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modelo
Introdução
A pesquisa tem como objetivo a investigação histórico-jurídica de nossas constituições
no trato do tema da segurança pública, bem como realizar uma análise dos dispositivos
de nossa atual constituição que tratam direta ou indiretamente da matéria. A pesquisa
buscará entender a evolução histórica da temática da segurança pública através de
nossas constituições e, paralelamente, apresentar o contexto histórico e os diversos
entendimentos jurídicos que a matéria sofreu com o passar do tempo no que diz respeito
ao direito constitucional.
Também é objetivo dessa pesquisa encontrar as razões políticas, históricas e sociais que
levaram o constituinte a formular o atual modelo de segurança pública presente
na constituição de 88, de modo a analisar mais profundamente seus dispositivos
referentes ao tema. É dada uma especial atenção na questão das polícias civis e
militares, de suas raízes históricas, suas competências e as diversas razões de não se
configurarem como uma única corporação.
Ainda no elenco de objetivos, a pesquisa busca confrontar com o texto constitucional a
realidade atual da segurança pública no país e o uso das Forças Armadas nas novas
políticas de segurança, bem como a criação da Força Nacional de Segurança e suas
competências.
Por fim, a pesquisa visará contribuir com um maior entendimento sobre o tema, de modo
a oferecer um panorama atual e detalhado da matéria, e com o intuito de alargar as
discussões sobre a segurança pública no âmbito constitucional.
Ainda que incipiente, o processo de urbanização ganha impulso ao longo dos séculos
XXVI, XXVII e XXVIII, com importantes centros comerciais, como Olinda, São Luis,
Salvador e Rio de Janeiro.
Como bem aponta WALKMER (1998, p. 109) “As duas primeiras constituições,
elaboradas no século XIX [...] foram, portanto, imbuídas profundamente pela
particularidade de um individualismo liberal-conservador [...]Sem sombra de dúvida,
os textos constitucionais em questão configuram o controle político-econômico das
oligarquias agroexportadoras”
Assim, o Estado brasileiro passa a deter o papel de prover a segurança pública, de modo
mais centralizado, regime que seria reproduzido, com modernizações, nos textos
constitucionais seguintes, próprios de um Estado moderno que deixa a vida de colônia
de potência absolutista para trás, e legando uma parte importante da história do
constitucionalismo brasileiro..
Era justamente esse modelo ditatorial e centralizador que a nova Constituiçãopor vir
deveria enfrentar, humanizando o Estado, trazendo o conceito de segurança pública
cidadã e, ao mesmo tempo, acomodar os lobbys e interesses escusos dos antigos
poderosos do regime que ruía.
O que se observa em todos os estudos que se debruçam sobre o tema é que esse conceito
está umbilicalmente ligado à outro, chamado de “ordem pública”.
O que é ordem pública e qual sua relação com o conceito constitucional de segurança
pública?
O atual modelo constitucional emergido do contexto de redemocratização da
constituinte de 88 está vinculado ao termo “Segurança Pública”, que confere o título ao
Capítulo III do Título V de nossa Constituição.
É preciso, portanto, compreender o que este termo significa antes de analisarmos o
artigo 144 e incisos, único artigo presente nesse capítulo, que elenca as funções das
forças de segurança e suas competências.
Assim, citando o mesmo Professor José Afonso da Silva, define segurança pública como
“ a manutenção da ordem pública interna e atividade de vigilância, preservação e
repressão das condutas delituosas” (2011, p.56)
Segundo AFONSO (2007, p. 635), o poder de polícia se divide em dois ramos principais
“pelo quê a polícia se distingue em administrativa e de segurança, esta compreendendo
a polícia ostensiva e a polícia judiciária” (grifo do autor).
As polícias de segurança são os objetos presentes do artigo 144 e aquelas que dizem
respeito à segurança pública. Entende-se como polícia ostensiva as Polícias Militares
de cada estado, que tem por objetivo “a preservação da ordem pública e, pois, as
medidas preventivas que em sua prudência julga necessárias para evitar o dano ou o
perigo para outras pessoas” (AFONSO, 2007, p.636)
Na realidade, Helio Bicudo denuncia uma forte pressão sobre a Constituinte pela
manutenção do modelo vigente, muito por motivações de corporativismo,
conservadorismo do constituinte e uma forte pressão das Forças Armadas, temerosas do
completo desmonte do aparato repressivo por elas montado. Como bem aponta
FABRETTI (2013, p. 123), ocorreram manobras políticas para o controle da
subcomissão que foi incumbida de redigir o texto relativo à Segurança Pública, que teve
como consequência
Segundo FABRETTI (2013, p.126 e 127), dividido em duas concepções muito distintas:
uma visão belicista de segurança, que enxerga o território e os cidadãos como potenciais
inimigos da ordem pública e, principalmente, do estado, e a visão de segurança como
um “serviço público”, isto é, o cidadão como um ser digno de proteção a ser recebida
do estado, afim de manter sua integridade e plenas condições de exercer sua cidadania
sem prejuízo causado por terceiros. Segundo o mesmo autor (p. 127), a Constituição
não optou expressamente por nenhum dos dois modelos, pois, se por um lado concebeu
a segurança pública como ‘um direito e responsabilidade de todos’ que tem por
finalidade a preservação da ‘ incolumidade das pessoas e do patrimônio’, o que
aproximaria da perspectiva de segurança como prestação de um serviço público ao
cidadão, por outro lado manteve a militarização de parte relevante da polícia, que
embora subordinadas aos governos estaduais, continuam como ‘ forças auxiliares e
reservas do Exército (art. 144, parágrafo 5º)
Esta dualidade entre as polícias civis e militares, bem como sua eficácia, presentes na
competência dos Estados, é, desde a promulgação da Constituição, um dos maiores
debates na área de segurança pública no país.
O atual modelo constitucional de segurança pública é fruto de uma histórica
centralização política na formação do estado brasileiro, observável nas constituições
que antecederam a carta de 1988, bem como fruto de uma visão repressiva no tratamento
da questão de segurança, com forte viés militarista e autoritário por parte do Estado.
Dessa forma, quando a Constituição afirma que a Lei disciplinará esses órgãos de
segurança, significa dizer que a lei estadual o fará, enquanto que a lei federal restará
disciplinar de forma mais restrita o tema, dentro de sua competência mais limitada, ou
seja, as polícias federais (Ferroviária, Rodoviária e Federal).
Cabe aos Estados, portanto, a maior parte da responsabilidade da manutenção da ordem
pública e garantia do direito á segurança e da paz social. E o fazem através de dois
órgãos de polícia de segurança que, como vimos, são de competências distintas e
complementares, ostensiva e judiciária.
Neste ponto há uma ressalva. Embora os estados fiquem com a maior competência de
organizar o corpo normativo e organizacional referente à segurança pública, à União
cabe normas gerais do tema, mencionadas nos artigos 22, XXI e 24, XVI, que tratam,
respectivamente, das Polícias Militares e Polícias Civis[5].
O art. 144[6] da Constituição Federal, como dito, enumera os órgãos responsáveis pela
Segurança Pública, bem como a competência de cada ente federativo em relação à
formação e manutenção desses órgãos.
Analisemos cada um desses órgãos elencados no art. 144.
Por fim, cabe à Polícia Federal ser a polícia de fiscalização marítima, aeroportuária e
das fronteiras do território nacional.
A Polícia Rodoviária Federal era até o ano de 1990 subordinada ao antigo DNER
(Departamento Nacional de Estradas de Rodagem), atual DNIT. Tal situação jurídica
mudou com a publicação da Lei nº 8.028, de 12 de abril de 1990 que fez com que essa
polícia passasse a ser subordinada ao Ministério da Justiça.
Suas competências, além daquelas definidas pela Constituição Federal, são dadas pela
Lei nº 9503 (O Código de Trânsito Brasileiro), pelo Decreto nº 1655, de 3 de outubro
de 1995 e pelo seu regimento interno, aprovado pela Portaria Ministerial nº 1.375, de 2
de agosto de 2007.
2.3.3. Polícia Ferroviária Federal
Nunca foi regulamentada, apesar de sua previsão constitucional. Aponta-se como causa
de sua não implementação a falência do sistema ferroviário nacional à partir da década
de 50, quando o país optou por um modelo rodoviarista de transporte pelo território,
legando às ferrovias o abandono e sucateamento.
A polícia civil tem dever de atender as requisições dos cidadãos, judiciário e Ministério
Público nas atividades relacionadas à sua função.
A mesma autora (p.76) afirma que a função da Polícia Militar se divide em duas frentes:
“Uma é a preservação da ordem pública, isto é, da paz interna, com a salvaguarda da
incolumidade da pessoa e do patrimônio. Outra, o policiamento ostensivo, o que na
verdade”, observa, “já estaria abrangido na tarefa de preservação da ordem pública”.
Importante destacar que a maior peculiaridade deste tipo de destacamento policia e que,
segundo a Constituição, as Polícias Militares são forças auxiliares das forças armadas.
Significa dizer que, em momentos de crise de estado, envolto num conflito externo, as
Polícias Militares convertem-se em destacamentos de combate sob as ordens das Forças
Armadas.
2.3.6 Guardas Municipais
As “polícias municipais”, ou órgãos policiais subordinados às Câmaras Municipais
foram comuns durante os períodos Colonial e Imperial da história brasileira. O
constituinte optou por não reproduzir esse modelo.
José Afonso da Silva (p.639) nos conta que “Os constituintes recusaram várias
propostas no sentido de instituir alguma forma de Policia Municipal.” A consequência
disso, afirma,
O atual modelo está se mostrando limitado diante das novas políticas de segurança, uma
vez que faltam previsões constitucionais para os novos protagonistas do combate a
violência e crime organizado, qual seja, as Forças Armadas e a Guarda Nacional de
Segurança.
Paralelo a essa situação, foram constantes as crises nas polícias civis e militares de
vários estados, inclusive com confrontos diretos entre as duas corporações, como
ocorreu nos Estados de São Paulo, Bahia e Pernambuco nos últimos anos, inclusive em
greves recentes que causaram caos urbano, ondas de saque e aumento vertiginoso no
número de crimes violentos, grande parte motivado por disputas de organizações
criminosas pelo controle de determinada área, a revelia do poder público.
Novos protagonistas surgem nesta “guerra” ao crime. São eles a Força Nacional de
Segurança e as Forças Armadas, e seu objetivo passa a ser a “conquista” e ocupação de
áreas ocupadas pelo tráfico e restabelecimento da ordem. Ordem esta que muitas vezes
é quebrada pelas próprias corporações que deveriam defendê-la, como foi o caso da
greve da Polícia Militar do Estado de Pernambuco, a qual se fez necessário a presença
da Força Nacional de Segurança para patrulhar as ruas enquanto os policiais buscavam
negociar suas reivindicações junto ao governador. Casos semelhantes ocorreram no Rio
de Janeiro e na Bahia.
Mas o que a Constituição tem a dizer sobre essas novas políticas? Onde, no esquema
que o artigo 144 nos apresenta, as Forças Armadas se encaixam? Qual é o papel da
Força Nacional de Segurança em todo esse contexto?
Está claro, diante de uma análise atenta, que o modelo Constitucional fechado de
segurança pública entrou em xeque.
Por isso, vamos nos debruçar sobre o papel constitucionalmente definido das Forças
Armadas e as possibilidades de sua orientação dentro do campo da segurança pública,
no trato com os cidadãos e no combate às organizações criminosas paramilitares de
ocupação de territórios.
Além das Forças Armadas, analisemos o papel da Força Nacional de Segurança, desde
sua criação legal, com foco nos embasamentos constitucionais para sua efetivação.
Titulo LXVI: Dos Vereadores; Titulo LXVII: Em que modo se fará a eleição dos Juízes,
Vereadores, Almotaces, e outros oficiais[..];Titulo LXXI: Do Escrivão da Câmara;
Titulo LXXII: Do Escrivão da Almotaceria; Titulo LXXIII: Dos Quadrilheiros; Titulo
LXXIV: Dos Alcaides Móres; Titulo LXXV: Dos Alcaides pequenos das Cidades e
Vilas
[...]
[...]
[6] Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, através dos seguintes órgãos:I - polícia federal;II - polícia rodoviária
federal;III - polícia ferroviária federal;IV - polícias civis;V - polícias militares e corpos
de bombeiros militares.§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:I - apurar
infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e
interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como
outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija
repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito
de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação
fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;III -
exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; IV - exercer, com
exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.§ 2º A polícia rodoviária
federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira,
destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. § 3º A
polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e
estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das
ferrovias federais. § 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira,
incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a
apuração de infrações penais, exceto as militares.§ 5º - às polícias militares cabem a
polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares,
além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa
civil.§ 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e
reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.§ 7º - A lei disciplinará a organização
e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a
garantir a eficiência de suas atividades.§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas
municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme
dispuser a lei.§ 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos
relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39.