RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que decretó una medida cautelar

de urgencia de suspensión provisional / MEDIDA CAUTELAR DE

SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE URGENCIA – Respecto del acto
administrativo por medio del cual se adopta el Nuevo Plan de Ordenamiento
Territorial del municipio de Villavicencio / PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL - Concertación interinstitucional y consulta ciudadana / PLAN
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Concertación interinstitucional previa a
la presentación del proyecto / CONCERTACIÓN INTERINSTITUCIONAL –
Concepto / CONCERTACIÓN INTERINSTUTICIONAL – Publicación de
invitación para participar en dicho mecanismo de consulta /
CONCERTACIÓN INSTITUCIONAL – Identificación y localización previa de
los suelos para la infraestructura militar y policial / MEDIDA CAUTELAR DE
SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE URGENCIA – Procede por omisión en el
cumplimiento de la formalidad sustancial exigida para la formación del Plan
de Ordenamiento Territorial

[L]a decisión adoptada por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal

Administrativo del Meta, mediante auto 21 de junio de 2017, que decretó la
suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados del “[…] artículo 214 y el
plano No. 13 denominado plan vial contenido en el artículo 511 del Plan de
ordenamiento Territorial, del Acuerdo 287 del 2015 […]”, se ajusta a los supuestos
contenidos en el artículo 231 del CPACA, en tanto de las pruebas arrimadas al
expediente y con base en lo anteriormente expuesto se advierte la directa
vulneración de los artículos 8º, 24 y 25 de la Ley 388 de 1997, en tanto que, como
quedó demostrado, a la Policía Nacional no tuvo la oportunidad de participar de
las discusiones previas a la adopción del mencionado Plan de Ordenamiento
Territorial, dado que no hubo concertación con dicha entidad con la adopción de
las decisiones que la afectaban.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Segunda, de 25 de

agosto de 2017, Radicación 11001-03-25-000-2016-01163-00(5183-16), C.P.
Gabriel Valbuena Hernández.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 –
ARTÍCULO 234 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 –
ARTÍCULO 24

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 50001-23-33-000-2017-00148-01

Actor: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA

NACIONAL

Demandado: DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO

– CONCEJO MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO
Referencia: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECRETA
MEDIDA CAUTELAR

La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos, oportunamente,

por el municipio de Villavicencio y por el Concejo municipal de Villavicencio,
en contra del auto de 21 de junio de 2017 1, por medio del cual la Sala Segunda
Oral del Tribunal Administrativo del Meta 2, decretó la suspensión provisional del
acto administrativo demandado.

I.- ANTECEDENTES

La Policía Nacional, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -
CPACA 3, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta en contra del
Departamento del Meta, del municipio de Villavicencio y del Concejo
Municipal de Villavicencio, en la cual, solicitó como medida cautelar de urgencia,
lo siguiente:

“[…]

PRIMERA: Que se SUSPENDA el artículo 214 y el plano No. 13

denominado plan vial contenido en el artículo 511 del Plan de
Ordenamiento Territorial, del Acuerdo 287 del 2015 ´Por medio del cual se
adopta el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de
Villavicencio y se dictan otras disposiciones´, y si fuere posible que la
suspensión que sea, aplique solo a los intereses de la entidad solicitante y
no a terceros que se vieran beneficiados de la suspensión de los presentes
artículos, toda vez que no estoy legitimado para solicitar por ellos, esto
quiere decir que los efectos se han (sic) única y exclusivamente para (sic)
Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional […].

[…]”.

Dicha petición la sustenta al señalar que “[…] la urgencia de la medida cautelar

deviene que a la fecha de entrada en vigencia del POT, esto es, desde (sic) 23 de
diciembre de 2016, ya han transcurrido 15 meses aproximadamente, de los 18
meses que otorga el art 214 del POT para hacer entrega del bien, y la Policía
Nacional puede conservar el 30%, y sino fuere así se hará efectiva la solicitud de
1
Folios 262 - 272
2
Integrada por los Magistrados Héctor Enrique Rey Moreno (ponente), Nilce Bonilla Escobar y Teresa Herrera Andrade
3
Folios 1 - 97
todo (sic) bien […]”.

II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA

La Sala Segunda Oral del Tribunal Administrativo del Meta, con ponencia del
Magistrado Héctor Enrique Rey Moreno, mediante auto 21 de junio de 2017
decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados del “[…]
artículo 214 y el plano No. 13 denominado plan vial contenido en el artículo 511
del Plan de ordenamiento Territorial, del Acuerdo 287 del 2015 ´Por medio del cual
se adopta el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Villavicencio
y se dictan otras disposiciones […]”, proferido por el Municipio de Villavicencio –
Concejo Municipal de Villavicencio, con base en los siguientes argumentos:

“[…]

Las razones fácticas dadas por la entidad demandante para solicitar la

medida cautelar de urgencia, se sintetizan de la siguiente manera:

[…]

Expuso, que a través del Acuerdo No. 287 de fecha 29 de diciembre de

2015, ´por medio del cual se adopta el nuevo Plan de ordenamiento
Territorial del municipio de Villavicencio y se dictan otras disposiciones´
y/o ´espacio Público y Equipamientos Urbanos´, en el artículo 214, se
establecen las áreas reservadas para provisión de Espacio Público, entre
ellas el PARQUE EDUARDO CUEVAS que estaría conformado por 21
Hectáreas más 3.184.86 Metros cuadrados, disposición que afecta la
Región No. 7 de Policía Departamento de Policía Meta, Escuela de Policía
Eduardo Cuevas, colegio Nuestra señora de Fátima, Clínica Nuestra
señora del Pilar, Casas fiscales, Centro recreacional, toda vez que se
otorgan 18 meses para la entrega del bien a la entrada en vigencia del
presente Acuerdo, sin que la Policía Nacional reciba un bien inmueble en
las mismas condiciones de terreno, extensión, infraestructura y posición
estratégica o que, subsidiariamente, la entidad demandante sea
indemnizada con el pago del bien o daño emergente y del lucro cesante a
que hubiere lugar.

[…]

Narró, que en el plano No 13, denominado PLAN VIAL contenido en el

artículo 511 del POT, se proyecta, la adecuación, construcción e
implantación de una vía de carácter público, de 19 metros de ancho, anden
2 mts a 3.5 mts, ciclo ruta 2.50 mts a 3 mts y zona verde de 1.50 mts,
según la convención V5 del plano en mención, (artículos 83, 89, 113 del
P.O.T.) que atraviesa el bien inmueble propiedad de la Policía Nacional
identificado con cédulas catastrales […].

[…]
Contó, que debido a la falta de concertación y planeación del P.O.T. y la
configuración grave de una vía de hecho al disponer en el artículo 214 la
entrega anticipada del predio de la Policía Nacional, sin existir norma que
ampare tal disposición, y como las entidades demandadas no mostraron
ánimo de cesar la intención de solicitar la entrega del predio, la Policía
Nacional mediante derechos de petición […] solicitó disponer de un predio
en las mismas condiciones de terreno, extensión, infraestructura y posición
estratégica, para garantizar la multiplicidad de derechos antes
mencionados […].

[…]

En el concepto de violación, la entidad demandante señaló que las

entidades demandadas no observaron, respetaron y garantizaron derechos
fundamentales de naturaleza constitucional y de rango internacional,
poniendo en grave riesgo y amenaza los derechos consagrados en los
artículos de la Constitución Política citados en parte precedente, ya que en
el mencionado artículo 214 y plano demandado, contenidos en el Plan de
Ordenamiento Territorial del Municipio de Villavicencio, se dispone del
predio identificado con cédulas catastrales [...] de propiedad de la Policía
Nacional, donde actualmente funcionan sus instalaciones, como zona para
proveer espacio público, sin que las autoridades locales y departamentales
hubieran realizado un estudio juicioso, acucioso, responsable y conforme
con lo que establece la ley [..] al permitir que a través del acto
administrativo (P.O.T.), realizaran la expropiación simulada administrativa
del predio de propiedad de la Policía Nacional, sin cumplir con las
disposiciones que regulan este tipo de procedimientos conforme lo
establece la Ley 388 de 1997 y, sobre todo, porque fue expropiado sin
tener la facultad y ni competencia para disponer la entrega del bien
inmueble citado bajo las condiciones y plazos establecidos en el artículo
214 de P.O.T., pues, claramente se evidencia la usurpación de
procedimientos y competencias dispuestas en las normas que consagran
los procedimientos para la expropiación por vía administrativa y judicial y
los referidos a la enajenación forzada y voluntaria, las cuales son las
únicas que prevén la entrega de un bien, o la entrega anticipada de un
bien.

[…]

Armonizando la normatividad citada con los fundamentos expuestos por la

entidad demandante, encuentra la Sala que, a la Policía Nacional, le asiste
razón, en cuanto a que en el proceso de formación del Acuerdo 287 del
2015 del POT hubo desconocimiento de los mandatos normativos acerca
de la concertación y participación que con arreglo a los artículos 4º, 5º, y 8º
de la Ley 388 de 1997, debió dársele a la esta (sic) institución, en cuanto
representa y materializa los intereses sociales de la Seguridad Ciudadana
que ponían en tela de debate con la visión de su reubicación, derivada de
la destinación de su primigenia sede de esta Ciudad a cubrir deficiencias
actuales de espacios requeridos.

La citada falencia de las autoridades municipales, desconoció la necesaria

ponderación de intereses públicos en juego, pues en pro de mejorar la
provisión de espacios públicos, se soslayaron los intereses defendidos por
la Institución Policial, que recientemente fueron resaltados por el mismo
legislador, para eventos como el que se analiza en el sub examine, pues,
en la Ley 1450 de 2011, se adicionó el claro mandato del numeral 15) del
artículo 8º de la Ley 388 de 1997, estableciendo como ACCIÓN
URBANÍSTICA la de ´identificar y localizar, cuando lo requieran las
autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la
infraestructura militar y de policía, estratégica básica para la atención de
las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional´, normativa que se
activaba y cobraba aplicabilidad, pues, el plan de traslado de la Institución
Policial de su sede en el sector de la Grama o Barrio el Triunfo implicaba,
necesariamente, que se le consultara acerca de sus posibilidades y
alternativas físicas y económicas para su nueva ubicación.

La conclusión a la que arriba la Sala, sobre este quebranto de la necesaria

ponderación de intereses y del mecanismo de la concertación tiene una
inicial acreditación con fundamento en dos oficios aportados al plenario
que son: a) El enviado por el Comandante del Departamento de Policía del
Meta […] a través del cual se le solicitó al Secretario de Planeación
Municipal […] indicara si existía un predio en la ciudad de Villavicencio, con
las mismas condiciones de terreno, extensión, infraestructura y posición
estratégica, donde se pudiera ubicar eventualmente el Comando de
Departamento de Policía Meta, Escuela de Policía Eduardo Cuevas,
Colegio Nuestra Señora de Fátima, Clínica Nuestra Señora del Pilar, casas
fiscales y Centro Recreacional La Puerta del Llano, las cuales hacen parte
del complejo de las instalaciones policías (sic). b) El Oficio […] por medio
del cual el Secretario de Planeación Municipal, le dio respuesta al
comandante de la Policía Nacional, manifestándole que se hacía necesario
acordar una reunión conjunta ante Planeación y la Policía Nacional para
tratar el tema por cuanto era importante para dicha entidad, conocer en
detalle las exigencias de localización que deben tener en cuenta y que van
ligadas a la funcionalidad y operatividad de la institución policial.

De la lectura atenta de los mismos, se establece con claridad que la Policía

Nacional, como entidad estatal afectada con la declaratoria de utilidad
pública sobre el predio donde funcionan sus primigenias instalaciones, no
fue convocada a participar de las decisiones contenidas en el POT
específicamente, en las tomadas en el artículo 214 y plano 13 contenido en
el artículo 511 del Acuerdo 287 de 2015, con lo cual se soslayan, como se
ha referido esta Sala, los intereses de la seguridad ciudadana de todos los
habitantes del Municipio de Villavicencio, pues, se trata de cambiar la
ubicación de las instalaciones policiales sin realizar una ponderación
adecuada sobre estos y los que contiene el POT.

Así las cosas, establece la Sala que, el presupuesto normativo contenido

en el artículo 231 del C.P.A.C.A., para suspender los efectos de los actos
administrativos […] se configura en el sub lite, pues, de las pruebas
allegadas al plenario, en especial las mencionadas en líneas cercanas, se
establece claramente que el numeral 15 del artículo 8º de la Ley 388 de
1997, fue vulnerado, pues, no existió una previa concertación entre el ente
municipal con la Policía Nacional, para involucrar y modificar la destinación
el (sic) predio donde se encuentran sus instalaciones, siendo de obligatorio
cumplimiento por tratarse de un interés constitucional como lo es la
seguridad ciudadana, resultando procedente suspender los efectos del
artículo 214 y del plano No. 13 contenido en el Artículo 511, del Decreto
287 del 29 de diciembre de 2015, exclusivamente, en cuanto afectan los
intereses propuestos en este debate por la Policía Nacional, vinculados a
las áreas destinadas en estas normas a proveer espacio público, en el
 denominado Parque Eduardo Cuevas en la vía pública del mismo sector.

La Sala también establece, que la medida se hace necesaria y urgente, por

cuanto, es evidente la amenaza de causarse un perjuicio irremediable a la
entidad demandante, ya que el artículo acusado consagra la posibilidad de
conservar el 30% del terreno afectado por el POT, con una
contraprestación de mayor edificabilidad si se hace entrega voluntaria
dentro de los 18 meses siguientes a la entrada en vigencia del POT, que
comenzaron a correr desde el 23 de diciembre de 2015 y se vencen el 23
de junio de 2017; amenaza que se concretaría, dado que a la fecha de
esta providencia la Policía Nacional ni las entidades territoriales, en un
esquema de concertación y ponderación de intereses, cuentan con otro
predio en las mismas condiciones, extensión, infraestructura y posición
estratégica que sea fórmula razonable de solución para la Policía, si se
persiste en la destinación de su sede actual a espacio público, opte por
conservar el 30% de la misma, como lo señala el propio artículo 214 del
Acuerdo 287 de 2015.

[…]”.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Los apoderados judiciales del Concejo Municipal de Villavicencio 4 y del Municipio

de Villavicencio 5, mediante escritos radicados oportunamente en la Secretaría del
Tribunal Administrativo del Meta, interpusieron recurso de apelación en contra del
auto de 21 de junio de 2017, por medio del cual se decretó la suspensión provisional
de los efectos jurídicos derivados del artículo 214 y del plano No. 13 denominado
“Plan Vial” referido en el artículo 511 del Acuerdo 287 de 2015, manifestando para el
efecto, lo siguiente:

III.1.- Concejo municipal de Villavicencio

“[…] El acuerdo 287 de diciembre 29 de 2015, señala en su artículo 1º, lo

siguiente: ´Artículo 1. Plan de Ordenamiento Territorial. Adóptese el Plan
de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Villavicencio período 2015-
2027 integrado por el presente Acuerdo, la cartografía oficial, el
documento técnico de soporte, el documento de seguimiento y
evaluación, la memoria justificativa y los anexos. […]

Lo anterior significa que para entender y aplicar el Acuerdo 287 de 2015 –

POT debe conocerse la integridad de documentos que lo componen, los
cuales no fueron allegados, ni estudiados por la demandante, lo que impidió
que los conociera el Tribunal Administrativo del Meta al momento de decidir.

[...]

4
Folios 279-317
5
Folios 620-634
Tanto el parque, como la vía que se proyecta ejecutar en el predio de la
demandante, corresponden a las cargas generales del Municipio y por ello le
corresponde la compra y su ejecución […] De la normativa transcrita es claro
que el Municipio de Villavicencio debe asumir los costos del suelo y la
construcción del Parque Eduardo Cuevas objeto del artículo 214 del Acuerdo
287 de 2015, al igual que la vía secundaria que afecta el predio de la
demandante, señalada en el Plano No. 13. Luego en ningún momento se ha
afectado la titularidad, posesión o disposición del predio identificado con
matricula inmobiliaria […]

[…]

La Policía Nacional, como lo ha señalado el demandante adquirió el predio

identificado con matrícula inmobiliaria 230-83051 en el año 1955, cuando la
ciudad de Villavicencio tenía una pequeña población. El predio fue encerrado
en toda su extensión y actualmente cuenta con 24 construcciones, según se
observa en el plano catastral del IGAC, respecto de las cuales nunca se
tramitó licencia de construcción o de urbanismo; lo que implica que la Policía
Nacional nunca entrego áreas de cesión, no permitió la urbanización del
predio, ni la determinación de vías locales y demás […] la extensión e
impacto del predio identificado con matrícula inmobiliaria 230-83051, ha
generado afectaciones y molestias a la comunidad a su alrededor y ha
impedido la conexión vial necesaria para los distintos sectores de la ciudad.
Esta situación generó que en el año 2011 la demandante debiera iniciar
trámite de plan de implantación para poder realizar el reconocimiento de la
existencia de edificaciones existentes.

[…]

En el año 2012, el municipio de Villavicencio, mediante liderazgo de la

Secretaría de Planeación, inició el proceso de modificación del Plan de
Ordenamiento, en el cual convocó a toda la ciudadanía, sectores sociales,
gremiales, comunitarios, etc. para que conocieran y participaran. Esta
invitación se realizó no solo de manera general, también se hizo por
comunas y por sectores […] En aplicación del artículo 22 de la Ley 388 de
1997, la Administración Municipal […] tomó la determinación desde el inicio
de las acciones de la reformulación del nuevo Plan de Ordenamiento
Territorial en el año 2012 de organizar la participación comunal en el área
urbana de Villavicencio teniendo en cuenta la división político administrativa
de la misma, es decir, la delimitación por comunas […] finalmente, para dar
cumplimiento a lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 24, el equipo
formulador del Plan de Ordenamiento Territorial, el Concejo Municipal y el
Consejo Territorial de Planeación, realizaron las siguientes actividades para
garantizar la participación de todos los actores del territorio (incluida la Policía
Nacional) en la discusión del proyecto (en ese entonces) de Plan de
Ordenamiento Territorial para el Municipio de Villavicencio.

[…]

Para poder llevar con éxito las socializaciones, y lograr el mayor número de
asistentes, se anunció vía página web, noticias institucionales, vía redes
sociales y de prensa los lugares y las fechas en que se realizarían cada una
de las socializaciones […] El cronograma general de discusiones públicas en
todo el territorio municipal se abrió el día 14 de Agosto de 2015, en un evento
multitudinario y ampliamente difundido […] en el que la comunidad,
instituciones, gremios y entidades tuvieron oportunidad de participar y
manifestar sus impresiones del proyecto nuevo Plan de Ordenamiento
Territorial para la ciudad. No obstante este importante evento, es necesario
señalar que la Policía Nacional no intervino a pesar de haberse brindado este
importante espacio […] El predio donde se encuentra el complejo de la
Policía Nacional y escuela de carabineros, se encuentra localizado en la
comuna 1 de Villavicencio, es necesario señalar que en esta comuna se
dispuso una presentación especial el día 18 de Agosto de 2015 y repetida el
día 22 de septiembre del mismo año dirigida exclusivamente a las
intervenciones y modificaciones del usos (sic) del suelo y demás tópicos que
el Plan de Ordenamiento Territorial intervenía en esta última comuna, no
obstante la Policía Nacional tampoco participó en esta reunión.

[…]

Adicionalmente, a partir del día 24 de Agosto de 2015, y hasta el 20 de

Noviembre de 2015, se habilitó por parte de la Alcaldía de Villavicencio el
salón principal de conferencias de la Secretaría de Gestión Social del
Municipio de Villavicencio […] para las distintas labores realizadas por el
Consejo Territorial de Planeación […] en este espacio se facilitó la
información en medio magnético del proyecto de Plan de Ordenamiento
Territorial, se contó con un medio físico de consulta y adicionalmente se
contó con la cartografía colgada en los muros para mejor visualización,
cualquier ciudadano, entidad, gremio o institución podía ingresar libremente a
estas instalaciones e ilustrarse del proyecto del Plan de Ordenamiento
Territorial así como realizar sugerencias, observaciones o comentarios […]
se debe señalar que la Policía Nacional tuvo la posibilidad de participar en
las mesas de discusión realizadas en el salón principal de conferencias de la
Secretaría de Gestión Social del Municipio de Villavicencio, así como había
podido descargar los archivos cargados en la Página Web de la alcaldía y de
esta manera contaba con otros escenarios y posibilidades de participación.

[…]

Por todo lo anterior, no es admisible ni tiene asidero las afirmaciones del

apoderado de la Policía Nacional que manifiesta que este fue un Plan de
Ordenamiento Territorial ´falto de concertación y planeación´ puesto que se
ha podido demostrar los múltiples escenarios que tuvo la Policía Nacional
para manifestarse de las modificaciones que introduciría al uso del suelo este
nuevo Plan de Ordenamiento Territorial, pero lastimosamente no fue activa ni
participe asidua de las reuniones y distintos escenarios de participación. En
ninguna de las fases de formulación y discusión del proyecto del plan de
ordenamiento territorial la Policía Nacional se hizo presente a proponer o
discutir algunos de los aspectos que contenía el proyecto de Plan de
Ordenamiento Territorial.

[…]

El Acuerdo 287 de 2015, objeto de la demanda de Nulidad y

Restablecimiento del Derecho, se sancionó y publicó el 30 de diciembre de
2015, razón por la cual, al tenor de los dispuesto en el artículo 65 del CPCA
(sic), desde ese momento su contenido es obligatorio […] la demandante
radicó la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, el 14 de
marzo de 2017, es decir cuando habían transcurrido un (1) año dos (2)
meses y catorce (14) días. Es decir, ampliamente vencidos los cuatro (4)
 meses de oportunidad legal, que se agotaron el 30 de abril de 2016 […] en
consecuencia considero se presenta caducidad del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho que nos ocupa y por ello no es posible
decretar la suspensión provisional del artículo 214 y de Plano No. 13
denominado Plan Vial referido en el artículo 511 del Acuerdo 287 de 2015.

[…]

Afirma el demandante y así lo acoge (sic) providencia apelada, que no existe

un predio concertado que pueda permitir la reubicación de la policía nacional
[…] El Acuerdo 28 de 2015, establece que la Policía Nacional cuenta con las
siguientes alternativas, consecuencia de la provisión de espacio público
mediante áreas reservadas: Primero. Quedarse en el mismo sitio, con el
30% del predio, el cual presenta como área 22 hectáreas 5.131 m2, respecto
del cual podrá, si quisiera, conservar el 30%, corresponde a 6 hectáreas +
7.539 m2. […] Segundo. En atención a que el Comando de Policía es un
equipamento de categoría 2, puede la demandante adquirir un predio
atendiendo lo señalado en los artículos 236, 237, 238 y 406 del Acuerdo 287
de 2015, que permite la localización de tales equipamentos en las siguientes
áreas de actividad […] es necesario destacar que la Policía Nacional no tiene
que reubicarse de manera inmediata, dado que por tratarse de norma
estructural el artículo 241 del Acuerdo 287 de 2015, el término para su
ejecución es largo plazo -doce (12) años-, conforme lo establece el
ordenamiento jurídico.

[…]

Como se ha indicado insistentemente no se soslayaron los intereses de la

demandante y no puede disminuirse la importancia de garantizar el espacio
público. El documento técnico señala en el CAPÍTULO IV ESPACIO
PÚBLICO […] el grave déficit que atraviesa la ciudad de Villavicencio […] El
predio identificado con matrícula inmobiliaria, de propiedad de la Nación,
cumple con las características de potencialmente oportuno, pues sólo está
construido en un 10% aproximadamente y el área restante es verde, no está
urbanizado, pues nunca tramitó la licencia de urbanismo. El tamaño y
ubicación cumple con todas las condiciones para aportar espacios públicos a
toda la ciudadanía en general. Incluso conservando la actual ubicación de
sus construcciones.

[…]

La suspensión provisional se decretó respecto de la totalidad del artículo 241

del acuerdo 287 de 2015, a pesar que al parecer la inconformidad o la
urgencia corresponde al parágrafo 2 de la disposición, que contiene el
beneficio del 30%, en relación con el periodo de tiempo concedido (18
meses). Por esta razón, considero excesivo el alcance de la decisión,
respecto de lo que pretende proteger o prevenir la medida. Considero que, si
existiera mérito para la medida de la suspensión provisional (de la cual
considero no existen razones para ello), resultaría viable suspender
solamente la expresión 18 meses, para cumplir con el objeto de la medida.

[…]”.

III.2.- Municipio de Villavicencio

[…] Independientemente que, se hubiera realizado alguna inversión en el
terreno de la Nación por parte de la Policía Nacional, esta entidad, no tiene
legitimación en la causa para solicitar una medida cautelar, como no
demostró, la titularidad del derecho o de los de derechos invocados.
[…]
Es decir que, como quiera que se trata de un acto administrativo que está
generando perjuicios al parecer de carácter individual, a la POLICÍA
NACIONAL, para proceder al análisis de los requisitos de la medida cautelar
bajo el medio de control con pretensión de NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, era necesario tener el derecho
acreditado en el Certificado de Libertad y Tradición, lo que en el caso
particular no sucede, toda vez que, confrontando el mismo se verifica que el
predio nunca ha sido transferido a ningún titulo por la NACIÓN, al
MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL y, por lo mismo, no
puede disponer de un inmueble que, no le ha sido adjudicado legalmente,
pues la afirmación de la suspensión está dada porque la propiedad está
transferida por las cedulas catastrales […] lo que en modo alguno constituye
ni el titulo ni el modo […] la cédula catastral, corresponde al registro físico de
la historia del predio, donde se van anexando las novedades que a través del
tiempo se presentan […] ello es para efectos tributarios, esto es para el pago
del impuesto predial pero no para temas de transferencia del derecho real de
propiedad, faltando de esta manera la existencia del modo que permita
demostrar que efectivamente la POLICÍA NACIONAL, es la propietaria del
inmueble objeto de estudio.

[…]

Conforme al folio de matrícula inmobiliaria, el titular del derecho de dominio

es la NACIÓN y no existe dentro del mismo una anotación donde se indique
que el titular del derecho real de dominio sea la NACIÓN – MINISTERIO DE
DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, ni se haya transferido su derecho real de
propiedad, de ahí que, a pesar de que se trate del mismo bien del que
describe el articulo 214 del Plan de Ordenamiento Territorial, y en el que se
dispuso que el predio fuera área reservada para la provisión del espacio
público, la Policía Nacional, no cuenta con el presupuesto exigido por el
articulo 231 de la Ley 1437 de 2011, para solicitar una medida cautelar de
suspensión provisional de los efectos jurídicos del articulo 214 y del Plano 13
denominado Plan Vial contenido en el articulo 511 del Acuerdo No. 287 del
2015 […] exclusivamente en cuanto afectan los intereses expuestos en este
debate por la Policía Nacional, vinculados a las áreas destinadas en estas
normas a proveer espacio público, en el denominado Parque Eduardo
Cuevas y en la vía pública del mismo sector, porque precisamente no
demostró la titularidad del derecho o de los derechos invocados, que en este
caso sería la propiedad del bien donde funciona el DEPARTAMENTO DE
POLICÍA META, lo que hace viable la solicitud de revocatoria de la medida
cautelar.

No se desconoce por el Municipio de Villavicencio que, la Policía Nacional

garantice la Seguridad Nacional, es una afirmación que jamás se colocará en
duda, y que, dentro de los fines esenciales está el de garantizar la seguridad,
efectividad de los derechos y el mantenimiento del statu quo, es decir cuidar
el orden público, sin embargo, al ser la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, rogada, conforme el artículo 167 del C.G.P., era deber
acreditar su titularidad de dominio en el mencionado bien.
[…]

Efectivamente los antecedentes que se relatan en la solicitud de la medida

cautelar, implican los motivos por los cuales fue destinado el bien para el uso
del Departamento de Policía Meta junto con otros relacionados, pero los
mismos no están acreditados legalmente dentro de las pruebas que aporta
con la solicitud de medida cautelar, y aunque demostró con la escritura que
la Nación hizo la destinación del inmueble ´para cuarteles de las fuerzas de
Policía de la Sección Meta´, no se verificó un cambio en la titularidad del
derecho de dominio sobre el inmueble identificado […] y menos que se
hubiese autorizado para Casas Fiscales, Viviendas Fiscales, Casinos, Áreas
Comunes de la Escuela de Policía Eduardo Cuevas, Colegio Nuestra señora
de Fátima, Clínica Nuestra Señora del Pilar, Casas Fiscales de la Policía,
Centro Recreacional de la Policía, Sexta Compañía de Antinarcóticos,
Laboratorio Regional No. 7 de Criminalística, Centro Automático Despacho
(C.D.A) Regional No. 7 de Policía y demás bienes y unidades que hacen
parte del Complejo Policial, porque su destinación era específica ´cuarteles´.

[…]

Ahora bien, se plantea igualmente dentro del argumento de la suspensión

provisional por parte del apoderado de la Policía Nacional que, con la
decisión adoptada en el POT, se presenta una expropiación administrativa
simulada, afirmación que no es cierta, toda vez que, no existe dentro de los
antecedentes del POT, un decreto que ordene la expropiación del bien, pues
conforme a las normas que regula su trámite, tiene un procedimiento
establecido conforme a la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997, Ley 1682 de
2013 y en el Código General del Proceso, el que no se ha desconocido,
siendo dable aclarar que el Acuerdo 287 de 2015, por el cual se adopta el
Plan de Ordenamiento Territorial para la ciudad de Villavicencio, reguló la
utilización del espacio público, en especial, lo referente a las áreas
reservadas para provisión de espacio público […] las que prevalecen en
relación con los intereses alegados por la parte demandante, más si se tiene
en cuenta que el Comando de Departamento Policía Meta, atraviesa el
municipio colocando en riesgo la vida e integridad de las personas que
habitan el sector, al punto tal, que no permite ingreso ni de (sic) salida
peatonal o vehicular por ninguna parte.

[…]

De manera que, nos encontramos en presencia de un bien fiscal de la

Nación, de propiedad pública y con un contenido patrimonial, cuyo uso está
reservado a una entidad pública, para realizar funciones administrativas, pero
esa noción de destinación, no conlleva la transferencia de la propiedad la que
continua en nombre de la Nación Colombiana, siendo así las cosas es claro
que el contenido del artículo 214 y del Plano No. 13 contenido en el artículo
511 del Decreto 287 del 20 de diciembre de 2015, no está vulnerando
ninguna disposición constitucional ni legal que surja del análisis del acto
demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como
violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

[…]”.
Con fundamento en lo anterior, los recurrentes solicitan que se revoque el auto
objeto del presente recurso y, como consecuencia de ello, se levante la suspensión
de los efectos jurídicos de las normas demandadas.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Policía Nacional, a través de apoderado judicial presentó demanda en contra

del Departamento del Meta, del Municipio de Villavicencio y del Concejo
Municipal de Villavicencio, en la cual, solicitó como medida cautelar de urgencia,
la suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 214 y del Plano No.
13, contenidos en el artículo 511 del Plan de Ordenamiento Territorial, Acuerdo
287 de 2015 “Por medio del cual se adopta el nuevo Plan de Ordenamiento
Territorial del municipio de Villavicencio y se dictan otras disposiciones”.

El conocimiento del asunto le correspondió a la Sala Segunda Oral del Tribunal

Administrativo del Meta, autoridad judicial que mediante auto 21 de junio de 2017
decretó la suspensión provisional solicitada, argumentando para el efecto,
fundamentalmente, lo siguiente “[…] se establece con claridad que la Policía
Nacional, como entidad estatal afectada con la declaratoria de utilidad pública
sobre el predio donde funcionan sus primigenias instalaciones, no fue convocada
a participar de las decisiones contenidas en el POT específicamente, en las
tomadas en el artículo 214 y plano 13 contenido en el artículo 511 del Acuerdo 287
de 2015, con lo cual se soslayan, como se ha referido esta Sala, los intereses de
la seguridad ciudadana de todos los habitantes del Municipio de Villavicencio,
pues, se trata de cambiar la ubicación de las instalaciones policiales sin realizar
una ponderación adecuada sobre estos y los que contiene el POT […]”.

Por ende, le corresponde a la Sala decidir si, en efecto, era pertinente o no

decretar la citada medida cautelar de urgencia.

Para el efecto, es pertinente resaltar que el artículo 234 del CPACA, señala que
desde la presentación de la demanda y sin previa notificación a la otra parte, se
podrán adoptar medidas cautelares de urgencia, cumplidos los requisitos
establecidos en el artículo 231 ibídem, norma que dispone:

“[…]
 Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando
se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión
provisional de sus efectos procederá por violación de las
disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice
en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto
demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas
como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y
la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos
sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando

concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la
titularidad del derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones,
argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de
ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés
público negar la medida cautelar que concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la
medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

[…]”. (negrillas y subrayas de la Sala)

Así las cosas, y en tanto el medio de control impetrado es el de nulidad y

restablecimiento del derecho, y dado que el mismo busca que se declare la
nulidad del artículo 214 y el Plano No. 13, contenidos en el artículo 511 del Plan
de Ordenamiento Territorial, Acuerdo 287 de 2015, emanado de Concejo
Municipal de Villavicencio, es pertinente revisar el contenido de tales
disposiciones, y confrontarlas con las que el demandante invoca como vulneradas,
así como las pruebas arrimadas al proceso y, por último, verificar si está probado
el perjuicio.

Los actos acusados, son del siguiente tenor:

“[…]
ACUERDO No 287 DEL 2015
(29 de Diciembre)

“POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL NUEVO PLAN DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO
Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
[…]

Artículo 214°. - Áreas Reservadas para la Provisión de Espacio

Público (AREP).
Son aquellas áreas localizadas estratégicamente que el Municipio debe
incorporar al inventario de espacio público efectivo, contribuyen a eliminar
la desigualdad económica, social y de calidad de vida de los habitantes y
se consideran cargas generales por su cobertura, contexto y escala
Regional, Municipal y Comunal.

Se identifican en el Plano No. 15 “Espacio Público y Equipamientos

Urbanos", y se relacionan a continuación:

Tabla 13. Áreas Reservadas para la Provisión de Espacio Público

NOMBRE ÁREA ESCALA CÉDULA

CATASTRAL
Parque Las Mercedes 70 Has + 6.764 Regional
m2
Distrito de Conservación de 294 Has + Regional
Suelos Kirpas – Pinilla - La 2.154 m2
Curera
Parque La Cuncia 12 Has + 0813 Regional
m2 Las cédulas
Parque Mirador de 28 Has + 0.130 Regional catastrales
Buenavista m2 se relacionan
Parque Almaviva 30 Has + Regional en el
2.386,5 m2 Documento
Parque Eduardo Cuevas 21 Has + Regional Técnico de
3.184,5 m2 soporte
Parque Nueva Libertad 4 Has + Municipal (DTS)
7.937,42 m2
Parque Mirador del Guatiquía 2 Has + 3.465 Comunal
m2
Parque Bosques de Rosita 3 Has + 5.023 Comunal
m2
Parque del Ocoa 9 Has + Comunal
8.513,00 m2
Parque Sociego 7 Has + 3.763 Comunal
m2
Parque La Arboleda 1 Has + 3.662 Comunal
m2
Parque Buenavista 1 Has + 7.418 Comunal
m2
Parque Piedemonte 1 Has + 9.712 Comunal
m2
Parque El Recreo 5 Has +6.103 Comunal
m2
Parque el Poblado 4.755,11 m2 Local
Parque Juan Pablo II 7 Has + 5.145 Comunal
m2
Parque El Porvenir 0Has + 6.695 Comunal
 m2

Parágrafo 1. La Secretaría de Planeación Municipal deberá reglamentar el

Sistema de Participación en Cargas Generales en el que se defina la forma
que los propietarios particulares e institucionales de predios reservados
para la provisión de espacio público puedan entregar la totalidad o parte de
estas áreas a cambio de derechos de edificabilidad u otras formas de
compensación por la carga general impuesta en el presente plan. En todo
caso se definen como áreas generadoras de beneficios las determinadas y
relacionadas en el presente artículo.

Parágrafo 2. En las áreas previstas para la provisión de espacio público,

localizadas en suelo urbano o de expansión, el propietario podrá
aprovechar hasta un 30% del total del área del terreno siempre y cuando
realice la entrega anticipada de los terrenos dentro de los 18 meses
siguientes a la aprobación del presente Plan, esta entrega se podrá
realizar bajo las figuras de contraprestación definidas como derechos de
edificabilidad adicional entre otras. Las áreas de aprovechamiento se
entenderán como áreas útiles (pendientes de descontar vías locales) y
podrán ser objeto de recepción de derechos de edificabilidad adicional.

El desarrollo de estas áreas se realizará aplicando las normas del

tratamiento de desarrollo y el área de actividad aplicable será moderada
estratégica. En los casos que el predio se encuentre en suelo de
expansión deberán adelantar el respectivo Plan Parcial sobre las áreas de
aprovechamiento.

[…]

Artículo 511°. - Cartografía Oficial del Plan de Ordenamiento

Territorial.

Constituyen parte integral del presente Acuerdo, los siguientes planos que
conforman la Cartografía Oficial del Plan de Ordenamiento Territorial:

Tabla 80. Cartografía oficial del Plan de Ordenamiento Territorial

No. Nombre
01 Plano de Contexto Regional
02 Plano de Sistema de Soporte Ambiental Suelo Rural
02 A Plano de Sistema de Soporte Ambiental Suelo Urbano
02B Plano de Exclusión de Actividad Minera
03 Plano de Zonificación por Amenazas Naturales, Inundación
Suelo Rural
03 A Plano de Zonificación por Amenazas Naturales, Inundación
Suelo Urbano
04 Plano de Zonificación de Áreas con Condición de Amenaza y
Riesgos por Inundación Suelo Rural
04 A Plano de Zonificación de Áreas con Condición de Amenaza y
Riesgos por Inundación Suelo Urbano
05 Plano de Zonificación de Amenazas Naturales, Remoción en
Masa Suelo Rural
05 A Plano de Zonificación de Amenazas Naturales, Remoción en
Masa Suelo Urbano
 06 Plano de Zonificación de Áreas con Condición de Amenaza y
Riesgos por Remoción en Masa Suelo Rural
06 A Plano de Zonificación de Áreas con Condición de Amenaza y
Riesgos por Remoción en Masa Suelo Urbano
07 Plano de Zonificación de Amenazas Naturales por Avenidas
Torrenciales
08 Plano de Zonificación de Áreas con Condición de Amenaza y
Riesgo por Avenidas Torrenciales
09 Plano Amenazas Tecnológicas
10 Plano de Clasificación del Suelo Rural
10 A Plano de Clasificación del Suelo Urbano
10 B Plano de Clasificación Centros Poblados
11 Plano de Áreas de Actividad Suelo Rural
11 A Plano de Áreas de Actividad Zonificación POMCAS
11 B Plano de Áreas de Actividad Suelo Industrial
11 C Plano de Áreas de Actividad de Suelo Urbano
11 D Plano de Categorías de las Áreas de Actividad de Suelo
Urbano
11 E Plano de Área de Actividad Centros Poblados
12 Plano de Tratamientos Urbanísticos
12 A Plano de Tratamiento Urbanístico Consolidación
12 B Plano de Tratamientos Urbanísticos Centros Poblados
13 Plano Plan Vial
13 A Plano Red Bicicletas Propuesto
14 A Plano Servicios Públicos Domiciliarios Gas
14 B Plano Servicios Públicos Domiciliarios de Redes de Energía
Eléctrica
14 C Plano Servicios Públicos Domiciliarios Acueducto
14 D Plano Servicios Públicos Domiciliarios Alcantarillado
15 Plano de Espacio Público y Equipamientos Urbanos
16 Plano de Plan Especial Centro
17 Plano de Áreas Morfológicas Homogéneas
18 Plano de Modelo de Ocupación
19 Plano Hechos Generadores de Plusvalía

Parágrafo. Copia original de los planos aprobados del presente Plan de

Ordenamiento Territorial será remitida en un término no mayor a un (1)
mes de su aprobación, a CORMACARENA, al Consejo Territorial de
Planeación Municipal, al Concejo Municipal, a la Secretaría de Planeación
Municipal, a la Gobernación del Meta y a la Biblioteca Germán Arciniegas.

[…]”. (negrillas y subrayas de la Sala)

El Tribunal Administrativo del Meta decretó la medida cautelar de urgencia,

aceptando el argumento de la parte actora consistente en que las entidades
demandadas, al expedir los actos acusados, rebasaron lo previsto en los artículos
24 y 25 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley
3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, normas que son del siguiente tenor:

“[…]
ARTICULO 24. INSTANCIAS DE CONCERTACION Y CONSULTA. El
alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la
dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la
formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y
de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno.

En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de

ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se
surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta
ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación

Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su
aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales,
dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la
Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de
treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas
en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el
Ministerio del Medio Ambiente.

2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la

instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de
planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas
metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y
directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.

3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades

ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se
someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia
que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los
treinta (30) días hábiles siguientes.

4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma

Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana
y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital
solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones
profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan,
incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los
documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados
y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las
distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del
municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la
factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan.
Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal
previstos en el artículo 22 de esta ley.

Las administraciones municipales y distritales establecerán los

mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento
territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las
condiciones y recursos de cada entidad territorial.

PARAGRAFO. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las

fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para
su formulación, el seguimiento y la evaluación.
 ARTICULO 25. APROBACION DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO.
Declarado EXEQUIBLE véase sentencia Corte Constitucional C-051 de
2001 El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento
consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de
la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente,
será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o
distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del
Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere
en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda
modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de
la administración.
[…]”.

Argumenta la entidad demandante que dada la “expropiación simulada” del predio

en donde tiene sus instalaciones, el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio
de Villavicencio, adoptado mediante el Acuerdo 287 de 2015, afecta sus derechos
y, de allí, que se configure la vulneración de normas superiores contenidas en los
artículos 1, 2, 4, 5, 13, 29, 44, 42, 44, 49, 51, 52, 58, 67 de la Constitución Política
y en los artículos 4, 8, 24, 25, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69
y 70 de la Ley 388 de 1997. Lo anterior, dado que dicho POT no fue debidamente
concertado con ella y, en tanto, dentro de sus instalaciones funcionan, entre otras
dependencias, la Escuela de Policía Eduardo Cuevas, el Colegio Nuestra Señora
de Fátima, la Clínica Nuestra Señora del Pilar, las Casas Fiscales de la Policía y el
Centro Recreacional de la Policía, por lo que se están afectando los derechos a la
educación, a la salud, a la vivienda digna, y a la recreación.

Por su parte, el Concejo Municipal de Villavicencio, como sustento del recurso de

apelación objeto del presente pronunciamiento, manifestó que dentro del trámite
para adoptar el POT de dicho municipio y en cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 24 de la Ley 388 de 1997 “[…] anunció vía página web, noticias
institucionales, vía redes sociales y de prensa los lugares y las fechas en que se
realizarían cada una de las socializaciones […] El cronograma general de
discusiones públicas en todo el territorio municipal se abrió el día 14 de Agosto de
2015, en un evento multitudinario y ampliamente difundido […] No obstante este
importante evento, es necesario señalar que la Policía Nacional no intervino a
pesar de haberse brindado este importante espacio […] El predio donde se
encuentra el complejo de la Policía Nacional y escuela de carabineros, se
encuentra localizado en la comuna 1 de Villavicencio, es necesario señalar que en
esta comuna se dispuso una presentación especial el día 18 de Agosto de 2015 y
repetida el día 22 de septiembre […], no obstante la Policía Nacional tampoco
participó en esta reunión […]”.

Al respecto, cabe poner de relieve que si bien es cierto que de folios 495 a 526 y
537 a 539, obran los listados de asistencia a las reuniones llevadas a cabo los
días 14 de agosto y 22 de septiembre de 2015, respectivamente, en los cuales no
se refleja la asistencia de representantes de la Policía Nacional a las mismas,
también es una realidad que dentro del expediente no hay prueba del “anunció vía
página web”, o de las “noticias institucionales, vía redes sociales y de prensa”, que
permitan evidenciar que la Policía Nacional conocía de los lugares y fechas en que
se socializaría el proyecto del POT.

Sin embargo, cabe resaltar que de folios 567 a 573 del expediente obran copias
de los comunicados de prensa, por medio de los cuales el Concejo Municipal de
Villavicencio invita a la comunidad a participar del Cabildo Abierto a celebrarse el
17 de diciembre de 2015, en el cual “[…] se tratará el tema del Plan de
Ordenamiento Territorial, Proyecto de Acuerdo 035 de 2015 […]”, y de folios 574 a
619 obra al acta de celebración del mismo, siendo claro que la Policía Nacional
tampoco asistió al referido cabildo.

De otro lado, el Concejo Municipal de Villavicencio, sustenta su recurso en el

hecho consistente en que dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 24 de la
Ley 388 de 1997; sin embargo, dicha norma establece dos mecanismos previos a
la presentación del proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial, la concertación
y la consulta, al señalar que […] En todo caso, antes de la presentación del
proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo
distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional
y consulta ciudadana […]”. (resalta la Sala)

La concertación 6 interinstitucional, entendida como un acuerdo entre dos o más

entidades sobre un asunto y del otro, la consulta ciudadana 7, concebida como una

6
https://definicion.org/concertacion “Definición de concertación: Mecanismo o vertiente de la planeación que permite
articular las decisiones de los distintos sectores de acuerdo a prioridades; mediante la concertación se compromete a cada
sector responsable, hacia el logro de objetivos definidos para evitar la dispersión de rumbos, proceder con mayor eficacia y
rapidez hacia ellos, evaluar resultados y adaptar acciones a las circunstancias cambiantes.”.
7
http://enciclopedia.banrepcultural.org/index.php/Consulta_popular “La consulta popular es un mecanismo de participación
ciudadana mediante el cual se convoca al pueblo para que decida acerca de algún aspecto de vital importancia. La consulta
popular puede ser tanto nacional como departamental, municipal, distrital o local”.
invitación realizada a los particulares para participar en las toma de decisiones del
gobierno, resultan, entonces, atapas obligatorias antes de la adopción del POT.

Con base en dicha premisa y como se dijo en párrafos anteriores, dentro del
expediente hay prueba del agotamiento del mecanismo de consulta ciudadana a
través de comunicados de prensa; sin embargo, echa de menos la Sala, la
concertación interinstitucional con la Policía Nacional, entidad que afectada con el
Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 287 de 2015), más aún, cuando el
numeral 15 del artículo 8º de la misma Ley 388 de 1997, así lo dispone al señalar
que:

“[…]

ARTICULO 8o. ACCION URBANISTICA. <Artículo corregido mediante FE

DE ERRATAS contenida en el Diario Oficial No. 43.127 del 12 de
septiembre de 1997, el texto corregido es el siguiente:>

La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se

ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y
municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones
urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del
territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas,
entre otras:

[…]

15. <Numeral adicionado por el artículo 192 de la Ley 1450 de 2011. El

nuevo texto es el siguiente:> Identificar y localizar, cuando lo requieran las
autoridades nacionales y previa concertación con ellas los suelos para
la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de
las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional

PARAGRAFO. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar

contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los
instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos
previstos en la presente ley.

[…]”. (negrillas de la Sala)

Tal irregularidad en la expedición de los actos acusados fue advertida por el a quo
al decretar la medida cautelar de urgencia a través del auto recurrido, cuando
precisó que “[…] se establece claramente que el numeral 15 del artículo 8º de la
Ley 388 de 1997, fue vulnerado, pues, no existió una previa concertación entre el
ente municipal con la Policía Nacional, para involucrar y modificar la destinación el
(sic) predio donde se encuentran sus instalaciones, siendo de obligatorio
cumplimiento […]”.
Ahora bien, en relación con el decreto de medidas cautelares de urgencia, la
Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, con ponencia del
Magistrado Gabriel Valbuena Hernández 8, indicó que éstas proceden cuando se
acredite la urgencia de la medida y se cumpla con los requisitos del artículo 231
del CPACA, al señalar que:

“[…]

Las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos

en el ordenamiento jurídico para proteger y garantizar de forma temporal,
el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a
las pretensiones de la demanda, sin que el mismo, tal como lo dispone
expresamente la ley, implique un prejuzgamiento del asunto a decidir de
fondo. (…). Por regla general, la adopción de una medida cautelar no
puede tomarse sin escuchar previamente a la parte contraria y por ello es
menester correrle traslado de la solicitud para que pueda pronunciarse
sobre ella. Sin embargo, el legislador estableció la posibilidad
excepcional de decretar una medida cautelar de urgencia inaudita
parte debitoris, esto es, sin necesidad de escucharla previamente, cuando
la urgencia así lo aconseje, siempre y cuando se verifique el
cumplimiento a cabalidad de los requisitos consagrados en el artículo
231 ídem, debiendo quedar plenamente acreditados en el respectivo
plenario aquella (la urgencia) y estos últimos (los requisitos exigidos
para que proceda el decreto de una medida cautelar, los cuales varían
según la naturaleza de esta).

[…]”. (negrillas de la Sala)

En este orden de ideas, la decisión adoptada por la Sala Segunda de Oralidad del
Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto 21 de junio de 2017, que decretó
la suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados del “[…] artículo 214 y
el plano No. 13 denominado plan vial contenido en el artículo 511 del Plan de
ordenamiento Territorial, del Acuerdo 287 del 2015 […]”, se ajusta a los supuestos
contenidos en el artículo 231 del CPACA, en tanto de las pruebas arrimadas al
expediente y con base en lo anteriormente expuesto se advierte la directa
vulneración de los artículos 8º, 24 y 25 de la Ley 388 de 1997, en tanto que, como
quedó demostrado, a la Policía Nacional no tuvo la oportunidad de participar de
las discusiones previas a la adopción del mencionado Plan de Ordenamiento
Territorial, dado que no hubo concertación con dicha entidad con la adopción de
las decisiones que la afectaban.

8
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, 25 de agosto de
2017, Radicación número: 11001-03-25-000-2016-01163-00(5183-16), Actor: Olga Patricia Gutiérrez Carrascal y Otros,
Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por último, la Sala pone de relieve que los argumentos planteados por las
entidades demandadas al sustentar los recursos de apelación, consistentes en
que en el asunto que nos ocupa: i) se realizó una “expropiación simulada” del
predio en el que funciona el Departamento de Policía Meta; y ii) en que se
configura la falta de legitimación de la Policía Nacional para solicitar la medida
cautelar, en tanto no es propietaria del inmueble objeto de controversia; serán
objeto de pronunciamiento al momento de emitir la decisión de fondo dentro del
trámite del proceso ordinario y luego de la valoración de las respectivas pruebas,
debido a que la medida cautelar no es el escenario para resolver los mismos.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto recurrido, como en efecto se

dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 21 de junio de 2017 9, por medio del cual la

Sala Segunda Oral del Tribunal Administrativo del Meta 10, decretó la suspensión
provisional del acto administrativo demandado, conforme a lo expuesto en la parte
motiva de este proveído.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho de

origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejero de Estado Consejera de Estado

9
Folios 262 - 272
10
Integrada por los Magistrados Héctor Enrique Rey Moreno (ponente), Nilce Bonilla Escobar y Teresa Herrera Andrade
 Presidente

OSWALDO GIRLADO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado Consejero de Estado