisprudencial, al rechazar el recurso de apelación contra el auto
que negó la reforma de la demanda, comoquiera que si bien esa providencia
no se encuentra enlistada entre las que son apelables de conformidad con el
artículo 243 del CPACA, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
establecido que dicha decisión sí es apelable por cuanto la reforma de la
demanda hace parte integral de la misma y, por lo tanto, se debe entender
incluida en el numeral 1 del artículo 243 ibídem que hace referencia al auto
que rechaza la demanda, el cual es susceptible del recurso de apelación.

Con el fin de resolver los cuestionamientos planteados por el tutelante, la


Sala abordará los siguientes tópicos: (i) término para presentar la reforma de
la demanda y (ii) procedencia del recurso de apelación contra el auto que
rechaza la reforma de la demanda.

4.2.1. Término para presentar la reforma de la demanda

En primer lugar, es necesario analizar el artículo 173 de la Ley 1437 de 2011,


que sobre la reforma de la demanda dispone lo siguiente:

"ARTíCULO 173. REFORMA DE LA DEMANDA. El demandante podrá


adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a
las siguientes reglas:

1. La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez


(10) días siguientes al traslado de la demanda. De la admisión de la
reforma se correrá traslado mediante notificación por estado y por la
mitad del término inicial. Sin embargo, si se llama a nuevas personas al
proceso, de la admisión de la demanda y de su reforma se les notificará
personalmente y se les correrá traslado por el término inicial.

2. La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las


pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas.

3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o


demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas
pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad".
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Entre tanto, sobre el término del traslado, el artículo 172 ibídem dispone:

"ARTíCULO 172. TRASLADO DE LA DEMANDA. De la demanda se


correrá traslado al demandado, al Ministerio Público y a los sujetos que,
según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en
el resultado del proceso, por el término de treinta (30) dias, plazo que
comenzará a correr de conformidad con lo previsto en los
artículos 199 y 200 de este Código y dentro del cual deberán contestar
la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía,
y en su caso, presentar demanda de reconvención".

Como se advierte de la lectura de la primera norma transcrita, la Ley 1437 de


2011 plantea que la reforma de la demanda puede ser presentada hasta el
vencimiento de los diez días siguientes al traslado de la misma. No obstante,
no señala expresamente si esos diez días son siguientes al vencimiento del
término de traslado o si empiezan a correr de manera simultánea, por lo cual
dicho artículo puede ser interpretado de dos maneras: (i) Interpretación
restrictiva, según ia cual los diez días para presentar la reforma de la
demanda empiezan a correr una vez finalicen los 25 días de que tratan el
artículo 199 CPACA., y de manera simultánea con el término de 30 días de
que trata el artículo 172 CPACA. (ii) Interpretación extensiva: Una vez
vencidos los dos términos de traslado de la demanda (55 días), el
demandante tiene hasta los diez días siguientes, para presentar la reforma
de la misma, aunque esto no es óbice para que dicha reforma pueda ser
presentada con anterioridad al vencimiento de dicho término.

En el caso concreto, la Sala advierte que el Juzgado Treinta y Cinco


Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio del auto del 3 de
agosto de 2016, admitió la reparación directa objeto de esta tutela Dicha
providencia fue notificada el 22 de noviembre de 2016 a la parte accionada,
al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado. Entre tanto, la accionante presentó la reforma de la demanda el
15 de febrero de 2017.

A manera de ilustración, si se aplican ambas interpretaciones al caso


concreto, se entendería de la siguiente manera:
Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: Breiner Andreis López Julio
Acción de tutela ~ Fallo de primera instancia
CONSEJO DE ESTADO 13
JUSTICIA - GUrA - CONTROL

(i) Interpretación extensiva del artículo 173 CPACA

10 días (para presentar la


,
.,
,.• reforma de la demanda)
_._._._._.- -,-,-,-,-,_._, ,,' ~._._._._._.. '._._._.-._._.- _._' '_.-
25 días (articulo 199 CPACA 30 días (articulo 172 CPACA) \/

-8.....
---0 ..----------0¡,,---o(O
.-. ----.r0.--~
11

A partir de la interpretación extensiva del artículo 173 CPACA, en el caso


concreto, se determinaría que la parte accionante presentó en tiempo la
reforma de la demanda.

(ii) Interpretación restrictiva del artículo 173 CPACA


,., .,,
,. _._._._._._ ..•.

-8---..0•.---------- 25 días (artículo 199 CPACA I

....
30 días (artículo 172 CPACAl
0,10----:0.--0•.-- .•0
10 días
reforma
rl"'m::mri::l

Por el contrario, si se aplica la interpretación restrictiva del artículo 173


CPACA, en el caso particular, se determinaría que la parte actora presentó la
reforma de la demanda extemporáneamente.

Ahora bien, aunque en el auto del 15 de marzo de 2017, el Juzgado Treinta y


Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá solamente argumenta
que se rechaza la reforma de la demanda "Por no haber sido presentada dentro
del término previsto, y por ende no cumplir con los requisitos previstos en el articulo
173 del C.P.A.C.A.", la Sala advierte que ese despacho realizó una
interpretación restrictiva de la disposición referida, por cuanto si se hubiera
tenido en cuenta la segunda interpretación sobre el término para presentar la
reforma de la demanda, la misma habría sido tramitada.
Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: Breiner Andreis López Julio
Acción de tutela - Fallo de primera instancia
CONSEJO DE ESTADO 14
JU$TJCIA - GUíA. CONTROL

Así pues, para el señor Breiner Andreis López Julio, el Despacho accionado

debió contar el término para la presentación de la reforma de la demanda

una vez vencidos los 25 días de que trata el artículo 199 del CPACA y los 30
días de que trata el artículo 172 del CPACA, la cual,@ su criterio, es una

interpretación razonada y sistemática de los artículos 172, 173 Y 199 ibídem,


que ha sido adoptada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo

de Estado, tal como se advierte del auto del 26 de octubre de 2016, en el

cual se dispuso:

"Con relación a lo anterior, debe el Despacho manifestar su desacuerdo


respecto al cómputo de los términos previstos en las normas
anteriormente señaladas y realizado por el a qua. En efecto, la última
notificación del auto admisorio de la demanda fue realizada el día 24 de
junio de 2015 tal y como consta a folio 41 del cuaderno N° 1;
subsíguientemente a esto, establece el inciso quinto del artículo 199 del
CPACA modificado por el articulo 612 del Código General del Proceso
que: (. ..) Las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la
secretaría a disposición del notificado y el traslado o los términos
que conceda el auto notificado, sólo comenzarán a correr al
vencimiento del término común de veinticinco (25) dias después de
surtida la última notificación (... )", es menester señalar que estos días
se entienden hábiles y no calendario contrario a como lo consideró el
Tribunal, lo que implica que el término mencionado venció el día 31 de
julio de 2015 y no el 19 de julio del mismo año, como fue computado por
el a quo.

Acto seguido, señala el artículo 172 del CPACA que vencidos los 25
días dispuestos en el artículo 199 (modificado por el articulo 612 del
Código General del Proceso), se correrá traslado al demandado, al
Ministerio Público y a los sujetos que, según la demanda o las
actuaciones acusadas que tengan interés directo en el resultado del
proceso, por el término de treinta (30) días, dentro de los cuales deberán
contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar
en garantia, y en su caso, presentar demanda de reconvención; término
que, en el presente caso finalizó el día 15 de septíembre de 2015.

Ahora bien, indica el numeral primero del artículo 173 del CPACA que la
reforma de la demanda podrá proponerse hasta el vencimiento de los
diez (10) días siguientes al traslado de la demanda, lo que implica que,
vencido el término de 30 días previamente computado, la parte
demandante cuenta con 10 días más para realizar las reformas del
escrito de demanda que considere necesarias, días que, distinto a lo
manifestado por el Tribunal de primera instancia, no deberán ser
contados de forma simultánea con los demás términos explicados"9.

No obstante, esta Sala encuentra que la Sección Primera de esta

Corporación sostiene una tesis diferente, según la cual del numeral 10 del

e Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 26 de octubre de 2016, radicado núm. 25000-23-36-000-2015-01065-
02(57935).
ii.tIt1
CONSEJO DE ESTADO
Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: Breiner Andreis López Julio
Acción de tutela - Fallo de primera instancia
15
,JUSTICIA - GUrA - CONTROL

artículo 173 de la Ley 1437 de 2011 se deduce que la única oportunidad para
presentar la reforma de la demanda es durante los diez primeros días del
término de traslado para contestarla 10, es decir que corre de manera paralela
con el término de traslado para contestar la demanda, así:

(i) En primer lugar, debe ser notificado el auto admisorio de la demanda


a todos los demandados y terceros con interés legitimo en el resultado
del proceso. (ii) Desde el momento en que se realiza la última
notificación se debe contabilizar el término común de veinticinco (25)
dias al que se refiere el articulo 199 del C.PACA (iii) Finalizado este
plazo, comienza a correr el término de traslado de la demanda por
treinta (30) días de acuerdo con lo establecido en el artículo 172 Ibídem.
(iv) De forma simultánea empieza a correr el plazo para la eventual
reforma de la demanda, es decir diez (10) días plazo que, se repite,
coincide con los primeros diez (10) días del termino de traslado de la
demanda.

La Sección Primera del Consejo de Estado fundamenta esta interpretación


restrictiva del artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, en el hecho de que
conceder la oportunidad para reformar la demanda con posterioridad a la
contestación de la demanda, además de vulnerar el derecho de defensa de
la parte accionada, iría en contra de los principios de lealtad, buena fe e
igualdad.

4.2.2. Procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza


la reforma de la demanda

De conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables


los siguientes autos que en primera instancia sean proferidos por los jueces
administrativos:

"1. El que rechace la demanda.


2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes
de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
3. El que ponga fin al proceso.
4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que
solo podrá ser interpuesto por el Minísterio Público.
5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.
6. El que decreta las nulidades procesales.

10 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 17 de septiembre de 2013, radicado núm. 11001-03-24-000-2013-
0012HJO.
ñ.ti.i:L
CONSEJO DE ESTADO
Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: 8reiner Andreis lópez Julio
Acción de tutela - Fallo de primera instancia
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,JUSTICIA ~ GUíA _ CONTROL

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida


oportunamente".

De la lectura de la disposición citada, la Sala advierte que el auto que

rechaza la solicitud de reforma de la demanda no se encuentra enlistada

entre las providencias apelables, por lo cual habría lugar a rechazar el

recurso de apelación. Esta tesis ha sido adoptada por la Subsección A de la

Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual ha argumentado:

"De lo preceptuado por la norma trascrita es posible concluir, con


claridad meridiana, que ésta contempla la posibilidad de recurrir en
apelación los autos que rechazan la demanda, mas no aquellos por
medio de los cuales se rechaza la reforma de la misma.

Ahora, es cierto que el numeral 1 del artículo 321 del Código General del
Proceso -en el que la parte actora se fundó para interponer la apelación-
establece que el auto que rechaza la reforma de la demanda es
susceptible de dicho recurso; sin embargo, tal regulación no resulta
aplicable en el trámite de un proceso contencioso administrativo,
máxime que, según lo dispuesto en el parágrafo del citado artículo 243
del C.P.A.C.A., la apelación solo procede de conformidad con las
normas de ese Código, "incluso en aquellos trámites e incidentes que se
rijan por el procedimiento civil".

Así las cosas, se concluye que el auto que niega la reforma de la


demanda no es susceptible del recurso de apelación ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, de conformidad con el articulo 243 del
C.PAC.A.; en consecuencia, se rechazará, por improcedente, el
interpuesto por la parte demandante contra el auto del 10 de junio de
2016"

Sin embargo, la Subsección B de la Sección Tercera de Estado de esta

Corporación ha sostenido que el recurso de alzada contra el auto que

rechaza la demanda sí es procedente, por las siguientes razones:

Así las cosas, comoquiera que la regulación específica del acto de


reforma de la demanda prevista en la Ley 1437 de 2011 permite advertir
su semejanza y estrecha relación con el escrito inicial de demanda,
comparte el despacho la interpretación asumida por esta misma Sección
en la providencia emitida el 5 de septiembre de 2017", en la cual se
consideró que como el escrito de demanda y su reforma conformaban
un solo cuerpo inescindible, era procedente la apelación contra la
decisión que rechazaba la reforma de la demanda por encontrarse
inmersa en el numeral 1° del artículo 243 del C.P.A.CA

11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subseceión e, auto del 5 de septiembre de 2017, Exp. 20005-23-33-000-2015-
01307-01(57992), M.P. Guillermo Sánchez Luque.
Iii:ih
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Demandante: Breiner Andreis López Julio
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Por lo anterior, la decisión prevista en el numeral 1° del articulo 243 del


C.PAC.A. debe ser interpretada armónicamente con el articulo 173
ibídem, en el sentido que considerar que el rechazo de la reforma de la
demanda también afecta la demanda como tal y, en tal sentido, ha de
estimarse procedente el recurso de apelación contra esa decisión aun
cuando no aparece mencionada expresamente en los autos susceptibles
de ese recurso.

Ahora, se aclara que la decisión que rechaza la reforma de la demanda


no es apelable en virtud de lo dispuesto en el Código General del
Proceso, sino porque se entiende que conforma un solo cuerpo con la
demanda y, por ende, se entiende inmersa en el numeral 1° del artículo
243 de la Ley 1437 de 2011 que regula la apelación contra el auto que
dispone el rechazo de la demanda.

De esta manera, para la Sala no existe un precedente consolidado sobre los


dos temas previamente abordados: (i) término para presentar la reforma de la
demanda y (ii) procedencia del recurso de apelación contra el auto que
rechaza la reforma de la demanda.

Lo anterior, por cuanto las providencias citadas por el accionante son


decisiones de ponente que no constituyen una providencia de unificación o
una posición jurisprudencial reiterada, por lo que le correspondía al juez de
conocimiento del proceso ordinario adoptar la decisión que, en su criterio, se
adecúe más al ordenamiento jurídico.

En este orden de ideas, la Sala estima que no puede definir en esta


oportunidad cuál es la posición aplicable al sub judice, pues se trata de unos
temas que aún no son pacíficos al interior de la Corporación, que se prestan
para diversas interpretaciones y que están en la autonomía de cada
autoridad judicial adoptar la decisión que en su criterio mejor se ajusta al
ordenamiento jurídico.

Cabe advertir que la acción de tutela no es el escenario natural para definir la


interpretación correcta o la posición jurisprudencial que debe prevalecer en
un proceso ordinario cuando existen diversidad de criterios, dado que el
legislador ha establecido unos mecanismos específicos para resolver las
controversias presentadas en cada caso concreto.

En ese contexto, cabe reiterar que cuando existen varias interpretaciones


constitucionalmente admisibles sobre un mismo tema, y el operador jurídico
decide aplicar una de ellas, no se incurre en un defecto por desconocimiento
Jdi.jh
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.JUSTICIA - GUíA _ CONTROL

del precedente jurisprudencial, sino que se respetan los principios


constitucionales de autonomía e independencia judicial.

Por lo anterior, se negará la solicitud de amparo por no encontrarse


demostrada la ocurrencia de la causal específica de procedibilidad de
desconocimiento del precedente jurisprudencial alegada por la parte actora
en esta acción contra las providencias judiciales cuestionadas.

De igual forma, vale la pena señalar que aunque el accionante interpuso


recurso de apelación contra el auto del 15 de marzo de 2017 proferido por el
Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá,
mediante el cual decidió abstenerse de tramitar la reforma de la demanda,
recurso cuya procedencia no es tan clara, omitió interponer el recurso de
reposición, el cual sí resultaba sin lugar a equívocos procedente en virtud de
lo dispuesto en el artículo 242 del CPACA que establece que salvo norma en
contrario, la reposición procede contra los autos que nos son susceptibles de
apelación o de súplica.

Finalmente, es preciso resaltar que al tutelante tampoco se le ha restringido


el acceso a la administración de justicia, pues el proceso de reparación
directa se encuentra en curso ante el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo
del Circuito de Bogotá que, mediante auto del 31 de enero de 2018, fijó fecha
para la realización de la audiencia inicial para el 23 de octubre de 2018 a las
2:30 p.m.; decisión que fue notificada por medio del estado No. 6 del 1° de
febrero de 2018.

111.DECISiÓN

En ese orden de ideas, esta Corporación evidencia que no se configuran los


supuestos de hecho y de derecho que demuestren que el Juzgado Treinta y
Cinco Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
hubieren incurrido en desconocimiento del precedente jurisprudencial y, por
lo tanto, se negará el amparo de los derechos fundamentales de acceso a la
administración de justicia, debido proceso, defensa e igualdad y el principio
de buena fe invocados por el señor Breiner Andrés López Julio.
, .

Radicado.: 11001-03-15-000-2018-00612-00
Demandante: Breiner Andreis López Julio
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JUSTICIA - GlIfA - CONTROL

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso


Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO.- NEGAR el amparo solicitado por el señor Breiner Andreis López


Julio contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta
y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en relación con las
providencias proferidas respectivamente, el 15 de marzo de 2017 y del 18 de
septiembre del mismo año, de conformidad con las razones expuestas en la
parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.- ORDENAR que, por medio de la Secretaría, se DEVUELVA al


Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá el expediente
11001-33-36-035-2016-00145-00, el cual fue enviado en calidad de préstamo
a esta Corporación con oficio No. 217 del 14 de marzo de 2018. Dicho
expediente consta de un cuaderno de 381 folios y 4 CDs.

Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual


revisión.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFíQUESE y CÚMPLASE