LA PREDICTIBILIDAD, EL TUPA
Y LA PETIGIóru DE IÑTONMES
Gustavo sÁNcHEz MoRALES
.\bogado por la Universidad de San Martín
de Porres. Abogado del área de Litigios yAr-
bitraje en Mdal, Vidal & Puertas Legal. Ha
seguido el Curso de Extensión Universitaria
de Argumentación Jurídica en la Universidad
--\ntonio Ruiz de Montoya; asimismo, hizo
el Curso de Especialización Avanzada en
Derecho Civil Patrimonial en la Pontiflcia
Unirersidad Católica del Peru (PUCP). cur-
sando actualmente la l\'faestría en Derecho
Cir rl en la Pt,iCP
t. INTRODUCCIÓN
"Cuando les dije que íbamos por
un camino equivocado, uno
aquellos hombres me dio una bo-
f-etada y me mandó a callar. Me
dijo que el Estado sería mi familia
a partir de entonces (...)" (Win-
ters, 2000, p. 57). Este texto debe
evocar a muchos de los lectores
aquella situación en la que luego
de dar inicio a algún trámite y/o
procedimiento administrat¡vo y
haber cumplido con presentar la
documentación exigida en el Tex-
to Unico de Procedimientos Ad-
ministrativos (TUPA), la Autori-
dad Administrativa nos requiere la
presentación de documentos y la
intervención de gerencias no esta-
blecidos en el TUPA ni en dispo-
sitivo legal alguno.
Siendo que los requerimientos de
1a administración vulneran los ar-
tículos 1.15(r) del t.n., 39tz) y 84
numeral 4)or ¿.r. rro de la Ley
\I' 21444, pues se exige al admi-
nistrado el suministro de informa-
ción y la intervención de oficinas
no previstas legalmente, se for-
mulan las quejas y reclamos res-
pectivos advirtiéndose a la admi-
nistración que se está yendo por
¡ ADMINISTRACION PUBLICA
:
\
'nfre las cuestionables conductas realizadas por la adminislracién
está el solicitar documentac¡ón e intervención de gerencias no es-
tablecidas en el TUPA ni previstas legalmente. En mérito a ello. el autor
cuestiona si legalmenfe es posible que la administración ptiblica realice
dicha conducta. Mediante un análisis normafiva, doctrinario y práctico el
autor pretende senlar algunas nociones básicas que todo funcionario del
Estado debe comprender sobre dichas materias.
de un "camino equivocado"; sin em- desarrollo del trámite y/o procedi-
bargo se nos da una "bofetada" miento iniciado.
indicándonos que dichos docu-
mentos e intervenciones resultan Con motivo de iniciar ante una mu-
necesarios para continuar con el nicipalidad provincial un proce-
(t) "1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a los ad-
ministrados o sus representantes infomación veraz, completa y conñable sobre cada procedimiento a su
cago, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener ma comprensión cierta sobre los
requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrím obtener Las actuaciones de
la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados ruona-
blemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por Ias razones que se
expliciten, por escrito, decida apartilse de ellos. La autoridad administrativa se somete al ordenamiento
jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede
variar inazonable e inmotivadamente la interpretación de Ias normas aplicables".
(2) "Artículo 39.- Legalidad del procedimiento
39.1 Los procedimientos administrativos, requisitos y costos se establecen exclusivamente mediante de-
creto supremo o noma de mayor jerarquía, por Ordenanza Regional, por Ordenanza Municipal, por la
decisión del titular de los organismos constitucionalmente autónomos Dichos procedimientos deben se¡
compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Adminiitrativos, aprobados para
cada entidad, en el cual no se pueden crear procedimientos ni establecer nuevos requisitos, salvo 1o rela-
tivo a la determinación de las tasas que sean aplicables. En el caso de 1os organismos reguladores estos
podrán establecer procedimientos y requisitos en ejercicio de su fmción normativa.
39.2 Las entidades solamente exigirán a los administrados el cumplimiento de procedimientos, la presen-
tación de documentos, el suministro de infomación o el pago por derechos de tramitación, siempre que
cumplan con los requisitos previstos en el numeral mterior. Incure en responsabilidad la autoridad que
procede de modo diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos.
39.3 Las disposiciones concemientes a la eliminación de procedimientos o requisitos o a la simplifica-
ción de Ios mismos, podrán aprobarse por Resolución Ministerial, Noma Regional de rango equivalente
o Decreto de Alcaldía, según se trate de entidades dependientes del Gobierno Central, Gobiemos Regio-
nales o Locales, respectivamente.
39.4 Los procedimientos administrativos, incluyendo sus requisitos, a cargo de las personas jurídicas
bajo el régimen privado que prestan seruicios públicos o ejercen función administ¡ativa deben ser debi-
damente publicitados, para conocimiento de los administrados".
(3) "Artículo 84.- Deberes de las autoridades en los procedimientos
Son deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus pafícipes, los
siguientes:
()
4) Abstenerse de exigir a 1os administrados el cumplimiento de requisitos, la realización de trámites, el
suministro de infomación o la realización de pagos, no previstos legalmente".
& CONTROL NO 56 / AGOSTO 2O1B 77
 TIT
nru
TEI PROCED¡MIENTOS ADMINISTRATIVoS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
dimiento de "asignación de zo-
nificación" a un predio, se cum-
plió con presentar la documen-
tación exigida por el TUPA ante
la Gerencia de Desarrollo Urba-
no -entidad encargada de resolver
según e1 mencionado documen-
to-; sin embargo, posteriormente
se nos exigió presentar informes,
así como la intervención de geren-
cias y comisiones no establecidos
en el TUPA. Así, se nos requirió
presentar un estudio de evaluación
de riesgo del proyecto que se de-
sarrollaría sobre el predio, se re-
quirió un informe del delegado
ad hoc del INDECI, se exigió un
dictamen de la Comisión de Obras
Públicas y Privadas de la entidad
edil, se solicitó un informe de la
Gerencia de Asesoría Jurídica de
la Municipalidad Provincial y, re-
cientemente, se ha solicitado un
informe de la Gerencia de Protec-
ción de Medio Ambiente v Salu-
bridad del municipio.
Reiteramos, ninguna de estas exi-
gencias han sido establecidas en el
TUPA de la entidad edil, la inter-
vención de las gerencias y comi-
siones tampoco han sido previstas
legalmente para el procedimiento
iniciado, sin embargo, se nos indi-
ca que tales condiciones resultan
necesarias cumplir para continuar
con trámite administrativo.
En nuestra práctica administrati-
va hemos podido ubicar situacio-
nes similares a la expuesta, por
ejemplo, el Acuerdo áe Consejo
N'042-2015-MDPH de la Muni-
cipalidad Provincial de Punta Her-
mosa, para cuya emisión se requi-
rió la intervención e informes de
la jefatura de la Oficina de Parti-
cipación Vecinal, la jefatura del
Departamento de Catastro, la je-
fatura del Departamento de Obras
Privada y jefatura de Asesoría Ju-
rídica de dicha entidad edil, pese
a que su intervención e informes
no estaban previstos en el TUPA.
Asimismo, la Ordenanza N" 017-
2018-MPC de la Municipalidad
Provincial de Cañete, en cuya
emisión intervino la Gerencia de
Asesoría Jurídica y la Comisión
de Obras, Desarrollo Urbano y
78
La,,:áútonomía no
supone una
autarquía funcional,
o que a¡guna de sus
competencias pueda
desvincularse tota!
o parc¡a¡mente del
sistema polít¡co.
Rural, no obstante que el TUPA
no estableció su participación.
En ese contexto, surge la siguiente
interrogante: ¿legalmente es posi-
ble que la administración pública
solicite la presentación de docu-
mentos e informes y la interven-
ción de gerencias y/u oficinas no
establecidas en el TUPA ni pre-
vistos legalmente? El presente ar-
tículo pretende dar respuesta a di-
cha interrogante.
II. EL PRINCIPIO DE
PREDICTIBILIDAD
Si bien nuestra Constitución Po-
lítica reconoce autonomía a las
municipalidades provinciales y
distritales, 1o que les permite de-
senvolverse libremente en asun-
tos de naturaleza administrativa,
económica y política, sin embar-
go, no debe confundirse autono-
mía con autarquía, pues desde e1
mismo momento en que el orde-
namiento constitucional 1o esta-
blece, su desarrollo debe realizar-
se respetando a ese ordenamiento
jurídico. Ello permite concluir que
la autonomía no supone una au-
tarquía funcional, o que alguna de
sus competencias pueda desvin-
cularse total o parcialmente del
sistema político, o del propio or-
den jurídico en el que se encuen-
tra comprendido todo gobierno
municipalia).
(4) STC Exp. N' 0007-2001-AI/TC
Así, conforme al ar1ículo 1.15 del
TUO de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, que regu-
la el principio de predictibilidad,
la autoridad administrativa deberá
brindar a los administrados o sus
representantes informaci 6n v eraz,
completa y confiable sobre cada
trámite, de modo tal que en todo
momento e1 administrado pueda
telrer una comprensión cierta so-
bre los requisitos, trámites, dura-
ción estimada y resultados posi-
bles que se podrían obtener.
Este principio constituye el re-
flejo en el ámbito de las relacio-
nes administrativas del principio
de seguridad jurídica e involucra
que el suministro de cualquier in-
formación a los ciudadanos so-
bre secuencias del procedimien-
to, competencias administrativas,
tasas o derechos de trámite, cri-
terios administrativos anteriores,
entre otros, permitan a los ciuda-
danos anticiparse y planificar sus
actividades (Morón, 2009, p.92).
En buena cuenta, la predictibili-
dad supone una coffecta actuación
del Estado en función del usuario,
quien tiene todo el derecho de sa-
ber las condiciones en las que di-
versas dependencias estatales vie-
nen tratando y fratarán un tema
específico.
Una de las manifestaciones del
principio de predictibilidad la en-
contramos en el artículo 39 del
TUO de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, referido
a la previsibilidad de las acciones
administrativas y procedimien-
tos; en ese sentido, la administra-
ción pública solamente exigirá a
los administrados el cumplimien-
to de procedimientos, la presenta-
ción de documentos, el suministro
de información o el pago por de-
rechos de tramitación previamen-
te establecidos en el denominado
Texto Único de Procedimientos
 PROCEDIMIENTOS ADM¡NISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Administrativos (TUPA); así, del
cumplimiento de todos los requi-
sitos exigidos en el TUPA, el ad-
ministrado puede tener una con-
ciencia bastante certera de cuál
será el resultado final que se ob-
tendrá en el procedimiento
t\{orón, 2009,p.241).
EI mencionado principio busca
Jar seguridad jurídica a los ciu-
dadanos de que sus asuntos van a
ser resueltos de forma favorable
siempre que cumplan con los re-
quisitos previamente establecidos
en el TUPA; en esa línea, la ad-
ministración deberá abstenerse de
erigir a los administrados el cum-
plimiento de requisitos ,la realiza-
ción de trámites o el pago de tasas
no previstos legalmente (artículo
8-1. numeral4 del TUO de la Ley
del Procedimiento Administrativo
General).
\o obstante lo anterior, dicha
"previsibilidad" no tiene carác-
ter absoluto, pues como el mis-
mo artículo en mención señala, si
bien las actuaciones de la autori-
dad administralíva son congruen-
tes con las expectativas legítimas
de ios administrados razonable-
mente generadas por la práctica y
los antecedentes administrativos,
puede apartarse de ellos. siempre
que explicite las razones de su
decisión; de manera que la admi-
t nistración podría solicitar cum-
plrr requisitos y/o presentar do-
;umentación no establecidas en
:l TUPA, siempre que se funda-
mente debidamente y por escrito
,as razones para ello.
III. LA PETICIÓN DE
INFORMES
Retomando el caso expuesto en el
erordio de este artículo, se inició
ante una municipalidad provincial
un procedimiento de "asignación
de zonificación" a un predioy se
cumplió con presentar la docu-
rnentación exigida por el TUPA,
sin embargo, posteriormente, se
nos exigió presentar informes, así
como la intervención de gerencias
v comisiones no establecidas en
el TUPA.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL NO 56
.; ;.::;:::.
,[a'.,áÚtoridad
Administrat¡va
deberá brindar a los
administrados o a
sus repregentantes
información veraz,
completa y
confiable sobre
cada trámite.
Ante dicha situación se planteó la
interrogante de si legalmente era
posible que la administración pú-
blica solicite la presentación de
documentos e informes y la in-
teruención de gerencias y/u ofici-
nas no establecidas en el TUPA ni
previstos legalmente. Como se in-
dicó anteriormente, es posible que
la administración solicite la pre-
sentación de documentos y la in-
tervención de gerencias no previs-
tas en el TUPA, siempre que se
fundamente debidamente y por es-
crito las razones para ello.
Consideramos que una las "razo-
nes" para apartarse del TUPA la
encontramos en el ar1ículo 181 del
TUO de la Ley del Procedimien-
to Administrativo General, el cual
faculta a la administración pública
solicitar informes o dictámenes en
dos (2) supuestos:
a) Informes que sean precepti-
vos en la legislación, es decir,
cuando la norma obliga a su
emisión.
b) En aquellos casos que se juz-
gue absolutamente indispen-
sables para el esclarecimien-
to de la cuestión a resolver.
Como se podrá advertir, no obs-
tante, el TUPA establezca una se-
rie de requisitos a ser cumplidos
por el administrado con el fin de
obtener un resultado favorable,
en caso la administración consi-
dere que el asunto sometido a su
conocimiento requiere necesaria-
mente la emisión de algún infor-
me de alguna gerencia o comisión
que esclarezca la cuestión, aun-
que no esté previsto legalmente ni
/ AGOSTO 2O1B-
el TUPA, el artículo en comenta-
rio 1o faculta.
Ahora bien, el artículo 181 en co-
mentario es restrictivo en cuanto
al contenido del Informe "que se
juzgue absolutamente indispensa-
ble", así, el numeral 181.2 prescri-
be que la solicitud de informes o
dictámenes es reservada exclusi-
vamente para asuntos en que el
fundamento jurídico de la pre-
tensién sea razonablemente dis-
cutible, o los hechos sean con-
trovertidos jurídicamente, y que
tal situación no pueda ser diluci-
dada por el propio instructor.
Lo anterior se desprende no solo
de una lectura ad litteram de la
nolana, sino también de la propia
doctrina y casuística que existe
al respecto, así tenemos, solo por
mencionar algunas:
a) Morón Urbina (2009, p. 500)
señala que dichos informes
"absolutamente indispensa-
bles" están reservados para
aquellos supuestos en que el
fundamento legal de la peti-
ción sea razonablemente dis-
cutible desde el punto de vista
legal o exista controversiajurí-
dica.
b) GuzmánNapurí (2011, p. 593)
manifiesta que la referencia a
informes "absolutamente in-
dispensables" es un precepto
aplicable fundamentalmente a
las oficinas de asesoríajurídica
o las que hagan sus veces den-
tro de las entidades.
c) Huamán Ord óñez (2017,p. 8 5 5)
indica que en la emisión de in-
formes "absolutamente indis-
pensables" es necesario que el
Derecho intervenga para diri-
mir aspectos oscuros, ambi-
guos o que, en general, tradu-
cen la idea de desavenencias
ligadas a la aplicación o inter-
pretación de las disposiciones
jurídicas.
d) En la Resolución Directoral
Regional N" 0771 -201 7 IGOB.
REG.PIURA-DRTyC-DR la
Dirección Regional de Trans-
porte y Comunicaciones del
79
III
Jaffi,.
III PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Gobierno Regional de Piura
se circunscribió la facultad
de sollcitar informes "siem-
pre y cuando existan asuntos
o hechos controvertidos jurí-
dicamente, situación que no se
configura en el expediente ad-
ministrativo".
e) En similar sentido, en la
Resolución Jefatural N' 072-
2018-INDECI, el Insriruto
Nacional de Defensa Civil re-
mitió el expediente adminis-
trativo a la Jefa de la Oficina
General de Asesoría Jurídica,
en mérito al artículo 181 del
TUO de la Ley ll'21444.
De igual forma, en la Reso-
lución Rectoral N' 024-09-R,
el rector de la Universidad
Nacional del Callao se reser-
vó la facultad de solicitar in-
formes para asuntos en el que
el fundamento jurídico de la
pretensión sea razonablemen-
te discutible, o los hechos sean
controvertidos j urídicamente.
IV. CONCLUS¡ONES
Una de las manifestaciones
del principio de predictibilidad
la encontramos en el artículo
39 del TUO de la Ley del
Procedimiento Administrativo
General; en ese sentido, la
administración pública so-
lamente exigirá a los admi-
nistrados el cun-rplimiento de
80
La solicitud de
informes o
dictámenes es
reservada
exclus¡vamente
para asuntos en que
el fundamento
jurídico de la
pretens¡ón sea
razonablemente
discutible, o ¡os
hechos sean
controvertidos
jurídicamente.
procedimientos, 1a presen-
tación de documentos, el su-
ministro de información o el
pago por derechos de trami-
tación previamente estableci-
dos en el denominado Texto
Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA).
La predictibilidad no tiene ca-
rácter absoluto, pues si bien
las actuaciones de la autoridad
administrativa son congruen-
tes con las expectativas legíti-
mas de los administrados ra-
zonablemente generadas por la
práctrca y los antecedentes ad-
ministrativos, puede apartarse
de ellos, siempre que explici-
te las razones de su decisión,
de manera que la administra-
ción podría solicitar cumplir
requisitos y/o presentar docu-
mentación no establecidas en
el TUPA, siempre que se fun-
damente debidamente y por es-
crito las razones para ello.
- Una las "razones" para apar-
tarse del TUPA la encontra-
mos en el artículo 181 del TUO
de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, el cual
faculta a la administración pú-
blica solicitar informes o dic-
támenes en dos (2) supuestos:
i) intbrmes que sean preceptivos
en la legislación, es decir, cuan-
do la norma obliga a su emi-
sión; y ii) en aquellos casos que
se juzgue absolutamente indis-
pensables para el esclarecimien-
to de la cuestión a resolver.
Bibliografía
WINTERS, Rebeca. (2000).
Renuncio por amor - El príncipe
cas c anueces. Harlequin, Madrid.
MORÓN URBINA, Juan Carlos.
(2009). Comentarios a la Ley del
P ro c ed imi ent o Admi n i s tr at iv o
General. 8" edición. Gaceta
Jurídica, Lima.
GUZMÁN NAPURÍ, ChTis-
tian. (2017'). Manual del Proce--
dimie nt o A dm ini s lrat ivo G enera l.
3" edición. Instituto Pacífico.
Lima.
HUAMÁN oRoÓñsz, r-uis
Alberto. (2011 ). Procedimiento
Administratiyo General
Comentado. Jurista Editores.
Lima.l