CONSTITUIÇÃO DE 1822 (1822-1823 E 1836-1838)

Havia o conselho de estado como consultor do Executivo (art. 167)

Judiciário era composto por juízes letrados e de fato

CONSTITUIÇÃO DE 1826 (1826-1828, 1834-1836 E 1843-1910 - CARTA CONSTITUCIONAL)

- 1832 - Codigo Administrativo de 1832 - José Xavier Mousinho Silveira - Conselho de Prefeitura
competia julgar o contencioso administrativo (local) - Cabia recurso para o Conselho de Estado (central).
Modelo frances de justiça administrativa
O Decreto 23/1832, 16 de maio, atribuiu ao consleho das prefeituras, mas eles exerciciam autoridade
judiciária (modelo judiciário) - O Conselho de Estado não exercia competencia de justiça administrativa, já
que estava em vigor a Carta Constitucional que lhe conferia apenas poder de consulta do presidente no
exercício do poder moderador.

2º PERÍODO DA CONSTITUIÇÃO DE 1826 (1834-1836)

Em 1834 Antonio Luis Seabra defende a atribuição do contencioso administrativo aos tribunais (nota
39) e o projeto é aprovado, nascendo o Cod. De 1835 (Dec. 18 de julho 1835). Conselho de Distrito e
Prefeitura só matéria não contenciosa.
- Código Adm. De 1835 restituiu o contencioso administrativo para os Tribunais ordinários
- Na revolução de setembro de 1836 o Conselho de Estado é abolido (Decreto de 15 de setembro de
1836) e os recursos do conselho de distrito são passados para o conselho de ministros.

2º PERÍODO DA CONSTITUIÇÃO DE 1822 (1836-1838)

- Por influencia de Passos Manuel, chefe do movimento progressistas é aprovado em 31 de dezembro
de 1836 o 1º Codigo Administrativo, atribundo aos tribunais a competencia para o contencioso
administrativo local, nada dispondo sobre os recursos.

CONSTITUIÇÃO DE 1838
- A Lei de 29 de outubro de 1840 restitui o contenciso aos Conselhos de Distrito. , mas não há um
órgão superior para julgar os recursos. Isso porque a lei de 1840 foi feita com base na Lei de 1836 que atribuiu
o contencioso aos tribunais, os quais eram organizados hierarquicamento e tinha o STJ acima de todos para
julgar os recursos.
- código Adm. 1842 - restitui o contencioso a administração publica conselho de distrito e ao Conselho
de Estado a instancia recursal. Costa Cabral, autor do Cod. 1842, idealizou o Conselho de Estado como órgão
diferente do previsto na Const de 1822 e 1826 (mera consulta), agora ele tinha natureza de órgão recursal
como existia na franca e no decreto de mousinho da Silveira.
- houve embate de duas opiniões (nota 44) “os que entendiam que se devia aproveitar o órgão do
Conselho de Estado previsto na Carta Constitucional (artigo107.º), acrescentando-lhe as tarefas de órgão do
contencioso administrativo, e aqueles que entendiam não ser aquele órgão adequado a tais tarefas, devendo
criar-se, ao seu lado, um verdadeiro Supremo Tribunal Administrativo.”
“Os que defendiam esta segunda opinião eram de parecer que a competência contenciosa iria
desvirtuar o órgão constitucional Conselho de Estado, afastando-o da tradição monárquica
portuguesa, de órgão de consulta política. Além disso, entendiam que, sendo órgão consultivo do
monarca e seu Governo em matéria contenciosa administrativa, não poderia contrabalançar, como
seria desejável, a acção da Administração. Finalmente, argumentavam que o Conselho de Estado
constitucionalmente previsto não podia ter competências administrativas, porquanto fora concebido
somente como órgão de consulta política45. Propunham, por isso, a criação de um outro órgão, um
Supremo Tribunal Administrativo.
Os defensores da tese contrária defendiam que a Carta Constitucional não proibia a
atribuição ao Conselho de Estado de competência em matéria de contencioso administrativo, tanto
mais que o artigo 110.º do diploma fundamental expressamente consagrava deverem os conselheiros
ser «ouvidos em todos os negócios graves, e medidas gerais de pública administração».
Acrescentavam que, se se criasse um tribunal ao lado do Conselho de Estado, como órgão de cúpula
do contencioso da Administração, seria o mesmo que criar um «5.º poder político» dentro do Estado,
desequilibrando, consequentemente, os poderes constitucionalmente consagrados. Em último lugar,
avançavam que a solução do tribunal iria aumentar as despesas públicas, seria uma medida «anti-
económica», e, havendo na estrutura estadual um órgão, o Conselho de Estado, capaz de
empreender a tarefa de julgamento do contencioso administrativo, perdia razão de ser a criação de
um tribunal46.”

3º PERÍODO DA CONSTITUIÇÃO DE 1826 (1843-1910)

- Cod Adm. 1845 - Cria uma sala do contencioso no Conselho de Estado, já que foi rejeitada a ideia
de criação do STA. (lei de 3 de maio de 1845 e Regulamento de 16 de julho de 1845)
- ver o art. 15 do Cod Adm de 1845 que exige a homologação das decisões do conselho de estado
pelo governo (administrativo mitigado)
- até o Decreto de 9 de junho de 1870 o conselho era consultivo e contencioso, após este decreto é
dividida a competencia, começando a se desenvolver a ideia de que “é necessário criar um órgão
independente para resolução das questões do contencioso, por serem direrentes das questões de natureza
politica, exigindo um perfil de conselheiro distinto” Maria da Gloria e assim cria-se o STA.
A esse propósito, o relatório que acompanha o Decreto de 9 de Junho de 1870 considera que se tem
privilegiado, na escolha dos conselheiros de Estado, o perfil de homem político – «as nomeações têm recaído
principalmente nas sumidades políticas» –, o que prejudica a boa resolução das questões administrativas –
«com prejuízo das questões administrativas». Impõe, por isso, «a boa razão», afirma-se no mesmo relatório,
«separar completamente o que de si próprio é distinto e diferente».
Os custos não são mais o empecilho para a criação do STA, pois a função de conselheiro já era gratuita
e no STA também se mantem a gratuidade.

«atribuições que, pela legislação anterior, competiam à Secção do Contencioso

Administrativo do Conselho de Estado, nos mesmos termos e pela mesma forma que estava
determinado nos respectivos regulamentos» (artigo1.º). Afinal, do ponto de vista material, continua
tudo como dantes: o Supremo Tribunal Administrativo mantém a competência consultiva detida
pelo Conselho de Estado em matéria contenciosa e de violação de lei administrativa, bem como a
competência contenciosa fiscal e aduaneira e de contencioso das contas. Ao Supremo Tribunal
Administrativo não competem, porém, as tarefas consultivas em matéria de administração pura,
detidas pela secção administrativa do antigo Conselho de Estado, que, como se viu, passaram para
o Procurador Geral da Coroa e da Fazenda «em conferência com os seus ajudantes» (artigo6.º do
Decreto de 9 de Junho de 1870).

Em 1886, um novo Código Administrativo, aprovado pelo Governo de José Luciano de

Castro, entra em vigor. A justiça administrativa de primeira instância sofre uma alteração através
da substituição dos Conselhos de Distrito por tribunais administrativos distritais, formados por três
juízes nomeados em comissão pelo Governo (Ministério do Reino), por três anos, de uma lista de
candidatos à magistratura judicial apresentada pelo Ministro da Justiça (artigos 268.º e 269.º). Junto
de cada tribunal, as funções do Ministério Público são desempenhadas por agente privativo
nomeado de entre os delegados do procurador régio (artigo279.°).
A ideia de entregar o contencioso administrativo aos tribunais comuns é de novo ventilada.
Para o seu abandono invoca-se a necessidade de proteger a magistratura judicial das «ardentes
controvérsias da política partidária» em que esta se veria envolvida se lhe fosse atribuído o
julgamento do «contencioso administrativo»82, o que significa concluir por uma fundamental
diferença entre o contencioso da administração e o comum. Apesar disso, e por força do artigo 23.º
do Regulamento do processo perante os tribunais administrativos distritais, de 12 de Agosto de
1886, «a execução dos acórdãos proferidos pelo tribunal administrativo e a cobrança das multas
por ele impostas» são «promovidas perante os tribunais ordinários, segundo as formalidades
prescritas na lei de processo civil».
- Em 29 de julho 1886 - Em 1886, o Supremo Tribunal Administrativo é remodelado – Decreto de
29 de Julho – e conhece a sua esperada lei processual – Regulamento de 25 de Novembro, legislação que
assim se volve em complemento necessário do Código Administrativo, aprovado por Decreto de 17 de Julho
do mesmo ano. Razões financeiras impõem, assim, ao Estado o aproveitamento do Supremo
Tribunal Administrativo tal como estava constituído, atribuindo-lhe funções consultivas em matéria
administrativa (artigo5.º, §4.º do Decreto de 29 de Julho e artigos 109.º e ss. do Regulamento de
25 de Novembro), descaracterizando a sua faceta de tribunal e aproximando-o do Conseil d’État.
E é ainda por razões financeiras que se reduzem os vogais efectivos do Conselho, mantendo-se o
seu vencimento de 1.600$00 réis anuais, e se criam vogais extraordinários, sem direito a
vencimento, para ajudarem no cumprimento das funções consultivas (artigo5.º, §1.º, do Decreto de
29 de Julho).

- A organização da justiça administrativa constante do Código de 1886, tendo por base

tribunais colectivos – tribunais administrativos distritais –, é dispendiosa e o país não a pode
suportar. Com José Dias Ferreira no poder é aprovado o Decreto de 21 de Abril de 1892, que põe
termo a estes tribunais. É «excessivo o número de julgadores e é mister reduzi-lo», afirma-se no
relatório do Decreto, avançando-se não ser comportável para as despesas públicas os sessenta e
três juízes que exercem funções naqueles tribunais. E o Decreto de Dias Ferreira vai mais longe.
A competência destes tribunais é entregue aos tribunais judiciais porque a Fazenda Pública não
permite «a conservação de juízes privativos». A especialização do contencioso administrativo
perante o comum e a independência do poder judicial, razões invocadas para a

organização separada dos tribunais administrativos, são facilmente ultrapassadas. Quanto

à especialização de funções, «mal se pode compreender que os juízes de direito, que nos cursos
universitários são obrigados a frequentar os estudos administrativos, ignorem que nos actos de
administração pública prepondera a característica do interesse público e não o direito estrito» 87.
Quanto à independência da Administração Pública, considera-se que está suficientemente
salvaguardada se se conservarem as garantias das autoridades dependentes do poder central e
se se mantiver o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, com a configuração e funções
que detém.

A reforma de Dias Ferreira consagra, assim, um modelo de organização da justiça

administrativa misto: os tribunais administrativos distritais são extintos e a sua competência,
com excepção da consultiva e da respeitante ao julgamento das contas dos corpos
administrativos, estabelecimentos e corporações88, é entregue aos juízes de comarca respectivos.

Anível processual, no entanto, continuam a seguir-se no contencioso da administração as

normas do Código Administrativo e da lei processual de 12de Agosto de 1886. Das decisões
finais dos juízes de comarca em matéria de contencioso administrativo pode recorrer-se
para o Supremo Tribunal Administrativo (artigo 14.º do Decreto de 21 de Abril de 1892),
órgão que se mantém submetido ao Regulamento de 25 de Novembro de 1886. Num ponto
importante, porém, o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo de 1886 é alterado. Por
força do artigo15.º, §único do Decreto de Dias Ferreira, é dispensada a homologação
governamental para as decisões sobre a suspensão de eficácia dos actos recorridos.

- Codigo Adm de 1895 - poe fim a organizaçao mista da justica administrativa e

instala um modelo que durará até 1924 - o período que vai de 1895 a 1924 conhece um
complexo modelo organizatório de justiça administrativa. A nível local, a competência é
partilhada por três órgãos distintos (artigo307.º do Código de João Franco): juízes de direito,
comissões distritais e tribunais singulares administrativos, em cada distrito, com um auditor
administrativo, nomeado pelo Ministério do Reino, junto de quem trabalha um agente do
Ministério Público – auditorias administrativas. A nível central, encontra-se o Supremo Tribunal
Administrativo, para quem se recorre das decisões dos órgãos locais de justiça administrativa e
das autoridades administrativas centrais, nomeadamente dos Ministros.

CONSTITUIÇÃO DE 1911
A partir daqui, a proposta segue um périplo longo, por várias sessões parlamentares: as discussões
são muitas – o consenso obtém-se somente em redor do regresso à «tradição municipalista», na
defesa da descentralização administrativa – e as alterações à proposta também. Na Assembleia
Nacional Constituinte, José Jacinto Nunes advoga a consagração constitucional da atribuição aos
tribunais comuns do contencioso administrativo 94 Mas a Constituição, aprovada em sessão de 21
de Agosto de 1911, limita-se a falar em «tribunais do contencioso» (artigo 66.º, 2.º), fórmula
ambígua que permite leituras contraditórias 95 . Por sua vez, o artigo 85.º da Constituição determina
que o primeiro Congresso da República elabore o Código Administrativo, entre outras leis. Porém,
só em 6 de Junho de 1913 é aprovado o projecto pela Câmara dos Deputados, e nele não obteve
vencimento e extinção do Supremo Tribunal Administrativo e a criação da Secção do Contencioso
Administrativo no âmbito do Supremo Tribunal de Justiça .
É certo que o projecto do Código Administrativo apresentado à Assembleia Nacional Constituinte
em Agosto de 1911 determinava que «as decisões dos tribunais administrativos passadas em
julgado têm força de sentença em todo o território da República» (artigo 225.º) e certo é também
que, na altura, a discussão residiu somente em saber se se manteria o Supremo Tribunal
Administrativo ou se se deveria criar como instância superior do contencioso administrativo uma
secção própria no Supremo Tribunal de Justiça. Por outro lado, o projecto aprovado pela Câmara
dos Deputados e enviado para o Senado mantinha o Supremo Tribunal Administrativo e continha,
por iniciativa do deputado Barbosa de Magalhães, uma norma com o seguinte teor: «Desde que
começar a vigorar este Código, nenhuma decisão do Supremo Tribunal Administrativo dependerá
de homologação do Governo». Mas, na prática, o Supremo Tribunal Administrativo continuava
destituído de competência própria. É NECESSÁRIA A HOMOLOGAÇAO DAS DECISOES DO STA
PELO GOVERNO

Do ponto de vista doutrinário, de há muito que se defende a atribuição do contencioso administrativo

ao poder judicial.

Assim, António Lopes Guimarães Pedrosa, regente na Universidade de Coimbra do curso de

Ciência da Administração e Direito Administrativo, criado pelo Decreto n.º 4, de 24 de Dezembro
de 1901, escreve, em 1904-1905, o texto das suas lições, que reformula em 1908, aí defendendo
a atribuição do contencioso administrativo a órgãos do poder judicial, embora especiais, os tribunais
administrativos. Em seu entender, a falta de homogeneidade das matérias sujeitas a julgamento
dos tribunais judiciais é mostra evidente de que se lhes pode entregar o contencioso da
Administração. E não se receie que o julgamento deste pelo poder judicial conduz à subordinação
da Administração ao judicial porque isso esquece que os juízes julgam de acordo com a lei «sem
suspeita de parcialidade» por não serem directamente interessados 106. E acrescenta que o
contrário viola o princípio da independência de poderes, acarretando a subordinação do judicial ao
executivo, pois neste caso este empreende tarefas pertencentes àquele.

Também José Ferreira Marnoco e Sousa defende a atribuição do contencioso administrativo a

tribunais especiais, integrados no poder judicial. «Os tribunais não podem deixar de ter
competência para verificar a legalidade dos actos do poder executivo», afirma, acrescentando que
a «fiscalização parlamentar sobre o poder executivo não é incompatível com a fiscalização
judiciária… os tribunais não podem deixar de exercer essa fiscalização, sob pena de se tornarem
instrumentos cegos nas mãos do poder executivo». E «nem se diga que, deste modo, o poder
judicial seria uma ameaça constante para a vida do poder executivo, pois o poder executivo não
tem direito a viver fora da Constituição»107.

osé Alberto dos Reis (Direito Político. Poderes do Estado, Coimbra, 1910, pp.784-785.) advoga também
a atribuição do contencioso da administração ao poder judicial, embora não especifique se tal
traduz a criação de tribunais especiais. «A doutrina inclina-se hoje, acentuadamente, no sentido de
que os órgãos judiciários é que devem desempenhar a função de reintegração dos direitos violados
por actos administrativos. E, com efeito, essa atribuição entra na esfera legítima do poder judicial.
Desde que se trate de interpretação e aplicação de leis e não da simples apreciação de interesses,
só o poder judicial tem competência para decidir. O contencioso administrativo implica um
verdadeiro julgamento, precisamente idêntico ao que implica o contencioso civil, comercial,
fiscal…»108.
- Decreto 9340 de 7 janeiro de 1924 - É neste ambiente teórico e com uma abertura política
favorável à atribuição ao poder judicial do contencioso administrativo, patente desde a proclamação
da República, que, em 1924, pelo Decreto n.º 9340, de 7de Janeiro, são extintas as auditorias
administrativas, criadas pelo Código de 1896, nesta parte ainda em vigor, bem como o Supremo
Tribunal Administrativo112. As competências de julgamento destes órgãos passam para os tribunais
comuns. A justificação para esta transferência de competências não é, porém, prioritariamente de
natureza teórica e sim financeira. O «desejo de obter grande economia para o Estado» é a causa
próxima da reforma aprovada pelo Decreto n.º 9340, de 7 de Janeiro de 1924113.
Razões de índole financeira determinam, assim, a transferência do contencioso administrativo dos
auditores administrativos para os juízes de direito (artigo1.º do Decreto n.º9340) e do Supremo
Tribunal Administrativo para as Relações, comexcepção dos recursos dos actos do Governo e dos
seus membros, nos termos do artigo89.º – três, da Lei de 9 de Setembro de 1908, e do julgamento
dos conflitos de jurisdição, que ficam a pertencer ao Supremo Tribunal de Justiça (artigo4.º do
Decreto n.º9340).

O Decreto n.º11250, de 19 de Novembro de 1925, com a justificação de que a desejada economia

para o Estado, resultante da extinção dos órgãos da jurisdição administrativa, não foi alcançada e,
além disso, se sentiram «inconvenientes graves de vária natureza», decorrentes, por um lado, da
incerteza e variedade de critério dos tribunais judiciais e da «ingerência do Poder Judicial na função
do Poder Executivo, o qual tinha de acatar e cumprir as decisões daquele» 115, e, por outro, das
excessivas despesas com que os litigantes ficavam onerados, revogou o Decreto n.º9340, de 7 de
Janeiro de 1924, reduziu a onze o número das auditorias administrativas e repôs em vigor os
diplomas vigentes à data daquele Decreto.

O Supremo Tribunal Administrativo é, de novo, instalado 116.

o Decreto n.º11317, de 7 de Dezembro de 1925, a fim de pôr cobro a uma prática, antes frequente, de recusa
de homologação das resoluções do Supremo Tribunal Administrativo, ampliou a competência própria deste
tribunal. A partir de então, só para o julgamento dos «recursos interpostos de actos ou decisões do Poder
Executivo» se exige homologação governamental (artigo8.º). E o diploma prevê, pela primeira vez, a figura
da homologação tácita.

Quando, em 28 de Maio de 1926, se dá o golpe militar que pôs termo à primeira República, logo se
pretendeu restabelecer o Decreto n.º9340, de 7 de Janeiro de 1924, o que veio a acontecer cerca
de três meses depois.

Por força do Decreto-Lei n.º 12258, de 4 de Setembro de 1926, a jurisidção administrativa é de

novo entregue aos tribunais judiciais.

As decisões dos tribunais comuns nem sempre eram bem compreendidas quando se traduziam em
julgamentos contrários ao anteriormente decidido pela Administração. Daí que o Decreto n.º 16455, de 5 de
Fevereiro de 1929, tenha determinado que «as decisões dos tribunais proferidas sobre recursos interpostos
de actos do Poder Executivo» sejam «executadas por despacho do Conselho de Ministros » (artigo 1.º).
Embora se não trate de uma homologação, o que claramente poria em causa o princípio da separação de
poderes, o regime legalmente imposto, condicionando a execução das decisões do poder judicial, e
concretamente do Supremo Tribunal de Justiça, à acção do Conselho de Ministros, desvirtua por completo
o sistema judiciário, criando-lhe uma entorse dificilmente conciliável com a independência e a autoridade
do poder judicial no âmbito de um Estado de Direito.
Com o Decreto n.º 18017, de 28 de Fevereiro de 1930, abre-se um novo e curto período da
organização da justiça administrativa – dura pouco mais de três anos. A justiça administrativa fica
entregue unicamente a três auditorias administrativas, na sede de cada um dos distritos judiciais
(artigo 16.º) e ao Supremo Conselho de Administração Pública, criado junto da Presidência do
Ministério (artigo 8.º). Ao mesmo tempo, para resolver os conflitos de jurisdição entre autoridades
administrativas e judiciais, prevê-se um órgão inominado, de tipo arbitral, que lembra o Tribunal de
Conflitos francês (artigo 8.º, § 2.º), porquanto é formado pelos juízes do Supremo Conselho – cinco
juízes – e por cinco juízes do Supremo Tribunal de Justiça, sorteados para cada processo.
Mas o Decreto n.º19243 não se limita a aprovar os regulamentos. Aproveita para introduzir
alterações naquele diploma, concretamente no que se refere à força executória das decisões do
contencioso administrativo – «os acórdãos em que for, apenas, recorrido qualquer dos Ministros só
se tornam executórios pela sua publicação no Diário do Governo, cabendo ao Ministro competente
promover a sua publicação, oficiosamente ou a requerimento dos interessados» (artigo50.º).
Sempre que a decisão envolva uma prestação de facto por parte da administração, a «execução
será levada a efeito pelo Governo pela forma menos prejudicial à continuação da função pública»
(§1.º); se a execução for por quantia certa, «a sua execução só se levará a efeito quando o Governo,
em Conselho de Ministros, julgar conveniente a sua liquidação» (§2.º). Finalmente, o diploma
estabelece a presunção de que a inexecução das decisões por parte do Governo seja sempre
determinada por impossibilidade (§3.º).

CONSTITUIÇÃO DE 1933
No ano em que é aprovada e entra em vigor a Constituição de 1933, dá-se início a um novo período
de evolução da organização da justiça administrativa em Portugal, através do Decreto para valer
como Lei n.º23185, de 30 de Outubro de 1933, período que se prolonga até às reformas legislativas
que se seguiram à Revolução de 25 de Abril de 1974.
Com efeito, ao contrário do que acontecia com o Supremo Conselho, o Supremo Tribunal
Administrativo é um órgão sem competência consultiva. Todo ele é delineado como um verdadeiro
tribunal, dotado de competência própria, sem que a execução das suas decisões dependa de
homologação ou de qualquer acto ministerial de publicação.
Efectivamente, da autoria de Marcello Caetano, as leis sobre a organização da justiça
administrativa deste período reflectem o seu pensamento. Ora, para este autor, os tribunais
administrativos «participam do exercício da função administrativa como órgãos de revisão da
legalidade dos actos administrativos e da declaração da nulidade dos actos ilegais. Esses tribunais
são órgãos administrativos de actuação jurisdicionalizada, por via de regra sem poder próprio de
execução das suas sentenças, que está reservado aos órgãos da administração activa»165. Por
isso a apreciação da legalidade dos actos administrativos aparece como «uma fiscalização interna
que o Poder administrativo admite sem quebra da sua autoridade», porque «se os actos
administrativos fossem susceptíveis de discussão nos tribunais judiciais, teríamos o Poder Judicial
a intervir na Administração»166. Daí que, para si, os tribunais administrativos e, logo, o Supremo
Tribunal Administrativo, sejam verdadeiros tribunais mas já não órgãos de soberania, como os
tribunais comuns167.
A concepção de Marcello Caetano sofreu, porém, a contestação de Carlos Moreira, Afonso Queiró
e Rui Machete, para quem os tribunais administrativos e, logo, o Supremo Tribunal Administrativo,
seriam tribunais especiais e, simultaneamente, no âmbito da Constituição de 1933, órgãos de
soberania.
Discussao sobre a subjetividade e objetividade dos recursos de anulaçao - Pela via do regime
jurídico da execução das sentenças, Diogo Freitas do Amaral procura introduzir, ainda nos anos
sessenta, momentos subjectivos no sistema de justiça administrativa. Em seu entender, a justiça
administrativa não pode «satisfazer-se com a mera anulação ou declaração de nulidade, que são
puras abstracções jurídicas, antes tem de preocupar-se com a efectiva reintegração da ordem
jurídica violada»172, e esta exige a reconstrução de uma situação hipotética: aquela em que o
recorrente se encontraria se o acto ilegal, anulado pelo tribunal, não tivesse sido praticado 173.
- Inicio da discussao sobre o Decreto de 1974 sobre execucao das decisoes da just administrativa
- A proposta de Diogo Freitas do Amaral continha, porém, elementos de subversão do sistema
jurídico-administrativo em vigor e não foi, na época, adoptada. Ela reclamava, por um lado, que se
não considerasse a lei ao exclusivo serviço da realização dos fins do Estado. Uma vez em vigor,
exigia que a mesma fosse pensada como estando também ao serviço dos particulares passíveis
de serem lesados por actos administrativos ilegais, o que demandava uma conexão íntima entre a
ilegalidade cometida pela Administração e a ofensa das posições jurídico-subjectivas dos
particulares. Por outro lado, obrigava o Governo a ceder naquela que era a garantia última do
sistema jurídico-político, autoritário e antiparlamentar: o regime de execução das sentenças dos
tribunais administrativos. Conservado na sombra, este regime deixava no Governo a última palavra
sobre a execução das sentenças – a forma que pode revestir, caso envolva prestação de facto (§3.º
do artigo77.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo), o momento em que deve ter
lugar, sendo por quantia certa (§4.º do artigo77.º do mesmo Regulamento) e, mesmo, a não
execução, que se presumia ser por impossibilidade (§5.º do artigo77.º do citado Regulamento).

Na verdade, dois meses depois do 25 de Abril de 1974, o Decreto-Lei n.º250/74, de 12 de

Junho, deu um primeiro passo, embora tímido: oSupremo Tribunal Administrativo e as auditorias
administrativas foram transferidas da dependência orgânica da Presidência do Conselho de
Ministros para o Ministério da Justiça, o que significou a colocação dos juízes destes tribunais a par
dos restantes juízes177.

Mais tarde, já depois da entrada em vigor da Constituição e da inserção dos tribunais

administrativos, verdadeiros órgãos de soberania, no âmbito do poder judicial, proporcionada por
essa entrada em vigor, o Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, aprovou um regime de
execução das sentenças dos tribunais administrativos completamente novo, coincidente com a
proposta avançada dez anos antes por Diogo Freitas do Amaral 178. Um decisivo passo no sentido
da independência dos tribunais administrativos e particularmente do Supremo Tribunal
Administrativo foi então dado. As sentenças destes tribunais passam a impor-se à Administração
e, mesmo, ao Governo, porquanto o processo de execução é integralmente jurisdicionalizado.

«Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade e o grave prejuízo para o

interesse público no cumprimento da sentença», preceitua o artigo6.º, n.º2 do Decreto-Lei n.º256-
A/77. Mas o particular pode não concordar com a sua invocação pela Administração, devendo então
dirigir-se a tribunal, pedindo-lhe que aprecie se esta se verifica ou não, no caso concreto (artigo7.º).
É o tribunal que, em última análise, qualifica a situação, o qual pode ainda especificar «os actos e
operações em que a execução deverá consistir e o prazo em que deverão ter lugar» (artigo9.º). E
o mesmo diploma, seguindo a proposta feita em 1967 por Diogo Freitas do Amaral, dispõe que no
orçamento das pessoas colectivas de direito público deve ser «inscrita obrigatoriamente dotação
destinada ao pagamento de encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais» (artigo12.º,
n.º1). Essa dotação fica à ordem do Conselho Superior da Magistratura «que emitirá a favor dos
respectivos credores as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais»
(artigo12.º, n.º2).

CONSTITUIÇÃO DE 1976

Estreitamente ligada à nova era dos tribunais administrativos encontra-se a consagração, no

artigo20.º, n.º1 da Constituição, do direito de acesso à tutela jurisdicional, concretizado, na esfera
da acção administrativa, nos n.os4 e 5 do artigo268.º do diploma fundamental. Por seu intermédio,
amplia-se o contencioso administrativo de natureza subjectiva, o contencioso das acções
administrativas – acção de reconhecimento de direitos e interesses legítimos, acções sobre
contratos, acções de responsabilidade da Administração –, que conduzem a uma jurisdição plena,
numa certa ideia de retorno às origens do «contencioso», identificado com a matéria envolvendo
lesão de direitos. A configuração constitucional dos tribunais administrativos e fiscais como uma
jurisdição comum em matéria de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais
(artigo212.º, n.º3, da Constituição) reforça essa ideia192.

A tutela jurisdicional efectiva foi enriquecida na jurisdição administrativa com a revisão

constitucional de 1997. Para além do recurso de anulação de actos administrativos e da acção para
o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos, pela primeira vez consagrados
na Constituição lado a lado, impedindo interpretações de subordinação de um meio processual a
outro (artigo 268.º, n.º 4), é agora a vez do contencioso das normas regulamentares ser garantido
constitucionalmente (artigo268.º, n.º5). Ao mesmo tempo, a Constituição permite ao tribunal
condenar a Administração à prática de actos devidos, desde logo os que têm o seu conteúdo pré-
fixado na lei, e, finalmente, consagra o princípio da protecção cautelar adequada, o que autoriza o
tribunal administrativo a usar meios não especificados de protecção de direitos e interesses
legalmente protegidos, colmatando, assim, certas deficiências decorrentes da acção dos meios
jurisdicionais.

Além da questão da codificação, é marcante na evolução do contencioso administrativo a

constante alteração no sistema de jurisdição, ora judicialista, ora administrativista, o que só vem a
ser definida em 1974 (Lei constitucional n. 3, de 14 de maio de 1974) com a adoção do modelo
judicialista especializado com a instituição dos Tribunais Administrativos integrados numa ordem
judicial que exerce a jurisdição comum apenas em matéria administrativa.

Apesar das diversas alterações na organização do contencioso administrativo, a Lei de 26

de julho de 1899 sepultou boa parte delas ao reformular o Código de 1886 e de 1896 ao retirar das
Comissões Distritais e do STA a jurisdição sobre o contencioso administrativo e entrega-la aos
juízes de direito, remanescendo tão somente o julgamento das contas referente às corporações e
corpos administrativos que não estivessem sujeito à autoridade do Tribunal de Contas.

Contrariando a doutrina intermediária, pautado em razões financeiras que acometem

Portugal, através do Decreto n. 9.430, de 7 de janeiro de 1924, são extintas as auditorias
administrativas e o Supremo Tribunal Administrativo e atribuída a competência do contencioso
administrativo aos Tribunais comuns. Entretanto, esta reorganização resiste por pouco tempo, pois
já em novembro de 1925, através do Decreto n. 11.250, é restaurada a competência das auditorias
e do STA tal como desenhada pelo Código Administrativo de 1896, fundado na não verificação da
economia que se queria obter com a extinção dos tribunais administrativos, na quebra da harmonia
entre Judiciário e Executivo e nos conflitos que surgiram em razão do descumprimento das
decisões judiciais pelo governo.1
Aparentemente ter-se-ia retornado ao modelo administrativista puro se não fosse pelo fato
de o art. 8º do Decreto n. 11.317, de 7 de dezembro de 1925, exigir que as decisões dos tribunais
administrativos fossem homologadas pelo Governo, ainda que tacitamente, para terem força
executiva, de onde se deduz a configuração do modelo de a jurisdição administrativa mitigada.

1
PORTUGAL. Ministério do Interior. Direcção Geral de Administração Política e Civil. Decreto n. 11.250, de 19 de novembro de
1925. Diário do Govêrno, n. 250, série I. Disponível em: <https://dre.pt/application/file/203730>. Acesso em: 04 agosto 2018.