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22 de febrero de 2002
Señor
Lic. Guillermo Vargas Salazar
Ministro de Educación Pública
MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA
S. O.
Estimado señor:
I. Antecedentes.
1. Que mediante resolución N° 102-2001 de las 9:00 horas del 16 de agosto del
2001, el Ministro de Educación Pública, resuelve lo siguiente: "Primero: Iniciar
un procedimiento administrativo que investigue la verdad real de los hechos en
aras de determinar la procedencia legal de la declaratoria de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta del refrendo otorgado por Consejo Nacional de Educación
Superior Universitaria Privada a títulos y certificaciones de título de
licenciatura en Derecho extendidos por la Universidad San Juan de la Cruz,
para los casos aludidos infra, y así declararlo efectivamente, de conformidad
con el procedimiento establecido al efecto en el artículo 173 de la Ley General
de la Administración Pública. Segundo: Designar los siguientes funcionarios
del Ministerio de Educación Pública: Lic. HAZEL CORDOBA SOTO, abogada,
cédula 1-817-986, funcionaria de Departamento de Procedimientos Legales;
Lic. MARITZA FUENTES QUESADA, abogada, cédula 1-675-593, funcionaria
del Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria Privada y al Lic.
BERNY SOLANO SOLANO, abogado, cédula 1-924-370, funcionario del
Departamento de Procedimientos Legales como Organo Director del
Procedimiento Administrativo para la declaratoria de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, según el numeral 173 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública, de los refrendos otorgados por el Consejo Nacional de
Educación Superior Universitaria Privada a títulos y certificaciones de Título
de Licenciatura en Derecho emitidos por la San Juan de la Cruz." (Folio 17 al
20 del expediente administrativo).
2. Que mediante resolución N° OD-222-01 de las 08:17 horas del 02 de noviembre
del 2001, se da el acto de apertura del procedimiento administrativo ordinario,
de Carmen Lilia Zumbado Guerrero, haciendo de su conocimiento los cargos
por los que se pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta,
notificada el 05 de noviembre del 2001. Los cargos son los siguientes: " b.1)
Que las tesis de graduación debe ser unipersonales en su elaboración y defensa,
y de la prueba que obra en autos se deriva que usted realizó su tesis de
graduación denominada (...) en forma colegiada junto con el estudiante Hernán
Pérez Sanabria, todo ello en violación del artículo 34 del Reglamento de
Evaluación Académica de la Universidad San Juan de la Cruz (ver folios 14,38,
39,40 (sic) del expediente) II. Que los evaluadores de su tesis de grado, Lic.
Juan Carlos Goñi Mazza y el Lic. José Balbino Cruz Menjívar, no se encuentra
acreditados como docentes de la carrera de derecho ante el Consejo Nacional
de Enseñanza Superior Privada, en violación a los artículos 27 y 47 del
Reglamento de Evaluación de la Universidad San Juan de la Cruz. III.
Asimismo su evaluador el Lic. Juan Carlos Goñi Mazza, no es abogado
incorporado, lo cual violenta la integración válida de dicho Tribunal en
violación de los artículos 27 y 47 del Reglamento de Evaluación de la
Universidad San Juan de la Cruz.(...)" (Folios 40 al 44).
3. Que en fecha 16 de noviembre del 2001, la señora Zumbado presentó escrito de
defensa ante el Organo Director, presentado sus alegatos y ofreciendo la prueba
de descargo. (Folios 46 al 48)
4. Que en fecha 27 de noviembre del 2001, a las 8:30 horas, se llevó a cabo la
comparecencia oral y privada en el presente asunto, en el que estaba presente la
señora Zumbado Guerrero, con su abogada defensora Licda. Ana Patricia
Calderón, y en la que presentó los argumentos de defensa. (Folio 50 a 53)
5. Que mediante resolución OD-74-2001 de las 11:00 horas del 28 de noviembre
del 2001, el órgano director del procedimiento hace remisión del expediente
administrativo al Ministro de Educación. Indicando lo siguiente: " Habida
cuenta de que ya ha sido realizada la comparecencia oral y privada y en
consecuencia, ha terminado la etapa de instrucción en el presente
procedimiento se remite el expediente al señor Ministro de Educación Pública,
en su condición de órgano decisor del procedimiento, para efectos de que
continúe con el procedimiento de conformidad con la ley (...)" (Folio 54)
6. Mediante oficio DM-5032-2001 de 06 de diciembre del 2001, el señor Ministro
de Educación, Lic. Guillermo Vargas Salazar, remite a la Procuraduría General
de la República, el expediente administrativo MEP-OD-222-2001, haciendo la
solicitud de dictamen sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Para que el dictamen favorable sea emitido por este Organo y sea procedente la
anulación del acto en vía administrativa, deben concurrir dos elementos fundamentales:
la procedencia formal y por el fondo. Es decir el acto administrativo debe ser
absolutamente nulo, en forma evidente y manifiesta y además debe haberse seguido por
parte del Ministerio respectivo el procedimiento administrativo ordinario de los
artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.
De previo a realizar el análisis del caso concreto planteado, es necesario hacer una
referencia a las potestades del CONESUP para refrendar los títulos de las universidades
privadas, y si ese refrendo constituye un acto declaratorio de derechos susceptible de
anularse.
De las relación de las normas supra transcritas, puede deducirse una voluntad del
legislador de permitir un ámbito de libertad para que las universidades ejerzan sus
derechos, pero, reservando un ámbito de control para el Estado, a fin de garantizar el
ejercicio de la atribución que le fuera conferida en los artículos 79 y 81 de la
Constitución Política.
El órgano encargado de ese control y vigilancia es el Consejo Superior de Educación
Privada, el cual, en criterio de la Sala Constitucional "es el órgano llamado a ejercer
funciones de vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, siendo además
que está facultado para tomar aquellas medidas que considere pertinentes en aras de
proteger el interés público" (Sala Constitucional, Resolución 2001-07679 de 10 de
agosto del 2001).
Precisamente, este Organo Asesor ha sostenido que las potestades de fiscalización del
Estado sobre las universidades privadas derivan del derecho a la educación. Al respecto
se señaló:
Esta obligación de vigilancia e inspección del Estado sobre los centros docentes
privados abarca a las universidades privadas. De allí, precisamente, que la Ley que crea
el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), Ley
No. 6693 del 27 de noviembre de 1981, señalara entre las funciones del Consejo, las
siguientes:
b) Aprobar los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los
reglamentos académicos
De esta forma, lo cierto es que dentro del concepto de "educación superior", existe un
mínimo necesario que el Estado debe garantizar se produzca a fin de que los
educandos reciban la enseñanza mínima requerida para poder ejercer, eventualmente,
la profesión que se encuentren estudiando. Lo anterior conlleva, también, la obligación
del Estado de garantizar que el todo social cuente con profesionales debidamente
preparados. La responsabilidad social de las universidades privadas con la comunidad
nacional implica el cumplimiento de requisitos mínimos de currículum y de excelencia
académica que todo centro docente debe satisfacer a fin de que sus egresados puedan
desempeñarse posteriormente en el área laboral que hayan seleccionado." (Dictamen
C-283-2000 de 13 de noviembre del 2000)
La normativa legal citada ha sido desarrollada, entre otros, por el Decreto Ejecutivo
Nº 25071 de 26 de marzo de 1996, el que actualmente se encuentra derogado, pero que
estaba vigente al momento de emisión del acto cuya nulidad se pretende. En él se
dispone, en lo que interesa:
"Artículo 37º. Todo título expedido por las universidades privadas y que
tengan por objeto acreditar un grado universitario, deberá ser
refrendado por la Secretaría Técnica e inscrito ante el CONESUP.
"el título por sí mismo es declaratorio de derechos y por tal razón deben
seguirse los procedimientos previstos en la Ley en caso de que la
Administración considere que exista algún vicio con su emisión".
"…el refrendo del título no se trata de una simple formalidad, sino que
es un acto mediante el cual se avala por el Estado el título emitido por
una institución de enseñanza superior privada, confiriéndole plena
vigencia a partir de ese momento. Por lo anterior, es claro que es un
deber ineludible del Consejo la verificación estricta de todos y cada
uno de los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para la
obtención de un título universitario, en aras de salvaguardar el interés
público existente en el proceso de formación de profesionales."
(Resolución 2001-09853 de 26 de setiembre del 2001)
Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del
acto que pueden acarrear su nulidad.
Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto
uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la
realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.
1. Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente –desde un ángulo real o jurídico–
un elemento del acto.
2. Hay, a la inversa, nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente
viciado o es imperfecto.
3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento
existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara
totalmente un elemento esencial de éste.
Entonces, habrá nulidad absoluta de un acto cuando falten totalmente uno o varios de
sus elementos constitutivos, real o jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de
esos elementos impida la realización del fin.
Sobre los antecedentes de este tipo de nulidad, y sus caracteres, en Dictamen C-019-
87 de fecha 27 de enero de 1987, se expuso al respecto:
Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz que
nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada,
la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en
vía administrativa.
"evidente (del Lat. evidens, - entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la
menor duda".
Una vez expuesta las anteriores consideraciones generales sobre la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, nos abocaremos a pronunciarnos, en forma concreta, sobre la
resolución objeto de consulta.
El procedimiento debe estar siempre regido por las reglas generales del debido
proceso, de celeridad, oficiosidad, cuyo objeto principal es la averiguación de la verdad
real de los hechos, estableciéndose como principios rectores el de legalidad, el acceso al
expediente, el derecho a la comparecencia y de aportar prueba, así como de interponer
contra el acto final los recursos ordinarios.
Así las cosas, el procedimiento administrativo previo a este punto fue realizado
conforme con los principios que informan el debido proceso y otorgando amplias
posibilidades de defensa al administrado.
Consecuentemente, procedemos a analizar lo referente a las características propias
del acto que se pretende anular, sea el refrendo otorgado por el CONESUP al título
inscrito en el Registro de Refrendos del Consejo Nacional de Enseñanza Superior
Universitaria Privada al tomo 33, Folio 23, asiento 534 de licenciatura en derecho
expedido por la Universidad San Juan de la Cruz a la señora Carmen Lilia Zumbado
Guerrero.
A partir de lo expuesto supra, tenemos que el refrendo de los títulos por parte del
CONESUP implica una valoración y análisis del cumplimiento de los requisitos
exigidos por el ordenamiento jurídico, a fin reconocer la validez de los títulos emitidos
por las universidades privadas. Éstas, por su parte, se han comprometido con el Estado,
con los estudiantes, y con la sociedad en general, al promulgar las normas de su
funcionamiento, a garantizar una calidad de enseñanza, mediante la exigencia a sus
estudiantes del cumplimiento de una serie de requisitos. Tales requisitos se plasman en
sus propios reglamentos, y por ende, se constituyen en elementos que debe valorar el
CONESUP en el momento de emitir el refrendo.
Nótese que en este punto, que con tales exigencias, no se está afectando la libertad de
enseñanza, sino que lo que se pretende es que, si en el ejercicio de esa libertad de
enseñanza se requiere que el Estado avale los títulos emitidos por instituciones de
educación privada, aquél sí puede obligar a que, en contraposición de ese
reconocimiento, se cumpla con las normas establecidas al efecto.
Del análisis del expediente administrativo que se ha tenido a la vista, se puede extraer
que las razones fundamentales para considerar que el acto en cuestión presenta
elementos que no son acordes con el ordenamiento jurídico, son las siguientes:
En relación con el primer aspecto, esto es, si existe autorización o no para realizar las
pruebas de manera conjunta, el artículo 34 del Reglamento de Evaluación Académica de
la Universidad San Juan de la Cruz dispone:
Según se desprende del expediente (ver acta de tesis visible a folio 13,32 a 34 del
expediente administrativo), la tesis fue realizada por dos estudiantes, cuando el
Reglamento claramente establecía que tenían que ser unipersonales.
En el caso que nos ocupa, resulta claro que el acto mediante el cual se otorgó el
refrendo al título Zumbado Guerrero es un acto sustancialmente disconforme con el
ordenamiento jurídico (artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública),
puesto que se otorgó sin que se hubiesen cumplido todos los requisitos previstos en el
ordenamiento jurídico para su adopción; esto es, la tesis se realizó en forma colegiada y
el Tribunal no estaba conformado por docentes de la carrera de derecho, situación que
se encuentra expresamente prevista en el artículo 61 de cita como vicio que debe ser
sancionado con la nulidad del acto, y que consecuentemente, apareja la invalidez de
éste.
Siendo el motivo del acto de refrendo el cumplimiento de los requisitos exigidos por
el ordenamiento jurídico para la obtención del título, el motivo será inexistente o bien
contendrá un vicio grave y notorio cuando no se esté en ese supuesto, lo que acarrea la
nulidad del acto, como en el caso concreto, según ya se analizó.
Tal y como se había señalado supra, para que la Administración pueda anular un acto
declaratorio de derechos, la nulidad absoluta debe ser evidente y manifiesta.
VI. Conclusión.