Eduardo García de Enterría

Tomás-Ramón Fernández
Catedráticos de Derecho Administrativo
en la Universidad Complutense de Madrid

CURSO'DE Á
Derecho
Administrativo
 INDICE GENERAL

TITULO QUINTO:
LA POSICIÓN JURÍDICA DEL ADMINISTRADO
CAPÍTULO XV.LA TEORÍA DEL ADMINISTRADO Y DE
SUSSITUACIONESJURÍDICAS
I. El administrado en general y su capacidad jurídica y de obrar 903
1. La figura del administrado y sus clases 903
n. Las situacionesjurídicas del administrado en general 915
1. Consideraciones generales y cuadro sistemático 915
2. Las situaciones jurídicas subjetivas de carácter activo. En es
pecial,las potestades del administrado .\ 917
3. Las situaciones jurídicas pasivas. Sujeciones, deberes y obli
gaciones del administrado 919
A) Sujeciones 919
B) La teoría de los deberes públicos. Distinción entre deber y
obligación 920
Q Los deberes de la Constitución 921
D) La imposición administrativa de deberes y obligaciones 922
m. Los derechos subjetivos del administrado 924
1. Derechos subjetivos típicos 924
2. Derechos subjetivos y legalidad de la Administración 925
A) Planteamiento general 925
B) La cuestión en el derecho administrativo francés: La for
mación del recurso por exceso de poder como un supuesto
recurso «objetivo» y el requisito del interés 926
1686 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

Q El problema en Italia 929

D) El problema en Alemania 930
E) El problema en España 931
E) La explicación técnica de un tipo específico de derecho
subjetivo 934
a)Crítica de las construcciones tradicionales 934
b)La construcción de este nuevo derecho subjetivo 937
3. Recapitulación 943
CAPÍTULO XVI.LA TEORÍA DEL ADMINISTRADO Y DE SUS
SITUACIONES JURÍDICAS(H)
IV, Las libertades públicas en particular 948
1. El papel central de los derechos fundamentales en el sistema
constitucional 948
2. Las libertades públicas y derechos fundamentales en general,
sus clases y sus técnicas jurídicas 949
3. Los derechos fundamentales como derechos subjetivos 952
4. Funcionalidad jurídico-administrativa de las libertades pú
blicas 953
A) En el plano formal 953
B) En el plano material 954
5. La protección jurisdiccional de las libertades públicas 957
V. El derecho de los administrados a obtener prestaciones de los
servicios públicos 960
1. Los presupuestos del planteamiento tradicional y su crisis ac
tual 960
2. El derecho de los administrados a los servicios públicos 963
A).Las notas dominantes del sistema en vigor 963
B) El derecho a la creación y mantenimiento de los servicios
públicos u organizaciones prestacionales 966
Q El derecho al uso y disfrute de los servicios existentes 967
D) Un paso decisivo: El recurso contencioso-administrativo
, contra la inactividad de la administración creado por la
LJ de 1998 970
E) La participación de los usuarios en la orientación del de
senvolvimiento de los servicios 972
F) Técnicas adicionales de garantía 972
'• 3. Observación final sobre el tema de la actividad prestacional
 ÍNDICE GENERAL

de los entes públicos 974

VI. La participnció}i del administrado en lasfunciones administrativas 978
1. La participación en general,su ámbito y su carácter 978
2. La participación orgánica 981
3. La participación funcional 986
4. Las fórmulas cooperativas de participación 987
VIL Actosjurídicos del administrado 990
1. En general 990
2. Las principales especies de actos del administrado 990
A) Peticiones y solicitudes 990
B) Aceptaciones 992
Q Contratos y convenios con la administración 992
D) Recursos y reclamaciones 992
E) Renuncias 993
F) Opciones 993
G) Requerimientos,intimaciones,declaraciones 993
CAPÍTULO XVn.LA INCIDENCIA DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA
SOBRE LASSITUACIONES JURÍDICAS DEL ADMINISTRADO
I. Introducción 998
n. Creación y ampliación de situaciones activas favorables. El acto ad^
ministrativo como título 999
ni. Creación y ampliación de situaciones pasivas: operaciones de gra
vamen 1001
1. Introducción: los tipos de incidencia negativa en la posición del
administrado,su posible caracterización y sus clases 1001
2. El sacrificio de situaciones de mero interés 1003
3. Las limitaciones administrativas de derechos 1004
A) Concepto 1004
B) Tipos de limitaciones administrativas 1005
Q La exigencia de un respaldo normativo específico y su rango 1007
D) Las medidas de limitación administrativa 1009
E) Clases de limitaciones administrativas 1010
F) La no indemnizabilidad de las limitaciones 1011
4. Precisiones adicionales sobre la licitud constitucional de las dife
rentes limitaciones y criterios para su elección 1011
5. Potestades ablatorias (reales): expropiaciones, transferencias
coactivas no expropiatorias,comisos 1018
1688 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

6. Prestaciones forzosas
A) Concepto,caracteres y clases
B) Prestaciones personales
Q Prestaciones reales
7. Imposición de deberes
A) Concepto de la figura y de su relevancia en el Derecho Admi
nistrativo
B) Imposición reglamentaria de deberes a los administrados
Q Deberes impuestos por decisión administrativa. Teoría de las
órdenes
a) Concepto,justificación y extensión de las órdenes
b) La vinculación a las órdenes: el deber de obediencia y sus
límites
c) Clases de órdenes
D) Deberes normativos fiscalizados por la administración
IV. En particular, la técnica autorizatoria
1. La autorización como genus
2. El concepto clásico de autorización y su crisis actual
3. Clases de autorizaciones
A) Criterios clasificatorios
B) Autorizaciones simples y autorizaciones operativas
Q Autorizaciones por operación y autorizaciones de funciona
miento
D) Autorizaciones regladas y autorizaciones discrecionales
E) Autorizaciones personales,reales y mixtas
V. La delimitación administrativa de derechos privados
1. Introducción: la alternativa de la acción interventora sobre la li
bertad de actuación privada
2. La atribución de derechos privados de explotación de una activi
dad mediante la técnica concesional
A) El principio general
B) La calificación demanial de bienes cuya utilidad última es
privada y no el de sostener una función pública estrictamen
te tal
Q El caso de los derechos de la caza
D) Las concesiones de servicio público e.industriales
• - 3. La delimitación del contenido normal del derecho de propiedad
a través de Planes administrativos
 ÍNDICE GENERAL

A) En la propiedad urbana 1055

B) La extensión de esta técnica a otras formas de propiedad o de
empresa 1058
CAPÍTULO XVIIL LASSANCIONES ADMINISTRATIVAS
I. Concepto,significado}/extensión 1064
1. Concepto y formación de una potestad sancionatoria administra
tiva 1064
2. El problema de la articulación técnico-jurídica de las sanciones
administrativas 1067
3. La aplicación de los principios generales del Derecho Penal al
Derecho sancionador de la Administración 1069
4. La cuestión de las sanciones disciplinarias y rescisorias 1070
A) La materia disciplinaria 1070
B) El régimen disciplinario nhlitar 1072
Q Las llamadas sanciones rescisorias 1073
5. Las sanciones tributarias 1074
n. Los principios del derecho sancionatorio administrativo 1075
1. La aplicación y la matización de los principios jurídico-penales.. 1075
A) Principio de legalidad 1076
B) Principio de tipicidad '1079
Q Culpabilidad 1080
D) Proporcionalidad 1082
E) Derecho a la presunción de inocencia 1082
F) Prescripción 1086
ni. Las relaciones entre la potestad sayicionatoria administrativa y la ju
risdicción penal 1086
1. Incompatibilidad y ?J07i &ÍS m/ííem 1086
2. Precedencia del enjuiciamiento penal sobre el administrativo 1088
3. La autonomía del ilícito administrativo frente a la apreciación
prejudicial del juez penal. La llamada prejudicialidad devolutiva
en favor del juez administrativo 1088
IV. El procedimiento sancionador 1090
1. Principios generales 1090
2. El procedimiento general sancionador. Reglas comunes 1091
3. Los derechos de defensa del inculpado 1096
A) Vista del expediente y proposición de prueba 1096
 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

B) La aplicación de los derechos del artículo 24 de la Constitución 1096

V. Las medidas sancionatorias administrativas 1099
1. Las clases de medidas sancionatorias y el problema de su limita
ción 1099
2. Las medidas accesorias: incapacidades, comiso y responsabilidad
civil derivada de la infracción 1102
VI. La efectividad de las sanciones y su impugnación jurisdiccional. Sus
pensión,solve et repete y reformatio in pejus 1106

TÍTULO SEXTO:SACRIFICIO Y LESIÓN DEL PATRIMONIO

DEL ADMINISTRADO

CAPÍTULO XIX
LA EXPROPIACIÓN FORZOSA:LA POTESTAD EXPROPIATORIA
L Introducción 1114
1. La historia normativa de la expropiación 1114'
2. Los dos aspectos de la institución expropiatoria 1118
n. Naturaleza y justificación de la potestad expropiatoria 1119
1. La potestad expropiatoria como potestad administrativa 1119
2. Potestad expropiatoria actuada a través del legislador o del juez . 1119
A) Las expropiaciones legislativas en general 1119
B) Las expropiaciones legislativas en España 1122
Q Las expropiaciones judiciales 1128
3. La justificación del poder de expropiar 1129
DI. Los sujetos de la potestad expropiatoria 1130
IV. El objeto de la potestad expropiatoria 1137
1. El enunciado general 1137
2. El problema de los «intereses patrimoniales legítimos» como
objeto expropiatorio 1138
V. Lfl causa expropriándi 1140
1. En general 1140
2. Utilidad pública e interés social como fines legales de la expro
piación 1141
3. Especificidad de la causa expropriándi para cada operación y su
calificación por Ley 1143
VI. El contenido de la expropiación 1145
1. La cláusula general del artículo 1." LEE y su significado 1145
.' 2. El criterium de la expropiación: expropiaciones y limitaciones
legales 1147
 INDICE GENERAL

A) Significación del tema 1147

B) Privación 1149
Q Singularidad de la privación 1150
D) La indagación ulterior del criterio expropiatorio: Beneficio
y enriquecimiento 1152
E) Los problemas aplicativos: Algunos ejemplos legales y los
criterios interpretativos 1153
F) Expropiaciones plenas y no plenas 1157
3. La privación ha de ser «acordada imperativamente» 1157
A) El acuerdo imperativo directo. La diferencia entre expropiación
y responsabilidad civil de la administración 1157
B) La exclusión del ámbito de la expropiación de los sacrificios
patrimoniales producidos en el seno de relaciones jurídicas
singulares 1159
4. Las excepciones del concepto legal de expropiación: las llamadas
«ventas o cesiones forzosas» 1160
A) El fenómeno de las llamadas «ventas forzosas» 1160
B) La naturaleza de estas operaciones 1161
Vn. El ejercicio de la potestad expropiatoria y su concreción sobre bienes
determinados 1164
1. El procedimiento expropiatorio en general 1164
2. La declaración de necesidad de la ocupación de los bienes o
derechos objeto de la expropiación 1166
A) El sentido general de la declaración de necesidad de la ocu
pación,su finalidad y su desvirtuación 1166
b) El control de la legalidad de la aplicación de la causa expro-
priandi y de la necesidad específica de un bien concreto por
depuración de alternativas de localización 1169
Q La extensión concreta de la necesidad y el problema de las
expropiaciones parciales 1172
CAPÍTULO XX.LA EXPROPIACIÓN FORZOSA(CONTINUA
CIÓN):LA GARANTÍA PATRIMONIAL EN LA EXPROPIACIÓN.
LAS EXPROPIACIONES ESPECIALES
I. Carácter esencial de la garantía expropiatoria y sus aspectos 1176
n. La protecciónfrente a la «vía de hecho» 1179
1. El concepto de «vía de hecho» en la expropiación y sus supuestos
típicos 1179
 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

2. La reacción frente a la «vía de hecho»

A) La reacción interdicta!
B) La acción específica en vía contencioso-administrativa contra
la vía de hecho
in. El derecho a lasformas procedimentales
IV. La indemnización expropiatoria o «justo precio»
1. El «justo precio» como garantía
2. Naturaleza de la indemnización expropiatoria. El principio del
«previo pago»
A) La indemnización como carga legal. El momento de la produc
ción del efecto expropiatorio. La justificación y las consecuen
cias de la regla del «previo pago». El carácter constitucional de
la regla
B) Las correcciones de la regla del «previo pago»
3. En particular,la expropiación urgente
A) El sistema legal y su naturaleza
a) El régimen positivo
b) La naturaleza de la figura
B) La desnaturalización del sistema
Q La necesaria corrección del sistema
4. El sistema de valoración del justiprecio
A) El acuerdo amigable o mutuo acuerdo
B) El jurado provincial de expropiación
5. La garantía judicial de la valoración
V. Extensión de la indemnización y criterios de valoración
1. El concepto de justo precio. Elementos integrantes
A) El concepto general
B) Elementos integrantes del justiprecio y momento de la valo
ración.

Q El criterio formal de los valores fiscales y su relativización. El

principio del «valor real»
La libertad estimativa del artículo 43 LEE y su utilización juris
prudencial
A) Principio general
B) Valoración de explotaciones agrícolas
Q Valoración de industrias y establecimientos mercantiles
D) Valoración de arrendamientos
 ÍNDICE GENERAL

VI. El pago del justo precio 1227

VIL La garantía del justipreciofrente a demoras j\ depreciación monetaria 1228
1. Planteamiento general del problema 1228
2. Análisis de las técnicas correctoras de la LEF y su insuficiencia... 1230
A) La reducción de los plazos del procedimiento 1230
B) Los intereses de demora 1230
Q La retasación 1231
D) La calificación preferencial de los procesos sobre expropiación 1232
3. La corrección de las iniquidades resultantes 1233
A) Separación temporal entre la iniciación del expediente expro
piatorio y el momento de fijación del justiprecio 1234
B) Separación temporal entre la privación expropiatoria y la fija
ción del justiprecio 1235
Q Separación temporal entre la fijación del justiprecio y su pago
efectivo 1237
VIII. La reversión del bien expropiado 1239
1. Justificación y naturaleza de la reversión 1239
2. Supuestos legales y condiciones de ejercicio 1242
A) Los supuestos de hecho de la reversióii y excepciones a la misma 1242
B) El surgimiento del derecho a la reversión y su régimen 1244
Q El ejercicio del derecho de reversión 1246
3. La indemnización reversional 1247
IX. Las expropiaciones especiales ;• 1249
1. Sentido y alcance de la especialidad 1249
2. La expropiación por zonas o grupos de bienes 1250
3- La expropiación por incumplimiento de la función social de la
propiedad o expropiación-sanción 1251
4. Expropiación de bienes de valor artístico,histórico y arqueológico 1252
5. Expropiación por Entidades Locales..... 1252
6. Expropiación que da lugar al traslado de poblaciones 1253
7. Expropiaciones por causa de colonización y mejora agraria 1254
A) Expropiaciones para la transformación de grandes zonas 1255
B) Expropiación por causa del interés social 1256
C) Expropiación de fincas mejorables y por causa de reforma a-
graria 1256
8. Expropiaciones por causa de obras públicas 1257
9. La expropiación en materia de propiedad industrial 1257
 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

10. La expropiación por razones de defensa nacional y seguridad

del Estado
11. Otros procedimientos especiales
X. En particular,¡as expropiaciones urbanísticas
1. La prioridad aplicativa de la legislación urbanística
2. Las diversas funciones del instituto expropiatorio en el ámbito ur
banístico
A) La expropiación como sistema general de ejecución de los pla
nes y como técnica alternativa de recuperación de las plusva
lías urbanísticas
B) La expropiación como instrumento para la ejecución de los sis
temas generales o de operaciones urbanísticas aisladas
Q La expropiación como fórmula para la constitución de patrimo
nios públicos de suelo
D) La expropiación como sanción por el incumplimiento de las o-
bligaciones y cargas que pesan sobre los propietarios de suelo
3. Las especialidades procedimentales
4. Los criterios de valoración
A) El problema general y la formación del sistema vigente
B) El sistema actual
5. La nueva regulación de la reversión en las expropiaciones urba
nísticas
CAPÍTULO XXI.LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DE LA ADMINISTRACIÓN
I. Introducción
n. El proceso de afirmación de la responsabilidad patrimonial del Estado
1. El principio the king can do not wrong como punto de partida
2. La ruptura por vía legislativa. El ejemplo de los ordenamientos an
glosajones
3. La evolución por vía jurisprudencial. En especial, el ejemplo del
Derecho francés
A) El problema en el derecho alemán
B) El ejemplo del derecho francés
TTT. La responsabilidad patrimonial de la Administración en nuestro dere
cho: Orígenes y evolución
1. La situación anterior a la LEE
2. La situación actual
 ÍNDICE GENERAL

rv. Los presupuestos de la responsabilidad de la Administración 1291

1. Universalidad de la cláusula general de responsabilidad patri
monial 1291
2. La configuración básica de la responsabilidad patrimonial de la
Administración 1293
3. El concepto técnico-jurídico de lesión resarcible y sus notas carac
terísticas 1296
4. El problema de la imputación 1305
A) Planteamiento general 1305
B) La fórmula legal y los problemas específicos de la responsabi
lidad del Estado-juez 1306
Q Títulos y modalidades de imputación del daño a la Adminis
tración 1310
a) La organización administrativa como base esencial de im
putación 1311
b) En particular, la imputación por funcionamiento anormal
del servicio. Los estándares de rendimiento del servicio y
su control por vía de responsabilidad 1313
c) Imputación por riesgo creado por la Administración. Caso
fortuito y fuerza mayor 1315
d) Imputación por enriquecimiento 1318
5. La relación de la causalidad 1319
A) El problema de la causalidad en la producción del daño. Equi
valencia de condiciones, causalidad adecuada, apreciación
pragmática 1319
B) La incidencia de causa extraña, culpa de la víctima y hecho
de un tercero. El concurso de causas y su tratamiento 1322
6. La cobertura por la Administración de la responsabilidad del fun
cionario. Acciones de regreso 1330
V. El problema de la imputación a la Administración de daños produci
dos «por hecho de las leyes» 1332
1. El surgimiento de una jurisprudencia que afirma con énfasis la
posibilidad de que los Tribunales contencioso-administrativos
declaren una responsabilidad patrimonial «del Estado Legislador» 1332
2. La supuesta base constitucional en el artículo 9.3 de la Constitución 1334
3. El supuesto apoyo en el principio de protección de la confianza
legítima 1335
1696 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

4. El supuesto ejemplo del Derecho Comparado 1336

5. La falta absoluta de jurisdicción,de jueces y Tribunales contencio-
so-administrativos para declarar una responsabilidad patrimonial
del Legislador 1337
6. Dos casos singulares y excepcionales: la infracción del Derecho
Comunitario por las leyes internas y la invalidación de éstas por
el Tribunal Constitucional 1340
A) El caso de la infracción del derecho comunitario por las leyes
internas 1341
B) El caso de las leyes anuladas por el Tribunal Constitucional . 1342
7. El caso singularísimo de la afección por una Ley a una relación
bilateral específica de un particular con una Administración pú
blica 1346
VI. La efectividad de la reparación 1347
1. Principios generales 1347
A) Reparación in natura e indemnización suplementaria 1347
B) La extensión de la reparación 1349
Q Momento de la valoración del perjuicio 1352
D) En particular, el problema de los intereses de demora por
deudas de dinero 1354
2. Referencia a regímenes especiales 1357
VI. La acción de responsabilidad 1361
1. Plazo de ejercicio y prescripción 1361
2. El procedimiento de reclamación 1364
3. La reparación de los daños causados por un acto administrativo
recurrido 1367
4. La garantía judicial 1369

TÍTULO SÉPTIMO:LAS GARANTÍAS FORMALES DE LA POSICIÓN

JURÍDICA DEL ADMINISTRADO:PROCEDIMIENTO Y RECURSOS
ADMINISTRATIVOS

CAPÍTULO xxn.EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

I. Introducción 1376
n. El procedimiento administrativo como institución jurídica. Concepto
y clases de procedimientos 1377
1. Naturaleza y fines del procedimiento administrativo 1377
2. La estructura técnica del procedimiento 1383
 INDICE GENERAL

3. Clases de procedimientos 1384

ni. La regulación del procedimiento administrativo en nuestro derecho 1387
1. La situación anterior a la LPC 1387
2. La regulación vigente del procedimiento administrativo 1390
A) La aplicabilidad general de la LPC a todas las administracio
nes públicas. El principio y sus limitaciones 1391
B) El procedimiento administrativo en la administración institu
cional 1394
Q El procedimiento administrativo en la llamada administración
corporativa 1397
IV. Los principios generales del procedimiento administrativo 1399
1. El carácter contradictorio del procedimiento administrativo 1399
2. El principio de economía procesal 1401
3. El principio in dubio pro actione 1404
4. El principio de oficialidad 1406
5. Exigencia de legitimación 1408
6. La imparcialidad en el procedimiento administrativo 1411
7. El principio de transparencia 1413
8. La gratuidad del procedimiento administrativo 1418
V. Los interesados en el procedimiento administrativo 1419
1. Conceptos y clases de interesados 1419
2. La posición de los interesados en el procedimiento 1422
3. Capacidad y representación de los interesados 1422
VI. La estructura del procedimiento administrativo 1424
1. La iniciación del procedimiento:sus formas y sus efectos 1424
A) Iniciación de oficio e iniciación a instancia de parte. Derecho
de petición 1424
B) Efectos de la iniciación del procedimiento 1428
2. Instrucción del procedimiento 1429
A) Alegaciones 1430
B) Informes 1432
Q La prueba en el procedimiento administrativo 1434
á) El principio de oficialidad y la carga de la prueba en el
procedimiento administrativo 1435
b) Duración del período de prueba 1437
c) Carácter no tasado de los medios de prueba 1437
d) Valoración de las pruebas 1439
1698 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

D) El trámite de audiencia y vista del expediente 1441

3. Terminación del procedimiento 1443
A) Consideraciones generales. La propuesta de resolución 1443
B) La resolución. El principio de congruencia y sus modulaciones 1444
Q El desistimiento y la renuncia 1446
D) La caducidad del procedimiento 1447
E) La imposibilidad material de continuar el procedimiento 1449
F) Fórmulas convencionales de terminación 1449
Vn.La cuestión de la lengua en el procedimiento administrativo 1452

CAPÍTULO XXm.LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

L Concepto y caracterización. Significado real de la vía administrativa
de recurso 1456
1. Los recursos administrativos como garantía 1456
2. Los recursos administrativos como presupuesto de la impugna
ción jurisdiccional 1459
3. La reforma del sistema de recursos realizada por la LPC y la «refor
ma de la reforma» 1460
E Clases de recursos y regulación positiva 1464
m. El procedimiento administrativo en vía de recurso. Principios generales 1468
1. Elementos subjetivos 1469
A) Autoridad competente para resolver los recursos 1469
B) El recurrente 1470
2. Elementos objetivos: actos y disposiciones impugnables 1472
3. Análisis del procedimiento propiamente dicho 1473
A) La interposición y sus efectos 1473
B) Tramitación del recurso.En especial,el trámite de audiencia . 1476
Q Terminación del procedimiento. En especial, el problema
delareformatioinpejus 1478
W. El recurso de alzada 1481
V. El recurso de reposición 1483
VI. El recurso extraordinario de revisión 1484
VU.Procedimientos alternativos de impugnación o reclamación 1489
VIII. La especialidad de la vía de recurso en materia fiscal. Las recla
maciones económico-administrativas .■ 1490
1. Consideraciones generales 1490
2. El principio de separación entre la actividad de gestión y la acti-
 INDICE GENERAL

vidad de resolución. Los Tribunales Económico-Administrativos:

su naturaleza
3. La materia económico-administrativa. Actos impugnables
4. El procedimiento en la vía económico-administrativa
A) La extensión de la revisión en vía económico-administrativa .
B) El recurso de reposición previo a la vía contencioso-adminis-
trativa '
Q Los recursos económico-administrativos propiamente dichos
a) La jurisdiccionalización del procedimiento y el sistema
de doble instancia
b) La especialidad del sistema en orden a la legitimación,sus
pensión y resolución
5. La vía económico-administrativa en la esfera local

TÍTULO OCTAVO:
LA TUTELA JURISDICCIONAL DE LA POSICIÓN JURÍDICA
DEL ADMINISTRADO

CAPÍTULO XXIV.LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVA:NATURALEZA,EXTENSIÓN,LÍMITES
I. Laformación del contencioso-administrativo .
1. La formación del contencioso-administrativo francés
2. El contencioso-administrativo en España hasta la LJ de 1956
3. La Ley de la Jurisdicción contencioso-administrátiva de 27 de di
ciembre de 1956
n. La Constitución de 1978 y el contencioso-administrativo
1• La significación general de la Constitución para la jurisdicción
contencioso-administrativa
2. La Ley de 26 de diciembre de 1978, de protección jurisdiccio
nal de los derechos fundamentales
3. La crisis de la legislación preconstitucional y su obligada reforma:
la nueva Ley jurisdiccional de 13 de julio de 1998
in. Los órganos de la jurisdicción
1. Juzgados de lo Contencioso-administrativo
2. Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo
3. Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Supe
riores de Justicia
A) Composición
1700 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

B) Competencia
4. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
5- Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
A) Composición
B) Competencia
6. La Sala especial del artículo 61 LOPJ
7. La regla especial de la nueva disposición adicional séptima de la LJ
8. Reglas complementarias
IV. Naturaleza]/caracteres
1. La inserción del contencioso-administrativo en el sistema de
autotutela y de la responsabilidad constitucional del Ejecutivo
e instituciones garantizadas
2. Sobre el supuesto carácter no pleno de la jurisdicción contencioso-
administrativa y su limitación al restablecimiento de la legalidad
objetiva,sin posibilidad de imponer condenas de hacer. El carácter
necesariamente «subjetivo» de la jurisdicción o de tutela de dere
chos e intereses legítimos del ciudadano
3. Sobre el carácter impugnatorio del recurso contencioso-administra
tivo y el llamado carácter revisor de la jurisdicción
V. Extensión 1/límites
1. La extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa: El al
cance de la cláusula general
A) Actos de los órganos del Poder Judicial, del Poder Legisla
tivo, Tribunal de Cuentas, administración electoral. Tribunal
Constitucional, Asambleas Legislativas Autonómicas y otros
órganos constitucionales no integrados en la administración
del Estado
B) La llamada administración corporativa y demás fórmu
las de autoadministración
Q Concesionarios de servicios públicos
D) La administración institucional y entidades dependientes de ella
E) Órganos de naturaleza híbrida,jurisdiccional-administrativa
2. Los límites de la jurisdicción contencioso-administrativa
A) Delimitación negativa. Materias excluidas y materias ajenas
a la jurisdicción contencioso-administrativa; los actos de go
bierno como materia incluida
a) Materias ajenas: el artículo 3.° LJ .'
B) Delimitación positiva: La competencia de atribución de la ju
risdicción contencioso-administrativa
■ " C) Las cuestiones prejudiciales e incidentales
 ÍNDICE GENERAL

VI. La jurisdicción como presupuesto procesal 1553

CAPÍTULO XXV.LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO- ADMINIS
TRATIVA;EL PROCEDIMIENTO Y LA SENTENCIA
I. Introducción 1558
n. Las partes en el proceso contencioso-administrativo 1560
1. Observaciones generales 1560
2. Dualidad de partes. Emplazamiento de las mismas 1560
A) Partes del proceso contencioso-administrativo 1560
B) Emplazamiento 1562
Q La peculiaridad de la administración como parte 1563
3. Requisitos de las partes 1564
A) Capacidad,representación,postulación 1564
B) En especial,la legitimación 1565
Q La acción pública y la acción vecinal 1571
4. El principio de'igualdad de las partes 1573
ÜI. El objeto del recurso contencioso-administrativo 1574
1. Las pretensiones de las partes. El carácter subjetivo del proceso
contencioso-administrativo 1574
2. Actividad administrativa impugnable 1576
3. Clases de pretensiones. El requisito de congruencia y sus modu- .
laciones 1580
IV. El procedimiento en primera o única instancia 1581
1. La interposición del recurso y sus efectos 1582
A) Requisitos de la interposición. En especial,la vieja regla de solve
et repete 1582
B) Plazos de interposición del recurso 1584
C) Efectos de la interposición del recurso 1586
2. La tutela cautelar en el proceso contencioso-administrativo 1586
A) Principios generales 1586
B) La regulación de las medidas cautelares en la nueva LJ 1589
a) Régimen general 1589
b) Las medidas cautelares precontractuales 1595
Q El tégimen procesal de las medidas cautelares y su grave iiisufi-
ciencia 1596
3. La tramitación del recurso 1597
4. La terminación del procedimiento 1600
A) La inadmisión anticipada del recurso 1600
B) El desistimiento del demandante 1601
1702 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA / TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

Q Transacción 1602
D) El allanamiento 1602
V. La sentencia 1603
1. Contenido y alcance de la sentencia 1603
A) Los pronunciamientos posibles 1603
B) Alcance subjetivo de la sentencia 1606
2. La ejecución de las sentencias 1606
A) Los principios tradicionales y su superación constitucional .. 1606
B) El régimen de la ejecución de sentencias en la nueva LJ 1608
a) El sistema de la ejecución judicial 1608
b) La situación procesal durante la ejecución 1610
c) Imposibilidad de ejecución y posible expropiación de la
sentencia 1610
Q El caso particular de las condenas al pago de cantidad 1611
D) La extensión de la sentencia a terceros,especialmente en el ca
so de los llamados «actos en masa» 1617
3. La ejecución provisional de las sentencias objeto de recurso 1618
4. Aplicación del nuevo régimen de ejecución de sentencias de la
LJ a las anteriores no ejecutadas 1619
VI. Recursos contra providencias,autos y sentencias 1619
1. Recursos contra providencias y autos 1619
2. Recurso ordinario de apelación 1620
3. El recurso de casación 1622
A) Objeto del recurso 1622
B) Los motivos 1624
Q El procedimiento 1626
D) La sentencia 1630
4. El recurso de casación para la unificación de doctrina 1631
5. El recurso de casación en interés de Ley 1633
6. El recurso de revisión 1634
Vn.Procedimientos especiales 1635
1. El procedimiento abreviado 1636
2. Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales
de la persona (arts. 114 y sigs. LJ) 1637
3. La cuestión de ilegalidad 1639
4. Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa
de acuerdos 1641
yjjl. Las costas del proceso 1643
 ÍNDICE GENERAL 1703

CAPÍTULO XXVI.LA ADMINISTRACIÓN Y LA JUSTICIA ORDINARIA

I. Introducción 1645
n. La posición especial de ¡a administración en el proceso ordinario.
Manifestaciones 1647
1. Origen histórico 1647
2. La cobertura legal del sistema en la actualidad 1649
3. Análisis individualizado de las reglas enunciadas 1652
A) Especialidades relativas a los presupuestos del proceso 1652
a) La excepción de conciliación previa 1652
b) Necesidad de autorización para entablar demandas a
nombre del Estado 1653
c) Fuero territorial de las Administraciones Públicas 1653
B) Especialidades relativas al desarrollo del proceso 1654
a) El privilegio de suspensión de plazos para consulta 1654
b) Régimep de notificaciones 1655
c) Reglas especiales en materia de prueba 1656
Q Especialidades relativas a la terminación del proceso y a sus
efectos 1656
a) El allanamiento y el desistimiento de la Administración .. 1656
b) La técnica del recurso obligatorio 1657
c) Exención de gastos, depósitos y cauciones 1(558
D) La reconducción a la constitución del viejo privilegio de ex
clusión de ejecución judicial. Remisión • 1659
in. La reclamación administrativa previa a la vía judicial 1661
1- Origen y evolución 1661
2. Reclamación previa y acto de conciliación 1664
3. Ámbito de aplicación 1667
4. La reclamación previa como procedimiento administrativo 1668
5. La reclamación previa como presupuesto procesal 1671
IV. Sustitución procesal de la administración. Supuestos legales 1674

REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA 1677

A) Obras generales españolas 1677
B) Textos legales y jurisprudencia 1678
Q Revistas 1680
D) Obras generales extranjeras 1680
 Curso de Derecho Administrativo de los catedráticos de la
B Universidad Complutense de Madrid,Tomás-Ramón Fernández y
Eduardo Garcia de Entenía,constituye uno de los clásicos del Derecho
público producidos en Europa en la segunda mitad del siglo XX. Su
gestación, en pleno desanollo y expansión del Estado Constitucional
europeo, muestra las mutaciones que se van produciendo duiante estos
años en las relaciones entre Administración y ciudadanos en toda
Europa. En este sentido, el presente manual también da cuenta de las
convicciones de sus autores a favor de un Derecho Administrativo de
corte democrático que impulsaron, incluso durante la España
franquista y hasta la consolidación del régimen democrático tras la
promulgación de la Constitución de 1978,donde los Administrativistas
españoles tuvieron un rol protagónico.

Las 12 ediciones que a la lecha lleva en España, asi como las

traducciones ai Italiano (Giuffré 1983), al Portugués (Revista dos
Tribunais, 1991), asi como esta edición para América Latina, muestra
no sólo la importancia de una obra que trasciende las fronteras y genera
adhesiones más allá de la patria de sus autores,sino también la vitalidad
y actualidad de los planteamientos que en ella se contienen.
Esta edición que comparten Temis de Colombia con Palestra de Peni,se
ha basado en la décima segunda edición de Civitas (Madrid 2002) y
supone un esfuerzo editorial por aeercar al público latinoamericano a
uno de los elásicos de la cultura jurídica de nuestro tiempo.

ISBN; 9972-224-06-6 ICOLEGIO de ABOGADOS DE LA LIBERTAD

I SISTEMA DE BIBLIOTECA

ADM00009

789972 224065