INGENIERIA CIVIL

El enfoque sistémico:
aplicación al subsector de agua potable
y alcantarillado (A. P.A.)

JORGE E. TRIVIÑO M. Los proyectos para el suministro de agua potable

Ingeniero - I.C. - Master en 1.5. y saneamiento del medio requieren de una buena
Profesor de T.C. organización y administración para que sean
Facultad de Ingeniería, U.N. eficientes y eficaces, no sólo durante las etapas
primarias de diseño y construcción, sino en el
transcurso de su vida de servicio a las comunida-
des.

La planificación de un proyecto entraña el análisis

de la problemática existente. el establecimiento
de las relaciones causa-efecto, la fijación de
criterios y estrategias, la determinación de tecno-
logía apropiada, la fijación de objetivos y metas
reales, la preparación de planes, programas y
actividades con alto grado de viabilidad y factibi-
lidad, todo tendiente a la obtención de las
mejores soluciones.

La experiencia ha demostrado que para poder

planificar, organizar y desarrollar programas
efectivos de intervención, se requiere tener una
conceptualización bien clara y definida de todos
los problemas que se presentan en el medio
ambiente. así como de sus relaciones con el
bienestar del hombre.

Por la gran variedad de los problemas y por el

carácter rnultidisciplinario de las tecnologías que
intervienen en su solución, se hace necesario
abordarlos desde un punto de vista sectorial e
intersectorial. así como estudiarlos y analizarlos
en conjunto e Integralmente como un todo,
compuesto de partes Interrelacionadas e interde-
pendientes tanto interna como externamente ya
que, la necesidad de colocar los sistemas de agua
potable y saneamiento en una posición de
autosuficiencia económica, conlleva la adopción
de políticas y estrategias que permitan la mayor
vinculación y participación de los usuarios en la
institución.

Las necesidades de la higiene del medio y la

evolución de la tecnología administrativa han
destacado cada vez más las ventajas de la
aplicación de la Teoría General de los Sistemas, al
análisis y solución de los problemas
.10 Ingenieria e Investigación
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El Enfoque Sistémico es un proceso general por el tes dentro de un sector económico. político,
que se analizan y explican elementos correlacio- financiero o social.
nados que constituyen conjuntos sistémicos, per-
Por otra parte, la organización no puede estar
mitiendo resolver problemas operativos mediante
aislada del medio que la rodea, y por tanto debe
diversas tecnologías y, comprender, cómo se
estar en continua acción en relación con otros
componen y relacionan entre sí las estructuras y sistemas del mismo ambiente.
los procesos de un programa, de una organiza-
cion. de un sector e incluso de un sistema de La teoría administrativa tradicional se fundamen-
mayor magnitud. ta en la división del trabajo y en su correspon-
diente coordinación, y presta poca atención a
Para efectos de estructura y función organiza- otros factores importantes como los humanos y
cional. la aplicación del enfoque sistémico permi- los recursos.
te agrupar en forma lógica y ordenada las Organizar consiste en especificar con detalle la
ciencias, tecnologías, artes y normas utilizadas en situación y las Interrelaciones de los miembros
el ejercicio de las actividades del sector a través del personal y las vías y convenciones necesarias
de sus funciones sistémicas de Producción (de para establecer la comunicación entre ellos: la
bienes y servicios). de Paraproducción (opera- estructura resultante de esas relaciones constitu-
ción, mantenimiento, tecnología, etc.) y Regula- ye la organización.
doras (planificación, administración, organiza-
ción. dirección, etc). La teoría tradicional hacía éntasis en los segmen-
tos de la organización y también en la separación
Como manera de pensar, la Importancia de la de las actividades en tareas y unidades de
teoría de los sistemas estriba en su facultad de operación. No daba suficiente interés a los
describir, analizar y debatir la índole de las cosas, problemas de interrelación o integración de activi-
en pocos términos generales dades.
Otra crítica a la teoría administrativa tradicional
El mayor beneficio derivado del concepto de
se refiere a la forma en que se concibe la
Sistema, es permitir el estudio y análisis de la
autoridad y el poder de decisión, al concentrarla
problemática y sus soluciones, en forma global y
en una o pocas personas en una organización.
en detalle, así como la modulación de activida-
Prevalece ahora la opinión de que hay redes de
des, procesos y acciones y, la Identificación de
funciones a cuyo nivel se impone una decisión A
todos sus componentes, variables y mecanismos
la forma autocrática de dirección de la teoría
de dependencia, interrelación y acción recíproca
tradicional. se le oponen dos modelos: uno
En una organización, permite su análisis en forma basado en la democracia y otro en la participación.
integral y la de cada uno de sus macrocomponen- Se afirma que el modelo basado en la participa-
tes, facilitando así el estudio de su estructuración ción tiene una serie de ventajas se obtiene una
y función orqanizacional. aportación mayor de Ideas y de información que
influyen en la decisión.
Al presentar en este documento una síntesis de
los principios básicos del análisis de sistemas y su La Impugnación a los postulados de la teoría
aplicación al sector de agua potable y saneamien- administrativa tradicional ha ocasionado la evolu-
to, se desea contribuir en forma práctica a la ción hacia la llamada teoría administrativa neo-
divulgación y aplicación de una ciencia relativa- clásica en la que, como su nombre lo indica,
mente joven que permite mejorar cada vez más persisten las Ideas fundamentales con adición de
las organizaciones y su administración, sin cau- Criterios nuevos Esta evolución no se ha pr cduci-
sar traumatismos ni ocasionar resistencias al do al mismo ritmo en todas partes y en todos los
cambio deseado, en beneficio de la salud del sectores socioeconórnicos.
hombre. A medida que la ciencia se ha especializado yque
a las organizaciones, especialmente las relacio-
Introducción
nadas con la salud, se vinculan personas de
A medida que el hombre se ha desarrollado pr otesiones muy diversas, la gestión se hace más
cultural, tecnológica y socialmente, ha tenido que compleja y difícil y, con frecuencia se dificulta la
establecer organizaciones complejas para así, comunicación entre los especialistas y dentro de
enfrentar efectivamente los problemas que con la misma organización. Una de las funciones
frecuencia se le presentan. Se debe reconocer Im portantes de la ad m In istración es la de si ntetr-
también, que la mayor parte de las actividades zar los diversos elementos necesarios para prepa-
humanas se realizan en organizaciones multidis- rar y ejecutar programas eficaces pero, el exceso
ciplinarias. pues la tendencia en nuestras socie- de especialización, aumenta cada vez más las
dades, es hacia una mayor integración de aquellas dificultades de los administradores y obstaculiza
actividades que anteriormente eran índependien- su labor de síntesis.
Ingenieria e Investigación 11
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El punto ae vista de la administración moderna derivado del concepto de sistema es permitir

tiende al trato de las organizaciones como una visión global de la problemática y como
Sistemas, cuyas partes son dependientes v varra- consecuencia, hacer énfasis en la misión de la
bies. La empresa es un sistema social dentro del organización.
sistema complejo de la sociedad. Bajo éste
Como definición del término Sistema se presen-
concepto sistémico, la organización es una serie
tan, entre otras, las siguientes:
de subsistemas que incluyen al individuo, gru-
JOS informales de trabajo. estructura formal y a) Un sistema se compone de elementos en
sistemas ecológicos que tienen Impacto directo estado de interacción. Lo anterior significa
sobre su estructura técnicoadmmistrativa. que todo elemento que no interactúa con los
demás, no forma parte del sistema que se
Por otra parte, se deberán tener en cuenta los
analiza (Bertalanffy).
medios para relacionar y coordinar los varios
subsistemas. Estos se integran a través de varios b) Un sistema es un conjunto de elementos
procesos importantes como la información y la relacionados entre sí de manera que un
toma de decisiones y, mecanismos de balance que cambio en el estado de cualquiera de ellos
existen en toda organización. El análisis por altera el estado de los otros elementos.
sistemas, al parecer es útil porque permite definir
las relaciones entre las distintas partes c) Es un conjunto de elementos interactuantes
arreglados para obtener objetivos particulares
según un plan.
METODOLOGIA DEL ENFOQUE SISTEMICO
dl-Todo lo que funciona como un "Todo" en
Definición
virtud de la interdependencia de sus partes,
El análisis de sistemas es un proceso general por es llamado un sistema (A. Rapoport).
el que se analizan y explican elementos correla-
e) Es una entidad, conceptual o física, confor-
cionados que constituyen conjuntos sistémicos,
mada por partes interdependientes (R.L.
permitiendo resolver problemas operativos me-
Ackoff).
diante diversas técnicas y comprender cómo se
componen y relacionan entre sí las estructuras y Las definiciones anteriores presuponen que el
los procesos de un programa, de una organiza- sistema (conjunto) está compuesto de partes;
ción e, incluso, de un sistema de mayor magni- que esas partes guardan relación mutua (interac-
tud. Se utiliza como un procedimiento de ción), y que esa interacción (permanente) implica
raciocinio que permite establecer interrelacio- la existencia de normas y organizaciones. (Figura
nes entre las pa rtes i nteg ra ntes d e un conj unto. 1 ).
Como manera de pensar, la importancia de la Propiedades de los sistemas
teoría de los sistemas estriba en su facultad de
describir, analizar y debatir la índole de las cosas Los sistemas se pueden caracterizar fundamen-
en pocos térmi nos generales. El mayor beneficio talmente por las siguientes propiedades:

SISTFMA

FIGURA 1.
o b. e interacciones _
e
O 11 Elementos
12 Ingeniería e Investigación
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FIGURA 2. Esquema de
escalonamiento de sistemas.

1. Interrelación e interdependencia 5. Equifinalidad

Cada teoría de sistemas debe tomar conoc.rmen En sistemas abiertos. el mismo estado final se
to de los elementos del sistema. de las interrela- puede alcanzar desde diferentes puntos de parti-
cienes existentes entre los varros elementos. de la da Un resultado puede tener diferentes causas u
acción recíproca o Interdependencia de los orígenes.
componentes del sistema. Si un elemento no
actúa recíprocamente con el resto del sistema no 6. Objetivización
forma parte de éste y no guarda auténtica relación La Interacción de los componentes de un sistema
con él. Elementos que no Interactúan no forman resulta en algún estado final o posición de
un sistema. equilibrio donde las acnvidades conducen a la
obtención de una meta u objetivo
2. Indivisibilidad
El enfoque sistémico abarca el "Todo" con sus 7. Insumas y resultados
mter accrones e Interdependencia entre sus com- Todos los sistemas dependen de msurnos para
ponentes: el sistema es indivisible y se deduce generar acttvrd ades que resultan en la obtención
que el sistema es más que la simple suma de sus de metas o productos. Todos los sistemas
partes El conjunto de elementos se convierte en producen resultados. nec esar ros para otros
sistema cuando las partes guardan un estado de sistemas. En sistemas cerrados los msurno s
acción recíproca. están todos En sistemas abiertos. pueden
Puede suceder que uno O varios elementos recibir msurncs del ambiente que los rodea.
pertenezcan a más de UI1sistema (son comunes a
8. Transformación
dos o más sistemas) y en éste caso. el sistema
puede ser menos que la suma de sus partes. Así. Los insurnos que re ctb e el sistema. son modifi-
cada sistema de ésta índole parece más pequeño cados por él mismo. de manera que los resulta-
porque comparte algunos de sus elementos con dos son diferentes de los elementos intr o duci-
otros sistemas. dos al sistema

3. Diferenciación Un Importante cor olar io es que no hay un n 1",")1

pr edeterrninado para que un sistema se denomi-
Los sistemas son cornplejos.xíe tipos diferentes y
ne "el sistema". llamándose "subsistema" a todo
las unidades especializadas realizan funciones
lo que encierre y "super sistema" a todo lo que
sistémicas especializadas Esta drterencración de
sea mayor QUien quier a que describa. analice o
funciones por componentes. es característico de
trabaje COIl un sistema. puede fijar su nivel de
todos los sistemas.
manera que corresponda al problema que pre-
4. Jerarquía tende resolver
.
Los sistemas son generalmente complejos. con- Los elementos contenidos en el sistema tampoco
formados por sistemas más pequeños La locali- están predeterminados La composición del siste-
zación de sistemas dentro de otros sistemas es lo ma depende del problema planteado. de los
que se denormria Jerarquía. (Figura 2). objetivos del análisis.
Ingeniería e Investigación 13
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9. Sistemas abiertos y cerrados mal. lo cual puede ser analizado bajo los
conceptos de "status" y "rol" aplicados a las
Cuando un sistema se halla en condiciones de
expectativas del individuo dentro del sistema.
acción recíproca e Interdependencia con factores
de su a m biente. se I e considera abierto. Cuando e) Finalmente otra componente importante del
esas acciones y relaciones interdependientes no sistema es la localización física en la que se
existen, se trata de un sistema cerrado. realiza el trabajo, lo cual Significa que el
A veces, para simplificar y estabilizar el análisis de trabajo no puede ser efectivamente organiza-
do a menos que las características psicológi-
un sistema conviene cerrarlo arbitrariamente,
sentando hipótesis explícitas. El método de cas, SOCiales y fisiológicas de las personas
Investigación experimental consiste, por lo gene- participantes, sean consideradas en el diseño
ral. en "cerrar" un sistema. suponiendo que todo de su ambiente de trabajo.
lo demás permanece constante. salvo la variable Los componentes mencionados anteriormen-
que se estudia. te están, en una organización, en estado de
interacción permanente, lo cual hace dinámi-
ca la entidad y la enmarca dentro del concepto
Proceso de interacción
de sistemas.
Previamente se ha dicho que las características
Los teóricos de la organización moderna señalan
primordiales de un sistema son la acción recípro-
tres procesos que permiten la Interacción, a
ca y la interdependencia de sus elementos. En la
saber:
teoría moderna de la orga.nización, que tiene su
fundamento en la aplicación del análisis de • Comunicación
sistemas, las preguntas claves que se pueden • Balance o equilibrio dinámico.
hacer son: • Toma de decisiones.
• ¿Cuáles son las partes estratégicas del sistema? Los anteriores procesos son esenciales para la
• ¿Cuál es la naturaleza de dependencia mutua administración. Sin los cuales no es posible
entre las partes? realizar funciones Importantes como la planifica-
• Cuáles son los principales procesos en el ción y la gestión.
sistema que permiten o facilitan la acción
recíproca e Interdependencia? 2. La comunicación
• ¿Cuáles son las metas de los sistemas? La comunicación es tal vez el proceso más
1. Componentes de la organización Importante, y se define como el flujo de informa-
ción entre los elementos de un sistema adminis-
En forma resumida se puede decir que en una trativo que permite la existencia de todos los
organización las partes básicas del sistema son: demás procesos y, sin el cual, la acción común no
a) El individuo y la personalidad estructural que él podría realizarse.
ofrece a la orqanización. condicionada por La comunicación actúa no sólo como estímulo
el grado de motivación y actitudes que le para la acción. sino como mecanismo de control y
ofrece el sistema para satisfacer sus expectati- de coordinación que permite la reuni6n de los
vas y objetivos. centros de decisión del sistema dentro de un
b) La organización formal. que son los patrones sistema sincronizado.
de trabajo interrelacionados, los cuales con- Las organizaciones están compuestas de las
forman la estructura del sistema. En la teoría partes mencionadas anteriormente, las que se
moderna de la organización se da considera- comunican unas con otras; reci ben y mandan
ble atención a las incongruencias y conflictos mensajes desde el ambiente; almacenan y recu-
que surgen de la interacción entre la organiza- peran información.
ción y las demandas individuales.
La interacción es una de las condiciones primor-
c) La organización informal. que en sus interrela- diales de la transmisión y transformación de la
ciones con el individuo ocasionan modifica- Información. En el proceso de Interacción es
ciones mutuas en sus expectativas. Esta ac- donde transcurre el intercambio de información.
ción recíproca origina modificaciones en el
comportamiento del individuo según deman- 3. El balance
das del grupo, y éste a su vez. modificaciones Es necesario considerar también el proceso de
esperadas por el Individuo debido al impacto balance, el cual se refiere a un mecanismo de
de su personalidad en las normas del grupo. equilibrio mediante el cual las diferentes partes
d) Otra parte importante en el sistema organiza- del sistema se mantienen en un relación ar rnoruo-
cional corresponde a los patrones de compor- samente estructurada unas con otras. No es
tamiento generados en el individuo por las posible concebir una Interrelación ordenada
demandas de la organización formal e infor- entre las partes de un sistema sin introducir el
14 Ingeniería e Investigación
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F.E.
Transmlsión_

1--
I
Información
(pertinente)
Isomorfa
transformada !J- Información
L__
....I
....,RefleJo
Huella

Cambio Comunicación
El Modelo de Comunicación
Tipos de Comunicación Cambio

'-_ I fL_
I Respuesta
Isomorfa Respuesta
¡--
_j I
RefleTOJL.. .... transforr;nada (pertinente) I
I
I
I I
I - Transmisión F.E. I
I I
L _ Control --------------_j
E, E,: Elementos o sistemas de mter acción
F.E Factores externos
F.I Filctores Intemos.

FIGURA 3. Proceso de interacción activo.

concepto de estabilización o equilibrio. Este actúan sobre los componentes principales del
concepto se estudiará más adelante. proceso.
Cualquier mensaje del elemento El es traducido a
4. Modelo de comunicación
uno de los diferentes modelos de Información
Los procesos de cornunicación y de balance que alimenta el sistema de transmisión, el cual
Implican la exrstencia de mecanismos de retroali- capta la Información por medio del modelo de
mentación y de control. Todo lo anterior es comunicación existente y la envía al elemento E2,
considerado dentro de una nueva ciencia llamada que la recibe o refleja hacia otro elemento. SI la
Cibernética, la cual estudia y analiza los procesos Información es captada por E2, deja una huella
anteriores. que ejerce influencia en las interacciones subsi-
quientes. y las fuerzas Internas actúan ocasionan-
Por tanto, para establecer un modelo de comuni-
do un cambio. el cual se traduce en una respuesta
cación se necesita conocer.
hacia el elemento El a través del sistema de
a) Los componentes báSICOS del sistema y sus comunicación existente El mensaje (respuesta)
funciones para su autorr equlación. es recibido por El el que puede ser captado
(dejando huella) o reflejado El ref lejo es el
b) La vinculación entre la comunicación y el resultado de la Interacción de dos Sistemas, uno
control, que interviene durante la fase de las
de ellos condiciona causal mente al otro.
operaciones de gestión.
Externamente están actuando también fuerzas o
El acto central de la comunicación es la transmi- factores condicionantes. así como el mecanismo
sión de un mensaje y su recepción por el de control del sistema de comunicación Por esa
destinatario. Esto Implica que el mensaje debe ser razón, la intorrnación no siempre es isotor ma.
recibido y su Significado corresponder al que le sino transformada, y el grado de adecuación
qurso dar el remitente. puede ser diferente.
El proceso de interacción activo en el modelo de El control caracteriza a cualquier sistema auto-
comunicación que se muestra en la Figura 3, se regulado. El control Involucra la comunicación
compone básicamente de: de la Información, entendiéndose aquí como un
mensaje o dato capaz de mtlurr en el comporta-
a) Los elementos o sistemas en estado de
miento de otro elemento
interacción El y E2
b) El sistema de comunicación (modelos y tipos
5. Toma de decisiones
de comunicación)
Finalmente el otro proceso de Interacción es la
c) El control. toma de decisiones que pueden ser el resultado
d) Los factores Internos y externos (FI y FE) que de una Interacción entre las actitudes de los
Ingeniería e Investigación 15
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individuos y las demandas de la organización. La sistema requiere. además del análisis de su

toma de decisiones equivale a determinar las comportamiento. un análisis estructural y funcio-
acciones presentes y futuras en el sistema nal.
administrativo.
Fundamentalmente. un modelo de autorregula-
ción requiere hacer una distinción de tipo funcio-
Metodología de análisis de un sistema
nal entre la percepción. la toma de decisiones y la
1. Macrocomponentes acción. Por medio de los elementos de percep-
Los sistemas ad ministrativos pueden concebir- ción. el sistema recibe los insumos que se requie-
se compuestos por los siguientes macrocompo- ren para ser transformados por medio del procesa-
nentes generales (Figura 4). dor. En éste. una unidad de selección estudia la
Información y hace la selección (toma de decisio-
• Insumos nes) de las diferentes respuestas que son corres-
• Resultados o productos. pondientes con los productos que se desean obte-
• Procesador (incluido el control). ner y. en tercer término. se procede a la gestión
• Mecanismo de retroalimentación (evaluación) (acción) para producir resultados.
• Factores condicionantes (externos e internos)
1. Insumos: los insumos de un sistema son los
elementos que el sistema transforma en resulta-
Hay que distinguir entre componentes generales
dos o productos. Estos msurnos se clasifican en
y elementos. Estos últimos son las partes que
grupos estructurales que permiten su estudio V
concretamente corresponden a determinado sis-
análisis (p. ej. planes y programas; recursos;
tema. Los elementos de un sistema pueden ser de
organización y administración; tecnologías). Los
distinto tipo que los pertenecientes a otro sistema.
insumos establecen relaciones hacia el sistema.
Un componente es una entidad en la que cabe provenientes del exterior.
agrupar y organizar ciertos elementos de un
sistema. 2. Los productos o resultados: implica la obten-
ción de objetivos y metas asignadas al sistema y
Desde el punto de vista del comportamiento el pueden representarse por la producción de
sistema es una "Caja negra" caracterizada por un bienes y servicios así como por efectos y conse-
determinado número de insumos. resultados o cuencias de aquellos que contribuyen a la
productos. El adecuado conocimiento de un finalidad del sistema.

Modulos de Agrupación

4
Procesador

2 3
1 Factores 1= Factores 6
Insumos F~ condicionantes = condicionantes
--t
-- Productos
externos internos

5
Control

11

"'"
11
11
11
11:1
11 I1
11
II 11".

L~~~~~~~=~1L r
11

E_v_a_1 u_7a_c_i_ó_n ... === = =J

(1). (2). (3). (4) Y (5) (7) (6)
- Planes y programas. - Programática. - Inmediatos (directos)
- Recursos. - Operativa. - A mediano plazo (mtermedro s)
- Organización y administración - Estado de equilibrio dinámico - A largo plazo (finales).
- Tecnología del sistema.

FIGURA 4. Macrocomponentes generales de un sistema

16 Ingeniería e Investigación
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Los productos son relaciones provenientes del d) De los medios utilizados.

sistema y pueden convertirse en insumos para e) De la gestión administrativa.
otro sistema con el que interactúe. Los productos f) De la ejecución.
también deben agruparse por conveniencia (in- g) De los resultados.
mediatos, a mediano plazo y a largo plazo). h) Del rendimiento.
i) De la eficacia.
3. El procesador:-es el mecanismo que transfor-
ma en resultados la materia prima (insumos) en La evaluación es el acopio, el análisis y la
cumplimiento de los objetivos y metas del siste- interpretación, con carácter sistémico, de la
ma. En el procesador se desarrollan Interacciones información que se requiere para identificar las
entre sus grupos estructurales (planes y progra- opciones que se ofrecen y entre las cuales habrá
mas; recursos; organización y administración; y que elegir.
tecnología) para convertir, total o parcialmente,
La evaluación es un proceso continuo que sirve
los insumos en productos
de base informativa para tomar decisiones
Dentro del procesador se cumplen "Funciones
6. Factores condicionantes en la práctica y dada
sistémicas" que implican interacción.
su complejidad. no existen sistemas en perfecto
4. El control: para que el sistema pueda funcio- estado de funcionamiento tanto Interno como en
nar se necesita el componente que evalúe la relación con su ambiente. Es decir, que en cada
información, estudie las alternativas, analice y uno de sus macrocomponentes pueden existir
tome las decisiones. desequilibrios que hacen necesario introducir el
concepto de balance o estabilización en el
Este se denomina el "Control" del sistema y
sistema.
constituye su cerebro, estando por consiguien-
te, en permanente interacción con el procesador Indudablemente existen fuerzas externas, natura-
para lo cual se facilita su gestión agrupando los les o artificiales; condiciones; estados; situacio-
elementos en Iguales categorías (planes y progra- nes; procesos; etc., dentro del ambiente, que
mas; recursos; organización y administración y Influyen de manera positiva o negativa en el
tecnología). El control ejerce por consiguiente sistema, especialmente sobre los insurnos en
funciones Sistémicas reguladoras que sirven para cuanto a su oportunidad y adecuación.
organizar, dirigir, evaluar, fijar normas y procedi- Internamente, en el sistema existen fuerzas endó-
mientos, planificar, etc, y tomar medidas de genas que, o bien limitan el grado en que el
ajuste y corrección con base en la Información sistema puede responder a los cambios que su
suministrada por la aplicación del proceso eva- "cerebro" desea, o bien plantean exiq encias que
luación. han de atenderse. Estas fuerzas, Internas yex-
5 EvaluaCión y retroalimentación la componen- ternas, se conocen o identifican como "Facto-
te evaluación permite realizar la valoración analí- res condicionantes", los cuales son necesarios y
tica periférica del funcionamiento global del convenientes, Identificar, medir su influencia en
sistema. el sistema, cambiar su condición desfavorable
en favorable, o eliminarlos definitivamente.
La evaluación es un proceso continuo encamina-
do a corregir y mejorar todas las acciones del En la medida en que los factores condicionantes,
sistema mediante el estudio de su planificación se Identifiquen y adecúen al sistema, éste en-
programática y operativa y del estado de equilibrio trará en su fase de balance o de "equilibrio",
dinámico del sistema. haciendo cada vez más perfecto su funciona-
miento y por consiguiente, eficiente en la obten-
La evaluación utiliza indicadores, parámetros y
ción de los resultados. El sistema se dice que
criterios para hacer la valoración correspondien-
alcanza un "estado constante" o de homeostasis.
te y retroalirnentar el sistema. El sistema aprende
SI no se puede mantener ese "estado constante",
de su propia experiencia
el sistema se descompone, se deteriora o perece
Los componentes principales de la evaluación
son: 2. Módulos de agrupación de macrocomponentes
a) Pertenencia. Con el objeto de facilitar el análisis de un sistema
b) Progreso a través de cada uno de sus componentes
c) Eficiencia mayores desde su concepción macro hasta el
d) Eficacra. nivel micro, se hace necesario establecer a priori
e) Efectos. algún sistema de agrupación de los elementos en
módulos perfectamente definidos, y que com-
Como tipos de evaluación se pueden citar:
prendan, dada su complejidad. todas las activida-
a) De la hipótesis de intervención. des; factores físicos. quírmcos. biolóqicos. socia-
b) De los planes y programas. les, económicos. culturales, métodos, técnicas,
c) De las técnicas utilizadas. recursos, etc, que se requier en. desde su calidad
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de insumos hasta su conversión en productos hipótesis usadas para la planificación; la partici-

terminados, metas, resultados o efectos. Así pación de la comunidad; las tecnologías propues-
mismo se facilitará el proceso de evaluación, tas y los planes y programas formulados.
retroalimentación y balance del sistema total.
En la operativa, se evaluará: la ejecución; los
Teniendo en cuenta que el análisis de problemas resultados obtenidos, el rendimiento; la gestión
lleva a la Identificación de las relaciones de administrativa; la eficacia; los recursos utilizados;
causa-efecto, al establecimiento de metas y la or qaniz ación y la tecnología aplicada.
objetivos; a la formulación de estrategias e
hipótesis de intervención; y a la formulación de Aplicación del enfoque sistémico a las
acciones, todo lo cual está comprendido en un actividades del subsector agua potable
proceso de planificación racionalizado, es lo más y alcantarillado
conveniente que un primer módulo de clasifica-
En los países en vías de desarrollo se comprende
ción sea el de planes y por consiguiente de pro- cada vez más, la estrecha interdependencia entre
gramas.
el avance socio-económico y el mejoramiento del
En términos de definición se puede decir que: nivel de salud de la población En consecuencia,
Plan (proyecto) es el enunciado de las hipótesis. se concede un alto grado de Importancia a los
normas, objetivos, macroactividades, instru- planes de mejoramiento de la higiene del medio y
mentos y recursos requeridos para la obtención de protección de la ecología, dentro de los cuales
de uno o varios objetivos. Como corolario de esta se destacan el relacionado con el suministro de
definición se tiene que, para obtener esos objeti- agua potable para consumo humano en cantidad
vos se requiere contar con todo tipo de recursos y calidad, y la conveniente y adecuada disposi-
(humanos, materiales, económicos, etc.) y que, ción de las excretas. Lo anterior se considera una
para la solución de los problemas es necesario usar infraestructura básica para mejorar el nivel de
algún tipo de tecnología, o un conjunto de ellas. vida, proteger la salud y apoyar el desarrollo de
las comunidades.
Por otra parte, el desarrollo de las actividades en
el tiempo y en el espacio y el uso ordenado de los La experiencia ha demostrado que para poder
recursos y de tecnologías apropiadas, exiqen. en planificar, organizar y desarrollar programas
primer término, que la planificación operativa se efectivos de intervención, se requiere tener una
apoye en un sistema bien estructurado de relacio- conceptualización bien clara y definida de todos
nes interpersonales que se define como la los problemas que se presentan en el medio
organización, y que las diferentes fases de la ambiente, y de sus relaciones con el bienestar del
planificación para la solución de problemas se hombre.
definan en una serie encadenada de subprocesos Por la gran variedad de los problemas y por el
que partan de lo general y conjetural hacia lo carácter multidisciplinario de las tecnologías que
específico y determinado, que se conoce como el intervienen en su solución, es necesario abordar-
proceso Administrativo. los desde el punto de vista sectorial e intersecto-
En consecuencia, se adoptan los siquientes rial. así como estudiarlos y analizarlos en conjun-
módulos de agrupación (Figura 4) para los to e integralmente como untodo. y no en forma
macrocomponentes denominados insumes. pro- fragmentaria o aislada como generalmente se
cesador, control y factores condicionantes, a realiza.
saber: Para el análisis de la problemática del Sector
a) Planes y programas. Agua Potable y Saneamiento, y el diseño de las
b) Recursos. posibles soluciones, se necesita considerar al
c) Or qanización y administración. Sector, como un todo compuesto de partes
d) Tecnología interrelacionadas e interdependientes tanto inter-
namente como con el medio ambiente. En el
Para los resultados o productos, se sigue la cla- Sector se realizan actividades multidisciplinarias.
sificación usada universalmente, a saber: que hacen a veces difícil la solución de los
e) Inmediatos o directos. problemas por el poco o ningún estado de acción
f) A corto plazo o efectos intermedios. recíproca entre sus partes. Existe la creencia de
g/ ó... largo plazo o efectos finales. que las actividades de ingeniería poca relación
tienen con las de contabilidad, y ésta con las de
Para el proceso de evaluación se utiliza la misma
planificación y así sucesivamente. No se cuenta
modulación establecida para el proceso de plani-
con un lenguaje común que facilite la comunica-
ficación, o sea:
ción entre las diferentes disciplinas y entre los
h) Evaluación programática. diferentes niveles
i) Evaluación operativa
Por otra parte, la Interacción entre la Institución y
En la evaluación programática se analizarán: las la Comunidad es poca o Insuficiente. La necesi-
18 Ingeniería e Investigación
 INGENIERIA CIVIL

Unidades Sistémicas

Producción
I I

en
Q)
.....,
en
Q)
.....,
I
Financiero I
e
ro
e
e
ro
e
H IAd mrnlstraciónl
o
u o
en o
u en I Recuperación I en
...o
Insumos
e
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LL LL Control I
Gerenci a -Aud ito rlaJ
Planificación

'"
"'1"
I 1..-
Evaluación 1"

FIGURA 5. Macrosistema subsector A.P.A.

dad de colocar un sistema de agua potable y des; calculando los recursos; formulando planes
alcantarillado en una posición de autosuficiencia y programas; organizando las acciones y hacien-
económica, conlleva la adopción de un mecanis- do uso de tecnología apropiada.
mo (político), que permita la mayor vinculación y La planificación estará conformada por la planifi-
participación posible de los usuarios a la Institu- cación "programática" y por la planificación
ción. "operativa".
Para efectos de estructuración yfunción organiza-
cional. la aplicación del enfoque sistérnico permi- 2. Sistema de producción.
te agrupar en forma lógica y ordenada las En este sistema se originan los productos
ciencias, tecnologías, artes y normas utilizadas en directos del sector. y constituyen su columna
el ejercicio de las actividades del Sector a través vertebral suministro de agua potable y alcanta-
de sus funciones sistémicas de producción (de ri liado y mejoramiento y conservación del medio
servicios y bienes), de paraproducción (opera-
ambiente.
ción, mantenimiento, tecnología, etc) y regulado-
ras (planificación, organización, dirección y con- El sistema de prod ucción está conformado POI

trol) los subsistemas de: diseño, construcción. y

operación y mantenimiento. El éxito del sistema
La misma agrupación del Sector a nivel central se radica en considerarlos todos en conjunto y en
refleja regional y localmente. lo cual permite y establecer correctamente sus Interacciones e
facilita su análisis y síntesis para la solución de los
interdependencias. Por lo general, ésto no suce-
problemas. La diferencia estriba en relación a la de en las Instituciones de agua potable yalcan-
irnportancra de los sistemas. tarillado. lo que se traduce en servicios deficien-
Un estudio a fondo de todas las macroactividades tes, costosos V de corta dur acióri.
del Sector agua potable y saneamiento permite
definir con bastante aproximación, las unidades 3. Sistema financiero.
Sistémicas reseñadas en la Figura 5. Los productos de éste sistema se relacionan
con: la torrnación y ejecución de presupuestos;
1. Sistema de planificación
la adaptación de metodologías y normas para la
La planificación es el proceso ordenado de preparación de estados financieros: la Informa-
definición de un problema mediante análisis ción contable; el financiamiento de los bienes y
identificando las necesidades y demandas no servicios; la rentabilidad de las inversiones: los
satisfechas que constituyen el problema; fijando créditos internos y externos, etc. A través del
metas realistas y viables; estableciendo priorida- sistema se manejan los presupuestos por pro-
Ingeniería e Investigación 19
INGENIERIA CIVIL

gramas de todos los otros sistemas del sector; se

evaluarán los planes y programas con base en
los indicadores de costo-beneficio; costos nor-
Relaciones Percepción malizados mínimos; costos operativos, etc., y
causales
I'\~ problema se fijarán
capacidad
des.
prioridades
socio-económica
de inversión según
de las comunida-
la

4. Sistema de recuperación.
Estrategias Criterios Por intermedio de este sistema se sustentan y
~ ~ aplican las políticas, criterios, normas y procedi-
mientos tendientes a conseguir la autosuficiencia
económica de los bienes y servicios obtenidos
Hipóte sis por intermedio del sistema de producción y, a-la
Tecnología del recuperación de las inversiones. especialmente
programa
~ I~ las provenientes de créditos internos y externos.
Se apoya en políticas tarifarias sociales o de
rentabilidad, y en un adecuado control de los
consumos.

I Planificación
I 5. Sistema de administración
Se define la administración como un procesoen
el que se aúnan sistemáticamente los conoci-
Planificación
operativa
r-.V Planificación
pr oqr arnánva
mientos, las energías y las estructuras
para corisequu las metas propuestas.
realiza dos funciones
Planificación y Gestión.
sistémicas
sociales
Para ésto
Importantes

El proceso administrativo puede considerarse

Planes
también como una serie de subprocesos enca-
y denados, que parten de lo general y conjetural
programas hacia lo específico y determinado. Se Identifican
también dos fases principales: análisis del
problema y de la solución, y plan de acción.
A nivel central, se refiere a las actividades
FIGURA 6. Conceptos básicos para la planificación
necesarias para la preparación y ejecución de
los programas que respondan a las políticas,
estrategias, metas y objetivos adoptados en el

Operaciones en Evaluación y toma de decisiones Información

curso o sobre
previstas operaciones

Conclusiones I-----f Comparación

Toma de Normas y
----------- ---------- criterios
decisiones

FIGURA 7. Sistema de Gerencia

20 Ingeniería e Investigación
 INGENIERIA
CIVIL

proceso de planificación V provea además, el V de los países Este desarrollo trae normalmente
apoyo V organización necesarios para su eJecu- como consecuencia el mejoramiento del nivel
ción. de vida, el que a su vez tiende a elevar el nivel
cultural de la gente. Los servicios de agua, como
A nivel regional apoya V supervisa el cumpli-
empresas, aumentan el producto nacional: in-
miento de dichos programas. A nivel local se
crementan la edad productiva del hombre, por la
reflejan las funciones Sistémicas de los niveles
prevención de enfermedades; liberan energías V
anteriores, dependiendo de la magnitud V com-
son materia prima para un gran número de
plejidad del sistema de agua potable v alcantari-
procesos Industriales.
llado de que se trate.
Internamente en la orqaniz ación. por ser ésta de
6, Sistema de gerencia y auditoría
carácter dinámico, desarrolla tecnología apro-
La esencia de una organización eficaz es asignar piada en todos los campos de su actividad;
autonomía a los elementos pertinentes del consolida su infraestructura or q aniz aciorial. fi-
sistema para tornar decisiones requeridas para su nancier a. administrativa V SOCial; desarrolla sus
funcionamiento normal. con base en políticas, recursos humanos V busca parámetros óptimos
normas V programas. La dirección o gerencia es de eficiencia V eficacia en los procesos operati-
una de las funciones más complejas en una vos. Este es un sistema al que poca o ninguna
organización, siendo su función más Importante atención se le presta en el sector público. pero
la de "Toma de decisiones", V la cual incumbe al que sí es vital en el sector privado.
"Orqano ejecutivo" o funcionarios del más alto
nivel en la jerarquía de la or qaniz ación. Metodología de programación de actividades
El proceso de planificación eXige la preparación
Para una efectiva gerencia se requiere contar
con otros procesos básicos corno son la comu-
detallada V ordenada de planes, programas,
subprogramas V actividades, con la adecuada
nicación V la evaluación. Una efectiva comunica-
asiqnación de recursos V responsabilidades.
ción entre los diversos componentes del Sector
V, la permanente evaluación de sus actividades, La preparación de planes V programas de
permiti rán la realización de las actividades intervención debe realizarse sobre la base de un
contempladas en la planificación operativa. La conocimiento V análisis Integral de los proble-
evaluación de ésta, Junto con la de la planifica- mas para poder establecer las Interrelaciones
ción programática, permitirá la torna de decisio- que existen entre causa V efecto, V formular
nes efectiva V oportunamente. objetivos V metas, así corno estrategias factibles
para la reducción o eliminación de los proble-
Dentro de la concepción Sistémica de la or qaru- mas.
zación. se ha localizado a nivel de gerencia, la
En un proceso raciorializ ad o de planificación, el
función de auditoría, por ser un "Control" de los
análisis de la problemática lleva a la Identifica-
recursos económicos-financieros de la institu-
ción. al establecimiento V a la especificación de
ción. sin que esto siq nif ique que debe ser
los objetivos V metas del programa de Interven-
realizada por la dirección. pero SI por una unidad
ción. los cuales no son simplemente resultados
a apoyo de ésta, como es la auditoría.
finales que se pretenden conseguir, sino más
7, Sistema de desarrollo bien una rnultiplicidad de situaciones que se
deben alcanzar como primer paso (metas) para
Una institución de agua potable V alcantarillado
el logro de los verdaderos fines del programa
es una organización eminentemente técnica V la
tecnología es uno de los factores determinantes En su fase programática, a continuación se
en to'do proceso de desarrollo. Para alcanzar relacionan los componentes más Importantes
resultados positivos en su desempeño pr of esro- del plan (provecto) de un programa
nal. el ingeniero debe emplear métodos Científi-
a) La edificación detallada del problema V de las
cos de análisis V de sintesis. así como aplicar relaciones causa-efecto.
tecnología moderna por cuanto la creatividad. b) La especificación de los objetivos V metas
base para el desarrollo V la autorrealización del cuantificadas para la solución del o los
hombre (cuerpo SOCial de la organización). está
problemas
unido con el análisis científico V la toma de
c) Los cnterios de selección de las estrategias
decisiones para acometer la solución de proble-
que se adopten
mas, desarrollar los recursos V producir obras V
d) El enunciado de la hipótesis del programa de
servrcios.
intervención.
Además del aspecto sanitario del agua dirigido a e) Los detalles de las estrategias seleccionadas
la conservación V mejoramiento de la salud del para la obtención de las metas V objetivos
hombre, el agua potable es Importante para el f) Las normas V criterios técnicos, esenciales
desarrollo socioeconórnico de las comunidades para la evaluación V el control del programa
Ingeniería e Investigación 21
INGENIERIA CIVIL

g) Los factores condicionantes identificados. 4, Actividades

h) Las Interrelaciones establecidas.
Finalmente, a nivel micro, se encuentra la
i) Los instrumentos, tecnologías y recursos
Actividad, la cual se define como la ejecución de
para la obtención de los objetivos.
un trabajo o conjunto de tareas, en tiempo, y
j) La organización prevista.
espacio, que da como resultado la obtención de
un producto, o parte de él. necesario o requeri-
1. Pla nes específi'cos
do, directa o indirectamente, para ellogro de un
En la planificación de la gestión (fase operativa), producto integrado, para los propósitos del
se determina cómo se va a efectuar el o los proyecto y la ejecución de una o más estrategias.
programas.
La actividad debe responder a las preguntas:
En esta fase se formulan los planes de ejecución
¿Qué se va a hacer?
(planes específicos) que reúnen los programas ¿Quién lo va a hacer?
afines y que se interrelacionan para la obtención ¿Cuándo se va a hacer?
de objetivos definidos Su preparación requiere ¿Dónde se va a hacer?
de una cuidadosa labor de análisis y de sintesis ¿Cómo se va a hacer?
por cuanto se trata de identificar (especificar)
dentro del "Todo" y dentro de cada sistema y De ser necasano. para un mejor control y
subsistema, aquellas macroactividades que, en evaluación del trabajo, podría llegar a detallarse
acción recíproca, permitan la consecución de la tarea, a base de formularios bien diseñados.
objetivos. La anterior forma de agrupación y la definición
de sus componentes pueden diferir en la litera-
2. Programas tura administrativa, pero lo importante es esta-
Conti nuado del nivel general o "macro" al blecer un ordenamiento racional de agrupación
detallado o "micro" a fin de poder Identificar con de elementos para poder planificar la gestión,
mayor precisión las acciones. los recursos, las hacer su evaluación y control y tomar las
estructuras y la tecnología, así como para Ir decisiones correspondientes
asiqnarido responsabilidades en unidades de La metodología enunciada debe complementar-
ejecución yen personas, el siguiente módulo de se con la preparación de "procedimientos" y
agrupación de macro actividades, es el de "Pro- éstos a su vez agruparlos en "manuales de
gramas" operación". Así mismo, para el control yevalua-
Un Programa se define como un conjunto ción en los diferentes niveles, se requiere el
sistémico organizado de .ntervencrones que establecimiento de un bien estructurado "siste-
exigen la movilización de recursos bien defini- ma de Información". La información ha de estar
dos y que se establecen para alcanzar un normalizada, resumida, organizada y utilizada de
objetivo en un tiempo determinado. manera que se reduzcan las posibilidades de pérdi-
da y deformación. La información es la materia
Como se dijo anteriormente, la preparación de prima con la que trabajan el planificador y el
planes y programas se debe basar sobre el administrador y es básica para una eficiente
reconocimiento y análisis integral de los proble- comunicación la cual. a su vez, es el pri ncipal
mas para poder definir bien la Interacción o mecanismo para el establecimiento de las In-
relación entre causa y efecto y entre los diferen- teracciones entre los elementos de un sistema.
tes elementos constitutivos del sistema.
Ventajas de la aplicación del enfoque sistémico
3. Subprogramas
1. Permite el estudio y análisis global y en
En la siguiente fase de la escala es conveniente y detalle así como su modulación, de activida-
necesaria la formulación de planes operativos des, procesos y acciones y, la Identificación
más específicos estos se Identifican como los de todos sus componentes, variables, meca-
subprogramas. nismos de dependencia, Interrelación y ac-
Un Subprograma es por tanto un conjunto ción recíproca
organizado de actividades afines e interrelacio-
2. En una organización, permite su análisis en
nadas que se ejecutan para obtener un producto
forma Integral y, la de cada uno de los
integrado. específico. definido y completo, en un
macrocomponentes, facilitando así el estu-
tiempo determinado. Obsérvese que solamente
dio de su estructura y función or qanizacional.
hasta este nivel de detalle, se hace uso de la
pa la br a a ctivi da d. co mo ta 1, y el prod u cto está
3. Permite al planificador-administrador anali-
más calificado.
zar sistemáticamente los elementos de un
El conjunto de subprogramas con interacción. problema: establecer las relaciones causa-
conforma un programa efecto: formular estrategias convenientes
22 Ingeniería e Investigación
 INGENIERIA
CIVIL

para la solución de los problemas: Identificar 7. Permite desarrollar las actividades con mayor
deficiencias actuales y futuras: seleccionar precisión y amplitud.
tecnología, etc., a fin de realizar una adecua-
8, Facilita la definición y asignación de respon-
da planificación programática. sabilidades a todo nivel y permite así de-
Permite, así mismo, una ordenada y racional sarrollar políticas de descentralización y
planificación de la gestión, con sus mecanis- desconcentraci ón.
mos de control y evaluación, necesarios para
9. Proporciona una metodología más flexible
la toma de decisiones, que conduzcan a un
para el manejo de la información
equilibrio dinámico de la organización.
10,Permite descubrir, analizar y debatir las
4. Facilita el proceso de comunicación entre
índoles de las cosas en pocos términos
personas y dependencias, y establece una
generales.
terminología clara, sencilla yapropiada.
11 . El enfoque sistémico I permite tomar decisiones
5. Facilita y acelera la coordinación de esfuer-
racionales para el diseño, selección yopera-
zos, recursos, tecnologías y acciones. para
ción de un Sistema. Idealmente, el análisis
lograr alta eficiencia y eficacia en la solución
busca una identificación clara del mejor
de los problemas. Sistema, conjuntamente con la manera más
6. Permite planificar procesos de transición eficiente de operarlo. Permite el proceso de
entre situaciones existentes y condiciones optimización de acciones y resultados.
futuras deseadas sin crear traumatismos o
resistencias al cambio.

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