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Les « mégapoles » une fausse bonne idée de la loi sur la réforme territoriale
La présente note a pour objet de présenter et d’analyser un aspect peu connu et pourtant essentiel du projet de réforme en cours de discussion au Parlement : la création d’entités nouvelles baptisées « métropoles ». Au-delà de la fusion entre conseillers généraux et régionaux pour donner naissance aux conseillers territoriaux, et de la polémique sur leur mode d’élection, qui ont à juste titre focalisé les commentaires de la presse et les débats législatifs, la création de métropoles représente une véritable révolution – pour ne pas dire une rupture – dans la conception même de l’aménagement du territoire et de l’organisation administrative dans notre pays.

Une nouvelle structure métropolitaine déshabillant les communes, les départements, les régions
La métropole, quoique prenant la forme juridique d’un EPCI (Etablissement public de coopération intercommunale), sera de fait un nouvelle collectivité locale se superposant et se substituant aux autres dans le cadre des limites géographiques qui seront les siennes, à savoir le territoire « d’un seul tenant et sans enclave » habité par un minimum de 450.000 habitants. Sa gouvernance n’appelle pas de remarque particulière. Elle est calquée sur celle des actuelles communautés urbaines : présidents et conseil élus, administration propre. La novation est ailleurs. Elle réside en premier lieu dans les compétences qui lui sont conférées : - les compétences actuelles des communautés urbaines, c’est-à-dire celles des communes concernées dans un certain nombre de domaines clefs ; - de nouvelles compétences communales transférées, qui peuvent en outre être complétées « à tout moment » par d’autres ; - de compétences départementales obligatoires qui, pour ce qui concerne le territoire des métropoles, sont soustraites à celles des conseils généraux, et auxquelles peuvent s’en ajouter d’autres, d’un commun accord ; - des compétences régionales, de manière contractuelle ; - la propriété et la gestion éventuelle de grands équipements ou infrastructures que l’Etat pourra lui transférer. De ce fait, la métropole exercera un bloc très important de compétences obligatoires. Elle pourra en outre exercer pratiquement toutes les attributions du département et de la région si ceux-ci acceptent d’être ainsi dépouillés. La seconde novation réside dans la nature des ressources des métropoles : - elles perçoivent l’intégralité de la part communale des quatre principales taxes locales (TH, TF, FNB, TP) et de leurs dotations globales de fonctionnement ;

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- elles lèvent les autres taxes annexes telles que celle d’enlèvement des ordures ménagères ; - les départements et les régions doivent obligatoirement leur transférer la part de leur budget correspondant aux transferts de compétence ; - elles perçoivent les dotations de compensation de l’Etat ; - elles reverseront une partie de leurs recettes aux communes pour que celles-ci puissent exercer leurs compétences résiduelles. La dernière novation, et non la moindre, est que les métropoles sont créées d’un commun accord entre le préfet et les communes, le département n’étant consulté que pour simple « avis ». De la sorte celui-ci pourra être victime d’un véritable rapt de leurs compétences et d’une partie de leur budget sans qu’il leur soit donné le moyen d’y échapper. Autrement dit, ces métropoles seront des « super communes » – les communes d’origine ayant de fait quasiment fusionné – en même temps que des départements dans le département, des régions dans la région et, par conséquent, des Etats dans l’Etat.

Un tuyau de plus dans l’usine à gaz de la décentralisation
Selon l’exposé des motifs la loi ambitionne une « simplification », une « clarification de notre paysage institutionnel » et une « meilleure lisibilité pour le citoyen ». Or en créant les métropoles, elle fait tout le contraire : - Celles-ci s’ajoutent à toutes les structures existantes. Aucune autre n’est supprimée en contrepartie. Les unes et les autres se juxtaposeront sur le territoire. - Dans leur propre ressort, tous les autres échelons subsistent (communes, département, région) pour leurs compétences résiduelles. - Les citoyens qui déménageront d’une métropole à un territoire nonmétropolitain, ou l’inverse, se trouveront dans un environnement administratif complètement différent, auquel il leur faudra se réadapter. La loi introduit même une inadmissible inégalité entre élus et entre territoires : - Les territoires métropolitains continueront à élire des conseillers territoriaux alors même que les conseils régionaux et généraux n’y exerceront plus que des compétences résiduelles. - Ces conseillers participeront au vote de toutes les délibérations du conseil régional et du conseil général même celles qui, transfert de compétences oblige, ne concerneront que les territoires non-métropolitains. - A l’inverse, les conseillers territoriaux issus du reste du départements et de la région, n’auront aucun droit de regard, transfert de compétence oblige encore, sur les délibérations des métropoles dans ces mêmes domaines transférés. Autrement dit, les métropoles seront des « usines à gaz » et ne feront qu’ajouter au fameux « mille-feuilles » administratif français. Et là où elles existeront, elles exerceront une sorte de « suzeraineté » sur les territoires environnants.

Un objectif de compétition entre grandes métropoles planétaires dans la perspective de la mondialisation à deux vitesses

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Le projet constate que « la compétition entre les grandes agglomérations, européennes ou internationales, n'a cessé de s'accentuer ». Il en prend acte et s’inscrit dans cette perspective, sans chercher à savoir si cette évolution est bonne ou mauvaise. L’objectif implicitement fixé à nos capitales régionales et nationale est de nous aligner sur les modes de vie et de fonctionnement de Hong-Kong, Singapour, Changhaï, Londres, New York ou Tokyo. La solution administrative et politique proposée s’apparente au statut des villes libres de l’Allemagne du XIXème siècle, aux villes hanséatiques du Moyen-Age, aux villes-région de l’Allemagne d’aujourd’hui. Ces références appartiennent manifestement à une culture qui n’est pas la nôtre, à un projet de société qui n’est pas celui de nos concitoyens. Elles sont tout sauf rassurantes. Cette conception conduit en effet à une agressive rivalité à l’échelle planétaire entre « espaces » concurrents, acteurs principaux de la guerre économique mondiale, avec toutes ses conséquences bien connues : - urbanisation systématique, densification à outrance, multiplication des nuisances atmosphériques et sonores, engorgement accru des transports, renchérissement des coûts d’aménagement et de gestion, - bulles spéculatives en tous genres, notamment en matière immobilière, instabilité de l’emploi, mobilité obligée des travailleurs, importation de main d’œuvre à bas prix, accroissement des écarts de richesse, multiplication des laissés pour compte, - massification humaine, anonymat, déstructuration des relations sociales, déshumanisation générale. Autrement dit, le projet s’inscrit dans le cadre d’une mondialisation subie et non d’une mondialisation maîtrisée. Surenchérissant sur ses effets pervers, il opte pour un monde tristement mégalo-urbain, pour une politique antiécologique, anti-économique et anti-sociale de « mégapolisation » – on pourrait même dire de « mégalopolisation » – de nos grandes villes.

Oligopoles et désert français : une juxtaposition de territoires étrangers les uns aux autres
A l’échelle nationale, cette politique s’inscrit en contradiction avec toute la tradition française d’aménagement du territoire, avant ou après la lettre, que l’on peut ainsi caractériser : - La ville, historiquement est un cœur, elle s’enracine dans un territoire dont elle est le carrefour économique, politique et culturel, dont elle est le fruit ; c’est ainsi qu’elle est féconde. C’est ainsi que s’est construit notre paysage rural et urbain à travers les siècles. - La politique d’aménagement vise à maintenir ou à rétablir un équilibre entre villes grandes et moyennes, entre espaces urbains, péri-urbains et ruraux, à renforcer les complémentarités entre territoires. - Primitivement définis pour éviter « Paris et le désert français », donc en vue de l’affirmation de métropoles régionales d’équilibre, les objectifs de cette politique s’étaient transformés ces dernières années, avec notamment la création des « pays » par la loi Pasqua, en volonté d’éviter l’existence de déserts régionaux entourant des mégapoles régionales. Le projet, en optant pour le tout-mégapoles,

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- accentue les déséquilibres au lieu de les corriger, en envisageant le paysage régional comme constitué d’une ou deux grandes villes concentrant l’immense majorité des ressources et des activités, et de territoires péri-urbains et ruraux réduits aux fonctions de villes dortoir, de lieux de villégiature ; - condamne les territoires non-denses – villes moyennes aussi bien qu’espaces ruraux– dont elle se désintéresse et qu’elle vassalise, à devenir des « entredeux » improductifs et inutiles, tout juste bons à constituer des espaces de détente pour urbains désœuvrés en mal de nature. Autrement dit, la vocation des métropoles est de devenir des entités « hors sol », connectées seulement entre elles, tournant au mieux le dos aux territoires qui les entourent, au pire les vassalisant et les vidant de leur substance, donc égoïstes, stériles et stérilisantes, ayant abandonné toute idée de solidarité départementale, régionale ou nationale.

Une volonté d’interconnexion par-dessus les frontières régionales et nationales à l’échelle européenne
Le développement de grands centres urbains moteurs du développement et reliés entre eux est inscrit dans les exigences et les objectifs de compétitivité de Lisbonne. - Ces objectifs visent à substituer aux notions de territoire, d’Etat, de région, fondées sur l’idée de frontières, celle de l’interconnexion, par-dessus les frontières géographiques, administratives et politiques, via le TGV, l’avion, l’autoroute, de mégapoles affranchies de toutes préoccupations locales, régionales ou nationales. - Transposition administrative des pôles de compétitivité, les mégapoles sont conçues comme de simples plates-formes économiques, des zones de production, de consommation et de vie sans âme ni identité. - Elles ont vocation à devenir des villes réellement internationales, c’est-à-dire désespérément semblables les unes aux autres, habitées par une population transitoire formatée d’urbains déracinés, mus par un commun mimétisme symbolisé par le slogan dernier cri des milieux du luxe et de la haute couture « Paris, Tokyo, New York » ; - Elles seront, sociologiquement et culturellement aussi éloignées des territoires qui les entourent que Mars peut l’être de la Terre. Autrement dit, à rebours de l’Europe des régions et de celles des Etats aussi bien que du monde multipolaire, les mégapoles sont une autre manière de faire triompher la conception d’une Europe jacobine, de faire émerger une classe urbaine mondiale apatride, sans attache locale ni solidarités spatiales, de détruire en un mot les peuples et les nations, avec pour seul résultat d’exacerber une lutte des classes entre îlots mondialistes dominateurs et espaces relégués.

En conclusion,
Il apparaît regrettable que le débat sur la réforme territoriale se soit limité jusqu’ici à des discussions entre techniciens et praticiens de la décentralisation sur le seul thème de l’organisation des collectivités territoriales. Cette approche est certes essentielle mais ne suffit pas. Ne pas aller au-delà conduit à un jugement erroné sur cette réforme.

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C’est en considérant les choses du point de vue de l’aménagement du territoire, de la vision que chacun a du monde, de l’Europe, de la France et de la société qu’il souhaite pour demain, bref, c’est en y réfléchissant en « politique » au sens élevé du terme et non en « technocrate », que l’on peut apprécier avec justesse toutes les conséquences de la réforme proposée. En se plaçant à ce niveau de réflexion, on se convainc que la création des « métropoles » est une fausse bonne idée, alors même que du point de vue purement technique, cette structure nouvelle n’est pas même exempte de graves défauts. Il appartient donc à ceux des parlementaires, des élus locaux et des citoyens qui en auront pris conscience de lutter pour que cette malencontreuse novation disparaisse de la loi avant son adoption définitive. Francis CHOISEL __________________

Annexe Exposé des motifs du projet de loi
(extrait)
« Rompant avec sa tradition centralisatrice, la France a engagé, voilà près de trente ans, une mutation profonde de son mode d'organisation institutionnelle et administrative. Établie par le général de Gaulle dès les années 1960, la nécessité d'entreprendre la décentralisation s'est concrétisée en 1982 avec l'impulsion décisive des lois Defferre. Le bilan de cette évolution, qui était absolument nécessaire, est indiscutable. Elle a contribué à la vitalité de notre pays, renforcé les libertés locales, libéré l'énergie des territoires et consacré une nouvelle forme de gestion publique, plus proche des citoyens. Pour autant, il n'est pas possible d'ignorer plus longtemps les défauts de notre organisation territoriale. La décentralisation s'est essentiellement focalisée sur les transferts de compétences mais n'a pas modifié les structures, sauf pour les ajouter les unes aux autres sans jamais retrancher, clarifier ou réorganiser. Le résultat est un paysage institutionnel fragmenté qui a vu s'empiler au fil du temps un très grand nombre de structures administratives intervenant dans la gestion des territoires : communes, intercommunalités à fiscalité propre, syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple, syndicats mixtes (ouverts ou fermés), pays, départements, régions, État et Europe. Au morcellement des structures s'ajoute l'enchevêtrement des compétences. L'ambition initiale d'une répartition par « blocs de compétences » a progressivement cédé le pas à une situation où, du fait de la multiplication des acteurs et des législations spéciales, la plupart des compétences sont partagées entre plusieurs collectivités territoriales ou encore entre elles et l'État. Les excès de la pratique des financements croisés, qui en est largement le corollaire, ajoutent encore un peu plus à la complexité. Il en résulte une perte d'efficacité pour l'action publique et pour les usagers des services publics, un coût élevé pour le contribuable, un manque de lisibilité

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pour le citoyen et une lassitude des élus locaux de terrain. Conscient de l'urgence qui s'attache à engager une réforme profonde de l'organisation territoriale de la France, le Président de la République a donc confié à l'ancien Premier ministre, M. Edouard BALLADUR, le soin de présider un comité pour la réforme des collectivités locales. Ce dernier, regroupant des personnalités faisant autorité, venues d'horizons politique et professionnel les plus divers, lui a remis son rapport en mars 2009. Les conclusions de ce rapport forment le point de départ du présent projet de loi, pour lequel le Gouvernement s'est également appuyé sur les travaux et les réflexions menés par la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par le sénateur Claude Belot. L'ambition de ce projet de loi est triple. Il s'agit tout d'abord d'engager avec résolution un exercice de simplification et de clarification de notre paysage institutionnel pour ancrer durablement la décentralisation. Davantage que de poursuivre des transferts de l'État vers les collectivités territoriales, il convient de supprimer les structures devenues obsolètes ou redondantes, d'achever les regroupements nécessaires trop longtemps différés, d'articuler de manière plus étroite l'intervention des collectivités territoriales, de clarifier l'exercice des compétences entre les différents niveaux d'administration locale. Il convient ensuite d'adapter l'organisation territoriale aux défis de notre temps. Près de 80 % des 64 millions de Français vivaient en ville en 2008 contre un sur deux en 1936. Le développement des grands ensembles urbains, du fait de la concentration des populations et des habitats, réclame des politiques globales de plus en plus intégrées. Il faut donc réduire le décalage qui s'est installé en zone urbaine entre les besoins de la population et le mode d'administration du territoire qui n'est plus suffisamment adapté. C'est l'objet de la création des métropoles, qui consacre la spécificité institutionnelle de nos grandes agglomérations en compétition avec leurs homologues européennes et internationales. Mais le projet de loi cherche aussi à répondre aux besoins spécifiques du monde rural. C'est notamment l'objet de l'achèvement et du renforcement de l'intercommunalité, qui constituent une réponse aux enjeux de la gestion locale dans les territoires ruraux. (…) TITRE II. - ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITE DES TERRITOIRES CHAPITRE IER. -MÉTROPOLES Un double constat s'est imposé ces dernières années, au fil des différents rapports consacrés à l'organisation territoriale de la France. D'une part, cette dernière n'a pas suffisamment pris en compte la montée en puissance du fait urbain qui réclame la mise en oeuvre de politiques publiques très intégrées. D'autre part, la compétition entre les grandes agglomérations, européennes ou internationales, n'a cessé de s'accentuer. Il faut donc proposer un nouveau cadre de gouvernance, plus adapté que celui des actuelles communautés urbaines. La création du statut de métropole par l'article 5 répond à cet objectif.

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La métropole est un nouvel EPCI, regroupant, sur la base du volontariat, plusieurs communes qui forment un ensemble de plus de 450 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave. Elle est constituée pour conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif et culturel de son territoire. Elle disposera à cet effet de compétences élargies en matière de développement économique, d'urbanisme, d'habitat, de transport et d'infrastructures, d'éducation, dont certaines par transferts des départements et des régions. Au-delà d'un socle obligatoire, elle pourra passer des conventions avec les autres collectivités territoriales et l'État pour exercer des compétences supplémentaires, nécessaires pour son développement et sa compétitivité. Le nouvel article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales fixe les modalités de création des métropoles. Deux hypothèses sont envisagées. Tout d'abord, la création de la métropole peut intervenir par regroupement de communes, à l'initiative d'une ou plusieurs d'entre elles. La création nécessite alors un accord des conseils municipaux des communes concernées à la majorité qualifiée (deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse). La création peut également intervenir du fait de la transformation (à périmètre constant ou avec intégration de nouvelles communes) d'un EPCI à fiscalité propre, après délibérations concordantes du conseil communautaire et des communes, lesquelles se prononcent selon les mêmes conditions de majorité qualifiée que celles indiquées plus haut. En outre, la création de la métropole nécessite l'avis du ou des conseils généraux et régionaux concernés, dans la mesure où la métropole est appelée à exercer sur son territoire certaines compétences des départements et des régions. Si les conditions sont réunies, la création pourra être décidée par décret. Les métropoles auront une durée illimitée (article L. 5217-3). L'article L. 5217-4 fixe les compétences de la métropole. Par rapport aux communautés urbaines, le champ d'intervention de la métropole est élargi et la notion d'intérêt communautaire est supprimée. Ainsi, la métropole est compétente sur l'intégralité de la voirie communale. Elle est compétente également pour les autorisations et actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol. La compétence actuelle des communautés urbaines relative à l'équilibre social de l'habitat est remplacée par la notion plus large de politique locale de l'habitat. Ces compétences ne sont pas limitatives, les communes membres de la métropole ayant la possibilité à tout moment de décider de transférer à celle-ci des compétences supplémentaires, par exemple les écoles maternelles et primaires. La métropole reçoit de plein droit les attributions du département en matière de transports scolaires et de gestion des voies départementales. La métropole peut également, par transfert facultatif, avec l'accord du département, exercer la compétence en matière de collèges ainsi que tout ou partie des compétences en matière d'action sociale. De même, les compétences de la région en matière de lycées peuvent faire l'objet d'un transfert à la métropole si la région en est d'accord. La région et le département peuvent transférer à la métropole, d'un commun accord avec celle-ci, tout ou partie de leurs compétences en matière économique. À défaut d'accord, il est prévu le transfert automatique d'un socle de compétences économiques défini par la présente loi. Les compétences

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économiques sont en effet prioritaires pour la réussite des métropoles françaises dans la compétition urbaine européenne et internationale. En outre, si la métropole le demande, l'État pourra décider de lui transférer des grands équipements ou infrastructures situés sur son territoire. Les articles L. 5217-5 à L. 5217-7 organisent la substitution de plein droit de la métropole aux EPCI à fiscalité propre préexistants, le transfert des biens, droits et obligations attachés aux compétences transférées, et le transfert des personnels du département et de la région affectés à l'exercice des compétences transférées. L'article L. 5217-8 étend aux métropoles des dispositions applicables aux communautés urbaines, notamment en matière de conditions d'exercice du mandat de membre du conseil communautaire, dénommé conseiller de la métropole. L'exécutif de la métropole est appelé président du conseil de la métropole. Les articles L. 5217-9 à L. 5217-14 fixent le régime financier de la métropole. Le régime fiscal sera l'unification des quatre taxes directes locales. Celle-ci nécessitera une loi spécifique pour en fixer les modalités techniques. La dotation globale de fonctionnement de la métropole se composera des dotations revenant précédemment aux EPCI qui préexistaient (dotation d'intercommunalité et dotation de compensation des EPCI) et aux communes membres de la métropole. Les articles L. 5217-15 à L. 5217.21 organisent la compensation financière des transferts de compétences, suivant des modalités inspirées de celles habituellement en usage, notamment en matière de transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales, et dans le respect d'un principe de neutralité budgétaire. L'évaluation des charges transférées est placée sous le contrôle d'une commission consultative d'évaluation des charges, composée de représentants des collectivités intéressées et de la métropole. Elle est présidée par un magistrat financier. En l'absence d'accord unanime, la période de référence est de dix ans pour les dépenses d'investissement (cinq ans pour les routes) et de cinq ans pour les dépenses de fonctionnement. Une dotation de compensation versée par la région et le département assure la neutralité du transfert. Les charges transférées par les communes sont compensées par le transfert à la métropole des principales recettes fiscales et de la DGF. Les recettes transférées étant supérieures aux charges transférées, la neutralité budgétaire sera assurée par une dotation de reversement à la charge de la métropole et à destination des communes. L'article 6 est un article de coordination qui adapte divers codes et lois pour tenir compte de la création des métropoles et de la définition de leurs compétences. En particulier, il modifie le code de l'urbanisme afin de donner compétence au président du conseil de la métropole pour délivrer les permis de construire, d'aménager ou de démolir et les certificats d'urbanisme et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable. __________________