Legislação Básica em

Licitações, Pregão e Registro

de Preços

Unidade II
Aula 4 - Regime de Execução
Indireta
© Copyright 2017

Este curso foi elaborado pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP
E contou com a revisão do Tribunal de Contas da União – TCU

Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que
citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO

Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Desenho instrucional realizada no âmbito do acordo de Cooperação TécnicaFUB/CDT/Laboratório Latitude e ENAP

COORDENADORA-GERAL DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA

Natália Teles da Mota Teixeira

CONTEUDISTA
Edson Seixas Rodrigues (2005)

REVISÃO
Henrique Savonitti (2008)
Walter Salomão (2011)
Hanna Ferreira (2013)

PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO

Vanessa Vieira

Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em Junho de 2017.

As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não

expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.

 Unidade II - Aula 4: Regime de Execução Indireta 3

Unidade II - Aula 4: Regime de Execução Indireta

Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços...................................... 1

Unidade II - Aula 4: Regime de Execução Indireta.................................................................. 3

1. OBJETIVOS DA AULA............................................................................................................................. 4

2. INTRODUÇÃO........................................................................................................................................... 4

3. EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL................................................................................................ 5

4. EMPREITADA POR PREÇO UNITÁRIO........................................................................................... 7

5. TAREFA.................................................................................................................................................... 10

6. EMPREITADA INTEGRAL................................................................................................................. 11

7. PONTO POLÊMICO.............................................................................................................................. 13

8. FINALIZANDO A AULA...................................................................................................................... 14

ENAP / Tribunal de Contas da União

4

1. OBJETIVOS DA AULA
Tribunal de Contas da União

Ao final dessa aula, espera-se que você seja capaz de:

• descrever a finalidade do Regime de Execução Indireta;

• citar os tipos de regimes de execução, identificando em que situação cada um deles

deverá ser utilizado.

2. INTRODUÇÃO
O Art. 6º, inc. VIII, alíneas “a” a “e”, da Lei 8.666/93, estabelece que o Regime de Execução
Indireta é uma das exigências legais para a celebração dos contratos administrativos.

O Regime de Execução Indireta consiste na con-

tratação, pela Administração Pública, de terceiros para
a realização de uma obra, serviço ou fornecimento.

Nas palavras de Marçal Justen Filho, a “responsa-

bilidade pelo cumprimento das prestações é assumida
por um terceiro, que é juridicamente o realizador da
obra ou prestador do serviço. A execução indireta se faz
sob a modalidade básica da empreitada”.

Guardem esse nome: ‘empreitada’. Segundo o Dicionário Aurélio1, é a obra executada por
conta de outrem, mediante retribuição previamente ajustada.

Logo mais à frente falaremos nela para definir os regimes de execução indireta.

A execução direta, por sua vez, é feita pelos órgãos e entidades da Administração, por seus
próprios meios, por exemplo:

• utiliza­-se um eletricista do quadro de pessoal do órgão para fazer reparos no quadro

geral de energia;

• ou, indo um pouco mais longe, quando ainda era chamado de Departamento Nacional
de Estradas de Rodagem, o DNER executava, ele mesmo, várias obras de construção e
pavimentação de estradas.

1 - FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário Eletrônico Aurélio versão 5.11a. Editora Positivo/Positivo Informática, 2004

Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços

 5

Unidade II - Aula 4: Regime de Execução Indireta

Voltando à Execução Indireta, vamos observar que, além da expressa previsão na Lei
8.666/1993, o regime tem propósitos práticos que auxiliam a Administração, a exemplo de:

• a administração pode atribuir a terceiros a execução de serviços estranhos a sua atividade

fim;

• particulares interessados e com competência para contratar com a Administração,

podem fazê-lo por meio de apresentação de proposta de preços;

• a Administração otimiza o acompanhamento físico-­financeiro da execução do objeto

que foi contratado.

3. EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL

A Empreitada por Preço Global ocorre quando se contrata execução de obra ou prestação
de serviço por preço certo e total.

Nas licitações para a execução de obras e serviços, quando for adotada a modalidade de
execução de Empreitada por Preço Global, a Administração deverá fornecer obrigatoriamente,
junto com o edital, todos os elementos e informações necessárias para que os licitantes possam
elaborar suas propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da licitação.

Vejamos um exemplo:

Exemplo 1 ­Serviços de limpeza

A Administração precisa contratar uma empresa especializada em serviços de higiene, lim-

peza e conservação. Para tanto, lançou um Edital de Licitação. No projeto básico são definidas as
tarefas a serem executadas para que o prédio se mantenha limpo e higienizado.

Por exemplo, pode-se definir que para o cumprimento do objeto do contrato é preciso
contar com 10 funcionários que irão executar as seguintes tarefas nas respectivas periodicidades:

1. limpar as salas todos os dias;

2. encerar uma vez por semana;

3. limpar as vidraças de 15 em 15 dias;

4. lavar o prédio uma vez por mês.

ENAP / Tribunal de Contas da União

6
Tribunal de Contas da União

Os interessados vão apresentar suas propostas e seus preços e na execução do contrato o

pagamento se dará pela periodicidade ajustada, normalmente mês a mês.

Observe que, pela natureza do serviço que se pretende, os interessados devem cotar um
preço certo pre­definido e correspondente ao valor total do serviço. Esse valor, a ser pago men-
salmente, corresponde à contrapartida pelo serviço executado. Não se admite, por exemplo, o
pagamento por cada um dos serviços executados de forma separada e à medida que forem sen-
do executados. A fiscalização do contrato é que deverá cuidar para que o ajuste seja executado
conforme contratado.

Uma aplicação muito comum é a contratação de obras no regime de empreitada por pre-
ço global, principalmente obras mais simples, em que suas etapas, insumos e quantitativos são
conhecidas e pouco sujeitas a alterações.

Nesses casos, a obra deverá ser executa por um preço certo e previamente ajustado, não
se admitindo alterações. Para isso, conforme mencionado acima, a Administração deve fornecer,
ainda na fase de licitação, todos os elementos para que os licitantes possam conhecer as condi-
ções da execução, não sendo possível depois alegarem desconhecimento de algum aspecto para
pedir majoração de preços.

O determinante para o pagamento é o cronograma estabelecido ainda na fase de licitação

ou por etapas definidas.

Atenção!
Independentemente do regime adotado, empreitada por preço global ou
unitário, é importante que a Administração estabeleça, o mais exato possível,
as quantidades dos itens licitados, a fim de evitar distorções no fornecimento
de bens, na execução de obras ou na prestação de serviços1.

1 - BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 4. ed. Brasília: TCU/
Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010, p.150

Então, muito cuidado: se a execução da obra comporta um certo grau de incerteza, princi-
palmente pela complexidade dos serviços a serem executados, ou ainda pelo local ou tecnologia
empregada, verificar se não é o caso de se adotar o regime de execução por empreitada por
preços unitários, que o nosso próximo ponto a ser estudado.

Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços

 7

4. EMPREITADA POR PREÇO UNITÁRIO

Unidade II - Aula 4: Regime de Execução Indireta

A Empreitada por Preço Unitário ocorre quando se contrata a execução da obra ou do
serviço por preço certo de unidades determinadas.

Mas o que é isso, unidades determinadas? E o que difere da

empreitada por preço global?

As unidades determinadas são aquelas que compõem o preço final se um serviço ou de

uma etapa de um serviço. São por exemplo metros cúbicos (m³) de concreto; metros quadrados
(m²) de pavimento; m³ de escavação; metros (m) de estacas.

Não devemos confundir preço final de um serviço com preço total da obra. O somatório
dos vários serviços que compõem um orçamento de uma obra resulta no preço total da obra.

Vamos ver um exemplo que fica mais fácil compreender.

A Administração pretende contratar uma empresa para a construção de um prédio. Dentre

os vários serviços de engenharia, a empresa deverá fazer as fundações, a estrutura da edificação
(vigas e pilares), as paredes de vedação, o piso e revestimentos dos pavimentos, a parte elétrica
e hidráulica e o acabamento.

Para executar a fundação, uma série de outros serviços deve ser realizada, como drenagem
do solo, escavações e cravação de estacas. Por mais que o projeto básico tenha sido bem feito,
pode acontecer de as fundações aprontarem alguma surpresa, algo não previsto inicialmente, e
tecnicamente necessário para garantir a solidez da obra.

Na empreitada por preços unitários esse ‘problema’ acaba sendo minimizado com a possi-
bilidade de alteração de quantitativos, dentro do limite legal, cujo pagamento, desde a contrata-
ção, se dá pelo que efetivamente tenha sido realizado.

No nosso exemplo, digamos que a fundação tivesse sido projetada para ser do tipo estaca
metálica. Esse tipo de serviço (cravação de estaca) é pago por metro linear de estaca metálica
cravada. Na execução, constatou-se que algumas características do solo não foram adequada-
mente analisadas no projeto e que por isso, a quantidade de estacas inicialmente projetadas
não seria suficiente. Como o serviço é pago pelo metro linear de estaca cravada, aquilo que for
efetivamente executado é que será pago.

Isso vale para todos os itens que compõem o orçamento da obra.

ENAP / Tribunal de Contas da União

8
Tribunal de Contas da União

Ainda no nosso exemplo: digamos que, por conta da mudança na quantidade de estacas
metálicas (vamos assumir como adequado tecnicamente), e após a reanálise do projeto estrutu-
ral, houvesse a diminuição da quantidade de concreto. Essa diminuição nesse item refletiria no
orçamento da obra, pois, na empreitada por preço unitário, paga-se somente o que foi
executado e medido.

Outro serviço, a drenagem: foi previsto no projeto que se teria de drenar uma certa quan-
tidade água do solo. Nas propostas, os licitantes cotaram o preço por metro cúbico de água dre-
nada que, para efeito de quantificação do preço, multiplicaram pela quantidade indicada no pro-
jeto. No entanto, se quando da execução a quantidade de água a ser drenada for maior, o preço
unitário daquele serviço já está estabelecido, sendo pago pelo que efetivamente for executado.

O instrumento de verificação da execução dos quantitativos, em comparação com o que

foi contratado se chama boletim de medição. É com base nele que se efetuam os pagamentos
regulares ao longo da execução de obra.

Voltando às tais unidades determinadas que falamos logo no início, ao elaborarem as suas
respectivas propostas, os interessados vão fazer sua cotação com preço certo de unidades deter-
minadas. Alterações posteriores, tecnicamente necessárias, e dentro dos limites legais, poderão
ser feitas, pois já se têm os preços unitários de cada serviço.

Apesar de ser matéria de Contratos, mais especificamente, de alteração de contratos, va-

mos apenas nos ater aos limites permitidos para acréscimos dos contratos, que são os seguintes:

Objeto contratado Limite de acréscimo

Obras, serviços ou compra 25%

Reforma de edifício ou de equipamento 50%

Renato Geraldo Mendes2 esclarece:

Se for possível, antecipadamente, precisar a quantidade do objeto, o regime deve ser a

empreitada por preço global. Se não for possível, o regime deve ser a empreitada por preço
unitário. O regime por preço unitário é aplicável quando a quantidade do objeto somente é
apurada, de forma precisa, na fase da execução, e não na de planejamento.

2 - MENDES, Renato Geraldo. O processo de Contratação Pública – Fases, etapas e atos. Curitiba: Ed. Zênite, 2012, fl. 213

Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços

 9

Unidade II - Aula 4: Regime de Execução Indireta

CAPU – Critério de Aceitabilidade dos Preços Unitários.

O que vem a ser CAPU?

O inciso X, do art. 40 da Lei 8.666/1993 estabelece que deverá constar do edital:

X -  o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a

fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou
faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos
1º e 2º do art. 48;

Ok, isso é matéria de outra Unidade. Vamos falar dele quando tratarmos do edital.

Mas é importante conhecer o conceito, para entendermos a dinâmica do regime de em-

preitada por preços unitários.

Funciona assim: é obrigação da Administração que vai licitar exigir dos licitantes que cotem
os preços, de uma obra, por exemplo, por meio da indicação dos preços unitários dos serviços
que compõem o orçamento total da obra. É no edital, instrumento no qual são estabelecidas as
regras do certame, que a Administração deve fixar os critérios de aceitação dos preços cotados.

Isso evita que sejam cotados preços bem acima do orçado pela Administração, em con-
traposição com outros cotados bem abaixo do que seria o valor de mercado. Ao fazer isso, o
licitante mal intencionado espera conseguir algum ganho com eventuais aditivos de alteração
quantitativa do contrato.

Observe que a ‘jogada de planilha’ como se costumou chamar o artifício, compensa os

preços mais altos com os mais baixos, de modo que o valor final da proposta se mantenha com-
petitivo. No entanto, se houver aditivo aumentando as quantidades daqueles itens que foram
cotados bem acima do orçamento da licitação, o licitante terá ganhos indevidos em detrimento
do erário.

Em regra, os preços máximos devem ser aqueles orçados pela Administração, pois repre-
sentam o valor médio de mercado, sob o qual se balizarão as propostas. Assim, a Administração,
ao fixar preços máximos, unitários e global diversos do orçado, deve fazê-lo de modo justificado
nos autos do processo de licitação.

O ‘valor de referência’ ou simplesmente ‘valor estimado’ não se confunde com ‘preço má-
ximo’. O valor orçado, a depender de previsão editalícia, pode eventualmente ser definido
como o preço máximo a ser praticado em determinada licitação, mas não necessariamente.
(Acórdão 6.452/2014-TCU-2ª Câmara – enunciado)

ENAP / Tribunal de Contas da União

10
Tribunal de Contas da União

Lembra que falamos um pouco antes sobre empreitada global?

Pois, é, apesar de regimes diferentes, eles têm algumas coisas em comum:

Por exemplo:

A forma de apresentação do orçamento da licitação, das propostas, e da planilha do con-

trato é a mesma, tanto na empreitada global quanto na empreitada por preços unitários. O que
as difere é a forma de medição e pagamento pelos serviços.

A fixação de critérios de aceitabilidade de preços unitário e global deve ser feita nas em-
preitadas por preço global e por preço unitário, conforme jurisprudência do TCU:

9.2.1. faça constar obrigatoriamente dos atos convocatórios, em futuros certames licitató-
rios, critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, com a fixação de preços má-
ximos, tanto para as licitações do tipo menor preço unitário quanto nas de menor preço
global, em observância ao disposto nos artigos 40, caput, e inciso X, e 43, inciso IV, da Lei
8.666/9. (Acórdão 2.381/2008-Plenário)

5. TAREFA
A Tarefa ocorre quando se contrata mão­-de­-obra para pequenos trabalhos por preço certo.

A Tarefa decorre de obra ou serviço de pequena monta, e a Administração pode ou não

fornecer o material.

A Tarefa está sujeita às regras e às peculiaridades dos contratos administrativos em geral,

embora seja considerada pelo TCU como de regime precário, ou seja, não é revestido das forma-
lidades dos demais ajustes (Revista do Tribunal de Justiça, nº 40, pag. 144).

Por ser de pequeno custo, não há necessidade de licitar nem de assinar um contrato for-
mal. Basta que o tarefeiro dê um recibo correspondente ao pagamento efetuado, o que será
pago com a verba denominada de “pronto pagamento”.

Vejamos alguns exemplos:

• Por meio deste regime de execução, a Administração Pública pode contratar o conserto
de estofados de cadeiras ou a confecção de bordados nos uniformes dos servidores.

Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços

 11

Unidade II - Aula 4: Regime de Execução Indireta

• Pode, ainda, a Administração contratar a capina de mato em terreno de sua sede, em
que o contratado acerta um preço definido pela tarefa, ao fim da qual recebe pelo
serviço executado.

6. EMPREITADA INTEGRAL
A Empreitada Integral ocorre quando se contrata um empreendimento em sua integrali-
dade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira
responsabilidade da contratada.

Vejamos um exemplo: Por meio deste regime de execução, a Administração Pública pode
contratar a construção de um hospital, obrigando­-se o contratado a fornecer todo o material
não só para a realização da obra, como ordinariamente o é, como também para o pronto fun-
cionamento do hospital.

O objeto contratado deve ser entregue:

• em condições de entrada em operação;

• tendo sido atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de
segurança estrutural e operacional;

• com as características adequadas às finalidades para que foi contratado.

Na Empreitada Integral, a Administração delega à empresa contratada todas as obrigações

relativas ao objeto contratado, o qual deve ser entregue dentro do prazo e totalmente em con-
dições de iniciar sua operação.

A Administração Pública compra da empresa licitante vencedora um “pacote fechado”.

Pode­-se fazer uma comparação com o que no meio rural se chama de “compra de porteira
fechada”, quando se compra uma fazenda em pleno funcionamento, transferindo­-a apenas de
dono.

Marçal Justen Filho  leciona da seguinte maneira sobre empreitada integral:

A empreitada integral (também conhecida como turn­key) é uma variação da empreitada por
preço global. O que a peculiariza é a abrangência da prestação imposta ao contratado, que
tem o dever de executar e entregar um “empreendimento” em sua integralidade, pronto,
acabado e em condições de funcionamento. A expressão “empreendimento” indica uma
obra ou um serviço não consumível que serve de instrumento para produzir outras utilidades.

ENAP / Tribunal de Contas da União

12
Tribunal de Contas da União

Contratação Integrada (RDC)

O Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), criado pela Lei 12.462/2011, foi
instituído primordialmente para as licitações relativas aos megaeventos esportivos que o Brasil se
habilitou e foi escolhido para sediar: a Copa das Confederações FIFA 2013, Copa do Mundo FIFA
2014, Olimpíadas e Paraolimpíadas Rio 2016.

Posteriormente, por meio de vários instrumentos normativos, foi estendido para:

• ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (Lei 12.688/2012);

• licitações e contratos necessários à realização de obras e serviços de engenharia no

âmbito dos sistemas públicos de ensino (Lei 12.722/2012);

• obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS (Lei 12.745/
2012);

• aquisição de bens, contratação de obras e serviços de engenharia e de técnicos

especializados  destinados à modernização, construção, ampliação ou reforma de
aeródromos públicos (Lei 12.833/2013);

• obras e serviços de engenharia para construção, ampliação e reforma de estabelecimentos

penais e unidades de atendimento socioeducativo. (Lei 12.980/2014).

Para saber mais sobre RDC, fique atento, pois regularmente o ISC oferece um curso espe-
cífico sobre o Regime. Por ora, nos interessa apenas destacar algumas características dos regimes
adotados no RDC e as correspondências com a Lei 8.666/1993.

A propósito, o contrato decorrente do RDC também pode ser executado nos regimes
previstos na Lei 8.666/1993, mas traz uma interessante diretriz: nas licitações e contratações
de obras e serviços de engenharia a Lei 12.462/2011 estabelece que, preferencialmente, serão
adotados os regimes de empreitada por preço global, integral ou contratação integrada. Há a
tendência de simplificar os controles, cobrando mais precisão dos projetos e foco no resultado
final do objeto licitado.

É nesse sentido que o RDC inova ao introduzir a Contratação Integrada, que compreende a
elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços
de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações
necessárias e suficientes para a entrega final do objeto. Ou seja, vai além do turn-key  da Lei
8.666/1993.

Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços

 13

Unidade II - Aula 4: Regime de Execução Indireta

O RDC trouxe também procedimentos inéditos em matéria de licitação, a exemplo de o
projeto básico ser elaborado pelo contratado, e não pela administração (a licitação é feita a partir
de um anteprojeto).  

Em resumo, a Contratação Integrada equivale a uma contratação simultânea dos projetos

básico e executivo, e da execução da obra à semelhança do regime de empreitada integral.

7. PONTO POLÊMICO
A utilização da empreitada por preço global para objetos com imprecisão intrínseca de
quantitativos deve ser justificada no processo, em termos técnicos, econômicos ou outros devi-
damente motivados.

Ao apreciar estudo sobre o regime de empreitada por preço global, desenvolvido por
unidade técnica especializada do TCU com vistas a uniformizar procedimentos de fiscalização e
apresentar diretrizes sobre o tema, o relator da matéria enfrentou várias questões pertinentes e
essenciais à aplicação do instituto, assim como à fiscalização exercida pelo Tribunal.

Dentre elas, destaca-­se, em primeiro lugar, a necessária motivação para a escolha do regi-
me de execução indireta do objeto. Para o relator, uma vez assentado na legislação, na doutrina e
na jurisprudência que “em empreendimentos carregados de incertezas, as empreitadas globais,
em regra, não se fazem vantajosas” situações em que “é preferível a utilização de empreitadas
por preço unitário, pelas características próprias do sistema de medição”, faz-se importante que
as fiscalizações do TCU atentem para a devida motivação da escolha do regime de execução
contratual pelo gestor.

Nesse sentido, o Tribunal expediu orientação às suas unidades técnicas para, em fiscaliza-
ções de obras e serviços de engenharia executados sob o regime de empreitada por preço global,
observarem que

“nas situações em que, mesmo diante de objeto com imprecisão intrínseca de quantitati-
vos, se preferir a utilização da empreitada por preço global, deve ser justificada, no bojo do
processo licitatório, a vantagem dessa transferência maior de riscos para o particular – e,
consequentemente, maiores preços ofertados – em termos técnicos, econômicos ou outro
objetivamente motivado, bem assim como os impactos decorrentes desses riscos na compo-
sição do orçamento da obra, em especial a taxa de BDI – Bonificação e Despesas Indiretas”.
(Acórdão 1977/2013 – Plenário)

Que tal levar suas impressões para o fórum de debates da Aula. Tenho certeza de que a
troca de conhecimento com os colegas vai enriquecer bastante o aprendizado.

ENAP / Tribunal de Contas da União

14

8. FINALIZANDO A AULA
Tribunal de Contas da União

Terminamos a AULA 4 da Unidade 2. A seguir, faça o questionário avaliativo.

Não deixe também de participar do fórum de debates, pois nele você poderá compartilhar
dúvidas e conhecimentos.

Na próxima aula, você terá oportunidade de conhecer sobre Modalidades de Licitação.

Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços