关于 2017 年中央和地方预算执行情况与 2018 年中央和地方预算草案的报告(20180305) .

关于 2016 年中央和地方预算执行情况与 2017 年中央和地方预算草案的报告(20170305). 34

关于 2015 年中央和地方预算执行情况与 2016 年中央和地方预算草案的报告(20160305) 59

关于 2014 年中央和地方预算执行情况与 2015 年中央和地方预算草案的报告（摘要）

(20150305) .................................................................. 84

关于 2013 年中央和地方预算执行情况与 2014 年中央和地方预算草案的报告(20140305) 95

关于 2012 年中央和地方预算执行情况与 2013 年中央和地方预算草案的报告(20130305) 120

 关于 2017 年中央和地方预算执行情况

与 2018 年中央和地方预算草案的报告(20180305)

2018 年 3 月 23 日 来源：新华网

——2018 年 3 月 5 日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上

财政部

各位代表：

受国务院委托，现将 2017 年中央和地方预算执行情况与 2018 年中央和地

方预算草案提请十三届全国人大一次会议审议，并请全国政协各位委员提出意

见。

一、2017 年中央和地方预算执行情况

2017 年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门牢固

树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，以习近平新时代中国特色社

会主义思想为指导，全面深入贯彻党的十九大精神，坚持稳中求进工作总基

调，坚持新发展理念，坚持以提高发展质量和效益为中心，以推进供给侧结构

性改革为主线，严格执行十二届全国人大五次会议审查批准的预算，认真落实

全国人大财政经济委员会的审查意见，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠

民生、防风险各项工作，经济运行稳中向好态势持续发展，改革开放全面深

化，经济结构继续优化，质量效益明显提升，风险管控稳步推进，市场信心显

著增强，社会大局保持稳定。中央和地方预算执行情况较好。

（一）2017 年一般公共预算收支情况。

1.全国一般公共预算。
 全国一般公共预算收入 172566.57 亿元，为预算的 102.3%，比 2016 年同口

径（下同）增长 7.4%。加上使用结转结余及调入资金 10138.85 亿元（包括中央

和地方财政从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资

金，以及地方财政使用结转结余资金），收入总量为 182705.42 亿元。全国一

般公共预算支出 203330.03 亿元，完成预算的 104.3%，增长 7.7%。加上补充

中央预算稳定调节基金 3175.39 亿元，支出总量为 206505.42 亿元。收支总量

相抵，赤字 23800 亿元，与预算持平。

2017 年全国一般公共预算收入扭转了 2012 年以来增速放缓态势。一些收

入项目超出预算较多，其中，国内增值税超出 2677.56 亿元，企业所得税超出

1875.61 亿元，进口货物增值税、消费税和关税超出 3086.25 亿元。主要是供给

侧结构性改革深入推进，经济发展的质量和效益提升，税源相应增加；工业生

产者价格指数回升超出预期，直接带动以现价计算的相关税收快速增长；国内

外需求回暖，进口商品量价齐增，进口税收增加较多。

2.中央一般公共预算。

中央一般公共预算收入 81119.03 亿元，为预算的 103.2%，增长 7.1%。加上

从中央预算稳定调节基金调入 1350 亿元，从中央政府性基金预算、中央国有资

本经营预算调入 283.35 亿元，收入总量为 82752.38 亿元。中央一般公共预算

支出 95076.99 亿元（包括本级支出、对地方税收返还和转移支付），完成预算

的 99.3%，增长 5.4%。加上补充中央预算稳定调节基金 3175.39 亿元，支出总

量为 98252.38 亿元。收支总量相抵，中央财政赤字 15500 亿元，与预算持平。

主要收入项目执行情况。国内增值税 28165.97 亿元，为预算的 104.9%。

国内消费税 10225.09 亿元，为预算的 99.6%。进口货物增值税、消费税

15968.56 亿元，为预算的 120.8%。关税 2997.69 亿元，为预算的 112.7%。企业

所得税 20422.62 亿元，为预算的 104.4%。个人所得税 7180.71 亿元，为预算的

111.2%。出口货物退增值税、消费税 13870.37 亿元，为预算的 106.7%。非税收

入 5424.43 亿元，为预算的 66.2%。

中央本级支出 29858.89 亿元，完成预算的 100.9%，增长 7.5%。主要支出

项目执行情况是：一般公共服务支出 1271.46 亿元，完成预算的 100.9%。外交

支出 519.67 亿元，完成预算的 95.2%。国防支出 10226.35 亿元，完成预算的

100%。公共安全支出 1848.94 亿元，完成预算的 100.6%。教育支出 1548.39 亿

元，完成预算的 101.9%。科学技术支出 2826.96 亿元，完成预算的 99.5%。粮

油物资储备支出 1597.48 亿元，完成预算的 108.2%。债务付息支出 3779.43 亿

元，完成预算的 100.8%。

中央对地方税收返还和转移支付 65218.1 亿元，完成预算的 99.3%，增长

4.5%。其中，税收返还 8163.59 亿元，完成预算的 89.3%，主要是根据全面推

开营改增试点后有关税收返还政策据实安排；一般性转移支付 35167.9 亿元，

完成预算的 100.4%；专项转移支付 21886.61 亿元，完成预算的 101.9%。一般性

转移支付占转移支付总额的比重提高至 61.6%，其中，老少边穷地区转移支付

增长 19.7%，县级基本财力保障机制奖补资金增长 9.5%。

2017 年中央一般公共预算收入超收 2507.38 亿元、支出结余 668.01 亿元，

全部转入中央预算稳定调节基金。中央预备费预算 500 亿元，实际支出 60.7 亿

元，用于大气污染成因与治理攻关等方面，剩余 439.3 亿元（已包含在上述支

出结余 668.01 亿元中）全部转入中央预算稳定调节基金。2017 年末，中央预算

稳定调节基金余额 4666.05 亿元。

 3.地方一般公共预算。

地方一般公共预算收入 156665.64 亿元，其中，地方一般公共预算本级收

入 91447.54 亿元，增长 7.7%；中央对地方税收返还和转移支付收入 65218.1 亿

元。加上地方财政使用结转结余及从地方预算稳定调节基金、政府性基金预

算、国有资本经营预算调入资金 8505.5 亿元，收入总量为 165171.14 亿元。地

方一般公共预算支出 173471.14 亿元，增长 7.7%。收支总量相抵，地方财政赤

字 8300 亿元，与预算持平。

（二）2017 年政府性基金预算收支情况。

全国政府性基金收入 61462.49 亿元，增长 34.8%。加上 2016 年结转收入

298.5 亿元和地方政府发行专项债券筹集收入 8000 亿元，全国政府性基金相关

收入总量为 69760.99 亿元。全国政府性基金相关支出 60700.22 亿元，增长

32.7%。

中央政府性基金收入 3824.77 亿元，为预算的 103.2%，增长 6.4%。加上

2016 年结转收入 298.5 亿元，中央政府性基金收入总量为 4123.27 亿元。中央

政府性基金支出 3669.19 亿元，完成预算的 91.6%，增长 9.2%。其中，中央本

级支出 2683.6 亿元，对地方转移支付 985.59 亿元。中央政府性基金收大于支

454.08 亿元。其中，结转下年继续使用 385.59 亿元；单项政府性基金结转超

过当年收入 30%的部分合计 68.49 亿元，按规定补充中央预算稳定调节基金。

地方政府性基金本级收入 57637.72 亿元，增长 37.3%，其中国有土地使用

权出让收入 52059.01 亿元，增长 40.7%。加上中央政府性基金对地方转移支付

收入 985.59 亿元和地方政府发行专项债券筹集收入 8000 亿元，地方政府性基

金相关收入为 66623.31 亿元。地方政府性基金相关支出 58016.62 亿元，增长

34.2%，其中国有土地使用权出让收入相关支出 51779.63 亿元，增长 37.1%。

（三）2017 年国有资本经营预算收支情况。

国有资本经营预算收入主要根据国有企业上年实现净利润一定比例收取，

同时按照收支平衡原则安排相关支出。

全国国有资本经营预算收入 2578.69 亿元，下降 1.2%。全国国有资本经营

预算支出 2010.93 亿元，下降 6.7%。

中央国有资本经营预算收入 1244.27 亿元，为预算的 96.5%，下降 13%，

主要是石油、电力等行业企业 2016 年经济效益下滑。加上 2016 年结转收入

128.03 亿元，收入总量为 1372.3 亿元。中央国有资本经营预算支出 1001.71 亿

元，完成预算的 86.3%，下降 30.9%，主要是 2017 年国有资本经营预算收入规

模下降，同时调入一般公共预算比例提高，支出规模相应减少。其中，中央本

级支出 766.34 亿元，对地方转移支付 235.37 亿元。向一般公共预算调出 257

亿元。结转下年支出 113.59 亿元。

地方国有资本经营预算本级收入 1334.42 亿元，增长 13.2%。加上中央国有

资本经营预算对地方转移支付收入 235.37 亿元，收入总量为 1569.79 亿元。地

方国有资本经营预算支出 1244.59 亿元，增长 2.1%。向一般公共预算调出

310.61 亿元。

（四）2017 年社会保险基金预算收支情况。

全国社会保险基金收入 55380.16 亿元，为预算的 106.9%，增长 10.5%。其

中，保险费收入 39563.61 亿元，财政补贴收入 12264.49 亿元。全国社会保险

基金支出 48951.67 亿元，完成预算的 101%，增长 12.3%。当年收支结余

6428.49 亿元，年末滚存结余 72037.47 亿元。目前全国社会保险基金整体上还

有较大结余，但受人口老龄化等因素影响，部分省份企业职工基本养老保险抚

养比偏低，基金收支平衡压力较大。

2017 年末，中央财政国债余额 134770.16 亿元，控制在全国人大批准的债

务余额限额 141408.35 亿元以内；地方政府债务余额 164706.59 亿元，包括一

般债务余额 103322.35 亿元、专项债务余额 61384.24 亿元，控制在全国人大批

准的债务余额限额 188174.3 亿元以内。

以上预算执行的具体情况详见《中华人民共和国 2017 年全国预算执行情况

2018 年全国预算（草案）》。

（五）2017 年主要财税政策落实和重点财政工作情况。

2017 年，财政部门认真落实十二届全国人大五次会议预算决议要求，全面

贯彻实施预算法，有效实施积极的财政政策，持续深化财税体制改革，加大重

点领域保障力度，支持推进供给侧结构性改革，有力促进了经济社会持续健康

发展。

着力实施减税降费政策。密切跟踪营改增试点实施情况，落实并不断完善

试点政策，简化增值税税率结构。享受减半征收企业所得税优惠的小型微利企

业年应纳税所得额上限由 30 万元提高到 50 万元。科技型中小企业研发费用加

计扣除比例由 50%提高到 75%。启动创业投资和天使投资有关税收政策试点。

将商业健康保险个人所得税税前扣除试点政策推至全国。继续实施 2016 年底到

期的部分税收优惠政策等。实行上述措施，全年新增减税超过 3800 亿元。取

消、停征或免征房屋转让手续费等 43 项中央行政事业性收费，降低 7 项收费

标准；取消、停征或减免城市公用事业附加等 5 项政府性基金，降低 2 项征收

标准；取消工业企业结构调整专项资金。加上地方自主清理的政府性收费，全

年涉及减收超过 1900 亿元。此外，相关部门还出台了清理规范经营服务性收

费、推进网络提速降费、降低企业用能成本、推进物流降本增效等措施，全年

减轻社会负担超过 4400 亿元。进一步规范涉企收费行为，创建实施政府性基

金和行政事业性收费、政府定价的经营服务性收费目录清单全国“一张网”制

度，清单之外一律不得收费，并建立了乱收费举报投诉查处机制。

扎实推进供给侧结构性改革。落实“三去一降一补”重点任务。拨付专项奖

补资金 222 亿元，支持钢铁、煤炭行业超额完成 2017 年化解过剩产能任务，妥

善安置分流职工。淘汰停建缓建煤电产能 6500 万千瓦。拨付资金 566.7 亿元，

支持中央企业处置“僵尸企业”以及解决国有企业“三供一业”等历史遗留问题。完

善棚改安置方式，在商品房库存量大的地方积极推行货币化安置。落实和完善

企业兼并重组、债权转让核销等相关政策，市场化法治化债转股工作有序推

进。进一步优化中央基建投资支出结构，集中用于重大水利工程、新一轮农网

改造升级等。规范推行政府和社会资本合作（PPP）模式，民营企业参与率稳

步提高。推进农业供给侧结构性改革。启动 41 个国家现代农业产业园创建。实

施农业补贴制度改革，突出绿色生态导向。支持完成粮改饲面积超过 1300 万

亩，耕地轮作休耕制度试点 1200 万亩，重金属污染耕地修复治理 242 万亩，

引导种植结构调整，促进耕地地力保护。完善粮食等重要农产品价格形成机制

和收储制度，消化政策性粮棉油库存 8501 万吨。国家农业信贷担保联盟有限公

司和 33 家省级农业信贷担保公司完成组建，累计为超过 4.9 万个农业项目提供

贷款担保，担保总额 442.5 亿元，缓解了农业经营主体融资难、融资贵、融资

慢问题。在 13 个粮食主产省选择 200 个产粮大县，面向适度规模经营农户开展

农业大灾保险试点，保障水平提高约 90%。推进土地整治，农业综合开发建设

高标准农田 2500 万亩，高效节水灌溉面积新增 2165 万亩，灾后水利薄弱环节

和重大水利基础设施建设有序推进。支持 18 个省份开展田园综合体建设试点示

范。

培育壮大经济发展新动能。加强对公共科技活动的支持，全面落实中央财

政科技计划和科研项目资金管理改革举措，运用市场化方式促进科技成果转移

转化。深入实施“中国制造 2025”，支持智能制造、工业强基、绿色制造工程建

设。落实和完善首台（套）重大技术装备保险补偿政策，将新材料纳入首批次

应用保险保费补偿范围。发挥国家集成电路产业投资基金等引导作用，促进制

造业重点领域加快发展。实施调整后的财政补贴政策，全年推广新能源汽车约

80 万辆。支持 30 个城市开展小微企业创业创新基地城市示范，加快国家中小

企业发展基金运行，促进大众创业、万众创新蓬勃发展。

大力支持脱贫攻坚。中央财政补助地方专项扶贫资金 861 亿元，比 2016 年

增长 30.3%，农业、教育、医疗、交通等领域也加大了对贫困地区的投入力

度。在全国 832 个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县全面推开涉农资

金整合试点，截至 2017 年底，实际整合财政涉农资金 3286 亿元。中央财政安

排易地扶贫搬迁贷款贴息，支持地方完成 340 万建档立卡贫困人口易地扶贫搬

迁建设任务。大力推进资产收益扶贫，带动贫困群众增收。脱贫攻坚继续保持

良好态势，全年实现 1289 万农村贫困人口脱贫。

保障和改善民生。促进教育改革发展。统一城乡义务教育学生“两免一补”

政策，全国约 1.43 亿义务教育学生获得免学杂费、免费教科书资助，1377 万家

庭经济困难寄宿生获得生活补助，1400 万进城务工农民工随迁子女实现相关教
育经费可携带。落实高等教育领域“放管服”改革要求，完善和加强高校经费使

用管理，进一步扩大高校办学自主权。博士生国家助学金资助标准提高了 3000

元。深化医药卫生体制改革。全面推开公立医院综合改革，取消了实行 60 多年

的药品加成政策。开展生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点。城乡居民

基本医疗保险财政补助标准由每人每年 420 元提高到 450 元。基本公共卫生服

务项目年人均财政补助标准由 45 元提高到 50 元。整合公共卫生服务项目，改

革资金分配方式。推进基层卫生综合改革。支持做好就业和社会保障工作。完

善就业创业政策体系，扩大求职创业补贴补助范围，鼓励地方对符合条件的高

校毕业生、就业困难人员创业给予一次性补贴。出台划转部分国有资本充实社

保基金实施方案。机关事业单位和企业退休人员基本养老金标准提高了约

5.5%。整合设立困难群众救助补助资金，由各地统筹用于低保、特困人员救助

供养、临时救助、流浪乞讨人员救助、孤儿基本生活保障支出，惠及全国 7797

万困难群众。提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，惠及全国 860 万优抚

对象。完善救灾补助政策，大幅提高灾害应急救助等 4 项中央财政补助标准。

加强基本住房保障。支持棚户区改造开工 609 万套，推进公租房配套基础设施

建设。中央财政农村危房改造补助资金集中用于低保户、农村分散供养特困人

员、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户等 4 类重点对象，户均补助标准由 2016

年 7500 元（贫困地区为 8500 元）大幅提高至 2017 年约 1.4 万元，支持改造农

村危房 190.6 万户。推动文化体育事业发展。加快构建现代公共文化服务体

系，49863 家公益性文化设施向社会免费开放，1257 个体育馆向社会免费或低

收费开放，城乡公共文化体育基础条件进一步改善。
 支持生态环保建设。落实京津冀及周边、长三角、珠三角地区大气污染防

治重点任务。启动中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点。支持地方落实水

污染、土壤污染防治行动计划。增加国家重点生态功能区转移支付规模，全国

享受重点补助的县域达 819 个。加大祁连山生态环境保护支持力度，推动妥善

解决历史遗留问题。开展第二批山水林田湖草生态保护和修复工程试点。推进

湿地保护与恢复，落实新一轮退耕还林还草、新一轮草原生态保护补助奖励和

天然林保护全覆盖政策，支持全面停止天然林商业性采伐。支持循环经济发展

和清洁生产，启动畜禽粪污资源化利用试点。深入开展排污权有偿使用和交易

试点。完善流域上下游横向生态保护补偿机制。支持建立国家公园体制试点。

深化财税体制改革。改进预算管理制度。清理规范重点支出同财政收支增

幅或生产总值挂钩事项，完善重点支出保障机制。财政转移支付结构进一步优

化，专项转移支付项目数量减少 18 项、减至 76 项。首次在中国政府网、财政

部门户网站集中公开中央政府预算、中央部门预算和中央对地方转移支付，公

开部门预算的中央部门增加到 105 个。完善政府预算体系，中央国有资本经营

预算调入一般公共预算的比例提高到 22%，将新增建设用地土地有偿使用费等

3 项政府性基金项目转列一般公共预算，取消排污费等以收定支、专款专用的

规定。强化预算绩效管理，绩效目标管理范围覆盖中央部门所有一级和二级项

目、全部中央对地方专项转移支付，绩效目标随同预算批复和下达，全面开展

项目绩效目标执行监控和绩效自评，会同第三方机构开展重点绩效评价，部分

绩效自评结果和重点绩效评价结果向全国人大报告并向社会公开。健全政府会

计准则体系，开展政府财务报告编制试点。推进税制改革和税收立法。完善增

值税制度，将增值税税率由四档减至 17%、11%和 6%三档，取消 13%的税率，

将农产品等税率从 13%降至 11%。水资源税改革试点扩大到 10 个省份。出台个

人收入和财产信息系统建设总体方案。配合加快税收立法工作，烟叶税法、船

舶吨税法以及环境保护税法实施条例顺利出台，增值税暂行条例修订公布，耕

地占用税法、车辆购置税法、资源税法、关税法等立法工作深入开展。完善财

政体制。分领域推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，出台外交领域

改革方案，起草教育、医疗卫生领域改革方案。研究进一步理顺中央与地方收

入划分改革总体方案，起草健全地方税体系改革方案。

加强地方政府债务管理。依法规范地方政府举债融资，强化地方政府债务

限额管理，全年发行地方政府新增债券 1.59 万亿元，控制在全国人大批准的

2017 年新增地方政府债务限额 1.63 万亿元以内。着力发展项目收益与融资自求

平衡的地方政府专项债券品种，启动发行土地储备、政府收费公路专项债券。

印发进一步规范地方政府举债融资行为、坚决制止地方以政府购买服务名义违

法违规融资等文件，设定“正面清单”和“负面清单”，严禁各种形式的违法违规或

变相举债，初步实现对当前地方政府主要违法违规融资行为的监管政策全覆

盖。组织核查部分市县和金融机构违法违规融资担保行为，严格依法依规问责

处理，相关责任人被给予撤职、行政降级、罚款等处分。公开曝光处理结果，

发挥警示教育作用。同时，继续开展地方政府债务风险评估和预警，督促指导

地方有效防范政府债务风险。

强化财政监督。组织开展地方预决算公开、扶贫资金使用管理、中央部门

财经纪律执行情况、工业企业结构调整专项奖补资金等监督检查，查处违规使

用财政资金 490 多亿元，对相关责任人严肃追责，推动完善制度、规范管理，

促进重大财税政策和制度落实。
 2017 年的财政预算工作，是过去五年财政改革发展实践的重要组成部分。

五年来，国家财政实力不断迈上新台阶，财政政策的精准性有效性不断实现新

提升，现代财政治理体系和能力建设不断取得新突破，财政在党和国家事业取

得历史性成就、发生历史性变革的伟大进程中发挥了积极作用。一是坚持实施

积极的财政政策，促进经济运行保持在合理区间。全国一般公共预算支出由

2012 年的 12.6 万亿元增加到 2017 年的 20.3 万亿元，赤字率一直控制在 3%以

内。全面推开营改增试点，实现增值税对货物和服务全覆盖，征收 66 年的营业

税退出历史舞台，营改增累计减税超过 2 万亿元。取消、免征、停征或减征

1368 项政府性基金和行政事业性收费，涉及减收金额 3845 亿元。积极调整财

政支出结构、盘活沉淀资金，保障基本民生和重点项目。二是坚持推进供给侧

结构性改革，推动实现供求关系新的动态均衡。扎实推进“三去一降一补”，出

台实施一批有利于实体经济健康发展的财税政策，促进经济结构优化和新动能

加快成长。着眼于提高农业供给质量，进一步完善财政支农政策，支持构建现

代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动农业农村发展向绿色生态可持

续、更加注重满足质的需求转变。深入实施创新驱动发展战略，持续加大财政

科技投入力度、优化投入结构、完善支持方式，创新对发展的支撑作用不断增

强。三是坚持深化财税体制改革，现代财政制度建设取得重要阶段性成果。在

推进预算公开、实行中期财政规划管理、完善转移支付制度、加强预算绩效管

理等方面，出台实施一系列重大改革举措，现代预算管理制度主体框架基本建

立。完善消费税制度，调整征收范围、优化税率结构和改进征税环节。全面推

进资源税从价计征改革。加快推进财政事权和支出责任划分改革。合理确定全

面推开营改增试点后增值税收入分享比例，中央和地方财力格局总体稳定。四
是坚持保障和改善民生，人民群众获得感不断增强。深入实施精准扶贫、精准

脱贫，中央财政补助地方专项扶贫资金年均增长 22.7%。建立城乡统一、重在

农村的义务教育经费保障机制，健全家庭经济困难学生资助政策体系。调整完

善就业创业政策措施，重点群体和总体就业形势保持稳定。基本医保制度实现

全覆盖，大病保险制度基本建立，城乡居民基本养老保险制度实现统一。构建

起以低保、特困人员救助供养、临时救助等为主体的社会救助制度体系。连续

提高退休人员基本养老金、城乡低保、优抚等标准。全国城镇保障性安居工程

开工建设 3400 多万套，完成农村危房改造 1700 多万户。五是坚持推进依法理

财，提升财政管理水平。修改后的预算法颁布施行，出台环境保护税法、资产

评估法、政府采购法实施条例等，财税法治建设不断取得新进展。全面推行“双

随机、一公开”监管，加大财政监督检查力度。建立规范的地方政府举债融资机

制，强化地方政府债务管理，初步形成地方政府债务监督管理制度框架和风险

防控体系。现代国库管理体系建设向纵深推进，国债市场化改革、收益率曲线

建设取得重要成果，政府采购运行机制不断优化。建立健全财政部和财政系统

内控机制，财政核心业务及权力运行的风险管控与监督制衡持续加强。配合推

进预算联网监督，中央预算联网监督系统建成并上线运行，省级财政部门全面

实现与同级人大联网，主动接受人大监督。

五年来财政改革发展工作取得的成绩，是以习近平同志为核心的党中央坚

强领导的结果，是习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引的结果，是全

国人大、全国政协及代表委员们监督指导的结果，是各地区、各部门以及全国

各族人民共同努力的结果。同时，我们也清醒地看到，预算执行和财政工作中

还面临一些困难和挑战。主要是：财政收支紧平衡特征明显，部分基层财政运
行困难，保工资、保运转、保基本民生面临较大压力；财政支出结构还需进一

步优化，支出项目只增不减的固化格局没有根本改变，资金使用碎片化问题亟

待破解；预算执行不够均衡，年末结转资金规模较大，部分专项转移支付项目

预算执行率偏低；加强财政绩效管理十分紧迫，一些地方、部门和预算单位重

分配轻管理，花钱不问效，资金闲置浪费问题严重；财税改革还有不少硬骨

头，有的改革需要进一步加快，有的改革举措落地见效需要下更大功夫；一些

地方违法违规或变相举债，风险隐患不容忽视。我们高度重视这些问题，将采

取有力措施加以解决。

二、2018 年中央和地方预算草案

2018 年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放 40 周年，是决胜

全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年，做好预算编制和

财政工作意义重大。要适应新时代、聚焦新目标、落实新部署，更好发挥财政

在国家治理中的基础和重要支柱作用，推动我国经济在实现高质量发展上不断

取得新进展。

（一）2018 年财政收支形势分析。

财政收入方面。2018 年，全面贯彻落实党的十九大精神将对深化改革、促

进发展形成新的强大动力，我国经济持续健康发展具有许多有利条件。同时，

国际环境和经济发展的不稳定性不确定性因素增多，财政增收也存在一些压力

和挑战，主要是价格因素增收作用可能减弱，新老减税降费措施叠加将产生较

大减收。财政支出方面。各级财政必保支出较多，新增支出需求很大。打好防

范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，需要优先保障。深化供给侧

结构性改革、加快建设创新型国家、实施乡村振兴战略、加强国防和军队现代
化建设、推进中国特色大国外交等，都需要重点支持。就业、教育、医疗、居

住、养老等民生领域还有不少短板，需要加大投入。综合判断，2018 年财政收

入继续保持向好态势与财政支出快速增长并存，预算收支安排依然是紧平衡。

各级财政要坚持过紧日子，勤俭节约、艰苦奋斗、精打细算，切实把财政资金

用在增强发展后劲、让人民群众过好日子上。

（二）2018 年预算编制和财政工作的指导思想和原则。

2018 年预算编制和财政工作的指导思想是：在以习近平同志为核心的党中

央坚强领导下，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重

要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入

贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，贯彻党的基本理论、基本路

线、基本方略，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新

发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求，统筹推进“五

位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以供给侧结构性改革为

主线，继续实施积极的财政政策，增强财政可持续性。继续实施减税降费政

策，进一步减轻企业负担；调整优化支出结构，确保对重点领域和项目的支持

力度，严控一般性支出，提高财政资金使用效率，着力支持在打好防范化解重

大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战方面取得扎实进展，推动解决发展不平

衡不充分问题；严格贯彻预算法，牢固树立过紧日子的思想，完善预算管理制

度，全面实施绩效管理；建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财

政关系，加快推进基本公共服务均等化，促进经济社会持续健康发展。

贯彻上述指导思想，要立足于我国经济已转向高质量发展阶段这一基本特

征，着重把握好以下原则：一是继续实施减税降费。坚持把发展经济的着力点
放在实体经济上，结合完善税制，适时出台新的减税降费措施，大力降低实体

经济成本。二是调整优化支出结构。提高财政支出的公共性和普惠性，严控一

般性支出，确保对供给侧结构性改革、脱贫攻坚、生态环保、教育、医疗卫

生、国防等领域和重点项目的支持力度。三是深化财税体制改革。按照加快建

立现代财政制度的要求，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，提高

预算约束力和透明度，完善税收制度，提升财政资源配置效率。四是促进区域

协调发展。积极支持实施区域协调发展战略，发挥转移支付促进区域协调发展

的作用，加快缩小地区间基本公共服务水平差距，增强困难地区和基层政府保

工资、保运转、保基本民生的能力。五是全面实施绩效管理。预算安排与绩效

管理相结合，将有限的财政资金用在刀刃上，以绩效为导向，严格支出管理，

进一步提高资金使用效益。六是增强财政可持续性。合理安排收支预算和适当

降低赤字率，为今后宏观调控拓展政策空间。坚决制止地方政府违法违规举债

行为。做好民生工作，坚持尽力而为、量力而行。

（三）2018 年财政政策。

2018 年，积极的财政政策取向不变，要聚力增效。按照三档并两档的方

向，调整增值税税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率，优化纳税

服务。实施个人所得税改革。统一小规模纳税人年销售额标准。再次扩大享受

减半征收所得税优惠政策的小微企业范围。将创业投资和天使投资有关税收优

惠政策试点范围扩大到全国。对企业新购入 500 万元以下的设备、器具当年一

次性在税前扣除。实施企业境外所得综合抵免政策。扩大物流企业仓储用地税

收优惠范围。继续实施部分 2017 年到期的税收优惠政策等。实行上述措施，预

计全年再减税 8000 多亿元。加上继续阶段性降低企业“五险一金”缴费比例、进

一步清理规范政府性基金和行政事业性收费等各种收费，将减轻税费负担 1 万

亿元以上。同时，统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金，适度

扩大财政支出规模，为决胜全面建成小康社会、建设现代化经济体系、提高保

障和改善民生水平等提供必要的财力保障。

2018 年主要收支政策：

1.支持打好三大攻坚战。

支持打好防范化解重大风险攻坚战。坚持标本兼治、疏堵结合、循序渐

进，积极防范化解地方政府债务风险。适度增加地方政府专项债券规模，优先

支持地方在建项目平稳建设，2018 年安排地方政府专项债券 13500 亿元，比

2017 年增加 5500 亿元。坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥处置隐性债务存

量，坚持谁举债、谁负责，严格落实地方政府属地管理责任，债务人、债权人

依法合理分担风险。

支持打好精准脱贫攻坚战。在现行标准下，按照精准扶贫、精准脱贫基本

方略，多渠道筹措资金，瞄准特定贫困群众精准帮扶，进一步向深度贫困地区

聚焦发力。中央财政补助地方专项扶贫资金安排 1060.95 亿元，比 2017 年增加

200 亿元，增长 23.2%，增量重点用于“三区三州”等深度贫困地区。加大教育转

移支付、重点生态功能区转移支付、中央基建投资等资金渠道向深度贫困地区

的倾斜力度。深入推进产业、教育、健康、生态和文化等扶贫，补齐基础设施

和公共服务短板。严格按照规定的范围和用途，加快推进贫困县涉农资金实质

性整合，全面实施扶贫资金绩效管理，建立完善常态化监管机制，切实管好用

好扶贫资金。
 支持打好污染防治攻坚战。着力解决突出环境问题，促进生态环境质量总

体改善。中央财政安排大气、水、土壤三项污染防治资金合计 405 亿元，比

2017 年增加 64.65 亿元，增长 19%，投入力度是近年来最大的。支持打赢“蓝天

保卫战”，重点支持京津冀等地区大气污染防治，继续开展北方地区冬季清洁取

暖试点和秸秆综合利用试点，发展清洁能源。加快水污染防治，实施长江经济

带生态修复激励政策，支持中西部污水处理厂提质增效，深入开展蓝色海湾整

治行动。强化土壤污染管控和修复，支持土壤污染综合防治先行区示范，推进

重金属污染耕地修复治理。实施农村环境综合整治，加强污水、垃圾处理设施

建设与维护。实施奖补政策，大力推进畜禽粪污资源化利用。推进“厕所革

命”。扩大华北地下水超采区综合治理范围。推动构建以国家公园为主体的自然

保护地体系。深入开展山水林田湖草生态保护和修复工程试点。继续实施新一

轮草原生态保护补助奖励政策，完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草，支

持启动大规模国土绿化行动，加强森林资源管护，强化湿地保护与恢复。研究

建立多元化、市场化生态补偿机制，积极支持生态环境监管体制改革。

2.深化供给侧结构性改革。

支持制造业优化升级。综合运用财政专项资金、政府投资基金等方式，支

持“中国制造 2025”重点领域建设，促进工业与互联网深度融合。继续推动集成

电路、新材料等产业发展。降低制造业等行业增值税税率。更好发挥重大技术

装备等进口税收政策作用。

促进新动能成长壮大。实施“互联网+服务升级”行动，支持传统服务业转型

升级和现代服务业加快发展，培育新增长点。延续实施新能源汽车车辆购置税
优惠政策，完善补贴政策，加强充电基础设施建设，促进新能源汽车产业做优

做强。降低基础电信企业税负，助力新动能成长。

继续推进“三去一降一补”。用好中央财政专项奖补资金，支持钢铁、煤炭

行业去产能。推动煤电行业化解过剩产能。加大“僵尸企业”债务重组力度，加

快市场化法治化债转股步伐。继续推进解决国有企业历史遗留问题、支持中央

企业处置“僵尸企业”和治理特困企业工作。在减税降费的同时，健全收费基金

项目动态管理机制和乱收费举报投诉查处机制，防止收费项目反弹。发挥投资

对优化供给结构的关键性作用，规范推进 PPP，加强资本金管理，完善扶持政

策体系，鼓励民间资本参与，切实提高公共服务供给质量。

3.落实创新驱动发展战略。

推动提升科技创新能力。大力支持公共科技活动，加大对基础研究和应用

基础研究的投入力度。加快实施国家科技重大专项、科技创新 2030—重大项

目。支持组建国家实验室和建设一流科研院所。支持科技资源开放共享。进一

步落实科研项目资金管理改革等政策，完善中央财政科技计划管理，支持赋予

创新团队和领军人才更大的人财物支配权。加快开展面向目标与结果的财政科

技支出绩效评价，提高资金使用效益。推动建立以企业为主体、市场为导向、

产学研深度融合的技术创新体系，支持符合条件的企业更多承担国家科技计划

项目。充分发挥激励机制作用，加速科技成果向现实生产力转化。

促进创业创新和小微企业发展。深入开展小微企业创业创新基地城市示

范，对拓展小微企业融资担保规模、降低担保费用成效明显的地区给予奖励，

促进“双创”升级。设立国家融资担保基金，完善普惠金融发展专项资金政策，

优化小微企业、“三农”主体融资环境。
 4.支持实施乡村振兴战略。

完善农业支持保护制度。实施“大专项+任务清单”管理，探索建立涉农资金

统筹整合长效机制。完善农业补贴制度，增加产粮大县奖励投入。健全农业信

贷担保体系和农业风险分担机制，启动实施三大粮食作物完全成本保险试点。

深入推进农业供给侧结构性改革。深化粮食价格形成机制改革，推进稻

谷、小麦收储制度改革，完善玉米、大豆市场化收购加补贴机制。继续减少玉

米库存，着力消化稻谷库存。扩大耕地轮作休耕制度试点。加大优质粮食工程

实施力度。健全绿色农产品生产扶持政策。建立长江流域重点水域禁捕补偿制

度。

加快发展现代农业。大力推进高标准农田建设，发展高效节水灌溉，加强

灾后水利薄弱环节建设。支持农业科技创新，推动重点品种良种培育、关键农

机研发。支持多种形式适度规模经营，健全农业生产社会化服务体系，促进小

农户和现代农业发展有机衔接。支持发展地方特色优势主导产业，开展农业全

产业链开发创新示范，促进农村一二三产业融合发展。推进农垦、国有林区林

场等改革发展。

深化农村综合改革。落实村级组织经费运转保障机制。扶持村集体经济组

织发展。推进美丽乡村建设提档升级，更好发挥一事一议财政奖补机制和平台

作用，开展农村综合性改革试点试验。

同时，建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，加大对农村教育、

医疗卫生、文化、基础设施、生态环保等各方面的投入，健全城乡融合发展体

制机制。建立新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机

制，所得收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。
 5.推动区域协调发展。

提高基本公共服务均等化水平。大幅增加中央对地方一般性转移支付，重

点增加均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、民生政策托底保障财力补助

等。加大重点领域专项转移支付对发展薄弱地区和财政困难地区的支持力度。

继续支持资源枯竭城市转型发展。推进落实兴边富民行动。推动省级财政进一

步下沉财力，增强省以下政府基本公共服务保障能力。

支持实施国家重点规划。加强对京津冀协同发展、长江经济带发展的支

持。推进实施共建“一带一路”倡议。支持高起点规划、高标准建设雄安新区。

推动中西部地区、东北地区、东部地区发挥优势、更好发展。促进粤港澳大湾

区发展。

6.提高保障和改善民生水平。

支持发展公平优质教育。教育投入继续向农村、中西部、贫困地区和薄弱

环节倾斜。巩固落实城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，改善贫困

地区义务教育薄弱学校基本办学条件。实施第三期学前教育行动计划，多渠道

增加学前教育资源供给。推进高中阶段教育普及攻坚计划。深入实施现代职业

教育质量提升计划，促进产教融合、校企合作。支持加快世界一流大学和一流

学科建设，推动地方高校深化改革和内涵式发展。加强教师队伍建设，进一步

健全学生资助制度。支持和规范社会力量兴办教育。

加强就业和社会保障。落实积极的就业政策，继续安排就业补助资金，促

进就业创业。支持大规模开展职业技能培训，统筹做好高校毕业生、农民工、

退役军人、就业困难人员等重点群体就业工作。从 2018 年 1 月 1 日起，提高企

业和机关事业单位退休人员基本养老金及城乡居民基础养老金水平。落实养老
保险制度改革总体方案，出台实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，

推动划转部分国有资本充实社保基金。进一步推进机关事业单位养老保险制度

改革。在部分地区开展个人税收递延型商业养老保险试点。稳慎推进工资收入

分配制度改革，完善机关事业单位工资和津补贴制度，向艰苦地区、特殊岗位

倾斜。按一定比例适当提高城乡居民低保补助水平，适时调整优抚补助标准，

加强对特困人员、残疾人等群体的兜底保障。支持做好留守儿童关爱保护工

作。

推进健康中国建设。巩固破除以药补医成果，持续深化公立医院综合改

革，加强全科医生、儿科医生队伍建设，支持提升医疗服务能力，健全医疗卫

生服务体系。全面推进城乡居民医保制度整合，将城乡居民基本医疗保险财政

补助标准提高 40 元（其中 20 元用于提高大病保险保障水平），达到每人每年

490 元，相应提高个人缴费比例。将基本公共卫生服务项目年人均财政补助标

准再提高 5 元，达到每人每年 55 元。推动公立医院强化财务预算管理。扩大

跨省异地就医住院费用直接结算范围。支持中医药事业传承创新发展。

完善住房保障机制。支持加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的

住房制度。继续推进保障性安居工程建设，2018 年支持新开工各类棚户区改造

580 万套，加大对公共租赁住房及其配套基础设施建设的支持力度，将符合条

件的新就业无房职工、外来务工人员纳入公共租赁住房保障范围。继续支持各

地优先开展 4 类重点对象危房改造，进一步加大对深度贫困地区的倾斜力度。

推动文化繁荣兴盛。完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程。继

续支持博物馆、图书馆、文化馆等公益性文化设施向社会免费开放。加强文物

保护利用和文化遗产保护传承。加强传统媒体和新兴媒体深度融合。支持发展
社会主义文艺。促进文化产业发展。推动中华文化走出去。支持做好北京冬奥

会、冬残奥会筹办工作。

支持平安中国建设。深化司法体制综合配套改革，健全社会治安防控体

系，有效维护公共安全。加强社会弱势群体法律援助工作。

支持国防和军队现代化建设，为实现强军梦提供有力支撑。继续支持国防

和军队改革。积极支持武警部队调整改革。深化国防科技工业投入改革。深入

贯彻军民融合发展战略，研究完善配套政策，落实相关资金保障。

中央基建投资安排 5376 亿元，比 2017 年增加 300 亿元，加大对“三农”、

创新驱动、生态环保、民生改善、安全保障能力建设等领域的支持。优化存量

结构，减少小、散支出，提高资金使用绩效。

（四）2018 年一般公共预算收入预计和支出安排。

1.中央一般公共预算。

中央一般公共预算收入 85357 亿元，比 2017 年执行数同口径（下同）增

长 5.2%。加上从中央预算稳定调节基金调入 2130 亿元，从中央政府性基金预

算、中央国有资本经营预算调入 323 亿元，收入总量为 87810 亿元。中央一般

公共预算支出 103310 亿元，增长 8.5%。收支总量相抵，中央财政赤字 15500

亿元，与 2017 年持平。中央预算稳定调节基金余额 2536.05 亿元。中央财政国

债余额限额 156908.35 亿元。

中央一般公共预算支出，分中央本级支出、对地方转移支付、对地方税收

返还、中央预备费反映。

（1）中央本级支出 32466 亿元，增长 8.1%。其中：一般公共服务支出

1453.88 亿元，增长 11.6%，主要是为增强中央垂直管理部门履职能力，适当提

高公用经费水平。外交支出 600.7 亿元，增长 15.6%。国防支出 11069.51 亿

元，增长 8.1%。公共安全支出 1991.1 亿元，增长 5.5%。教育支出 1711.22 亿

元，增长 6.5%。科学技术支出 3114.84 亿元，增长 10.1%。粮油物资储备支出

1371.5 亿元，下降 14.1%，主要是政策性粮棉油去库存力度加大，相应减少利息

费用补贴支出。债务付息支出 4286.52 亿元，增长 13.4%。2018 年中央部门预

算是按照现有机构设置和职能编制的，将根据机构改革情况，在预算执行中依

据现有预算规模依法依规作相应调整。

（2）对地方转移支付 62207 亿元，增长 9%，增幅为 2013 年以来最高。

对地方一般性转移支付 38994.5 亿元，增长 10.9%，增强地方特别是中西

部地区财力。其中：均衡性转移支付 24438.57 亿元，增长 9.1%（含县级基本

财力保障机制奖补资金 2462.79 亿元，增长 10%）；老少边穷地区转移支付

2133.33 亿元，增长 15.8%；基本养老金转移支付 6696.56 亿元，增长 14.3%；

城乡居民医疗保险转移支付 2807.91 亿元，增长 11.8%。

对地方专项转移支付 23212.5 亿元，增长 6.1%。其中：现代职业教育质量

提升计划专项资金 187.3 亿元，增长 5.6%；支持地方高校改革发展资金 367.32

亿元，增长 7.8%；就业补助资金 468.78 亿元，增长 6.8%；退役安置补助经费

482.19 亿元，增长 21.2%；困难群众救助补助资金 1396.34 亿元，增长 5.3%；

优抚对象补助经费 443.62 亿元，增长 9.7%；公共卫生服务补助资金 629.26 亿

元，增长 7.2%；医疗救助补助资金 221.13 亿元，增长 56.7%，主要是支持深度

贫困地区提高贫困人口医疗救助水平；农业资源及生态保护补助资金 243.6 亿

元，增长 7.6%；中央财政城镇保障性安居工程专项资金 1433 亿元，增长

7.1%。
 （3）对地方税收返还 8137 亿元。

（4）中央预备费 500 亿元，与 2017 年预算持平。预备费执行中视情况分

别计入中央本级支出和对地方转移支付。

2.地方一般公共预算。

地方一般公共预算本级收入 97820 亿元，增长 7%。加上中央对地方税收

返还和转移支付收入 70344 亿元、地方财政调入资金 400 亿元，地方一般公共

预算收入总量为 168564 亿元。地方一般公共预算支出 176864 亿元，扣除上年

使用结转结余及调入资金后增长 7.3%。地方财政赤字 8300 亿元，与 2017 年持

平，通过发行地方政府一般债券弥补。地方政府一般债务余额限额 123789.22

亿元。

3.全国一般公共预算。

汇总中央和地方预算，全国一般公共预算收入 183177 亿元，增长 6.1%。加

上调入资金 2853 亿元，收入总量为 186030 亿元。全国一般公共预算支出

209830 亿元（含中央预备费 500 亿元），扣除上年地方使用结转结余及调入资

金后增长 7.6%。赤字 23800 亿元，与 2017 年持平。赤字率随国内生产总值增

长而适当降低，预计为 2.6%，比 2017 年预算降低 0.4 个百分点，与经济稳中

向好、财政运行健康的状况相适应，也为长远发展和宏观调控留下更多政策空

间。

（五）2018 年政府性基金预算收入预计和支出安排。

中央政府性基金收入 3863.04 亿元，增长 0.2%。加上上年结转收入 385.59

亿元，中央政府性基金收入总量为 4248.63 亿元。中央政府性基金支出 4247.17

亿元，增长 15%。其中，中央本级支出 3262.71 亿元，增长 20.5%，主要是铁

路建设基金、民航发展基金、彩票公益金等安排支出增加较多；对地方转移支

付 984.46 亿元，下降 0.1%。向一般公共预算调出 1.46 亿元。

地方政府性基金本级收入 60301.81 亿元，增长 4.6%，其中国有土地使用权

出让收入 54661.7 亿元，增长 5%。加上中央政府性基金对地方转移支付收入

984.46 亿元、地方政府专项债务收入 13500 亿元，地方政府性基金相关收入为

74786.27 亿元。地方政府性基金相关支出 74786.27 亿元，增长 28.9%，其中国

有土地使用权出让收入相关支出 66932.08 亿元，增长 29.3%，主要是对应的专

项债务收入大幅增加，相应增加支出安排。地方政府专项债务余额限额

86185.08 亿元。

汇总中央和地方预算，全国政府性基金收入 64164.85 亿元，增长 4.3%。

加上上年结转收入 385.59 亿元和地方政府专项债务收入 13500 亿元，全国政府

性基金相关收入总量为 78050.44 亿元。全国政府性基金相关支出 78048.98 亿

元，增长 28.5%。

（六）2018 年国有资本经营预算收入预计和支出安排。

中央国有资本经营预算收入 1376.82 亿元，增长 5.9%。加上上年结转收入

113.59 亿元，中央国有资本经营预算收入总量为 1490.41 亿元。中央国有资本经

营预算支出 1168.87 亿元，增长 16.4%。其中，中央本级支出 1068.87 亿元，增

长 39%，主要是为支持国有经济结构调整和前瞻性战略性产业发展，适当增加

中央企业注资支出；对地方转移支付 100 亿元，下降 57.5%，主要是中央下放

企业“三供一业”分离移交补助资金减少。向一般公共预算调出 321.54 亿元，增

长 3.6%，调入比例由 2017 年的 22%提高到 25%。

 地方国有资本经营预算本级收入 1460.84 亿元，增长 9.5%。加上中央国有

资本经营预算对地方转移支付收入 100 亿元，地方国有资本经营预算收入

1560.84 亿元，下降 0.6%。地方国有资本经营预算支出 1204.71 亿元，下降

3.2%。向一般公共预算调出 356.13 亿元。

汇总中央和地方预算，全国国有资本经营预算收入 2837.66 亿元，增长

7.7%。加上上年结转收入 113.59 亿元，全国国有资本经营预算收入总量为

2951.25 亿元。全国国有资本经营预算支出 2273.58 亿元，增长 12.9%。向一般

公共预算调出 677.67 亿元。

（七）2018 年社会保险基金预算收入预计和支出安排。

根据机关事业单位养老保险改革进展，2018 年开始编制中央和地方机关事

业单位基本养老保险基金预算，社会保险基金预算首次按中央预算和地方预算

分别编制。

中央社会保险基金收入 676.34 亿元，增长 97.4%。其中，保险费收入

318.61 亿元，财政补贴收入 352.9 亿元。中央社会保险基金支出 654.83 亿元，

增长 103.9%。本年收支结余 21.51 亿元，年末滚存结余 270.43 亿元。

地方社会保险基金收入 67416.65 亿元，增长 22.5%。其中，保险费收入

48188.87 亿元，财政补贴收入 16631.18 亿元。地方社会保险基金支出 63887.49

亿元，增长 31.4%。本年收支结余 3529.16 亿元，年末滚存结余 76719.85 亿

元。

2018 年中央和地方社会保险基金收支增长较多，主要是将机关事业单位基

本养老保险基金纳入预算编制范围。
 汇总中央和地方预算，全国社会保险基金收入 68092.99 亿元，增长

23%。其中，保险费收入 48507.48 亿元，财政补贴收入 16984.08 亿元。全国

社会保险基金支出 64542.32 亿元，增长 31.8%。本年收支结余 3550.67 亿元，

年末滚存结余 76990.28 亿元。

需要说明的是，地方预算由地方各级人民政府编制，报同级人民代表大会

批准，目前尚在汇总中，本报告中地方收入预计数和支出安排数均为中央财政

代编。

以上预算具体安排详见《中华人民共和国 2017 年全国预算执行情况 2018 年

全国预算（草案）》。

根据预算法规定，预算年度开始后，在全国人民代表大会批准本预算草案

前，可安排下列支出：上年度结转支出；参照上年同期的预算支出数额安排必

须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法

律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。

根据上述规定，2018 年 1 月中央一般公共预算支出 11291 亿元。其中，中央本

级支出 1631 亿元，对地方税收返还和转移支付 9660 亿元。

三、切实做好 2018 年财政改革发展工作

（一）进一步贯彻实施好预算法。

增强预算法治意识，更加严格实施预算法，切实硬化预算约束。出台修改

后的预算法实施条例，加快健全预算法配套制度。推动预算编制的科学化和标

准化，完善政府收支分类科目，进一步做实部门预算项目库，完善预算支出定

额标准，发挥好预算评审作用，充实和完善预算编制内容。加强年度预算与中

期财政规划相衔接，与部门职责和工作安排相匹配，增强预算的科学性、合理
性、准确性。规范预算之间的衔接关系，将未列入政府性基金目录清单的项目

按规定转列一般公共预算统筹使用，继续提高国有资本经营预算调入一般公共

预算的比例，避免资金交叉安排。进一步推进预算公开，扩大向人大报送和社

会公开的重点支出项目范围，加大监督检查力度，指导和推动地方做好预算公

开工作。继续配合推进预算联网监督。做好向全国人大常委会报告财政医疗卫

生资金分配和使用管理情况及接受专题询问工作。

（二）加快财税体制改革。

出台基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方

案，研究制定交通运输、科技、环保等领域财政事权和支出责任划分改革方

案。抓紧制定中央与地方收入划分改革方案。深化转移支付制度改革，继续清

理规范转移支付项目。完善支持农业转移人口市民化的财政政策体系。继续完

善增值税制度，结合改革进程推进增值税立法工作。推进综合与分类相结合的

个人所得税制度改革，合理提高基本减除费用标准（即提高个人所得税起征

点），增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除。做好个人收入和财产信息系

统建设工作。健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法。落实税收法定原则，

加快推进单行税法的立法工作。扩大政府财务报告编制试点范围。建立健全国

有资产报告机制，推进落实金融企业国有资产专项报告和国有资产综合报告相

关工作。加强改革督察，推动改革举措落地见效。

（三）全面实施绩效管理。

制定全面实施绩效管理的指导性文件。逐步将绩效管理涵盖所有财政资

金，并深度融入预算编制、执行、监督全过程。加强重大政策和项目成本效益

分析，优化财政资源配置和部门支出结构。强化预算绩效目标管理，优化绩效
目标设置，完善绩效目标随同预算批复下达机制。扩大绩效评价范围，建立绩

效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制，强化绩效责任硬约束，削减低效

无效资金。加大绩效信息公开力度，推进绩效目标、绩效评价结果向人大报送

并向社会公开。研究建立地方财政综合绩效评价体系，推动地方财政绩效管理

水平整体提升。

（四）加强预算执行管理。

严格执行人大审查批准的预算，非经法定程序，不得调整。必须作出并需

要进行预算调整的，应当报本级人大常委会审查批准。坚持严格依法征税，坚

决防止收“过头税”等违规行为。规范和加强非税收入管理，切实降低企业非税

负担，进一步推进非税收入法治化建设。完善转移支付分配办法，加强预算批

复下达管理，加快转移支付下达进度，促进财政资金及时安排使用并发挥效

果。加快盘活财政存量资金以及当年难以支出的预算资金，按规定统筹调整用

于其他急需资金支持的领域，减少结转结余。严格执行国库集中收付、政府采

购和公务卡制度，规范财政专户资金管理，严禁违规将财政资金从国库转入财

政专户。进一步完善国债收益率曲线，加强国债市场建设。加强财政库款管

理，研究建立财政库底目标余额管理制度。从严控制新设政府投资基金，分类

清理整合现有政府投资基金，防止过多过滥。

（五）强化地方政府债务管理。

遵循经济规律，举债要同偿债能力相匹配。开好合法合规举债的“前门”，

合理确定分地区地方政府债务限额，稳步推进专项债券管理改革，丰富专项债

券品种，合理扩大专项债券使用范围，研究开展地方政府债务管理绩效评价。

严堵违法违规举债的“后门”，决不允许在法定限额外违法违规或变相举债。精
准制定应对预案，积极稳妥化解地方政府债务风险。督促金融机构审慎合规授

信，严格按照企业项目实际，而不是按照政府信用评估融资风险。进一步优化

地方债市场化发行管理机制，统筹运用银行间和证券交易所两个市场，推动在

商业银行柜台销售地方政府债券，提高地方政府债券流动性。推进地方政府融

资平台公司市场化转型。加大督查问责力度，完善政绩考核体系，坚决查处各

类违法违规融资担保行为，从严整治举债乱象，终身问责、倒查责任。

（六）进一步严肃财经纪律。

坚持厉行节约，勤俭办一切事业，严禁铺张浪费、大手大脚花钱。加大财

政监督检查力度，推动重大财税改革和财税政策落地实施。重点关注扶贫、养

老等领域以及对企业补助资金的管理使用情况，坚决查处各种虚报冒领、截留

挪用等违反财经纪律的行为，强化责任追究。进一步深化财政内控工作，加强

内控执行，着力构建覆盖财政资金分配、管理、使用全流程的内控机制。加大

审计问题整改力度，建立健全整改长效机制。

主动接受人大依法监督和政协民主监督，既是财政部门的一项法定职责，

更是一项重要政治任务。过去的一年，财政部加强全国“两会”财政解释说明服

务，强化与代表委员的日常沟通联络，顺利完成 2780 件全国人大代表建议、

1363 件全国政协委员提案的办理答复。新的一年，财政部将为代表委员提供更

加精细化、规范化的服务，及时报告财税改革和财政重点工作进展，着力提高

建议提案办理质量，坚持不懈地转变作风，不断提高预算管理水平和财政治理

能力，更好服务代表委员依法履职。

各位代表，新时代呼唤着新气象新作为。我们要更加紧密地团结在以习近

平同志为核心的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时
代中国特色社会主义思想为指导，自觉接受全国人大的监督，虚心听取全国政

协的意见和建议，锐意进取，埋头苦干，扎扎实实做好财政预算各项工作，促

进经济社会持续健康发展，为实现党的十九大确定的宏伟目标不懈奋斗！
 关于 2016 年中央和地方预算执行情况

与 2017 年中央和地方预算草案的报告(20170305)

2017 年 3 月 17 日 来源： 新华社

——2017 年 3 月 5 日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上

财政部

各位代表：

受国务院委托，现将 2016 年中央和地方预算执行情况与 2017 年中央和地

方预算草案提请十二届全国人大五次会议审议，并请全国政协各位委员提出意

见。

一、2016 年中央和地方预算执行情况

2016 年，面对严峻复杂的国内外环境，在以习近平同志为核心的党中央坚

强领导下，各地区、各部门坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，以推

进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，经济社会保持平稳健康发展，

实现了“十三五”良好开局。中央和地方预算执行情况较好。

（一）落实全国人大预算决议情况。

财政部门强化预算法治意识，积极发挥职能作用，认真落实十二届全国人

大四次会议有关决议，以及全国人大财政经济委员会的审查意见。

有效实施积极财政政策。实行大规模减税降费。全面推开营改增试点，将

试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增

不动产所含增值税纳入抵扣范围，新增试点行业全部实现总体税负只减不增的

预期目标，前期纳入试点的行业和原增值税行业因可抵扣进项税增加也实现了

减税，全年降低企业税负 5736 亿元。进一步扩大企业研发费用加计扣除范

围，加大对高新技术企业支持力度，出台股权激励和技术入股递延纳税政策，

完善科技企业孵化器税收政策。取消、停征和归并一批政府性基金，扩大 18 项

行政事业性收费免征范围，推动地方清理规范涉企行政事业性收费，减轻企业

和个人负担 460 多亿元。合理扩大财政支出规模。赤字率适当提高，增加的赤

字主要用于弥补减税降费带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。新

增地方政府债务限额 1.18 万亿元。继续发行地方政府债券置换存量债务 4.9 万

亿元，加上 2015 年置换的 3.2 万亿元，累计置换 8.1 万亿元，全年降低利息成

本约 4000 亿元。同时，实施针对性强的政策措施，着力推动“三去一降一补”。

中央财政设立并及时拨付工业企业结构调整专项奖补资金，支持化解钢铁、煤

炭行业过剩产能过程中职工分流安置工作。安排补助资金，支持中央企业处置

“僵尸企业”。调整房地产交易环节契税、营业税政策，加强对居民自住和改善

性住房需求的支持，推动化解商品房库存。明确债转股涉及的债权转让和核销

政策，支持实施市场化银行债转股。阶段性降低社会保险费率，清理涉企保证

金，进一步帮助企业降低成本。加大补短板力度，大幅增加财政扶贫投入助力

脱贫攻坚，大力支持棚户区改造、基础设施建设等重点领域。

积极推进财税改革与立法。实现增值税对货物和服务全覆盖。全面推进资

源税从价计征改革，开展水资源税改革试点。推动出台环境保护税法。制定政

府非税收入管理办法。出台推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指

导意见，明确了改革的总体要求、划分原则、主要内容。合理确定全面推开营

改增试点后中央与地方增值税收入分享比例，保持现有财力格局总体稳定。调

整中央对地方增值税返还办法，进一步完善分税制财政体制。出台实施支持农

业转移人口市民化的财政政策并建立奖励机制。改革和完善中央对地方转移支
付制度，专项转移支付项目数量进一步减少到 94 项，一般性转移支付占比提高

至 60.6%。大力推进预决算公开，首次在中国政府网和财政部门户网站集中发

布中央部门决算信息，制定地方预决算公开操作规程。

着力提高财政支出绩效。严格执行全国人大批准的预算，及时批复下达。

加强预算绩效管理，中央部门项目支出绩效目标管理实现全覆盖，首次将重大

项目的绩效目标及具体绩效指标同预算一并批复，对部分重大民生政策和重点

专项支出开展绩效评价。部分中央部门预算绩效管理工作开展情况和项目绩效

评价结果首次同部门决算一并向社会公开。盘活财政存量资金，按规定用于经

济社会发展急需领域。开展贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点，把纳入统

筹整合范围的财政涉农资金的配置、使用权赋予贫困县。进一步完善中央财政

科研项目资金管理，扩大高校、科研院所在科研项目资金、差旅会议等方面的

管理权限。大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，加强 PPP 项目全

生命周期财政管理，保障项目实施质量。截至 2016 年底，全国 PPP 综合信息

平台入库项目 11260 个、总投资 13.5 万亿元，已签约落地的项目 1351 个、总投

资 2.2 万亿元。加大政府购买服务改革力度，制定通过政府购买服务支持社会

组织培育发展和做好事业单位政府购买服务改革工作的意见。推动政府投资基

金加快运作，激发社会投资活力。

高度重视和防范地方政府债务风险。严格按照预算法、担保法等有关法律

法规要求，进一步规范地方政府债务管理。2016 年末，全国地方政府债务余额

15.32 万亿元，控制在年度地方政府债务限额 17.19 万亿元以内。完善地方政府

一般债务和专项债务预算管理制度，首次在预算草案中全面反映地方政府债务

情况，主动接受监督。开展地方政府债务风险评估和预警并向有关部门和地方
政府通报结果，督促高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险。出台地方政府

性债务风险应急处置预案和分类处置指南，妥善做好风险事件应急处置政策储

备。印发财政部驻各地专员办实施地方政府债务监督暂行办法，开展常态化监

督。组织核查地方违法违规担保融资问题，督促相关地区和金融机构依法整

改。

严格按预算法要求规范预算管理。细化预算编制，进一步压缩代编预算规

模，做实中央部门预算项目库。政府性基金项目减少到 23 项，对保留的项目实

行目录清单管理。进一步扩大中央国有资本经营预算实施范围，制定中央国有

资本经营预算支出管理暂行办法。开展全国行政事业单位资产清查。积极推进

权责发生制政府综合财务报告制度改革，印发固定资产等 4 项政府会计具体准

则。组织开展新能源汽车推广应用补贴、地方预决算公开情况、政府采购代理

机构执业情况等检查，查处曝光一批违反预算法和财经纪律的行为，对相关责

任人员严肃追责。

2016 年，财政部改进和加强服务全国人大代表、政协委员工作。认真办理

建议提案，全年承办人大代表建议 2889 件、政协委员提案 1323 件。加大与代

表委员沟通交流力度，积极听取和吸纳代表委员提出的意见建议，进一步改进

财政工作。

（二）2016 年预算调整情况。

为进一步理顺全面推开营改增试点后中央与地方增值税收入划分关系，从

2016 年 5 月 1 日起，与全面推开营改增试点同步实施调整中央与地方增值税收

入划分过渡方案。此次调整对 2016 年全国一般公共预算收支预算总量没有影

响，但中央和地方收支预算结构发生变化。中央一般公共预算收入预算由
70570 亿元调整为 72350 亿元，增加的 1780 亿元全部用于对地方税收返还，相

应中央一般公共预算支出预算由 85885 亿元调整为 87665 亿元。按照预算法有

关规定，中央预算调整方案已提请十二届全国人大常委会第二十四次会议审查

批准。

（三）2016 年预算收支情况。

1.一般公共预算。

全国一般公共预算收入 159552.08 亿元，为预算的 101.5%，比 2015 年同口

径（考虑 5 项政府性基金转列一般公共预算等影响）增长 4.5%。加上使用结转

结余及调入资金 7271.08 亿元，收入总量为 166823.16 亿元。全国一般公共预算

支出 187841.14 亿元，完成预算的 103.9%，扣除地方使用结转结余及调入资金

后增长 7.4%。加上补充中央预算稳定调节基金 782.02 亿元，支出总量为

188623.16 亿元。收支总量相抵，赤字 21800 亿元，与预算持平。

中央一般公共预算收入 72357.31 亿元，为调整预算的 100%，比 2015 年同

口径增长 1.2%。加上从中央预算稳定调节基金调入 1000 亿元，从中央政府性

基金预算、中央国有资本经营预算调入 315.06 亿元，收入总量为 73672.37 亿

元。中央一般公共预算支出 86890.35 亿元（其中，中央本级支出 27404 亿

元，中央对地方税收返还和转移支付 59486.35 亿元），完成调整预算的

99.1%，增长 4.5%。加上补充中央预算稳定调节基金 782.02 亿元，支出总量为

87672.37 亿元。收支总量相抵，中央财政赤字 14000 亿元，与预算持平。2016

年中央预备费预算 500 亿元，实际支出 146.1 亿元，剩余 353.9 亿元全部转入中

央预算稳定调节基金。2016 年末，中央财政国债余额 120066.75 亿元，控制在

年度预算限额 125908.35 亿元以内；中央预算稳定调节基金余额 2678.06 亿元

（含通过收回中央财政结转资金补充 1501.83 亿元）。

地方一般公共预算收入 146681.12 亿元，其中，地方一般公共预算本级收入

87194.77 亿元，比 2015 年同口径增长 7.4%；中央对地方税收返还和转移支付

收入 59486.35 亿元。加上地方财政使用结转结余及调入资金 5956.02 亿元，收

入总量为 152637.14 亿元。地方一般公共预算支出 160437.14 亿元，扣除使用结

转结余及调入资金后增长 7.4%。收支总量相抵，地方财政赤字 7800 亿元，与

预算持平。

2.政府性基金预算。

全国政府性基金收入 46618.62 亿元，增长 11.9%。加上 2015 年结转收入

249.84 亿元和地方政府发行专项债券筹集收入 4000 亿元，全国政府性基金相

关收入总量为 50868.46 亿元。全国政府性基金相关支出 46851.52 亿元，增长

11.7%。

中央政府性基金收入 4178.08 亿元，为预算的 97.8%，增长 2.6%。加上

2015 年结转收入 249.84 亿元和地方上解收入 7.59 亿元，中央政府性基金收入

总量为 4435.51 亿元。中央政府性基金支出 3999.98 亿元，完成预算的

88.5%，下降 6.8%。其中，中央本级支出 2889.86 亿元，对地方转移支付

1110.12 亿元。中央政府性基金收入大于支出 435.53 亿元。其中，结转下年继续

使用 298.5 亿元；单项政府性基金结转超过当年收入 30%的部分合计 110.72 亿

元，按规定补充预算稳定调节基金；拟由政府性基金预算转列一般公共预算的

3 个项目结余 26.31 亿元，2017 年调入一般公共预算。

 地方政府性基金本级收入 42440.54 亿元，增长 12.9%，其中国有土地使用

权出让收入 37456.63 亿元。加上中央政府性基金对地方转移支付收入 1110.12

亿元和地方政府发行专项债券筹集收入 4000 亿元，地方政府性基金相关收入

为 47550.66 亿元。地方政府性基金相关支出 43961.66 亿元，增长 13%，其中

国有土地使用权出让收入相关支出 38405.84 亿元。

3.国有资本经营预算。

全国国有资本经营预算收入 2601.84 亿元，增长 2%。全国国有资本经营预

算支出 2171.46 亿元，增长 18.2%。

中央国有资本经营预算收入 1430.17 亿元，为预算的 102.2%，下降 11.3%。

加上 2015 年结转收入 394.47 亿元，收入总量为 1824.64 亿元。中央国有资本

经营预算支出 1450.61 亿元，完成预算的 93.5%，增长 28.1%。其中，中央本级

支出 937.08 亿元，对地方转移支付 513.53 亿元。向一般公共预算调出 246 亿

元。结转下年支出 128.03 亿元。

地方国有资本经营预算本级收入 1171.67 亿元，增长 24.9%。加上中央国有

资本经营预算对地方转移支付收入 513.53 亿元，收入总量为 1685.2 亿元。地方

国有资本经营预算支出 1234.38 亿元，增长 48.5%。向一般公共预算调出

246.91 亿元。

4.社会保险基金预算。

全国社会保险基金收入 48272.53 亿元，为预算的 102.4%，增长 4.1%。其

中，保险费收入 35065.86 亿元，财政补贴收入 11104.34 亿元。全国社会保险基

金支出 43918.94 亿元，完成预算的 100.9%，增长 12.3%。当年收支结余

4353.59 亿元，年末滚存结余 63294.67 亿元。

 此外，按照国务院关于加强财政资金统筹使用的要求，部分地方政府性基

金项目转列地方一般公共预算，对应的专项债务余额和限额 116.82 亿元相应转

入一般债务余额和限额，不影响地方政府债务总限额。

（四）2016 年主要支出政策落实情况。

促进教育发展。统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额。免除普通

高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费。支持全面改善贫困地区 8 万余所义

务教育薄弱学校基本办学条件。全面建立中职学校生均拨款制度。落实新的中

央高校预算拨款制度。全年 8400 多万人次享受到国家学生资助政策。

支持科技创新。优化科技支出结构，重点保障公共科技活动，进一步加大

基础研究支持力度。完成中央财政科技计划（专项、基金等）优化整合工作。

完善稳定支持机制，促进科研院所改革发展。支持系统推进全面创新改革试验

和国家自主创新示范区建设。促进科技成果转移转化。

提高社会保障水平。按 6.5%左右的幅度提高了机关事业单位和企业退休人

员基本养老金标准。推进居家和社区养老服务改革试点。继续提高全国城乡最

低生活保障标准。进一步建立健全特困人员救助供养制度。保障优抚对象等人

员各项抚恤待遇落实。支持做好退役士兵安置工作。在全国范围建立困难残疾

人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。通过社会保险补贴、职业培训补贴等

方式，鼓励企业吸纳就业困难人员，提高劳动者职业技能，增强就业公共服务

能力。

深化医药卫生体制改革。城乡居民基本医疗保险财政补助标准由每人每年

380 元提高到 420 元。城市公立医院改革试点扩大到 200 个城市，县级公立医

院改革全面推开。支持 19 万名住院医师规范化培训，启动首批 5000 名助理全

科医生培训。基本公共卫生服务项目年人均财政补助标准由 40 元提高到 45

元，继续推动实施疾病预防控制、妇幼健康等重大公共卫生服务项目。

加快现代农业建设。全面推开农业“三项补贴”改革。支持实施 500 万亩粮

改豆和 600 万亩粮改饲试点，探索实行耕地轮作休耕制度试点。深入开展重金

属污染耕地修复及种植结构调整试点，扩大地下水超采区综合治理试点范围。

深化重要农产品收储制度改革，将玉米临时收储政策调整为市场化收购加补贴

新机制，建立玉米生产者补贴制度，采取多种方式消化政策性粮棉油库存。支

持培育新型农业经营体系，新增高效节水灌溉面积 2000 万亩以上，农业综合

开发建设高标准农田 2800 万亩。扩大农村一二三产业融合发展试点范围，启

动扶持村级集体经济发展试点。完成村级公益事业建设一事一议财政奖补项目

约 30 万个。

支持生态环保建设。整合设立土壤污染防治专项资金，落实土壤污染防治

行动计划。加强大气污染防治，资金安排进一步向燃煤污染控制、工业污染治

理等重点领域倾斜。开展水污染防治项目储备库建设，继续安排资金支持重点

区域、重点流域水污染防治。启动新一轮草原生态保护补助奖励政策，涉及草

原面积 38.11 亿亩。支持实施新一轮退耕还林还草新增任务 1510 万亩。落实天

然林保护全覆盖政策。支持河北京津冀水源涵养区等 4 个山水林田湖生态保护

和修复工程试点。推动九洲江等 4 个流域建立横向生态保护补偿机制。支持 18

个城市开展蓝色海湾整治行动。

加强基本住房保障。支持棚户区改造开工 606 万套、农村危房改造 314 万

户，均完成年度任务。棚改货币化安置比例达到 48.5%，比上年提高 18.6 个百

分点。
 推动文化改革发展。支持 49871 家公益性文化设施向社会免费开放，支持

1260 个公共体育场馆向社会免费或低收费开放，实施国家重点文物保护项目

1791 个。鼓励文化产品创作生产，促进文化对外交流与传播。支持中央国有文

化企业改革，推动文化事业和文化产业协调发展。

以上预算执行的具体情况详见《中华人民共和国 2016 年全国预算执行情况

2017 年全国预算（草案）》。

总的看，2016 年财政运行基本平稳，财政改革发展各项工作取得新成效，

促进了经济社会平稳健康发展。这是党中央、国务院坚强领导的结果，是全国

人大、全国政协及代表委员们监督指导的结果，是各地区、各部门以及全国各

族人民共同努力的结果。

同时，我们清醒地认识到，财政运行和财政工作中还面临一些困难和问

题，主要是：在经济下行压力较大的形势下，财政收入增长动力不强，地方财

政收入走势分化，一些资源型和传统产业比重大的地区财政收支矛盾加剧，部

分基层财政保运转和民生兜底出现困难。财政支出结构不尽合理，部分支出项

目形成只增不减的固化格局。有的改革举措没有真正落地，有的改革措施进度

偏慢。转移支付管理亟待规范，专项转移支付清理整合没有完全到位，省以下

转移支付制度改革进展不平衡。有的地方预决算不透明，财政资金使用不规

范、效率不高，资金沉淀多。一些地方落实政府债务管理制度不力，存在违规

担保或变相举债问题，地方政府隐性债务风险增大。我们高度重视这些问题，

将采取有力措施加以解决。

二、2017 年中央和地方预算草案
 2017 年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之

年。我国经济发展新常态的特征更加明显，长期向好的基本面没有变，市场活

力持续释放，新动能不断成长壮大。同时，世界经济不稳定不确定因素明显增

加，国内经济运行仍存在不少突出矛盾和问题。从财政看，增收潜力和减收因

素并存，地区间财政收入增长分化将进一步延续，重点领域和刚性支出需求压

力较大，收支矛盾仍然十分突出。各级财政要牢固树立过紧日子的思想，大力

弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风，把更多财力用在为人民群众谋实事、办

好事上。

（一）2017 年预算编制和财政工作的指导思想、主要原则。

根据面临的财政经济形势，2017 年预算编制和财政工作的指导思想是：在

以习近平同志为核心的党中央领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面

贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、

“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲

话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调

推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻落实新

发展理念，适应把握引领经济发展新常态，坚持以提高发展质量和效益为中

心，坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会

政策要托底的政策思路，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需

求，加强预期引导，深化创新驱动，财政政策要更加积极有效，大力实施减税

降费政策，深入推进财税体制改革，着力构建现代财政制度，进一步树立过紧

日子的思想，加大财政支出优化整合力度，保障重点领域支出，统筹盘活财政

存量资金，提高财政资金使用效益，严格贯彻预算法，提升依法理财水平，加
强地方政府性债务管理，积极防范化解财政风险，促进经济平稳健康发展和社

会和谐稳定，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

贯彻上述指导思想，2017 年预算编制着重把握以下原则：第一，大力实施

减税降费政策。继续落实和完善营改增等减税降费政策，研究出台新的减税降

费措施，进一步减轻企业负担，有效发挥减税降费对经济社会发展的积极效

应。第二，深入推进财税体制改革。按照构建现代财政制度的要求，加快理顺

中央与地方财政事权和支出责任，合理划分中央与地方收入范围，研究健全地

方税体系，推动形成权责利清晰、更加有利于调动中央和地方两个积极性的财

税体制。第三，继续调整优化支出结构。在适度扩大支出规模的基础上，改变

支出项目只增不减的固化格局，将有限的资金用于重点领域和关键环节，大力

压缩一般性支出，更好适应推进供给侧结构性改革和保障民生兜底的需要。第

四，统筹盘活财政存量资金。整合政策目标相似、投入方向类同、管理方式相

近的专项资金，加大政府性基金预算和国有资本经营预算调入一般公共预算统

筹使用的力度。第五，积极防范化解财政风险。将赤字率控制在合理水平，加

强政府债务限额管理和预算管理，完善地方政府举债融资和应急处置机制。加

大对特困地区和困难省份的支持力度，确保地方财政平稳运行。

（二）2017 年财政政策。

2017 年财政政策要更加积极有效。一是继续实施减税降费政策，进一步减

轻企业负担。完善营改增试点政策，释放更大减税效应。扩大享受减半征收企

业所得税优惠的小微企业范围，年应纳税所得额上限由 30 万元提高到 50 万

元。科技型中小企业研发费用加计扣除比例由 50%提高到 75%。继续实施 2016

年底到期的物流企业大宗商品仓储设施城镇土地使用税等 6 项税收减免政策。
实行上述税收政策，全年再减少企业税负 3500 亿元左右。全面清理规范政府

性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金。取

消或停征中央涉企行政事业性收费 35 项，收费项目再减少一半以上，汇总公布

中央和地方行政事业性收费目录清单。进一步清理规范经营服务性收费，适当

降低“五险一金”有关缴费比例。实行上述降费政策，全年再减少涉企收费约

2000 亿元。二是赤字率保持在 3%，适度扩大支出规模。赤字率保持不变，赤

字规模随国内生产总值增长而相应增加。在支持实施减税降费政策的同时，中

央和地方财政通过合理安排收入预算、全面盘活存量资金，确保财政支出强度

不减且实际支出规模扩大。三是突出保障重点，提高支出的有效性和精准度。

新增财力以及调整存量腾出的资金，优先用于支持推进供给侧结构性改革、适

度扩大有效需求，加大对基本民生保障和扶贫、农业、教育、生态文明建设等

重点领域的投入，使财力进一步向困难地区和基层倾斜，更好发挥财政资金使

用效益，增强财政对基本公共服务的保障能力。

在实施积极财政政策过程中，着力推进供给侧结构性改革，推动解决结构

性供需失衡。继续支持做好钢铁、煤炭行业化解过剩产能过程中职工分流安置

工作，按照各地安置职工进度及时拨付专项奖补资金，落实并完善相关支持政

策。对职工安置困难较大和财政收支压力大的地区，加大专项奖补资金和就业

专项资金倾斜力度。防范化解煤电产能过剩风险。支持深化农业供给侧结构性

改革。着力推动提高金融服务实体经济效率，引导更多信贷资金进入实体经

济。发挥好工业转型升级专项资金作用，支持智能制造、工业强基、绿色制造

和制造业创新中心建设，加快实施《中国制造 2025》。支持实施“十三五”国家战

略性新兴产业发展规划，促进节能环保、新一代信息技术、高端装备制造等战
略性新兴产业发展壮大。加大重大装备首台套推广应用支持力度，将新材料纳

入首批次应用保险保费补偿范围。继续安排中小企业发展专项资金，深入开展

小微企业创业创新基地城市示范，加快国家中小企业发展基金、国家新兴产业

创业投资引导基金投资运行，继续落实固定资产加速折旧、众创空间等税收优

惠政策，积极支持大众创业万众创新。深入推进城市地下综合管廊、海绵城市

建设试点，改善城镇基础设施。设立服务贸易创新发展引导基金，培育外贸竞

争新优势。支持实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大

战略，促进区域协调发展。

2017 年主要支出政策：

教育方面。从春季学期开始统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，实现

“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。继续开展薄弱学

校改造等工作，着力解决农村义务教育发展中存在的突出问题。继续实施学前

教育行动计划。支持提升现代职业教育基础能力，促进产教融合、校企合作。

提高博士研究生国家助学金补助标准。落实好中央高校预算拨款制度，统筹推

进世界一流大学和一流学科建设。进一步聚焦贫困地区和贫困人口，加快推进

教育脱贫攻坚。

科技方面。重点支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性

关键技术研究开发。加强对公益性科研机构（基地）的稳定支持，支持科研院

所改革发展，推动科技资源开放共享。推进在重大创新领域组建一批国家实验

室。支持实施科技重大专项。推动“科技创新 2030－重大项目”启动实施。

社会保障和就业方面。适当提高退休人员基本养老金标准，建立基本养老

金合理调整机制。稳步推动基本养老保险制度改革，提高制度覆盖面。在推进
各项相关改革工作的基础上，研究制定基本养老保险基金中央调剂制度方案。

制定划转部分国有资本充实社保基金实施方案。强化基本养老保险基金收支管

理，切实防范基金支付风险。加大统筹社会救助资源力度，科学合理确定城乡

最低生活保障标准。完善特困人员救助供养政策。加强困境儿童保障和农村留

守儿童关爱保护工作。加强对残疾人事业发展的支持。适时研究调整优抚对象

等人员抚恤和生活补助标准。规范开展长期护理保险制度试点。实施更加积极

的就业政策，健全就业创业政策措施，着力促进重点群体就业，研究建立终身

职业技能培训制度。

医疗卫生方面。健全基本医保稳定可持续筹资和报销比例调整机制，坚持

适度保障原则，更加注重保大病。将城乡居民基本医疗保险财政补助和个人缴

费标准均提高 30 元，分别达到每人每年 450 元和 180 元。加强基本医保基金

预算管理，全面推行按病种付费为主、多种付费方式结合的医保支付方式改

革，控制医疗费用不合理增长。全面推开公立医院综合改革，完善基层医疗卫

生机构运行机制。将基本公共卫生服务项目年人均财政补助标准由 45 元提高到

50 元。依法支持中医药事业发展。适应实施全面两孩政策，支持加强生育医疗

保健服务。

扶贫方面。中央财政安排补助地方专项扶贫资金 861 亿元，比上年增加

200 亿元，增长 30.3%，用于支持落实精准扶贫、精准脱贫基本方略。统筹安

排农业、教育、社保、医疗等领域用于扶贫的资金，进一步加大支持打赢脱贫

攻坚战的投入力度，切实发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用。加快

改善贫困地区基础设施和基本公共服务，加大产业、教育、健康扶贫支持力

度。全面推进贫困县涉农资金整合试点。开展扶贫资金专项检查。
 农业林业水利方面。落实《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方

案》，完善农业补贴制度，提高补贴政策指向性和精准性，发展壮大农业新产业

新业态。积极稳妥改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度，坚持并完

善稻谷、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成合理比价关

系；抓好玉米收储制度改革，健全生产者补贴制度；做好政策性粮食和储备棉

库存消化工作。调整完善棉花目标价格政策，改进补贴方式。调整大豆目标价

格政策。完善粮食主产区利益补偿机制，盘活粮食风险基金。落实“藏粮于地、

藏粮于技”战略，发展高效节水灌溉，大规模推进高标准农田建设和土地整治。

继续支持开展重金属污染耕地修复及种植结构调整试点，扩大华北地下水超采

区综合治理范围。加大对灾后水利薄弱环节建设支持力度。推进粮经饲种植结

构调整，发展适度规模经营。加快推进省以下农业信贷担保体系建设和运营。

支持森林管护和培育，着力推进国土绿化，着力提高森林质量。完善森林生态

效益补偿标准动态调整机制。支持湿地保护修复，促进湿地恢复性增长。深化

农村综合改革，推进农垦、国有农场、国有林场林区、供销社改革，发展壮大

村集体经济组织。

生态环保方面。支持打好大气、水、土壤污染防治三大战役，对重点区域

解决燃煤污染等大气污染防治工作实施财政奖补，支持重点流域水污染防治，

开展土壤污染详查，强化水、土壤污染防治。加大重点生态功能区转移支付力

度。适时启动第二批山水林田湖生态保护和修复工程试点。深入落实新一轮草

原生态保护补助奖励政策，支持新一轮退耕还林还草并扩大规模，实施天然林

保护全覆盖政策。推进矿产资源权益金制度改革和流域上下游横向生态保护补

偿机制建设。推动扩大排污权有偿使用和交易试点范围。支持国家公园体制试
点。继续安排新能源汽车补贴，提高技术门槛，完善补贴机制。深入实施节能

减排财政政策综合示范。支持煤层气、页岩气、农村水电等清洁能源资源开发

利用和成品油质量升级。调整可再生能源发电补贴机制。促进循环经济发展和

清洁生产。进一步支持农村环境突出问题综合治理。

住房保障方面。大力支持棚户区改造，继续推进公租房等保障房及配套设

施建设，完善棚改安置和公租房分配方式，推动房地产库存量大的城市提高货

币化安置比例。继续推进农村危房改造工作，中央财政补助资金集中用于低保

户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户的危房改造，

同时适当提高补助标准。

文化体育方面。支持地方落实国家基本公共文化服务指导标准。加强文化

遗产保护利用，支持实施中华优秀传统文化传承发展工程。促进文艺作品创作

生产，推动中华文化走出去。加大公益性文化事业和经营性文化产业资金、资

源和政策的统筹力度，努力形成系统综合的财政文化政策体系。改善城乡公共

体育设施条件，丰富体育服务供给方式。

国防方面。支持深化国防和军队改革，建设同我国国际地位相称、同国家

安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队。落实军民融合发展资金保障，

推动军民融合深度发展。

支持困难地区财政运转和基本民生兜底方面。继续增加阶段性财力补助规

模，并统筹县级基本财力保障机制奖补资金等转移支付，加大对资源能源型和

财政困难地区支持力度，兜住保障基本民生的底线。继续加大对革命老区、民

族地区、边境地区转移支付力度。
 中央基建投资方面。中央基建投资安排 5076 亿元，进一步优化支出结

构，减少对小、散项目投资补助，集中用于易地扶贫搬迁、重大水利工程及灾

后水利重建、城市排水排涝设施建设、新一轮农网改造升级、中西部铁路建

设、棚户区改造等方面。

压减一般性支出方面。中央部门带头过紧日子，大力调整和压减中央本级

一般性支出，主要包括：一是继续按照只减不增的原则，严格控制“三公”经费

预算。压减会议费、培训费、宣传费、咨询费、软课题经费和涉企补助等支

出。二是按不低于 5%的幅度压减非刚性、非重点项目支出。三是对政策目标已

经实现的项目，不再安排预算；对实施环境发生变化的项目，重新核定预算。

同时，要求并指导地方财政做好压减一般性支出等工作，坚决反对铺张浪费和

大手大脚花钱。

（三）2017 年收入预计和支出安排。

1.一般公共预算。

中央一般公共预算收入 78612 亿元，比 2016 年执行数同口径增长 3.8%。

加上从中央预算稳定调节基金调入 1350 亿元，从中央政府性基金预算、中央国

有资本经营预算调入 283 亿元，收入总量为 80245 亿元。中央一般公共预算支

出 95745 亿元，增长 6.1%。收支总量相抵，中央财政赤字 15500 亿元，比

2016 年增加 1500 亿元。中央财政国债余额限额 141408.35 亿元。中央预算稳定

调节基金余额 1328.06 亿元。

中央一般公共预算支出，包括中央本级支出、对地方税收返还、对地方转

移支付和中央预备费。
 （1）中央本级支出 29595 亿元，增长 6.5%，比 2016 年预算增幅（7%）

降低 0.5 个百分点。

（2）对地方税收返还 9138 亿元。其中，增值税返还 7036.43 亿元，消费

税返还 1010.92 亿元，所得税基数返还 910.19 亿元，成品油税费改革税收返还

1531.1 亿元，同时地方按规定上解的收入冲抵部分税收返还。

（3）对地方转移支付 56512 亿元，增长 7%，比 2016 年预算增幅

（5.6%）提高 1.4 个百分点，主要是增加均衡性转移支付和困难地区财力补

助，以及支持地方加大补短板投入。其中，一般性转移支付 35030.49 亿元，增

长 9.5%；专项转移支付 21481.51 亿元，增长 3.1%。一般性转移支付中，均衡

性转移支付 22308.83 亿元，增长 8%；老少边穷地区转移支付 1832.9 亿元，增

长 19%。继续保障农业、教育、社保、医疗、就业、生态环保、住房保障等重

点领域的专项转移支付；进一步清理规范专项转移支付，对部分项目进行归并

重组，适当压减部分项目数额。

（4）中央预备费 500 亿元，与 2016 年预算持平。预备费执行中视情况分

别计入中央本级支出和对地方转移支付。

地方一般公共预算本级收入 90018 亿元，增长 6%。加上中央对地方税收

返还和转移支付收入 65650 亿元、地方财政调入资金 800 亿元，地方一般公共

预算收入总量为 156468 亿元。地方一般公共预算支出 164768 亿元，比上年执

行数（扣除使用结转结余及调入资金）增长 6.2%。地方财政赤字 8300 亿元，

比 2016 年增加 500 亿元，通过发行地方政府一般债券弥补。地方政府一般债务

余额限额 115489.22 亿元。

 汇总中央和地方预算，全国一般公共预算收入 168630 亿元，增长 5%。加

上调入资金 2433 亿元，收入总量为 171063 亿元。全国一般公共预算支出

194863 亿元，比上年执行数（扣除地方使用结转结余及调入资金）增长

6.5%。赤字 23800 亿元，比 2016 年增加 2000 亿元。

上述 2017 年收支数已含政府性基金预算部分项目转列一般公共预算的收支

数。即：从 2017 年 1 月 1 日起，为加强财政资金统筹使用，将新增建设用地土

地有偿使用费、南水北调工程基金、烟草企业上缴专项收入等 3 个项目收支由

政府性基金预算转列一般公共预算，在减少政府性基金预算收支的同时，相应

调增一般公共预算 2017 年收支数和 2016 年收支基数。

2.政府性基金预算。

中央政府性基金收入 3706.49 亿元，增长 3.2%。加上上年结转收入 298.5

亿元，中央政府性基金收入总量为 4004.99 亿元。中央政府性基金支出

4004.99 亿元，增长 19.2%，主要是使用上年结转资金增加较多。其中，中央本

级支出 2881.14 亿元，增长 14.5%；对地方转移支付 1123.85 亿元，增长 33%。

地方政府性基金本级收入 43468.17 亿元，增长 3.6%。其中，国有土地使

用权出让收入 38568.62 亿元，增长 4.3%。加上中央政府性基金对地方转移支

付收入 1123.85 亿元、地方政府专项债务收入 8000 亿元，地方政府性基金相关

收入为 52592.02 亿元。地方政府性基金相关支出 52592.02 亿元。其中，国有

土地使用权出让收入相关支出 46468.72 亿元，增长 23.4%。地方政府专项债务

余额限额 72685.08 亿元。

汇总中央和地方预算，全国政府性基金收入 47174.66 亿元，增长 3.6%。

加上上年结转收入 298.5 亿元和地方政府专项债务收入 8000 亿元，全国政府性

基金相关收入总量为 55473.16 亿元。全国政府性基金相关支出 55473.16 亿

元，增长 21.3%。

需要说明的是，2017 年新增建设用地土地有偿使用费等 3 个项目收支由政

府性基金预算转列一般公共预算，比较时对 2016 年基数作了调减，上述增幅仍

为可比口径。

3.国有资本经营预算。

2017 年进一步健全国有资本经营预算制度，优化支出结构。中央企业国有

资本收益收取比例暂保持不变，将中央国有资本经营预算调入一般公共预算统

筹使用的比例由 19%提高至 22%。中央国有资本经营预算支出主要用于推进供

给侧结构性改革、解决国有企业历史遗留问题、加快深化国企改革等方面。

中央国有资本经营预算收入 1290 亿元，下降 9.8%，主要是石油石化、电

力等行业企业经济效益下滑。加上上年结转收入 128.03 亿元，中央国有资本经

营预算收入总量为 1418.03 亿元。中央国有资本经营预算支出 1161.03 亿元，下

降 20%，主要是使用上年结转资金减少较多。其中，中央本级支出 1047.03 亿

元，增长 11.7%；对地方转移支付 114 亿元，下降 77.8%。向一般公共预算调出

257 亿元，增长 4.5%。

地方国有资本经营预算本级收入 1048.3 亿元，下降 10.5%。加上中央国有

资本经营预算对地方转移支付收入 114 亿元，地方国有资本经营预算收入

1162.3 亿元。地方国有资本经营预算支出 914.3 亿元，下降 25.9%。向一般公共

预算调出 248 亿元。

汇总中央和地方预算，全国国有资本经营预算收入 2338.3 亿元，下降

10.1%。加上上年结转收入 128.03 亿元，全国国有资本经营预算收入总量为

2466.33 亿元。全国国有资本经营预算支出 1961.33 亿元，下降 9.7%。向一般

公共预算调出 505 亿元。

4.社会保险基金预算。

全国社会保险基金收入 51786.72 亿元，增长 7.3%。其中，保险费收入

36907.98 亿元，财政补贴收入 12595.97 亿元。全国社会保险基金支出 48450.5

亿元，增长 10.3%。本年收支结余 3336.22 亿元，年末滚存结余 66630.89 亿

元。

需要说明的是，地方预算由地方各级人民政府编制，报同级人民代表大会

批准，目前尚在汇总中，本报告中地方收入预计数和支出安排数均为中央财政

代编。

以上预算具体安排详见《中华人民共和国 2016 年全国预算执行情况 2017 年

全国预算（草案）》。

根据预算法规定，预算年度开始后，在全国人民代表大会批准本预算草案

前，可安排下列支出：上年度结转支出；参照上年同期的预算支出数额安排必

须支出的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法

律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。

根据上述规定，2017 年 1 月中央一般公共预算支出 9845 亿元。其中，中央本

级支出 1657 亿元，对地方税收返还和转移支付 8188 亿元。

三、切实做好 2017 年财政改革发展工作

（一）加强和改善财政宏观调控，促进实现经济增长预期目标。

综合运用各种财政政策工具，加强与货币、产业等政策的协调配合，更好

发挥政策的协同组合效应。发挥财政政策导向作用，创新财政资金使用方式，
充分调动企业和个人积极性，充分发挥中央和地方两个积极性。加强对设立政

府投资基金、推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的规范管理，有效发

挥拉动社会投资的作用。改善预期管理，主动与市场主体互动沟通，听取市场

主体合理诉求，及时完善政策措施。加强政策信息公开，提高政策透明度，向

市场主体传递明确的政策信号。提高政策执行力，确保减税降费等各项政策效

应充分释放，增强人民群众和市场主体的获得感。

（二）深入推进财税体制改革，加快建立现代财政制度。

完善预算管理制度。出台修订后的预算法实施条例。加大预决算公开力

度，着力打造阳光财政。深化预算绩效管理改革，逐步将绩效管理范围覆盖所

有预算资金。清理整合专项转移支付，继续清理涉企专项资金，完善转移支付

分配办法，强化转移支付监管，努力解决项目交叉重复、资金跑冒滴漏等问

题。深化部门预算改革，加大推动中央部门项目库建设力度，进一步细化预算

编制，提高年初预算到位率。组织实施好支出经济分类科目改革试点、政府财

务报告编制试点，加快完善政府会计准则制度体系。推进财政体制改革。推动

中央与地方财政事权和支出责任划分改革。加快制定中央与地方收入划分总体

方案。健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，扎实推进以人为核心的

新型城镇化。深化税收制度改革。落实和完善全面推开营改增试点政策，简化

增值税税率结构，由四档税率简并至三档，营造简洁透明、更加公平的税收环

境。研究提出健全地方税体系方案。继续深化资源税改革，扩大水资源税改革

试点范围。按照落实税收法定原则的要求，抓紧制定烟叶税、船舶吨税、耕地

占用税等税法草案，积极推进其他税种立法相关工作。制定环境保护税法实施
条例。制定个人收入和财产信息系统建设总体方案。加快推进政府和社会资本

合作领域立法进程。

（三）加强预算执行管理，确保完成年度预算任务。

密切跟踪收入预算执行情况，加强分析研判，及时有效应对。坚持依法征

税，坚决防止和纠正收取“过头税”以及虚增财政收入的行为。落实预算法要

求，提高转移支付提前下达比例，及时批复中央部门预算和对地方转移支付预

算。硬化预算约束，严格控制预算调整事项，年度预算执行中除救灾等应急支

出以及党中央、国务院新批准的重大事项外，原则上不再追加预算。对于预算

执行进度缓慢或预计年内难以执行的项目，及时调整资金用途，避免资金沉

淀。加大财政资金统筹力度，取消一般公共预算中一些以收定支、专款专用的

规定，对地区和部门结余资金及连续两年未用完的结转资金按规定收回统筹使

用。建立国债发行与库款管理统筹机制，合理安排地方政府债券发行节奏，保

持库款合理规模。深化国库集中收付制度改革，科学拨付和调度资金，提高财

政资金运行效率。

（四）进一步强化财政管理，保障财政资金安全、规范、高效使用。

完善权责管理制度，努力形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制

度安排。建立健全财经管理法规中有关审批责任追究制度。完善资金分配内控

制度和监管机制，加快建立事前事中事后的全流程监管体系，实现“审批到哪

里，监督问责到哪里”。加快财政部驻各地专员办工作转型，实质性嵌入预算管

理，强化转移支付资金编报审核、执行监控和绩效评价，不断提升监管成效。

深入推进财政系统内部控制建设，狠抓制度执行，有效防范业务风险和廉政风
险。开展财政管理专项整治行动，加强资金管理使用的监督检查，严肃财经纪

律，强化基层财政管理。

（五）加强地方政府性债务管理，有效防范财政风险。

把防控地方政府债务风险放在更为重要的位置。严格执行预算法和国务院

有关文件规定，强化地方政府债务限额管理、预算管理，加大发行地方政府债

券置换存量债务工作力度，加强对地方落实债务管理制度情况的监督。依法界

定地方政府债务边界，指导省级政府及时妥善化解地方其他相关债务风险。健

全统计监测体系，研究将融资平台公司债务、中长期政府支出事项纳入统计监

测范围，摸清风险隐患。督促省级政府制定本地区地方政府性债务风险事件应

急处置预案，及时实施风险评估和预警，做到风险事件早发现、早报告、早处

置。实施跨部门联合监管，依法加大对违法违规举债融资行为的查处和问责力

度。完善地方政府专项债券管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行

专项债券步伐，着力发展实现项目收益自求平衡的专项债券品种，同步研究建

立与专项债券对应的资产统计制度。

各位代表，今年将召开党的十九大，是党和国家事业发展中具有重要意义

的一年。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举中

国特色社会主义伟大旗帜，自觉接受全国人大的监督，虚心听取全国政协的意

见和建议，奋发进取，真抓实干，认真做好财政预算各项工作，促进经济平稳

健康发展和社会和谐稳定，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。
 关于 2015 年中央和地方预算执行情况

与 2016 年中央和地方预算草案的报告(20160305)

2016 年 3 月 18 日 来源：新华社

——2016 年 3 月 5 日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上

财政部

各位代表：

受国务院委托，现将 2015 年中央和地方预算执行情况与 2016 年中央和地

方预算草案提请十二届全国人大四次会议审议，并请全国政协各位委员提出意

见。

一、2015 年中央和地方预算执行情况

2015 年，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，

党中央、国务院团结带领全国各族人民，牢牢把握经济社会发展主动权，主动

适应经济发展新常态，妥善应对各种重大风险挑战，经济保持中高速增长，经

济结构优化，改革开放向纵深迈进，民生持续改善，社会大局总体稳定。中央

和地方预算执行情况较好。

（一）落实全国人大预算决议情况。

按照十二届全国人大三次会议有关决议，以及全国人大财政经济委员会的

审查意见，创新完善财政宏观调控，稳步推进财税体制改革，努力促进经济社

会持续健康发展。

积极推进财税法治建设。增强各级政府和部门、单位的预算法治意识，将

预算法各项要求落到实处。加强预算法配套制度建设，预算法实施条例修订草

案已向社会公开征求意见，出台中央对地方专项转移支付管理办法，修订一般
性转移支付管理办法等制度。配合全国人大有关部门在立法法中进一步明确税

收法定原则，制定了贯彻落实税收法定原则的实施意见。积极配合做好环境保

护税等立法工作。

全面树立预算的权威性和严肃性。坚持先有预算、后有支出，硬化预算约

束。进一步细化预算编制，压缩代编预算规模，及时批复部门预算。加快支出

预算指标分解下达工作节奏，加大对部门组织实施项目的督查力度，预算执行

进度明显加快。完善预算监管体系，将预算评审实质性嵌入预算管理流程。出

台中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法等制度。中央部门绩效评价

项目数量和金额分别增长 26.3%、27%，评价结果与 2016 年预算安排挂钩。扩

大纳入全国人大审查预决算的部门范围，首次公开分地区、分项目专项转移支

付预算。开展地方财政预决算公开情况专项检查，增强地方财政透明度。

提高积极财政政策的针对性和有效性。根据经济运行情况，在区间调控基

础上实施定向调控和相机调控，加强预调微调，促进经济在合理区间运行。一

是保持必要的支出强度。在 2015 年预算安排中适当扩大财政赤字规模，并使用

以前年度结转资金，加大支出力度。采取全面清理结转结余资金、强化督查问

责等措施，积极盘活财政存量资金，调整用于保民生、补短板、增后劲。置换

3.2 万亿元地方政府到期存量债务，降低了利息负担，缓解了当期偿债压力，为

地方腾出资金用于重点项目建设创造了条件。二是加大减税降费力度。扩大小

型微利企业所得税、固定资产加速折旧优惠政策范围。对小微企业免征 42 项行

政事业性收费，取消或暂停征收 57 项中央级行政事业性收费。降低失业保险、

工伤保险和生育保险费率，扩大失业保险基金支持企业稳岗政策的实施范围。

三是强化财政资金政策的导向作用。大力推广政府和社会资本合作（PPP）模
式，通过特许经营、投资补助、运营补贴等方式，拉动民间资本进入公共服务

领域。深入推进中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点。完

善企业研发费用加计扣除政策。启动首批小微企业创业创新基地城市示范。

深化财税体制改革。有序推出一批新的改革举措，完善落实机制，推动改

革落地生根。一是加快预算管理制度改革。将地方教育附加等 11 个项目由政府

性基金预算转列一般公共预算。制定中央国有资本经营预算管理办法，加大国

有资本经营预算调入一般公共预算的力度，建立中央对地方国有资本经营预算

转移支付机制。推动实行中期财政规划管理。进一步清理整合专项转移支付，

从 2014 年的 150 项减少为 2015 年的 96 项。建立规范的地方政府举债融资机

制，将地方政府债务分类纳入预算，实行限额管理。地方政府债券全面实现省

级政府自发自还。出台政府财务报告编制办法及操作指南，公布政府会计基本

准则，修订了财政总预算会计制度。二是深入推进税制改革。研究全面推开营

改增试点方案、综合与分类相结合的个人所得税改革方案。实施稀土、钨、钼

资源税改革，从价计征范围进一步扩大。研究消费税改革方案，完善消费税政

策。深入开展涉企收费专项清理规范工作。三是稳步推进财政体制改革。完善

出口退税负担机制。研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革。结合税制

改革进展，抓紧制订调整中央和地方收入划分过渡方案。

严肃财经纪律。认真落实中央八项规定精神和国务院“约法三章”，严格控

制一般性支出，中央本级“三公”经费预算比 2014 年下降 11.7%。健全厉行节约反

对浪费相关制度，加强会议定点管理，调整中央和国家机关差旅住宿费标准。

完善基本支出定额标准，加快项目支出定额标准体系建设，改进项目支出预算

管理。开展涉农资金专项整治行动，严肃查处相关问题和责任人，公开曝光违
反财经纪律的典型案例，进一步规范管理、堵塞漏洞。加大财政监督和督促落

实力度，推动稳增长财税政策取得实效。

（二）2015 年预算收支情况。

1.一般公共预算。

全国一般公共预算收入 152216.65 亿元，比 2014 年同口径（考虑 11 个项目

由政府性基金预算转列一般公共预算影响，下同）增长 5.8%。加上使用结转结

余及调入资金 8055.12 亿元，收入总量为 160271.77 亿元。全国一般公共预算支

出 175767.78 亿元，增长 13.2%。加上补充中央预算稳定调节基金 703.99 亿元，

支出总量为 176471.77 亿元。收支总量相抵，赤字 16200 亿元，与预算持平。

中央一般公共预算收入 69233.99 亿元，为预算的 100%，增长 7%。加上从

中央预算稳定调节基金调入 1000 亿元，收入总量为 70233.99 亿元。中央一般

公共预算支出 80730 亿元（其中，中央本级支出 25549 亿元，中央对地方税收

返还和转移支付 55181 亿元），完成预算的 99.1%，增长 8.6%。加上补充中央

预算稳定调节基金 703.99 亿元，支出总量为 81433.99 亿元。收支总量相抵，中

央财政赤字 11200 亿元，与预算持平。2015 年末，中央财政国债余额 106599.59

亿元，控制在年度预算限额 111908.35 亿元以内；中央预算稳定调节基金余额

1156.37 亿元。
 地方一般公共预算本级收入 82982.66 亿元，增长 4.8%，加上中央对地方

税收返还和转移支付收入 55181 亿元，地方一般公共预算收入 138163.66 亿元。

再加上地方财政使用结转结余及调入资金 7055.12 亿元，收入总量为 145218.78

亿元。地方一般公共预算支出 150218.78 亿元，增长 13.2%（剔除使用结转结余

及调入资金后增长 7.9%）。收支总量相抵，地方财政赤字 5000 亿元，与预算

持平。

中央一般公共预算收支执行具体情况如下：

（1）主要收入项目执行情况。

国内增值税 20996.82 亿元，为预算的 97.7%，主要是工业生产者出厂价格

持续下降导致减收较多。国内消费税 10542.16 亿元，为预算的 94.1%，主要是

提高卷烟、成品油消费税的实际收入低于预期。进口货物增值税、消费税和关

税合计 15071.51 亿元，为预算的 82.4%，主要是进口大宗商品价格下行、进口

额大幅下降。企业所得税 17639.23 亿元，为预算的 102.9%。个人所得税

5170.89 亿元，为预算的 106.2%。出口货物退增值税、消费税 12867.02 亿元，

为预算的 105%。非税收入 6996.91 亿元，为预算的 163.9%，主要是部分金融机

构及中央企业上缴利润增加。

（2）主要支出项目执行情况。

中央本级支出 25549 亿元，完成预算的 102.1%，增长 12.8%。其中：教育

支出 1357.05 亿元，增长 8.3%；外交支出 478.34 亿元，增长 32.8%；国防支出

8868.5 亿元，增长 10.1%；公共安全支出 1584.16 亿元，增长 7.2%；一般公共服

务支出 1056.19 亿元，增长 0.5%；债务付息支出 2866.9 亿元，增长 11.3%。

中央对地方税收返还和转移支付 55181 亿元，完成预算的 98.7%，增长 6.7%。

其中：税收返还 5081.98 亿元，与 2014 年基本持平；一般性转移支付 28475.4

亿元，增长 6.8%；专项转移支付 21623.62 亿元，增长 8.4%，主要是执行中通

过动支预备费增加了一次性投资。

2.政府性基金预算。

全国政府性基金收入 42330.14 亿元，加上 2014 年结转收入 656.13 亿元和

地方政府发行专项债券筹集收入 1000 亿元，全国政府性基金相关收入总量为

43986.27 亿元。全国政府性基金相关支出 42363.85 亿元。

中央政府性基金收入 4112.02 亿元，为预算的 94.2%，增长 5.2%。加上 2014

年结转收入 656.13 亿元，中央政府性基金收入总量为 4768.15 亿元。中央政府

性基金支出 4356.42 亿元，完成预算的 85.7%，增长 7.5%。其中，中央本级支

出 3024.49 亿元，对地方转移支付 1331.93 亿元。中央政府性基金收入大于支出

411.73 亿元。其中，结转下年继续使用 248.17 亿元；单项政府性基金结转超过

当年收入 30%的部分合计 94.54 亿元，按规定补充预算稳定调节基金；拟由政

府性基金预算转列一般公共预算的 5 个项目结余 69.02 亿元，2016 年调入一般

公共预算。

地方政府性基金本级收入 38218.12 亿元，下降 17.7%，主要是国有土地使

用权出让收入大幅减少。加上中央政府性基金对地方转移支付收入 1331.93 亿元

和地方政府发行专项债券筹集收入 1000 亿元，地方政府性基金相关收入为

40550.05 亿元。地方政府性基金相关支出 39339.36 亿元，其中国有土地使用权

出让收入相关支出 32895.3 亿元。

3.国有资本经营预算。

全国国有资本经营预算收入 2560.16 亿元，全国国有资本经营预算支出

2078.57 亿元。

中央国有资本经营预算收入 1612.92 亿元，为预算的 104.1%，增长 14.3%。

加上 2014 年结转收入 143.98 亿元，收入总量为 1756.9 亿元。中央国有资本经

营预算支出 1359.67 亿元，完成预算的 80.3%，下降 4.2%，主要是厂办大集体

改革和“三供一业”分离移交工作进展低于预期。其中：中央本级支出 1235.37 亿

元，包括调入一般公共预算用于保障改善民生支出 230 亿元；对地方转移支付

124.3 亿元。中央国有资本经营预算结转下年支出 397.23 亿元。

地方国有资本经营预算本级收入 947.24 亿元，加上中央国有资本经营预算

对地方转移支付收入 124.3 亿元，收入总量为 1071.54 亿元。地方国有资本经营

预算支出 843.2 亿元。

4.社会保险基金预算。

全国社会保险基金收入 44660.34 亿元，为预算的 103.6%。其中，保险费收

入 32518.48 亿元，财政补贴收入 10198.15 亿元。全国社会保险基金支出

39356.68 亿元，完成预算的 102.3%。当年收支结余 5303.66 亿元，年末滚存结

余 57002.33 亿元。

（三）2015 年主要支出政策落实情况。

推动教育改革发展。支持实施第二期学前教育三年行动计划。落实农村义

务教育经费保障机制和城市义务教育学生免学杂费政策，惠及约 1.1 亿名农村学

生和 2944 万名城市学生。实施现代职业教育质量提升计划，推动职业教育布局

调整。改革中央高校预算拨款制度，引导中央高校转变发展模式。支持特殊教

育发展，保障特殊群体受教育权益。健全国家助学贷款、国家助学金等资助政

策体系，全国约 775 万名高校学生、514 万名普通高中学生和 265 万名中职学

生得到资助，约 1045 万名中职学生享受免学费政策。

落实创新驱动发展战略。深化中央财政科技计划管理改革，完成大部分科

技计划优化整合工作，集中资源支持体现国家战略意图的重大科技任务。加大

对公共科技活动特别是基础研究的支持力度。支持实施科技重大专项。保障科

研院所开展自主选题研究，改善科研条件。启动首台（套）重大技术装备保险

补偿机制试点。

支持做好社会保障和就业工作。企业退休人员基本养老金水平继续提高，

月人均达到 2270 元。城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准由每人每月 55

元提高到 70 元。推进机关事业单位养老保险制度改革，建立职业年金制度，同

步调整机关事业单位工作人员基本工资。深入实施高校毕业生就业促进计划、

大学生创业引领计划，加强政府公共就业服务能力。加大对低保对象、孤儿、

残疾人等困难群体救助工作的支持力度。继续提高优抚对象等人员抚恤和生活
补助标准，落实移交政府安置的军队离退休人员相关待遇。

深化医药卫生体制改革。新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政

补助标准提高到每人每年 380 元，个人缴费标准相应提高到每人每年 120 元。

基本公共卫生服务项目年人均财政补助标准由 35 元提高到 40 元，农村地区新

增资金全部用于支付村医提供的基本公共卫生服务。在全国所有县（市）推开

县级公立医院综合改革，城市公立医院综合改革试点扩大到 100 个城市。继续

支持基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度。推进住院医师规范化培

训。完善城乡医疗救助和疾病应急救助制度。

推进农业可持续发展。扩大重金属污染耕地修复治理、地下水超采区综合

治理试点范围。在部分地区开展农业“三项补贴”改革试点，着力支持耕地地力

保护和粮食适度规模经营。推进节水供水重大水利工程、区域规模化高效节水

灌溉和高标准农田建设。进一步加大财政扶贫资金投入，推动实施了一批效果

突出的减贫项目。加强草原生态保护，支持落实新一轮退耕还林还草任务 1000

万亩，扩大全面停止天然林商业性采伐范围。实施国家水土保持重点建设工程，

治理水土流失面积 6570 平方公里。统筹推进农村综合改革相关试点。支持开展

农村土地承包经营权确权登记。

加强环境保护和节能减排。增加投入，突出重点，提升大气污染防治效果。

推进地下综合管廊和海绵城市建设试点，在 38 个重点区域开展重金属污染防治。

以流域为单元，实施国土江河综合整治试点。继续推进重点防护林保护等生态

工程。在近 2 万个村庄开展环境综合整治，加大对农村环保基础设施运行管理

的支持。推动新能源和可再生能源产业发展。建立全方位支持政策体系，全年

新能源汽车生产量、销售量分别增长约 4 倍和 3 倍。深入开展节能减排财政政
策综合示范。

完善住房保障政策。实行实物配租与租赁补贴并举，开展运用 PPP 模式投

资建设和运营管理公共租赁住房试点。支持棚户区改造开工 601 万套、农村危

房改造 432 万户。

促进文化繁荣发展。推动落实国家基本公共文化服务指导标准，加快构建

现代公共文化服务体系，推进基层综合性文化服务中心建设。加强文化遗产保

护和中国传统村落保护。促进骨干文化企业和创意文化产业发展。加强重点媒

体国际传播能力建设，提升国家文化软实力。

以上预算执行的具体情况详见《中华人民共和国 2015 年全国预算执行情况

2016 年全国预算（草案）》。

2015 年，在经济下行压力加大、财政收入增幅回落、收支平衡难度很大的

情况下，财政运行基本平稳，各项财税政策有效落实，为完成全年经济社会发

展主要目标任务和实现“十二五”规划胜利收官提供了有力支撑。回顾过去的五

年，财政改革发展迈上新台阶，财政在国家治理中的基础和重要支柱作用得到

较好发挥。预算管理制度改革不断深化，营改增、消费税、资源税等税制改革

有序推开，财政体制逐步完善，现代财政制度建设取得重要阶段性成果。财政

宏观调控注重稳定市场预期、激发内生动力、推动结构优化，更多依靠市场力

量，更多运用改革办法，促进了经济平稳运行和提质增效。民生保障持续加强，

在增加投入的同时，着力完善相关领域支出政策和机制设计，突出公共性，增

强可持续性。构建地方政府债务管理总体制度框架，摸清存量债务底数，有序

推进存量债务置换，债务风险总体可控。这些成绩的取得，是党中央、国务院

科学决策、坚强领导的结果，是全国人大、全国政协及代表委员们监督指导、
大力支持的结果，是各地区、各部门和全国各族人民齐心协力、艰苦奋斗的结

果。

同时，我们清醒地认识到，财政运行还面临一些困难和问题，主要是：收

支平衡压力越来越大，支出结构僵化问题仍然突出。地方政府偿债压力较大，

违规举债、变相举债仍有发生，潜在风险防控任务十分艰巨。有的部门和单位

预算执行力亟待增强，一些重大投资项目开工不及时、建设推进慢。财政资金

统筹使用力度需进一步加大，资金使用的安全性、有效性仍需提高。我们高度

重视这些问题，将采取有力措施加以解决。

二、2016 年中央和地方预算草案

2016 年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的

攻坚之年。我国经济长期向好的基本面没有变，经济韧性好、潜力足、回旋余

地大的基本特征没有变，经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变，经济结

构调整优化的前进态势没有变。同时，“三期叠加”影响凸显，结构性矛盾导致

全要素生产率增速放缓，经济下行压力依然较大。从财政看，一方面，我国税

收收入以流转税为主，随着经济增速趋缓和工业生产者出厂价格连续下降，财

政收入增速的回落幅度大于国内生产总值增速的回落幅度。加上为保持经济稳

定增长、推进结构性改革，需要加大减税降费力度，特别是全面实施营改增后

减收很多，将进一步拉低财政收入增幅。另一方面，财政支出刚性较强，支持

转方式、补短板、防风险等增支需求较大。总体判断，2016 年财政形势更加严

峻，平衡收支面临极大压力。

根据面临的财政经济形势，2016 年预算编制和财政工作要全面贯彻党的十

八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，深入贯彻习
近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，按照“五位一体”

总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开

放、共享的发展理念，适应经济发展新常态，坚持改革开放，坚持稳中求进工

作总基调，实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、

社会政策要托底的总体思路，继续实施积极的财政政策并加大力度，加快推进

财税体制改革，促进供给侧结构性改革、适度扩大总需求，支持去产能、去库

存、去杠杆、降成本、补短板，推动产业结构调整和培育发展新动力；坚持依

法理财，认真贯彻落实预算法各项要求；加大财政资金统筹使用力度，盘活存

量，用好增量，优化结构，提高绩效；坚持过紧日子，厉行节约，重点保障基

本民生支出，压缩其他支出，从严控制一般性支出；加强政府债务管理，有效

防范财政风险，努力实现“十三五”时期经济社会发展的良好开局。

（一）2016 年财政政策。

2016 年继续实施积极的财政政策并加大力度。主要体现在：一是进一步减

税降费。全面实施营改增，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生

活服务业，实行不动产进项税抵扣。加大收费基金清理和改革力度，将 18 项行

政事业性收费的免征范围，由小微企业扩大到所有企业和个人；将新菜地开发

建设基金、育林基金征收标准降为零，停征价格调节基金；将教育费附加、地

方教育附加、水利建设基金的免征范围，由月销售额或营业额不超过 3 万元的

缴纳义务人扩大到不超过 10 万元的缴纳义务人。实行上述减税降费政策，预计

全年减轻企业和个人负担 5000 多亿元。二是扩大财政赤字规模。全国财政赤字

拟安排 21800 亿元，比 2015 年增加 5600 亿元，赤字率为 3%，比 2015 年提高

0.6 个百分点。扩大的赤字，在适当增加必要财政支出的同时，主要用于弥补减
税降费带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。此外，纳入政府性基

金预算管理的地方政府专项债务也明显增加，并加大使用结转结余资金规模，

使支出总水平和重点支出达到一定的力度。三是调整优化支出结构。按可持续、

保基本原则安排好民生支出。严格控制“三公”经费预算，压缩会议费等一般性

支出。对收入高增长时期支出标准过高、承诺过多等不可持续支出或政策性挂

钩支出，在合理评估的基础上及时压减。优化转移支付结构，重点压减专项转

移支付数额，相应提高均衡性转移支付以及老少边穷地区转移支付规模。中央

基建投资集中支持属于中央事权的公益性基本建设项目，减少小、散项目支出，

2016 年安排 5000 亿元，比 2015 年增加 224 亿元。四是加大财政资金统筹使用

力度。对 2015 年末财政存量资金规模较大的地区或部门，适当压缩 2016 年预

算安排规模。对执行中不再需要使用的资金，及时调整用于重点支出，减少按

权责发生制结转支出。将政府性基金预算超出规定比例的结转结余资金，调入

一般公共预算统筹使用。提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。同

时，创新财政支出方式，提高财政支出效率。

主要支出政策如下：

教育方面。进一步完善城乡义务教育经费保障机制，统一义务教育学校生

均公用经费基准定额。继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划等重大项目，

对建档立卡的家庭经济困难学生率先免除普通高中学杂费。继续实施现代职业

教育质量提升计划，推动地方建立健全职业院校生均拨款制度，改善中职学校

办学条件，加强“双师型”教师队伍建设，促进产教融合、校企合作。支持普惠

性幼儿园发展。完善高校预算拨款制度，引导高校提高质量、优化结构、办出

特色。健全家庭经济困难学生资助政策体系，提高资助精准度。
 科技方面。完成中央财政科技计划优化整合，建成公开统一的国家科技管

理平台，建立依托专业机构管理科研项目的机制。大力支持自然科学基金、科

技重大专项和重点研发计划。加快实施国家科技成果转化引导基金，启动银行

贷款风险补偿。推动在重大创新领域组建一批国家实验室。完善稳定支持机制，

促进科研院所改革发展。实施科研项目后补助管理机制。

社会保障和就业方面。2016 年中央财政按城市、农村低保人均补助水平分

别提高 5%、8%对地方补助。研究建立健全特困人员供养制度和资金保障机制。

支持地方全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。保障优抚

对象等人员各项抚恤待遇落实。支持做好退役士兵安置工作。

统筹考虑职工平均工资增长率和物价涨幅等因素，2016 年 1 月 1 日起，按

6.5%左右提高企业和机关事业单位退休人员养老金标准，并向退休较早、养老

金偏低的退休人员和艰苦边远地区企业退休人员适当倾斜；建立基本工资正常

调整机制，促进在职和退休人员待遇水平协调增长。完善职工养老保险个人账

户，坚持精算平衡，建立更加透明易懂的收付制度，进一步健全多缴多得、长

缴多得的激励约束机制。完善养老保险制度改革方案，研究职工基础养老金全

国统筹方案。

完善鼓励高校毕业生到科技型、创新型中小企业和城乡基层就业创业政策，

拓宽高校毕业生就业渠道。研究规范公益性岗位政策，建立困难群体就业帮扶

长效机制。推动农民工平等获得公共就业服务。

医药卫生方面。建立健全合理分担、可持续的医保筹资机制，将城乡居民

基本医疗保险财政补助标准由每人每年 380 元提高到 420 元，个人缴费标准由

每人每年 120 元提高到 150 元，新增筹资主要用于提高基本医疗保障水平，并

加大对城乡居民大病保险的支持力度。将基本公共卫生服务项目年人均财政补

助标准由 40 元提高到 45 元。整合城乡居民基本医疗保险制度和管理体制。全

面推进医保支付方式改革，发挥医保控费和规范诊疗行为作用。推进公立医院

和基层医疗卫生机构改革，结合新型城镇化调整优化医疗资源布局，建立有序

分级诊疗格局。推进重特大疾病医疗救助，加强与相关医疗保障制度的衔接，

减轻低收入大病患者治疗费用负担。

脱贫攻坚方面。2016 年中央财政加大了扶贫方面各项支出力度，其中财政

扶贫专项资金增加 201 亿元，增长 43.4%。进一步推广资产收益扶贫试点，大

力推动易地扶贫搬迁，支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金，集中力量解决

突出贫困问题。推进少数民族扶贫、国有贫困农（林）场扶贫、以工代赈等，

实施彩票公益金支持贫困革命老区项目。在扶贫资金项目审批权限下放的同时，

切实加强财政扶贫资金监管，保障资金安全有效使用。通过实施精准扶贫、精

准脱贫，增强贫困地区“造血”功能和发展后劲，推动贫困地区和贫困群众加快

脱贫致富步伐。

农业方面。调整现有农业支出结构，加大对农业可持续发展的支持力度。

推动减少农药化肥过度使用，探索实行耕地轮作休耕制度试点。出台促进农业

种植结构调整政策，支持农业水价综合改革。继续推进重金属污染耕地修复治

理、地下水超采区综合治理等试点。

支持实施藏粮于地、藏粮于技战略，保障农产品有效供给，保障口粮安全。

大规模推进农田水利和高标准农田建设，提高粮食综合生产能力。全面推开农

业“三项补贴”改革，支持发展多种形式适度规模经营，促进农村一二三产业融

合发展。健全粮食主产区利益补偿机制，加大对产粮（油）大县奖励力度。推
进国有林场、国有林区、供销社和农垦改革发展。推动中国海外农业投资开发

基金规范有序运营，促进农业走出去。

支持粮食等流通体制改革。深入推进棉花、大豆目标价格改革试点。推进

玉米收储制度改革。完善主要农产品储备和调控机制。上述改革在一定时期会

增加财政支出，但这是必要的改革成本。在粮棉油市场价格形成机制建立后，

逐步将库存降至合理规模，相应使财政负担的粮棉油储备支出恢复到正常水平。

生态环保方面。加大大气污染治理力度。推进实施水污染防治行动计划。

开展山水林田湖系统治理修复试点。实施新一轮退耕还林还草和草原生态保护

补助奖励政策。落实天然林保护全覆盖政策，适当提高天然林保护工程补助和

森林生态效益补偿标准。加强湿地保护，扩大退耕还湿范围。加大新能源汽车

推广力度，加快充电基础设施建设。支持能源清洁化利用，集中用煤、加强脱

污、严控散煤。完善可再生能源发电补贴机制，及早实现平价上网。扩大节能

减排财政政策综合示范、跨省流域上下游横向生态补偿机制试点范围。推进环

境监测体制改革，加快建立中央与地方各负其责的环境监测体系。

保障性安居工程方面。继续开展运用 PPP 模式投资建设和运营管理公共租

赁住房试点，落实棚户区改造税费优惠政策和贷款贴息政策，积极推进棚改货

币化安置和政府购买棚改服务。全年计划棚户区改造开工 600 万套，农村危房

改造 314 万户。

文化体育方面。推动基本公共文化服务标准化均等化，提高公共文化服务

供给体系质量和效率。支持繁荣社会主义文艺创作，推动文化交流与传播。完

善文化产业政策扶持体系。推进实施全民健身战略。支持中国足球改革发展。

做好 2016 年里约热内卢奥运会备战和参赛经费保障。
 国防和军队建设方面。支持深化国防和军队改革，全面加强军队革命化现

代化正规化建设，推动经济建设和国防建设融合发展，不断提高履行使命任务

能力，维护国家主权、安全、发展利益。

化解过剩产能及人员安置方面。坚持“市场倒逼、企业主体、地方组织、中

央支持”，推动地方政府和中央企业综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等

方式加快化解钢铁、煤炭行业过剩产能，省级政府对本地区化解过剩产能负总

责。中央财政安排 1000 亿元奖补资金，其中 2016 年 500 亿元，根据地方任务

完成情况（主要与去产能规模挂钩）、需安置职工人数、地方困难程度等因素，

实行梯级奖补，由地方政府和中央企业统筹用于符合要求的职工安置工作。同

时，地方政府按照任务量同步安排资金，做好资金保障，共同做好此项工作。

（二）2016 年收入预计和支出安排。

1.一般公共预算。

中央一般公共预算收入 70570 亿元，比 2015 年执行数同口径增长 2.2%。

从中央预算稳定调节基金调入 1000 亿元，从中央政府性基金预算、中央国有资

本经营预算调入 315 亿元，合计收入总量为 71885 亿元。中央一般公共预算支

出 85885 亿元，增长 6.3%（加上使用以前年度结转资金 1725 亿元，同口径增

长 6.7%）。收支总量相抵，中央财政赤字 14000 亿元，比 2015 年增加 2800 亿

元。中央财政国债余额限额 125908.35 亿元。中央预算稳定调节基金余额 156.37

亿元。

中央一般公共预算支出，分中央本级支出、对地方税收返还、对地方一般

性转移支付、对地方专项转移支付、中央预备费反映。

中央本级支出 27355 亿元，增长 7%。其中：科学技术支出 2706.43 亿元，

增长 9.1%；外交支出 519.71 亿元，增长 8.6%；国防支出 9543.54 亿元，增长

7.6%；公共安全支出 1668.15 亿元，增长 5.3%；一般公共服务支出 1201.38 亿

元，增长 13.7%；债务付息支出 3299.29 亿元，增长 15.1%。中央本级“三公”经

费按零增长安排。

对地方税收返还 5088.57 亿元，与 2015 年执行数基本持平。

对地方一般性转移支付 32017.82 亿元，增长 12.2%。其中：均衡性转移支

付 20392.25 亿元，增长 10.2%，主要用于缓解地方减收增支压力；老少边穷地

区转移支付 1537.91 亿元，增长 22.4%；基本养老金转移支付 5042.76 亿元，增

长 14.5%；城乡居民医疗保险转移支付 2426.27 亿元，增长 14.3%。

对地方专项转移支付 20923.61 亿元，下降 3.2%。从严控制专项转移支付项

目数量，切实压减项目金额，特别是对涉及竞争性领域或补助企业经营项目的

支出，加大压缩力度；较大幅度压减成品油价格补贴等不符合政策调控方向、

效益不高的支出；取消开发区公共基础设施贷款贴息等实际情况已经发生变化

的支出；进一步压减和取消其他零散重复的专项转移支付。同时，基本民生方

面的专项转移支付资金总体增长，其中：现代职业教育质量提升计划专项资金

176.63 亿元，增长 19.4%；困难群众基本生活救助补助资金 1370.13 亿元，增长

5.7%；优抚对象补助经费 409.33 亿元，增长 19.8%；公共卫生服务补助资金

541.21 亿元，增长 8.8%；医疗救助补助资金 141.13 亿元，增长 9.2%；农业资源

及生态保护补助资金 232.86 亿元，增长 16.5%；中央补助城镇保障性安居工程

专项资金 1218 亿元，增长 0.8%；农村危房改造补助资金 263.35 亿元，增长

1.4%；退役安置补助经费 397.71 亿元，增长 12.7%。

中央预备费 500 亿元。

 地方一般公共预算本级收入 86630 亿元，增长 3.6%，加上中央对地方税收

返还和转移支付收入 58030 亿元、地方财政调入资金 400 亿元，地方一般公共

预算收入合计为 145060 亿元。地方一般公共预算支出 152860 亿元，剔除上年

使用结转结余及调入资金后同口径增长 6.3%。地方财政赤字 7800 亿元，比

2015 年增加 2800 亿元，通过发行地方政府一般债券弥补。地方政府一般债务

余额限额 107072.4 亿元。

汇总中央和地方预算，全国一般公共预算收入 157200 亿元，增长 3%。加

上调入资金 1715 亿元，可安排的收入总量为 158915 亿元。全国一般公共预算支

出 180715 亿元，剔除地方上年使用结转结余及调入资金后同口径增长 6.7%。赤

字 21800 亿元，比 2015 年增加 5600 亿元。

上述 2016 年收支数已含政府性基金预算部分项目转列一般公共预算的收支

数。即：从 2016 年 1 月 1 日起，将水土保持补偿费等 5 个项目收支由政府性基

金预算转列一般公共预算，在减少政府性基金预算收支的同时，相应调增一般

公共预算 2016 年收支数和 2015 年收支基数。

2.政府性基金预算。
 中央政府性基金收入 4271.65 亿元，增长 5%。加上上年结转收入 248.17 亿

元，中央政府性基金收入总量为 4519.82 亿元。中央政府性基金支出 4519.82 亿

元，增长 5.5%。其中，中央本级支出 3405.23 亿元，增长 12.8%；对地方转移

支付 1114.59 亿元，下降 11.9%。

地方政府性基金本级收入 32902.09 亿元，下降 12.4%。其中，国有土地使

用权出让收入 28248.6 亿元，下降 13.2%。加上中央政府性基金对地方转移支付

收入 1114.59 亿元、地方政府专项债务收入 4000 亿元（比上年增加 3000 亿元），

地方政府性基金相关收入为 38016.68 亿元。地方政府性基金相关支出 38016.68

亿元。其中，国有土地使用权出让收入相关支出 32024.08 亿元，下降 2.6%。

地方政府专项债务余额限额 64801.9 亿元。

汇总中央和地方预算，全国政府性基金收入 37173.74 亿元，下降 10.7%，

加上上年结转收入 248.17 亿元和地方政府专项债务收入 4000 亿元，全国政府

性基金相关收入总量为 41421.91 亿元。全国政府性基金相关支出 41421.91 亿元，

下降 1.2%。

需要说明的是，水土保持补偿费等 5 个项目收支由政府性基金预算转列一

般公共预算后，2016 年中央和地方政府性基金收支规模减少，相应对 2015 年基

数作了调减，增幅仍为可比口径。

3.国有资本经营预算。

2016 年进一步健全国有资本经营预算制度。一是将中央国有资本经营预算

调入一般公共预算的比例由 2015 年的 16%提高到 19%。二是将中国铁路总公司

等 68 户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。三是优先安排资金用于解决

国有企业历史遗留问题、化解过剩产能及人员安置。
 中央国有资本经营预算收入 1400 亿元，下降 13.2%，主要是预计石油石化、

钢铁、煤炭等行业企业利润下降。加上上年结转收入 397.23 亿元，中央国有资

本经营预算收入总量为 1797.23 亿元。中央国有资本经营预算支出 1551.23 亿元，

增长 37.3%。其中：中央本级支出 1191.23 亿元，增长 18.5%；对地方转移支付

360 亿元，增长 189.6%。向一般公共预算调出 246 亿元。

地方国有资本经营预算本级收入 894.7 亿元，下降 5.5%。加上中央国有资

本经营预算对地方转移支付收入 360 亿元，地方国有资本经营预算收入 1254.7

亿元。地方国有资本经营预算支出 1067.82 亿元，增长 29.2%，主要是中央国有

资本经营预算增加对地方转移支付，用于支持“三供一业”分离移交、厂办大集

体改革等。向一般公共预算调出 186.88 亿元。

汇总中央和地方预算，全国国有资本经营预算收入 2294.7 亿元，下降

10.4%，加上上年结转收入 397.23 亿元，全国国有资本经营预算收入总量为

2691.93 亿元。全国国有资本经营预算支出 2259.05 亿元，增长 23.3%。向一般

公共预算调出 432.88 亿元。

4.社会保险基金预算。

全国社会保险基金收入 47144.19 亿元，增长 5.6%。其中，保险费收入

34376.59 亿元，财政补贴收入 10848.04 亿元。全国社会保险基金支出 43546.53

亿元，增长 10.6%。本年收支结余 3597.66 亿元，年末滚存结余 60600 亿元。

需要说明的是，地方预算由地方各级人民政府编制，报同级人民代表大会

批准，目前尚在汇总中，本报告中地方收入预计数和支出安排数均为中央财政

代编。

以上预算安排的具体情况详见《中华人民共和国 2015 年全国预算执行情况

2016 年全国预算（草案）》。

根据预算法规定，预算年度开始后，在全国人民代表大会批准本预算草案

前，可安排下列支出：上年度结转支出；参照上年同期的预算支出数额安排必

须支出的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法

律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。

根据上述规定，2016 年 1 月中央一般公共预算支出 8387 亿元。其中，中央本级

支出 1537 亿元，对地方税收返还和转移支付 6850 亿元。

三、切实做好 2016 年财政改革与管理工作

（一）贯彻实施好预算法。

推动修订后的预算法实施条例尽快出台，夯实依法理财的制度基础。深入

推进预决算公开，加快建立透明预算制度。推进中期财政规划管理，研究编制

2017－2019 年全国中期财政规划，强化其对年度预算的约束和指引作用。全面

推进预算绩效管理改革，加强绩效目标管理，推进重大专项资金等重点支出绩

效评价，强化评价结果应用，增强花钱的责任意识和效率意识。进一步完善国

库集中收付运行机制。积极配合做好清理规范重点支出同财政收支增幅或生产

总值挂钩事项。组织开展政府综合财务报告编制试点，抓紧完善相关制度。牢

固树立过紧日子的思想，精打细算，把钱用在“刀刃”上。坚持从严从简，勤俭

办一切事业，能减少的支出坚决减少，能不花的钱坚决不花，狠刹铺张浪费和

奢靡之风。健全公务支出管理制度体系，深化公务卡制度改革，推动建立厉行

节约反对浪费长效机制。严肃财经纪律，加强民生领域财政资金监管，全面开

展财政资金安全检查。

（二）加快财政体制和税制改革。
 出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，适度加强中央事权

和支出责任，将一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责

交叉、共同管理的事项。选取部分领域率先启动事权和支出责任划分改革。完

善并择机出台中央和地方增值税收入划分过渡方案，调动中央和地方两个积极

性。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。全面完成营改增改革。

调整消费税征收范围、环节和税率。推进综合与分类相结合的个人所得税改革。

全面推开资源税从价计征改革，清理相关收费基金。研究落实行邮税调整方案，

规范跨境电子商务零售进口税收政策。落实鼓励企业创新的财税政策，支持企

业加大研发投入，强化企业创新主体地位和主导作用。继续配合做好船舶吨税、

环境保护税等立法工作。

（三）提高预算执行效能。

一是加强财政收入管理。坚持依法征收、应收尽收，严禁采取“空转”等方

式虚增收入。落实减税降费各项政策，坚决不收过头税、过头费。密切跟踪财

政收入形势，加强分析、妥善应对。二是强化支出预算管理。坚持预算硬约束，

严格执行人大批准的预算，及时批复下达。动态监测预算执行情况，推动财政

拨款规模较大的重点单位加快预算执行。督促做好重大项目前期准备工作，财

政资金下达后及时形成实物工作量。三是进一步盘活存量资金。继续按规定清

理收回两年以上结转资金，同时加强对两年以内资金的清理盘活。加大清理财

政专户和预算单位实有资金账户存量资金力度。稳妥推进国库现金管理，研究

建立财政库底目标余额管理制度。四是加快内部控制建设。在财政部门全面建

立和实施内控制度，重点聚焦预算管理、资金分配等业务环节，实行分事行权、

分岗设权、分级授权，强化内部流程控制，建立有效的风险应对机制和严格的
问责机制，提高行政效率。

（四）创新财政投入方式。

一是大力推广运用 PPP 模式。研究推进政府和社会资本合作法的立法工作。

出台 PPP 项目财政管理办法、标准化合同范文和分行业合同。推动 PPP 融资支

持基金顺利运行，带动更多项目落地实施。严格规范运作 PPP 项目，确保项目

实施质量。二是发挥好各类财政性投资基金的作用。对保留的具有一定外部性

的竞争性领域专项，控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政性分配方式，

主要采取基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥财政资金

撬动社会资本的作用。三是积极推进政府购买服务。加强政府购买服务目录编

制工作，进一步扩围增项，在更多领域实行政府购买服务。建立绩效评价机制，

探索推进第三方评价。四是完善政府采购制度。落实向中小企业预留采购份额

的政策。继续扩大政府采购节能环保产品范围。开展政府采购支持创新产品政

策试点。推进批量集中采购改革，降低政府采购成本。

（五）加强地方政府债务管理。

切实增强风险防控意识，在强化中央政府债务管理的同时，严格地方政府

债务管理。一是加强限额管理和预算管理。科学拟定债务限额，地方政府在批

准的限额内举借和偿还债务，严格控制债务规模。将地方政府债务收支纳入预

算，自觉接受各级人大的监督。建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预

算公开的常态机制。二是健全风险评估和预警机制。综合运用各类风险指标，

评估各地债务风险，并对高风险地区进行预警，指导督促地方建立债务风险应

急处置机制。三是做好地方政府债券发行工作。完善发行办法，提高债券发行

市场化定价水平，统筹国债、地方债发行节奏。研究推进地方政府债券投资群
体多元化，积极建设地方政府债券二级市场，提高流动性。指导地方根据偿债

需求、市场情况等合理确定置换规模，督促加快入库债券资金的置换。同时，

完善地方政府债务监管和考核问责机制。加快推进融资平台公司市场化转型和

融资。完善全口径政府债务管理。加大对违法举债担保行为的监督和惩处力度。

各位代表，完成 2016 年预算意义重大。我们要更加紧密地团结在以习近平

同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，自觉接受全国

人大的监督，虚心听取全国政协的意见和建议，锐意进取，奋发有为，更好发

挥财政职能作用，为推动经济持续健康发展和社会和谐稳定作出积极贡献！
 关于 2014 年中央和地方预算执行情况

与 2015 年中央和地方预算草案的报告（摘要）(20150305)

2015 年 3 月 6 日 来源：新华社

受国务院委托，财政部 3 月 5 日提请十二届全国人大三次会议审查《关于

2014 年中央和地方预算执行情况与 2015 年中央和地方预算草案的报告》。摘要

如下：

一、2014 年中央和地方预算执行情况

2014 年，中央和地方预算执行情况良好。

（一）落实全国人大预算决议情况。

按照十二届全国人大二次会议有关决议，以及全国人大财政经济委员会的

审查意见，深化财税体制改革，加强预算管理，积极发挥财政职能作用。

财税体制改革取得重大进展。深化财税体制改革总体方案经中央政治局会

议审议通过。一是预算管理制度改革取得实质性进展。二是税制改革有序推进。

三是围绕建立事权和支出责任相适应的制度，系统梳理了成熟市场经济国家事

权和支出责任划分情况，调研分析国防、公共安全、食品药品监管等领域的事

权和支出责任划分，财政体制改革研究取得阶段性成果。

预算约束强化。认真执行全国人大批准的预算，维护预算的权威性。在财

政收入增长放缓、支出压力加大的情况下，财政赤字与年初预算相当。

财政预算管理更加规范。清理规范税收等优惠政策，进一步规范政府性基

金预算管理，完善国有资本经营预算管理，全国社会保险基金预算首次编入预

算草案。

政府性债务管理制度进一步健全。出台了加强地方政府性债务管理的意见，
明确建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制、预算

管理和风险预警，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。

财经纪律严肃性增强。在全国范围开展了严肃财经纪律和“小金库”专项治

理工作，狠刹各种财经违纪违法行为，在预算收支、政府采购等方面查出问题

金额 1406 亿元，已对 1538 人进行责任追究。严格执行“三公”经费只减不增的要

求，减少会议费支出，清理超标公务用车和办公用房，从严控制政府性楼堂馆

所建设和财政供养人员，严格控制使用财政资金举办文艺晚会等活动。

（二）2014 年预算收支情况。

1. 一般公共预算。

全国一般公共预算收入 140349.74 亿元，比 2013 年（下同）增长 8.6％。

加上从中央预算稳定调节基金调入 1000 亿元，使用的收入总量为 141349.74 亿

元。全国一般公共预算支出 151661.54 亿元，增长 8.2％。加上补充中央和地方

预算稳定调节基金及地方财政结转下年支出 2195.2 亿元、地方政府债券还本支

出 993 亿元，支出总量为 154849.74 亿元。收支总量相抵，赤字 13500 亿元。

中央一般公共预算收入 64490.01 亿元，为预算的 100.2％，增长 7.1％。加

上从中央预算稳定调节基金调入 1000 亿元，使用的收入总量为 65490.01 亿元。

中央一般公共预算支出 74174.36 亿元，完成预算的 99.1％，增长 8.3％（其中，

中央本级支出 22569.91 亿元，完成预算的 100.3％，增长 10.2％）。加上补充中

央预算稳定调节基金 815.65 亿元，支出总量为 74990.01 亿元。收支总量相抵，

中 央 财 政 赤 字 9500 亿 元 ， 与 预 算 持 平 。 2014 年 末 ， 中 央 财政 国 债 余 额

95655.45 亿元，控制在年度预算限额 100708.35 亿元以内；中央预算稳定调节

基金余额 1341.15 亿元。

 地方一般公共预算本级收入 75859.73 亿元，增长 9.9％。加上中央对地方

税 收 返还和 转移支付 收入 51604.45 亿元，地方一 般 公共 预算 收入总量为

127464.18 亿元。地方一般公共预算支出 129091.63 亿元，增长 7.8％。加上补充

地方预算稳定调节基金及结转下年支出 1379.55 亿元、地方政府债券还本支出

993 亿元，支出总量为 131464.18 亿元。收支总量相抵，地方财政赤字 4000 亿

元。

2014 年中央一般公共预算收支执行具体情况如下：

（1）主要收入项目执行情况。

国内增值税 21102.97 亿元，为预算的 97%，主要是工业增加值增幅、物价

涨幅低于年初预期,以及营改增减收较多。国内消费税 8906.82 亿元，为预算的

100.4％。进口货物增值税、消费税 14424.4 亿元，为预算的 96.6％，主要是大

宗商品进口价格下滑、进口额下降等。关税 2843.19 亿元，为预算的 101.4％。

企业所得税 15812.5 亿元，为预算的 101.3％。个人所得税 4425.96 亿元，为预

算的 103.2％。出口货物退增值税、消费税 11356.48 亿元，为预算的 100.2％。

非税收入 4457.58 亿元，为预算的 119.3％。

2014 年中央一般公共预算收入比预算超收 110.01 亿元。按照新预算法及有

关文件规定，用于补充中央预算稳定调节基金，纳入 2015 年预算统筹安排使用。

（2）主要支出项目执行情况。

农林水支出 6474.22 亿元，完成预算的 99.8％，增长 8.4％。

社会保障和就业支出 7066.09 亿元，完成预算的 98.8％，增长 8.5％。

医疗卫生与计划生育支出 2931.26 亿元，完成预算的 96.5％，增长 11％。

教育支出 4101.9 亿元，完成预算的 99.2％，增长 8.2％。

 科学技术支出 2541.82 亿元，完成预算的 95.1％，增长 3.5％。

文化体育与传媒支出 508.15 亿元，完成预算的 99.2％，增长 8.3％。

住房保障支出 2529.78 亿元，完成预算的 100％，增长 9％。

节能环保支出 2032.81 亿元，完成预算的 96.4％，增长 3.2％。

交通运输支出 4269.8 亿元，完成预算的 98.3％，增长 3.3％。粮油物资储

备支出 1539.75 亿元，完成预算的 110.5％，增长 21.6％。国防支出 8082.88 亿

元，完成预算的 100％，增长 12.2％。公共安全支出 2120.27 亿元，完成预算的

103.4％，增长 9.7％。一般公共服务支出 1251.34 亿元，完成预算的 100.5％，

增长 3.1％。

（3）中央对地方税收返还和转移支付执行情况。

中央对地方税收返还和转移支付 51604.45 亿元，完成预算的 99.5％，增长

7.5％。

2. 政府性基金预算。

2014 年全国政府性基金收入 54093.38 亿元，全国政府性基金支出 51387.75

亿元。

中央政府性基金收入 4097.51 亿元，为预算的 98.3％，下降 3.3％。中央政

府性基金支出 4319.54 亿元，完成预算的 86.8％，增长 3.4％。

地方政府性基金本级收入 49995.87 亿元，增长 4.1％。地方政府性基金支

出 48423.83 亿元，增长 1.4％。

3. 国有资本经营预算。

2014 年全国国有资本经营预算收入 2023.44 亿元，全国国有资本经营预算

支出 1999.95 亿元。
 4. 社会保险基金预算。

2014 年全国社会保险基金收入 39186.46 亿元，为预算的 104％。其中，保

险费收入 29104.1 亿元，财政补贴收入 8446.35 亿元。全国社会保险基金支出

33669.12 亿元，完成预算的 103.3％。当年收支结余 5517.34 亿元，年末滚存结

余 50408.76 亿元。

二、2015 年中央和地方预算草案

2015 年国内外经济形势依然错综复杂。受经济下行压力加大、结构调整深

化、全面推进改革、财政收入增速下降等影响，今年收支矛盾更加突出。根据

面临的财政经济形势，2015 年财政工作和预算编制，要按照党中央、国务院决

策部署，坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策并适当加大力度，

充分发挥财税政策促进稳增长、调结构、促改革的重要作用；深化财税体制改

革，全面落实新预算法和国务院关于深化预算管理制度改革的决定，完善预算

管理各项制度，切实推进预算公开透明；健全政府预算体系，加大预算统筹力

度；用好增量，盘活存量，优化财政支出结构，有保有压，确保重点领域特别

是民生领域支出，从严控制一般性支出，严肃财经纪律；加强地方政府性债务

管理，切实防范财政风险，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。

新预算法于 2015 年实施。2015 年中央和地方预算编制，严格落实新预算法

要求。

（一）2015 年财政政策。

2015 年继续实施积极的财政政策并适当加大力度，主要体现在四个方面：

一是适当扩大财政赤字规模和动用以前年度结转资金，加大支出力度。二是实

行结构性减税和普遍性降费，加强对实体经济的支持。三是加大盘活财政存量
资金力度，提高财政资金使用效益。四是保持一定的政府投资规模，发挥好引

导作用。

主要支出政策：

教育方面。实施第二期学前教育行动计划。继续聚焦贫困地区、聚焦薄弱

学校，全面改善义务教育薄弱学校基本办学条件。落实国家资助政策体系。继

续实施现代职业教育质量提升计划。改革完善中央高校投入机制。推动教育国

际交流合作。

科技方面。落实创新驱动发展战略。深化中央财政科技计划（专项、基金

等）管理改革。增加国家科技成果转化引导基金规模。设立国家新兴产业创业

投资引导基金。建立国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的后补

助机制。完善中央级科研机构投入机制。支持加快推进实施国家科技重大专项。

完善政府采购支持创新的政策措施。开展首台（套）重大技术装备保险补偿机

制试点。

社会保障和就业方面。继续按照 10％的幅度提高企业退休人员基本养老金

水平。

建立机关事业单位基本养老保险制度。调整机关事业单位工作人员工资。

推进在县以下机关实行公务员职务与职级并行制度。完成规范公务员津贴补贴

和事业单位实施绩效工资工作，研究建立地区附加津贴制度。

加大对困难群众基本生活救助补助的支持力度。适时调整优抚对象等人员

抚恤和生活补助标准。

优化就业支出结构。

医药卫生方面。加大公共卫生服务和公立医院综合改革投入力度。完善城
乡居民基本医保制度。

农业方面。进一步支持实施生态环境友好型农业可持续发展战略。

完善农业补贴政策，加大补贴资金整合力度，提高补贴的精准性、指向性

和实效性。

完善村级公益事业建设一事一议财政奖补机制，继续开展美丽乡村建设试

点和建制镇示范试点。

生态环保方面。进一步支持做好天然林保护。新增退耕还林还草 1000 万亩。

进一步完善森林生态效益补偿制度和草原生态保护补助奖励政策。加大大气污

染治理投入力度。整合设立水污染防治资金，加强水污染治理，推进国土江河

综合整治试点。建立对新能源汽车的全方位支持推广机制。调整完善现有淘汰

落后产能资金用途，支持压缩过剩产能。进一步扩大节能减排财政政策综合示

范范围，启动以省为单位的综合奖励。深入推进排污权有偿取得和交易制度改

革，扩大流域上下游横向补偿机制试点。

保障性安居工程方面。逐步从实物保障为主转向实物保障和货币补贴并举，

确保完成全年任务。制定城镇保障性安居工程绩效评价办法。加大农村危房改

造力度，统筹搞好农房抗震改造。

文化方面。支持构建现代公共文化服务体系，稳步推进国家基本公共文化

服务标准化、均等化。支持实施中华文化传承工程。支持繁荣文艺创作和文化

人才培养。支持加强重点媒体国际传播能力建设，促进传统媒体和新兴媒体融

合发展。建立完善文化产业促进体系，推动重点行业快速发展。

司法方面。支持设立最高人民法院巡回法庭。支持北京、上海、广州三地

新设立知识产权法院。推动试点省以下地方法院、检察院人财物由省级统一管
理保障。

国防和军队建设方面。深入贯彻强军目标，全面加强军队革命化现代化正

规化建设，不断提高履行使命任务能力。

完善财政体制和转移支付制度方面。调整出口退税增量分担机制。建立和

完善财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。加大专项转移支付清理整

合力度。

（二）2015 年收入预计和支出安排。

1．一般公共预算。

中央一般公共预算收入 69230 亿元，比 2014 年执行数增长 7％。从中央预

算稳定调节基金调入 1000 亿元，合计收入总量为 70230 亿元。中央一般公共预

算支出 81430 亿元，增长 9.5％（扣除预备费后增长 8.8％）。其中，中央本级

支出 25012 亿元，中央对地方税收返还和转移支付 55918 亿元，中央预备费 500

亿元。收支总量相抵，中央财政赤字为 11200 亿元，比 2014 年增加 1700 亿元。

中央财政国债余额限额 111908.35 亿元。中央预算稳定调节基金余额为 341.15 亿

元。

地方一般公共预算本级收入 85070 亿元，增长 7.5％，加上中央对地方税收

返还和转移支付收入 55918 亿元，地方一般公共预算收入合计为 140988 亿元。

地方一般公共预算支出 145988 亿元，增长 10.2％。地方财政赤字 5000 亿元，

比 2014 年增加 1000 亿元，国务院同意发行地方政府一般债券弥补。需要说明

的是，地方财政收支预算由地方各级人民政府编制，报同级人民代表大会批准，

目前尚在汇总中。报告中地方财政收入预计数和支出安排数均为中央财政代编。

汇总中央和地方预算，全国一般公共预算收入 154300 亿元，增长 7.3％。

加上从中央预算稳定调节基金调入 1000 亿元，可安排的收入总量为 155300 亿

元。全国一般公共预算支出 171500 亿元，增长 10.6％。赤字 16200 亿元，比

2014 年增加 2700 亿元。

2015 年中央一般公共预算支出 81430 亿元，增长 9.5％（扣除预备费后增长

8.8％），此外还动用以前年度结转资金 1124 亿元。分中央本级支出、对地方税

收返还和转移支付反映。

2015 年中央本级支出 25012 亿元，增长 10.4％，此外还动用以前年度结转

资金 279 亿元。主要支出项目安排情况：农林水支出 660.62 亿元，增长 18.6％。

社会保障和就业支出 729.3 亿元，增长 4.2％。教育支出 1351.51 亿元（含动用

以前年度结转资金 60 亿元），增长 8.8％。科学技术支出 2757.25 亿元（含动

用以前年度结转资金 170 亿元），增长 12.3％。文化体育与传媒支出 249.21 亿

元，增长 6.4％。医疗卫生与计划生育支出 110.19 亿元，增长 22.1％。节能环保

支出 291.25 亿元。交通运输支出 806.89 亿元。粮油物资储备支出 1546.38 亿元，

增长 33.2％，主要是储备粮油利息费用补贴、储备粮油差价补贴和储备棉出库

竞卖亏损补贴等支出增加。国防支出 8868.98 亿元，增长 10.1％。公共安全支出

1541.92 亿元，增长 4.3％。一般公共服务支出 1004.91 亿元。资源勘探信息等支

出 296.84 亿元。动用以前年度结转资金 49 亿元，用于规范公务员津贴补贴和

事业单位实施绩效工资。

2015 年中央对地方税收返还和转移支付 55918 亿元，增长 8.1％，此外还动

用以前年度结转资金 845 亿元。其中，一般性转移支付 30045.37 亿元（含动用

以前年度结转资金 815 亿元），增长 12.6％。专项转移支付 21564.34 亿元（含

动用以前年度结转资金 30 亿元），增长 8.1％。

 2. 政府性基金预算。

中央政府性基金收入 4363.87 亿元，增长 11.7％。加上上年结转收入 720.72

亿元，中央政府性基金收入总量为 5084.59 亿元。中央政府性基金支出 5084.59

亿元，增长 25.4％。其中，中央本级支出 3669.28 亿元，增长 27.2％；对地方

转移支付 1415.31 亿元，增长 20.9％。

地方政府性基金本级收入 44509.51 亿元，下降 4.7％。其中，国有土地使

用权出让收入 39452 亿元，下降 4.7％。加上中央政府性基金对地方转移支付收

入 1415.31 亿元，地方政府性基金收入为 45924.82 亿元。地方政府性基金支出

46924.82 亿元，增长 2.6％。其中，国有土地使用权出让收入安排的支出

39778.77 亿元，下降 1.4％。

汇总中央和地方预算，全国政府性基金收入 48873.38 亿元，下降 3.5％，

加上上年结转收入 720.72 亿元，地方政府专项债券 1000 亿元，全国政府性基金

收入总量为 50594.1 亿元；全国政府性基金支出 50594.1 亿元，增长 4.1％。

3. 国有资本经营预算。

2015 年中央国有资本经营预算收入 1550 亿元，增长 9.9％。加上上年结转

收入 143.98 亿元，中央国有资本经营预算收入总量为 1693.98 亿元。中央国有

资本经营预算支出 1693.98 亿元，增长 19.4％。

地方国有资本经营预算收入 1001.62 亿元。地方国有资本经营预算支出

1001.62 亿元。

汇总中央和地方预算，全国国有资本经营预算收入 2263.12 亿元，加上上年

结转收入 143.98 亿元，全国国有资本经营预算收入总量为 2407.1 亿元；全国国

有资本经营预算支出 2407.1 亿元。

 4．社会保险基金预算。

全国社会保险基金收入 43088.07 亿元，增长 10％。其中，保险费收入

31633.39 亿元，财政补贴收入 9741.75 亿元。全国社会保险基金支出 38463.97

亿元，增长 14.2％。本年收支结余 4624.1 亿元，年末滚存结余 55032.86 亿元。

三、认真贯彻新预算法，做好 2015 年财政改革发展工作

（一）加强财政法制建设。（二）改善和加强财政宏观调控。（三）落实

深化财税体制改革总体方案。（四）强化财政预算管理。（五）加强地方政府

性债务管理。（六）进一步严肃财经纪律。
 关于 2013 年中央和地方预算执行情况

与 2014 年中央和地方预算草案的报告(20140305)

——2014 年 3 月 5 日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上

2014 年 3 月 15 日 来源：新华社

各位代表：

受国务院委托，现将 2013 年中央和地方预算执行情况与 2014 年中央和地

方预算草案提请十二届全国人大二次会议审议，并请全国政协各位委员提出意

见。

一、2013 年中央和地方预算执行情况

2013 年，面对极为错综复杂的国内外形势，各地区、各部门在党中央、国

务院的坚强领导下，团结一心、奋力拼搏，经济社会发展稳中有进、稳中向好。

在此基础上，财政工作与财政改革发展有序推进，预算执行总体良好。

（一）加强和改善财政宏观调控情况。

为保持经济的平稳运行，国务院明确了经济运行合理区间，强调只要增速

不滑出底线、就业保持基本稳定，就不采取短期刺激政策对经济运行进行强力

干预，而是稳定市场预期，适度预调微调，同时简政放权，推进改革，激发市

场活力，释放改革红利。一是坚持不扩大财政赤字，把赤字占 GDP 的比重控制

在 2.1%。二是实施促进企业发展的财税优惠政策。暂免征收部分小微企业增值

税和营业税，为超过 600 万户小微企业带来实惠。取消或免征了 34 项中央级行

政事业性收费和 314 项地方行政事业性收费。扩大了企业研发费用税前加计扣

除范围，新增研发人员“五险一金”等扣除项目。三是清理财政存量资金。开展

了财政存量资金的摸底和分析工作。在全国范围内开展了地方财政对外借款和
财政专户检查。规定了财政结转结余、暂存款、暂付款清理压缩目标，制定了

结转结余资金统筹使用的管理办法，将闲置沉淀的资金清理出来用于亟需支持

的项目。四是促进优化投资结构。中央基建投资从竞争性领域开始逐步退出，

并调整了投资方向和结构，加大对跨省（区、市）重大基础设施建设投入力度，

推进城市基础设施建设市场化投融资改革。五是抓好各项政策措施的检查落实。

积极开展重大财税政策实施情况检查和跟踪调查，强化对民生政策和资金落实

情况的监督，推动党中央、国务院重大决策有效落实。

（二）落实全国人大预算决议情况。

按照十二届全国人大一次会议有关决议，以及全国人大财政经济委员会的

审查意见，研究完善体制机制，努力做好财政工作。

1.完善有利于转方式、调结构的财税政策。把短期调控与长期发展政策有机

结合起来，加快推动经济转型升级。一是大力支持科技创新。开展中央财政科

技专项优化整合工作，建立“先实施、后拨款”的科技计划和科技重大专项后补

助机制。完善国家自主创新示范区试点政策，扩大中央级事业单位科技成果处

置权和收益权管理改革试点范围，延长试点期限。二是推进产业结构调整。支

持实施“宽带中国”战略和“信息惠民”工程。促进新材料、高端装备、生物医药、

现代种业等领域关键技术突破和产业链协同创新。推进新能源财税政策转型。

坚持发挥市场机制作用，通过市场竞争实现优胜劣汰，化解过剩产能。三是加

强节能减排。中央财政安排专项资金支持开展大气污染防治。积极促进工业、

农业领域清洁生产技术示范和推广。鼓励使用节能产品，推动节能环保产业加

快发展。整合专项资金，支持“三河三湖”及松花江流域水污染防治和湖泊生态

环境保护。支持 492 个县开展重点生态功能区建设。四是支持外贸转型升级。

完善进出口税收政策，降低先进技术设备、关键零部件、能源原材料等 780 多

种商品的进口关税；对煤炭等 300 多种高耗能、高污染和资源性产品征收出口

关税。增加进口贴息资金规模，积极扩大有关商品进口。

2.注重民生投入的使用绩效。按照守住底线、突出重点、完善制度、引导

舆论的思路，在确保财政可持续的基础上，落实好各项民生政策，开展重点民

生支出评估，着力建立政府、企业、个人、社会协调配合的机制，树立起个人

努力、各方面合理承担责任、勤劳致富的民生理念。合理区分公共性的层次，

稳步推进民生相关领域的制度建设，鼓励社会资本参与民生事业建设。选择就

业补助、农村危房改造等专项转移支付资金开展绩效考核，建立完善重点民生

支出绩效评价机制。

3.进一步加强预算管理。一是加强预算编制和执行管理。细化部门预算编

制，进一步压缩代编预算规模，严格控制预算执行中调整事项。建立健全覆盖

各级财政的预算执行动态监控体系，开展了国库集中支付电子化管理试点。建

立健全公务卡强制结算目录制度，公务卡受理环境逐步改善。二是加快推进预

算绩效管理。实施预算绩效管理的部门范围和资金规模进一步扩大。中央财政

对部分专项转移支付项目和县级财政支出管理等开展了重点绩效评价，并积极

探索实施评价结果公开、绩效约谈、绩效奖惩等绩效评价结果应用。地方预算

绩效管理工作也明显加强。三是强化地方政府性债务管理。基本摸清了地方政

府性债务底数，对债务高风险地区进行了风险提示，促进加强债务管理和风险

防控。地方政府债券自发代还试点范围继续扩大。将土地储备机构融资纳入地

方政府性债务统一管理，实行年度可融资规模控制。政府综合财务报告试编范

围进一步扩大。四是深入推进预决算公开。中央财政和中央部门预决算公开内
容进一步细化，中央部门预决算分别集中公开。中央本级“三公”经费预算由 7 月

份随同中央部门决算公开，提前到 4 月份随同中央部门预算公开，公开的内容

更加详实。推进省以下预决算公开，全国 31 个省份公开了省级财政总预算和省

级预算单位部门预算，大部分省份公开了省级“三公”经费预决算。

4.加快推进财税体制改革。坚持顶层设计与分步实施相结合的原则，在研

究提出深化财税体制改革总体思路的同时，不失时机地推出一系列改革措施。

交通运输业和部分现代服务业营改增试点顺利推向全国，全年减轻企业税负超

过 1400 亿元，促进了服务业发展和产业结构优化。实施部分品目资源税从价计

征改革试点。取消和下放了一批财政行政审批事项。出台了政府向社会力量购

买服务的指导意见，积极组织开展政府购买服务工作。研究明确了清理规范中

央专项转移支付的思路和方案，压减了一批专项转移支付项目，下放了一批专

项转移支付项目的审批权。支持黑龙江省开展“两大平原”涉农资金整合试点。

推动地方结合实际，清理整合省对下的转移支付项目。

5.厉行勤俭节约。认真贯彻中央八项规定精神，按 5%比例压减中央本级一

般性支出，腾出的资金转入中央预算稳定调节基金，留待以后年度经预算安排

使用。各地也都相应压减了支出。加强厉行节约反对浪费制度建设，围绕落实

《党政机关厉行节约反对浪费条例》，发布了中央和国家机关会议费、培训费、

差旅费、外宾接待经费、因公临时出国经费和因公短期出国培训经费等管理办

法，增强制度的可操作性和权威性，为建立健全厉行节约反对浪费长效机制奠

定了基础。

（三）2013 年预算收支情况。

1.公共财政预算。
 2013 年上半年我国经济下行压力较大，财政收入增速下滑，低于年初预算

预计的增幅；下半年经济企稳回升，财政收入特别是税收收入增速回升，加上

一些一次性增收因素 ，全年财政收入比年初预算略有超收。全国财政收入

129142.9 亿元，比 2012 年（下同）增长 10.1%。加上从中央预算稳定调节基金

调入 1000 亿元，地方财政调入资金 149.74 亿元，使用的收入总量为 130292.64

亿元。全国财政支出 139744.26 亿元，增长 10.9%。加上补充中央预算稳定调节

基 金 1164.38 亿元，以及地方政府债券还本支出 1384 亿元，支出总量为

142292.64 亿元。全国财政收支总量相抵，差额 12000 亿元。

中央财政收入 60173.77 亿元，为预算的 100.2%，增长 7.1%。加上从中央预

算稳定调节基金调入 1000 亿元，使用的收入总量为 61173.77 亿元。中央财政支

出 68509.39 亿元，完成预算的 98.5%，增长 6.8%（其中，中央本级支出

20471.75 亿元，增长 9.1%，完成预算的 101.3%，主要是执行中压减补助地方的

零散项目，将部分原列中央对地方转移支付的基建投资、用车辆购置税安排的

支出，调整用于增加铁路投资等，相应增列中央本级支出）。加上补充中央预

算稳定调节基金 1164.38 亿元，支出总量为 69673.77 亿元。收支总量相抵，中

央财政赤字 8500 亿元，与预算持平。2013 年末中央财政国债余额 86750.46 亿

元，控制在年度预算限额 91208.35 亿元以内。中央预算稳定调节基金余额为

1483.08 亿元。
图 1：2013 年中央财政平衡关系。新华社发

地方本级收入 68969.13 亿元，增长 12.9%。加上中央对地方税收返还和转

移支付收入 48037.64 亿元，地方财政调入资金 149.74 亿元，地方财政收入总量

为 117156.51 亿元。地方财政支出 119272.51 亿元，增长 11.3%，加上地方政府债

券还本支出 1384 亿元，支出总量为 120656.51 亿元。收支总量相抵，差额 3500

亿元。

图 2：2013 年地方财政平衡关系。新华社发
 2013 年中央预算收支执行具体情况如下：

（1）主要收入项目执行情况。国内增值税 20527.92 亿元，为预算的 98%。

国内消费税 8230.27 亿元，为预算的 96.3%。进口货物增值税、消费税 14003.34

亿元，为预算的 88.2%，下降了 5.4%；关税 2630.29 亿元，为预算的 88.6%，

下降了 5.5%，进口税收低于预算，主要是进口增长低于预期以及高税率商品进

口减少、大宗商品价格走低。企业所得税 14443.1 亿元，为预算的 110.1%，主要

是企业利润增幅高于预期，以及清缴以前年度税款等一次性因素。个人所得税

3918.84 亿元，为预算的 102.7%。出口货物退增值税、消费税 10514.89 亿元，

为预算的 94.6%。非税收入 3540.05 亿元，为预算的 128.5%。

2013 年中央财政收入比预算超收 113.77 亿元。主要是车辆购置税超收，按

照专款专用的规定相应增加公路建设支出。

（2）主要支出项目执行情况。2013 年前几个月中央财政收入增幅明显回

落，经报党中央、国务院批准，预算执行中压减了部分中央本级支出，同时结

合规范转移支付制度压减了中央对地方专项转移支付。相应地，部分支出执行

数低于预算安排数。

农林水事务支出 6005.4 亿元，完成预算的 96.9%，增长 0.2%，主要是 2012

年预算执行中通过调整支出结构一次性增加了重大水利工程、农田水利设施建

设、小型病险水库和中小河流治理等方面的投入，基数较高。落实农业补贴政

策，推进种粮大户补贴试点，开展农机报废更新补贴试点。支持改造中低产田、

建设高标准农田 2795.4 万亩。继续推进小型农田水利重点县建设。支持北方地

区规模化发展高效节水灌溉，开展东北四省区“节水增粮行动”。在 639 个县实

施草原生态保护补助奖励机制，覆盖了全国 80%以上的草原。开展财政支持农
民专业合作组织发展创新试点和新型农业生产社会化服务体系建设试点。促进

农业科技成果转化，基层农技推广体系改革示范县项目覆盖到所有的农业县

（市、区、场）。进一步加大财政专项扶贫资金投入，新增部分主要用于连片

特困地区。全面推进村级公益事业建设一事一议财政奖补工作，农村综合改革

示范试点和国有农场办社会职能改革试点进展顺利。

社会保障和就业支出 6571.75 亿元，完成预算的 100.3%，增长 14.2%。将企

业退休人员基本养老金水平提高 10%，月人均达到 1900 元左右。对中央财政补

助地区分别按月人均 15 元和 12 元增加城乡低保补助资金。提高优抚对象等人员

抚恤和生活补助标准，扎实做好自然灾害生活救助、流浪乞讨人员救助、孤儿

基本生活保障等工作。实施大学生就业促进计划，对城乡低保家庭的高校毕业

生求职给予补贴，增加小额担保贷款贴息资金。

医疗卫生支出 2588.12 亿元，完成预算的 99.4%，增长 26.4%。新型农村合

作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准提高到每人每年 280 元。大部分

省份出台了城乡居民大病保险制度实施方案。基本公共卫生服务经费标准提高

到每人每年 30 元，继续支持实施重大公共卫生服务项目。稳步推进县级公立医

院综合改革试点和基层医疗卫生机构综合改革，开展基层医疗卫生机构全科医

生特岗计划试点。推进疾病应急救助制度建设。

教育支出 3883.91 亿元，完成预算的 94%，增长 2.7%，主要是据实结算的

学生资助补助经费减少，以及高中教育债务纳入地方政府债务管理或由地方政

府安排资金解决，相应减少了中央化债补助资金。以奖补方式鼓励社会力量举

办学前教育，大力支持中西部农村地区幼儿园建设。提高义务教育经费保障水

平，全国 1.2 亿名农村义务教育阶段学生全部享受免学杂费和免费教科书政策，

中西部地区 1260 万名家庭经济困难寄宿生享受生活费补助政策，一些薄弱学校

生活设施和办学条件进一步改善。农村义务教育阶段学生营养改善计划惠及

3200 万名贫困地区学生。支持 1394 万名农民工随迁子女在城市接受义务教育。

支持 750 个职业教育实训基地、706 所中等职业教育改革发展示范校和 60 所国

家示范性高职院校建设。支持实施“985 工程”和“2011 计划”，推动研究生教育综

合改革。进一步健全了涵盖各教育阶段的国家资助政策，约 8400 万名学龄前儿

童和学生受益。

科学技术支出 2460.59 亿元，完成预算的 97.3%，增长 7.4%。支持国家科

技重大专项核心技术突破、优势资源集成和技术平台建设，促进重大战略产品

开发和重大示范工程建设。加大对国家科技计划、自然科学基金等的投入，重

点支持基础研究、社会公益研究、前沿技术研究和关键共性技术研究。提高了

科研机构基本运行经费保障水平。扩大公益性行业科研专项的支持范围。深入

实施科技创新工程。

文化体育与传媒支出 531.55 亿元，完成预算的 98.3%，增长 7.5%。支持实

施重点文化惠民工程，稳步推进博物馆等公益性文化设施向社会免费开放。按

照每个行政村 1 万元的标准支持开展村级基层群众文化活动。支持实施平安故

宫工程等重点项目。加强海外中国文化中心建设和重点媒体国际传播能力建设。

住房保障支出 2320.94 亿元，完成预算的 104.1%，下降 10.8%，主要是保障

性安居工程建设任务比上年减少。城镇保障性安居工程住房基本建成 544 万套、

新开工 666 万套，在部分地区开展了保障性安居工程预算绩效综合评价试点。

支持完成 266 万户农村危房改造任务，进一步提高了贫困地区的中央补助标准。

节能环保支出 1803.9 亿元，完成预算的 85.8%，下降 9.7%，主要是部分节

能产品补贴政策到期后不再执行。支持重点地区开展大气污染防治工作。安排

奖励资金支持淘汰落后产能。支持重点节能工程建设，扩大节能减排财政政策

综合示范的范围。北方采暖区完成既有居住建筑节能改造 2 亿平方米。支持开

展重金属污染综合防治试点。支持开展城市废弃物无害化处理和循环利用。启

动无电地区金太阳示范工程，支持页岩气资源规模化开发利用。继续推进天然

林资源保护和退耕还林等工程。鼓励使用高效节能产品，支持推广 1.6 升及以下

节能环保汽车和新能源汽车。

交通运输支出 4138.5 亿元，完成预算的 104.1%，增长 4.2%。粮油物资储备

事务支出 1266.38 亿元，完成预算的 102.4%，增长 27.9%。国防支出 7201.97 亿

元，完成预算的 100%，增长 10.7%。公共安全支出 1934.34 亿元，完成预算的

95.3%，增长 2.9%。一般公共服务支出 1381.54 亿元，完成预算的 102.3%，增

长 3.9%。

（3）中央对地方税收返还和转移支付执行情况。中央对地方税收返还和转

移支付 48037.64 亿元，完成预算的 98.3%，增长 5.9%。其中：一般性转移支付

24370.91 亿元，专项转移支付 18609.83 亿元。一般性转移支付占全部转移支付

的 56.7%，比 2012 年提高 3.4 个百分点。

2.政府性基金预算。

2013 年全国政府性基金收入 52238.61 亿元，全国政府性基金支出 50116.46

亿元。

中央政府性基金收入 4231.7 亿元，为预算的 116.9%，增长 27.5%。超过预

算主要是中央财政向烟草总公司收取部分税后利润，用于支持铁路建设支出。

加上 2012 年结转收入 834.73 亿元，2013 年中央政府性基金收入总量为 5066.43

亿元。中央政府性基金支出 4259.47 亿元，完成预算的 96.8%，增长 27%。其

中，中央本级支出 2760.86 亿元，对地方转移支付 1498.61 亿元。中央政府性基

金结转下年支出 806.96 亿元。

地方政府性基金本级收入 48006.91 亿元，增长 40.3%，其中，国有土地使

用权出让收入 41249.52 亿元。加上中央政府性基金对地方转移支付 1498.61 亿

元，地方政府性基金收入为 49505.52 亿元。地方政府性基金支出 47355.6 亿元，

增长 38.6%，其中，国有土地使用权出让收入安排的支出 40600.45 亿元。地方

政府性基金收大于支的部分结转下年使用。

3.国有资本经营预算。

2013 年全国国有资本经营收入 1651.36 亿元，全国国有资本经营支出 1513.6

亿元。

中央国有资本经营收入 1058.27 亿元，为预算的 104.7%，增长 9%。加上

2012 年结转收入 71.95 亿元，收入总量为 1130.22 亿元。中央国有资本经营支出

978.19 亿元，完成预算的 90.3%，增长 5.2%。其中，调入公共财政预算用于社

会保障等民生支出 65 亿元，增长 30%。中央国有资本经营结转下年支出 152.03

亿元。

地方国有资本经营收入 593.09 亿元，地方国有资本经营支出 535.41 亿元。

地方国有资本经营收大于支的部分结转下年使用。

4.社会保险基金预算。

2013 年全国社会保险基金收入 34515.56 亿元，为预算的 105.1%，其中，保

险费收入 25938.81 亿元，财政补贴收入 7371.5 亿元。全国社会保险基金支出

28616.75 亿元，为预算的 102.5%。本年收支结余 5898.81 亿元，年末滚存结余

43441.85 亿元。

以上有关预算执行的具体情况详见《中华人民共和国 2013 年全国预算执行

情况 2014 年全国预算（草案）》。

总的看，2013 年全国预算执行总体良好，各项财政工作取得新进展，这是

党中央、国务院科学决策、正确领导的结果，是全国人大、政协及代表委员们

加强监督、有力指导的结果，是各地区、各部门以及全国各族人民艰苦奋斗、

共同努力的结果。

同时，我们也清醒地认识到财政改革发展面临的问题与挑战：财政收入中

低速增长与支出刚性增长矛盾突出，预算管理制度的完整性、科学性、规范性

和透明度不够，税收制度不完全适应经济社会发展、改革、转型的新形势，中

央与地方的事权和支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范问题，财政结转

结余资金规模较大，地方政府性债务存在一定的风险隐患，一些基础性工作还

不够扎实，财经纪律亟待加强，等等。我们将高度重视这些问题，采取有力措

施加以解决。

二、2014 年中央和地方预算草案

2014 年是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的第一年，

也是实现“十二五”规划目标的重要一年。编制好 2014 年预算，进一步发挥好财

政职能作用，对于贯彻落实党中央、国务院确定的各项改革部署，加快政府职

能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进国家治理体系和治理能力

现代化，具有十分重要的意义。

2014 年，我国经济发展环境依然错综复杂。从财政看，收支矛盾十分突出。

受我国经济潜在增长率放缓、推进税收制度改革等因素影响，财政收入增长将
趋于平缓。同时，支持全面深化改革、调整优化经济结构和促进各项社会事业

发展，都需要增加投入。根据面临的财政经济形势，2014 年财政工作和预算编

制，要全面贯彻落实党中央、国务院的各项决策部署，坚持稳中求进、改革创

新，继续实施积极的财政政策；深化财税体制改革，推动相关领域改革，发挥

财税体制改革在整体改革中的基础性和支撑性作用，促进加快转变经济发展方

式，提高经济发展质量和效益；优化财政支出结构，盘活财政存量，用好财政

增量，完善基本公共服务体系，促进社会事业发展，着力改善民生，严肃财经

纪律，从严控制“三公”经费等一般性支出；推进预算公开透明，加强地方政府

性债务管理，促进经济持续健康发展、社会和谐稳定。

（一）2014 年财税改革工作重点。

财政是国家治理的基础和重要支柱。全面实现党的十八届三中全会决定确

定的各项改革目标，抓好今明两年的财税体制改革工作非常关键。党中央、国

务院决定把预算管理制度和税收制度改革作为今年财税体制改革的重点，务必

实现良好开局。

1.深化预算管理制度改革。一是深入推进政府和部门预决算公开。细化政府

预决算公开内容，政府支出预决算全部细化到项级科目，专项转移支付预算细

化到具体项目。扩大部门预决算公开范围，除涉密部门外，中央和地方所有使

用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，除按项

级科目公开外，要逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，研究将部门

决算按经济分类公开。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政拨

款安排的“三公”经费都要公开。二是实行中期财政规划管理。根据国家中长期

发展规划和宏观调控需要，确定中期财政政策，研究编制三年财政规划，对规
划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制、评价

办法，并强化其对年度预算的约束，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续

性。三是改进年度预算控制方式。审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出

预算和政策拓展，硬化支出预算约束。预算执行中原则上不出台新的增支政策。

收入预算从约束性转向预期性，促进税收依法征管。四是建立跨年度预算平衡

机制。中央财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后分年弥补。预算执

行中如出现超收，原则上用于削减财政赤字、补充预算稳定调节基金；如出现

短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大审定

的国债限额内发债平衡。五是全面清理规范财税优惠政策，维护法律的严肃性

和公平竞争环境。清理范围包括：各级政府出台的对各类区域的税收优惠、收

入全留或增量返还政策；对企业的税费减免、先征后返和财政补贴，低价出让

转让土地和国有资产政策；对个人的税费减免、先征后返和财政补贴等政策。

不符合法律、行政法规规定的政策要停止执行。税收优惠政策统一由专门税收

法律法规规定，各类发展规划不得另行规定财税优惠政策。六是建立定位清晰、

分工明确的政府预算体系。明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经

营预算、社会保险基金预算的支出范围和重点，加强统筹协调，避免交叉重复。

建立将政府性基金中应统筹使用的资金调入公共财政预算的机制。进一步加大

国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度。加强社会保险基金预算管理，

做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上研究社会保险基金预算的可持

续性问题。七是加快建立权责发生制政府综合财务报告制度。研究制定政府综

合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，继续组织地方试编政府综合

财务报告。修订财政总预算会计制度，对部分事项采用权责发生制，为编制政
府综合财务报告提供基础数据信息。

2.推进税收制度改革。一是继续推进营改增改革，在全国范围内实施铁路

运输和邮政服务业营改增试点，抓紧研究将电信业纳入营改增范围的政策，力

争今年 4 月 1 日实施。二是实施鼓励企业年金和职业年金发展的个人所得税递

延纳税优惠政策。三是实施煤炭资源税从价计征改革。四是进一步扩展小型微

利企业税收优惠政策。五是改革完善消费税制度，调整消费税征收范围、环节

和税率。六是加快房地产税立法进程。七是加快推动环境保护税立法工作。

同时，抓紧研究调整中央与地方的事权和支出责任，在转变政府职能、合

理界定政府与市场边界的基础上，合理划分各级政府间事权和支出责任，适度

加强中央事权和支出责任；保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制

改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。积极协同推进养老、

医药卫生、教育、科技、住房等相关领域改革。

（二）2014 年财税政策。

1.继续实施积极的财政政策。

2014 年实施积极的财政政策，适当扩大财政赤字，保持一定的刺激力度，

同时赤字率保持不变，体现宏观政策的稳定性和连续性，促进经济持续健康发

展和财政平稳运行。围绕使市场在资源配置中起决定性作用，加强和改善财政

宏观调控，发挥财政政策促进结构调整的优势，把实施财政政策同全面深化改

革紧密结合起来，明晰政府和市场的边界，处理好政府和市场的关系，着力提

高宏观调控水平，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。在实施积极

的财政政策的过程中，重点把握好三个方面的内容：

一是优化财政支出结构，提高财政资金使用效益。厉行勤俭节约，严控“三
公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，

一般不采取挂钩方式，编制预算时据实安排重点支出，不再采取先确定支出总

额再填项目的办法。进一步优化转移支付结构，重点增加对革命老区、民族地

区、边疆地区、贫困地区的转移支付。创新扶贫开发方式，推进精准扶贫，大

力支持集中连片特殊困难地区区域发展和扶贫攻坚。清理、整合、规范专项转

移支付，严格控制新增项目和资金规模，建立健全定期评估和退出机制。将专

项转移支付项目由 2013 年的 220 个减少到 150 个左右。加强财政结转结余资金

管理，盘活财政存量资金，腾出资金重点用于农业、教育、社会保障、卫生、

大气污染治理和生态环境保护等领域的支出。

二是完善有利于结构调整的税收政策，促进经济提质增效升级。结合税收

制度改革，进一步扩展小型微利企业税收优惠政策。完善促进养老、健康、信

息、文化等服务消费发展的财税政策。对先进技术设备、关键零部件、能源原

材料等 767 种商品实施较低的进口暂定关税。对 300 种资源、能源和高耗能产

品实施税率为 2%－40%的出口关税。完善促进企业创新的税收政策，研究完善

加速设备折旧政策，落实好扩大企业研发费用加计扣除范围的政策。

三是切实加强地方政府性债务管理，有效防控财政风险。研究赋予地方政

府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。

除严格授权举借的短期债务外，地方政府举借债务只能用于城市建设等公益性

资本支出或置换存量债务，不得用于经常性支出。研究制定地方政府债券自发

自还改革方案，推动部分地方开展改革试点。对地方政府性债务实行分类管理

和限额控制，对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，由地方政府发行

一般债券融资，主要以公共财政收入和举借新债偿还；对有一定收益的公益性
事业发展举借的专项债务，主要由地方政府通过发行市政债券等专项债券融资，

以对应的政府性基金或专项收入偿还。推广运用政府与社会 资本合作模式

（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运

营。在允许地方政府规范举债的同时，进一步加强地方融资平台公司举债管理，

规范融资平台公司融资行为。抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能，剥

离后地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保形成的债务范围内。同

时，建立债务风险预警及化解机制，列入风险预警范围的高风险地区不得新增

债务余额，强化金融机构等债权人约束，推进建立考核问责机制和地方政府信

用评级制度。为确保改革措施平稳推进，既要规范管理新增债务，也要妥善处

理存量债务，防止资金链断裂。

2.促进农业可持续发展和推进城镇化。

切实贯彻落实国家粮食安全战略，继续支持提高农业综合生产能力，确保

谷物基本自给、口粮绝对安全。在此基础上，支持建立农业可持续发展长效机

制。一是支持生态友好型农业发展。推动实施保护性耕作，开展深松整地试点、

秸秆还田工作；支持畜禽粪便资源化利用，选择一些规模较大的养殖场开展试

点；推广旱作农业技术。二是推进农业走出去，积极利用国外资源。三是支持

耕地修复保护。选择部分省份开展新一轮退耕还林试点；支持在河北部分地下

水超采漏斗区开展耕地治理和农业节水措施应用试点；启动重金属污染耕地修

复试点。四是推进粮棉收储补贴制度改革。适当控制最低收购价格上调幅度，

合理制定临时收储价格，让市场机制更多地发挥作用。从 2014 年起，取消部分

地区大豆和棉花临时收储政策，开展目标价格补贴试点。加大财政资金投入，

支持重点省份加快推进“危仓老库”维修改造。
 积极推动城镇化进程。发挥财政资金的引导作用，推广运用 PPP 模式，支

持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制。研究建立财政转移支付同农业

转移人口市民化挂钩机制。支持开展新型城镇化试点示范工作。

3.完善医药卫生和社会保障制度。

一是推进医药卫生体制改革。按照“十二五”期间深化医药卫生体制改革规

划有关年度工作要求，将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助

标准由年人均 280 元提高到 320 元，相应提高个人缴费水平，由 70 元提高到

90 元；加快推进城乡居民大病保险工作，进一步减轻群众的大病医药费用负担；

加大城乡医疗救助投入，扩大救助范围，支持对重性精神病患者给予救助；加

大公共卫生资金投入，继续实施基本公共卫生服务和重大公共卫生服务项目，

基本公共卫生服务经费标准提高到每人每年 35 元；继续推进县级公立医院综合

改革试点，研究调整基层医疗卫生机构补助政策，调动基层医疗卫生机构和人

员增加服务数量和提高服务质量的积极性。二是完善养老保险制度。建立统一

的城乡居民基本养老保险制度，制定城乡养老保险制度衔接办法。坚持社会统

筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得

激励机制，坚持精算平衡原则，堵塞制度漏洞。按 10%的标准提高企业退休人

员基本养老金水平。同时，积极推进机关事业单位养老保险改革。三是健全对

低收入群体补助政策。完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，

对中央财政补助地区按城乡低保对象月人均分别提高 15 元和 12 元的标准安排补

助资金，全面实施临时救助制度，进一步提高优抚对象等人员抚恤和生活补助

标准。四是继续实施更加积极的就业政策，强化政策落实力度，重点支持高校

毕业生就业创业和农村劳动力转移就业。
 4.推进教育、科技、文化改革发展。

一是区分教育的公共性层次，完善针对不同教育类型的财政支持政策。支

持解决教育改革发展关键领域和薄弱环节问题，进一步加强财政教育经费使用

管理。扩大农村学前教育资源。适当提高农村义务教育学校生均公用经费补助

标准，改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，着力推进城乡义务教育

均衡发展。逐步提高特殊教育学校生均公用经费补助标准。加快发展现代职业

教育，建立和完善以改革和绩效为导向的高职院校生均拨款制度，同时引导企

业、个人和社会多渠道投资职业教育。落实体现内涵式发展的高校预算拨款制

度改革各项措施。在教育管理信息化的基础上，根据进城务工农民工随迁子女

跨区域流动情况，完善相关测算办法，增加接收地区的转移支付。二是深化科

技管理体制改革，支持落实创新驱动发展战略。改进和加强中央财政科研项目

和资金管理，加大对基础研究的投入力度，完善政府对基础性、战略性、前沿

性科学研究和共性技术研究的支持机制，健全技术创新市场导向机制。推动国

家科技重大专项组织实施管理机制改革，进一步加强对专项资金的绩效管理。

深入推进中央财政科技专项优化整合，建立各类科技计划（专项、基金等）的

绩效评估、动态调整和中止机制。加快制定科研成果处置与收益分配政策。启

动国家科技成果转化引导基金，完善科技型中小企业创业投资引导基金政策。

三是支持完善公共文化服务体系，促进文化产业健康发展。推动公共文化资源

整合和统筹利用，以农村和中西部贫困地区为重点，推进基本公共文化服务标

准化、均等化。促进全民体育健身活动开展，支持大型体育场馆免费或低收费

开放。有效发挥文化产业发展专项资金的作用，大力推进文化创意和设计服务

与相关产业融合发展。
 （三）2014 年收支预算。

根据我国经济社会发展的中长期趋势变化、未来几年各领域支出需求，以

及党中央、国务院确定的 2014 年经济社会发展预期指标和重点任务情况，按照

收入预算实事求是、积极稳妥、留有余地，支出预算统筹兼顾、突出重点、有

保有压的原则，对公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会

保险基金预算统筹安排如下：

1.公共财政预算。

中央财政收入 64380 亿元，比 2013 年执行数（下同）增长 7%。需要说明

的是，按照党的十八届三中全会决定精神，收入预算从约束性转向预期性，由

收入任务数变为收入预计数。从中央预算稳定调节基金调入 1000 亿元，合计收

入总量预计为 65380 亿元。中央财政支出 74880 亿元，增长 9.3%（扣除预备费

后增长 8.6%）。其中，中央本级支出 22506 亿元，中央对地方税收返还和转移

支付 51874 亿元，中央预备费 500 亿元。收支总量相抵，中央财政赤字预计为

9500 亿元，比 2013 年增加 1000 亿元。中央财政国债余额限额 100708.35 亿元。

中央预算稳定调节基金余额为 483.08 亿元。

图 3：2014 年中央财政预算平衡关系。新华社发

地方本级收入 75150 亿元，增长 9%，加上中央对地方税收返还和转移支付

收入 51874 亿元，地方财政收入合计预计为 127024 亿元。地方财政支出 130031

亿元，增长 9%，加上地方政府债券还本支出 993 亿元，支出总量为 131024 亿

元。地方财政收支差额 4000 亿元，比 2013 年增加 500 亿元，国务院同意由财

政部代理发行地方政府债券弥补，并列入省级预算管理。需要说明的是，地方

财政收支预算由地方各级人民政府编制，报同级人民代表大会批准，目前尚在

汇总中。报告中地方财政收入预计数和支出安排数均为中央财政代编。

汇总中央和地方预算，全国财政收入 139530 亿元，增长 8%。加上从中央

预算稳定调节基金调入 1000 亿元，可安排的收入总量为 140530 亿元。全国财

政支出 153037 亿元，增长 9.5%，加上地方政府债券还本支出 993 亿元，支出

总量为 154030 亿元。收支差额 13500 亿元，比 2013 年增加 1500 亿元，赤字率

为 2.1%左右。

2014 年中央预算主要支出项目安排情况：农林水支出 6487.47 亿元，增长

8.6%。社会保障和就业支出 7152.96 亿元，增长 9.8%。教育支出 4133.55 亿元，

增长 9.1%。科学技术支出 2673.9 亿元，增长 8.9%。文化体育与传媒支出 512.29

亿元，增长 9.2%。医疗卫生与计划生育支出 3038.05 亿元，增长 15.1%。住房

保障支出 2528.69 亿元，增长 9%。节能环保支出 2109.09 亿元，增长 7.1%。交

通运输支出 4345.68 亿元，增长 5.1%。粮油物资储备支出 1393.96 亿元，增长

10.1%。国防支出 8082.3 亿元，增长 12.2%。公共安全支出 2050.65 亿元，增长

6.1%。一般公共服务支出 1245.15 亿元，增长 2.6%。资源勘探信息等支出 605.77

亿元，下降 20.7%，主要是基本建设支出减少。商业服务业等支出 366.69 亿元，

下降 19.1%，主要是家电下乡补贴政策到期后，2014 年不再安排补贴资金，相

应减少支出。

中央对地方税收返还和转移支付 51874 亿元，增长 8%。其中，一般性转移

支付 27217.87 亿元，增长 10.9%；专项转移支付 19569.22 亿元，增长 6.1%。在

一般性转移支付中，均衡性转移支付 10807.81 亿元，增长 10.1%；革命老区、民

族和边境地区转移支付 695.22 亿元，增长 11.8%。均衡性转移支付中，县级基

本财力保障机制奖补资金 1678 亿元，增长 10%；重点生态功能区转移支付 480

亿元，增长 13.5%；产粮大县奖励资金 349.81 亿元，增长 10%。

2.政府性基金预算。

中央政府性基金收入 4168.62 亿元，下降 1.5%。加上上年结转收入 806.96

亿元，中央政府性基金收入总量为 4975.58 亿元。中央政府性基金支出 4975.58

亿元，增长 16.8%。其中，中央本级支出 3422.37 亿元，增长 24%；对地方转移

支付 1553.21 亿元，增长 3.6%。

地方政府性基金本级收入 43140.61 亿元，下降 10.1%。其中，国有土地使用

权出让收入 36371.31 亿元，下降 11.8%。加上中央政府性基金对地方转移支付

1553.21 亿元，地方政府性基金收入为 44693.82 亿元。地方政府性基金支出

44693.82 亿元，下降 5.6% 。其中 ，国有土地使用 权出让收入安排的支出

36871.14 亿元，下降 9.2%。

汇总中央和地方预算，全国政府性基金收入 47309.23 亿元，下降 9.4%，

加上上年结转收入 806.96 亿元，全国政府性基金收入总量为 48116.19 亿元；全

国政府性基金支出 48116.19 亿元，下降 4%。

3.国有资本经营预算。

中央国有资本经营收入 1426 亿元，增长 34.7%。加上上年结转收入 152.03

亿元，中央国有资本经营收入总量为 1578.03 亿元。中央国有资本经营支出

1578.03 亿元，增长 61.3%。其中，调入公共财政预算用于社会保障等民生支出

184 亿元，增长 183.1%，占中央企业上缴国有资本收益的 13%。

地方国有资本经营收入 555.79 亿元，地方国有资本经营支出 555.79 亿元。

汇总中央和地方预算，全国国有资本经营收入 1981.79 亿元，加上上年结转

收入 152.03 亿元，全国国有资本经营收入总量为 2133.82 亿元；全国国有资本

经营支出 2133.82 亿元。

4.社会保险基金预算。

全国社会保险基金收入 37666.51 亿元，增长 9.1%，其中，保险费收入

28087.56 亿元，财政补贴收入 8211.85 亿元。全国社会保险基金支出 32581 亿

元，增长 13.9%。本年收支结余 5085.51 亿元，年末滚存结余 48527.36 亿元。

以上预算安排的具体情况详见《中华人民共和国 2013 年全国预算执行情况

2014 年全国预算（草案）》。
 三、认真抓好 2014 年预算执行

（一）严格依法理财，夯实管理基础。

加强财政法制建设，积极配合做好预算法修改完善和资产评估法的审议工

作，推动加快环境保护税、房地产税等立法进程。进一步加强政府全口径预算

管理，把地方政府性债务收支分类纳入预算管理。完善基本支出和项目支出标

准体系，健全会计审计准则体系和财务管理制度，加快资产配置管理制度和配

置标准体系建设。推进国库集中支付电子化管理在省级财政全面实施，建立健

全中央专项转移支付资金国库集中支付管理机制。着力推进重点领域、重点项

目特别是专项资金和项目的绩效管理，将绩效目标管理和评价试点范围扩大到

各层级预算单位。加快财政信息系统一体化建设，逐步构建全国财政数据中心，

完善财税库银横向联网运行机制和系统，为提高财政管理水平和资金使用效益

提供技术支撑。

（二）完善厉行节约长效机制，坚决反对铺张浪费。

切实抓好《党政机关厉行节约反对浪费条例》的贯彻落实，建立健全公务支

出管理制度和支出标准体系，加快建设公务支出管理信息平台，促进公务支出

管理的科学化、规范化、透明化。认真抓好各项规章制度的执行与落实，坚持

艰苦奋斗，精打细算，勤俭办一切事业。继续完善机制，巩固和扩大成果，切

实兑现“三公”经费只减不增的承诺。强化监督问责，坚决制止各种铺张浪费、

大手大脚花钱的行为，巩固和扩大厉行节约反对浪费成果。

（三）强化监督检查，严肃财经纪律。

严格执行有关财政法律法规和制度规定，规范专项转移支付资金管理，提

高政策信息的透明度，严格地方财政专户管理。优化财政业务流程，完善运行
机制，健全预算执行动态监控体系，堵塞管理漏洞。强化对财政收支活动全过

程的监督检查，特别是加强对民生资金和项目的监督检查，保障民生政策落实

到位。严肃财经纪律，整饬财政秩序。自觉接受全国人大的监督，虚心听取全

国政协的意见和建议，认真落实审计整改意见，不断改进和加强财政工作。

各位代表，完成 2014 年预算意义重大。我们要在以习近平同志为总书记的

党中央领导下，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，

落实党的十八届三中全会决定，贯彻党中央、国务院各项决策部署，开拓进取，

扎实工作，不断推进财政改革发展，努力实现 2014 年经济社会发展目标，为全

面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦作出积极贡献！
 关于 2012 年中央和地方预算执行情况

与 2013 年中央和地方预算草案的报告(20130305)

——2013 年 3 月 5 日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上

2013 年 3 月 19 日 来源：新华社

各位代表：

受国务院委托，现将 2012 年中央和地方预算执行情况与 2013 年中央和地

方预算草案提请十二届全国人大一次会议审议，并请全国政协各位委员提出意

见。

一、2012 年中央和地方预算执行情况

2012 年，在中国共产党的坚强领导下，全国各族人民团结奋进、顽强拼搏，

经济社会发展呈现稳中有进的良好态势。在此基础上，财政发展改革取得新进

展，预算完成情况较好。

（一）公共财政预算执行情况。

全国财政收入 117209.75 亿元，比 2011 年（下同）增长 12.8%。加上从中央

预算稳定调节基金调入 2700 亿元，使用的收入总量为 119909.75 亿元。全国财

政支出 125712.25 亿元，增长 15.1%。加上中央财政用超收收入补充中央预算稳

定调节基金 184.15 亿元，以及地方政府债券还本支出 2000 亿元和地方财政结转

下年支出 13.35 亿元，支出总量为 127909.75 亿元。全国财政收支总量相抵，差

额 8000 亿元。

其中：中央财政收入 56132.42 亿元，完成预算的 100.4%，增长 9.4%。加

上从中央预算稳定调节基金调入 2700 亿元，使用的收入总量为 58832.42 亿元。

中央财政支出 64148.27 亿元，完成预算的 100%，增长 13.7%。其中：中央本级

支出 18764.8 亿元，增长 13.6%；中央对地方税收返还和转移支付 45383.47 亿

元，增长 13.7%。加上用超收收入补充中央预算稳定调节基金 184.15 亿元，支出

总量为 64332.42 亿元。收支总量相抵，中央财政赤字 5500 亿元，与预算持平。

2012 年末中央财政国债余额 77565.7 亿元，控制在年度预算限额 82708.35 亿元

以内。

图表：图 1：2012 年中央财政平衡关系 新华社发

地方本级收入 61077.33 亿元，增长 16.2%。加上中央对地方税收返还和转

移支付收入 45383.47 亿元，地方财政收入总量 106460.8 亿元。地方财政支出

106947.45 亿元，增长 15.3%，加上地方政府债券还本支出 2000 亿元和结转下

年支出 13.35 亿元，支出总量为 108960.8 亿元。收支总量相抵，差额 2500 亿

元。
 图表：图 2：2012 年地方财政平衡关系 新华社发

2012 年中央预算收支执行具体情况如下：

1．主要收入项目执行情况。

国内增值税 19678.47 亿元，完成预算的 97.2%,主要是工业增加值增幅和价

格涨幅较低；国内消费税 7872.14 亿元，完成预算的 102.2%；进口货物增值税、

消费税 14796.41 亿元，完成预算的 99.7%；关税 2782.74 亿元，完成预算的

103.4%；企业所得税 12082.18 亿元，完成预算的 108.7%，主要是汇算清缴 2011

年企业所得税收入超过预计；个人所得税 3492.61 亿元，完成预算的 102.7%；

出口货物退增值税、消费税 10428.88 亿元，完成预算的 104.8%；非税收入

2848.78 亿元，完成预算的 100.8%。

2012 年中央财政收入比预算超收 212.42 亿元，按照有关规定，车辆购置税

超收用于增加公路建设支出 28.27 亿元，其余 184.15 亿元超收收入全部用于补

充中央预算稳定调节基金，留待以后年度经预算安排使用。

2．主要支出项目执行情况。

按照稳增长、调结构、促改革、惠民生的要求，预算执行中根据经济社会
发展需要，在没有扩大中央财政支出（包括中央本级支出和对地方转移支付）

预算规模的条件下，调整支出结构，重点增加了保障性安居工程、农业水利、

节能环保等民生领域的投入。

教育支出 3781.52 亿元，完成预算的 100%，增长 15.7%。支持学前教育发

展，缓解“入园难”问题。完善农村义务教育经费保障机制，加强农村中小学校

舍维修改造，大幅提高对中西部地区的补助标准。对 3000 多万名农村义务教育

学生实施营养改善计划。免除 3445 万名城市义务教育学生学杂费，帮助 1260

万名农民工随迁子女在城市接受义务教育。对中等职业学校的农村（含县镇）

学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免收学费。健全对家庭经济困难

学生的国家资助政策体系，约 1596 万名学生受益。推动实施“985 工程”、“211

工程”，改善高校基本办学条件，全面提高高等教育质量。

汇总中央和地方公共财政预算、政府性基金预算用于教育的支出，2012 年

国家财政性教育经费支出达到 21994 亿元，占国内生产总值的比例达到了 4%。

科学技术支出 2291.5 亿元，完成预算的 100.3%，增长 12.7%。国家科技重

大专项有效实施。增加对国家自然科学基金和“973 计划”投入，国家重点实验室

和基础科研机构的保障水平大幅提高。推动前沿技术研究、社会公益研究和重

大共性关键技术研究，并取得明显进展。积极支持科技基础条件建设，推进科

技资源开放、共享和高效利用。实施科技惠民计划，促进科技成果转化应用。

文化体育与传媒支出 494.68 亿元，完成预算的 100.2%，增长 18.9%。支持

1804 家博物馆、纪念馆和 4 万多家美术馆、图书馆等公益性文化设施免费开放，

积极推进文化信息资源共享、农家书屋等重点文化惠民工程。加大对国家重点

文物、大遗址、红色文化资源和非物质文化遗产保护力度。提升重点媒体国际
传播能力，促进中华文化“走出去”。推动文化产业快速发展。

医疗卫生支出 2048.2 亿元，完成预算的 100.6%，增长 17.2%。提高新型农

村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准，由每人每年 200 元增加

到 240 元，医疗费用报销水平进一步提高。建立对基层医疗卫生机构实施基本

药物制度的长效补偿机制，在村卫生室全面实施基本药物制度。支持 17 个城市

和 311 个县（市）开展了公立医院改革试点。继续实施基本公共卫生服务项目和

重大公共卫生服务项目，加大城乡医疗救助力度，群众的受益面和受益程度不

断提升。

社会保障和就业支出 5753.73 亿元，完成预算的 100.1%，增长 22%。实现

新型农村和城镇居民社会养老保险制度的全覆盖。连续第 8 年提高企业退休人

员基本养老金，月人均水平达到 1721 元。对中央财政补助地区分别按月人均 15

元和 12 元增加城乡低保补助资金。提高部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标

准。完善孤儿、残疾人、流浪乞讨人员等社会救助体系，加大对因灾困难群众

的生活救助。健全促进就业的政策措施，支持城镇居民就业创业。

住房保障支出 2601.6 亿元，完成预算的 122.9%，增长 44.6%。超过预算较

多主要是预算执行中增加了对城镇保障性安居工程和配套基础设施建设以及农

村危房改造的补助。其中，保障性安居工程支出 2253.89 亿元，全年支持城镇

保障性安居工程住房基本建成 601 万套、新开工建设 781 万套（户）；农村危

房改造范围由中西部地区扩大到全国农村地区并提高中央财政补助标准，支持

改造农村危房 560 万户。

农林水事务支出 5995.98 亿元，完成预算的 109.2%，增长 25.3%。超过预

算较多主要是预算执行中增加了农业生产救灾、特大防汛抗旱、重大水利工程
和农田水利设施建设、小型病险水库和中小河流治理等方面的投入。加强农业

农村基础设施建设，推进 1250 个小型农田水利重点县建设，启动实施“节水增

粮行动”，基本完成 7000 座小型病险水库除险加固和 2209 条中小河流 2.75 万

公里河段治理，支持 958 个县开展山洪灾害防治。增加对种粮农民的补贴，拓

宽政策覆盖范围。扩大农业保险保费补贴区域和品种，带动农业保险为 1.83 亿

户次农户提供风险保障 9006 亿元。支持现代种业发展，推广应用旱作农业技术

和耕地保护技术。改造中低产田、建设高标准农田 3003 万亩，新建续建中型灌

区节水配套改造项目 235 个，新增和改善灌溉面积 2607 万亩。草原生态保护补

助奖励政策覆盖全部国家确定的牧区半牧区县。加大财政综合扶贫投入，提高

农村贫困地区和贫困人口自我发展能力。村级公益事业建设一事一议财政奖补

项目完成 37.42 万个。

节能环保支出 1998.43 亿元，完成预算的 113%，增长 23.1%。超过预算较

多主要是预算执行中增加了节能产品惠民工程、建筑节能、城镇污水处理设施

配套管网建设等方面的投入。加快重点节能工程建设，完成北方采暖区居住建

筑节能改造面积 2 亿平方米。出台实施平板电视、空调、电冰箱、洗衣机、热

水器等高效节能产品推广政策，全年累计销售 3274 万台。支持企业调整产业结

构，淘汰 1917 万吨焦炭、5969 万吨水泥、545 万千瓦小火电等落后产能。建设

城镇污水处理设施配套管网 1.5 万公里，支持 1.2 万个村庄开展农村环境连片整

治，加强“三河三湖”等重点流域生态环境保护。实施天然林保护等林业重点工

程，巩固退耕还林、退牧还草成果。促进新能源、可再生能源发展，发展循环

经济。

交通运输支出 3969.22 亿元，完成预算的 111.3%，增长 20.3%。超过预算较

多主要是预算执行中增加了铁路建设投资。提高交通综合运输能力，改扩建国

家和省级公路，改善内河航道，新建改建农村公路 19.4 万公里。对城市公交、

农村客运等公益性行业给予油价补贴。对取消政府还贷二级公路收费的地方给

予补助。

国防支出 6506.03 亿元，完成预算的 100%，增长 11.5%。改善部队生活和

训练条件，支持军队提高信息化建设水平，加强高新技术武器装备，增强现代

化军事能力。

公共安全支出 1880 亿元，完成预算的 102.9%，增长 10.9%。完善政法经费

保障机制，提高基层政法部门的服务能力，重点支持中西部地区化解政法机关

基础设施建设债务。

3．中央对地方税收返还和转移支付执行情况。

中央对地方税收返还和转移支付 45383.47 亿元，完成预算的 100.6%，增长

13.7%。其中：一般性转移支付 21471.18 亿元，专项转移支付 18791.52 亿元。一

般性转移支付占全部转移支付的 53.3%，比 2011 年提高 0.8 个百分点。

（二）政府性基金预算执行情况。

2012 年全国政府性基金收入 37517.01 亿元，全国政府性基金支出 36069.04

亿元。其中：

中央政府性基金收入 3313.44 亿元，完成预算的 110.8%，增长 5.8%。超过

预算主要是为支持可再生能源发展，依法新设立可再生能源电价附加收入项目。

加上 2011 年结转收入 822.21 亿元，2012 年中央政府性基金收入总量为 4135.65

亿元。中央政府性基金支出 3354.63 亿元，完成预算的 88.1%，增长 8.1%。其

中：中央本级支出 2175.17 亿元，对地方转移支付 1179.46 亿元。中央政府性基

金结转下年支出 781.02 亿元。中央政府性基金支出比预算减少，主要是有些项

目前期工作准备不够充分，当年未能实施；有些项目按“以收定支”原则相应减

少支出。

地方政府性基金本级收入 34203.57 亿元，下降 10.5%，主要是国有土地使

用权出让收入减少。加上中央政府性基金对地方转移支付 1179.46 亿元，地方政

府性基金收入为 35383.03 亿元。地方政府性基金支出 33893.87 亿元，下降

10.3%，其中国有土地使用权出让收入安排的支出 28418.19 亿元。地方政府性基

金收大于支的部分结转下年使用。

（三）国有资本经营预算执行情况。

2012 年全国国有资本经营收入 1572.84 亿元，全国国有资本经营支出

1479.66 亿元。其中：

中央国有资本经营收入 970.83 亿元，完成预算的 115%，增长 26.9%，超过

预算主要是提高烟草行业国有资本经营收益收取比例 5 个百分点，以及 2011 年

部分行业企业经济效益较好（国有资本经营收入按上年国有企业利润的一定比

例收取）。加上 2011 年结转收入 31.07 亿元，收入总量为 1001.9 亿元。中央国

有资本经营支出 929.79 亿元，完成预算的 106.3%，增长 20.8%。其中，调入公

共财政预算用于社会保障等民生支出 50 亿元，增长 25%。中央国有资本经营预

算超收收入安排用于对五大发电集团补充资本金，有关情况国务院已向全国人

大常委会报告。

地方国有资本经营收入 602.01 亿元，地方国有资本经营支出 549.87 亿元。

（四）落实全国人大预算决议有关情况。

按照第十一届全国人民代表大会第五次会议有关决议，以及全国人大财政
经济委员会的审查意见，努力做好并不断改进财政工作。一是扎实实施积极的

财政政策。加大结构性减税力度，营改增试点由上海扩大到北京等 9 个省（直

辖市）和 3 个计划单列市，有力地促进了服务业发展和产业结构优化，减轻了

企业负担。提高增值税、营业税起征点，对小型微利企业减半征收企业所得税

并扩大政策覆盖范围。增加财政补助规模，提高低收入群体的收入，扩大居民

消费。优化财政支出结构，加大民生投入，推动教育、卫生、社保等社会事业

发展。发挥财税政策的作用，推动经济结构调整和区域协调发展。二是增强基

层政府履行职能的财力保障。完善县级基本财力保障机制，扩大保障范围、提

高保障水平，中央财政奖补资金达到 1075 亿元，比 2011 年增加 300 亿元，省

级政府也认真落实保障责任，基本消除了县级基本财力保障缺口，实现了基层

政府“保工资、保运转、保民生”的既定政策目标。三是加强地方政府性债务管

理。进一步完善制度，规范管理。认真落实偿债责任，2012 年到期的地方政府

债券按期偿还。清理化解基层政府性债务取得明显进展。四是深入推进预决算

公开。按规定向社会公开了中央有关部门的预决算，在公开“三公经费”2011 年

财政拨款决算数和 2012 年预算数的同时，还公开了相关实物量信息，公开的内

容更加细化、时间相对集中、格式基本规范。五是强化预算绩效管理。积极推

动将绩效观念和绩效要求贯穿于预算管理的全过程和各环节，制定出台了预算

绩效管理工作规划，扎实开展预算绩效管理工作试点。同时，狠抓预算支出执

行管理，加快预算支出进度；强化财政监督，严肃财经纪律，较好保障了中央

重大决策部署的落实。六是做好建议提案办理工作。2012 年共承办建议提案

3803 件。同时加强了与代表委员沟通交流，进一步加大将建议提案转化为政策

措施和实际行动的工作力度。
 2012 年是本届政府任期的最后一年。回顾过去的 5 年，我们认真贯彻落实

党中央、国务院的决策部署，着力优化财政支出结构，推进财税体制改革，加

强财政科学管理，积极发挥财政职能作用，既促进了经济社会持续健康发展，

财政发展改革也呈现新的面貌。

财政宏观调控作用有效发挥。国际金融危机爆发以来，财政部门全面贯彻

落实积极的财政政策，综合运用多种调控工具，实施了一系列针对性强的政策

措施。在政策运用上，坚持统筹兼顾，注重综合平衡，既扩大国内需求特别是

刺激消费需求，努力扩大出口，又增加有效供给，提高农业综合生产能力，支

持企业发展生产；既着力加强短期的调控，又着眼增强发展后劲，促进了经济

平稳较快发展和民生持续改善。加强财政科学管理，合理把握政策实施力度和

节奏，赤字率和债务负担率控制在安全水平，强化地方政府性债务管理，有效

管控风险，保持了财政稳健运行和可持续性。2008－2012 年，全国公共财政收

入累计约 43.4 万亿元，比前个 5 年增加 26.42 万亿元，年均增长 18%；全国公

共财政支出累计约 46.37 万亿元，比前个 5 年增加 28.65 万亿元，年均增长

20.4%。

保障和改善民生成效显著。国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例

从 2007 年的 3.12%提高到 2012 年的 4%，有力地促进了教育改革发展，家庭经

济困难学生就学问题在制度上基本得到解决。全国财政医疗卫生支出 5 年累计

2.52 万亿元，年均增长 29.3%，医药卫生体制改革取得重大进展，全民医保基

本实现。加强保障性安居工程建设，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房 5

年基本建成 1800 多万套，覆盖面提高到 12.5%；农村危房改造竣工 900 万户。

城乡居民社会养老保险制度实现全覆盖，1.3 亿 60 岁以上老人按月领取养老金。
支持就业和创业力度不断加大，新型社会救助体系基本形成，社会救助和保障

标准与物价上涨挂钩的联动机制初步形成。稳步推进公益性文化设施免费开放，

公共文化服务体系建设明显加快，文化体制改革全面推进，文化事业产业健康

发展。胜利完成了汶川地震、舟曲山洪泥石流灾后恢复重建任务，支持玉树地

震灾后恢复重建，积极支持抗击重大自然灾害，保障了受灾群众基本生活。中

央公共财政用于民生的支出 5 年累计 16.89 万亿元，年均增长 21.1%，占中央公

共财政支出的比重稳定在 2/3 以上。

推动经济结构调整和区域协调发展。大力支持科技创新，优化财政科技支

出结构，重点支持基础研究、前沿和共性技术研究等，加快实施国家科技重大

专项。加大强农惠农富农财税政策力度，中央财政用于“三农”的支出 5 年累计

4.47 万亿元，年均增长 23.5%，比前个 5 年增加 2.92 万亿元，增强了城乡发展

的协调性。积极支持实施十大重点产业调整振兴规划，推动战略性新兴产业加

快发展，建立健全扶持服务业发展的财税政策体系，出台实施并不断完善促进

中小企业特别是小型微型企业健康发展的财税政策。扎实推进节能减排和生态

环境保护，全国财政节能环保支出 5 年累计 1.14 万亿元，年均增长 24.1%。建立

健全草原生态保护补助奖励机制。不断加大转移支付力度，中央对地方转移支

付由 2007 年的 1.4 万亿元增加到 2012 年的 4.03 万亿元，年均增长 27.1%，资金

重点用于中西部地区、民族地区、革命老区、贫困地区、粮食主产区和重点生

态功能区。通过中央财政转移支付实施再分配，中西部地区人均公共财政支出

水平大幅提高，有力促进了地区间基本公共服务均等化。东部地区积极支持了

中西部地区发展。

财税改革深入推进。构建有利于科学发展的财税体制机制取得重要进展。
优化转移支付结构，一般性转移支付占转移支付总量的比重由 2007 年的 50.8%

提高到 2012 年的 53.3%。县级基本财力保障机制全面建立，省直管县和乡财县

管财政管理方式改革深入推进。政府预算体系更加完整，全面取消了预算外资

金，将所有政府性收支纳入预算管理。改进超收收入使用办法，建立完善了预

算稳定调节基金制度。部门预算制度改革全面推开，国库集中收付制度改革覆

盖到县以上各级预算单位及有条件的乡级预算单位。增值税先转型后扩围的改

革取得明显成效，消费税制度逐步完善，成品油税费改革顺利实施，房产税、

资源税改革稳步推进，内外资企业税收制度实现统一，不断完善个人所得税制

度，进一步规范了国家与企业和个人之间的收入分配关系。

财政管理不断加强。管理基础工作和基层建设进一步强化，财政科学化精

细化管理全面推进。新的企业所得税法、车船税法颁布实施，预算法修订工作

取得进展。地方预算编制的完整性明显增强，预算执行的及时性、均衡性、有

效性和安全性显著提高。预算绩效管理有序推进。财政预决算公开实现常态化、

机制化，“三公经费”公开取得重要进展。全面核实地方政府性债务，摸清了债

务底数，出台了一系列加强地方政府融资平台公司债务管理的政策措施，积极

防范财政金融风险。有序开展了经国务院核准的地方政府债券发行工作。积极

化解地方政府存量债务，减轻了债务负担。覆盖所有政府性资金和财政运行全

过程的监督机制逐步健全。

5 年来财政工作取得的成绩，是党中央、国务院科学决策、正确领导的结

果，是全国人大、政协及代表委员们加强监督、有力指导的结果，是各地区、

各部门以及全国各族人民艰苦奋斗、共同努力的结果。同时，我们也清醒地认

识到财政工作中存在的问题和不足：财税立法进度有待加快，税收立法级次偏
低；财税政策在促进经济发展方式转变和调节收入分配等方面的职能作用需进

一步发挥；财政体制改革需进一步加快，政府间事权和支出责任划分仍不够清

晰，转移支付制度还不够完善，专项转移支付项目过多；税制结构不尽合理，

地方税体系建设相对滞后；一些地方非税收入规模偏大，影响财政收入的稳定

性；一些地方和单位财政资金使用效益不高，存在铺张浪费现象，预算绩效管

理需加快推进；部分地区偿债压力较大，潜在的风险不容忽视等。我们要高度

重视这些问题，并采取有效措施，努力加以解决。

二、2013 年中央和地方预算草案

（一）财政工作和预算编制总体要求。

2013 年财政工作和预算编制，要全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平

理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，紧紧围绕主题主线，坚持稳

中求进的工作总基调，继续实施积极的财政政策，深化财税体制改革，推动国

民收入分配格局调整，坚持统筹兼顾原则，进一步优化财政支出结构，切实保

障和改善民生，厉行节约，严格控制一般性支出，加强财政科学管理，提高依

法理财水平和财政资金使用绩效，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。

（二）积极的财政政策的要点。

一是适当增加财政赤字和国债规模，保持必要的支出力度。考虑到结构性

减税的滞后效应，今年财政收入增长不会太快，可调用的中央预算稳定调节基

金数额也较少，但财政刚性支出增加，特别是要增加保障改善民生支出，保持

对经济增长和结构调整的支持力度，都需要适当增加财政赤字，中央和地方财

政相应增加发债数量。二是结合税制改革完善结构性减税政策，促进经济结构

调整。继续扩大营改增试点范围，促进现代服务业发展和产业结构升级，进一
步减轻企业负担。清理取消不合理、不合法的收费项目，降低偏高的收费标准。

适当降低部分能源资源和关键零部件、原材料产品的进口关税。三是进一步优

化财政支出结构，保障和改善民生。坚持突出重点，积极而为、量力而行，增

加教育、卫生、社保等民生投入，支持农业水利和国防建设，促进革命老区、

民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，推动城乡发展一体化和城镇化建设。

严格控制一般性支出，努力节约行政经费。严肃财经纪律，反对铺张浪费。加

强财政支出绩效管理，提高资金使用效率。四是推动经济发展方式转变，提高

经济发展质量和效益。保障国家科技重大专项顺利实施，支持基础研究、前沿

技术研究等，推动企业技术创新。支持战略性新兴产业和现代服务业发展。推

进生态文明建设，促进节能减排，加快新能源、可再生能源、清洁能源和循环

经济发展；加强重点生态保护，巩固退耕还林成果，完善森林生态效益补偿和

林业补贴政策。

（三）公共财政预算安排情况。

根据中央经济工作会议确定的 2013 年经济社会发展预期指标、经济社会政

策和预算编制的总体要求，2013 年公共财政预算主要指标拟作如下安排：

中央财政收入 60060 亿元，比 2012 年执行数（下同）增长 7%；从中央预

算稳定调节基金调入 1000 亿元，合计收入总量为 61060 亿元。中央财政支出

69560 亿元，增长 8.4%。其中，中央本级支出 20203 亿元；中央对地方税收返

还和转移支付 48857 亿元；中央预备费 500 亿元。收支总量相抵，中央财政赤

字 8500 亿元，比 2012 年增加 3000 亿元。中央财政国债余额限额 91208.35 亿

元。
 图表：图 3：2013 年中央财政预算平衡关系 新华社发

地方本级收入 66570 亿元，增长 9%，加上中央对地方税收返还和转移支付

收入 48857 亿元，地方财政收入合计 115427 亿元。地方财政支出 117543 亿元，

增长 9.9%，加上地方政府债券还本支出 1384 亿元，支出总量为 118927 亿元。

地方财政收支差额 3500 亿元，国务院同意由财政部代理发行地方政府债券弥补，

并列入省级预算管理。（地方财政收支预算由地方各级人民政府编制，报同级

人民代表大会批准，目前尚在汇总中。报告中地方财政收支安排数均为中央财

政代编）

汇总中央和地方预算，全国财政收入 126630 亿元，增长 8%。加上从中央

预算稳定调节基金调入 1000 亿元，可安排的收入总量为 127630 亿元。全国财

政支出 138246 亿元，增长 10%，加上地方政府债券还本支出 1384 亿元，支出

总量为 139630 亿元。收支差额 12000 亿元，增加 4000 亿元，赤字率为 2%左

右。

2013 年中央预算主要收支项目安排情况如下：
 1．主要收入项目安排情况。

国内增值税 20950 亿元，增长 6.5%；国内消费税 8550 亿元，增长 8.6%；

进口货物增值税、消费税 15875 亿元，增长 7.3%；关税 2970 亿元，增长 6.7%；

企业所得税 13123 亿元，增长 8.6%；个人所得税 3815 亿元，增长 9.2%；车辆

购置税 2426 亿元，增长 8.9%；出口货物退增值税、消费税 11110 亿元，增长

6.5%；非税收入 2755 亿元，下降 3.3%，主要是取消和免征部分行政事业性收

费。

2．主要支出项目安排情况。

进一步优化财政支出结构，突出重点，控制一般，中央财政主要支出项目

拟安排如下：

教育支出 4132.45 亿元，增长 9.3%。保持财政教育投入持续稳定增长，加

强教育经费使用管理，提高资金绩效。支持学前教育加快发展。进一步提高农

村义务教育经费保障水平，继续实施农村义务教育阶段学生营养改善计划，着

力提升农村义务教育薄弱学校办学水平。支持改善普通高中办学条件，加强职

业教育基础能力建设。支持实施“985 工程”、“2011 计划”，推进高等教育内涵式

发展。全面落实国家资助家庭经济困难学生政策，促进教育公平。

科学技术支出 2529.91 亿元，增长 10.4%。保障国家科技重大专项顺利实施。

通过“863 计划”、国家科技支撑计划、公益性行业科研专项等，支持前沿技术研

究、社会公益研究和重大共性关键技术研究。增加对“973 计划”等的投入，加强

基础研究。发挥国家科技成果转化引导基金的作用，推进区域科技创新公共服

务能力建设，促进创新驱动发展。扩大科技惠民计划试点范围，加快科技成果

走进基层、惠及百姓。
 文化体育与传媒支出 540.54 亿元，增长 9.3%。深入推进博物馆等公益性文

化设施免费开放。加强基层公共文化服务体系建设。大力支持红色文化资源、

文物保护重点工程、水下文化遗产和大遗址文物保护。强化重点媒体国际传播

能力建设，支持文化产业发展，鼓励文化产品和服务出口。加强全民健身设施

建设，启动体育场馆免费或低收费开放。

医疗卫生支出 2602.53 亿元，增长 27.1%。提高新型农村合作医疗和城镇居

民基本医疗保险的财政补助标准，由每人每年 240 元提高到 280 元。扩大城乡

居民大病保险试点，巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制，

加快公立医院改革。将城乡居民基本公共卫生服务经费标准由每人每年 25 元提

高到 30 元，扩大部分服务项目覆盖面。继续实施重大公共卫生服务项目。扩大

城乡医疗救助范围，加强对特殊困难人员的医疗救助。加强食品药品安全监管

能力建设，保护群众合法权益。

社会保障和就业支出 6550.81 亿元，增长 13.9%。按照 10%左右的标准继续

提高企业退休人员基本养老金水平。巩固新型农村和城镇居民社会养老保险制

度全覆盖成果。适当提高城乡居民最低生活保障水平，对中央财政补助地区继

续分别按照月人均 15 元和 12 元增加补助。调整优抚对象等人员抚恤和生活补助

标准。继续对城乡低保对象等困难群众发放春节生活补贴。进一步完善社会救

助体系，保障受灾群众基本生活。加大就业政策扶持力度，支持做好重点群体

就业工作。

住房保障支出 2229.91 亿元，比上年预算数增长 5.3%，比上年执行数下降

14.3%，主要是上年预算执行中通过调整支出结构一次性增加了对城镇保障性安

居工程和配套基础设施建设以及农村危房改造的投入，同时 2013 年保障性安居

工程建设任务量减少。按照年度建设任务计算，财政投入力度加大，资金安排

重点向公共租赁住房、棚户区改造倾斜。

农林水事务支出 6195.88 亿元，比上年预算数增长 12.8%，比上年执行数增

长 3.3%，主要是上年预算执行中通过调整支出结构一次性增加了重大水利工程

和农田水利设施建设、小型病险水库和中小河流治理等方面的投入。提高小型

农田水利重点县建设水平并扩大覆盖面，加强中小河流治理、小型病险水库除

险加固和山洪灾害防治。健全农资综合补贴政策，稳定农作物良种补贴政策。

增加农机购置补贴规模，提高农业机械化水平。扩大农业保险保费补贴覆盖范

围，适当提高部分险种补贴比例。实施种业等重大农业科技工程，推广防灾减

灾稳产增产关键技术，促进农业科技成果转化。推动现代农业生产和农民专业

合作组织发展，支持农业生产经营体制创新和社会化服务组织建设。增加农业

综合开发投入，以粮食主产区和产粮大县为重点，继续改造中低产田、建设高

标准农田，加快中型灌区节水配套改造。健全草原生态保护补助奖励政策，支

持草原生态保护后续产业发展。进一步完善森林生态效益补偿制度并提高补偿

标准。完善财政综合扶贫政策，支持贫困地区培育特色优势产业。扎实开展村

级公益事业建设一事一议财政奖补，加强对已建成项目的后续管护。扩大国有

农场办社会职能改革和农村综合改革示范试点范围。

节能环保支出 2101.27 亿元，比上年预算数增长 18.8%，比上年执行数增长

5.1%，主要是上年预算执行中通过调整支出结构一次性增加了建筑节能、城镇

污水处理设施配套管网建设等方面的投入。加大对大气污染治理的支持力度，

创新综合治理机制，明确治理责任，完善相关制度。推进重点节能工程建设，

推广先进环保产品，促进环境服务业发展。加大节能产品惠民工程实施力度，
加快推广电机、风机、水泵等 5 类工业节能产品。推动重点流域水污染防治、

污水管网建设及设施运行，加强水质良好湖泊生态环境保护，促进解决群众饮

水安全问题。开展重金属污染综合防治示范，启动新一轮农村环境集中连片整

治。加强国家“城市矿产”示范基地建设，促进餐厨废弃物无害化处理和资源化

利用，扩大园区循环化改造试点范围。继续实施天然林保护二期工程，巩固退

耕还林成果并提高部分项目补助标准。支持新能源汽车科技研发和产业化发展，

加快发展新能源、可再生能源和清洁能源。

交通运输支出 3973.86 亿元，增长 0.1%。支持公共交通基础设施建设。继

续对城市公交、农村客运等公益性行业给予油价补贴。支持地方取消政府还贷

二级公路收费。

国防支出 7201.68 亿元，增长 10.7%。加强军队机械化和信息化建设，支持

改善部队官兵工作生活条件，推进国防和军队建设，维护国防安全。

公共安全支出 2029.37 亿元，增长 7.9%。健全政法经费保障机制，加强贫

困地区政法机关能力建设，支持开展法律援助。

一般公共服务支出 1350.58 亿元，增长 1.5%，增幅较低主要是落实中央有

关规定，从严控制一般性支出，严格控制行政机关公用经费和项目支出。

3．中央对地方税收返还和转移支付安排情况。

中央对地方税收返还和转移支付 48857 亿元，增长 7.7%。其中：一般性转

移支付 24538.35 亿元，增长 14.3%；专项转移支付 19265.86 亿元，增长 2.5%。

在一般性转移支付中，均衡性转移支付 9812.25 亿元，增长 14.3%（其中：县级

基本财力保障机制奖补资金 1525 亿元，增长 41.9%；重点生态功能区转移支付

423 亿元，增长 14%；产粮大县奖励资金 318.25 亿元，增长 15%），革命老区、

民族和边境地区转移支付 621.9 亿元，增长 11.2%。

4．中央预算稳定调节基金情况。

2012 年初预算调入使用 2700 亿元后，中央预算稳定调节基金余额为

1069.78 亿元；执行中用超收收入补充 184.15 亿元后，年底余额为 1253.93 亿元。

2013 年初预算调入使用 1000 亿元后，剩余 253.93 亿元。

汇总以上各项支出，2013 年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、

医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化方面的支出安排合计

15712.5 亿元，比上年预算数增长 13.5%，比上年执行数增长 9.6%；用在公共交

通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与人民群众生活密切相关的支出安排

合计 17150.03 亿元。中央财政用于“三农”的支出安排合计 13799 亿元，增长

11.4%。其中：支持农业生产支出 5426.83 亿元，对农民的粮食直补、农资综合

补贴、农作物良种补贴、农机购置补贴支出 1700.55 亿元，促进农村教育、卫生

等社会事业发展支出 6051.12 亿元，农产品储备费用和利息等支出 620.5 亿元。

中央对地方税收返还和一般性转移支付大部分也将用于保障改善民生和“三农”

方面。

需要说明的是，民生和“三农”支出不是单独的预算科目，为了便于审议，

将与民生和“三农”相关的支出项目综合反映出来，因而存在一些交叉重复。

（四）政府性基金预算安排情况。

中央政府性基金收入 3619.13 亿元，增长 9.2%。加上上年结转收入 781.02

亿元，中央政府性基金收入总量为 4400.15 亿元。中央政府性基金支出 4400.15

亿元，增长 31.2%。其中：中央本级支出 2564.01 亿元，增长 17.9%；对地方转

移支付 1836.14 亿元，增长 55.7%。

 地方政府性基金本级收入 33137.02 亿元，下降 3.1%。其中，国有土地使用

权出让收入 27404.01 亿元，下降 3.9%。加上中央政府性基金对地方转移支付

1836.14 亿元，地方政府性基金收入为 34973.16 亿元。地方政府性基金支出

34973.16 亿元 ，增 长 3.2% 。其中， 国 有土地使 用 权出 让收 入安排的 支出

28046.04 亿元，下降 1.3%。

汇总中央和地方预算，全国政府性基金收入 36756.15 亿元，下降 2%，加

上上年结转收入 781.02 亿元，全国政府性基金收入总量为 37537.17 亿元；全国

政府性基金支出 37537.17 亿元，增长 4.1%。

（五）国有资本经营预算安排情况。

中央国有资本经营收入 1011 亿元，增长 4.1%。加上上年结转收入 72.11 亿

元，中央国有资本经营收入总量为 1083.11 亿元。中央国有资本经营支出 1083.11

亿元，增长 16.5%。其中，调入公共财政预算用于社会保障等民生支出 65 亿元，

增长 30%。

地方国有资本经营收入 558.4 亿元，地方国有资本经营支出 558.4 亿元。

汇总中央和地方预算，全国国有资本经营收入 1569.4 亿元，加上上年结转

收入 72.11 亿元，全国国有资本经营收入总量为 1641.51 亿元；全国国有资本经

营支出 1641.51 亿元。

社会保险基金预算已试编三年，相关制度体系和管理机制逐步建立。按照

全国人大的要求，我们会同人力资源社会保障部、卫生部首次正式编制了 2013

年全国社会保险基金预算，包括社会保险法已明确的各项基金。汇总中央和地

方预算，全国社会保险基金收入 32828.78 亿元，比 2012 年预计执行数增长

9.9%，其中保险费收入 24663.72 亿元、财政补贴收入 7180.31 亿元。全国社会

保险基金支出 27913.31 亿元，比 2012 年预计执行数增长 16.8%。本年收支结余

4915.47 亿元，年末滚存结余 40943.1 亿元。

三、深化财税改革，加强科学管理，努力完成 2013 年预算

（一）抓好政策落实，厉行勤俭节约。

落实好积极财政政策的各项措施，促进经济稳定增长，推动经济结构调整

和经济发展方式转变。密切跟踪分析政策实施效果，并根据经济运行态势，增

强政策的针对性、灵活性和前瞻性。实施好各项税费减免政策，减轻企业和居

民负担。突出重点、控制一般，把财政资金用在刀刃上，保障好农业、教育、

医疗卫生、社会保障、就业、保障性安居工程、公共文化等重点支出需要，切

实保障和改善民生。认真贯彻中央关于改进工作作风、密切联系群众“八项规定”

的要求，厉行勤俭节约、防止铺张浪费。牢固树立“过紧日子”的思想，严格控

制一般性支出和“三公经费”，加强会议费、差旅费和车辆管理，严格控制修建

装修办公楼等楼堂馆所，进一步清理规范庆典、研讨会、论坛等活动，努力降

低行政成本。

（二）深化财税改革，完善体制机制。

加快健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，促进基本公共服务均

等化和主体功能区建设。合理界定中央与地方的事权和支出责任，结合营改增

进程研究调整中央和地方的收入划分。优化转移支付结构，减少专项转移支付，

完善转移支付制度，进一步提高转移支付资金使用效益。健全县级基本财力保

障机制，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。完善预算收支管理制度，

进一步增强预算的完整性、透明度和有效性。健全政府预算体系，实行全口径

预算管理，继续完善政府性基金预算制度，健全国有资本经营预算制度并进一
步增加用于社保等民生方面的支出，推进社会保险基金预算管理制度化、规范

化。加快建立公共资源出让收益合理共享机制。健全预决算公开机制，规范公

开内容和程序。积极推行预算绩效管理制度，逐步建立全过程预算绩效管理机

制。推进税收制度改革，促进形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。扩

大营改增试点范围，抓紧研究在交通运输业和部分现代服务业开展全国试点的

方案，进一步优化增值税制度。推进资源税改革，扩大资源税从价计征范围。

完善消费税制度，研究将部分过度消耗资源、污染环境的产品纳入征税范围。

积极构建地方税体系。同时，积极发挥财税政策在调节收入分配中的作用，支

持国有企业、金融、价格、投融资体制、事业单位改革，促进社会主义市场经

济体制不断完善，激发经济社会发展内在活力和动力。

（三）强化财政管理，提高预算绩效。

加强财政法制建设，积极配合做好预算法修订工作，及时修订预算法实施

条例，推进环境保护税法、政府采购法实施条例等财税法规立法工作。细化预

算编制，提高年初预算到位率，进一步增强预算编制的科学性。强化基本支出

管理，推动项目滚动预算编制，加强行政事业单位资产配置预算管理。依法加

强税收和非税收入征管，抓好预算支出执行管理，增强预算支出的及时性、均

衡性、有效性和安全性。完善国库单一账户体系，规范财政专户管理。推进预

算绩效管理，加强重大民生支出项目绩效评价，提高财政资金使用效益。强化

财政管理基础工作和基层建设。施行事业单位会计准则和制度。进一步加强地

方政府性债务管理，坚决制止一些地方违法违规融资和担保承诺行为，逐步将

地方政府债务收支分类纳入预算管理，建立地方政府性债务风险预警机制。加

强监督检查，保障中央重大决策部署和重大财税政策有效落实，建设稳固、可
持续的国家财政。自觉接受全国人大的监督，虚心听取全国政协的意见和建议，

进一步提高财政管理水平。

各位代表，完成 2013 年预算意义重大。我们要在以习近平同志为总书记的

党中央领导下，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，

开拓进取，扎实工作，不断推进财政发展改革，为实现 2013 年经济社会发展目

标、夺取全面建成小康社会新胜利作出积极贡献！