Recuento histórico y balance del proceso de descentralización peruano

Autores:
Aguinaga Sánchez, Ketty Zulema
Rojas Bada, Fátima Ilene

Resumen
El presente artículo se centra con exactitud en el largo proceso de descentralización en
el Perú, con todas las implicancias que esto puede traer, también analizaremos el
recorrido del sistema de gobierno en el Perú desde los inicios es de vital importancia
para entender los retos que debemos asumir como población e instar a las autoridades a
implementar reformas reales en cuanto al centralismo que existe en nuestro país y que
nos divide como peruanos. Por otra parte la descentralización también permite la
transfiera dentro del Estado de autoridad y capacidad de decidir, recursos, poder y
funciones a los gobiernos regionales ya que por medio de estos, se promueve un modelo
de desarrollo equitativo e incluyente, fortalecer la democracia, construir una mejor
ciudadanía y crear nuevas oportunidades para el desarrollo económico en la región, un
punto importante del presente artículo es que se considera a la descentralización como
una forma de aumentar la participación democrática en la solución de sus problemas
más cercanos y mecanismo útil para racionalizar la gestión pública.

Palabras claves
 Descentralización.
 Estado.
 Gobernabilidad.
 Regionalismo.
 Desarrollo.
 Modernidad.
Introducción
El desarrollo económico del Perú se explica por su geografía y por su historia. La
geografía peruana, con sus regiones y recursos naturales y sus fenómenos climáticos ha
condicionado el poblamiento y la organización económica en el territorio en las
diferentes épocas. Su historia, que en el fondo es el recuento de las múltiples formas en
que se organizaron los grupos sociales para vivir y gobernarse según los intereses
cambiantes en cada época, explica la manera en que se organizó el territorio peruano,
teniendo en cuenta los condicionantes geográficos, económicos y culturales.

Marco teórico
Nuestros pueblos se encuentran doblemente alejados en razón del relieve del suelo de
angustia topográfica. La distancia es además un factor que influye en nuestra psicología
nacional, en nuestra política y nuestra administración.

“Pueblos y hombre viven aún en esta patria alejados unos de otros, con tierra o espíritu
de por medio”. (Ibídem, 1987, p.108). Pero la distancia como factor determinante de
nuestra psicología, se torna problema agudo en el campo político y económico. Estamos
angustiados por ella, pero más bien por la distancia del espíritu a espíritu que de aldea a
aldea.

Los antiguos pobladores, incas o pre incas dieron al país una organización política y
administrativa adecuada a la distancia, puesto que organizaron un sistema de tambos,
calculando la longitud recorrida en jornadas de a pie por los chasquis o por los ejércitos.
Para vencer las distancias, sus caminos seguían casi la línea recta, salvando cumbres
altísimas, nieves eternas, bajadas de pendientes extremas y llanuras inmensas. Pero
además los antiguos peruanos, como los indígenas nativos de la selva en la actualidad,
no perdían su espíritu de masa porque luchaba contra la influencia de la distancia.

A la época incaica y a la época colonial, que tuvieron organización buena o mala, ha

sucedido un siglo conservador de los rezagos de ambas organizaciones, pero sin
organización propia ni adecuada al ritmo de la vida actual. La distancia incaica y la
distancia colonial, tuvieron su realidad en el poblado, en el camino, en la organización
política, en la demarcación geográfica, en la administración y la explotación económica.

En la época actual, han transcurrido más de 100 años conservando una administración y
una demarcación absurdas

El resultado es que la distancia, elemento primordial de la organización, ha cambiado de

valor. Ha cambiado totalmente la medida de todo medio de existencia y de locomoción
en el Perú, pero vestimos el mismo traje y pretendemos caminar al mismo ritmo de hace
cientos de años. Cuando ya está en uso las plataformas virtuales, las últimas
tecnologías, los automóviles.
La descentralización:

Por razones como la distancia, la pésima organización y el atraso de nuestro país, surge
el proceso de la descentralización que inició en el gobierno de Alejando Toledo.

Dice Camilo Vallauz, los “Estados no pueden ser considerados como entidades
intercambiables en sus caracteres esenciales. Las divisiones territoriales de un Estado no
serán ya ante todo divisiones de poder, de orden administrativo y político, porque la
rapidez de las comunicaciones, hace cada vez menos necesario este modo de
fraccionamiento. Entonces, las divisiones deben hacerse para la producción y el cambio,
que comprendan divisiones menos numerosas, menos supuestas y más vastas” (p. 35).

El regionalismo aparte de tener una unión de sentimiento, de danzas, de folklore y de

costumbres, es necesario una buena organización política del Estado.

La definición que da Barthélemy al decentralismo es exacta: “País descentralizado, dice

el eminente profesor, es aquel en el que el Gobierno nacional se limita a dirigir los
servicios generales, dejando los regionales, locales a ciertas autoridades” (p. 91).

Por tanto, a partir de las diferentes leyes que se han dado en nuestro país, se entiende
como descentralización al proceso de transferir dentro del Estado:

1. Autoridad y capacidad de decidir.

2. Recursos.

3. Poder y funciones.

Estás características vienen del gobierno central a los gobiernos regionales y locales,
también conocidos como gobiernos subnacionales.

La descentralización es importante porque permite:

1. Promover un modelo de desarrollo equitativo e incluyente: Frente a las

desigualdades existentes en el país se debe promover un modelo de desarrollo
equilibrado, que reduzca las brechas o diferencias sociales y económicas
internas.

2. Fortalecer la democracia: mediante la ampliación de la base de la toma de

decisiones en el país, es decir, redistribuyendo el poder político. Si antes las
grandes decisiones sobre el futuro del Perú eran tomadas por algunos sectores, la
 descentralización permite que la mayoría de ciudadanos y ciudadanas estén
informados y participen en esa toma de decisiones.

3. Construir ciudadanía: es decir promover el derecho de los ciudadanos y

ciudadanas para decidir sobre aquellos aspectos que afectan directamente su
desarrollo individual y colectivo. También significa promover su
corresponsabilidad en el desarrollo del país.

4. Crear nuevas oportunidades para el desarrollo económico: las cuales se

lograrán con el fortalecimiento y articulación de los mercados regionales, en el
marco de una estrategia de desarrollo del país, con proyección al mundo y a la
región latinoamericana.

Por tanto, la descentralización busca hacer frente a los problemas y sus consecuencias
generadas por el centralismo, que es un problema grave que no sólo se vive en la capital
de Lima, sino también en las capitales de las regiones.

“Se considera a la descentralización como una forma de aumentar la participación

democrática en la solución de sus problemas más cercanos y mecanismo útil para
racionalizar la gestión pública. Es así que la descentralización presenta planteamientos
de mejora administrativa, desburocratización, lucha contra la corrupción, reducción de
la intervención del Estado y del déficit público, la privatización, el aumento de los
ingresos fiscales y en última instancia contribuir a la adaptación del modelo económico
imperante a la nueva situación del mercado mundial. No hay milagro económico posible
pero si puede haber una política local más eficiente (económica y socialmente) y
participativa” 1
cite bien este párrafo corresponde a
http://atlasflacma.weebly.com/uploads/5/0/5/0/5050016/herrera_descentralizacion_un_n
uevo_intento.pdf

El titulo del texto es DESCENTRALIZACION (Derechos de propiedad [2003], Banco

Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Se puede fotocopiar este
material para uso en investigación, educación u otro propósito académico solamente en los
países miembros del Banco Mundial. Todos los materiales están sujetos a revisión. Las
opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor o autores, o

1
RODRIGUEZ Adolfo. (1993) Centralismo, Municipio, Regionalización y Descentralización en Nicaragua;
Fundación Ebert, Nicaragua ESTA CITA CORRESPONDE A : Algunas respuestas que están explicitas o
implícitas en varios procesos y diferentes visiones al para que se descentraliza, son la siguientes: 4
instructores individuales, y no deben atribuirse al Instituto del Banco Mundial o al Banco
Mundial.")

RAZONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN.- VENTAJAS Y OBSTÁCULOS La

modernidad del Estado y del sistema político administrativo ha sido un imperativo para
el desarrollo. En ello ha estado implícita la gobernabilidad. En este proceso la
descentralización ha sido planteada como un objetivo en el que convergen dos
posiciones: la de quienes pretenden disgregar las demandas y conflictos sociales y
reducir mecánicamente los gastos de la administración central y la de quienes
promueven el relanzamiento económico y la democratización política del Estado, que
posibilitaría la integración y la participación de los sectores más amplios de la
población2 . Algunas respuestas que están explícitas o implícitas en varios procesos y
diferentes visiones a la pregunta para que se descentraliza, son las siguientes:

 Descongestionar administrativamente el gobierno central.

 Mejorar la administración del Estado

 Acercar la administración al ciudadano

 Fortalecer otras instancias del Estado

 Limitar el poder del gobierno central

 Legitimar al Estado

 Involucrar en las tareas del gobierno a otros sectores

 Mejorar la atención al territorio Cite Bien

 Facilitar un desarrollo territorial equilibrado

 Apoyar la planificación económica

 Facilitar la puesta en marcha de la planificación territorial

 Incorporar zonas y regiones marginadas

2
5 BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENTO/ BANCO MUNDIAL (2003)
 Mejorar el uso de los recursos humanos, económicos y físicos

 Controlar mejor el territorio

 Mejorar el cobro de impuestos

 Privatizar funciones que venía ejerciendo el Estado

 Racionalizar las inversiones del gobierno central

 Neutralizar presiones de grupos regionales

 Neutralizar presiones populares

 Evitar las emigraciones hacia las ciudades y ordenar el flujo migratorio

 Descongestionar las grandes ciudades especialmente la capital

 Neutralizar movimientos separatistas

 Emprender un proceso de transformación del modelo económico imperante.

OBSTÁCULOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Nos referiremos a riesgos implícitos en la descentralización. En primer lugar la
descentralización es un concepto usado con poca precisión en el debate político, sin
mayor reflexión sobre sus implicancias políticas y técnicas para el conjunto de la
función pública y por lo que se carece de un consenso político. Existen potenciales
problemas que pueden llevar a un deterioro de la capacidad del gobierno en la
prestación de los bienes y servicios públicos; de las tres funciones típicas de un
gobierno: estabilización, redistribución y asignación, solo esta última podría verse
claramente favorecida con la descentralización. Pero existen problemas potenciales con
las otras dos funciones. Es decir, un problema de desequilibrio fiscal (inestabilidad)
debido a un proceso de descentralización deficiente podría ocasionar que,
paradójicamente, ocurra un deterioro en la prestación de los servicios y que los vicios
que se registraban en el gobierno central se repliquen a nivel local. Aún más, el
deterioro de los servicios por lo general va acompañado de una gestión financiera
deficiente, por lo que existe un riesgo macroeconómico relacionado principalmente con
la duplicación del gasto público y el desbalance fiscal. Por último, es posible que los
gobiernos subnacionales con mayores recursos sean los más beneficiados con la
descentralización, pudiéndose acentuar los problemas de equidad. Muchos gobiernos
locales no cuentan con la capacidad técnica ni con las instituciones apropiadas para
llevar a cabo su tarea. Asimismo, las reglas que rigen las relaciones
intergubernamentales no son las adecuadas en términos de rendición de cuentas y
autonomía, además de carecer de los incentivos para promover una gestión
administrativa eficiente. La precariedad de las respuestas que en buena medida dan los
municipios respecto a las posibilidades que ofrecen sus competencias y funciones,
especialmente en lo referido a la satisfacción de las demandas de los sectores de más
bajos ingresos.3

Las Hipótesis de Trabajo son:

i) en un contexto institucional centralizado el gobierno nacional distribuye las
transferencias presupuestales favoreciendo a los gobiernos sub nacionales (Consejos
Transitorios de Administración Regional), en los cuales existe población con alto grado
de oposición al partido del gobierno nacional;
ii) en un contexto institucional descentralizado el gobierno nacional distribuye las
transferencias presupuestales sin distinción de partido o afinidad políticos. Es decir,
transfiere presupuesto sin hacer cálculos políticos para favorecer a sus propias
organizaciones políticas regionales ni favorecer a los gobiernos regionales que son de
oposición. Las hipótesis se plantean dentro de dos contextos institucionales diferentes:
uno centralizado y otro descentralizado que difieren en el nivel de competencias sobre
ingresos y principalmente sobre gastos de los gobiernos regionales.
Hipótesis central
La descentralización en el Perú es un proceso trunco por la desidia de nuestras
autoridades.

Métodos

-Inductivo-deductivo

Resultados

3
TESIS PARA OPTAR EL GRADO DE: DOCTOR EN DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS AUTOR: MG. HUGO
ANTONIO VITTERI ÑIQUIN.
-La descentralización en el Perú es hasta hoy un fenómeno trunco, ya que todos los
poderes del estado se centran en un solo lugar que es nuestra capital.
-Con respecto a nuestra primera hipótesis, confirma nuestro estudio que en un contexto
institucional centralizado y además autoritario –como fue el gobierno de Fujimori- el
gobierno nacional se apropia de los beneficios electorales que se derivan de las
inversiones que se hagan a través de gobiernos subnacionales (CTAR) que no tienen
competencias transferidas ni atribuciones de ejecución de gasto; Así mismo, sumado a
las “transferencias intergubernamentales” de recursos presupuestales se presenta, en este
tipo de contexto y de gobierno autoritario, la figura de la “redistribución del
presupuesto”, la cual se hizo evidente con el manejo de Programas como el
FONCODES, en donde se manejó más del 20% del presupuesto de la república, dirigido
a maximizar el apoyo electoral esperado, conociendo la propensión de grupos
poblacionales que votan por ciertos partidos (como el APRA), distribuyeron recursos
hacia votantes que tienen la disposición a intercambiar preferencia ideológica por
promesas de beneficio económico. Por otro lado, con respecto a nuestra segunda
hipótesis, en un contexto institucional descentralizado, como la primera década del 2000
el gobierno nacional distribuye las transferencias presupuestales sin distinción de
partido o afinidad políticos; aquí se evidencia un factor exógeno a la discrecionalidad
que pudiera tener el gobierno nacional sobre el manejo de las transferencias, que es el
aumento notable de los recursos regionales provenientes del canon, los cuales
legalmente deben gastarse mayormente en inversiones. Esto revela que la decisión de
transferir montos cada vez más significativos de presupuesto a las regiones, ha tenido
que ver con los montos distribuidos por el canon que están relacionados con el aumento
de los precios internacionales de los recursos naturales no renovables, y no por una
política emprendida del gobierno de transferir esos niveles de montos registrados. Aun
así, este crecimiento de las inversiones regionales por el canon, la fuente de Recursos
Ordinarios sigue siendo muy importante para solventar los gastos de personal y
obligaciones sociales.

Referencias.
-Factores Que Limitan La Descentralización Fiscal: El Caso De La Región La Libertad,
Perú Autor: Mg. Hugo Antonio Vitteri Ñiquin Trujillo – Perú 2015
-“La Regionalización En El Perú: Un Análisis De La Reforma Del Gobierno Regional
De Junín 2008-2009 Desde El Enfoque De Desarrollo Sostenible” Mario Francisco
Bazán Borja Lima, 2013
-“Descentralización Fiscal: Sistemas De Financiamiento Y Transferencias De
Presupuesto A Gobiernos Regionales 1990 - 2010” Edwin Peccio Chavesta Lima – Perú
2013.
-Aspur, J. y Távara, J. (2006). La descentralización en el Perú Un balance de lo
avanzado y una propuesta de agenda para una reforma imprescindible. Perú: Propuesta
Ciudadana.
-Padilla, J. (1987). Distancia y descentralización. Lima.

-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2014). Estudio del proceso de
descentralización en el Perú. Perú.

-Proyecto USAID. (2010). ABC de la descentralización, recuperado el 31 de julio del

2015
dehttp://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/2DAC836C6570A2EC0
5257861005C3136/$FILE/ABC_Descentralizaci%C3%B3n.pdf