LICENCIATURA EN DERECHO

Teoría General
del Estado

Licenciatura en Derecho
 TEORIA
DEL ESTADO
f}e acuerdo con los Programas cle Estudios de la
Liccnciatura en Derecho de la Facultad de Derecho
de la Universidad l,iacional Autónoma de México

La revisién y ampliación dc esta obra se llevó a cabo

con la colaboración clel licenciado Andrés Serra
Rojas Belri, Profesor Adjunto en la Fact¡ltad de
Derecho de la Universidad Nacional Autónoma
le México

De cimoprintera edición
JCAT I t 947

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I r 34é3

EDITORIAL PORRIJA, S. A.
AV. RBPÚBLICA ARGENTINA, 15
MÉ,XICO, 1990
 Prlmorr cdlclón, 1959
Primoa. cdlclón on Edltorld Porrúe, 3. A.,

Dercchor reserv¡do¡@ 1990, por:

Andrés Sznnr Ro¡ee
Avenida Cuauhtémoc, 981
06700 México, D. F.

Las características de esta edición son propiedad de

EDITORIAL PORRTIA, S. A.
Av, República Argentina, 15, 06020 México, D. F.

Queda hecho el depósito que marca tra ley

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IMPRESO, EN MúXIOO
PRINTED IN IUEXICO
 216 ANDRÉS §ERRA ROIAS
segunda Guena Mundial. No fue un orden internacional el que se formó,
sino un verdadero desorden mundial.
Ha¡ por lo tanto, un largo cámino de liberación
Secci,ón t,€rcera: Esrr.ucrune »Br, Esreoo MoDERNo
l. Le EsrRUcruRA y po¿Írrce
socrAr,
a) La organización del Estado
Significado de la organización política
La organización política o poder público institucional es una creáción so-
cial que tiene por finalidad la rcalízaciín del bien común, a través del poder
coactivo del Estado, que se rnanifiesta en el conjunto de las instituciones,
poderes, funciones y demás estructuras estatales.s El orden y el Derecho son
factores esenciales de una vida civilizada.
"IJna organizaciín, dice Peter M. Blau, nace en el momento en que se
eitablecen procedimientos explícitos para coordinar las actividades de ,r. grr-
po con miras a la consecución de objetivos específicos. Las tareas colectivas
que realizan los hombres pueden someterse a una organizaciin formal, bien
porque todos ellos tengan unos intereses comunes, o bien porque un sub-
grupo proporcione incentivos a los demás 'para operar en pro de sus intere-
ses.
,Los trabajadores de una fábica se organizan entre ellos en sindicatos
¡rara negociar colectivamente con la dirección, mientras que esta última or-
ganiza las tareas de Ios obreros con el fin de producir bienes cuyo comercio
rinda un beneficio. Los sindicatos y las fábricas son ejemplos de estas orga-
nizaciones formales, como lo son también los ministerios di un gobierno, ios
partidos políticos, los ejércitos o los hospitales."
En rigol, el orden social comprende todas las relaciones humanas y sus
creaciones, tales como las estructuras, los órganos, sus jerarquías, y la repar-
tición de los derechos y deberes. Por ello concluye el autor citado, ,'siempre
que se asocien unos grupos de hombres con otros, se desarrolla entre ellos
una organización social; pero no toda colectir,'idad cuenta con una organi-
zací6n formal", por otra parte, "inevitablemente la estructura social que se
desarrolla no coincide por entero con las formas preestablecidas".
Mas debemos insistir con sentido crítico acepción:
"., "riu
s Administración Pública y Desarrollo, Rev. Mexicana de ciencia política, núm. ,68,
abril-junio d,o 1972.
Alejandro carrillo castro, La reforma administraliaa cn México, Instituto de Ad-
rninistración Pública, México, 1975.
Ponenciu de México dl XVI Congreso Inte¡nacional de Ciencias Administratiaiis,
Inst. de Ad. Pública, México, 1974.
LA E§TRUCTUP-{ DEI] ESTADO 2t7
'lEl orden es el funcionamiento sin roces, en el seno de una sociedad, de
la acción recíproca de los individuos, que por eso encarria valorés de efica-
cia, coherencia lógica, belleza y. moralidad; es una situación pareja a la de
la salud en el individuo. No es lo mismo que paz, porque la lucha puede
ser órdenada; no es lo mismo que organizacióri, porque la organiz,ación lleva
consigo cierta complejidad que no se encuentra necesariamente en el orden."
lDiccionario de sociología, Ed. Fairchild, pág. 207.)
Ilemos visto la limitación del concepto estricto de orden frente al amplio
concepto de organización "que crea un complejo integrado de relaciones
:
funcionales dentro del todo". (Id. 207.) En la actualidad la "organización de
lrlasas", que son organizaciones obreras, campesinas, de la juventud, de mu-
jeres, núcleos económicos, culturales, necesarios para mantener la hegemonía
política de un partido y un poderoso medio de instrucción política. El mun.
do moderno internacional se caracteriza por ser una extensa "organización
de organizaciones".a Integrado por los diversos Estados e instituciánes polí-
ticas superiores.
La organización necesita del orden jurídico y politico para integrarse, o
sea, es necesario el conjunto de normas que forman el Derecho positivo para
cre4r los diversos órganos que forman la estructura del Estado. De este modo
esta red de órganos-púbficós, rcaliza sus propósitos por medio de los gober-
nantes,
El Estado ha sido creado para asumir elevados fines sociales, para encau-
zar la v:ida social por senderos de desarrollo y progreso. La amplitud del
concepto "bien común", entrega a la organización política una grave respon-
sabilidad como es la de velar por la supen ivencia y desarrollo del grupo
social.
Al referirnos al Poder político, nécesario y básico, aludimos a un queha-
cer humano, renovado al impulso de las luchas sociales, un constante hacer
)¡ deshacer, con los naturales sufrimientos de toda transformación.6
Como el orden estrictamente social se manifestó incapaz de llevar a la
sociedad hacia designios superiores, fue necesaria la organización política o
a "EI Derecho es en realidad creado por individuos hr¡manos y éstos pueden, a no
dudarlo, haJlarse sometidos a su imperio. Es más, sólo en cuanto obran de. acuerdo con
las normas reguladoras de la función jurídica que desempeñan, son órganos del Estado;
y el Derecho es creado por el Estado únicamente en cuanto emana de un órgano ésta-
tal, esto es, en cuanto el Derecho es creado de acuerdo con el Derecho. La afirmación
de que el Derecho es creado por el Estadq significa simplemente que el Derecho re"
gula su propia creación." Hans Kelsen, Teorla General del D¿recho y del Estado, lrm-
prenta lJniversitaria, Méúco, pág. 209.
Por ría de ejemplo pueden verse estos organismos internacionales: Organización
de las Naciones Unidas; Consejo Económico y Social; Junta de Asistencia Técnica;
F¡cndo de la ONU pata la Infancia; Comisión Jurídica Internacional; Comité de Pro-
blemas Colectivos; Comisión Económica Internacional; Comisión Económica p¿r.a la
América Latina; y otras instituciones dependientes de las Naciones Unidas.
' s Geor3es Lapassade, Grupos, organizaciones e iwtituciones. La transformación de
la burocracia, Ed. Granica, Barcelona, 1977.
2tB ANDRÉ8 EI¡.RRA ROJAS
poder coactivo del Estado, o se¡r el ¡:oder político, que más tarde ha de dar
paso al poder polltico internacional.
'fEl organizar cB un obrar encaminado a promover y realizar aquellas
acciones (omisiones) necesarias para la existencia actual y constantemente
renovada de una estructura efectiva y ordenada (organizaci6n). La indaga-
ción fenomenológica descubre en toda organización tres 'elementos' que . so
rcclaman recíprocamente: L EI obrar social de un. conjunto de hombres
basado en una conducta recíproca, cuya cooperací6n;2. Se orienta regular-
mente en el sentido de una ordenación normativa, cuyo establecimiento y
aseguramiento; 3. Corre a cargo de órganos especiales, Todo grupo capaz
de obrar y decidir, toda unidad colectiva de acción es una estructura orga-
nizad.a de efectividad, ordenada conscientemente, por medio de órganos, a
la unidad de la decisión y de la nación:" (Hermann Heller, Teoría, pág. 257,
Fondo de Cultura Económica, 1942.)
El poder social nació en forma espontánea y natural, como con§ecuencia
de las estructuras sociales primitivas hombre como obra de las circuns-
tancias responde al medio humano que -el lo envuelve-. ¿Cómo explicar que
un pequeño grupo gobernantes- sómetan a todo el grupo social
-los diría: "el hombre nace libre y en todas partes-los
gobernados-? Rousseau vive
encadenado. Algunos se creen dueños de los otros, pero no por eso dejan de
ser menos esclavos".
La sola idea del poder político evoca al Leviatán, el monstruo que dis-
pone de vidas y haciendas, que pervierte y destruye, que hace \a paz y la
guerra a su antojo.
Las generaciones del pasado y del presente han dedicado sus mejoies es-
fuerzos en someterlo, encauzarlo dentro de Ia moral y el Derecho, el asignarle
fines como el bien público, que 1o expliquen y justifiquen: "El poder politico
es una libre energía que, gracias a su superioridad, asume la empresa del
gobierno de un grupo humano por la creación continua del orden y del De-
recho." Ifauriou, ob. cit., pág. 162. La réplica es inmediata: ¿Por qué esa
libre energía no se encauzó en un orden social superior? El hombre es un
animal al que hay que domesticar, domeñarlo dentro del marco de un orden
político superior. Sólo la fuerza despiadada lo obligó a vivir en un orden nue-
vo, que no fue el de la naturaleza que le correspondía. Sólo la antropo-
logía podría decirnos algo nuevo sobre este tema.
Limitar el poder político, amarrar al monstruo es el grito claudicante de'
los inconformes. ¿Cómo hacerlo? Se invoca a Dios (Bossuet), a la sobera-
nía (Bodino), al Derecho (Jellinek) , a la voluntad General (Rorrsseau) v
otros más; o en nuestros días se desencadenan poderosas fuerzas materia-
les, ante el fracaso de las espirituales. La verdad es que el hombre no sabe
qué camino tomar y las soluciónes que se le ofrecen, que siguen axaltando
al poder político, se convierten de meras utopías, en fascinantes realidades.
No es de extrañar, porque el hombrq ha vivido entre ilusiones y. alucina-
ciones.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 219
La realidad es que el poder existe y no habrá de desaparecer por obra
cle circunstancia alguna. ¿Perq podrá sobrevivir el poder sin autoridd, tal
como acontece hoy; o se rnantendrá la autoridad sin poder, como pretendida
ambición humana?
Bertrand Roussell considera que el motor único de la ciencia social es el
apetito de poder. "Nacido del fanatismo que le atribuye, se convierte en tra-
dicionalismo que lo consolida y se acaba mediante la representación en poder
desnudo." Max Weber esgrime su trilogía de la legitimidad del poder: tradi-
cional, racional o carismático. "Encuentra la fuente del Poder en la profecía,
en el don de gracia, en el poder del embrujo, de la conjuntación y del arras-
trar las masas desde el taumaturgo hasta el conductor de hombres, de Moisés
a Ho Chi-Minh." (Lacouture.) Y se concluye que la'personilicación del Po-
der es uno de los finómenos de nuestro tiempo.
En resurpen y de acuerdo con Hauriou: el poder político es una liber-
tad, una energía y una superioridad, rcaliza una empresa de gobierno y go-
bierna creando orden y gobierno.
Origen de la teoría del órgano
El Estado necesita, al igual que todas las asociaciones encaminadas a la
consecución de fines comunes, una serie de órganos que obren en su nombre
y sustenten y ejecuten la voluntad colectiva; el concepto de órgano es un
concepto metafórico, la palabra órgano está tomada del orden biológico, que
supone en el Estado una realidad orgánica viva; en sentido social, el órgano
es una institución .que sirve para alumbrar y mantener perenne la voluntad
clel Estado; el Estado es una persona jurídica que no puede concebine, ni
existir sin órganos que lo hagan funcionar. IJn órgano es una esfera de com-
petencia, una posibilidad jurídica.
La idea representativa no es nueva, ya existía en los Estados anüguos;
Se desarrolló en la Edad Media, en Inglaterra y más en Francia. El princi-
pio de representación es más antiguo que la idea parlamentaria; en muchos
i,rg.r.. a los diputados se les llama rePresentantes; en los Estados democrá-
ticos es muy raro que el pueblo ejerza sus poderes directamente en asam-
bleas o comicios populares. Nace el Derecho pero §in un órgano del Estado
no serviría; y así surgen la autoridad y el Estado. El Estado está constituido
por un conjunto de órganos; ejemplos: el presidente de la República se vale
de muchos órganos para que lo auxilien en la tarea administrativa. La vo-
luntad del pueblo se observa a trav& de sus órganos rePresentativos; el Es-
tado es a manera del árbol genealógico, está constitüdo por muchos órganos.
De la propia naturáleza del Estado, esto es del hecho de tener el carácter de
una asociación organizada, se sigue necesariamente lá eüstencia de órganos
del Estado, un Estado sin órganos es una representación que no prrede psico-
lógicamente llegar a existir, es decir, equivale a anarquía; el Estado moderno
requiere una pluralidad de ótganos, ordenarlos y reducirlos a tipos fijc es
220 ANDRús sf,,RRA RoJ^s
una necesidad que no puede menos <¡ue cumplir la ciencia. La actividad del
Estado se manifiesta por medio dc la actividad de sus órganos v con esto
afirmamos dentro del Estado que su función es llevar a cabo los actos esta-
tales, y que son los quc denominamos órganos; pero estos órganos no soñ de
la misma categoría, ticnen diversa función y de la misma se deriva que ten-
gan distinta estructura.
"La idea de que las acciones de un hombre no sólo valen como acciohes
de tal, sino, además, como acciones de una corporación a la cual pertenece,
no nació primero en juristas que hubiesen alcanzado un alto grado de cul-
tura, sino que corresponde, por el contrario, a un grado social rudimenta-
rio, el cual es el de los pueblos salvajes, y aún hoy las concepciones populares
están muy influidas por esta idea a causa del ascendiente que en ella tiendn
las nociones primitivas. Originariamente, toda acción con influjo exterior lle-
vada a cabo por un miembro de un grupo social, se reputaba como acción
del grupo mismo" y agrega: "es indispensable tener siempre presente esté
hecho histórico y psicológico para comprender que, mediante la concepción
de los órganos de las asociaciones, de ningún modo nos colocamos en el te-
rreno de las ficciones jurídicas, el cual en general, ha sido abandonado por
la jurisprudencia. La idea de que la actividad de los grupos puede ser repre-
sentada por los individuos, constituye el fundamento de la actividad asocia-
tiva y precede a toda jurispmdencia." (Jellinek, Teoría, pág. 442.)
La teo¡ía del órgano
Entre las múltiples teorías que se han elaborado para fijar Ia naturaleza.
de los órganos del Estado debemos detenernos en las opiniones modernas que
destruyen viejos prejuicios y objetivamente nos presentan este interesante pro-
blema político.
Desde luego que no hay otra voluntad que la de los hombres, ni otto.
espíritu o alma; que el que anida en el propio ser humano. Cualquier con*
cepción creando espíritu propio en entidades juridicas, es. caminar : erl' url
mundo de fantasmagorías.
Problema diferente es el que se refiere a los fenómenos psíquicos que re-
sult¿n de la acción y reacción espiritual. Estos fenómenos aunque sean estimu-
lados por los acontecimientos externos¡ rlo son otra cosa.que actitudes psicoi
lógicas no individuales sino sociales, Hay 'una notable psicología social que
nbs'enseña los procesos psíquicos del hombre considerado como ser sociáI.
En veidad hemos de repetir que no hay oira psicología que ésta, porque ell
hombre no debe s¿r considerado fuera de las relaciones sociales. .r::r::'
, Decimos, por tanto, que no hay otra voluntad, que la voluntad del homr
bie y gue el Estado no puede expresar otra voluntad que la que el funcio:
nario expresa cumpliendo con la §. :.::
En Derecho privado, el órgano es una entidad que expiesa legalrnente'
la véluntad ,de una persona jurídica. "A los funcionarios, personas físicas,sa'
les denomind'lportadores de órga,nos". (Doctrina álemana.)
LA ESTRUCTU'RA DEL ESTADO ,22I
En Derecho ¡rúblico, el órgano puede ser una persona, una institución,
una unidad administrativa a quien se encomiendan aplicaciones parciales de
la ley. Es un término tomado de la medicina para señalar una parte del
cuerpo encargado de llenar una función. También el órgano, en este len-
guaje figurado, es un conjunto de partes del Estado a quienes se asigna una
función, que se ramifica y subdivide de acuerdo con su importancia.
El órgano es un medio de acción para realizar finalidades sociales. Esta-
mos en presencia de "una unidad jurídica" a quien se va a encomenda¡ la
realización cle determinados propósitos. Si los seres humanos no concurrell
con su voluntad pesonal quedaría como una buena intención.
El órgano es uno esf era de cornpetenci,a que s3 integra con dos elemerrtos
irnportantes:
1*.En ia persona o conjunto de personas o Titular llamadas funciona-
rios públicos que'tienen a slr cargo cumplir con los mandatos de la ley en el
círbulo determinado de su competencia.
2. El segundo elemento es la unidad a la que la ley le asigna una fina-
lidad. Esta unidad se forma con diversas posibilidades o capacidades jurídi-
cas: competencia, derechos, deberes, limitaciones, etc.
Podemos relacionar ambos conceptos o sea:.el órgano y su titular.
El órgano es una creación jurídica abstracta y permanente. Es la ley
misma organizando un servicio. El órgano perdura mientras está vigente
la ley que le da vida jurídica, desaparece cuando ésta es derogada o cae en
clesuso y se transforma cuando Ia ley sufre una variación.
El titular de un órgano es una persona física, un ser humano lla¡nado
a rxpresar la voluntad que una sociedad ha vertido en una ley.
El conjunto de órganos públicos que forman la organízación del Estado
es ¿ manera de un árbol genealógico o qüzá a manera de un árbol de Na-
vidad con esferas grandes o pequeíras, que revelan la importancia del ór-
gano. A cada órgano corresponde una o varias personas físicas.
:'
El árbol de Navidad con sus esferas es una cosa inerme, estática, sólo
para completarse y luego desintegrarse. Los órganos del Estado así serían
si no mediara la voluntad del hombre que dota de acción y realidad al es-
quema jurídico.
El órgano requiere de Ios titulares para manifestarse; sin ellos sgría sólo
un' conjunto de norrnas imealizables meramente literarias. Las personas sin
el,ó¡g.t o carecerían de Ia necesaria capacidad para actuar; ella es la que
le da la titularidad para curnplir con los propósitos del orden jurídico.
: EI órgano pernanece en la vigencia de Ia ley, en tanto que sus titulares
se.van renovando bajo el imperio de la política práctica o de las circuns-
tancias. Cuando rnuere un rey en las monarquías se dice: "El Rey ha r,nuer-
to, viva el Rey", o "el Rey no muere". Con esto se indica que Ia persona
físicp que ocupa el trono podrá morir, pero la institución real le sobrevive,
para ser ocupada por otra persona .física y así sucesivamente.
222 ANDRÉS SERRA ROJAS
CondiciÁn jurídica de los órganos
"EI Estado, dice Kelsen (Tcoría General del Derecho y del Estado, pág'
235) en cuanto sujeto que obra por medio de sus órganos, el Estado como
sujeio de imputación o persona jurídica, es Ia personificación de un orden
¡uiidico. Mái tardc explicaremos qué propiedades permiten distinguir a los
órgonnr jurídicos que tienen el carácter de Estados de aquellos que no lo
tienen. Aquí trataremos de resolver solamente la muy debatida cuestión de
cómo el Estado sólo la personificación del orden jurídico a través
-siendo
del cual se establecen determinados deberes y derechos*, puede, a su vez,
como persona jurídica, tener derechos y obligaciones."
Es a través del I)erecho como se crean los órganos, en situaciones jurídi-
cas det¡rminadas, que contienen la intención del legislador Para encomen'
darles tareas de inteiés público. El conjunto de órganos forma un sistema
jurídico, que no es sino un aspecto del sistema jurídico total.
Un acio de voluntad imputa al órgano Ia función que se le escomienda,
y son ios propios seres humanos -gobernantes-, los que se encargan de
realizar esos propósitos. No se trata de trasladar voluntades. hurnanas a un
órgano. Este és una simple creación jurídica que permite rcalizar postulados
sociales.
órgano jurídico, pero dentro de una organización
El hombre no es un
es creador .de órganos jurídicos por medio de la ley. Los órganos pueden ser
representador ,r, diagrama de circunferencias de diferente tamaño, a
*i.r.r, de un ",árbol genealógico o de un árbol de Navidad. Es la personifi-
cación del Estado la que da la necesaria unidad a este conjunto de órga-
nos, que nacen o desaparecen al conjuro de la vigencia de la ley.
Clasificación de los órganos
La clasificación más general y frecuente de los órganos del Estado Ia de-
bemos a Jellinek (Teoría, pág. aM): El Estado moderno requiere de una
pluralidad de órganos que se pueden clasificar en los siguientes: a) Los ór-
ganos inmediatoq y b) Los órganos mediatos. Todo ello de acueldo con'la
proximidad a la estructura del Estado.
,,Se llaman órganos inmediatos porque . su carácter de órganos es ulta
consecuencia inmeáiata de la asociación misma. Es decir, que de cualquier
suerte que se establezcan estas asociaciones, estos órganos no están obligados,
en virtud de su cualidad de tales, hacia nadie sino sólo y de un modo inme-
diato con respecto al Estado mismo. Su situación radica en la organización
de Ia propia asociación, a tal punto que, sólo mediante ellos, puede la aso-
ciación advenir activa."
Siguiendo con la clasificación del mismo autor, afirma que los órganos
inmecliatos pueden ser los individuos. IJn solo hombre puede reunir en sí
LA E,STRUCTURA DEL ESTADO 223
tsdo el poder del Estado, con exclusión de las demás Personas. El tipo de
Estado que sólo tiene un órgano inmediato es la monarquía absoluta.
Los órganos inmediatos son susceptibles de su subclasificación:
1. Órganos de creación y órganos creados; 2. Órganos primarios y secun-
darios; 3. Órganos simples y potenciados; 4. Órganos sustantivos o indepen-
dientes y organos dependientes; 5. Órganos normales y órganos extraordi-
narios.
1. Los órganos inmediatos del Est¿do son creados por otros órganos, que
por ese sólo hecho reciben el nombre de órganos de creación.
. 2. Los órganos secundarios son aquellos que se encuentran con respecto
a otro, en una relación orgánica y lo representan de una manera inmediata.
El órgano primario representado, sólo puede exteriorizar su voluntad por me-
ciio del órgano secundario. El pueblo, que es un órgano primario, expresa
su voluntad por medio del Parlamento, órgano secundario.
3. órgano simple es el que, por su calidad misma de individuo se ve
llamado a ser titular de un órgano potengiado\p aquel que lleva aunada su
cualidad de órgano de un modo permanente a la de ejercer funciones de
órganos, de modo que reúnen en su persona, jurídicamente, varios órganos;
casos en que para ser un órgano se requiere ser antes otro órgano.
4. Los órganos independientes son aquellos que pueden exteriorizar una
voluntad que tiene fuerza para obligar inmediatamente al Estado y a sus
sírbditos; en cambio los órganos dependientes carecen de esta fuerza obli-
gatoria.
5. Los órganos normales son aquelloo que regularmente ejercen su acti-
vidad política, digamos el ejercicio continuo y normal del Poder Ejecutivo
Federal; pero el óigano extraordinario sólo en determinadas circunstancias
actúa como una regencia o la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión.
Según Jellinek soz órganos mediatos del Estado aquellos cuya situación
no descansa de un modo inrnediato en la Constitución, sino en leyes secun-
darias en una comisión indioidual. Son responsables y están subordinadas a
un órgano inmediato de una manera directa o indirecta. Su actividad en
relación con la colectividad, en este sentido es siempre derivada, tienen his-
tóricamente su origen en formarse por individuos que al asociarse forman
un órgano inmediato para la satisfacción de su necesidad social, ese órgano
es inmediato en relación con el grupo de individuos que se asociaron) pero es
mediato en relación con la actividad del Estado.
Estos órganos mediatos también pueden clasificarse siguiendo los linea-
mientos que utilizamos al clasificar los órganos inmediatos. Y así hay tarn-
bién órganos mediatos dependientes e independientes; simples y de compe-
tencia múttiple pero, además, pueden clasificarse en facultatiaos y necesa-
 224 ANDRÉS SERRA ROJAS
rios, y esta clasificación es de gran trascendencia; en el desarrollo
de sus
funciones el Poder priede ribremente crear órganos mediatos que
!,jeculivo
lo ayuden en su actividad. son los órganos mediatos cuando el
Ejecutivo tiene a su arbitrio er crear Jsos órganos qrr"faíurtati,uos
hrr, de auxiliarlo en
el d-'sarrollo, de sus funciones; por el contrario, eri ocasiones, la estructura
jurídica del Estado le obliga a desarrorar sus actividades dentro
de deter_
minada esfera de acuerdo con sus órganos cuyos lineamientos sé fijan en ese
mismo orden juúdico; no queda al arbitrio der Ejecutivo formarlos, sino
que el orden jurídico mismo establece sus lineamienios disponi"rdo qúe
órgano inmediato del.Estado tiene que ser auxiliado po. L.gu.ro. mediatos "s"
en ese sentido, estos órganos mediatos también significan un nuevo reparto
de Ia soberanía, un nuevo reparto del poder qrrJevitan Ia preponderancia
excesiva de los órganos inmediatos del Estado para mayor claridad vamos
; cia de alguno de ellos a colocarse en lugar rrp..ior al de los demás; por
a examinar un caso de órg-ano mediato; un órgano mediato creado por er
orden jurídico, digamos: el Municipio es un órgÁo mediato puesto que auxi-
lia al Poder Ejecutivo, el administrativo, el desarrollo de s,rs funciones den-
tro de determinada esfgra espacial, dentro de la demarcación territorial que
comesponde a un Municipio pero no queda al arbitrio del Ejecutivo
lo sino que su estructurJesta fijada por el orden jurídico;'entonces"ler"r"ur-
Eje-
cutivo para desarrollar su actividad dentro de esa esfera espe.ial del u,r.ri-
cipio, ha de servirse de este órgano mediato del Estado, po, otm parte dentro
de.los órganos mediatos del Estado en su estructura particular
¡ruede disti¡-
guirse también Ia existencia de órganos inmediatos y áe órganos mediatos de
ese especial organismo. estatal; por ejemplo, el régimen municipal en
sí mis-
mo dentro de su propia estructura partiiular tien-e órgano, *áiuto, y órga-
nos inmediatos para realizar sus funciones. Dentro del -Irdunicipio son órganos
inmediatos las actividades ejecutivas del mismo, digamos: el presidentJ mu-
nicipal, en cambio serán órganos mediatos los constituidos por las actividades
y por los titulares de esas actividades que corresponden a funcionar.ios de sc-
gundo orden de ese mismo Municipio dentro de sus especiales esferas dc
competencia.
. con una noble calidad imprescindible. "De esta manera, la noción de órgano-
La teoría constitucional contemporánea formula nunerosas ciasificacio-
nes de los órganos del Estado: Aludimos en primer término a los liamados
órganos supremos o constitucionales y Ios órganos dependientes;
entre los
primeros se cuenta el Presidente de la Repúbli'ca, los sec.eta.ios
de Estado,
Ministros de Ia suprema corte y otros; ent¡e.ros segundos mencionamos
a nal, no es cierto que Ia soberania y el poder del Estado se confundan. Ei
Ios Directores, Jefes de Departamentos y de oficinas,"ag..rt"r,
,t".
Otras clasificaciones ul"g."i-a estos órgr.ro., órganor"repr"r"rri.tirro,
representativos; órganos individuares y óiganos cJegiados;
y ,ro
órganos simples
y.órganos complejos; órganos primarios y-órganos rÉ.,r.,aáriorl
órganos or-
dinarios y órganos extraordi'arios; órganos externos y órganos
internos; órga-
nos legislativos, órganos ejecutivos y órganos judiciate{ órganos
excrusi'os
d: Estado- y órganos comunes de dos o *á, (V¿"r; Groppali,
ob. "l
Esta_dos.
cit., pág. 216.)
LA E§TRUCTURA DEL ESTADO 225
Relaciones entre los órganos del Estado
Por lo que se refiere a las relaciones entre los órganos dependientes y I.s
irrdpendientes no ofrecen ningún problema, pues su estructura misma es la
que los establece y los define; en cambio, cuando se trata no de una rE-
lación entre un órgano independiente y un órgano dependiente, sino de rela-
ciones de órganos independientes entre sí, entonces háy que precisar los lími-
tes de cada uno Para que no haya interferencia entre sus ráspectivas esferas
de acción y para que no exista lucha política entre ros mismás; los órganos
inmediatos característicos del Estado moderno son el Ejecutivo, Legislltivo,
Judicial; históricamente se ha desarollado una lucha entre estos -pod"r".,
entre los órganos inmediatos del Estado, pues siempre ha habido la ienden-
ejemplo, en Inglaterra es típica la lucha entre eI parlamento y la *onaiqría.
lucha que se decidió de manera decisiva en favor de la suprémacia del -par-
iamento sobre el poder de los reyes, pero lo conveniente af analizat. los lími-
tes de Ia soberanía es que ésta se encuentre repartida en su ejercicio y que
ningún órgano del Estado se coloque en situacón de dominar a los demir;
en etr Estado mexicano es de la conciencia de todos que no obstante que den-
tro del orden constitucional no existe supremacía de ninguno de los órganos
del Estado sobre los demás, de hecho el poder Bjecutivo tradicionahiente
se encuentra colocado en un plano superior a los otros poderes, pero teniendo
la soberanía repartida conservando la independencia no sólo lá teórica sino
real de los órganos del Estado, se asegura el mejor ejercicio del poder, el
mejor desarrollo de la soberanía y con ello no se destruye la unidaá del Es-
tado, con ello no llega a crearsc una pluralidad de voluntades del órgano
político, simplemente se establecen diversos sentidos jurídico y político, ei go-
bernante no tiene otro sentido jurídico que er que expresa la ley que él
está encargado de cumplir, mas en lo político él puede no identific..L .or-,
la del órgano y seguir su propia convicción. El gábernante aparece entonces
respeta el lugar eminente que coresponde al hombre en Ia dirección áe la
vida social, sin romper con Ia estabilidad y la continuidad del poder.,, Bur-
deau.
Y concluye el propio autor:
"No es cierto que el Estado sea la personificación de ra voluntad nacio-
Estado es una forma del poder y el poder estatal es el aspecto particular que
reviste la f:uerz.a del poder cuando está institucionalizado. si hablo, pues, de
órganos del Estado entiendo por ellos los órganos del poder estatal, los nta-
dios por los cuales esta fuerza energía de la idea de Derecho-, ao
-siam.pre
a expresarse, imponerse, exteriorizarse jurídicamente p.or decisiones, órd,enes,
ntand.atos" (pág. 155, t. III).
Hemos insistido en que el órgano es una esfera de competencia, es de-
cir, un centro de imputación jurídica. El órgano es una entictad espiritual
226 ANDRÉ,S SERRA RoJAS
que por sí misma no tienc vitalidad, ella representa un sentido de voluntad
social que encierra ciertas ¡ror'¡nas jurídicas.
Un individuo que asume la tarea de rcalizar los propósitos contenidos
e¡l un conjunto de normas, es una persona física, transitoria, que viene a
la función pírblica para servir a una comunidad, que tiene trazado su pro-
grama en el orden jurídico.
"En el cuadro de la institución estatal, los gobernantes son órganos. Defi-
nido el órgano como el individuo o colegio cuya voluntad vale por la de la
institución, es evidente que el papel desempeñado personalmente por el ór-
gano en Ia formación de las ideas que incorporan a la institución es consi-
derable, en el hecho, la idea, Ia.voluntad, la decisión son humanas. (Burdeau,
Tratado, t. I, pág. 341.)
En el Derecho administrativo mexicano el conjunto de órganos que in-
tegran la Administración Pública, mantienen su unidad y coordinación me-
diante un régimen de jerarquía administrativa, el cual se manifiesta: "por
la unidad de dirección de las distintas actividades a través de los varios ór-
ganos unidos entre sí por una subordinación". (Concepto doctrinal.)
Zanobini ha expresado que "la jerarquía únicamente se da entre verda-
deros órganos; los meros oficios internos que no gozan de una competencia
con sentido técnico preciso, no se encuentran relacionados por vínculos je-
rárquicos". Por su parte Vallina, agrega. "para que se dé la jerarquía entre
los distintos órganos de la administración, se hace necesario que los mismos
tengan una idéntica competencia, funcional y material, y que la voluntad
del órgano superior prevalezca sobre la del inferior en relación con un mis-
rno objeto". En resumen: en el régimen de la centralización administrativa
se realiza la concentración de las tareas esenciales de la administración pú-
blica en las manos de las autoridades administrativas centrales.
Las bases de la organización del Estad,o
Al estudiar las teorías de las funciones del Estado nos vamos a referir a
}a estructura de los órganos del Estado en sus dos diversos aspectos: en un
aspecto, atendiendo al órgdno que realiza la función, y a su aspecto material,
es decir, considerand'o a la función en sus propios y lógicos elernentos, con
independencia de cualquier órgano que la realice.
Y en la estructura del Poder Ejecutivo Federal, debemos referirnos a la
organización y funcionamiento de este poder, en sus importantes v necesarias
ramas: El gobierno y la administración pública.
El poder público o autoridad es un factor necesario para que una socie-
dad alcance sus fines, principalmente la realización del bien público. El or-
den, la coordinación y unidad de una sociedad sólo se logran por la obe-
diencia de los gobernados cumpliendo las órdenes de los gobernantes.
La primera tarea del gobierno es de dirección o de orientación en el
encauzamiento general de las actividades públicas y privadas. Consiste en
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 227
formular mandatos y exigir que se realicen actividades encaminadas a la sa-
tisfacción de las necesidades colectivas.G
La tarea de Ia administración se traduce en organizar los servicios pú-
blicos y los fines que se tradt¡zcan en satisfacción de necesidades colectivas.
Gobierno y administración guardan relaciones estrictas y necesarias, el
gobierno necesita de la administración para que sus propósitos alcancen rea-
lizaciones prácticas; y la administración requiere que el Gobierno asuma la
dirección y orientación del Estado. La autoridad es Gobierno y es adminis-
tración.
"La expresión Gobierno es susceptible de dos acepciones: en el sentido
amplio designa la realizaci'n de la soberanía en el Estado. Es de este modo
que los Estados Unidos utilizan esta fórmula tópica: las tres ramas del Go-
bierno Nacional. En su sentido estrecho, Gobierno, es sinónimo de Poder
Ejecutivo o para hablar, como Juan Jacobo Rousseau de "suprema Admi-
nistración", cuyo arte consiste en reducir la ley a actos particulares." André
Hauriou, Cicquel y Gelard, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques,
Ed. Montehrestien, 1975, París, pág. 141.
El Gobierno dirige la vida de una nación, por medio de mandatos, reco-
mendaciones y con la cooperación de los gobernados. El Gobierno manda
por medio de leyes y demás disposiciones de carácter general; pero también
puede tomar decisiones de carácter particular como decretos, acuerdos, ór-
denes, instrucciones y decisiones administrativas. El Gobierno tiene a su car-
go la tarea de crear el orden jurídico.
La fuerz.a material de que dispone el Estado es tln medio para asegurar
la ejecución o el cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza
de que dispone el Estado está en Ia adhesión de los gobernados inte-
-que
grando la opinión pública-, orientan la acción pública de los gobernantes.
La fuerza material es necesaria, pero es una medida transitoria y de excep-
ción. Un gobierno apoyado en la fuerza siempre es un gobierno inestable ,v
tiránico.
Ld administración pública es la acción del Estado encaminada a con-
por medio de servicios públicos a los
cretar sus fines. Administrar es Proveer
intereses de una sociedad. La administración selecciona, coordina y orga-
niza las actividades del Estado con medios materiales y con el per§onal ade-
cuado. Personas y bienes son los elementos indispensables de una ef.icaz ad-
ministración, tanto pública como privada.
6 ."Nuestra Federacón no nació lógica y fatalmente como la norteamericana, sino
que nuestro Primer Congreso Constituyente pudo haber perfectamente organizado un
Estado Central., o un Estado Federal, a su arbitrio, lo que sin duda ya no pudo hacer
el'Congreso Constituyénte de 1917, sin haber ocasionado una catástrofe política de
consecuencias incalculables, y sin que a la pos6e se hubiera impedido el restableci-
miento, tarde o temprano, del régimen federal que ya hoy es una necesidad impres-
cindible del pueblo mexicano." Miguel Lanz Duret, Derecho constituci.onal mexicano,
México, 1936, pá9. 29.
 228 ANDRÉS SERRA_ROJA§
La administración selecciona al personal técnico y se dirige siempre a
las cosas, es decir, a velar por ios iniereses de una coáunidad.'
El Gobierno es irremplazable si tomamos en cuenta los caracteres reales
de una sociedad- La administración, en cambio, puede suponerse en manos
pari.iculares, como en el caso de ros servicios púbiicos ate;didos'por
empre-
sas privadas
con anterioridad hemos analíz.ado ros elementos que caractertzan a la
administración pública. Debemos, a continuación, refÉrirnos a la adminis-
tración pública mexicana, enunciando ros organismos federales que Ia inte-
grian y.son los siguientes: 7 cenffalizados, dCsconcentrados y sector paraes-
tatal: Artículo 90 de la Constitución:
Las_ doctrinas jurídicas posteriores han combatido la teoría de
la repre-
sentación aplicada al órgano del Estado, y como veremos, el planteamiénto
actual es de diversa naturaleza
Los órganos no tienen personalidad jurídica propia
Debemos insistir que el Estado con reración a sus órganos, es el único
tiene personalidad jurídica. podrán existir en el Esta-do oiras entidades a
qr.re
las que se reconozca personalidacl jurídica, mas no tendrán la categoría
órganos del Estado, como las clescéntralizadas y empresas mixtas.
de
Los órganos no tienen a su cargo fines proplos, po.q.,. ros que ellos rea-
-.
lizan son fines del Estado. por definiciór,
3.g..ro ,r., -"áio o inétru-
nlento de realización de los fines del Estado."l ",
No debe perderse de'ista que el Estado se integra con órganos púbticos
- 11. Tribunal Fiscal de la Federación.
1' los actos de éstos son actos del Estado. cuando la- ley reconJ"" .rna esfera
de competencia, no está creando un Derecho para el órgano, es simplemente
un mandato legal, una obligación jurídica.
"si cada uno de los órganos del Estado-tuviera una personalidad propia
Burdeau-, la-unidad de poder del Estado quedaría comprorñetiia,
-afirma
rnientras que considerados como simples instrumentos de una volúntad úni-
ca, nada_ se opone a que sean distintos,
)a que, a pesar de su variedad ori-
gin_aria de facto, sus decisiones jurídicas slran sie*pre las de un sujeto
únicá,
el Estado organizado.t'
Situación de los órganos del Estado
. .
indudable que hay relación tanto jurídica como política entre ra ac-
Es-
ción-del gobernante y el órgano que ér asume. EI órgano tiene sui propios
probl-elas sociales que lo rodean. Desde el punto de íista jurídico
"rto'd..y
manda la organización de estructuras o formas que coordinen, den unidad
t O-it H":91d. Eyqgry, Goae-rnment and politics in Latin Americana,The
Press C., New York, 1958, I vol., 53g págs.
LA EsTRUCTURA DEL EsrADo 229
cficacia a un conjunto de órganos que se nos presentan a la manera de un
írrbol genealógico.8
Es a través de la idea de persona jurídica como se logra la unidad y la
acción, tanto del Estado en su conjunto, como de numerosas instituciones
u organismos públicos, que son pequeños o grandes círculos de competencia,
(lu() se reparten o distribuyen la competencia total del poder público.
l)escle sus orígenes, el poder en las altas magistraturas, se ha ejercido
l)or un pequeño grupo, que ha centralizado toda la f.uerza de una organi-
l;x'i6n, en lo político y en lo administrativo. Sólo por excepción la historia
cont:mporánea nos ofrece pequeños oasis de realización democrática. A par-
tir de la Revolución Francesa, el poder tiende a descentralizarse, aspirando
cl régimen democrático a la adopción de ciertas formas desvinculadas del
poder central. Es un hecho que las democracias con vinculaciones liberales,
están o aspiran a estar bajo la tendencia descentralizada administrativa.
1. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo B0 y siguien
tes de ia Constitución.
2. Reunión de Secretarios de Estado. Art. 7 LOAPF.
3. Secretarios de Estado. Artículos 90 al 93 de la misma Carta.
4. Departamentos administrativos. Artículo 92.
5. Procuraduría General de la República. Art. 102 de la Constitución.
6. Gobierno del Distrito Federal. Art. 73, fracción VI Const.
7. Instituciones centralizadas y desconcentradas.
B.
Empresas privadas de interés público.
9. Comisiones administrativas intersecretariales.
10. Comisiones internacionales administrativas.
12. Tribunal de Conciliaciín y Arbitraje de los servidores públicos.
13. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del D. F.
14. Instituciones del Sector Paraestatal.
15. Instituto Federal Electoral. Tribunal Federal Electoral. Colegios Elec-
torales.
Estos organismos federales corresponden, como en seguida se estudia,
unos a la organización centralizada, y otros a la organización descentrali-
zada.
El Estado moderno se desenvuelve en formas cada vez más complejas,
ante la apremiante satisfacción de las necesidades colectivas y los grandes
órganos a través de los cuales ha de exteriorizarse la soberanía de acuerdo
con sus funciones correspondientes.
Órganos y representación
Muy importantes son los conceptos de Loewenstein, Teoría de la Consti-
Ariel, 1976, pág. 60, sobre la representación política:
tu.ción,
Ronald
8 García Trevijano, José Antonio, Principios jurldicos de la organización adminís-
tratiua, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1957, I vol., 259 págs.
 LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 231
230 ANDRɧ SERRA ROJAS

"Retrospectivamente, aparece claro que la invención o descubrimiento

de la representación ha sido tan decisiva para el desar¡ollo político de Occi- lt) Los elementos del Estado
dente y el mundo, como ha sido para el desarrollo técnico de la humanidad
la invención del vapor, la electricidad, el motor de explosión o la fuerza .4nátisis de los llamailos elementos del Estado
atómica. {Jn gobierno es siempre indispensable para una sociedad estatal or-
ganizad,a. Pero fue la técnica de la representación la que hizo posible Ia ins-
Al aludir a elementos hemos de referirnos a un concepto genérico que

titución del parlamento como un detentador del poder separado e indepen-

,,.-fr""á" hs entidades últimas d' sobre todo
las c.osas, materiales, es decir,
los iomponentes indiaisibles de los cuerpos compleios, tanto materiales, como
diente del gobierno. La independencia de los tribunales fue el cornplemento técnicas o espirituá1es. Se ha afirmado que "en la ac-
las áhboraciones
lógico de todo un sistema de detentadores del poder independiente entre sí. "n cual-
tualidad en las ciencias se utiliza el término elemento para designar
Sin la introducción del principio de representación, el poder politico hubiese en cierto
.1"i.. vinculado en cualquier relación a otros objetos com-
per'mane cido monolític o indet'inidamente." "u¡"* del sistema
¡it"¡o gtoUut o sistema. Al nexo existente
entre los elementos se
Los órganos del Bstado fueron considerados en otras épocas como órga-
i" áu ét nombre de estructura" (Blunderg). Como se observa es muy discu-
nos representativos. La representación se usó como explicación de la natura-
leza de las relaciones entre ellos.
tible, como veremos, el empleo del término elemento para aludir a las enti'
clades últimas que integran al Estado, ya que mantienen una
relación de
El Estado absolutista estimó que la relación entre titulares de los órga-
naturaleza muy diversa.
nos y el monarca, se definía a través del mandato. Los titulares eran manda-
tarios o representantes del monarca.
De acuerdá con la teoría tradicional el Estado se compone de tres ele-
mentos: El territorio del Estado; la población del Estado; y el Poder
del
Cuando el Bstado fue considerado como una persona de Derecho públi- obra: ieoría General del Estado (Ed. Alba-
Estado. Jellinek en su notable
co, se pretendió extender la teoría de la representación, tomada del Derecho
tros, Buános Aires, pág. 321) analiza la situación jurídica -de los elementoe
civil, a las nuevas situaciones jurídicas. 'Estado,
del la cuál'ha" sido el punto de partida para el desarrollo de esta
A pesar del auge de esas últimas formas, hasta mediados de este siglo, materia.
el Estado moderno vuelve a estar dominado por la fuerza centralizada
-po-
lítica y administrativ¿-, tratando de fortalecerse con entidades de acción otros autores han llevado sus investigaciones a precisar la verdadera
naturaleza de estos llamados elementos del-Estado. Tal es el caso de
Marcel
efJcaz y directa. Nada podríamos asegurar sobre esas formas políticas y ad- de L'Etat (Ed.
de la Bigne de Villeneuve en su obra; Traité Général _sirey,
ministrativas del futuro, porque cada pueblo las empleará en la medida de de dos
sus propios intereses y de acuerdo con las circunstancias históricas que las París, 19i36). Para este autor, para que el Estado surja se requieren
condiciones a lo menos indispensablei: la existencia de una comunidad
hu'
rodean. territo¡ial, en el que se manifieste
Y esta tendencia centralizadora se ve estimulada por la planificación glo- ,úna ,] lo absoluta necesidaá de un ai,re
bal de la economía, que da al Estado una fuerza sorprendente. En su obra ,,, aoráirrio y su independencia. Estos son los elementos de orden extrínsecos'
Introduction á la politique, Maurice Duverger (pág. 370), afirma: o condicionás de la áxistencia material del Estado. Para determinar los ele-
mentos verdaderamente esenciales es necesario precisar que entre la
pobla-
"Tres hechos masivos se desarrollan, de Ios cuales los occidentales no
ción y el espacio se mantenga una relación fija y Pero esto
constante. no
parecen medir las consecuencias: la superioridad técnica de la producción inmaterial, una entidad per-
planificada sobre la producción capitalista; la imposibilidad de construir una basta aún. El Estado e§ esencialmente una cosa
se. podría captar por- sentidos' Los
verdadera comunidad humana sobre la base de Ios principios capitalistas; en cibida por la inteligencia, pero que no -l.os
elem.ntos del Estaáo d"úá., r"r'inmateriales. Lo que manifiesta la existen-
fin, la desvalorización misma de estos principios." "Los mismos economistas político jurídico, que nosotro§ llamamos el Estado
cia de este ser inmaterial,
americanos tienen conciencia de la inferioridad del capitalismo en este ter- sociales, de una cierta
cer sector. Muchos servicios no pueden ser asegurados convenientemente más es el establecimiento e.r'lus diverias "omrrnidudes
*grrriru"iar, unificante, general, que requiere de un fin común' de un orden
que por la colectividad, abandonando la regla de la rentabilidad; es decir,
por métodos socialistas." jeürquico único y.rtáUie. Un-orden jérárquico con un poder de mando y
ái fi, q"" implica, la unidad y p"r-u.,ér,.ia. Estos son los elementos
de orden
Sin embargo, Ia administración pública en los Estados Unidos ha alcan- del
zado un progreso sorprendente, que los demás Estados repiten sin Ia efica- interno necesarios para la formación Estado'

cia técnica de ellos'. Mas estamos conformes con Duverger cuando afirma: Nuevas teorías lurídicas y sociológicas se abren paso en la complejidad
"Únicamente, el poder político, el Estado, puede aplicar las técnicas de de los problemas estatales.
Hans Kelsen afirma que el Estado es un orden
jurídico, un ordenamien-
cálculo y de previsión a toda la colectividad y basar sobre de ellas un plan estrictamente jurídica que
de conjunto. to normativo coercitivo, p"ro u esta consideración
 232 ANDRÉs sERRA RoJAS
r.A ESTRUCTUL DEL ESTADo 233
pretendc que todos los atributos del Estado tienen
que ser susceptibles de
ser presentados como propiedades del orden- jurídico, .,rrri*o, ¡rrx'tivos campos.El orden jurídico que es el Estado resulta incomprensible
,r.ru explica_ si¡r fuerzas que lo sustenian. Aun el déspota o el dictador pueden apro-
I¿rs
complementaria, de los fJctores;.;;;;"" animan
:::: _try-lamente
vloa Junclrca. ta vc<'harse de ellas si llegan a dominarias. O en otras palabras, el orden jurí-
Iray "un haz de ¡efrexiones y de reacciones corectivas,, que exprican dico como orden de la conducta humana, no puede prescindir de la nece-
dan vida y movilidad a las estnicturas jurídicas. Sin y saria relación Sociedad-Estado. Por eso Carré de Malberg señala a la nación
ente ilusorio, una criatura der espíritu, ,.r, ,,"ru
.llr, Ertu<lo es un cr;r¡ro el elernento constitutivo por excelencia.
divagación"l=
interectual. y La teoria tradicional de los elementos del Estado señala que siendo el
el Estado es algo más que todo eso, una unidad de acJiórr.
La sociedad creadora frente al Estado, actúa pasiva o activamente, Estado la organización politica de una sociedad, deben considerarse los si-
so- guientes elementos es:nciales: un territorio, una población, los fines que se
portando las inconsecuencias der gobernante que
áesvirtúa su elevada fina_
lidad, o benefici;ndose y fortarec]endo sus actos para propone atender y un orden jurí ico generai que enlaza a todos sus ele-
er beneficio
Entre el gobernante y_ gobernado, existiero" ,yá. f..r"rJ"potiU.r,sociar. rnentos.
mentarias, hoy existe el {Estado como forma superiár *ai- En otros términos, el Estado debe compr:nder un grupo social impor-
de conviáncia. Ambos,
gobernantes y gobernados son seres humanos, que tante, localizado sobre una porción de la superficie terrestre, dotado de un
ponen en movimiento
ei orden jui'ídico. El Derecho seguirá sirviendo páru á.."rar poder de mando soberano y un orden jurídico general encaminado a alcan-
poder material.
y controrar er zar detcrminados fines.
La sociedad no es.el Estado, son dos órdenes que respcinden Desde luego el factor que da unidad a todos estos elementos e-" el orden
des difei'entes. La sociedad es un hecho naturar,
a finarida- jurídico unitario, que tiene en su base una estmctura constitucional de Ia
,., .or,ipt"io de procesos,
de acciones y de reacciones sociares. EI Estado ,,es er orden cual emanan los principios de su organizacíón.
de Ia conducta Los autores se muestran inconformes con la opinión de Donati que con-
humana que Ilamamos orden jurídico, el orden hacia
ciertas acciones del honrbre, o la idea á la c.rar los
el .rul l"#J;# sidera a la persona estatal como elemento constitutivo del Estado. "No
individuos ciñen su com_
portamiento". El Estaclo se.virá a ra sociedad creacrora podemos seguir a esa autorizada opinión, dice Groppali, ante todo porque
que sebreviva, mañana puede e,contrar otra forma
*i;";.;; ésta quiera como veremos en seguida, nos parece una hipótesis hacer un ente del Estado
llada y perfect:r que la que actualmente nos domina. ¡rolíti.o desarro-
en el conjunto de sus funcionarios, y €n segundo lugar, porque no creemos
^¿.
¿ Quiere decir esto que una vez obtenido er l]sta.do como
fundado contr"aponer por su recíproca interdependencia y consiguiente indi-
resurtado
visibilidad, al Estado, entendido como colectividad de personas establecidas
de una-no
de una explosiva y circunstancial creación, sino como resultado
lar_
ga evolución social-, se desliga de su órgano creador sobre un territorio, al Estado considerado como organizaciín de oficios y de
es la sociedad-,
y se Ie pueda considerar con entera ináependencia cle -que
tl hasta formar un personas que reprresentan al gobierno en sentido lato."
conocimiento autónomo? También algunas opiniones hacen intervenir la idea de justicia como ele-
"Los elementos esenciales de la estructura son el territorio, la mento determinante del Estado. ¿Hasta qué punto puede servirnos de base
población,
el poder y el Derecho. Los elementos modales son la ,ob".u.rí. el aforismo de Justiniano (Inst. I, 1), de que "la justicia es un firme y cons-
y er imperio tante deseo de dar a cada uno lo que le es debido", cuando el dualismo de
de Ia ley. Todos esos elementos constituyen un todo articurado
que sóro por
abstracción se puede fragmentar, dividirse o descompor,".r. los tiempos que corren nos aleja de una justicia meramente privada y nos
iartes. cada conduce a una justicia social, cuando no a una justicia colectiva universal?
elemento se encuentra reracionado con todos ros demÁ.
o" ,rri"r,q"i sóro pueda
ser aislado mediante un proceso de abstracción, pero Ya Sófocles en Electra (V. 1042) señalaba que hay ocasiones en que la jus-
en su ticia misma produce entuertos.
conexión de sentido dentro der todo de la organi zación "o*pr..riié.rdoro
estatrl. No podemos
comprender la realidad estatal sin comprendei la funció, qr" Por hoy el orden social del Estado no puede prescindir de los valores
ti".r.r, sus ele- morales, en particular de la justicia, porque lo contrario nos conduciría,
mentos estructurales; tampoco podemos comprender ra iatwarez,¿r
elementos estructurales sino con ielación a su iunción dentro
de los como afirma Platón, a afirrnar: "Yo declaro que la justicia no es otra cosa
de la realidacl
estatal." (Carlos S. Fayt, Derecho político,2? edición, pag. que ia conveniencia del más fuerte." Estas palabras de La República cobran
f iS-.¡
la de ]os actualidad en el mundo desordenado que nos toca vivir. Los pueblos de la
!"-
-Ios sitúa dentro
-comprensión elemento, dár Estocro b"i".ho íos articura,
de la estructura der Estado y fija una "Í de sus características. Tierra se han acostumbrado a la injusticia como el pez en el agua. El temor,
El pensamiento moderno, principarmente a'través e la sociol,ogía porítica ia inseguridad y la injusticia, son elementos perturbadores del orden social.
act ral, que debe *u.ri".r".r. esa relación, sin necesidud d" .o.,- Negar Ia justicia es darle la raz6n a De Galles "dQué son los reinos sin
-considera
fundir los rnétodoq y los objetos de la relación qr_," áeben ;;;;-""
sus res- .justicia sino un gran latrocinio y pillaje?" O coincidir con San Agustín cuan-
clo afirma: "Si prescinclimos de la justicia ¿ qué será una banda rle ladrones
 23,+ ANDBJS SERRA RoJAS
sino una sociedad política en pequeño y qué será una sociedad política sino
una gran sociedad de bandidos?" Mas no debemos olvidar que la justicia es
un valor inherente a las instituciones públicas.
El concepto de Estado pone de manifiesto Ios siguientes factores o ele-
mentos, subordinados al Derecho, que intervienen en su determinación, bajo
muy singulares relaciones.
a) Un.a limitada región del planeta que se denomina genéricamente el
territorto del Estado, en el cual se asientan en forma permanente y seden-
taria los grupos humanos.
Estos elementos han aparecido sucesivamente en la historia de nuestro
planeta y en la vida social humana. Primero fue el territorio; en segundo
iugar apareció el hombre y con él la sociedad o comunidad; en tercer lugar,
necesidades ineludibles de supervivencia y autodefensa originaron la dife-
renciación entre gobernantes y gobernados, estimulados por la división del
trabajo, dando paso a la organización del poder público; en cuarto lugar
aparece la subordinación de la f.terza al Derecho, expresión de un huma-
nismo más depurado y correlativamente la unidad de las instituciones; en
quinto lugar, se alcanzan las características de ese poder como son la socie-
dad y los fines del Estado.
b) Una asociación de grupos humanos unidos por la fuerza de la socia-
bilidad, que forma la población del Estado. Estos grupos se mantienen uni-
dos por la convivencia y por los lazos de la solidaridad, que al alcanzar sus
formas superiores de dcsarrollo forman la nación.o
c) El grupo político supremo, dominante y coactivo denominado poder
o autoridad del Estado, se integra con órganos del poder público'o esferas
de competencia derivadas de la le¡ que fracciona Ia competencia total del
Estado y por los titulares de esos órganos, que son personas físicas a quienes
se encomienda el ejercicio del poder.lo
d) Una organización jurídica soberana, con personalidad jurídica que
es un elemento básico, bajo la cual se crean y funcionan las instituciones so-
ciales, políticas y económicas y se delimita la ación del poder público. El
poder de rnando supremo es la característica del Estado.
e) Los fines sociales que el Estado se propone realizar, los cuales se de-
tcrminan por circunstancias históricas.l1
e Abbagnano, Di.ccionarío, pág,. 832.
Alberoni, Francesco, Cuestiones de Sociología, Ed. Herder, Barcelona.
10 Alfred Pose, Philosophi.e du Pouz¡oir, Presses lJniversitaires de France.
Manuel Pedroso, La relación entre Derecho y Estado y la idea de Soberanía, Rev.
Fac. de Derecho, abril, 1950, núm. 46, pá6, 123.
Bodino, Los seis líbros de la República.
J. J. Chwalier, Los grandes teilos políticos desde Maquiauelo a nuestros itías, Ed,s.
Aguilar,,S. 4,, Madrid, 7954, pág. l3B.
11 Hans Kelsen, ob. cit., pág. 52. "Desde el punto de üsta de la Teoría General
del Estado, el orden coactivo estatal aparece como un sistema cerrado, lógicamente
autárquico que no necesita de ulterior fundamentación o justificación ante una instancia
sifuada fuera de ese orden."
LA ESTRUCTURA DEL E,STADO 235
/) EI tiempo como elemento del Estado.l'2
Iinresumen, los elementos del Estado o "condiciones" según la ;denomi-
¡ración de Heller, como supuesto necesario Para su concepción, son los si-
guientes:
a) El territorio es un elemento im-
Elementos físicos de orden externo.
prescindible para la condición geográfica determinante del ambiente estatal.
b) tos eiementos étnicos o antropológicos. La población es un agrega-
do numérico de individuos. EI pueblo es una unidad coherente. La nación
se apoya en una evolución superior. La plena identificación social.
c) Elementos psíquicos. La idea de Bstado como suprema forma de or-
ganizaciín social a través de los fines que realiza.
d) Elementos culturales. El soporte de una nación se finca en la comu-
nidad de tradiciones y de cultura.
e) Elementos políticos. El Estado es la sociedad política perfecta que
organiza la autoridad política.
Las doctrinas modernas no han reducido el número de los elementos del
Estado a los elementos tradicionales o clásicos, por el contrario, se. refieren
a la soberanía, personalidad jurídica del Estado, representación popular, li-
bertades fundamentales, Estado de Derecho, división de poderes.
Sin embargo, no podemos llamar elementos del Estado a las formas, ins-
tituciones o derechos fundainentales, que son consecuencia de la propia
organización del Estado, un conjunto de técnicas para que se puedan reali-
zar los principios generales del Estado moderno.
La tesis de Hans Relsen s'obre los elementos del Estado
I{ans Kelsen' (ob. cit., pág. 124) impugna la teoría de los llamados ele-
mentos del Estado, que los cons-idera como una realidad natural, como una
cosa corpórea: "El Estado es un orden, dice el autor, toda cuestión ulterior
en torno a la esencia del mismo, no es más que una cuestión acerca de la
forma y del contenido esenciales de un orden. El Estado constituye un orden
coactivo normativo de Ia conducta humana."
Es necesario insistir en este punto de vista del autor: Si el Estado es un
orden jurídico, entonces todos los problemas que surgen dentro del ámbito
de una teoría general del mismo, tienen que ser reducidos a problemas que
tengan sentido dentro de una teoría general del Derecho. Todos los atributos
del Estado tienen que ser susceptibles de ser presentados como propiedad del
orden juríclico. ¿Cuáles són, pues, las propiedades características del Estado?
rz El tiempo como elemento del Estado es considerado por Kelsen, ob- cit., pág.
229. Es el Derecho Internacional eI que delimita los ámbitos temporal y espacial de
validez del orden jurídico de cada Estado.
Lorenzo Carnellú, Tiempo y Derecho, Lib. Jur' Buenos Aires, 1952, I vol,, 222
páginas.
Hans Ruchenbach, ,EI scntido del tiempo, UNAM, 1959'
236 ANt)Rits sr.:rrr.A R()JAs
La doctrina tradir:ion:rl, <licr. l(t.lsc¡r (7'coría General del Derecho y del
Estad.o, pá9. 2lu), rlistirrgrrt. trt.s "t:lenlentos" estatales: el territorio, la po-
l¡lación y el podt:r. Sr: srr¡rorrc que es de la esencia del Estado el ocupar un
cierto territorio. La cxisttrrci.r del Estado, dice Willoughby, "depende de la
pretensión, dr: ¡.r:rll.r: rk:l nr.isrrro, de tener un temitorio propio". El Estado,
concebido ('onlo LrnÍr unidacl social efectiva, parece implicar igualmente una
unidad ¡¡cogrírfica: un Estado ten'itorio-. Un examen márs detenido
-un del territorio estatal en modo alguno es
lcvela, sin crnlrar.go, que la unidad
una porción de tierra.
Iil Derecho positivo no existe aparte del Estado, cuan€lo en verdad es
cl Estado mismo. Los problemas de Ia Teoría General del Estado son cues-
tiones jurídicas, ajenas a toda consideración sociológica. Simples cuestiones
e¡r torno a la validez o vigencia del orden jurídico.
El territorio, que era considerado por la mayor parte de los autores como
un elemento real del Estado, es s3ncillamente la esfera espacial de la validez
del orden jurídico, es decir el espacio dentro del cual tiene validez un sistema
jurídico positivo. El pueblo, que era también tenido por una de las realida-
des del Estado, es pura y simplemente la esfera humana de validez del De-
recho. La soberaníá clueda reducida a una cualidad lógica de un orden jurí-
dico sri¡:rerno y total, cul'a validez positiva no es derivable de ningún otro
orden normativo superior. I)csignar a un sistema jurídico como soberano
significa precisamente (lue se Ie qtricre hacer valer como un orden total. Sólo
pr"rede atribuirse co¡r ¡llcno s:ntido la soberanía al poder del Estado, o mejor,
al Estado, si se le concibe con sentido normativo como validez de un orden
ideal: el orden jurídicr¡ estatal." (Kelsen, Teoría Ceneral del Estado, Ed. La-
bor, pá9. 123.)
El Esta.do como unidad de acción
IJna exposición original sobre los elementos del Estado es la expuesta
por Ekkehart Stein (Derecho Político, Ed. Aguilar, Madrid, págs. 3 y sigs.)
cuyas ideas resumimos a continuación:
El Derecho político se refiere al Estado, mediante el cual se regula a sí
mismo. Para comprenderlo es necesario un conocimiento exacto del Estado.
Donde el Estado se hace más visible es en el aparato estatal represen-.
tad,o por nna i;irámide del poder. En el vértice se encuentra la d.irección
del Estado (Poderes) en donde se toman las decisiones políticas fundamen-
tales o leyrs. E/ cuerpo del Estado son los órganos administrativos y judi-
ciales, que deciden sobre la observancia de la ley y finalmente el poder del
alare.to eslatal se exticnde a un determinado territorio y a su poblacíónt
esta últirna como mero objeto del poder estatal.
Esta imagen estática cambia cuando obseruamos el funcionamiento de|
aparato estatal. '(Junto a Ia pirámide de poder hemos descubierto un siste-
ma de catwles de influencia¿ qlte nacen en cada uno de los ciudaddnos y que,
a trar'és de los medios de comunicación, de las asociaciones y de los parti-
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 237
<los políticog confluyen en unidades cafla vez mayores_ hasta desembocar,
finalmente, en los órganos superiores del Estado. A través de aquellos fluye
la energía que sostiene el aparato estatal y lo mantiene en movimiento. De
ahi que, puir .r, comprensión, no sea suficiente limitarse a estudiar las rela-
.io.rós qrre existen en el ámbito del aparato e§tatal, sino que deben conside'
rarse tarnbién los aspectos sociales de cada problema."
Es cierto que el Estado tiene algo que ver con un determinado territo-
rio, con los hámbres que en él vivá y con el poder. La teoría_de los tres
elementos recoge, p:uex,, importante§ os\ectos del fenómeno est-dal'
Pero esta téorii no peimite explicar qué es lo que hace de un territorio
el territorio estatal, de un pueblo el pueblo estatal, de un poder el poder
estatal y de los tres clem'entos heterogéneos una unidad. IVfenciona las pattes
oistalas, sin decir lo que los une. El Estado es una unidad. El territorio es
solo el lrpa.io sobre el que esta unidad se extiende; el pueblo, los hombres
que la sorti".r"n; y el poder estatal, la fierza que de ellos n19e' Pero la
unidad estatal no es de-naturaleza territorial ni étnica, ni identificable tam-
poco con el concepto de poder. I-a teoría de los tres elementos no logra ex'
plicar al Estado en sí rnisrno.
Dos teorías son expuestas por Stein para determinar la naturaleza del
Estado: a) La teoría de la iniegración de Rudolff Smend; y b) La teoría
del Estado como unidad de acción.
En la teoría de la integracii:n, la unidad buscada es d.e naturaleza espi-
ri.tual. ,'Dl Estado es una ielación espiritual, un sistema unitario, sentido en
la voluntad y en la vivencia de cadá ciudadano, es decir, un compleio psL
quico y sociát. Su subsistencia depende de que los ciudadanos y los órganos
ástatalás lo alirmcn !) sostengan constantemente con su. conducta. De
hecho,
el Estado presupone en sus ciudadanos una cierta tendencia comunitaria y
una volunád de trabajar en común. Smend ha investigado detenidamente
cómo se pueile alcanzar J) mantener esa unidad. Su teoría de la integración
ilumina ál pro""ro social en el cual se form.an las corrientes d.e ooluntad que
sostienen ei aporato estatal e inltuyen ett sus decisiones'"
Stein formula ésta crítica: pero el Estado no se identifica con su base
psíquico-social. Su *ni.tJad no ei un fenómeno anímico; sino una. duta reali-
'¿oá
det mundo exterior. Por eso, para fundar un Estado no basta estar de
e§ mu-
acuerdo sobre las cuestiones políticas fundamentales. Para conseguirlo
cho más importante transfoimar la u.oluntad comunitaria. en ut'na reolidad
del mundo exterior. El problerna de la naturaleza de esta realidad perma'
nece aain sin resoluer.
r-r r"grrrda teoría citada por stein es la de Heller, del Estada como uni'
dad d.e icción. La relación *ut"riul que proCuce la unidad del Estado, con-
,i.," .., que los individuos, de hecho, coordina¡t su.¡ actioidades hacía metas
coinunes. No se puede hablar de Estado hasta que, sobr-e la base de una
sociedad integrad.Z, se llega a una actuación conjunta, a l.a.coordinación
da
l¿s conductas de cada iio d, sus miembros mediante Ia formación de ór-
ganos.
 238 ANDRES SERRA ROJA§ LA ESTRUCTURA DEL EsrADo 239

ljn criterio adicional formula Heller para diferen cía:" a los Estados de En este proceso no debemos olvidar que el Estado se transforma al am-
las demás agrupaciones. Lo encuentra en el dorninio territorial soberano. El ¡raro de etapas pacíficas o de revoluciones que aceleran su desenvolvimiento.
Estado dornina en su territorio a todas las demás unidades de poder, pre-
tendiendo para sí, normalmente con éxito, el monopoliq de ta aplicación del
poder de poacción física. 2. L¡ rosLAcróN urr- Esraoo, puEBLo v uecróN

Los a,ntecedentes de la población

clasifieacíón de los elementos del Estado en el pensamiento tradicional
Las primeras edades del hombre primitivo se caracterizan por una comu-
nidad o agregado homogéneo, indiferenciado, unidos por el instinto gregario,
el profesor Jean Dabin (Doctrina general del Estado, Ed. Jus, 194.6,
- Para
pá9. l7), se puede definir el Estado desde el punto de vista formal sin las particularidades culturales, que son obra de la evolución social. Los
como factores espirituales, estimulados en un constante proceso de adaptación, Por
la agrupación política por excelencia.
cl desarrollo económico, inician el proceso de diferenciación social, es decir, el
El anrálisis de la definición propuesta sugiere, dice el autor, en seguida tránsito propiamente dicho hacia la sociedad. "Los grupos humanos han po-
una distinción entre elementos anteriores al Estado y éste viene a detármi-
nar (naturalmente en función de su propio sistema) y elementos determinan- dido vivir durante largos siglos, sin que Ia reflexión del individuo sobre sí
y sobre el conjunto ocupe un lugar importante en el pensamiento de sus miem-
Íes, úpicog verdaderamente constitutivos de la esencia y, de la noción del
Estado.
bros." Burdea,a. (Traité,2+ edición, I, pág. 48.) Es decir, un grupo que ha
adquirido conciencia social y se dispone a la lucha por la existencia con sus
Loi elementos anteriores al Estado son dos: en primer lugar, cierto nú-
atributos esprituales.
mero de hgmbre,ü que forman la mafeúa de Ia agrupación estatal, después
El punto.de arranque de la vida social es la actuación consciente de los. se-
un tprritorio. delimitado, formando el marco y Ia base de Ia agrupación.
El Estado, dice Dabin, puede definirse desde el punto de visia formar, res humanos para contrarrestar los excesos de la animalidad y crear los
vínculos de solidaridad, necesarios para la supervivencia, la autodefensa y
como Ia agrupación política por excelencia. El análisis de la definición pro-
puesta sugiere en seguida, una distinción entre elementos anteriares al Esiado
la realizaciln de propósitos sociales comunes. Puede decirse que la sociedad
nace cuando aparece rudimentariamente la conciencia social, hasta sus for-
y que éste viene a determinar (naturalmente en función de su propio siste- mas más desanolladas, estimuladas por factores materiales y espirituales. El
ma) y elementos determinantas, únicos verdaderamente constitutivos de la
grupo se hace sedentario y el hombre comienza a escribir su historia.l3
esencia y de la nación del Estado. Los elementos anteriores son dos: en primer
Cuandq nos referimos al hombre hacemos referencia a la especie humana
Iugar, cierto número de hombres que forman la materia de la agrupación
en g:neral y no al adulto masculino que forma parte de esa especie. Como
estatal; después, un territorio delimitado, formando el. marco y la base de
lo afirmó Aristóteles en su Política, "el hombre es el único animal que posee
la agrupación. A estos elementos el Estado añade una formación nueva, uni-
raz6rf'. Es esta característica suprema la que distingue a los seres humanos
ficadora, y en cierta ma.-.era superior, constitutiva de una sociedad jerarqui-
de los demás seres del planeta.
zada, que tiene por fin específico un bien que se denomina público y, de
Los elementos,que nutren la naturaleza humana son: animal'idad, racio-
manera más precisa (desde la distinción cristiana de los dos poderes, espiri-
nalidad y sociabilidad. La animalidad integra la estructura material del hom-
tual y temporal) El bien público temporal, pág. 41, ob. cit.
bre, la racionalidad lo subordina a su inteligencia que le permite conocer y
Los elementos del Estado nos revelan su verdadera naturaleza. "En defi-
Íazonar; la sociabilidad 1o hace vivir en una comunidad que acaba por con-
nitiva, nos dice Maurice Duverger, Introduction a la potitique, 1964, pág. 21,
dicionar toda su existencia y se complementan con la personalidad.
la esencia de Ia política su naturaleza propia, su verdadera significación es La anatomía y la fisiología de la sociedad marcan un cuadro indestruc-
que ella es siempre para todos ambivalente. La imagen de Jano, el Dios de
tible de la naturaleza humana. El hombre, en gran parte, vive al servicio de
la doble cara, es Ia verdadera representación del Estado: ella expresa la reali-
sus órganos, dominado por las fuerzas que en él se concentran, La raz6n y
dad política más profunda."
la inteligencia lo convierten en la criatura predilecta del planeta, el ser di-
En síntesis, podemos decir que los elementos del Estado se pueden clasi-
ferente a los demás seres. Dijo Pascal: "El hombre no es más que un junco,
ficar en elementos esenciales o constitutiaos del Estado y elementos det¿rmi-
el más débil de la naturaleza, pero es un junco pensante." Es este poder de
nantes o modales, que son atributos del poder y del Derecho. Los elementos
razonar el que convierte al hombre en un creador de símbolos, "la vida so-
esenciales son: el territorio, la población, el poder y el orden jurídico. Los ele-
mentos determinantes son la soberanía y para algunos autores se agrega:n los 13 Maftin B:.ber, ¿Qué es el hombrel, Fondo de Cultura Económica, México,
fines del E¡tado. Breviario número 10.
 240 ANDRÉs sERRA RoJAs
cial no es más que un bosque de símbolos". z\sí ha podido decir Cassirer en
su Antropol,ogía filosófica que el hombre es un anitnal sintbólico, porque es
un animal que habla.
La sociedad es la suprema reguladora d¿ nuestra vida espiritual. Por ello
l"epetimos las palabras de Aristóteles:
"El que no puede entrar a format parte de una cornnnidad o cl que no
tiene necesidad de nada, bastándose a sí mismo, y no es parte de una ciudad:
o es una bestia o cs u¡r dios." Son los atributos sociales los que determinan
el curso de nuestra existencia, los que dan al hombre la posibilidad excep-
cional de autoproyrctarse. El mundo social será lo que el hombre quiera que
sea, porqu,e en sus rnanos está modelarlo, en slrs manos está forjar lo que Sar-
tre (El ser y la nada, pág. 540) ha llamado "el proyecto íunda¡nental del
m.undo".
Después de estudiar las constituciones de 158 ciudades griegas y de otras
regiones del mundo entonces conocido, Aristóteles se esforzaba por encon-
trar las leyes de la vida en sociedad, tal situación es analizada en su obra
La Constitución de l,os atenienses. Su concepción de la sociedad se resume en
estos términos breves: "El hombre es, por rtatvraltza, un animal político."
(Pol. l, L253, a, 3.) Partia del supuesto que Ia ciudad es una comunidad
moral y su organización debe responder a elevados propósitos espirituales.
La población de los Estados modernos aparece conc:ntrada en pequeñas
unidades que se denominan "familias". La familia es un peqLleiio grupo per-
manente y estable del ¡tadre, la madre y Ios hijos. Estos últimos a su vez se
desligan del grupo familiar para constituir su propia familia. Se ha definido
al Estado como una Federación de familias.
EI Estado, por consiguiente, agmpa una verdadera federación d.e fami-
lias, que sufre las variaciones sociales como impactos sociológicos, pcro sin
destruir su unidad permanente. Es la familia la rrrás importante institución
social, que aparece como una consecuencia de la naturaleza propia del hom-
bre y de la sociedad que la ha creado, rnantenido y fortalecido.
Los tres conceptos: hombre, familia y sociedad, guardan una estricta rela-
ción y subordinación. El hombre no es sino un reflejo de la victa social mani-
festada en primer término en el seno de su propia familia y luego en la coor-
dinación de las demás familias que forman la estructura sólida de la sociedad.
Desde l¿ aparición de la teoría kelseniana, formalista y jurídica, y en opo-
sición a ella, todos los esfuerzos de Ia Ciencia Política se han encaminado a
demostrar que el Estado no es sólo un orden jurídico positivo en un terri-
torio y época determinadas.
La sociedad esla creadora de todas las formas políticas, entre ellas la
más importante es el Estado, culminación de un largo y complejo proceso
político.
Hay un fondo social, una indiscutible realidad humana, que nutre a las
instituciones políticas; una forma que da unidad a las instituciones jurídicas.
Kelsen afirma que el Estado no es otra cosa que un sistema normativo,
es decir, el sistema del orden jurídico vigente que concebimos personificado,
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 24t
urrificado, en forma de ia persona jurídica. Estado y Derecho son la misma
cosa, dos palabras para designar el mismo objeto.
Es erridente que el Estado es un ordenamiento normativo coactivo y que
no lo podemos comprender más que a través del sistema del Derecho posi-
tivo. Pero el Estado es, además, algo que es necesario determinar: un con-
junto de instituciones que se traclucen en acciones y reacciones sociales, en-
caminadas a regular el poder público, a sustentar las estructuras sociales,
económicas y políticas y a animat con procesos anímicos la evolución política.
En la concepción exclusivamente normativa del Estado aparece como "un
todo jurídico", pero en forma tan "fríamente" expuesta qLle se nos imagina
una reiación comparativa entre el hombre y el traje que porta. El traje ha
sicio hecho por el hombre con una finalidad para protegerse del medio exte-
rior y también con un sentido moral. EI traje no está unido al hombre sino
scbrepuesto, puede, incluso, cambiar de trajes en formas y colores diversos.
EI Estado no es un traje normativo que una sociedad construye, sino algo
más sólidamente vinculado a ella; no sobrepuesto como la tela, sino sem-
brada, fortalecida, mantenida y desarrollada por la acciín social. Son los
Drocesos sociaies los únicos que nos pueden explicar las variaciones políticas,
ya sea del gobernado al gobernante o viceversa.
"Son, pues, necesarios, un pueblo y un territorio para que exista el Esta-
do. No faltan ciertamente teorías que, debiendo definir la realidad del Estado.
afirman que el Estado es real en su pueblo y en territorio, en cuanto consta
de un cierto y determinado número de personas y de un espacio de tierra
habitable, limitado geográficamente e incluso geodésicamente. El Estado, se
dice, es el pueblo y en el pueblo se concreta el concepto que intentamos defi-
nir, integrándose en su plena realidad. 'Quitad el pueblo y aquél quedará
vacío', afirma Battaglia." (Estudios de la Teoría del Estado, 1966, pág.47.)
Y concluye exprcsando esta opinión del Estado social: "La realidad del Es-
tado no reside, pues, en el presupuesto nacional de los hombres que forman
parte del Estado, sino en el pueblo que es resultado de un proceso cualifi-
cativo del espíritu, es decir, que reside, podemos ya afirmar sin duda, en la
actividad del esplritu en cuanto resuelva y eleve en sí aquel presupuesto
material."
La sociedad es la unión de los hombres basada en los distintos lazos de
-qolidaridad.
Concepto de p,oblaciónaa
El concepto de población del Estado hace referencia a un concepto cuan-
titativo o sea el número de hombres y mujeres, nacionales y extranjeros, que
1a Carrillo Flores, Antonio, Diálogos sobre población, CoL de Mex., Francisco
Alba,, Ld poblaciín de México: euolución y dilemas, Col. de
Mex., Comisión Económi-
ca para la América Latina, Conferencia Mundial de Población, Fondo de Cultura
Económica, Pressat Roland, Introducción a la demografía, Ed. Ariel, Barcelona.
 242 ANDRÉS SERRA ROJAS
habitan en su territorio, cualqu-iera que sea su número y condiciónr
) son
registrados por los censos generales de población. La demografia, demos, pue-
blo y graphier, dibujar, describir, es el estudio científico y cuantitativó de
Ia población.
El artículo 31 de la constitución se refiere a la población como objeto
del poder público. La población es el número de habitántes de un Estado.
La historia nos enseña los momentos de esclavitud del hombre, su some-
timiento a degradaciones, limitaciones y restricciones a su personalidad. El
hombre es un animal social que sufre y actúa en su lucha por la supervi-
vencia.15
La población mundial se encuentra repartida entre los diversos Estados
que forman Ia comunidad internacional.
El hombre se nos presenta en todos los tiempos, dominado por un pro-
fundo sentimiento idealista, al luchar por su libertad. Desde lós regímenes
políticos primitivos hasta las llamadas formas políticas avanzad.as de ho!
a pretexto de mejores situaciones de convivencia-, preconizar indebid"*"rt.-que
que el hombre es un servidor del Estado.
El cristianismo, como más tarde lo hizo el Renacimiento, devolvió a los
hombres el valor de la vida humana, su dignidad y su elevada misión. El
valor del hombre se mide por sus acciones y por sus creaciones ,.si el vaso
no está limpio, lo que en él se derrama se torná acedo", dijo Horacio. Tema,
por_otra parte, ampliamente desarrollado por la filosofía política.
La comunidad humana, de la cual la familia, en las diferentes formas
que ha existido, en su expresión más importante, se constituye naturalmente
impulsada por diversos factores entre los cuales se encuentrán los genésicos,
económicos, políticos, jurídicos y otros.
Para determinar la naturaleza de la población debemos precisar las rela-
ciones entre la sociedad y el Estado. Los cambios sociales ei necesario dedu-
cirlos como causa y efecto de su tnedio social. La sociedad es la cread,ora
del orden jurídico nacional. El Derecho c.omo el Estado son fenómenos o
creaciones sociales. Desde las primeras formas sociales aparece en eilas la di-
ferenciación entre gobernantes y gobernados.
La población aparece en la doctrina tradicional como un elemento del
Estado, con esto se hace referencia a los seres humanos formando üna uni-
dad social. Para Kelsen "el pueblo del Estado son los individuos cuya con-
ducta se encuentra regulada por el orden jurídico nacional: trátase del ám-
bito personal de validez del orden jurídico,'.
-__...--
16 "La sonrisa es, según el texto aristotélico,
Io que distingue al hombre de la
-.
fiera, como es el mando de la razón lo que maica sr-r ambición de dominio. s6lo al
hombre en Trento, Alfonso salmerón- le dio Dios la risa, ,igrro de aregria:
los que -dijo
no ríen nunca 'parece que no existen como hombres'. La'son"risa muestra Ia
virtud. Paul Valéry afirmaba que el Estado no sótro es Ia menos virtuosa de las cria-
turas,, sino que practica y explota en su provecho casi todos los vicios, miraba hacia
las formas antisociales."
núm. 5, Ed. Rialph, 1963, _Juan Beneyto, Los contornos del Estado soiial, Atlántida,
pág. 496.
LA EsrRUcruRA DEL EsrADo 243
Pero del¡emos aclarar que los "llamados elementos del Estado, como la
población, el territorio, el poder público, representan condiciones o supues-
tos actuantes, que son indispensables para la permanencia del Estado.
En la tesis kelseniana el ámbito territorial de validez del orden jurídico
nacional se encuentra determinado por el Derecho internacionai, lo mismo
acontece con el ámbito personal:
"De acuerdo con el Derpcho internacional, el acto coercitivo establecido
¡ror el orden nacional, únicamente puede dirigirse contra individuos que se
encuentren dentro del territorio estatal, esto es, dentro del espacio que el
Derecho internacional considera como ámbito teritorial de validez del árden
jurídico nacional."
Formando naturalmente el grupo, éste asume las finalidades sociales, ta-
les como la satisfacción de las necesidades colectivas, la autodefensa del gru-
po, el mantenimiento de la vida social y la"adaptaciín constante al medio.
Para detenminar la población adecuada a un Estado, es necesario "calcular
el númcro de habitantes que mejor convenga para un fin dado".
El pueblo es el gran maestro de errores, dijo Luis Vives, mas entre esos
error.es y aciertos la historia Ia sigue escribiendo el grupo vencedor con en-
gaños y mixtificaciones ingeniándose para hacer creer al pueblo mismo que
él gobierna.
cuando nos vamos acerc4ndo al siglo xx¡ de la era cristiana no observa-
mos más que muchedumbres mudas, dóciles al halago y a la mentira, cr&
dulas y poco propicias para conservar el poco bien de sus tradiciones.
La población del Estado debe reunir determinados caracteres, que son
el resultado de una larga evolución de las socieclades humanas:16
a) Por su sentido demográfico o cuantitativo;
á) Por su unidad jurídica; política y económica;
c) Por su sentido demológico y cualitativo;
d) Por la cohesión cultural.
La población ya integrada en la sociedad, aparece como un melting pot,
en el que se mezclan las razas, la lengua, las costumbres, la economía, la
política. Una entidad siempre abierta a la influencia universal. Sus produc-
tos fundamentales correrán su destino histórico como la cultura, la religión,
las tradiciones y las instituciones.
La unidad jurídica se representa en el concepto de personalidad jurídica
del Estado, cuyo estudio formulamos por separado dada su importancia.
La cohesión o solidaridad cultural es el resultado del carácter esencial
dll ser humano, de su sociabilidad. El hombre es un ser social, es decir, un
1o Alfred sautry, Teoría General de la Población, Ed. Aguilar, Biblioteca
de cien-
cias Sociales, I vol., 634 págs.
El objeto de la demografía "es medir y descubrir uniformidades en el proceso bá-
sico de los nacimientos, defunciones, moümientos de la población, tratándose estos
fenómenos en sus marcos socioeconómicos y biológicos", Enc. Int. C. Socs., t. B, pág. 238.
2++ ANDRÉS SERRA ROJAS
ser que integra grupos o comunidades gobernados por los factores espiritua-
les que radican en ellos.
Con mucha frecuencia se pretende llamar Estado a la horda, al clan, a
las tribus o a las ciudades o regiones primitivas. Nada más inexacto porque
el Estado representa la culminación de un largo proceso social, si bien es
cierto que tiene a esos grupos como antecedentes no por ello puede confun-
dirse con los mismos. Ellas se refieren a las formas políticas iniciales.
La división injusta del trabajo, el egoísmo de los grupos, las luchas socia-
Ies, son factores qtle contribuyeron a la creación de las clases sociales.
IJna clase social se identifica por los vínculos patrimoniales y tradicio-
nales que la mantienen unida. El orden o número de personas del mismo
grado, calidad u oficio, se ha originado en los procesos sociales y en la cons-
titución del pod,er que los ha mantenido y justificado.
Toda la historia, dice Engels, ha sido una historia de luchas de clases,
de luchas entre clases explotadas y clases explotadoras, entre clases dirigidas
y clases dirigentes. Por su parte Marx afirmó: "Lo que hice de nuevo fue:
1. Demostrar que la existencia de las clases no está ligada sino a fases de
desarrollo histórico determinado de la produción; 2. Que la lucha de cla-
ses conduce necesariamente a la dictadura del proletariado; 3. Que esta mis-
ma dictadura no constituye sino Ia transición a la abolición de todas las clases
y a una sociedad sin clases."
El Estado dernocrático moderno se apoya en la división d.e las clases so-
ciales, principalmente en su aspecto económico. Las distancias que separan
a la clase baja y a la clase media, con las clases aristocráticas o capitalistas
son inmensas.
En las encíclicas de los últimos Papas se observa su inquietud "por la
creciente movilidad social y la consiguiente reducción de las dista¡cias entre
las clases". Ivfas los documentos pontificios apuntan lo que puede ser un
principios de solución de las calamidades sociales:
f. "El desarrollo económico debe ir acompañado y proporcionado con
el progreso social, de suerte que de los aumentos productiuos tengam quc
participar todas las categorías de ciudadanos."
IÍ. "Es necesario uigilar atentamente y emplear medios eficaces para que
las desigualdades económico-sociales no aurnentan, si,no que atcnú,en lo tnás
posibl,e."
No podemos negar la razón que asistió a Su Santidad Juan XXIII cuan-
do en su notable encíclica Llater et Magistra reveló las incongruencias socia-
les de la época y volviendo a los viejos ideales del Cristianismo, que en más
de una ocasión saluaron a la humanidad, invoca principios de justicia sociatr
y de caridad.
La densidad de la población del Estado
Se necesita un número importante de personas para integrar la población
del Estado, Este nírmero cs un elemento relativo y nos hace reflexionar que
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 24t
r¡¡r¿rs cuantas personas no podrían intggrar un Estado, lo cual no es obstáculo'
l)ara que el mundo contemporáneo, registre Estados grandes y pequeños, con
cnormes extensiones territoriales y grandes poblaciones; y Estados pequeños
cl: reducida extensión y pequeñas poblaciones.
Para Aristóteles, la Polis ciudad de su tiempo- debería tener un
r¡rínimo de diez mil ciudadanos,-laque participaban de la vida política, en una
democracia directa; una población mayor hacía imposible el ejercicio de la
vida cívica. En este número no se contaban a los esclavos que no tenían
derechos políticos. Aristóteles justificó la esclavitud, tomando en cuenta la
inferioridad natural del esclavo, o de su naturaleza racial. (Diversos pasajes
de la Política y de la É,tica a Nicwnaco.)
En Platón el número de ciudadanos era menor y por otra parte, com*
bate las ideas de Aristóteles sobre la esclavitud.
La Edad Media no se preocupó por la d,ensidad de las formas políticas-
La extensión territorial y la demográfica, eran de una importancia secun-
daria.
Es necesario llegar al nacimiento del Estado nacional grandes Esta-
dos nacionales de Occidente-, para ver vinculados en -los
forma definitiva eI
territorio, la población, la nacionalidad y el orden jurídico.
Son las circunstancias históricas las que determinan el número de su po-
blación. Los procesos históricgs desintegran a los Estados, los dividen y sur-
gen pequeñas unidades estatales como Andorra, San Marino, Luxemburgo'
cuyo número de habitantes es muy reducido'
Por supuesto que se establece un contraste entre Estado§ con más de
doscientos millones de habitantes como la Unión Soviética y los Estados Uni-
dos del Norte y aun poblaciones numerosas como la República Popular Chi-
na, el Japón o la India, con los Estados pequeños de limitada población.
Ellos es encierran en los marcos estrechos del Estado nacional, el cual se en-
cuentra en crisis en la actualidad, ante las tendencias universalistas y al
rompimiento tradicional de la Nación y el Estado. La trristoria que sigue es
difícil que se desenvuelva en los marcos de un Estado nacional, que ya ha
realizado su misión original.
Con relación al número de habitantss en un país determinado, los Es-'
tados modernos deben advertir los problemas que puede originar una insu-
ficiencia o exceso de población, que son dos fundarnentalmente: el de la
subpoblación y el de la sobrepoblación.
En el caso de la subpoblación, en el que la población sea deficiente, los
peligros son diversos, y sólo señalaré los más importantes: en primer lugar,
al disminuir la población disrriinuye la mano de obra, se vuelve escasa y se
produce un ilusorio aumento en los salarios que viene aparejado al aumento
de los precios; además disminuye la producción de bienes y servicios; en ter-
cer lugar, se limitaría Ia especialización y aun la misma producción, con lo
cual las industrias tendrían que desaparecer, esto sucedería por el lado de'
la empresa, y en cuanto a los consumidores o d,:mandantes, constituirían un
número tan pequeño, que no tendría sentido para empresario llevar a cabo
246 ANDRES SERRA ROJAS
una producción de artículos que tengan una demanda muy baja. La con-
centración demográfica ha sido un poderoso estímulo para el desarrollo
cultural.
Tratándose de la sobrepoblación, los peligros no son menos graves, entre
ellos tenernos, que al aumentar la población aumenta la mano de obra, la
que se vu,elve abundante y en consecuencia barata, por otra parte, si aumenta
la población necesariamente tienen que aumentar las necesidades, y la satis-
facción de las mismas requiere forzosamente de una mayor producción, de
bienes y servicios, por último, con un aumento en la población puede surgir
un aumento en la producción y al encontrarse saturados los mercados, los
empresarios se verían obligados a dejar de producir, y el productor que pre-
tende aumentar su producción debido al aumento de población, debe contar
con aumentar su capital, a fin de crear nuevo equipo de trabajo, o de lo
contrario fracxará.
Todos estos problemas y otros más, deben ser analizados por el Estado,
con objeto de prevenirlos, esto sólo se logrará mediante la intervención que
deben tener los Estádos modernos, dentro de la vida económica de un país
cualquiera, lo que corresponde a la política económica del Estado, dentro
de la administración pública.
La política demográfica de nuestro país se realiza por vía legislativa, con
Ias leyes de población, de asentamientos humanos y otras; por la vía admi-
nistrativa aplicando Ias disposiciones mencionadas, unidas a grandes progra-
mas y campañas de convencimiento para reducir el número de miembros de
una familia y mantener una relación adecuada con sus ingresos; otros aspec-
tos son el control de la fecundidad, la autorización del aborto y la esterili-
zación.
Al estudiar el problema de Ia población no debemos dejar de mencionar
al más comentado de los autores de las leyes sobre el crecimiento de la po-
blación que es Malthus. Para este autor la población aumenta en una pro-
porción geométrica, mientras que la producción de bienes aumenta en propor-
ción aritmética.
Población y pueblo
Sujeta a la población al poder estatal y no tolera intromisiones indebidas
de otros poderes. Pues a ellos se vinculan los problemas de la soberanía.
Soberanía interna de un país, señalando los límites de su competencia y
el ámbito de protección de los súbditos; á) Es también el límite de su sobera-
nía exterior o independencia con respecto a otros Estados.
"IJna de las conclusiones más profundas de la nueva geopolítica, afirma
Hermann Heller, op. cit., pág. 161, es en la que no existen frnoteras natura-
les del Estado, sino que todas las fronteras políticas son zonas y lindes arbi-
trarios artiiiciales, es decir, queridos por los hombres, nacidos de las relaciones
,dB poder y de las manifestaciones de voluntad de los que trazan las fron-
teras."
LA E§TRUCTURA DEL ESTADO 247
El conoepto de población es un concepto cuantitativo, aritmético, estadís-
tico, con el cual expresamos el total de los seres humanos que viven en eI
territorio de un Estado.
En las estimaciones del Censo General de Población a rectifica-
-sujetas
ción-, en la actualidad se cuenta con una población superior a B0 millones
de habitantes, hombres y mujeres, nacionales y extranjeros, siempre en cons-
tante crecimiento, que aumenta necesidades y carencias frente a los limitados
recursos de la administración.
Estudiando Sartori (Aspectos de la democracia, pág. 32) el significado de
pueblo, analiza cinco interpretaciones: El pueblo como pluralidad, como
muchísimos; como pluralidad integral, todos como entidad, como un todo
orgánico; como pluralidod expresada por un principio de mayoría absoluta;
y como pluralidad expresada por un principio de tnayoría limitada. El autor
concluye: "llegamos a la conclusión de que sólo el último significado de
ueblo, el que reconocido el dominio de la mayoria, protege sin embargo
los derechos de la minoría, puede considerarse como la interpretación co
rrecta y como una solución eficiente".
La significación del término "pueblo", se nos presenta en aspectos impor-
tantes referidos a una parte de la población, qlue goza de los derechos civiles
y políticos que se le reconocen legalmente y constituye el "Cuerpo Electorai".
Al pueblo corresponde la sustentación de las instituciones públicas popula-
res, en un abierto proceso democrático; participando en su integración y
mantenimiento y el necesario apoyo económico. Puede ser considerado el
pueblo, en dos niveles.
a) El pueblo como formación natural;
á) El pueblo como formación cultural "...o conjunto de personas que
tienen una tradición común".
G. I-eibholz comenta: "El pueblo es, en realidad, aTgo que existe por na-:
turaleza. Los pueblos, en oposición a las naciones. han existido tanto en La
antigüedad, como en la Edad Media y en la llamada Edad Moderna."
El concepto de pueblo, aunque con frécuencia se emplea como sinónimo
de población, es un concepto jurídico que determina la relación entre ei
individuo y el Estado: :eJ-+¡¡eb!o comprende sólo a aquellos individuos que
están sujetos a la potestad del Estado ligados a éste por el vínculo de la ciu-
dadanía y que viven tanto en su territorio como en el extranjero". No for-
man parte del pueblo los extranjeros y los que no mantienen la relación
jurídica señalada. El pueblo es el sostén de las instituciones nacionales.
El concepto de pueblo mexicano se extiende no sólo a las personas antes
señaladas, sino a todos los que en el pasado, en la actualidad y en el futuro
se vinculan a Ia nacionalidad mexicana. Es costumbre, en estos casos, diferen-
ciar el concepto meramente material de población del concepto del pueblo
como un grupo humano compacto y solidario de una nacionalidad.
Es muy importante la variación del concepto de pueblo en los Estados
democráticos y en las organizaciones comunistas. Mao Tse-tung (IV tomo
 248 ANDRI'.s snRRA RoJAs
clelas Obras escogidos, pág, 432) afirma: "¿Qré se entiende por pueblo? En
China, cn la presentc etapx, por pueblo se entiende a la clase obrera, el
campesinado, la pequeñrr l¡ursuesía urbana y la burguesía nacional. Dirigi-
das por la clase obrcra y el Partido comunista, estas clases se unen, forman
su propio Estado, eligen su propio gobierno y ejercen ia dictadura sobre
los lacayos del imperialismo, es decir, sobre la clase terrateniente y la clase
capitalista burocrática, así como sobre sus representantes, los reaccionarios
del I(oumintang y sus cómplies, los reprimen, sólo les permiten actuar 'en
Ia forma debida y no les toleran que se extralimiten, ni de palabra ni de
hecho, Si se extralimitan de una u otra forma, se los reprime y se los cas-
tiga inrnediatamente. La democracia se practica en el seno del pueblo, el cual
goza de las libertades de palabra, de reunión, de asociación, etc. Sólo el
pueblo goza del Derecho electoral y no los reaccionarios. La combinación
de estos dos aspectos, democracia para el pueblo y dictadura para los reac-
cionarios, constituye la dictadura democrática popular." Y concluye: "¿Por
qué es preciso proceder de esta rnanera? La raz;rln es bastante clara para to-
dos. Si así no se procediera, la revolución fracasaría, el pueblo sufriría y el
Estado peiecería."
Un término muy ,empleado en los últimos ticmpos es el de nlasa, para
referirse a una muchedumbre que forma una multitud amorfa como "hojas
que van a la deriva", según la expresión de Ortega. Véase también la psico-
logía de las multitudes (Ed. Ercilla, Santiago, 1932) y José Ortega y Gasset,
La rebelión de las masas (Revista de Occidente, Madrid, 1932).
Un Estado necesita de una población que es el ámbito humano al que
se va a aplicar el orden jurídico. Una población está constituida por un
núm,ero de personas que conviven en un territorio para rcalízar sus fines
sociales.
La voluntad de vivir en común constituye un elem,ento básico de la vida
social. IJn conjunto de circunstancias de diferente naturaleza concurren para
darle cohesión al gr"r:po humano que integra la población del Estado.
Eiementos dq vecindad, geográficos, históricos, etnográficos y otros aná-
logos convierten al ser humano en un ser arraigado a un grupo social deter-
minado.
En resumen: el pueblo designa aquella parte de la población que tiene
¿lereckos ciuiles y políticos plenos.
El hombre tiene que luchar para proporcionarse los elem,entos económi-
cos que requiere la satisfacción de las necesidades de él y de su familia. Los
lazos espirituales crean vínculos de adh,esión, reconocimiento, de similitudes
en actos y costumbres. Los lazos económicos vinculan a los seres humanos en
el cotidiano proceso de lucha.por la subsistencia.
El Estado, en su consideración social, aparece estructurado como una
otganizaciín de familias. La familia es 'el núcleo social o elemento humano
cuyas finalidades deben ser siempr:e la honda preocupación de cualquier or-
ganización social, politica o jurídica.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 2+9
Iirr los tiempos que corren Ia población, en sus mírltiples unidades fami-
li;rrcs, crea vínculos poderosos de cohesión, solidaridad, unidad y conciencia
¡rlcna de un mismo destino histórico apoyado en su propio desarrollo histó-
li<:o. La Patria y la Nación son elementos indispensables dentro del Bstado
rracional, cuya crisis actual es evidente. Esta ha sido la preocupación de los
r'onstituyentes nacionales, principalmente en el Congreso Constituyente de
1917, y en los constituyentes de otros países, principalm,ente en 1918 y 1945.
l'ln l9l7 el ideal de una nación dominó el pensamiento del constituyente,
rnarcándolo de este modo en numerosos preceptos de la Constitución vigen-
tc, en particular en el artículo 27 constitucional. "La nación" es la entidad
en la que se depositan los derechos fundamentales d,el pueblo mexicano. La
¡r;rcionalidad alude a los caracteres específicos y afines que se identifican a
un gÍupo.
A qué entidad se refería el constituy,ente de 1917 al aludir al concepto
rle "nación". Desde luego, no es un concepto sinónimo de "Federación", que
rrna interpretación jurídica obligada ha deformado. La nación mexicana se
('xprssa en todo nuestro pasado, en la obra inmensa del pueblo construvendo
las pequeñas y grandes cosas de nuestro vivir cotidiano, las cosas ma'teriales y
tantbién las inmateriales. as¿. aquello que nos une, nos identifica, nos dig-
rrifica, cae en el campo de este concepto d,e nación.
En el r¡undo internacional se ha considerado que los pueblos que han
adquirido a través de largos siglos de evolución su plena *udr.", política,
pueden propiam,ente llamarse una nación, Cuando se han congregado las
¡raciones del mundo, han tenido que hacerse concesiones para llamar tam-
bién nación a pueblos subdesamollados o en proceso de integridad social y
¡rolítica. Ello no ha sido obstáculo para que la reunión de Ginebra se lla-
rnara "Sociedad de Naciones", y que la actual organización se denomine
"Organiz.aciín de las Naciones lJnidas".
La gravedad de los sucesos mundiales ha acelerado el desarrollo de los
pueblos y sus lazos de vinculación son cada día más fuertes y poderosos. Lo
que no bizo la paz lo está haciendo el temor a la guerra.
Mas debemos hacer algunas reflexiones sobre la posición del hombre en
la socieclad. I{as de cinco mil millones de seres se vienen multiplicando so-
bre ia Tierra, el espectro del maltusianismo parece reaparecer con toda su
luerza ante la limitación de las zonas produciivas.
Muchedumbres y rnasas en las cuales vivimos inmersos, sometidos a sus
reacciones y acciones no siempre prudentes, por lo regular peligrosas e in-
congruentes. Debe recordarse que los sistemas filosóficos han conquist¿do Ia
dignidad humana, para no considerarnos como cosas materiales, sino pro-
fundarr¡ente espirituales. No aportamos a la vida social tantos "kilos de peso",
sino Ia acción de nuestro espíritu, que unida a otros, es lo que constituye
Ia verdadera fterza social. Para Ortega y Gasset, rnasa es todo aquel que no
sc ualora a sí ntismo.
EI signo de esta época que vivimos de "muchedumbres mudas',, es la del
"hombre cualquiera", "el hombre-masa" o "el hombre-muchedumbre,', mas
250 ANDRIT§ sriRRA RoIAs
no el "hombre-pueblo". llste es un elcmento consciente, enérgico en la exi-
gencia de sus derechos, responsable en cualquier lugar que él desempeñe una
misión, toda tarea es importantc por humilde que ella sea. El hombre-pueblo
no se identifica con los holgazanes, con la clase que ha hecho de la vida un
harén, un centro de vicio o una destructora indolencia. ,S¿ lucho para aiuit,
pero uiair con los demás. La democracia se pervierte cuando sirve a una
clase social, o el hombre-masa es despreciable cuando sirve ciegamente a
una causa innoble. El hombre no es una máquina, ni un animal doméstico
de labranza, es un ser provisto de inteligencia, única explicación y justifica-
ción de este mundo cultural de nuestros afanes.
Lo que valemos o significamos, no es un elemento individual, penonal
o egoísta, aahemos como parte de una sociedad, que es affo y omega de aues-
tro aiuir.
El artículo 31 de la Constitución se refiere a la población como objeto
del poder público.
Los lazos espirituales y económicós de la población
Hay un instinto de sociabilidad que obliga al hombre a la formación de
las comunidades humanas. La sociología zoológica no es sino un capítulo pre-
vio de los grupos que viven en sociedad. Provisto de inteligencia, el hombre
ha superado a'los animales creando sociedades muy desarrolladas, Pero con
Ios mismos elementos de especialización, solidaridad, estímulo y continuidad.
El progreso material con{uce al bienestar humano, pero se aleja del mundo
de los valores.
La cultura es el rasgo distintivo del hombre, sin que por ello renuncie a
sus atributos animales. La cultura se ha afirmado con precisión, es el modo
humano de satisfacer las exigencias biológicas.
Se ha definido a la cultura como aquello que el hombre afiad.e a la natu-
raleza, los frutos magníficos del cultivo de su espíritu. Para E. B. Taylor
(Primitiue culture, London, Ed. Murray, pág. l) Ia cultura "es un complejo
que comprende conocimientos, creencias, artg moral, leyes, usos y otras ca-
pacidades y usanzas adquiridas por el hombre en cuanto que es miembro de
una sociedad".
No poclemos negar que toda cultura se enlaza con la naturaleza. Pues
las creaciones del hámbri deben hundirse en las raíces mismas del complejo
de fenómenos que forman Ia naturalua cuyo conocimiento lo lleva al per-
feccionarniento de su propio ser.
Este acervo cultural de ideas, valores, conductas, principios técnicos, cien-
tíficos, artísticos, religiosos, éticos, todo queda comprendido en el mundo
de la cultura, y ," ,"ii.r" a lo que el hombre es y hace. La política, el len-
guaje, la economía, todo ello es cultura'
- toda cultura tiende a ser un sistema de valores que aspira al perfeccio-
namiento de la naturaleza del hombre, a la determinación de la esencia del
LA E§TRUGTURA DBL E§TADO 25r
hombre. Este mundo de valores, conocimientos, creencias y demás creaciones
humanas dan al hombre una explicación de su posici{n en el cosmos y le
¡r:rnriten un desarrollo social favorable a sus intereses humanos.
La cultu¡a acaba por formar una verdadera red de creaciones espirituales
que envuelven y dominan al hombre. El espíritu sedentario se detiene en
cllas, pero el espíritu rebelde mira hacia el futuro y en todo momento inten-
ta dar el paso siguiente, acabando con todos los obstáculos que se le opo-
nen. La cultura une y desune al mismo tiempo, une a los que la asimilan
convenientemente en un apretado haz de voluntades inconformes; pero de-
sune a aquellos que sufren traumatismos individuales y sociales. Hay una
subcultura y una seudocultura, las.primeras viven y medran al amparo de
resentimientos sociales, de superposición de clases inconformes, de un de-
saliento o derrotismo provocalo por las asperezas de la vida en común. La
seudocultura es fácil distinguirla porque todo lo que ella contiene va en
contra de la esencia del hombre.
Si los lazos espirituales de una sociedad le dan consistencia o apoyo para
una proyección futura, la solidaridad económica domina la casi totalidad de
la existencia. Primero es vivir y lo dem{s se dará por añadidura. El espiri-
tualismo. se opone al materialismo, al defender la realidad del espíritu y
considerar que las cosas reales poseen una afinidad o dependencia que les
define y explica.
Si para Hegel Ia única realidad es la ide4, para Marx es la materia, y de
este modo nos dice:
"Mi investigación me condujo a pensar que las relaciones jurídicas y las
formas políticas no pueden ser comprendidas por sí mismas, ni pueden ex-
plicarse por el seudodesarrollo general del espíritu .humano. Esas relaciones
y esas formas toman sus raíces en las condiciones de la vida material cuyo
conjunto constituye lo que Hegel llama, con los ingleses y franceses del si-
glo >onrr, la sociedad civil." (Crítica a la economía po;I,ítica, Pr. 1859, Ed.
Atlante.)
Las relaciones económicas de la producción ;, del cambio es lo que expli-
can las relaciones sociales. La comunidad no es sino una superestructura de
Ia sociedad. "La economía misma depende del desarrollo de las fuerzas pro-
ductivas materiales, es decir, de la utilerít', y agrega: "El modo de produc-
ción de la vida material determina, de una manera general, el proceso social,
político e intelectual de la vicla. No es la conciencia del hombre, lo que
determina su existencia, sino su existencia social lo que determina su con-
ciencia." (1d., pág. lO.)
Ya Durkheim había señalado que la división del trabajo genera un fondo
de ideas y sentimientos comunes. En todas las formas políticas la división
del trabajo genera un proceso de simpatía y de solidaridad entre los hombres.
La for,mación de las grandes concentraciones de población en las ciuda-
des y la multiplicación de sus necesidades obedece a que estos grupos mul-
tiplican sus relaciones y su dependencia es cada vez más estrecha. Estos fe-
nómenos generan otros en el orden económico, político y social. El lujo de
252 ANDRÉS SERRA ROJAS
las grandes ciudades se construye con la miseria de los grupos de población.
La riqueza, la justicia y la cultura se matizan de este sentido citading del
hombre, rnientras que ellas son diferentes Para el hombre del campo, que
tiene otra justicia o no tiene ninguna, y carece en altos índices de Ia ri-
qveza y la. cultura. Al vislumbrarse los albores del siglo >o<r el hombre sigue
siendo tan enemigo del hombre, como lo fue en los primeros estadios de la
civilización.
La economía sigue dividiendo al hombre en todas las latitudes, lo mismo
en las incongruencias del Estado capitalista, que en las utopías del Estado
comunista. Y al cabo de millones de años de existencia, el hombre moderno
no sabe qué camino seguir, no siente cuál es la ruta verdadera y por ello ha
acabado por renegar de su propia existencia.
La idea de p,atria
El concepto de patria del latín patria, de pater, padre, es un lazo esencial-
mente emotivo que identifica a un ser humano con un grupo asentado sobre
un territorio. La patria lo es todo, hasta el aire que respiramos, el suelo que
pisamos, la abnegación de las madres y las ideas que nos dominan.
"La patria no es solamente la ticra de los abuelos, en la que las nue\,?s
generaciones continúan la vida, sino ese conjunto de tradiciones, pensamien-
ios y sentimientos contunes, inclusivc de prejuicios, que hacen que todos Ios
de un país se sientan hermanos." Gustaoo Le Bon,
El ser humano profundamente espiritual simboliza en la patria el re-
cuerdo de sus tradiciones, de sus héroes, de sus victorias y de sus derrotas'
La patria une a los seres humanos en una aspiración como es la convivencia
social permanente y se estimula con el recuerdo de las cosas pasadas.
La bandera, el escudo, el Flimno Nacional, son símbolos magníficos del
sentido de la patria, que naturaliza el sentido de la mexicanidad. La patria
es Ia síntesis de los más nobles sentimientos de un ser humano.
En ocasiones la idea de patria se ha pervertido y se ha ligado a una fre-
nética exaltación de la nación, para colocarse en hostilidad hacia otros pue-
blos. El nacionalsocialismo, el fascismo y otras aberraciones han conducido
a una falsa interpretación clel concepto de patria. Ellos han olvidado que
la patria no es un concepto negativo, sino eminentemente positivo que trata
de exaltar y ligar a los hombres en comunidades de ideales'
La vecindad es "la raz6n o calidad que uno tiene en un pueblo por la
habitación o domicilio en el tiempo determinado por la ley". El hecho ma-
terial clc la vecindad crea una solidaridad social, una comunidad de intere-
ses que §e tra.ducen en servicios comunes.
EI hombre se vincula en lazos efectivos no sólo al suelo que lo vio nacer,
sino también en todas las cosas materiales y espiriturales que lo rodean. La
vecindad crea vínculos de simpatí\ y :urra clara conciencia de pertenecer a
Lrn grllpo hrrmano Ceterminado con el cual comparte sus más caras aspira-
LA ESTRUCTURA DEL ES:TADO 253
ciones. Es pues, un factor que contribuye a la integración de la conciencia
de grupo.
Con Ia palabra patria aludimos a nuestra propia nación con un sentido
cmotivo que alude a la suma de las cosas materiales e inmateriales, pasadas,
presentes y futuras que cautivan la amorosa adhesión de los patriotas.l?
La palabra apar¿ce así como el todo de nuestra vida nacional, que forma
una entidad espiritual a la que nos referimos en sentido posesivo y emocio-
nal. Merecer uno el bien de la patria es hacerse acreedor a su gratitud por
nuestros actos significativos.
La patria como el hogar lo es todo, desde el territorio hasta el íirrna-
mento que lo cubre, desde el más humilde hasta el más sabio o poderoso.
Todos somos parte de esa suprema f:uerza espiritual que vive en nuestras
conciencias, y por la cual ofrecemos todo lo que somos, incluso nuestras pro.
pias vidas. Esos vínculos de solidaridad y adhesión nacen en todas partes. En
el teritorio que es la tierra de nuestros ancestros y el lugar er1 que nacimos,
o el sitio de nuestras gestas o sufrimientos.
La patria no es el territorio, afirmó el héroe del Resurgimiento italiano,
Mazzinio "éste no es más que la base; la patria, la idea que brota sobre aquéI,
es el pensarniento de arnor, el senti¡niento de comunidad que estrecha en uno
a todos los hijos de aquei territorio".
I'obl,ación y raza
\{rry variadas son las formas sociales y políticas dentro de las cuales el ser
humano ha desarrollado sus finalidades.
La forma social más general y conocida es la sociedad y ella nos permi-
tirí compararla con otras formas de rnenos contenido.
A¡istóteles afirmó que el hombre es un animal social, y agregí que la
p:rsona incapaz de participar en la vida ordinaria se encuentra o por encima
o por debajo del resto de la humaniclad, "o es una bestia o es un dios". Es
este sentimiento natural de sociabilidad el que ha servido a través de los si-
glos para integrar la sociedad o comunidades humanas.
Los atributos sociales del hombre construyen la sociedad, desde una forma
llrimitiva o rudimentaria hasta las mhs compiejas sociedades modernas.
La sociedad, por 1o tanto, es una organización perdurable en constante
interacción, en la cual los hombres desar:rollan sus fines encaminados al bien
«-r;r¡f1n. La sociedad es una suprema modeladora de la conducta humana,
guarda y transmite el acerv'o de la cultura y forma un sistema de costumbres
v procederes, siempre en transformación y animados por los valores e ideales
< on los cuales se puede hacer más placentera o llevadera la vida social im-
¡rulsados por el espíritu de sociabilidad, la necesidad de vivir y la conciencia
rle la esp:cie.
1?
Jean Paulhan et Dominique Aury, Ia Pafiie se lat tou"s les lours, Les editions de
J\{inrrit, París, 1947, I vol., 500 págs.
25+ ¡.NonÉs sEilRA RojAS
Necesitamos, una vez mfu, preci§ar el concepto de algunos términos a los
cuales nos referimos a menudo en este estudio, tales como población, pue-
blo, raza, nación.
Con la palabra poblaci&n aludimos a un término cuantitativo que nos
sirve para aludir a la totali.dad de los seres hurnano,s que oiaen en un deter-
minado Estado, o circunscripción territorial. Así decimos que de acuerdo con
la estimación actual de la población, México es una República con B0 millo-
nes de habitantes. Al hablar de la población de México, indicamos todos los
seres humanos que actualmente conviven en nuestro territorio. El crecimien-
to demográfico natural del país arroja un millón de nuevos mexicanos cada
aí,o.
La palabra pueblo es un término de cohtenido estricto, ya que con él sólo
aludimos a las personas que están sujetas a nuestra soberanía y ligados por
Ios vínculos de la ciudadania y la nacionalidad.
La palabra pueblo comprende a todos los ciudadanos cualquiera que
sea el lugar en que se encuentren. Así decimos que en el vecino país del
norte hay una fracción muy importante del pueblo medcáno. La población
que no tiene esa característica, como la población extranjera, no forma parte
del pueblo.
un concepto jurídico, porque las caracte¡ísticas
Estamos en presencia de
de nuestra ciudadanía están determinadas en la Constitución y en sus §es
reglamentarias,
Con Ia palabra pueblo, comprendemos, ademfu, a Ia ciudadanía en cual-
quier tiempo que se le considere. Hablamos del espíritu heroico del pueblo
mexicano án lás guerras de Intervención durante eI siglo pasado o de las
gestas gloriosas del pueblo mexicano durante la Revolución de 1910, o del
espíritu de sacrificio de nuestro pueblo en loS tiempos que corren o de nues-
tras esperanzas en el pueblo del futuro.
La palabra raza rros sirve para indicar el complejo de los caracteres so-
máticos que caracterizan a un determinado grupo humano y que se trans-
mite por Ia herencia. La biología y Ia antropología, han discutido con grande
amplitud el significado de raza, para clasificar a las diversas comunidades
humanas. Histórica y políticamente el concepto de raza ha servido para apo-
yar las aberraciones de sistemas políticos decadentes pero provistos de un
poderío militar implacable.
El mundo actual vjve en todas partes un profundo mestizaje o hibridismo
y lo que ayer sirvió para caractertzar a un determinado grupo humano, hoy
es comírn a cualquier población. El concepto de raza debe relegarse al cam-
po de Ia zoologia, pero no de la sociología, porque es una buena doctrina
para dictadores, que a falta de nobles propósitos, se escudan en una teoúa
de laboratorio "como es la de mantener la purga de la sangre".
La dignidad humana es la única que debe prevalecer, sin tqmarse en
cuenta, cámo factores de división o enfrentamiento, las razas, culturas, color,
religión o modas. Todos los hombres.son iguales, en cualquier lugar del mun-
do en que se encuentren.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 255
"Resumiendo, afirma lfermann Heller (Teoría del Estado, pág. 174) , que
no hay camino alguno científicamente transitable que conduzca desde la raza
primaria o natural al Estado. La raza, como unidad del modo de ser cor-
poral y psíquivo invariable a través de siglos y aun de milenios, no es un
hecho de la naturaleza y, mucho menos, una realidad cultural o u¡a unidad
política de acontecimientos, sino exclusivamente una ideología encubridora
nacida en los últimos decenios a fin de servir a determinadas exigencias.po-
líticas. La teoría racista es completamente insuficiente, incluso como ideolo-
gía de legitimación, ya que viene a dividir el Estado y, a causa de la diversa
valoración que hace de los habitantes, no lo podría legitimar como unidad
política del pueblo."
.La na¿ión
"El papel de la nación en poiítica, por otra parte, es un tema de con-
troversia. La verdadera legitimidad de la introducción del concepto de na-
cionalidad y todos sus deiivados en el mundo de la políti* rigrr" siendo
tema de debate". B. Akzin, ob. cit., pág. 7.
A esto se agrega la fidelidad de la persona hacia el Estado y Ia ideología
de un tipo de Estado.
Para George Burdea la nación es el sentimiento de solidaridad y 1o espe-
cífico se enclrentra en un sueño futuro compartido.
Estamos en presencia de un concepto polémico, impreciso y de rjco con-
tenido sociológico, que toma diferentes matices o condiciones en cada Estado
v aun en cada región y autor. Sabemos genéricamente que las Naciones más
desarrolladas que se llaman orgullosamente "Naciones", han logrado integrar
una unidad de vida política, económica y social dominadas por un proceso
cuitural determinado, frente a Estados que no han alcanzado el mismo de-
sarrollo, lo cual no es obstáculo para que Ia "ONIJ" se llame Organización
de las Naciones lJnidas, Ilamando naciones lo mismó a fnglatema o Francia,
que a cualquiera de los Estados Africanos o Latinoamericanos. "El momento
en que el grupo étnico entra en nuestra campo especial de ínterés es aquel en\
el que ha excedido las dimensiones puramente locales y ha cobrado irnport
tancia política. Es en ese momento cuando el apelativo de nación o naciona-
lidad se le puede aplicar", B. Akzin, Estado y Nación, pág. 35.,8
Con justa razón la sociología moderna ha sostenido que el elemento so-
cial es el grupo, en particular, la familia y los demás grupos que intervienen
en todos los procesos de una comunidad. El elemento población no hace re-
ferencia a indiüdualidades, sino al hombre considerado en el grupo del cual
forma parte, y a la naciín como una comunidad de conciencia, fruto de una
18 "El papel de la nación en política, por ofta parte, es tema de controversia. La
verdadera legitimidad de la introducción del concepto nacionalidad y todos sus deri-
vados en el mundo de la política sigue siendo tema de debate, B, Akzin, ob. cit., pá5.7,

256 aNDRírs sIiRRA RoJAS
larga evolucióIr, que al«:anza grados Ilrayores de cultura, al impulso de im-
portantcs factores sor:iales. Por ello repetimos que "cuando un pueblo s: dota
de una vocación ¡rolíti<:;r contítn, trasciende a la idea de nación, auténtico
soporte humano <le la rt:aliclad estatal". Cotarelo, ob. cit.' pág. 76.
La nación li¿r sido definida por Jorg: Carpizo, como Í'el grupo de hom-
bres, generalmente qratrde, unidos por sentimientos de solidaridad y de fide-
lidad que ayrrdan a crear una historia común y por datos como la raza, la
lengua y el territorio y que tiene el propósito de vivir y de continuar vivien-
do jtrntos en el futuro". Dic. lur. Mex., t.Yl, pág.223.
La nación alude a la suma de individuos o serie de generaciones sucesi-
vas con un mismo caráctet nacional.
Es una abstracción de las características especiales clue distinguen a un
grupc de hombres. Un hecho social que puede o no dar§e dentro del Estado.
España es un mosaico de nacionales, en doirde coexisten catalanas, vascos,
castelianos, andaluces, gallegos, asturianos y otros, En Suiza se manifiestan
regiones francesas, aleman.as e italiana.s.
Cuando aludimos al concepto de población en Estados muy desarrollados
o e'n desarrollo ascendente, clebemos considerar el concepto de nación, como
un término producto de una Iarga evolución de un determinado grupo so-
cial, aunque sus elementos no sean inmutables, ya que la taz4 el lenguaje,
la religión, las costumbres y otros, sufren variaciones irnportantes. A Pesar de
ello la Nación es uno de los conceptos clave de Ia Ciencia Política, un fac-
tor de solidaridad, de unidad y de arnlonía cle las comunidades humanas. A
mediados dcl siglo xlx con Giuseppe N'Iazini se alcanza Ia fusión de Nación
y Estado.
La Revolución Francesa y las Guerras Napoleónicas y en este siglo el sen-
timiento anticolonialista, han sido factores importantes para divulgar los
ideales nacionalistas e identificar los conceptos de Estado y de Nación, aun-
que éste es más amplio que el primero.
Para caracterizar la Nación se han tomado como base diversos elementos
que han servido de tema y de acción a la formación de los Estados en pleno
siglo xrx como Italia y Alemania. En principio Nación se toma como sinó-
nimo cle Estado, de pueblo o de Estado soberano.
Esos diversos factores son: la raza, la comunidad de lenguas., las creen-
cias religiosas, la comunidad o tradición histórica, la solidaridad económica,
la voluntad actual de vivir juntos, la conci'encia de la especie. Maz¿ini sinte-
tiza esos diversos elementos diciendo que "la nación es una sociedad naturai
de hombres, de unidad de territorio, de origen, de costumbre, de lengua,
conformados a una comunidad de vida y de conciencia social".
Dos grandes grupos de teorías int,:ntan definir la esencia de la nacio-
nalidad:
a) Las teorías naturalistas, y
b) Las teorías espiritualistas.
LA ESTRUCTURA DEL E§TADO 257
Las teorías naturalista.¡ consideran que Ia esencia de la nación consiste
cn una cosa natural: como la sangre, la raza o un determinado territorio de
fronteras bien d,efinidas o el cuerpo material de un i,dioma.
Todos esos caracteres seúan suficientemente importantes como para im-
i:rirnir a las comunidades humanas un conjunto de caracteres que llegarían
a constituir la Nación, aunque ellos no la determinan,
Desde luego esta opinión debe ser criticada porque todas esas cosas que
se señalan, pertenecen a la naturaleza, y la Nación es, sin duda, sup:rior a
ellas. "Las teorías naturalistas de la nacionalidad, dice García Morente, son,
pues, en su fondo radical, erróneas. Desde el primer instante cometen el
error de considerar a la Nación como una cosa, como una cosa natural, cuya
expiicación, por lo tanto,' tendría que hallarse a sv vez, en cosas naturales.
Ahora bien; la nacionalidad no es cosa, y menos cosa natural. La Nación esá
por encima de las realidades naturales y de to.da cosa concreta; porque la
Nación es creación exclusivamente humana, con todos los caracteres típicos
de 1o específicamente humano, es decir, de lo antinatural."
Debemos insistir en que la Nación no se funda en realidades naturales o
biológicas, surge como un proceso ideológico fundamental que asegura el
funcionarniento del Estado. Como asegura Cart, la Nación se refiere a cier-
tos períodos de la historia y a ciertas partes del mundo. En la actualidad
una gran parte de la población mundial no siente fidelidad en ninguna
I'lación.
En la doctrina política moderna se hace referencia a la Nación como ideo-
Iogía, como ideología de un tipo de Bstado o a la Nación como ideología del
Estado burocrático centralizado. Esta última supone la desmitificación d,e la
Nación. Notberto Bobbio (Dic., pág. l0B0) comenta:
"Es entonces previsible que la historia de los Estados nacionales cstá lle-
gando a término y está por iniciar una fase en la cual el nrundo estará orga-
nizado en gratndes espacios políticos federales. Pero si el federalismo supone
el fin de las naciones en el sentido ahora definido, ello significa tar,rrbiérr e[
renacimiento o la reuigorización de las nacionalidades esp,ontáneas que el Es-
tado nacional sofoca o reduce a instrumentos ideolégicos al seruicio del poder
politic,o y, por tanto, el retorno de aquellos auténtic,os ualores comunitarios
de los que la ideología nacional se ha apropiado transformándolos en senti-
mientos gregarios."
Pocos conceptos suscitan tan variadas y contradictorias significaciones
como el de Nación entre otros, el de emplearlo como sinónimo de Estado o
pueblo.
A esto debemos agregar ciertos conceptos) muy usuales, que guardan una
estrecha relación con el concepto de Nación, como nacionalidad, o pertenen-
cia a un Estado, o el amor y lealtad a la Nación propio o deseo de formar
y sostener a ún Estado nacional; nacionalismo o vinculación estricta a un
Estado nacional; nacionalización o transferencia de una propiedad particu-
lar al control del Estado; nacional o cosa propia de una Nación; o fnterna-
 LA ESTRUGTURA,DEL ESTADO 259
258 ANt)R1,,$ st:¡lRA ROJ^S

cional o relación e¡¡tr.c: l,)st:rrkrs solrt,t:tltos y otros semejantes,

cuyo alcance
La idca de Nación cultural
,trataremos de aclarar.
LapalabraNaciól¡r'icrrt:dellatinnasci,tribu'puebloyd:ahínecere' una tradi- El profesor Cotarelo, ob. cit.,pág.82, nos habla de una Nación cultural:
nrJu,, y.l. Cr,. natio, nationis o conjunto.de personas-que tienen len- "La idea de Nación que tiene su fundamento en una realidad cultural reclama
unidad de territorio, costumbres,
."í"t", ,,n" ,o"i.dal natural, cón pues como indispensable esta realidad prepolítica que es el grupo étnico.
"i¿"
guas, vida y ciencia comunes. Determinar cuál es el elemento clave que garantíza la existencia de éste,
una
No tocla comunidad constituye una Nación' Un pueblo co-nstituye estará en función de las circunstancias de cada momento de la posibilidad
No.i¿r, cuando sus vínculos de unidad y solidaridad son lo suficientemente
de singularización que mejor garantice el objetivo de diferenciación perse-
;"ága.t para fijat actuaciones y caracteres semejantes de un EruPo' La Na- guido por los nacionalistas." Como escribe Busquets (Introducción a la socia-
.iar'rrrg"' "rurráo h comunidaá adquiere plena responsabilidad social' logía de las nacionalidades, Madrid, Edicusa, 1971, pág.63) : "Al no existir
ElEstadoesunapersonajuridica,unaabstraccióndetodoelordenjurí. un hecho sociológico único como base de la nacionalidad, cad.a nacionalismo
realidad social' que
dico positivo d" ,rr, p'uír' en tánto-que la Nación es una crea su propia teoría de los valores, en la que siempre tiene valor primario
ello surgió el Estado nacional'
;tled; Ál*rtou, t tu poUfu.ión del E'tado' Por
en contraste con el
el hecho sociológico que le sirve de base ( . . .). El nacionalisrno uea uno
|-en nuestro, aiu, i"-ufiÁa'el Bstado
Naciói
plurinacionai'
a propósitos como la elimina-
teoría de los oalores distinta en cada nación y eleva a \a categofr,a de mito
Estado de clase, qr" *rp"aitu a la sus el hecho diferencial que es básico para su propia teoría nacion¿|."
ción de las clases- sociales y del propio Estado' Nos ocuparemos ahora d.e las teorías espiritualistas de la nacionalidad.
Los autores
Diversos elementos .or"l."t"t' a la formación de la Nación' Estas teorías buscan la esencia de la nacionalidad en un acto espiritual,
el concePto de raza'
diriiepan en cuanto a su significación, digamos como. una
cuya naturaleza es discutida por distinguidos filósofos como Renan, Ortega
para elaborar
La identidad racial o predo,ii'io de una raza ha servido y Gasset, Garcia Morente y otros.
tesis de dudosa veracidad.
EntérminosgeneralessedicequeunacomunidadconstituyeunaNación,
de costum- a) Lateoría de Ernest n".rurr']
por"e id"entidad de cultuia, unidad histórica, similitud
"rr.,áo Cua¡d9 se agrupan para las tareas coti-
bres, unidad religiosa I lingiiística.
dianas y aportan ,,, írriffi",, cia y trabajo, t'u"do
luchan Po-r un destino Bn el año de 1832 Ernest Renan pronunció una conferencia que deno-
la cultura' minó: ¿Qué es una Nación?
pacífico y iiU." de violencás, al amparo de los altos valores -de y la
una tarea constructiva Este notable autor después de desechar las teorías naturalistas se propo-
En unas cuantas palabras: cuando tá p'opot'"n
proyectan hacia ei futuro, pensando g'" "o están solos en el mundo y que ne encontrar ese dcto espiritual que explica o define la Nación.
Asegura que la Nación es el acto espiritual colectivo de adhesión, que
muchos pueblos merecen de su atención'
en cada momento verifican todos los partícipes de una determinada nacio-
Aestecriterioesnecesarioa}regat'quelapoblaciónformandounaNación
nalidad. "Una Nación es un plebiscito cotidiano",la voluntad de vivir juntos.
ha de estar asentad, *obr" un"te;rit;rio delimitado por fronteras
definidas'
una estructura política determinada, la "IJna Nación es un alma, un principio espiritual, una se halla en el pasa-
sin ernbargo, el Estado implica cuando do, la otra en el presente. IJna es Ia posesión en común de un rico legado de
surgió
Nación es una urridaá-rocial o prepolítica. El Estado nacional recuerdos, Ia otra el consentimiento actual, el deseo de vivir en común, la
la Nación comenzaba desarrollarse'
voluntad de continuar haciendo valer la herencia indivisa que ha recibido,
naci'onali-
En cuanto a los términos cercanos al de Nación decimos q.ule la culminación de un largo pasado de esfuerzos, sacrificios y devoción, como
dad,eslarelaciónqrr"r"establececon-unaNacióndeterminadaprincipal-ya el culto a los antepasados. El pasado heroico, grandes hombres, la gloria. La
-"í," por el hecho h" ,ru"", en su territorio. Esta relación se manifiesta jzs Nación es una gran solidaridad. La existencia de una Nación es un plebiscito
de los padres'
;; p"; Ia herencia q"" a"ta al hijo de- la nacionalidad soli' de todos los días, como la existencia del individuo es una afirmación perpe-
tÁ[";"X, o se establÉce por el hecho del nacimiento' ius
de los tua de la vida."
EL nacionalismo seiaiu una tendencia que tiende ala-exaltación A esto se agrega la fidelidad de la persona hacia el Estado y la ideología
valores locales, con exclusión de la influenáia extranjera.
La nacionalización
de un tipo de Estado.
es acción y efecto de convertir una cosa en nacional a una Persona' Cuando
,el Estado opera esta nacionalización en su provecho se llama estatificación'
ut o relaciones propias de un 1e Ernesto Renán,
¿Qué es una Nación?, Editiorial Elievación, Buenos Aires, 1967,
Nacional es una referencia a las cosas, p".tiot
I vol., 234 págs.
país determinado.
260 SnRRA ROJAS
^NDRtiS
,b) La teoría de .fosé Ortera y Casset 20
Censura como Renan la tesis de la teoría naturalista y se encamina a en-
contrar el acto espiritual que constituya la Nación.
"Es también un acto de adhesión plebiscitaria que se tributa a la unidad
de lapatria, que recae, no sobre elpasado histórico colectivo de la tesis ante-
rior, sino que esa adhesión recae sobre el poruenir histórico que ua a reali-
zerse. La Nación es, primero, un proyecto de convivencia total en una em-
presa común; segundo, la adhesión de los hombres a ese proyecto iniciativo."
'Supervivencia y proyección hacia el futuro.
Para Georges Burdeau Ia Nación es el sentimiento de solidaridad y lo
específico se encuentra en un sueño futuro compartido.
c) La teoría de Manuel García Morente 21
Para este distinguido filósofo, la adhesión espiritual plebiscitaria hacia el
pasado de Renan, o hacia el pon enir de Ortega y Gasset, no constituye la
¿sencia última de la Nacióa. En realidad la Nación, no es, pues, el acto cle
adherir, sino aquello que adherimos. La realiclad de la Nación está en lo que
hay de comtin entre los tres momentor, el pasado, el presente y el futuro,
'que hace que los tres sean homogéneos, que los liga en una unidacl de ser,
por encima de la pluralidad en el tiempo.
Una Nación es un estilo; un estilo de vida colectiva. La Nación es justa-
mente unidad fundamental de estilo en todos los actos colectivos.
La Nación es el estilo común a todo Io que el pueblo hacg, piensa y quie-
re y puede hacer, pensar y querer. Cuando en la vida de un grupo humano
a lo largo del tiempo existe unidad de estilo en los diversos actos, en las em-
presas, en las producciones, puede decirse que existe una Nación.
Hay una comunidad de estilo, qr¡e es Ia que produce y mantiene entre
sí cierta homogeneidad especial, un aire de familia, un carácter común im-
palpable, invisible, indeleble, que es la comunidad de estilo.
El propio autor nos indica qué debemos entender por estilo como ele-
mento propio de una Nación. El hombre a diferencia del animal, es el in-
ventor y autor de su propia vida y el responsable de ella. Esto quiere decir
que cuando hacemos algo, y vivir es hacer algo, imprimimos a todo lo que
hacemos, a nuestros actos y a las cosas que nuestros actos producen una de-
terminada modalidad peculiar que la naturaleza misma no nos enseña, sino
que se deriva de nuestra personal participación en el espíritu de la inmorta-
lidad. Así, cada uno de nuestros actos y cada nna de nuestras obras puede
:o José Ortega y Gasset, ob. cit.
21 Manuel García Morente, Idea de la hí.spanidad,3+ edición, Madrid, págs. 40
y sigs.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 261
r:onsiderarse desde dos puntos de vista: como medio para conseguir y obte-
ner un determinado fin y como expresión de un conjunto personal de pre'
ferencias absolutas.
El ser humano deja la huella de su ser ideal a todo lo que hace y Pro-
duce. Esa huella indeleble es el estilo. Esas modalidades que exPresan la ín-
tima personalidad del agente y no la realidad objetiva del acto o hecho, son
las que constituyen el estilo.
Para Carlos Marx, la Nación era un concepto burgués vínculos na-
-los
cionales crean los vínculos burgueses--, que pone en peligro la solidaridad
internacional del proletariado; pero Lenin aceptó el concepto ante la fuerza
del nacionalismo.
Si algún sentido Iógico debe darse al nacionalismo es no referido a la
superioridad de una Nación, concepto falso y absurdo que prolifera en los
imperialismos, sino robustecer en lo interno la comunidad histórica, en armo-
nía con los demás Estados de la comunidad internacional.
La teoría de la Nación-persona y de la Nación-órgano
Si las consideraciones objetivas han sido insuficientes para proporcionar-
nos las notas características de la Nación, las teoúas subjetivas se van a es-
forzar por considerar el problema en su totalidad, en su integridad a través
de la teoia Nación-persona y de la teoria de Ia Nación-órgano.
La doctrina francesa de Ia Nación-Persona ha tenido una influencia con-
siderable en el campo de las doctrinas políticas. Ella asienta que la Nación
es una persona moral distinta a los individuos que la componen, y es la titu-
Iar de la soberanía originaria que tiene su mejor expresión en la voluntad
general. Los conceptos de Nación y Estado deben considerarse con sus res-
pectivos contenidos.
El absolutismo confundía al Estado con el monarca, porque todo el po-
der se concentraba en sus manos. EI Estado era propiamente el resultado de
ia voluntad real sin limitaciones de ninguna especie. La Revolución Francesa
cambió los titulares de la soberanía y en lugar del monarca aparece la Na-
ción como órgano representativo de la voluntad nacional.
Juan Jacobo Rousseau afirma la tesis del pacto social como base y fun-
damento de Ia Nación. El contrato social genera la Nación con una perso-
nalidad propia y diversa de los individuos que la forman.
Las últimas fases del proceso de la Nación-persona culminan en unos casos
con la identificación del Estado y Nación; o el mantenimiento de estos con-
ceptos como categoría que se implican pero no se excluyen.
La doctrina alernana de la Nación-órgano tiene como expon3nte magní-
fico al profesor George Jellinek en su obra Teoría General del Estado.
Parte esa doctrina de la afirmación de que no hay más voluntad que la
voluntad de los seres humanos. Sólo ellos tienen los atributos anímicos y es-
pirituales propios para el manejo de la raz6n y de la vcluntad.
 ESTADO 263
262 ANDRÉs sERRA RoJAs LA ESTR,UCTURA DEL

como representante de la
La persona moral se integra con órganos de competencia jurí- a) Ejecutivo Federal' Tiene un doble carácter:
dica-, que no pueden proyectarse por sí mismos -ssfs¡¿5
por carecer de los elemen- r)ersona moral que t" ú;; Ñ;ión'
o sea de la Federación Mexicana y como
tos psíquicos apropiados. Se necesita el concurso de los seres humanos, las á" io, tres páderes en que el pueblo deposita su sobe-
ül#;i;^¿;;; li-s"t'"t"ía de'Agricultura y Fomento' Com-
personas físicas, Corresponde a los gobernantes expresar de acuerdo con la ranía. Juicio sumano ;;
Iey, la voluntad que se atribuye al órgano jurídico. ;#; á;;;;',r"io* ni'i'iá"",s' A'' 23. dé enero de 1e22'
refiere a Federación. Amparo
Los órganos del Estado tienen a sLr cargo expresar la voluntad de éste, b) El artícul. 27 ;ñ;ú.r áe h Ñación se
con independencia de la voluntad del funcionario que actúa no como un ,'i'ií'J;;iJá"'-c.¡"t R'obles, 17 de mavo de 1929'
acto propio o personal, sino como el medio adecuado para Ia expresión de ¿) Modalidaa", "o*opondá al Gobierno Federal la expedición de leyes
de 1e30'
la voluntad estatal. *uiJ rr, *i'-rJ;óp";;iü;; f n"o1', 13 de septiembre entidad federativa y los
Al estudiar la institución política de la representación nos dimos cuenta d) LaNación "";;td"-;* Jo"f"ndía' "o" "'t los que rePresentan a \a
funcionarios de un Estado no son' por
de que el representante popular guarda una estrecha relación con el cuerpo consiguiente'
t"p'"Lt'tua" iot órganos federales' Amp'
electoral que lo designa, y que le otorga un mandato político especial: ex- Nación, que es ú"i;';;; ^*uoo"" de 1935'
presar Ia voluntad de una fracción de los ciudadanos o de un partido polí- Adm. en revisión. M;"l"i"It;ád, 26 de
ü"t'"nido hablando en nuestro país de na-
tico de acuerdo con la última reforma electoral. En los casos citados el repre- e) En or, cpo., '""i""i" '" vinculación de la Nación con los
sentante es una personalidad diversa de los representaclos. En algunas legis- cionalid.ad ,rrotu,¡onoiio;t ;*"tar -la de 1917'
laciones europeas el cuerpo electoral que elige tiene el derecho hasta de postulados d" la Re,,Ji""iá" a" tétO y la Constitución
revocar el mandato político, si el representante no cumple las firlalidades
del problema que se consideró.
La Nación-órgano aparece como el elemento basico de Ia organización La nacionalidad Y la ciudadanía
democrática. Es ella la que construye el orden jurídico, la que define la orien-
que une
tación política, la que apoya en procesos de opinión pírblica a la acción La nacionalidad es ellazojurídico' calidad'.pertenlncia " nacido
]-'T"1"en el te-
por haber
gubernamental. a los seres h.r*",'*,'-"" "' E'tudo determinaát por- naturalización' Bs por
Un Estado puede comprender varias naciones y varias naciones pueden rritorio nacional, o los que adquieren este status' aP queda sometida a la
radicar en distintos Estados. El Estado plurinacional mantiene su importan- Io tanto, la adhesión;il;;=;acionalidal y qtt
independiente' .
cia ante los conflictos sobre reivindicaciones nacionaiistas, como los vascos rá¡*""1'" áel Estado, como unidad politica por a los que
y Ios catalanes en España. La Constitución iambién considerá mexicanos -nacimiento:
mexicanos' de padre mcxicano y madre
lrazcan en el extranjero de padres y, a los qve nazcan a
desconocido,
extranjera, o a" *uá." ,**ii.rrr" y padre.
La idea de Nación de la C,onstitución Mexicana bordodeembarcacionesoaeronavesmexicanas,Seandeguerraomercantes.
¿
(Art. 30 Const. Fracs' II Y IIL)
La Constitución Política Mexicana emplea en numerosas ocasiones el tér- surge del ius sanguinis o del
La raz6n v frrra"*"t'to de lá nacionalidad
mino Nación, que ha sido objeto de numerosas discrepancias entre los autores. jus soli. El primero ;";;;;;i"t pot l' herencia q-ue confiere al hijo la na'
El doctor Jorge Carpizo, Dic. lur, i\[ex., tomo VI, pág. 223, se refiere a la nacionalidad por el lugar
cionalidad de sus padres; el segundo determina
estas acepciones; sin contar las expresiones contenidas en los arts. 117 frac-
de nacimiento.
ción VIII y 123 fracción XXVI, que se refieren a Estados extranjeros, ni las Deacuerdoconnuestralegislaciónsesigueunsistemaecléctico,entreel
expresiones de Suprema Corte de Justicia de la Nación y Poder Ejecutivo jus soli Y el ius sangu'inis'
de la Nación.
Algunas ,r"""r, Jo"'o resultado de un
criterio marcadamente n¿cionalista'
El término Nación tiene dos acepciones: la ley se muestra exigente como en a ""o
áa artículo 82 fracción I de la
a) Nación como sinónimo de la unidad del Estado federal, de México de la República: I' Ser ciu-
Constitución, que requiere Para '"' pt"'á"ttte
y de la República. Por ejemplo: artículo 25, párraf.o tercero, artfculo 37
fracción V y artículo 51 de Ia Constitución. Americanos' 6' Nov'-Dic''
b) La Nación c.o¡no sinónimo de Fed.eración. Art. 27 constitucional. Lo ,;;; G. Earle, La nacionalidad mexican'a' Cuadernos
1964, pfu. 167.
mismo se emplea en diversos casos el término nacional. TriguerosS.,Eduardo,Lonacionalidldmexicana,J"',1910... Ed. 19'-.' .
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el término er"i,r*,""c.1"¡i c"ríirlltriino t"trr"ocional Prtuado, ^
Nación en diversas ejecutorias, citadas por el doctor Carpizo: PérezNietoCastrorLeonelrDerecholntetnacionalPríuado'Harla'1980'
26+ ANDRÉs sERRA RoJAS LA ESTRUCTURA DEL ESTADO ?65

dadano rnexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos e hijo de ri<.i¡lan en la formación de la voluntad general
y consecuentemente, son suje-
padres rnexicanos por nacimiento. rr¡s «k: I¡ actividad del Estado"'
Constitucián .árrria..u tanto el jus sanguinis como
el iu¡ soli' en
Los artículos 55 y 58 de la Constitución, exigen, entre otros requisitos, ser Nuestra
ciudadano me:<icano, por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos. sr¡s artículos 34 a 38.
por no con-
El artículo 116 constitucional en el párrafo respectivo: ordena que "sólo S;gír" Savigny "todo individuo precisa de una nacionalidad'
domicilio han de ser rinicos"'
podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicanó r:cbirse el apátrida; Ia nacionalidad como el
nacionalidades
por nacirniento y nativo de é1, o con residencia efectiva no menos de cinco Iin la sociologíu pálíti"u se insiste en el principio de.las.
años inmediatamente anteriores al día de la elección. . . " (lue se funda en ,r, ;p,"t""aido derecho de- un C'"ry 1-"^-i"::fuot',^:::
En los estudios sociológicos se han fijado otros caracteres a la naciona- tienen un origen, un p,,ado y aspiraciones comunes
y viven en un mlsmo
Iidad: tcrritorio, t en Est'do indepenliente"'
"Itigii." de ciencia Política,2't
a) Es una conciencia de Ia especie, unida al deseo de realizar una vida
por su parte Jaime-Nf;Á^ de Mahieu (Diccionario como un prin-
r:clición, pág. 245) principio-de nacionalidades
en común, particularmente manifestada en los vínculos especiales que ligan "l'""1^'- "l
.iñ;t't""poti,i", d;;i-q"" "ár,f.rr,á" Nación y comunidad y concentra
al hombre a una comunidad. agrega:
sti atención en un único Estado,
b) La nacionalidad representa el supremo ideal del progreso y perfec- "La aplicaci¿r,, .,,'li ttgb;'; y" dLp'é' de la Primera
Guerra Mundial'
cionamiento de una comunidad de la libertad y de la cultura. LIna obra en varias comunidades
tlel principio a" ,,u.io;iáfrL, proíoco ia destrucción
de
común animada por los ideales de nuestras tradiciones. en el caso de Italia' sea por
históricas de Buropa, t", pot unificación, como
c) La nacionalidad es el vínculo legal que establece las relaciones de un rlesmembrami"rrto, .oáá Jo del imperio Austria-Hungría' Constituyó
individuo con el Estado. "t "u'o
factár de conflictos, tanto poi su3 éxitos como
pQr sus fallas'
d) Las entidades federativas no pueden atribuir una nacionalidad. ;;ñ;; entre. comunidades. por
Por un lado, en .f."io, i"t""tivó los antagonismos
e) Se reconoce la nacionalidad a las personas morales. reivindicacionesterritorialesy,porotra,sus-citótalesreivindicacionesalno
f) Para explicar la naturaleza jurídica de la nacionalidad se consideran conseguir trazar entre- lu' toá""iaades fronteras
que siguieran estrictamente
dos tesis: la contractualista que srrpone un pacto entre el Estado y el indi- nacionales' El principio de nacio'
la clistribuciór, g"ogtá}i.o de los conjuntos,
viduo; y la unilateralista que considera al Estado como único drterminante de sus efectos históricos, un factor
nalidades constituye i"á.p""ai*temente
de la relación establecida. estatal y al prohibir la
de regresión potiti.u-aipromover la centralización
S) La necesidad de una nacionalidad ha sido reconocida en Ia Declara- convivencia ,t-arri"u] U'o¡o "l1 "';'*o Estado'
de comunidades nacionales
ción Universal de Derechos del Hombre de 1948, París. lugar de provocar con-
."yu, *irt"us diferencías enriquecerían el conjunto en
h) La nacionalidad es originaria cuando se relaciona con el nacimiento; flictos."
es derivada en los casos de cambio de nacionalidad.
Nuestra Iegislación administrativa prevé los diversos casos y problemas
Los oonceptos de población, pueblo y Naci'ón en la Constitución
sobre la nacionalidad.
en el transcurso de nues-
Por lo que se refiere a la ciudadanía como atributo de la nacionalidad, Dos corrientes etnográficas impetuosas se unen
alude a la calidad y derecho de los ciudadanos. En general comprende al tra historia pur, lu N"ái¿n y la nacionalidad mexicana'z3
"orr,ii,it la historia de la
conjunto de los ciudadanos de un Estado, con facultad para integrar el cuer- La Nación mexicana se circunscribl en los límites desde
po electorol y consecuentemente para interuenír en la oida pública nacional. antigua Nt¡eva España hasta el México independienll^^,^--^^
^^ los grupos
con
La ciudadanía es la condición jurídica de una persona con relación al De la fusión a" io, S*po. étnicos o ,urit precortesia,as
Estado, que le faculta a interaenir en la farmación de la aoluntad det Es- hispánicos se originó el tlpo social del mexicano'
al mexicano y a
tado y participar en las decisiones fundamentales del mismo. La mexicanidad o el-Jmento espiritual que caractertza constituye un
de ser,
!a ciudadanía natural o básica se refiere a la calidad de ciudadano que todo lo que lleva iñr;;; "i sello'de nuestia manera
se adquiere por nacer efl el territorio nccional, lo cual determina el jus soli; --l-. I
cilu.rto Loyo, r,a politica demográlica d.e México, 1935, Ed. 'l-uranzas, vol,,
o bien por descender de ciudadanos, por el principio del jzs sanguinis.
nu'díf,t";,"
Juan facobo Rousseau en el "Discurso sobre el origen de Ia desigualdad Loyo, La pobración de Mé*ico. Estad.o actuar
y tend.encia, 1950-1980, Mé-
entre los hombres" consideró que "en cuanto a súbditos las personas que in- xico, 1960, I vol., 151 náas'
tegran la población se encuentran sometidas a la autoridad política y por el príff )" de la población cn ¿l mundo de trlalthus a llÍa,¡ Tse-
Alf,red sauvy,
tanto, forrnan el objeto del principio del poder; en cuanto ciudadanos, par- ,rr;;i;. Ás"ill; uáa¡a, 1961, 1 vol', 364 págs'
 267
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO
266 ANDRES SERRA ROJAS

ttt«lclcLtta,cnqueladiferenciacióndeclasessocialesdeterminalaestructura
proceso social de integración, cuyas notas características lo distinguen de tlc l:r sociedad contemporánea'
otros pueblos. Se trata, ai." l-,"il"ü"'tieta y Núñez.(Las clases soc-iales'^Bd' Porrúa'
No debemos incurrir en errores de los cuales después nos larhentemos. S. A., 1967), "a" t"''"gffit"i átgu"i'ado et' el que sus miembros están
No hernos llegado a un proceso definitivo de nuestra nacionalidad, ni los idénticoi y en tanto que tales
rr,irl.s por vínculos ".3"ii"t.*"r;;1,;;;. y maneras análogas y una
demás Estados latinoamericanos, que se ufanan de constituir una Nación. ti.,en un nivel de vida semejante, costumbres
Esto no quiere decir que cada día se acelere el proceso de "gestación e incu- rrrentalidad común".
de clase social en un sentido es-
bación de la nacionalidad mexicana". También podemos precisar el concepto
Analizando este problema ha aÍirmado Hermann Heller (ob. cit., pági- más t5t.#;';
tric.to, clue es el
;";;'Jidad' De esta manera' clase social
na 178) : "Sólo en muy raros y breves momentos de la historia es cuando cs un estrato social que se caracteriza
por ciertos constitutivos sociales como
la Nación es capaz de obrar como unidad política y aun en esos momentos la que la componen''o "ot'base en la
l:r posición..or,¿*it" de las familias
unidad nacional no coincide nunca con la totalidad del pueblo." produccián, en los modos de vivir,
de
rioueza o en Ia por.rrirr-á.- ios medios
Los grupos de nuestra población llamados a integrar el concepto de "Na- i"'.r,;*" social de sus miembros' etc'25
-t*áles
designan a los grupos de familias
que
ción", se encuentran en grados de evolución desigual, que sería un errór De este modo las ti"*
equiparar. El esfuerzo educativo y económico debe, sin duda, encaminarse a
se diferencían por su
posiciórisocial o poisu-condición económi-
borrar las distancias culturales dando oportunidad a todos a alcanzat formas "uJt"l"ttto' comPrendidos dentro de una dcter-
r:a, es rlecir, sus miembros se encuentran
superiores de vida. La esencia de un régimen democrático consiste, no en intereses económicos comunes'
minada categoría o se engendlan
ahondar las distancias, sino en estimular las oportunidades. Véanse las opi- Bs indudabl" 0""",i"Íi*pi"¡ia;{
;.t nrtuao [beral capitalista señala a
económicas, como uno de los fac-
los medios ecorómicos y , lÁ áta.lones
niones contradictorias expresadas por don Antonio Caso (,Soeiología, 2+ edi-
ción, pá9. 1936 y Leopoldo Zea, Conciencia y posibilida:d del mexicano, tores fundamentales to*posición.de las clases sociales'
Cap. II.) IJna clase .,
,,"1"o.iJ.,;-ft;;."
""'lu d" p"rso.,u, del mismo grado, calidad
Los largos siglos de formación del Estado nacional no condujeron sino
. oficio", o "el orden ;;*;, "o, u,'"glo L determinadas condiciones o cali-
a formas políticas egoístas que explotaron Ia devoción y el patriotismo de dades, se consideran ;;;;;;Jtdt'
dif""t*t"' personas o cosas"' (Dicciona'
los pueblos, no precisamente en causas justas. Mas luego se extendió el Es- que una clase "es la tota-
rio de la Lengua Esp;ñ'oto') Se expresa tambiZn
tado nacional y fue un móvil de provocación, de inquietud, de constante más caractÉrísticas comunes; unidad
liclad de personas que tienen una o §erie' porde una
incertidumbre. Dividió lo que siempre se había mantenido unido. El nacio- categoria' dentro
homogénea dentro d" población;
nalismo, afirma Arnold .|. Toynbee, "es una fuerza política que disgrega a
Ia cual pueden ser "u
clasificad* lu' p""o" u"''L" clase puede o -no denotar la
la taza humana en un número cada vez mayor de unidades cada vez rlrás dc.prestigio social-. Hay clases de edad'
pequeñas". (El Mundo y el Occidente , pág. 33, Ed. Aguilar, Madrid.) existencia de una escala jerárquica y rentísticas"' Fair-
nacimiento, prof"riOi]'irá"ri¿1l"r, ro.iá'"r, ideoiógicas
Mas en Ia actualidad el Estado nacional va quedando relegado por no
child, Dic cioiari"o de S o ciolo gía'
ajustarse a Ios nuevos ideales políticos, que ya no se pueden ver en posturas de la clase a la que se perte-
limitadas, sino en proyeccion:s universales y tratando de lograr una efectiva
Tener conci.r,.iu J" clasJ es darse cuenta identificación' de pensa-
de
nece, lo cual implicJ";;;;; ¡sicolóeico
de. familias con las que
convivencia universal.e
miento común, a" *ti,"á"J homogéneas,
i"r grupo.
de ígualdid' principalmente por la
con-
se siente .,ro ,ir",tJál *-*" pr'i
La teoría de las clases sociales
dición económica.

La clase social se puededefinir, de una manera general, como un deter. --;;-M"-d,i"ta y Nfrñez, Lucio, .Las clases sociales' Inst' -de Investigaciones sociales'
UNAM, 2e edición, rgiTi
;i" social por una combinación de
minado tipo de agrupamiento o categoría de personas que se diferencían por "rase
pág' "rti-á"iá.rrrinada
condiciones diferentes, y agrupan por el mismo grado, posición social u ofi- factores culturales y económicos", 41'
- . Económica, México, Breviario
M. Hal,bwach s, Las clases ,oiiitui, Fondo de Cultrrra
cios semejantes, en el interior jerarquizado de un orden económico y social,
análisis del réghnen contunista, Ed.
sudame-
por su posición profesional o por. su fortuna. Todo ello referido a la época "o*ffijl; Djilas, ra nue¿¡a clase. ün
ricana, Buenos Aires, 1957'
'^--'ilc;;;ii;-M.u'""1o',-lo'
2+ "Clases son
las vinculaciones basadas en la igualdad de intereses económicos o, clase meilia cn -México' Ed' Diógenes'
R;;i;' u"¡"'"''¿" Ci""á Política' n(rm' 65' julio-
más concrelarnente, las vinculaciones económicas basadas en úna mismá situación eco- Las clases *,¿¡" )ífui*;;
nómica, que se halla determinada necesriameñte, a su ve2, pbr el mercado." Freyer, scptiembre de 1971'
Int¡oducci& a la socíología, Eds. Nueva Epoca, Madiid, 1947, pá5. l7B,
 268 ANDRÉs sERRA RoJAs
Frecuentemente se.alude a las siguientes clases sociales: la clase alta (aris-
tocrática y capitalista), la c-ras-e media (superior e inferior lramada trataja-
dores de corbata como profesionistas, pequeños comerciantes, industriares
y
otros)
_y la,clase baja que va ciesde ál';ndigente hasta el mádlstísimo arte-
sano. La clase trabajadora se sitúa desde el trabajador manual de
sueldo
mínimo hasta el obrero calificado de la clase media.
. Desde un punto de vista histórico el concepto de clase se empleaba como
sinónimo_de casta' y una- expresión que srbrirt" aún en los puebros pri-
-es
mitivos. Bn un país clominado por el sisiema social de castas coÁo h rnáia,
ésta aparecía como un grupo homogénm y endógamo, con sus rituales
carac-
terísticos en materia religiosa. sin embargo, .ri ra áctualidad, no podemos
identificar a las clases sóciales con ras .Lrur, porq,re éstas son inaccesibles
y estáticas.
Antiguamente la.clase aludía "a un grupo de ciudadanos clefinidos por
la natura,leza de la fynción que cumplen-err ra vida social y por Ia medida
de las ventajas que de tal función obtienen,'.
En Ia República ideal de Platón se aludía a tres clases sociales: la de los
Eobernantes o filósofos, la de los guerreros y Ia de los agricultores o artesanos.
(La República, capítulo III.)
Por su parte Aristóteles enumera hasta ocho clases cliferentes: agriculto-
res, artesanos, comer.ciantes, siervos, aericultores, guerreros, jueces, ricos y
nragistrados. (La Política, capítulo IV.) para algiinos urrttrás este filósofo
redujo a éstas, en dos clases, con exclusión de los- esclavos: los constreñidos
:rl trabajo manual y Ios qut: sc ha. Iil¡erado de tal nccesidad.
La lroción de clase se manifiesta durante l¿ Revolución Francesa y en la
etapa que la antecede del enciclopedismo.
Nicola Abbagna"no (Diccionario de Filosot'ía, pág. 174) formula esta in-
teresante observación
:
_ l'E, el rigor de Ia verdad, ya los economistas ingleses, Malthus y Ricardo
habían reconocido la posibilidad de oposición entÁ las clases como conse-
cucncia del funcionami_e1to de las leyes económicas, Marx acepta de estos
.omistas el concepto del fundamento económico de la luchá de clases y de
eco-
Hegel el carácter necesario (esto es, históricamente necesario, para toda socie-
clad no comunista) de la división en clases.,,
- Debernos a Hegel (Filosofía del Derccho, pág. 200), un estudio severo
de las clases sociales, Ias cuales obedecen "a uná articriación necesaria de
la sociedad ci'il, debida se3 a una inmediata base particula¡ es decir al ca-
pital, sea a la actitud de los individuos a su vez
por el capital,
sea por fin, a circunstancias contingentes debidas"orrdicionadá
a la diversidad de tas dis-
posiciones y de las n:cesidades materiales y espirituales. Las clases desem-
pciran una importante función de mediación
el gobierno y el pueblo,,.
Es indudable que estas ideas de Hegel fueron "rri."utilizádas por carlás Marx
y.Federico Engels para fundamentar Iás bases económicas tel materialismo
histórico. Desde 1852 Marx adopta estas ideas que resume en una célebre
car-
ta cuyas conclt¡siones son indiscutibles:
LA EsTRUC'ruRA DEL EsrADo 269
"1. La existeneia de las clases esta simplemente ligada a fases históricas
¡rarticulares del desarrollo productivo; 2. La lucha de clases conduce inevi-
tablemente a la dictadura del proletariado; 3. Esta dictadura misma no cons-
tituye mfu que el paso a la abolición de todas las clases y a la sociedad sin
clases." (Marx-Engels, Correspondence a rrlleydemeyer, 1852.)
De acuerdo con las ideas marxistas, la lucha de clases aparece como el
motivo esencial de toda la historia. La conciencia de la dependencia a una
clase crea la conciencia de clase; estas contradicciones de los grupos divi-
didos en clases conduce inevitablemente a la lucha de clases. En la descrip-
ción de Ia sociedad, eI Estado aParece en manos de Ia burguesía, que vive
a expensas del proletariado. De este modo el Est¿do es un Estado de clases,
un instrumento del cual se vale una clase para el dominio de toda la co-
munidad. No puede negarse lo inestable de las barreras que dividen a las
clases sociales.
El manifiesto del Partido Comunista es uno de los documentos básicos
en el pensamiento marüsta. Sus a¡rtecedentes son: La liga de los comunis-
tas, que era una asociación secreta, en el campo obrero e internacional en-
carg6 a Marx y a Engels redactaran un programa detallado del Partido.
Pocas semanas antes de la Revolución de 1B4B en Francia fue enviado a
Londres para su publicación y su primera edición fue publicada en alemán.
La afirmación del manifiésto es contundente; "La historia de todas las
sociedades hasta nuestros días es la historia de las luchas de clases."
26
En una nota de Engels a la edición inglesa de 1BBB aclata el sentido de
las palabras burgueses y proletarios:
"Por burgueses se comprende a la clase de los capitalistas modernos, que
son los propietarios de los medios de producción social y emplean trabajo
asalariado. Por proletarios se comprende a la clase de los trabajadores asa-
lariados modernos, que, privados de los medios de producción propios, se ven
obligados a vender su fue¡za de trabajo para poder subsistir."
"El sistema de producción, condición de la vida material, condiciona el
proceso de Ia vida social, política e intelectual. Toda la historia humana,
hasta el día, es una historia de lucha de clases' Libres y esclavoc, patricios y
plebeyos, barones y siervos, maestros y oficiales; en una palabra, opresores
y oprimidos, frente a frente siempre, empeñados en una lucha ininternrmpida,
velada unas veces y otras franca y abierta; es una lucha que conduce en cada
et"apa a la transformación revolucionaria de todo el régimen social, o el ex-
terminio de ambas clases beligerantes."
"La sociedad burguesa será, pues, una sociedad desgarrada por la lucha
de clases. Lucha en la cual el elemento negativo (a saber, el proletariado)
representa a la vez el elemento humanamente más empobrecido (alineación)
26 "Las clases son siempre obra de los modos de producción e intercambio, en una
¡ralabra, de las condiciones económicas de la época", Federico Engels, Socialismo: uto'
¡tian and scientific, llueva York, International Publishers, 1926, pág. 51.
 270 ANDRÉS SERRA ROJAS
y el clemento de más porvenir (por su dinamismo revolucionario)." C. Marx,
Prélase de la Critique de I'economie politique.
Por su parte Lenin afirmó:
El Estado es el producto y la manifestación del antagonismo irreconci<
liable d'e las clases. El Estado aparece donde los antagonisrnos de las cl.ases
no pueden concilí,arse objetiuamente y en la medida eri quc no lo pueden ser.
E inaersamente, la existencia d.el Estado prueba. qwe las contradicciones de
clase son irreconciliables.
"La lucha de clases, dijo Marx, conduce necesariamente a la dictadura
del proletariado; esta dictadura en sí misma constituye solamente el perío-
do de transición hacia la supresión de todas las clases y hacia una sociedad
sin < lases." 2t
"La primera etapa en la Revolución obrera es la constitución del prole-
tariado en cla-se dominante." (Manifiesto comunista.) "Desaparecidos Ios
antagonismos de clase en el curso del desarrollo, estando toda la producción
concentrada en manos de los individuos asociados, el poder poiítico pierde
entonces su carácter político. El poder político, propiamente hablando, es la
fterza organizada de una clase para la represión de otra clase.,,
Las ideas de Marx son combatidas por el pensamiento social de la Iglesia
en diversas Bulas pontificias. En una sociedad bien constituida se debe man-
tener la diversidad de clases, sin figurarse ni pensar que son unas clases de
la sociedad por su naturaleza enemigas de las otras. La solución del proble-
ma social no consiste en Ia lucha de clases, sino en la justicia y la cáridad,
en definitiva, es necesario vigilar atentamente y emplear medios eficaces
para que las desigualdades socioeconómicas no aumenten, sino que se ate-
núen lo rnás posible.
La idea de Nación cu,ltural
El profesor cotarelo (ob. cit., pág. s2) nos habla de una Nación cu,rturar:
"La idea de Nación que tiene su fundamento en una realida.d cultural re-
clama pues como indispensable esta realidad prepolítica que es el grupo
étnico. Determinar cuáI es el elemento clave que garantiza la existencia de
-cadá
éste, estará en función de las circunstancias de momento de la posibili-
dad de singularización que mejor garantice el objetivo de cliferenciación per-
seguido por Ios nacionalistas, como escribe Busquers (Introducción a la Sicio-
logía de las nacional,idades, Madrj.d, Edicusa, 1971, pág. 63) : ,,Al no existir
un hecho sociológico único como base de la nacionaiidád, cacla nacionalismo
crea su propia teoría de los valores, en la que siempre tiene valor primario,
27 Emile Baas, Introducción crítica al marxismo, Eds. Nova Terra, Barcelona,
1962.
Aron Raymond, La lucha de clases, Ed. Seix Barral, S. A., Barcelona.
Bláuquez y oiros, clases y e onflictos sociales en la Historia; Éditorial cátedra, s. A.,
Madrid.
LA DsTRUCTURA DEL EsrADo 271
cl hecho sociológico que Ie sirve de base. ( . . .) El nacionalismo crea una
teoria de los valores distinta en cada Nación y eleva a la categoría de mito
el hecho diferencial que es básico para su propia teoría nacional."
3. El rERRrroRro DEL EsrADo
El territorio del Estado
IJna comunidad es un grupo social coherente unido por fuertes lazos de
solidaridad, que exige una porción geográfica en Ia que se desenvuelve la
vida de relación. Los factores geográficos corno el suelo, el clima, la topogra-
fía del terreno, las regiones montañosas, la nattraleza de su suelo, las pra-
deras y bosques, los litorales marítimos, las tierras frías y calientes, las llanu-
ras o desiertos ejercen una influencia determinante sobre la vida social, sobre
todo, cuando el grupo se hace sedentario, perrnanece estable y se fija en un
lugar determinado. Nos dice Burdeau (Método de la Ciencia Politica, Ed.
Depalma, 1964, pág. 2Bl): "El suelo es para el hombre un verdadero maestro
de la vida; le impone leyes y orienta sus deseos." Jellinek nos dice, ob. cit.,
pág. 44, que el Estado es aquel que posee una extensión territorial y dotado
de un poder de mando originario.
¡El territorio o marco territorial es el área geográfica que le sirve de asien-
to, o como ha afirmado Kelsen "no es en realidad otra cosa que el ámbito
espacid de oalidez del orden jurídico del Estado'J (Hans Kelsen, Teoría
General del Derecho y del Estado, Imp.Un. México;19+9, págs. 21B y sigs.).
Bajo otro punto de vista para Hermann Heller (ob. cit.,pág.295),Qtl terri-
torio es la condicíón geogrtifica del obrar estatal, es decir, él tenitorio esta-
blece la c,omunidad de destino en la Tierra"'
lEsto quiere decir que ese orden jurídico * ,r*r,rdo y que "ias medidas
coactivas, las sanciones establecidas por ese orden tienen que ser aplicables
únicamente en ese territorio y ejecutarse dentro de é1" j
- La palabra territorio viene de terra patium, la tierra de los antepasados.
Por su parte el profesor Groppali asegura "que no deriva como se cree co-
múnmente de 'terra', sino de terro territo, que significa espanto, atemori-
zación".
Algunas opiniones afirman que no podemos considerar al temitorio como
un elemento del Estado, como no podemos considerar el suelo que pisamos
o los alimentos que ingerimos, como formando parte de nuestra propia per-
sonalidad. Hay una connotación política del territorio que es necesario cle-
terminar, pues no existe un Estado sin territorio. IJna población n6rnada,
puede tener un poder organizado, pero no es un Estado.
Mas debemos ponernos de acuerdo en nuestra terminología. El temitorio
es fundamental para la concepción del Estado, mas no como un elemento o
ingrediente del mismo. El aire es un factor indispensable de nuestra vida, mas
 272 ANDRɧ SERRA ROJAS
LA D§TRUCTURA DEL ESTADO 273
no afirrnamos que es un elemento del hombre. Noi concretaiTlos
a establecer «:ión dc la Tierra para dar paso a la ciencia de la superficie terrestré y de
la relación que se mantiene entre el territorio y el orden rerativo.
¡rriáico
Todo Estado debe poseer un territorio .oío .rn supuesto i*p..r.i.,áitt"
todo lo que en ella se origina.como su influencia en las instituciones políticas.
Por su parte el profesor Cotarelo, ob. cit., pág. 39, comenta:
de su organizaciín, de las funciones que Ie .or.opo.rd"r, d" lo,
que--atiende y de su competencia para regularirar, ioorc,inar
servicios "Tradicionalmente, se ha venido concediendo al territorio del Estado, /as
y controrar ra notas de tr.nidad, indiuisibilidad, impenetrabilidad e inalienabilidad; aunque
acción administratiia, y^ que no tiay Estádo sin ierritorio. Eí
territorio no en lo dicho hasta aquí se ha aludido ya a estas notas, vamos a decir unas
es inmutable pues puede variar y aun pasar al dominio
de otro Estado, total- brevísimas palabras sobre ellas. La nota de unidad no hace referencia a la
mente o en partes. Los-ejempros que se han puesto de Estados
corresponden no a esa fo_rma porítica, sino a grupos sociares
sin teÁitorio, continuidad material del territorio estatal ni a la obligatoria existencia de
que se dispersan idénticos regímenes administrativos, sino a la unidad jurídica que se debe
sobre la Tierra anhelando foimar su propia'orlanizaci6n.á."o
el caso producir en el misnto. La indiuisibilidad se opone a la libre párcelación del
del Est¿do de rsrael, en que una Nación *il.nuiiu rearíri p",
ii" ".,
su anhero territorio por voluntad del soberano, como podía ocurrir en las monarquías
de establecerse sobre el territorio de palestina
tradicionales que entendían aquél como un patrimonio á su libre disposición;
Camé de Malberg, ob. cit., pág. 1g20, nos dice:
a este tipo de indivisibilidad no hace referencia al tema. La impenetrabilidad
"IJna comunidad nacional no es apta para formar un Estado, sino mien-
hace referencia a\ carácter excluyente, que antes se indicaba, del poder de un
tras posea un suelo, una superficie de tierra sobre la cuar pueda
afirmarse Estado sobre su territorio, lo que autoriza a ese Estado a rechaiar cualquier
como dueña de sí misma e independiente, es decir, sobre la cual
pueda, al intervención externa salvo supuestos especiales (extraterritoriaiidad, ocrrpuiió.,
mismo tiempo, imponer su propia potestad y rechazat la intervención
de toda militar, etc.) . Por inalienabilid¿d se entiende Ia prohibición de, en palabras
potestad ajena."
de Pérez Serrano: 'la cesión patrimonial del territorio, al menos la que ori-
.rray territorios que no suponen necesariamente ra existencia de un Es- gina destnrcción del Estado, y cortapisa y dificulta con trabas legales cual-
tado, pues.son simples formas políticas que no han evolucionado lo
suficiente quier otra minoración del territorio mismo'."
para constituir un orden jurídico superiár y soberano. ,,La existencia
del Es_
tado.dgpende de la pretensión, cle parte áel mismo, cle tener
un territorio
llopio." (Willoughby, Fundamentais concepts of ptúlic Law, pág. 64.)
Ejemplo de todo Io anterior son las jóvenes comunidades africanas
Las fronteras del Estado
de nues-
tros días, que poco a poco se van transformando en Estados e ingresa
n a ra Las fronteras son las delimitaciones territoriales, naturales o artificiales,
comunidad de la organizaciín de las Naciones lJnidas.
de un Estado o de cualquier otra forma política, Las fronteras naturales son
Io que se refiere al territorio nacionar, es aquella porción de la super-
- L-Por los mares, ríos y montañas entre los países o los signos mate¡iales que preci-
ficie terrestre en el continénG-ñacio-na!'eñ lá cuai el Estado me*ica.ro
ejer_ san Ios límites como los monumentos, mojoneras, zanjas, etc.
ce en forma exclusiva su soberanía y sirve de apoyo y unidad
a nuestras ins- Las fronteras de un Estado se demarcan por medio de tratados interna-
tituciones; sujeta a la población ai poder y no torera intromisiones cionales y Ias convenciones sobre arreglos de límites, cuando colindan con
indebidas de otros poderes. "rt.tui
otro Estado, o en general en su propia Constitución y las leyes que fijan las
El Derecho internacional moderno sigue afirmando al territorio como características de esas fronteras. Históricamente es un concepto relativamente
uno de Ios elementos esenciales del Estado, en sus dos aspectos generares:
moderno, acrecentado por las luchas de los pueblos. Las fronteras son un
como una cosa sobre la que el Estado tiene derecho exclusivo y como
asiento medio para caracterizar la personalidad del Estado.
de las relaciones de autoridad. Nunca han sido tan celosos los Estados
co*o Un doble interés se deduce del concepto de frontera: a) Por una parte
en los problemas relacionados Ia integridad de su territorio, pues a ellos
se vi4culan los problemas de Ia -con fija la porción de la corteza terrestre en Ia que se ejerce exclusivamente la
soberanía-. En ocasiones hasta ál'vuelo equi- soberanía interna de un país, señalando los límites de su competencia y el
vocado o intencionado de un avión es suficiente para desencadenar
una con- ámbito de protección de los súbditos. b) Es también el límite de su sobera-
tienda mundial. El territorio fija er rímite dentro del cual ," Ia com_ nía exterior o independencia con respecto a otros Estados.
petencia de los órganos der Estado y es un factor "j"."" para
indisp".r*bl. su "IJna de las conclusiones más profundas d¿ la nueva geopolítica, afirma
desarrollo.
Hermann Heller (ob. cit., pág. 161), es en la que no existen fronteras natu-
Mucho ha evolrcionado el concepto de territorio desde las formas polí-
rales del Estado, sino que todas las fronteras políticas son zonas y iindes arbi-
,primitivas en que el territorio no tenía importancia ,tg,-r.,^, hasta el
ticas
trarios artificiales, es decir, queridos por los hombres, nacidos de las rela-
mundo-moderno en que no se concibe un Estado sin territorlo para
su de- ciones de poder y de las manifestaciones de voluntad de los que trazan las
senvolvimiento. La geografía se vincula al ter-ritorio, Ia cual realizi.
la descrip- fronteras."
274 ANDRES SERRA ROJAS
Algunos afirman que el territorio es un objeto indirecto de dominio.
En definitiva el Derecho sobre el territorio no es sino un reflejo del im-
pe¡;un sobre las personas.
Los problemas de límites territoriales entre los Estados asumen propor-
ciones de gravedad y son fuente constante de mala vecindad y de conviven-
cia violenta.
Las fronteras del Estado mexicano con Estados Unidos de Norteamérica,
con Guatemala y con la Gran Bretaña están determinadas por tratados in-
ternacionales.
El 22 de febrero de lB19 se celebró un tratado de límites entre España
y los Estados Unidos de América. Durante el México independiente se cele-
bró un tratado análogo firmado en Washington el 12 de enero de lB2B, de-
clarado insubsistente.28 EI Tratado de Guadalupe Hidalgo de 2 de febrero
de lB4B y el Tratado de la Mesilla de 30 de diciembre de 1853 sirven de base
definidora de límites entre ambos países. Arreglos posteriores han compren-
dido el tratado de aguas, Ia devolución del Chamizal, el problema de la
salinidad del río Colorado, y sus efectos en el valle de Mexicali, Ia zona
de la Agostura y otros arreglos de las Comisiones de Límites.28
Las fronteras del Estado mexicano comprenden: las fronteras terrestres
7784 ktl6metros y las fronteras fluviales 1946 kilórnetros.
La medida y la ubicación del Estado
Los Estados modernos son desiguales en cuanto a su extensión territorial
y la Unión
se ofrecen contrastes entre las enorrnes extensiones territoriales de
Soviética, Ios Estados Unidos de Norteamérica o China y las pequeñas exten-
siones de la Ciudad del Vaticano, San Marino, Mónaco o Luxemburgo.
El tránsito del nomadismo a la sedentariedad social, señala el inicio del
desarrollo del territorio por razones económicas, militares, sentimentales y
otros de diversa naturaleza. El territcrio es entonces "la tierra de los padres",
Terra Patrurn, lugar que nos proporciona el sustento y encierra nuestras más
caras tradiciones. Siempre acompaña a la vida del hombre el recuerdo del
lugar en que nació. Los apátridas son los huérfanos de la humanidad, fruto
de las luchas e incongruencias sociales.
Hasta el siglo xvr, era de Ia constitución de las grandes nacionalidades
europeas, el territorio se precisa y deslinda y van desapareciendo aquellas
28 Carlos Bosch García, Historia de las rclacioncs entre México y los Estados Unidos,
1810-lB4B, Esc. Nac. de C. Pols., UNAM, 1961.
C¿trlos Bosch García, Material para la Histo¡ia Diplomática de México, México y
los Ilstados flnidos, 1820-1848, UNAM, 1957.
2b I'ralados y Conuenciones aigentes entre los Estados Unidos M¿xicanos y otros
palses. Diversns ¡rrrlrlic:rciones, Sccretaria de Relaciones Exteriores.
Cúsar Se¡rúlve<l¡, La lrontera norte de México, Ed. Porrúa, S. A.
Raúl A. Ifcrrrírulcz, La lr,,ntcra lléxico-EUA, Bd. Terra Nova, 19B0.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 275
zonas rmprecisas, indelimitadas que hoy Ilamaríamos "la tierra de nadie".
Las c.artas geográficas inician el parcelamiento de los territorios y el hombre
hace entrar a su vida efectiva y no sólo económica, aquel pedazo del planeta
que él llama con emoción profunda su "patria".
A partir de ese momento el territorio sufrirá todas las vicisitudes de las
contingencias históricas. El Estado es uno, cualquiera que sean los aumen-
tos o disminuciones de su territorio. Francia ha visto perder y vuelto a re-
cuperar los territorios de Alsacia y la Lorena en varias ocasiones. Ha visto
invadido su territorio por fuerzas extranjeras, sin que se hubiera destruido
la unidad ,v espíritu de este pueblo excepcional.
El territorio ejerce una influencia evidente en la manera de ser de los
pucblos, que se ven obligados a adaptarse a las.condiciones territoriales, cuan-
dos los envuelven Ios acéanos, Ios rodean dos grandes macizos montañosos o
se benefician de los ríos, lagos, praderas y bosques. Las civilizaciones han
fiorecido junto a los ríos y las grandes ciudades de todo el mundo, con fre-
cuencia las localizamos en las márgenes de ríos importantes.
La tierra sigue señalando el drama del hombre y su apropiación o apro-
vechamiento, es fuente de profundas desavenencias sociales. La tierra es una
y las necesidades sociales enormes, mas el hombre no ha podido encontrar
una f órmula social para dar a todos lo que no es posible que posean unos
en particular. El hombre, suicida de su destino, sigue haciendo suntuosas
obras urbanas, y al olvidar la riqueza de los campos y los derechos de sus
hombres, añade un elemento más a las incongruencias políticas y sociales que
caracterizan a esta época que nos ha tocado vivir.
La Constitt¿cíón Política y el territorio nacional
La Constitución Mexicana de 1917 consagra en su articulado todos los
llrincipios políticos del mundo moderno, encaminados a la realización de
ios postulados de la Revolución de 1910, y los posteriores consisnados en sus
lnmiendas.
La Constitución reconoce los elementos o suplrestos del Estado. Por lo que
,,c re[iere al territorio éste aparece como una propieCad del Estado, un De-
rccho real público que tiene su origen descle la época de la Colonia en la
(lonstitución del real patrimonio. Nuestra Constitución fija los caracteres
«lel mexicano, del ciudadano, del extranjero y determina su posición frente
;tl Poder del Estado. Por otra parte, la Constitución establece la división de
los poderes, sus funciones, sus limitaciones y establece los proccdimientos
t'fcctivos, jtLicio de amparo, para que el ciudadano gbce de las garantías que
la Constitución le otorga.
La superficie total del territorio nacional es de 19725+6 kilómetros cua-
r l¡':r«los.
I'll dcsal'rollo de las costas y fronteras de la nación mexicana es de 13 098
l, ilr',r ¡ ¡r.t ros.
276 ANDRES SERRA ROJAS
El Estado más extenso de la República es el Estado de Chihuahua con
2+5 612 kilómetros cuadrados y el mris pequeño es el Estado de Tlaxcala
con 4O27 kilómetros cuadrados; en tanto que el Distrito Federal cuenta con
1483 kilómetros cuadrados.
Decía magistralmente Francis Bacon en sus ensayos y a prop6sito del
imperio: "Miserable es el estado de ánimo de aquel que tiene pocas cosru
que desear y muchas que temer."
Las entidades federativas mexicanas han nacido bajo el designio de la
incomprensión, del olvido y de la injusticia, frente a un centralismo político
desmedido que ha aniquilado la vida de la provincia. La política de los go-
biernos revolucionarios han emprendido una labor de inmensas proporciones
para acerca la periferia al centro, por medio de grandes obras viales, edu-
cativas, hidráulicas, etc. El progreso en las comunicaciones ha acercado con-
siderablemente los problemas lejanoe, que son objeto de ambiciosos sistemas
de planificación, desarrollo e integración.
Cuando en 1824 concurren las provincias al Congrcso constituyente para
dar forma al Estado federal que habían reconocido en declaración anterior,
esas entidades federativas lo eran sólo de nombre.
Las antiguas intendencias, imprecisas, irregulares, ingobernables, de enor-
me extensión tenitorial no habían alcanzado ni la madurez política ni la
madurez económica.
En aquellas regiones incomunicadas, mal gobernadas y peor administra-
das vivía un pueblo fruto del mestizaje de dos razas: la indígena y Ia hispá-
nica. La'primera hal¡ía conservado todos sus problemas y el indolente ¡n¿-
c,ehualli no se hacíá el ánimo de construir otra cultura o el medio que las
rodeaba era insuperablemente hostil para lograr una evolución más rápida.
Allí quedaban para siempre en pirámides, palacios, reductos, casas, las ruinas
de un mundo que pudo ser emporio de civilización y de riqueza.
Por otra parte, el hispano con sus virtudes y defectos, era dominado por
un profundo idealismo, un misticismo religioso y una tendencia conserva-
dora que como en el Ecce hamo de Arturo Graf, ven la vida como un nego-
cio de t¿l índole que nunca se hace en ella una ganancia que no vaya acom-
pañada de alguna pérdida.
' La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos alude al terri-
torio nacional en el título segundo, capítulo segundo de la misma, denomi-
nado: "De las partes integrantes de la Federación y del Territorio Nacional",
artículos 42 a 48.
El territorio nacional comprende:
I. El de las partes integrantes de la Federación;
II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;
IIL EI de fas islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el
Océano Pacífico;
IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, ca-
yos y arr"ecifes;
LA BSTRUCTURA DEL ESTADO 277
V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que
fije el Derecho internacional y las marítimas interiores, y
VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión 1"
modalidades que establezca el propio Derecho internacional. Artículo 42
de la Constitución.
Artículo 43, Las partes integrantes de la Federación son los Estados de
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahui*
la, Colima, Chiapas, Chihuahua, Duranyo, Guanajuato, Guerrero, Hidal-
go, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca,
Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabas-
co, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas, Distrito Federal.
Artículo ++. El Distrito Federal se compondrá del territorio que actual-
mente tiene, y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro
lugar, se erigirá en Estado del Valle de México, con los límites y extensión
que le asigne el Congreso General.
Artículo 45. Los Estados de la Federación conservan la extensión y límites
que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a éstos.
Artículo 46. Los Estados que tuviesen pendientes cuestiones de límites,,
las arreglarán o solucionarán en los términos que establece esta Constitución.
Artículo +7. El Estado de Nayarit tendrá la extensión temitorial y límites
que comprende actualmente el Territorio de Tepic.
Artículo 48. Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyácentes que
pertenezcan al territorio nacional, Ia plataforma continental, los zócalos sub-
marinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas
marítimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, depen-
derán directamente del gobierno de la Federación, con excepción de aquellas
islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdicción los Estados.
Hemos indicado que el territorio es una porción delimitada de la corteza
terrestre, mas es necesario insistir en todos los elementos que concurren a una
determinación integral del territorio.
Estudios de los do'minios del Estado
Tanto la Constitución como el orden jurídico en general enumeran los
diferentes dominios que comprende el territorio. Ellos son los siguientes:
a) El dominio terrestre;
á) El dominio marítimo;
c) El dominio del subsuelo;
d) El dominio aéreo;
a) El dominio de las aguas;
f) La plataforma continental y los zócalos submarinos;
 LA. EsrRUcruRA DEL EsrADo 279
278 ANDRÉS SERRA ROJ^S
El Estado mexicano es bañado por diversos mares en un largo recomido
g) Las plaYas marítimas; de más de diez mil kilómetros de playas. Los más importantes de esos mares
h) La zona matíttma¡, son el Océano Atlántico que se interna en el Golfo de México, el Mar de
i) La zona exclusiva' las Antillas, el Océano Pacífico y el Mar de Cortés.
El enunciado del artículo 27 pánafo quinto de la Constitución ordena:
"Son propiedad de Ia Nación las aguas de los mares territoriales en la exten-
a) EI dominio terrestre sión y términos que fije el Derecho internacional; las aguas marinas interie
Eldominioterrestrecomprendelaextensiónlimitadadclasuperficiesó. res; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermi-
lida y descubierta del territorio nacional' tentemente con el mar", etc.
El artículo 27,pártafi I de la Constitución ordena: "La
propiedad de las También el artículo 42 flacciín quinta de la Constitución señala como
tierras y aguas compr;;didat dentro de los limites
del territorio naci'onal co¡ parte del territorio nacional: "Las aguas de los mares territoriales en la ex-
rresponde originahnente ala Nación, la a:ral ha
tenido y tiene el derecho de tensión y términos que fije el Derecho internacional y las marítimas inte-
constituyendo Ia propiedad
transmitir el dominio á"-"ú a los particulares, riores."
privada." Los antecedentes legislativos sobre el mar temitorial en nuestra legisla-
IJnDerechoexcepcionaldesoberaníadelaNaciónsobresuterritoriode- ción parten del Trat¿do d.e Paz, Amistad y Límites realizado con los EUA
de la constitución: "La
termina el enunciado-á"i""át. 27 pánafo tercero en 1848, lo mismo que el Tratado de la Mesilla de 1853.
a la.propiedad prioada La primera ley que alude al mar territorial es la que figura en el Esta-
Nación tendrá en tod;;i;pá "i J*,i.rlro de irnponer
así como el de regular el apro- tuto Provisional el Imperio mexicano de 10 de abril de 1865. El artículo 51
las moda.tidades que á¡,,' 'i interés púbtico
susceptibles..de apropiación para ha- del mismo expresa: "que forman parte del territorio de la Nación, el mar
vechamiento de los elementos naturaies
cer una distribución ;;i;át de la riqueza pública y pata cuidar de su territorial conforme a los principios reconocidos por el Derecho de gentes y
conseryación. . '" salvas las disposiciones contenidas en los tratados". Este texto no estuvo vi-
De acuerdo con estos precePtos debe distinguirs::
a) La propie,dad. pú- gente por la desaparición del Imperio.
subordinada al
blica o propiedad a"i-Btáao; y b) La propiéclad privada La Constitución de 1857 no hace alusión al mar territorial.
interés general. LaLey de Bienes Inmuebles de la Federación de 18 de diciembre de 1902
Debeobservarsequeelpreceptoconstitucionaldistingueentre..tierras', en su artículo 4 fracción I, estableció I "Son bienes de dominio público o de
y "territorio ,rr.iorruüi-L" ii"t'u' son la parte superficial de i:^tt:,11:t:l: uso común dependientes de la Federación, los siguientes: I. El mar territo-
internas' que tlenen su
torio, que no es ocuPada por- el- mar o por las aguas de.materia inorgá-
rial hasta la distancia de tres millas marítimas, contadas desde la línea de
cupu su-perficial la marea más baja en la costa firme o en las riveras de las islas que formar¡
propio régimen jurídico; ás decir, "' "'á
to*pot'" el suelo nacional' parte del territorio nacional..."
nica desmenrrua, a" q'e principalmente sá
a la teoria del
en mucho El proyecto de Constitución del presidente Carranza estableció en el ar-
El concepto d" ,,,,"='ttu'Consiitución '" ""'"á
del "dominio eminente"
territorio objeto, *. * rági"o antecedente medieval tículo 42: "El territorio nacional comprende el de las partes integrantes de
di.rrrlgado por los españoles en la Colonia' Ia Federación y, además, el de las islas adyacentes en ambos mares." El ar-
"."."fr" tículo 48 ordenó: "Las ideas adyacentes de ambos mares que pertenecen aI
marginal o mar litoral tcrritorio nacional, dependerán directamente del gobierno de la Fed.ración."
á) El dominio marítimo o mar territorial' Ambos preceptos fueron adicionados y reformados por el Constituyente
EsteconceptofueestudiadoconanterioridadpcrelpadreVitoriaypor rle l9l7 . Al artículo 42 se le adicionó: ". . . Comprende, asimismo, la isla de
Hugo Grocius. Guadalupe, y las de Revillagigedo, y la de La Pasión, situadas en el Océano
que se cxtiende
El mar territorial está constituido por ra raja de ma¡maritima que abar-
I)acífico." En cuanto al artículo 48 se ordenó: "Las islas de ambos mares que
d.esde las playas hasta el alta mar libré, una exiensión Irertenezcan al territorio nacional dependerán directamente del gobierno de
cadesdelascostashastaellímitedelmarabierto.Antiguamenteestadistan. la Federación, con excepción de aquellas sobre las que hasta la fecha hayarr
ciaseseñalabaporuntirodecañón,peroeladelantotécnicodelaartillería, t'jercido jurisdicción los Estados."
debemos agregar el espacio
no p^rrnite acloptar este criterio. A esie concePto Por reforma constitucional al artículo 42 de la misma publicada en eI
aéráo, el lecho y el subsuelo marítimo' Diario Ot'iciat de la Federación de 18 de enero de 1934 se eliminó la men-
quercubre la parte más
El mar es una ";;;i;;eración de agua salada r:ión de la Isla de la Pasión, a consecuencia del laudo del rey de Italia que
los Estados con exceP-
g.o.,át del globo. E;;; ;?"" buii" los litorales de o Bolivia'
¡rasó al dominio de Francia.
Suiza
ción cle aquellos q";;; iÉt"" salida al mar como
 .LA
280 ANI)RíI.S §TI,RRA ROJAS E§TRUCTUNE Orr, ESTADO 281

Iln la lfll7, cl artíctrlo 27 pártafo quinto ordenó: "Son

Constitr¡t:ión de . I-Iasta hoy no se han determinado en forma unánime las normas interna-
propiedad de ln N;rciótt lits rt¡¡uas de los mares temitoriales en la extensión cionales respecto de la extensión del mar territorial, pues en tanto que
Mé-
y términos qrre fija r:l l).'recho internacional . . ." xico, venezuela y los paíse; africanos fijan el lír¡ite máximo de lás
agr:as
Por reforn¡l r:onstitrrr:ional del 20 de enero de 1960 el artículo 42 f.ue territoriales en doce millas y dentro de ése límite serían libres para
estable-
detallado en los sigtrientes términos: El territorio nacional comprende: I. El c-er la extensión que juzgasen conveniente; los Estados unidos-y'canadá
re_
de las partes integrantes de la Federación; II. El de las islas, incluyendo los ducen el máximo a seis millas, con seis milras, adicionales, dorrje ro,
Estados
arrecifes y cayos en los maies adyacentes; III. El de las islas de Guadalupe, costeros ejercerían en exclusividad el Derecho de pesca.
y Ias de llevillagigedo situadas en el Océano Pacífico; IV' La plataforma El Derecho administrativo que es er qrre actualmente rige hasta
-rnexicano,
continental y los zícalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V' Las que. el Derecho internacional fije en forma permanente la extensión áel mar
aguas de los mares territoriales en la extensión y límites que fije el Derecho territorial, contiene una disposición expresa -d" .r. límite, o sea el citado
ar-
internacional y las marítimas interiores; y VI. El espacio situado sobre el te- tículo 18 pá*afos primero y segundo de la fracción Ir,'extenáiendo doce
a
rritorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio millas marinas Ia anchura del mar temitorial.
Derecho internacional. Muy importante es la nueva convención sobre los derechos del mar,
La Ley General de Bienes Nacionales (D.O.F., del 3 de julio de 1942' re- aprobada por un numeroso grupo de Estados, con excepci¿., ¿" ios
EUA
petida en el D.O.F., del 26 de agosto de l9M en su artículo 17, fracción II. y otras naciones. D.O.F. del lc de junio de 1g83.
ieñala entre los bienes de uso común: Art. 17. II' El mar territorial. Este También hemos de mencionar La zona económica excrusiva regulada por
comprende: el artículo 27 constitucionai.
lc Las aguas marginales hasta la distancia de nueve millas marítimas
(16668 metros), contadas desde la línea de lamarea más baja, en la costa c) El dominio del subsuelo
firme, en las riberas de las islas que forman parte del territorio nacional, en
los esteros que se comunican con el mar, permanente o intermitentemente El subsuelo es la capa inmediata debajo de la tierra vegetal.
y en los ríos que desembocan en el mar; y El. artículo 27 párrafo cuarto de ra t)onstitución ,"ñia cuáres
son las
2c Las aguas interiores que se extiendan desde el límite de las áreas mar- materias que comprende el subsuelo:
ginales hasta tierra firme. En las aguas adyacentes al mar territorial, hasta "Corresponde a la nación el dominio clirecto de todos los recursos
-les de natura-
la distancia que fijen las leyes especiales, la Federación podrá tomar las la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de to-
medidas de policía o para su defensa que estime oPortunas. dos los minerales y sustancias q-ue, en vetas, mantos, rflasas o
1'acimientás, cons-
La Ley General de Bienes Nacionales vigente, D.O.F-, del B de enero tituyan depGitos cuya naturaleza sea distinta de los compánentes de los te-
de 1982, en su artículo 29 fracci'n II, señala entre los bienes de uso común: rrenos, tales como los minerales de los que se extraigan
-.tul". y metaloides
"El mar territorial hasta una distancia de doce millas marinas (22224 rne- utilizados en la industria; ros yacimientos de piedras deial de gema
tros) . . .", la fracción III del mismo precepto alude a las aguas marítimas y las salinas formadas directamente por lás aguasf,...ioras,
marinai; Ios productos
interiores. derivados de la descomposición de las rocas, cuándo s, e*plárución
necesite
Lal";ey de Vías Generales de Comunicaciín (D.O.F., del 28 de septiembre trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos' de materias
sus-
de 1932 que ha sufrido diversas reformas) en el artículo ls al enumerar las ceptiblcs de ser utilizadas como fertilizantes; los comiustibles minerales
sóli-
Vías Generales de Comunicación señala: I. Los mares territoriales en la ex- dos; el petróleo y todos los carburos cte hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos,
tensión y términos que establecen las leyes y el Derecho internacional. y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la áxtásion y términos
También Ia Ley de Aguas de Propiedad Nacional al señalar en el artícu- que fije el Derecho internacional."
lo 1o las Aguas de Propiedad Nacional: enumera I. Las de los mares territo-
riales en la extensión y términos que fije el Derecho internacional. zJ) EI dominio aéreo
Debemos señalar que los puertos libres que facilitan el comercio entre
los países y el desarrollo económico de una zona, son meras tolerancias de Groppali enti.ende por espacio aéreo la columna de aire encerrada en el
un Estado, sin que en ningún caso prescinda del ejercicio de su soberanía. conjunto de perpendiculares elevadas como decían los romanos us que
ad
El gobierno mexicano suscribió la Convención sobre el mar territorial sidera.
y la zr,na contigua, la Convención sobre la alta mar y la Convención sobre Numencsas han sido las opiniones para fijar ra naturaleza del espacio
pesca y conservación de los recursos vivos de la alta mar, norrnas que esta- aéreo y los límites hasta donde pueda ra soberanía á" ,, iril;;
blecen nuevos tratamientos jurídicos internacionales a estas materias' principalmente en io q.," ."rp..ir a la"*t.rrd".r"
aplicación cle la legislación nacional.
2SZ ANDRÉs sERRA RoJAs LA Esrt.ucruRA DEL EsrADo 283

señalar las siguientes: a) La La plataforma continental o submarina está constituida por el lecho y
Entre las más importantes opiniones podemos
tesis que admite tu
espacio; b) La que divide el espacio subsuelo de las áreas submarinas adyacentes a la costa, pero fuera del mar
"o*ffi-fi¡'"tt'a¡"i parte del territorio de un Es' territorial hasta una profundidad de doscientos metros o, más allá de ese
aéreo en dos porcionet''1t f;t"tta-formando
[bre no sujeta a la legisla' límite hasta donde la profundidad de las aguas que la cubran permita la
tado; la segunda r" Ñ *i'"'pota" al espació
por principios de Derecho explotación de dichas áreas. (Convención sobre la plataforma continental,
ción nacional del EstaJJ ,.rU-y.á"rr,", sino -regulada
dei Eitado sobre el espacio también adoptada en Ia Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Dere-
internaciona l; c) La i"ri, aá domínio
abso"luto
aéreo que cubre su territorio' cho del mar, en Ginebra en 1958, artículo 1e.)
Elartículo27párraf.ocuartodelaCon¡tituciónseñalaentrelosbienes También comprende la plataforma continental o submarina, el lecho y
de dominio directo d"'i] N;;ió" ,,el espacio situado sobre el territorio nacio- subsuelo de similares áreas submarinas adyacentes a las costas de las islas.
nal, en la extensión y iáái""t que fijá el Derecho
internacional"' El gobierno mexicano suscribió recientemente la Convención sobre la
VI de la Ctnstitución señala como Parte del terri- plataforma. continental en la que se establece el régimen y condiciones de
El artículo 42 fracciin
,.El .rlriio ,i,""ao sobre el territorio nacional, con Ia exten- la plataforma continental.
torio nacional:
sión y modaliclades q"! el propio Derecho internacional'" Dé acuerdo con dicha convención la plataforma continental designa:
"toUf"'ca a) El lecho del mar y el subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las
s ín embar go, aYnq': existen-
l:i'^1"-': i3i"::rg#lf" \".
tenderse por dominio aéreo o espacro aereo'
&ff;:ü; sobre
costas pero situadas fuera de la zona del mar territorial, hasta una profun-
han iogrado Poner de acuerdo a los Estados didad de 200 metros o, más allá de este límite, hasta donde la profundidad
de las Naciot", Urria",
"o de las aguas suprayacentes permita la explotación de los recursos natura-
la naturaleza y extensión de este dominio' Bienes Nacionales men- les de dichas zonas; b) El lecho del mar y el subsuelo de las regiones sub-
El artículo 29 fru;;i¿; I a" L Ley General desituado.sobre el territorio marinas análogas, adyacentes a.las costas de las islas.
ciona entre lo, bierr.. á"--rro .o-ún: El espacio
nacional, en la exten".siJn y *oa.lidades que establezca el Derecho interna- El 20 de octub¡e de 1945 el Gobierno de México formuló la siguiente
declaración: "por la cual reivindica toda la plataforma o zícalo continental
cional.
adyacente a sus costas y todas y cada una de las riquezas naturales conocidas
e inéditas que se encuentren en Ia misma, y procede a la vigilancia, aprove-
e) El dominio de las aguas chamiento y control de las zonas de protección pesqueras necesarias a la con-
un amplia enume- servación de tal fuente de bienestar. En 1958 México participó en la Confe-
El artículo 27 pánafo quinto de la Constitución hace rencia de Ginebra sobre el Derecho del Mar. Estas reuniones se han venido
ración de cuáles son las aguas propiedad de la
Nación'
clasificar: en a) aguas celebrado periódicamente.
De acuerdo pit"pü, iu' ug'u* se pueden
"or, "r,"
públicas; Y D) aguas nrivadas'
de las aguas disponibles g) Las playas marítimas
Las aguas Públi.rí;;;;;nden la casi totalidad
en el territorio nacional. Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por
Lasaguaspril,adassonaquellasaquealudeelarticulo2Tensupárrafol virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde los límites del mayor
de la Constitución, i;.";;; dtl que pueden ser libremente alum- reflujo hasta los límites del mayor flujo anuales. Art. 29 frac. IV. LGBN.
"'b*tlo por el dueño del t*Y:-f
bradas mediante obras aitificiales y apropiarse
señalados por la constitución y las aguas pluviales que §on prople- h) La zona maritima federal terrestre y los terrenos ganados al mar
lo,
dad"oro,
de la persona sobre cuyo fundo caen' La zona marítimo-terrestre forma parte de los bienes de dominio público
de la Federación y la ley los clasifica también como bienes de uso común.
La zona marítimo-terrestre es la faja de veinte metros de ancho de tierra
f) La plataforma continental y los zócalos submarinos firme transitable, contigua a las playas del mar o de las riberas de Ios ríos,
EIartículo2TpfurafocuartodelaConstituciónseñalaentrelosbienes desde la desembocadura de éstos en el mar, hasta el punto rio arriba donde
.,todos los recursos naturales de la plata-
de dominio clirecto á" iu N^ci¿.r: Ilegue el mayor flujo anual. Art. 29 frac. \/. LGBN.
las islas"'
forma continental y los zócalos submarinos de También Ia ley considera como zona marítimo-terrestre las riberas y zo-
42 fncciír cuarta señala como parte del territorio
También el artículo nas federales.
,,1,u ptrtJror-a-continental y los zócalos submarinos de las islas, Diversas leyes fijan el régimen juridico de la zo¡a marítimo-terrestre, des-
nacional:
cayos y arrecifes." <le luego el artículo 27 párrafo V de Ia Constitución; lo mismo que la Ley
 LA TSTRLICTURA DEL ESTADO 285
284 ANDRÉS SERRA ROJAS
la propiedad privada de bienes inmu.ebles necesarios para el servicio
clerales.
de Jurisdicción Federal' y la
General de Bienes Nacionales, la Ley de Aguas dilecto de sus embajadas o legaciones."
Lev General de Vías de Comunicación'
""'Ei;;rf."f" S+ á" 1u LGBN alude a los terrenos
ganados al mar'
l)l Derecho astrofísico o ultraterrestre
El hornbre da los primeros pasos trascendentales en la conquista del es-
La doble función del territorio pacio aéreo. La inquietud inconforme traspone la Tiema para llevar a otros
en fron- planetas la ciencia y la técnica, que tal vez abrirán nuevos horizontes para
a) La función negativa: como límite de competencia territorial
Estados y dentro de la la acción humana.
teras, espacio, mares, :;il; tierra', frente a los otros
En la medida que Ios éxitos se van sucediendo, otros problemas vienen
cual se ejerce el Poder'
desde el punto correlativamente. Las grandes potencias que realizan las pruebas cósmicas que
b) La función positiva: como asiento del poder' -tanto implican cuantiosas inversiones, no realizables por otras naciones, se apresu-
de vista interior para realízat sus fines fundamentales'
Es frecuente
"o*o "*t"tior
.".oro.". *a áoble función al territorio. En primer término ran temerosas de que los mundos nuevos que se abren a la experiencia pue-
el ámbito dentro del dan con'ertirse en bases militares o en ireligrosas posesiones que pongan en
el territorio es una ¿"ti*itt"ió' política, Porque señala peligro Ia seguridad y la paz universal.
cual se ejercer el poder del Estado'
También hay un;;;; ;ar,i.,o a"t territorio que señala el dominio "El Derecho aeronáutico, afirma Bauza Araujo (Hacia un Derecho astro-
o zo a prohibida P";"l*;;i* ntttaot' Un Estado soberano no puede náutico, pág. 81), es la rama dei Derecho que estudia Ia calificación y regu-
como él se encuentra obli- lación jurídica <Ie todos los factores intervinientes en la actividadl astio-
tolerar intromisiones indebiclas en su territorio, náutica (ambiente o espacio astronáutico, vehículo o astronave, y personal
gado a respetar l" i"t;;;id.J t"..itoriut de sus vecinos o el territorio de cual-
especializado o gente del espacio extraatmosférico), así como todas las relacio-
quier otro Estado.
que relaciona a un Es- nes de Derecho, públicas o prii",adas, nacionales o internacionales que surjan
Debe señalarse la impenetrabitidad del. territorio
sólo puede existir como consecuencia de la mencionada actividad."
tado con su soberanía, es decir, en un terr¡torio T:t11:'
alterar este prrn- Es evidente que el nuevo Derecho astronáutico es una rama del Derecho
arrqr" la doctrina menciona numerosos casos que puedeny otros' público, i:ero la doctrina que io informa y da bases a sus problemas media-
pot medio cle tratados, ocupaciones violentas
el poder público tos o inmediatos debe caer bajo severas prescripciones del orden internacio-
En el interio. d" ;;-E.i;do ciicunscrito territorialmente
"ipio-,
Los artículos 42 al 48 de la constitución preci- nal. Correspo¡rde a las Naciones Unidas desde luego ir bosquejando el régi-
nacional ejerce su roü.u.riu.
men jurídico del futuro, que jamás deberá ser objeto de un Derecho privado
san qué lo qrr" comprende el-territorio nacional'
", una población a cargo o de un Derecho estrictamente nacional,
Esta soberanía interna se traduce en el gobierno de
como fa de-pagar los.im- La historia está plagada de errores, y el irregular mundo que vivimos
de la cual corren .¡iig;.iá"., de Derecho"público.
con los deberes políticos' ha. logrado perdurar a pesar de que el hombre jamás se puso de acuerdo en
puestos, subordinarse ;i;¿;i;"; de policía'' cumplir
cumplir con lo' que dispongan las las cosas del futuro. Al no anticiparse desinteresadamente a ellas, el egoísmo,
someterse a los tribLr;;ñ:; "; get':tal'
Ettado que se rige por disposiciones el interés particulár, Ia ambición, desbordaron la vida social y hubo que
leyes. Hay un aspect;;e iu átti"iiua deí
vioiar la soberanía de otro, si construir un Derecho a la medida de esas fuerzas negativas de la vida social.
de orclen internacioál--Ñi;¿; Estaclo puede Ver el futuro racionalmente es caminar juntos en una empresa común. No
no es con su pleno y expreso conseniimiento' obliga a los deseamos un cosmos bajo la bandera de ninguna potencia en particular, sino
El principio a" í""ipt"tiaad y. de^convivencia internacional
un crimen en al servicio de la humanidad. La reunión de dos naves de rua y de la unss
Estados a una ioluUotutíó"' Si un individuo comete
"o.ai'i que se celebran de en el espacio puede augurar una nueva etapa. Mientras tanto la oNu piensa
un país y huye .;;; ;;ro l;t tratados de extradición
"
acuerdo con las ,rorár'"orrrtitucionales,
arresto del delincuente
permiten.el que, por hoy, no debe crearse ningún organismo internacional para esta
ut pui, qt'" tot'"'pot'd' para'que sea juzgado de acuerdo con su materia.
y su traslado
legislación'
Orocasoeselqueseñalaelartículo2TpirrafoVllfracciónprimera'
.,El Estado, de acuerdo con los intereses La geopolítica
tercer inciso d" h'[;";;i;""i¿",
podrá' a juicio de la Se-
públicos internos y b;^;ilI;tá' a" ttt;ptocidad' El Estado moderno debe necesariamente poseer un temitorio, porque des-
a los Estados extranjeros para
cretaria de Relaciones, conceder autorrzación cle luego no concebimos un Estado sin territorio, ni un orden jurídico total
de la residencia de los Poderes Fe-
que adquieran, en el iugur permanente
zSG ANDRÉs sERRA RoJAS LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 287

quenoestédelimitadoPorunánbitoesp-acial.Losfactoresgeográficosman.
'Estado edición, 1956, Teide, Barcelona.) Y Cortada Ruis (oá. cit., pág. 5) agrega:
tienen una i-portunt";;i¿; ;tn el en un constante proceso de "No hace falta ser una potencia industrial, ni poseer un vasto imperio mer-
adaptación def hombre al medio físico' cantil para que el influjo exterior se deje sentir fuerternente; hoy, más que
Loscasosdirr.rro,dtladoctrinatradicionalhabíaseñaladodeEstados nunca, los fenómenos económicos tienen un alcance mundial al que difícil-
y Francia invadidas por
sin territorio ob"d".íun , "u"u' anormales: Bétgica rnente un país puede sustraer§e."
los ejércitos ul.*ur,.r'-rl f""a¡" ser ejempJo' dt Estado sin territorio'
"'
territorio, ya que restable-
Esas nacion", .r, ,,irgú; á,; p..diao
habían su
soberana sobre ellos'
cida la normalidad plffii* readquirían su potestad en forma per-
Derecho del Estado sobre el territorio: el Estado tiene un Derecho real
puede una fracción á" ,., territorio qrr.d* incorporada )t de doninio sobre su territorio
pueden o no
manente o en forma Orrrri,o.iu a otro Eitado'
Esas porciones-
tna parte considerable de su terri- La determinación de la naturaleza del Derecho que el Estado tiene
perderse definitivame,i". Itl¿¡to p"igiq
1847. Fran-
sobre
en
torio con la invasión á" l* dá
Ertudos Unidos Norteamérica s"r territorio ha sido objeto de una especulación en la doctrina política mo-
y la Lorenaen 1917'
cia, en cambio, ,".ouJio' ttttito¡* de la Alsacia derna, por las graves implicaciones que tiene este problema en el orden in-
Elterritorio"o,,*aou_.,,selementosdesempeñanunpapeldeimportan. ternacional, por constituir el límite a la soberanía y al Derecho del Estado.
cia sobre la Población. ¿De qué especie es el Derecho particular del Estado sobre su territorio?
La vida ,o.irl, y política de un Estado tiene una inmediata Diversas opiniones han sido emitidas para determinar la vinculación te-
""á"ómica
relación con Ias .""ü;i;;;t dá s" s"elo' Por ello \a geogtafia política al rritorial al Bstado. Las más importantes son las siguientes:
precisar las relaciones
estudiar las condiciones del medio físico, se afana por
que origina. a) La opinión del territorio objeto
Loreducidodelterritoriode]aGranBrctañaexplicalaexpansióncolo-
para su industria' La opinión del temitorio objeto, llamada también de la propiedad o do-
nial del Imperio, pr." áUi"*r las materias indisp:nsables parte de una auto-
Unidos durante el siglo xrx minio o teoría patrimonialista, supone al temitorio como una cosa sobre la
El aislamiento d" lo, EJados la
suficiencia ,".rr.ro,'de consideración' así como el aumento d': Pobla- con
cual el Estado establece una relación jurídica, como la que existe entre un
".,
ción ha obligado o oi" foi, al mantenimiento
de relaciones económicas propietario y un inmueble.
"exportadores Esta opinión tiene antecedentes en la época medieval en la que el mo,
otros países de materias primas'
el determinar
Ha sido ,^, p.";;;;;Ját' "o"*ut'ü a" lu ciencia moderna EI
narca era el dueño de las tierras que poseía. En algunos casos se estableció
las relaciones entre í;|,;; y iÁ orgurliruriones políticas. sociólogo _ale- la dualidad entre dominio eminente que corresponde al monarca y el domi-
invlntó- el concepto de- Geo- nio útil y derecho a aprovecharse de ellas bajo las condiciones que se esta-
mán F. Ratzel tpri;ttr.ri, G'og'opi,1897)'
-
los hechos politicos y
política para señala. l, it'flt'""áia geográfica sobre blecen por el propio soberano.
¿h i't"rd"p"ndencia de los dátos geograficos y los acontecimientos po- En Ia Bula del Papa Alejandro VI se establece la propiedad del real pa-
;;;;i;;
líticos, abstracción h;;;á" las causas ht'á'iut trimonio sobre las tieiras qrr" r. descubren, delimitanáo íos derechos de los
de aquellos aco-ntecimientos"'
del Estado
la. geooolítica es la cienciá monarcas de España y Portugal.
Según Ia a"tirri.iá,, a" Kjellén,
"ri*"ificatiámente como soberanía. En tiempos
como organir*o g"og;áti." -"áV La teoría del territorio objeto fue impugnada por el pensamiento liberar
,.r" Geograf ía política afirmaba que ésta es
la del siglo xu< y más tarde por la escuela alemana.
más reciente, a.,rro" ól* Su cam-
;i;;.i; il" estucl-ia lu *otuat y h esf-era-de poderío de losEstados"
contemplada como lugar de
La constitución mexicana en el artículo 27 párrafo I acepta esta tesis
po de observación * l"-."p".rí"ie de la Tierra, del territorio objeto al afirmar que "la propiedad de las tierras y og.rus co.rr-
donde se desarrolla la vida
actividad de Ias sociedadeí ht'm'nu' y "'"""'io prendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde original-
de los pueblos orgá.ri,,áo' en Estad'os' Ocúpase'
por consiguiente' de las mente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el
relaciones a" tu. li'a"' políticas "o" "i "tpuáio que habitan y el área dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada". Esta
"ot".ti't írltima parte del párrafo citado y el párrafo rII del propio aitículo que fa-
de tráfico.
..Lageopolíticaesladoctrinadelespaciovital.Resumelosresultadosde culta al Estado "pa.ra imponer a la propiedad privada las modalidades que
una síntesis explicativa'
la geografía históricl ; J" 1? -g-'ografía- po!ítica en políticos y diplomáticos dicte el interés público", desvían la tesis del territorio objeto hacia la pro-
que intenta apli.a. I L tá*l¿;"Ji¿" a" los sucesos piedad como una función social:
contemporáneos. No pertenece proplamente
a la iiencia geográfica." (J. se ha impugnado esta teoría afirmando que la relación entre el Estado
IJniversidad de Barcelona' 2q
Vicens Yives, Tratado' G'ni"J ie Geopolítira' v su territorio, no es semejante a la relación que mantiene el propietario con
 LA E§TRUCTURA DEL ESTADO 289
ANI)¡'í1S sl llll^ R()J'\s
2BB
l'lstado para realizar actos de poder público, de imperio o de mando. Todas las
('()s;t extel'na y en cambio el territorio
form¿r
su inmueble, I)u(:s óstt' t'l; lltlil territorio-Estado no puede lx:rso¡las quc están en el territorio del Estado están sujetas a su jurisdicción.
parte del concePto ""t""' tlt: I'lstado'
La reláción I)entro de estas opiniones señalamos la del profesor Kelsen que afirma
Algunos afirman que el
ser de naturalcza ,.',,i;";i,;, ,i.].ur,i.tt'.pt"otul' <¡rrr: el territorio no es otra cosa que el ámbito espacial de validez del orden

territorio es un objet«r irrtlirecto de

domrnto' jurídico estatal. En definitiva el Derecho sobre el territorio no es sino un
rcflcjo del imperium sobre las personas.
El maestro vienés afirma: "El espacio, al que se circunscribe la validez
b) l,a o¡rinión d.'l territorio sujeto tlcl orden jurídico estatal es lo que se llama territorio del Estado; bien enten-
dido que se trata del espacio de la 'validez', no del ámbito de la eficacia del
L:ropinióndelterritoriosujetodefinealterritoriocomounelementoin- rrrden estatal. Este carácter completamente normativo se revela advirtiendo
El plder del Estado no se puecle ejer-
tegraclor de Ia person.iiáJ-a"i'Bstado. El que sólo es 'territorio' el espacio en que 'deben' realizarse ciertos hechos, es-
;;;;; exclusivamente a su soberanía'
cer más que sobre
" "uotait'u¿á público sin el cual resulta inex- ¡recialmente los actos coactivos regulados por el orden jurídico; no el espacio
territorio aparece "";;;il;;** !'.ntuer cn el que de hecho se realizan, como se afirma corrientemente cuando se
plicable el propio o'J""-i"tiáico' Tesii.defendida -pot f"ltt':-,, de la dice que es el teritorio en que el Estado actúa su poder." (Teoría General del
Leon Duguit qt'" territorio es t'n ellmento constitutivo el Iistado, Ed. Labor. Barcelona, 1934, págs. 180 y siguientes.)
"fi;; "t ¿"tit' el Estado que posee
persona Estado, "t
'i" "l":';i;t"t"'j;';;;;ut' ia condición de que haya un te-
poder político ,,o ptt"ü9i"t*;t '*o,^::l y agrega: "cuando se dice en
rritorio exclusivamente afácto a su ejercicio sábeianía territorial' no se pre- Opinión aceptada por el Derecho internacional moderno
lenguaje corriente, q* a Estado
tiene una
eierce su poder sobre todas las
personas
tende decir *e, qr"tlLo', "i ñ.á¿á poder El Derecho constitucional y el Derecho internacional mode¡-no sostienen
a r"át no puede ejercer su
que se encuentran;;;t"i;titn'io v ltttitoti""' (Leon Duguit' Traí¡é con evidente razón que el Estado tiene un pleno Derecho de propiedad sobre
¡ personas que ;;-;;11"" fuera .á "'
"il'irí;i
sobre su territorio. Algunos autores sostienen que es un Derecho de propiedad suí
I ,o"stitutionnel, t' II' par' 7 ' 1923') como sujeto afirma generis.
El territorio es una partc del Estadoaláonsiderado '
tcrritorio de que habla el Dere- Ningún Estado se concibe en la actualidad sin un territorio y los proble-
y Dc-recho
George Jcllinek
"g;;; "q'" "r petsonas' mas que él suscita son de una notable gravedad. Es suficiente el vuelo de
I
t',;;:";ti;;;;reflejo de la doni¡'tación sobre las
cho político subjetivo"' un avión extranjero sobre un tenitorio nacional para que pueda desencade-
es decir,
"" o"'"Ji"'*'*¡t''*-'i
,r,, o"t""t'" en sentido
nar una contienda.
", t "que no t'"y puede haber un dominio
Para apoyar
""-lááu' ^fi'm "i
r"b..;í terriiorio; más bien debe de- Autores modernos han emitido opiniones originales sobre la naturaleza del
sobre las personas dir;i;á"i-á.-i"i" Derecho que tiene el Estado sobre su territorio. Para Laband este l)erecho es
cirse que todos tos ;.;;'á";;;l;i.
r*rir"aG dentro del Estado, mantienen
sirve' por consiguiente' un Derecho real de naturaleza pública.
necesariame"," ;;j;"i¿"-tt" "l t"'-titotio' y és!e'i*prrium. Todo acto de
""' da Jean Dabin (L'Etat oz¿ le Politique, Essai de definition, Dalloz, París,
de fundamento rear á"ffiili;',áLl
a.r o.á
"í
su pft'ii"a dentro del propio
territorio' 1957, pág. 50), ensaya una explicación de Ia naturaleza del Estado sobre su
mando solamente pt'"á"'^ttu'zar
¿" iu ou1-1Imita el Derecho territorio que se aparta del criterio tradicional:
o en territorio extiJiJ ""-\'ittt'a qu¡ "*i""sión
se llama pues' superioridad
del terri- "Teniendo por objeto una cosa, se. vería sin razón un Derecho de sobe-
internacional al propio poder' Lo una función sustan- rania (im.perium),porque la soberanía implicando el mandato, no puede ejer-
de. un modo clásico'
torio, no es, como f"" Aitno Gerber esta función, desde cerse más que sobre las personas, no sobre las cosas. La expresión 'soberanía
tiva del poder del ii"Já,'rf". O¡1".
*ar Ui"" r.-.o"funde del'Estado'
del poder
el punto de vista a"i ñ"'át¡t
pátíti*' J;l; territorial' encierra un equívoco: toda soberanía es personal; ella no puedá ser
N" '"áiá'a
tanto' el tertitotio trn objeto llamada territorial más que en tanto que ella rija a las personas que se en-
considerado dentro";;-i"'¡t^'¡' "s,'P"' cuentren sobre su territorio. Llevándolo sobre el territorio mismo (ius in re
i"a"p""ái""te del poder del Estado"' corporali), este Derecho del Estado, no puede ser, por tanto, más que un
Derecho de dominio (dominium), que se traducirá por ejemplo, por el Dere-
límite cho de expropiación de inmuebles por causa de utilidad pública o por el
c) La opinión del territorio Derecho de devastación con fines de defensa nacional (teoría llamada del te-
que- el' territorio no es otra
cosi^t;"."t1**i:i rritorio objeto)."
Se afirma en esta opinión que encrerra
el marco
a" U*roi".roia de un Éstado, Cs decir,
 LA E§TRUCTURA DEL E§TADO 291

str'RRA RoJ^s
290 ^NDRú's El régimen que se llama de capitulaciones, permitió, en algunos Estados
de Oriente, gozar de jurisdicción para conocer de ciertos delitos de los na-
mas de propiedad' To'
Dentrodeestecriteriocll)t:rechodclEstadosobresuterritorioes¿r¿ cionales de su país.
Derecho real especial,''o- instituciona: tienen";;;Derecho
una finalidad funcional' no Pu- La ultraterritorialidad se ve limitada en el orden internacional moderno
dos los derechos q'" tti f
i"á" t"tg' a un servicio de inte- por el ansia de libertad de los pueblos y a cada instante revoluciones o per-
esos bienes se afectan
diendo tener nada en propiedad' turbaciones son síntomas manifiestos de ese proceso constitutivo de un orden
rés general. . internacionales esgrimido las di-
:_.^--^^i^nalcs se han esgrin estatal.
En nuestras largas controversias que el Estado tiene El principio de extraterritorialidad tiene otro sentido. Resulta de la cor.
versas teoría,
ia naturaf* a"i O"recho hasta la propiedad
o'" dialidad y de los problemas que engendran las relaciones de los Estados. Bajo
"*'i""un-
i;;"#;;i d";;-"lit'"tt*
sobre su territorio, d5'd" un criterio de reciprocidad los Estados encuentran formas permanentes "de
nuestro orden constitucional'
plena del Estado.0"" ;""t'd el legítimo actividades mínimas" que no afectan por sí mismas el ejercicio de un poder
Hemos consrderado siempre
como un-f.in.ipi" de soberanía y la sustitución de otro poder extraño.
jurídi'co al que debe estar
a?gimen
Derecho del Estado ;:"i#;';t;'ii:" Los cónsules asume» funciones en otros países de notarios, oficiales del
*Tt:i: dcr territorio que relaciona a un Es-
registro civil con respecto a sus nacionales. Los navíos de guerra y sus tripu-
l;:n:"ilffinrt,ouitida,d. un Estado' laciones gozan de cierta extraterritorialidad en los. puertos que así lo han
decir, rrn t.r¡tl"rio-.ato p""a" existir
tado con su soberanía, es "rr casos que pueden altprar
este prrn- reconocido.
nrenciona numerosos Con anterioridad hernos señalado una disposición del artículo 27 consti-
aunque la doctrina otros' v
tratados' ocupaciones violentas
:tioq, il ffi;;'d" tucional, para que un gobierno extranjero adquiera la propiedad privada de
bienes inmuebles para el servicio directo de embajadas y legaciones.
Los grandes problemas históricos de los últimos siglos han originado gra-
ad y xt r at err it oñali da d ves perturbaciones territoriales: gn el mundo de los propios territorios nacio-
IJ ltr at e rr it o r i ati it e

nales europeos o por el desarrollo expansivo del colonialismo.

Enprincipiolasleyessurtensusefectosenrelaciónalterritoriodondehan Los tratados internacionales o las mismas situaciones de hecho qLle en-
de la lev se liga estrictamente genclran las luchas sociales y de conquista, traen aparejadas, complejas si-
sido dictadar. Er .#;.';;';;;;;.ülia^asu ;;"; t'o' pád"t"t legislativos legí-
al áreageográfica ;; il q"" tienen tuaciones territoriales, cuya solución sigue siendo grave o peligrosa, para la
timos. r-l supuesto oue un Estado
crrnrreqto qtr ¡raz universal.
parte del En esos convenios, Ias grandes potencias se han visto poseedoras de gran-
EI principio de extraterntorialidad de
a" uplitutiOn 'na ley más allá de su
soberano pr"dt ajeno des extensiones territoriales creándose un Derecho ultraterritorial o modus
"*t""-á"' "i "u*po
territorio. IJn extranjero es
sujeto d:
?-";;;h; of:t en un- territorioen el ex- uiuendi internacional para tener sometidos territorios de escaso d:sarrollo
p"ta" tu"ti""ti d"lito' co-m-etrdos
a su patria; tumbié"'"' Estadá que atenten económico o cultural.
-á^tcontra su seguridad'
tranjero por sus "Éii*' a"ütos En la Conferencia de la Organizaciín de las Naciones lJnidas, en San
ultu forma Parte del territorio de Francisco, prevaleció el criterio de que estos territorios, eran poseídos Preca-
Se ha estimado que un
buque
pabellón'
"" t'i f*'* extranjero se someten a la riamente por las grandes potencias en tanto que ellos adquirían su propia
la nación q'" u*pu'u su
"'de los buques de guerra que se rrgen cap,acidad econó'mica, política y social.
lesislación a.r rrrgul, "t"'"*"p"iá" Algunas naciones han tenido la habilidad de asimilar a su propia vida
Ñ¿:tHff;X5;:''**rder su dominio más auá de su.te.rritorio original,
Las
nacional esas extensiones territoriales incorporándolas a su propia estructura
cuando ti"." .otojlr";;;iiÁ,
,"ur"i"-- á.r" .;"."" argún dominio' política como en el caso de Inglaterra, u otorgándoles su autonomía o in-
ofrecen p'ábl"*ut muy-complejos'
t""lt t"l"J'aud dependencia. Esta gran nación se ha enfrentado con decisión al problema
formas de Estado
por una cumpuñ^ universal para
devolver político de estos tiempos; creando nuevos Estados o transformando sus for-
i-u .ruPresente se caracteriza
r* ""urá: * ¿ ,i ;'"" i"á"p'i'¿:l
j
;"1 ::i,",i,""T"1f :; ""1 T,,lli:,'tT:';
mas políticas.
Ifermann Heller (ob. cit., pág. 162, 4a edición) concluye:
",rrr*".oro,
r,
ejemPlos de Pueblos que se
"Encierra extraordinaria importancia para la posibilidad de una concen-
pendientes' motl\ ¡o de la terminación de
las dos gran- tración de los medios políticos de poder, la disposición geográfica del terri-
En los tratados originados con vieron facultadas para ocupar torio. En este particular el ideal sería, tanto por motivos estratégicos, como
las potencias se
des guerras *t"'aiut"'"pasadas' u"gutu" al punto necesario' eco-
deterrninado, **i:"iJJ ffi ;ii ét* económicos, que las fronteras presentaran una forma circular, con el poder

;;;; ;;"ltural, de lograr su libertad'

292 ANDRÉs sERRr\ RoJAS
emplazada en el centro y las provincias menos importantes en la periferia.
Las fronteras sobremanera dilatadas, y por eso dificiles de controlar y defen-
der, como las de Prusia aun bajo Federico II, pueden ser políticamente muy
desfavorables, y también serlo el emplazamiento de puntos de importancia
económico-militar en Ia frontera, como sucede con la industria pesada ale-
mana. Pero la misma Prusia federiquiana es, a la vez, un claro ejemplo de
cómo la unidad del Estado no se basa en la unidad geofísica o geopolítica
de su territorio y de cómo no existe una dependencia, nacida de leyes natu-
rales, de Ia actividad del Estado respecto a condiciones geográficas."
4. Et poorn po¡.irrco
El poder del Estado
El poder del Estado o relaciones de poder es un aspecto significativo de
un sistema político, que distingue la politica de cualquier otra actividad hu-
Tnana El poder es un medio poderoso para que el Estado pueda realizar sus
Jines, o la capacidad de imponer obediencia.
Cuando obsen'amos el inmenso poder material de las dos grandes poten-
cias-Estados contemporánso5 Estados Unidos de Norteamérica y la Unión
-les
de Repirblicas Socialistas Soviéticas-, con poderosas economías que se pro-
yectan sobre todo el mundo, haciendo temblar y desquiciar las frágiles eco-
nomías nacionales; con sus grandes arsenales atómicos para atemorizar a la
humanidad y para poner en peligro al planeta, en una desenfrenada y ab-
'surda lucha por la hegemonía mundial, renace en nosotros la idea de un
Leviathan, que jamás soñara Hobbes, de tal magnitud.
En resumen y de acuerdo con llauriou: el poder político es una libertad,
una energía y una superioridad, que realiza una empresa de gobierno y go-
bierna creando orden y gobierno.
Si observamos a los demás Estados de hoy, dominados por la inflación,
el desempleo, la inestabilidad de sus monedas, lo mistificado de sus liberta-
des, lo ilusorio de su régimen democrático, y otras calamidades, vemos aPa-
lecer como tema siempre presente y dominante el de /as r'elaciones de poder
cuyos resultados actualizan aquel pensamiento de Rousseau: "El hombre
nace y en todas partes vive encadenado. Algunos se creen dueños de los
otros, pero no por ello dejan de ser menos esclavos," Un Estado por peque-
ño que se Ie considere puede perturbar Ia vida de otro Estado.
Todo esto es una vieja historia que viene del pasado. Desde la antigüe-
dad se ha venido explicando la política en función de las relaciones de poder.
Para Laswell la Ciencia Política "como una disciplina empírica, es el estudio
de la configuracióny reparto del podet''. Es cierto, afirmó Friedrich, que "la
Ciencia Política sin el Derecho es un fantasma", pero, debemos agregar, Por
nuestra cuenta, que la Ciencia Política sin el poder de la comunidad y en
particular, sin el poder del Estado, carece de toda sustentación.
LA ESTRUCTURA DEL EsrADo 293
La teoría tradicional señala como tercer elemento del Estado: el poder
drl ¡¡t¡o¿o. Los problemas y relaciones en torno al poder público constitu-
)'{'n aspectos fundamentales de la política y sobre todo del sistema político.
No hay duda de la preeminencia del poder en la política. En cuarqüer sis-
t.nra político que domine la vida del Estado, aparece como su mejár forma
tlc expresión la autoridad, poder político o poder del Estaclo, que tiene por
linalidad organizar la vida política. El concepto de poder se ráviste cle ia-
lias acepciones, haciendo difícil la formulación de una teoría de esta mate-
.ia. Queremos insistir que lo importante no es sólo la discusión del poder,
sino la integración, cauces, usos y limitaciones del poder. La teoria *oderm
s-eñaia que el poder debe ser soberano, en consecuencia, sólo el poder crel
Iistado es soberano, sin que se toleren otras entidades soberanas quá aquellas
«1ue el propio Estado provee de soberanía.
"Toda unidad de fines en los hombres, dice Jeltinek (ob. cit., pág.349),
necesita la dirección de una voluntad. Esta vcluntad, que ha de cuidar de
los fines comunes de la asociación, que ha de ordenar y ha de dirigir la eje-
r:ución de sus ordenaciones, es precisamente el poder cle asociación. por eslo,
toda asociación por escasa fuerza interna que posea, tiene un poder peculiar
que aparece como una unidad distinta de sus miembros.,'
Autoridad, poder originario, influenciE organizaciín política y poder del
_
Estado son conceptos que, tanto en la historia como en la rea[dád de ras
instituciones, guardan una estrecha vinculación. Algunos autores como el
P. Luis lzaga,S. J. (Etamentos del Derecho po!ítico, t. 1, pág. l2g,2a edición),
nos hablan de autoridad como "un principio director que eficazmente ordene
y regule los actos de los ciudadanos hacia el bien común',. Sin embargo,
habremos de hacer distinciones sustanciales entre el concepto de poder pú-
biico y el de autoridad, aunque guarden estrechas relaciones.so
Nos dice Jacques Maritain (El Hombre y el Estado, Ed. Kraft, Buenos
Aires, pág. 148) :
"La autoridad y el poder son dos cosas distintas: poder es la fuerza por
medio de la cual se puede obligar a obedecer a otra. Autoridad es el Derecho
a dirigir y a mandar, a ser escuchado y obedecido por los demás. La autoridad
pide poder. El poder sin autoridad es tiranía."
En su acepción general el poder se refiere al dominio, imperio, facurtad
y jurisdicción, que se tiene para mandar o para ejecutar una cosa. *La ca-
pacidad de crear o destruir un Derecho u obligación legales, Lr otra fuqrza
legal." 'r
como indicamos, el fundamento del poder es la facultad de tomar decisio-
nes políticas. Son ellas las que implican las más graves responsabilidades para
Ios funcionarios públicos. "El poder puede definirse por la capacidad que
ao
Jorge Moreno collado, Introducción al estudio del poder del Estado, r, Invs.
Socs., UNAM.
a1
Jacques van offelen, Pouuoir et Liberté, Ed. Du centre Hymans, Bruxelres,
1 vol., 220 págs.
294 ANDRÉs sERRA RoJAs
posee un actor de la vida política para obligar a otro a realizar un acto deter-
minaclo; se diferencía de la influencia por su carácter obligatorio, por el even-
tual recurso de la coacción y se distingue de la autoridad por Ia ausencia de
toda precisión en cuanto a su carácter de legitimidad." (La Politique, Director
Jean Luc Parodi, Hachette, pág. 382')
Para Max Weber: "Poder es Ia probabilidad de que un actor dentro de
una relación social esté en posición de realízar su propia voluntad, a pesar
de las resistencias, independientemente de las bases en que resida tal probabi-
lidad.,' De esta manera llega a su concepto de poder, que tanta influencia
ha ejercido en los estudios políticos: "LJna asociación política coactiva con
una organización permanente será llamada Estado si, y en tanto que, su apa-
rato aJministrativo logra manten3r con éxito su pretensión al monopolio del
uso legítimo de la f.uerza física pará el cumplimiento de su orden'"
Nuestra Constitución consagra en el artículo 39, el principio fundamen-
tal del poder: "todo poder dimana del pueblo, y se instituye Para beneficio
de éste".
En el Derecho público moderno el poder se refiere a la autoridad que
tienen los órganos áel Estado en quienes el pueblo deposita el ejercicio de
su soberanía. lutoridacl es el poder que es aceptado, respetado, reconocido y
legítimo. Un poder institucionalizado.
"Llamaremcs autoridad al Derecho a dirigir y mandar, a ser escuchado
y obedecido por los demás y llamaremos poder a la fterza por medio de la
cual puede obligarse a los demás a escuchar y obedecer. . . Hasta el límite
en que es poder, la autoridad desciende al nivel material; en cuanto es auto-
ridaá, el poder se eleva al nivel moral." Jacques Maritain, Democracia y
autoridad.
Por su parte Hauriou (ob. cit., pág. lB1), al hablar del poder de Derécho
indica:
"Es aquel cuyos elementos internos están de tal manera dispuestos que,
subordinándose al poder de dominaciln a la autoridad y a la competencia,
resulta el poder dueño de sí mismo y puede así consagrarse a su función."
El poder de dominación, poder creado o tolerado por una sociedad para
su autodefensa, es un poder irresistible. "Dominar quiere decir mandar de
un modo incondicionado y poder ejercitar la coacción para que se cumplan
los mandatos."
El poder es a la vez una. fuorza ?rToral y jurídica y una fuerza material.
La primera lo encauza y lo justifica, la segunda lo otganiza y la tercera le
permite cumplir y realizñ los fines de una comunidad pólítica. Esta fuerza
material definitiva es la que permite mantener la supremacía de un poder
que manda sobre los demás poderes. El poder de dominación está ligado
al principio de autoriclad. Mas históricamente no todo poder dirnana del
pueblo, sino de complejas circunstancias en que la fuerza y la arbitrariedad
han jugado un papel importante. Determinar el fundamento del pcder es
tema básico de nuestra materia.
LA EsrRUcruRA DEL EsrADo 295
l,rt ¡rresencia del Estado la encontramos en todas partes. Su autoridad
en forma de colaboración, de asistencia,
st: l¡ace sentir bajo diversas formas:
rrr forma coactiva y otras análogas.
lil orden jurídico que integra el Estado es inconiebible sin el poder del
(luc sc Ie provee para su efectividad. Estado y poder mantienen una estrecha
lt'lut:ión, siendo difícil en ocasiones señalar cuál es aquella parte del Estado
(lr¡c no se manifiesta como poder, o cuál es el aspecto del poder que no sea
totalrnente regulado por el mismo Estado, en un proceso de autolimitación
r' :rutodeterminación.
Como el factor determinante de la vida moderna es la economía, ha sido
¡rt'cesario transformar el sentido liberal del Estado, para hacer de esta insti-
tución un poderoso instrumento de la vida económica. Poder y economía se
c.nlazan de tal manera que ningún Estado puede prescindir de una adecuada
¡rcIítica económica. El Estado democrático apoya su acción en una política
«:conómica de intervencionismo de Estado, moderado o radical según los ca-
sos, en tanto que los Estados comunistas mantienen el control total de la
cconomía. Ya Marco Aurelio afirmó con sabiduría: lo que no es útil at en-
jambre, no es rnenos útil a la abeja.
I'oder dominante político y p,qder no dominante
EI profesor Luis Sánchez Agesta (Principios de Teoría Política, 2+ edición,
pág. a7) afirma:
"La acciín política como acción libre y polémica se proyecta como una
actividad que crea, desenvuelve y ejerce poder en una comunidad", y agrega:
"EI poder es una energía que se proyecta sobre la vida social por la obedien-
cia que encuentra en los hombres, por temor, persuación o aceptación de una
superioridad."
Por su parte el profesor Georfes Burdeau (L'Etat, Ed. Seuil, pág. 21) nos
dice:
"Toda sociedad políticamente organizada no es Lrn Estaclo. No se pueden
tener por válidas las definiciones que la asimilan por cl hecho de la dife-
renciación entre gobernados y góbernantes. Lo que esta jerarquía revela, es la
existencia de un poder. Sin embargo, si el fenómeno clel poder es universal,
existen formas que no son estáticas."
Para los fines de nuestro estudio debemos distinguir dos clases de poder:
Et poder dominante o político que es el que corresponde al Estado en gene-
rai, es un poder total, que dispone clel monopolio de la coacción y se im-
pone a todos; el poder no dominante o social al cual nos referimos breve-
mente: "Un poder discutido se hace Prontanxente tiránico." Alain.
El poder no dominante o social se manifiesta en las diversas entidades
sociales del Estado. En la familia, el sindicato, la comunidad agraria, la agru-
pación patronal, los colegios de profesionistas, las entidades culturales, o eco-
nómicas y otros tantos ejemplos más, ponen de manifiesto la existencia en
 '296 ANr)r{íis s¡.:r.RA RoJAs
I-A ESTRUCTURA DEL ESTADO 297
ellos de un podcr soriol litnitalo, lt:tttf'ora.l y cle naturaleza diferente al po-
grlrir:rno mejor apropiadas que otras a los caracteres particulares
der dominante ¡xrlítico."' de una
srx'iedad, a las condiciones generales de su existencia, r. Iu,
Los medios dc v;rk:n arnl¡as entidades son diversos y sus consecuen-
<¡rrc sr: diferentes esta-
t:i.nes de su evolución. Roma comenzó con reyes y acab6 co, emperadores.
cias ta"mbién dificrc¡r ¡r«rr l;r finalidad que ellas persiven. La sociología nos It'r..su tiempo de más grande vigor, es aquel en que construye su poder y
enseña el modo r:o¡¡ro «rl poder de esos grupos se manifiesta principalmente en
:rrl«¡uiere una cabeza de capítulo en ra Hisioria del mundo, q.rá
su estructura itrtt'r¡r¡r. cs el- tiempá
rlc la República, que era en verdad una oligarquía.,,
Los gru¡xrs clc rcfcrencia también se manifiestan como grupos de pre-
sión, corno f:rctores que se relacionan con las actividades estatales y son ellos,
Ios que prosentan el frente de lucha o el frente de colaboración en Ia acción
gubernamental. Por ello, el poder es necesario para que el Estado pueda al-
l'or qué se mcmda y por qué se obedece
canza.t sus fines.
El fenómeno del poder y del mando son fenómenos esencjalnrente sociales.
En relación con este tema afirma Jellinek (Teoría del Estado, pág. 349) :
Aparece en todos los-grupoi sociales y es difícil imaginarnos .r,
"[Iay dos órdenes de poderes: poder dominante y poder no dominante. ¿En f,r,.r.o, ,rr¡a
qué consiste la distinción entre ambos? El poder simple, el poder no domi-
soc-iedad que pueda prescindir d,e é1, ya sea que se apoye en Ia"ifuerza mate-
lial o en el consensus social.
nante de la asociación, se caracteriza por serle posible dar órdenes a los miem-
bros de la asociaciónr pero carece de fuerza bastante para obligar con sus . La-doctrina 1:olítica alude a elcmentos materiales e ideológicos que ori-
ginan la obediencia, o sea cumplir la voluntad de quien
propios medios a la ejecución de sus órdenes. Todo miembro, de una asocia- -o,-,áo. como ele-
¡rrento material se señala el Derecho del Estado u apli.ur sanciones
ción que no posee poder de autoridad, puede en cualquier ocasión sustraerse físicas, así
,rnr"g
a ella. ¿Debe permanecer en la asociación, o debe, en virtud de los estatutos, Jo facultad para regular los recursos econó-micos, otras atribuciones
administrativas y asegurar el prestigio y honor social.
y a pesar de su salida de la asociación, satisfacer siempre las obligaciones También el Estado genera actitudes ideológicas que sirven para legitimar
respecto a ésta? Para lo segundo sería preciso la autorízación o la orden de
cl control dei poder del Esta.do. I,a legitimiáad se cliversificá en ralional,
un poder autoritario que estuvicse sobre la asociación misma." tradicional y de orden carismático. Max'Weber.
Pedro Lain Entralgo (Reaista de Occidente,l, 2+ época, núm. 4, pág. 1B)
Por su parte George Jcllinek (.ob. cit.) expresa que er poder crel Estado
nos dice:
es poder de dominación:
"Claro que Ia ciencia no da poder al hombre privado en cuanto tal: nada
hubiese podido hacer el mismo Einstein frente a un gunman cualquiera dis-
"La dominación es la cualidad que diferencía al poder del Estado de to-
dos los demás poderes. Allí donde hillamos el poder áe dominación,
puesto a agredirle. El poder lo otorga el hombre en cuanto éste pertenece a bien sea
en una sociedad inserta en Ia vida del Estado o en un individuo, cs porqtte
una comunidad capaz en medida suficiente de hacer ciencia y técnica, y do- procede del poder del Estado."
tada a la vez de firme vocación de mando: de ahí que las fórmulas cie¡rtífi-
cas que garantizarr el ejercicio violento del poder sean por hoy preciadísimos
N4as
-hay
un poder sociar distinto a todos los pocleres sociares: er pod.er
q.ue. produce ef ectos políticos. se manda porque
arcana impcrií, genuinos 'secretos de Estado'." así Io rra aceptado una socie-
dad o porque así se ha consagrado en nonnas jurídicas facr¡rtando a
El poder del Estado para s3r legítimo y eficaz debe apoyarse en cl poder grupo de personas físrcas para que manejen ese poder: o se manda
un
social, en las fuerzas reales de poder de una comunidad. Ningun poder es porque
sólido y estable cuando se gobierna para esclavos. No hay gobiernos ni go-
.n grupo asume por la violencia o-el engaño el ejercicio del poder, yu,."
creando una situación-.le ]recho, o bajo Iá aparienlia de Iegalidad
bernantes perfectos en el mundo, pero los mejores han sido aquellos que han o contra
l¿ misma voluntad social.s3
con'cado con el pueblo y han respondido a sus ambiciones. Los pueblos no
Para el liberalismo del siglo xrx Ia idea de poder va implícita en el
se Eobiernan solos, pues la democracia directa es un mito, porque malo o con_
cepto de libertad. Los poderes naturales del hombre uon Ia, fuerzas
bucno el pocler público es el único camino para alcanzar objeti..ros guber- genera-
rloras y transformadoras del desarroilo social. El Estado no pue.le
namentales. Dice Maurice Druon: "No hay gobierno ideal. Hay form:s de hacer otre
('osa que despertar y estimular esos poderes
que como fueás de la natura-
32 El poder de dominación pued.e definirse como un poder de la volruntarl que se l,'za se proyectan en Ia sociedad paia beneficiarla.
hace obedecer por Ia disposición y el empleo de una fuerza de coacción material. Hay, Se debe al socialismo moderno haber puesto de relicve que
esos poderes
pues, cn é1. un elemento espiritual que es el poder de voluntad, y un elementt material rr;rturales del hombre, v-isto aislada y egoíitamente, no sirven para
que es la luerza de la coacción. Hauriou, precis, pág. lB2. ([¡e para acentuar Ia división de las clases sociales, intensificar ctra cosa
Política y Poder, Rev. Mexicana de ciencia Política, núm. 80, abril-junio de 1975. el afán de_
Id. núm, 63, enero-marzo de 1971, El poder Internacional.
:t:t
José Luis de Imaz, Los que mandan, Ed. Universitaria.
295 ANDRÉs sERRA RoJ.{s
sofbitado de lucro del hombre y mantener a una clase social opulenta frente
a.!as g¡andes carencias sociales.
Es.necesario, por consiguiente, enca:uzar el poder de la sociedad, pata
que no sean pequeños grupos los aprovechados, sino toda la comunidad bajo
principios diferentes a las ideas liberales. El hombre no nació para explotar
al hombre, aprovechándose de las desigualdades materiales y espirituales, sino
para unir todos sus poderes para hacer más armónica y justa la vida social.
IJn mundo social armónico es aquel que dignifica al hombre y no lo es-
claviza.
La sociología moderna se ha empeñado en estudiar las causas del fenó-
meno de la obediencia, tan espontánea y naturalmente realizada por el hom-
bre. La explicación debe encontrarse en los complejos problemas sociales
que modelan la conducta individual y colectiva. Se obedece por necesidad,
por teúror, por agrado o porque racionalmente es útil. Se ha llegado a Pen-
§ar que la obediencia responde a un proceso de creencias o de fe, que otli-
gan al hombre a someterse al poder público.
Cuando el ser humano despierta a la raz6n se ofrece desde luego la
diferenciación de gobernantes y gobernados. Todo grupo necesita de una di-
rección, de un grupo que asuma las tareas generales que indiüdualmente
no pueden atender los hombres.
Mandar y obedecer forman el binomio primario de las formas políticas
más rudimentarias, lo mismo en Ia horda, en la tribu o en cl clan' Es razo-
nable la opinión de Durkheim, en la medida que el grupo aumenta aParece
inevitablemente el principio de la división del trabajo. El monarca, el gue-
rrero, el sacerdote, surgen en un lento proceso de diferenciación social.
Todo proceso de mando implica un proceso de obediencia. Bl poder es
incomprensible sin la sumisión, la adhesión, la conformidad, la aceptación
consensual. La historia ha hecho una tremenda jugarreta a la sociedad al
convertir en un fenómeno complejo lo que sencillamente se reduce a servir
a los demás.
Los hombres que asumen el poder, no se reducen sólo a cumplir con una
misión social. La historia nos abruma con ejemplos de "goce en el poder",
pasión, r,anidad, goce de bienes materiales y otros casos más.
El gobernado entrega su sumisión en variados procesos: por el temor y
Ia angustia de quien lo arnenaza con la fverza pública; por simple hábito
o conforrnismo; por ignorancia, por pobreza. En la medida que el grupo
es más ignorante y miserable en esa misma medida es más fácil mandarlo
y alejarlo de la vida política. La política es una acción del grupo gober-
nante, dis[razada unas veces de democracia y otras de.dictadura. La política
la hace y la dirige el grupo predominante por insuficiencia, por opresión
o por simple sumisión. Obedecer es cumplir la voluntad del que manda. Así
Io exigía dirrante la colonia española el virrey marqués de Croix; "el deber
del vasallo es callar y obedecer".
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 299
Los orígenes del .poder público
"La filosofía del poder es bdrbara, inhurnana y absurda filosofía", dijo el
(loctor Eduardo Benes. EI ejercicio del poder se manifiesta de acuerdo'con
r:l adelanto de un grupo social determinado: el poder es primitivo o rudi-
rnentario o el poder se encauza en los lineamientos del orden constitucional
rlel Estado moderno.
Nace el poder como una necesidad apremiante de asegurar la constante-
mente amenazada convivencia humana, El poder siempre ha luchado en con-
tra del poder para mantener la hegemonía del grupo vencedor.
Los gobernantes que asumen históricamente el poder se han esforzado
por encontrar la justificación del mismo. En todas las épocas no han faltado
idealistas o utopistas que han imaginado una vida social dominada por los
sentimientos más nobles del hombre, incluso formas políticas no dominadas
por el poder material.
Para unos el poder es de origen divino. "Los reyes de Francia deben su
poder a Dios y a su espada." Todo poder viene de Dios, dijo San Pablo.
Para otros el poder aparece como una superestructura creada por los
vencedores para imponerse a los vencidos.sa
"Los individuos que parecen mandar y que en todo caso están en aptitud
de obligar a los demás a someterse a su voluntad, son los gobernantes, los in-
dividuos a quienes aquellos parecen mandar y a los cuales imponen un poder
de obligar, son los gobernados. Se puede por tanto, decir que en todas las
sociedades humanas, grandes o pequeñas, primitivas o civilizadas, existe una
diferenciación entre gobernantes y gobernados, a Ia que exclusivamente se
reduce lo que en el fondo se llama el poder político. En la acepción más ge-
neral de la palabra, se puede decir que hay un Estado allí donde exista, en
una sociedad determinada, diferenciación política, por rudimentaria o com-
plicada y desenvuelta que ella sea. La palabra Estado designa ya los gober
nantes o el poder público, ya la sociedad misma donde existe aquella dife-
renciación y, por consiguiente, un poder político. (Leon Duguit, Traité dé
droit constituti^onnel, Paris, 1921, t. I, pág. 394.)
El poder aparece en sus primeros momentos como una necesidad inelu-
dible. La defensa del grupo y la necesidad de una dirección eficaz formaron
las primeras concentraciones de poder, en una persona o en un grupo.
Mas esa fuerza excepcional en manos de un hombre o de un grupo hizo
nacer la creencia y ella fue fomentada por sus beneficiarios, de que el poder
cra de origen divino y se enlazaba con Ias artes mágicas de Ia autoridad.
Los dioses del clan, de la tribu y aun de la horda, no son los dioses del
grupo, sin Ia justificación clel ejercicio de su poder. Quien tenía el poder
3a "...Cada monarca mantiene en pie todos los ejércitos que podría tener si str
pueblo estuviese en peligro de ser exterminado y llama paz a este estado de esfuerzo de
todos contra todos. Montesquieu, E/ espíritu de las leyes, 1, XIII, Cap. XVII.
300 ANDRÉS SERRA ROJAS
no sólo reflejaba Ia autoridad divina, sino que su propia sangre ya era del
mismo origen y podía transmitirla a sus herederos.
En los Brahmanes el absolutismo liega a su máxima expresión: los reyes
se consideran dioses. Paul Janet (Historia de la Ciencia Política, pag. 5+,
tomo I.) El temor a lo divino, el ejercicio efectivo del poder a través de
una fuerte organizaciín depredatoria, consolidan la nalr:r:aleza del poder abso-
luto: el rey lo puede todo, nada se oPone a su voluntad.
El absolutismo europeo es más racional y cohelente que los regímenes
de épocas pasadas. El Cristianismo proporciona una base sólida a las monar-
quías, que pretenden derivar su poder de un origen divino: "los reyes de
Francia deben su poder a Dios y a su espada". No hay potestad sino de Dios,
"on'Lnis potestas a Deo" y los reyes vincularon su poder a "la gracia de
Dios". Mas ccmo lo apuntaron eminentes figuras del Cristianismo, la justi-
ficación del poder que hacían los reyes no se desprendía literalmente de los
textos bíblicoi, más bien delimitaba los dos campos: e1 espiritual y material,
"al César 1o que es del César y a Dios lo que es de Dios".
Los principios aristocráticos de la monarquía se apoyaron fuertemente en
el concepto teocrático del Derecho divino, que hacía de los reyes "ministros
de Dios o sus lugartenientes sobre la Tierra", según la expresión de Bossuet.
Thomas Hobbes en Leaiathan (Fondo de Cultura Económica, pág. 167)
expresa las razones de la obediencia real, Por haber depositado en el rey sus
deieChos naturales y por un mandato divino. Es importante señalar que en
llobbes ya encontram;s un camino que debe conducir a las tesis democrá-
ticas de que todo poder debe emanar del pueblo.
Finalmente también se considera que la rlal';lliraleza humana, en particu-
lar la naturaleza social es la que impulsa a crear la autoridad, a robustecer
-El y a asegurarlo en los límites de
el poder la ley.
poder primitivo fue grotesco e inhumano y se fue transformando para
conver;irlo en un instrumento de la vida social, mediante la acción benéfica
de la cultura y de sus valores morales.
Las normas consuetudinarias amparadas por el poder se fueron transfor-
mando cn normas escritas, más firmes y Seguras Para mantener los principios
de un grupo social.
La misma sociedad fue la que armó el brazo del gobernante y lo proveyó
de la mayor fuerza social posible. Mas el ejercicio del poder s: vio rodeado de
ambiciones, intereses y pasiones. Se conquistaba el poder para dominar al
lrombre y para acumular riquezas y otros poderes.
Siglos más tarde la fuerza se subordinó al Derecho. Y cuando surge el Es-
tado clc f)erecho, el hombre se enfrenta a otros problemas derivados de la
rnisma naturaleza del poder.
"El Estado no es otra cosa que una máquina de opresión de una clase
por otra, y todo eso es de la misma manera que en una monarquía", afirmó
Fed.erico Engels. (Carlos Marx, La Guerra Ciail, 1891, prefacio de Engels.)
IJn fenómeno mantenido a través de los siglos es el acrecentamiento de
la fuerza material de los gobernantes. En la medida que ésta crecía, en la
LA ESI]RUCTURA DEL ESTADO 301
t¡tis¡na proporción crecía su acciír, sobre sus propios gobernados y sobre otros
¡rueblos.
Los pueblos bárbaros Ce la antigüedad mantenían poderosos ejércitos de
defensa, de conquista, de opresión. Los ejércitos del pueblo contrastaban con
los ejércitos mercenarios al servicio de las dictaduras de las tiranías.
Ya en pleno siglo xvru este fenómeno era observado por Montesquieu y
otros distingui.dos filósofos. EI pueblo no era otra cosa que la materia pasiva
cle opresión e ignominia.
La teoría del poder potítico en el pensamiento de Hans Kels.en
Desde luego Kelsen no acepta que el poder del Estado sea un elemento
de éste como pretende la teoría tradicional. La palabra poder se le ofrece
con varias significaciones, de acuerdo con sus distintos usos.
El único concepto que acepta es el siguiente:
"El poder del Estado a que el pueblo se encuentra sujeto, no es otra
cosa que Ia validez y eficacia del orden jurídico, de cuya unidad se deriva la
del territorio y la del pueblo. El poder del Estado tiene que ser la validez del
orden jurí.dico nacional, si la soberanía ha de considerarse como una cuali-
dad de tal orden."
La soberanía es pues, la cualidad del poder, es decir, la cualidad de un
orden normativo considerado como autoridad de la que emanan los diversos
derechos y obligaciones.
Volvemos a nuestra imagen cútica inicial: el traje o' la camisa no son el
cuerpo aunque los podamos considerar en forma separada. El orden jurídico
estatal tiene validez por el proceso histórico social que le dio nacimiento,
no sólo por la validez de la norma jurídica. Orden jurídico y fuerza material.
sólo se explican como creaciones sociales.
Cuando el ilustre fundador de la escuela normativa estudia la justicia
también la reduce.a un concepto jurídico. (Kelsen, ¿Qué es la justicia?, Univ..
Nac. de Córdoba, páS. 9.) "La justicia es, ante todo, una característica posi--
ble pero no necesaria de un orden social. Sólo secundariamente, una virtud'
del hombre; pues un hombre es justo cuando su conducta concuerda con un
orden que es considerado justo." Para nosotros la justicia es una consecueri-.
cia necesaria del orden social. Lo justo es una noción elaborada por una
sociedad y puede o no reflejarse en el orden jurídico. Cuando eI Estado
liberal se a-ferra a una superestructura individualista, convierte al orden ju-
rídico en un instrumento de opresión, que en ninguna manera podemos lla*
mar un orden justo.
La teoría del poder en la doctrina sociológica-jurídica
La sociedad creadora ha constituido un conjunto de poderes, reconocidbs,
tolerados o impuestos, en personas o entidades que influyen sobre Ia conduc-
ta de sus integrantes. Estos poderes son fuerzas reguladas de la acción social-
302 ANDRÉs sERRA RoJAS
Si la sociedad fuese perfecta sociedad no de animales racionales,
-una hubieran sido suficientes las propias
sino de filósofos, ángeles o semidioses-
fuerzas sociales para crJar un mundo más armónico, dominado por elevados
principios o valores humanos.
El ser humano es un centro o complejo de instintos, pasiones, intereses,
egoísmos e insensateces. Son esas fuerzas negativas, Ias que han formado el
mundo primitivo de la violencia y las que han llevado al homini lupus, a la
destrucción y a la intolerancia. Hemos repetido con frecuencia, que son más
lógicos Ios animales irracionales frente al mundo de Ia naturaleza y en sus
acabadas estructuras sociales, como la abeja, la hormiga o el castor, que los
seres humanos dominados por sus inconsecuencias pasionales.
El principio de autodefensa es eminentemente social. Razonemos de cuán-
tos miles de años fue menester para que el hombre ¡,econociera ciertos prin-
cipios elementaies, como el principio de "no matarás", o "no robarás" o los
demás de nuestro tradicional Decálogo bíblico. EI origen de esas nociones
generales fue consuetudinario y ellas dieron paso a principios más generales
1'eficaces.
La autodefensa social es la protección interna del grupo, frente a sus
mismos componentes y la protección externa frente a los demás grupos hos-
tiles o antagónicos.
Ante la insuficiencia de sus propios poderes naturales, la sociedad se vio
obligada a crear: prim,ero un orden espontáneo de fuerzas y coacciones sobre
Ios que amenazan su subsistencia; en segundo lugar, y en largos siglos de ex-
periencia, un orden político artificial amparado en las fuerzas materiales.
De este modo nac¿ \, se d'esarrolla el poder como un orden social provisto
de una dirección que integra, más tarde, el poder del Estado. Es pues, el
poder, un fenómeno social "exclusivamente humano", una creación de la
propia sociedad para poder subsistir protegiendo a sus miembros y a su pro-
pia integridad.
En forma simbólica esto nos recuerda la tela de Penélope, la mujer de
Ulises y la madre de Telémaco. En la ausencia que juzgaban definitiva
de Ulises ella se ve asediada por los pretendientes. Mas ella ha prometido
que al terminar la tela que bordaba haría una elección. Mas ella deshacía
en la noche todo lo que hacía durante el día, como un trabajo que no se
termina jamás y como un símbolo de fidelidad. El hombre, en cambio, des-
truye lo que hace lo mismo en el día que en la noche y no siempre es fiel
a sus convicciones "en un trabajo que no se acaba jamás".
La nallu:aleza de ese orden social, que toma por sus propios caracteres
el nombre de orden político, nos lleva a una nueva estructuración o jerar-
quización de la sociedad al aparecer la fuerza o autoridad a la que se le en-
comienda cl cuidado o dirección de ese orden, el Gobierno, o sean los que
mandan, y Ios gobernados, los que se someten a esa autoridad. Los someti-
dos o subordinados qu'e obedecen los mandatos de un pequeño grupo que
grdena, manda o somete.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 303
l,),1 poder del Estado en la Constitución Mexicana
El poder que se deposita en los órganos y en sus titulares es un Derecho
cxpreso que comesponde al pueblo de nuestro Estado.
El punto de partida de constitución de entidades que asumen el ejerci-
cicio del poder público radica en un régimen democrático en las personas que
viven y actúan en el Estado y a quienes se neconoce el Derecho indiscutible
cle velar por Ia organización que ellos reciben y por la superación de las ins-
tituciones.
"La soberanía nacional reside esencialy originalmente en el pueblo. Todo
poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. EI
pueblo tiene en todo tiempo el inalienable Derecho de alterar o modificar
la forma de su Gobierno." Artículo 39 de la Constitpción.
"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República repre-
srntativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanós en
todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Fedéración
establecida según los principios de esta ley fundamental.,, Artículo 40 de la
Constitución.
Poderes y funciones del Estado
El poder del Estado ha sido creado por la misma sociedad, como una ne-
cesidad imprescindible en las relaciones humanas. Sin el poder la vida social
serl.a caítica e intolera-ble. El hombre es rebeld,e por naluraleza y debe ser
encauzado por los senderos del bien.
En las formas políticas y sociales más rudimentarias se advierte una dí-.
ferenciación entre gobernantes y gobernados. Seria un error atribuir a una
sola causa el origen de esta relación de mando, obediencia, jerarouía y direc-
ción del grupo que detenta el poder público.
Aun en esas formas prirnitivas, el poder general resulta de un conjunto,
muy diverso de poderes, que se acentúa en el Estado moderno. una pirámide,
de pcderes que se ligan y se vinculan en relaciones muy complejas.
La ciencia Política moderna se refleja en un trabajo en equipo, porque
la dirección del Estado es tan difícil que no podría afrontarlá ,r, rólo u.,
h,mano o un pequeño grupo, se requiere de la acción de numerosas per-
sonas y entidades. Esa fuerza podemos imaginarla concentrada o unificadá er-l
una sola persona, 'entonces, decimos que esa persona es el jefe de Ia nación
v a eso se refería Montesquieu cuando afirmaba que la libertad se destruía
cuando una sola persona concentraba todo el poder público.
cuando hablamos del poder de un jefe de Estado estamos haciendo refe-
rencia a una pirámide de poderes que se escalonan en diversas jerarquías.
.. En 13 mgdida que la f.uerza concentraba en una persona o grupo se subor-
dina más al Derecho, aparece Ia idea de poder en su sentidolrridi.o, o ,",
una entidad a quien se le provee de un amplia esfera de competen"iu qre
30+ ANDRÉS SERRA ROJAS
puede abarcar Ia totalidad de una fase de Ia acción del Estado, tligamos Ia
elaboración de la ley, su ejecución o la resolución de Ias controversias que
origine la aplicación de la ley.
El poder público resume la unidad de una competencia general, la fun-
ción por el contrario implica el medio para rcalizar esa misma comPetencia.
Las funciones del Estado son el medio técnico Para realizar sus fines.
El poder como institución social
La sociedad es la que crea al Estado como un orden juridico y social y lo
reviste de la fuerza material y jurídica suficiente Para que no sea solamente
una construcción literaria o intelectual. IJn orden jurídico total sin su sistema
coactivo, no se concibe ante las imperfecciones humanas.3s
Hemos insistido, en que todo grupo humano que se propone determina-
dos fines, necesita entregar Ia dirección del mismo a úrra Persona o grupo
de personas a los que reviste de la suficiente "autoridad" o "poder", para
irnponer sus resoluciones.
Ni aun en aquellas democracias directas en las que la participación del
puebio es mayor que en otras, se puede prescindir de los conductores, de los
guías de los clirectivos. La falta de estos elerncntos, buenos o malos, es esen-
cial para la continuidad histórica de una comunidad.
El poder pírblicose ha manifestado en la historia en dos formas: l. Como
un poder de hecho; y 2. Como un poder de Derecho.
El primero siempre proviene de una situación anormal o irregular como
una revolución, o un desarreglo social.
El segundo se origina y se apoya en la voluntad del grupo en relación
con su orden jurídico.
Es la sociedad la que crea el pod'er, lo reconoce y justifica, pero al mismo
tiempo es la creadora y mantenedora de otros poderes sociales. La historia
nos va enseñando cómo un grupo va eliminando o subordinando esos pode-
res. EI poder de don.rinación concluye por ser exclusivo del grupo vencedor.
A partir de ese momento, todo poder Parece subordinado al poder del
Estado o como una delegación del mismo.
La más pura teoría democrática, se encierra en el artículo 39 de nuestra
Constitución:
"La soberanía nacional reside esencial y originariamente cn el pueblo.
Todo poder público dimana clel pueblo y se instituye para beneficio de éste.
El pueblo tiene cn todo tiempo el inalienable Derecho de alterar o modificar
l:r forma de su Gobierno."
Mas, durante largos siglos de la historia el poder aunque se ejerció "con-
tra el pueblo", no dimanó cle éste. Debemos, por consiguiente, precisar el
35 "El loder es una libre energía que, gracias a su superioridad asume la empresa
del gobierno de un grupo humano por la creación continua del orden y del Derecho."
Maurice Hauriou, Principios de Derecho frúblico y constitucional, 1927, pá9. 162.
LA DSTRUCTURA DEL ESTADO 305
ruecanismo de las formas primitivas originales, afirmando que el poder es
social porque en una u otia for:rna 'es el pueblo el que lo hace, el que lo
deforma y el que lo sufre.
Las ciudadás italianas del Renacimiento eran grupos dominaclos por cla-
ses aristocráticas poderosas. No podemos negar la importancia del pueblo en
csas formas polítiias, porque él sustentaba las instituciones y aun las situa-
ciones políticas de hecho. Los Médicis fueron populares por su continuo ha-
lago a Ia poblaciónr por su riqueza y Por su relación popular.
"Basta echar una rápida ojeada a la historia de los siglos anteriores,- para
¡rersuadirse de que, después de hab.-rse derrumbado el edificio
del Imperio
i{o*rrro, quedaba descartada toda posibilidad inmediata del renacer intelec-
tual. Los pueblos bárbaros que habían inundado a Europa, tenían que absor-
ber su bartarismo: los fragmentos de la civilización romana que sobrenadaban
cn aquel naufragio tenían que ser destruidos o asimilados: las naciones ger-
mánicas tenían que recibir ia cultrra y la religión de manos del pueblo por
cllas sojuzgado; Éabía que crear Ia Iglesia y dar nueva forma a la vieja idea
del imperi,o. Era neceürio, además, que las nuevas nacionalidades se defi-
niesen, que la. lenguas modernas se plasmaran, que la paz se asegurase hasta
cierto printo, y la iiqueza se acumulara, condiciones todas ellas indispensables
por, .i resurgimientó d"l libr" espíritu de la humanidad. Por eso la primera
nación .r, q... estas condiciones se dieron, fue también la primera en inaugu-
rar la nuerzr época. Italia pudo encabezar la era del Renacimi'ento, porque
este país poseíá una lengua, un clima propicio, un régimen de libertad polí-
tica y una cierta prospeiidad comerciai, cuando otras naciones permanecían
toclavía en un estádo de semibarüarie. Altí donde el espíritu humano había
sido enterrado con la decadencia del Imperio Romano, allí volvía a surgir
sobre las ruinas de este Imperio. Y el Papado, a quien Hobbes ha llamado
el espectro del Imperio Romano mu,erto, asentado, entronizado y coronado
sobrá sus cenizas fue, en cierto modo, el puente tendido sobre el golfo que
se abre entre los dos períodos." John Addington Symonds. (El Renacimiento
cn ltalia, F.C.E., Méico, pág. 13.)
No podemos afirmar que la sumisión del pueblo ,. ,1? forma política
cleterminada, la justifique y la defina como una institución popular. Las
monarquías absolutas emanan del "poder social", porque es el principio y
tin del poder público; pero son instituciones antidemocráticas porque apartan
o alejan ia aóción del pueblo para sustentar las instituciones políticas. No
inter;ó nunca a los Luises de Francia, principalmente a los más poderosos:
Luis XIV y Luis XV, convocar a los Estados generales, para definir su polí-
tica gubernamental, ni apoyarse en el consentimiento del pueblo, para llevar
adeláte una reforma aáministrativa. Absolutismo es dictadura, oligarquía,
rregación de libertades, acci1n ilegal no subordinada a ninguna limitación.
El poder organizado ha existido en todas las épocas de la historil ya sea
fo.áa rudim-entaria o imperfecta o acusando un mavor ad-'lanto. El poder
",.,
del Estado, como pocler social, se presenta en casos aislados en la histc¡ria de
las ideas y de las formas políticas. Gobernantes que gobernaron para el
306 ANDRES SERRA ROJAS
pueblo o que buscaron su ayud,a y su consejo fueron casos esporádicos, por-
que siempre el ejercicio se manifestó en forma brutal, propia de seres huma-
nos que venían de un mundo de oscuridad lo mismo el gobernante que el
gobernado.
"La autoridad es una energía espiritual debida a una cierta calidad o va-
ior de la voluntad y de la inteligencia y que permite a una élite política asu-
mir la empresa del gobierno de un grupo, haciéndose obedecer por los demás
hombres en nombre del orden" (Hauriou, Principios, pág. 1Bl.)
La legitimidad del poder
concepto de legitimidad guarda una estrecha relación con er orden ju-
. -.El
rídico imperante en un país, a la calidad de lo que es legítimo, en el sentido
de algo conforme a \a ley, con la justicia, con la raz6n, en unas palabras, Io
que se conforma con el Derecho.
La legitimidad del poder es la relación del proceso de mando con ros
principios jurídicos que dominan sobre un territorio determinado.
sin embargo, este problema esencial de la vida moderna en er Estado
se proyecta más lejos, por lo que los autores tratan de explicar por qué un
poder es legítimo, o analizan si éste tiene alguna finalidad qr" .ó p,rád" ,..
otra que la rcalización del bien público (Bertrand de Jouvenel , Er potler,
Ed. Nac., Madrid, 1958, pág. 325), comenta: "El poder es una necesidad so-
cial. Por el orden que imponc y el concierto que instaura, permite a los hom-
bres el alcanzar una vida mejor. Estos servicios han hecho una impresión tal
sobre la mayoría de los autores, y Ia idea de Ia ausencia estatal (Hobbes,
Ihering), les ha causado tal horror, que no han encontrado un f,ndamento
suficientemente fuerte para los derechos del poder, ya sea que lo sacasen
de Dios, ya sea que lo sacasen de Ia sociedad, de la cual seríá la exp,esión
supremá (Kant) o el guía predestinado (Hegel)."
Los numer-osos autores que se han ocupado de este tema, se pueden crasi-
ficar en dos grupos: a) Los autores que han sostenido Ia legitimidad del
poder; y á) Los autores que han sostenido la ilegitimidad del poder. Estas
ideas que vienen desde épocas anteriores, principalmente del siglo xrx, siguen
presentes en las irreconciliables discusiones cle los países democráticos y los
países comunistas.
Hemos ce comenzar por hacer referencia a.los autores que expresan ar-
guna justificación de Ia existencia del poder público. Todas ellas parten de
un principio común, no hay sociedad perfecta sin la presencia de una auto-
ridad pública.
Es muy interesante señalar Ia importancia de Ia doctrina clásica española
sobre la legitimidad del poder público, según lo señala Paul Janet (Historia
de la Cienña Política, I, III, c. IV), "es, sin duda la más aceitada y profun-
da que hemos hallado en la historia de la ciencia". En su exposición aparecen
notables filósofos como Suárez, Vitoria, Soto, Molina, Covamubias y otros.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 307
'-fcdos en general parten de la misma afirmación: Todo poder dimana de
Dios (Omnis potestas a Deo). Las normas del vivir social encaminadas a la
sociedad perfecta se apoyan en el Derecho natural, en los vínculos de unión
moral, en la realización del bien moral. Todos estos valores no podrían reali-
zarse sin Ia presencia de una autoridad pública, una dirección que coordine y
armonice los esfuerzos en un proceso de mutua colaboración y de ideales
comunes.
La justificación de una autoridad activa, moral y legítima se hace patente
como un principio común a todos los pueblos: "La República no puede ser
privada, de ningún modo, de esa potestad de defenderse a sí misma y de ad-
ministrarse contra las injurias de los propios y extraños, lo cual no podría
hacer sin los poderes públicos. Por lo tanto, si todos los ciudadanos convi-
niesen en prescindir de las autoridades, para no estar obligados a ninguna
ley y no tener que obedecer a nadie, el pacto sería nulo e inválido como anti-
natural." (Vitoria, Reelección de la p.otestad ciuil, núm. 10, 1934.)
Es indudable que estas ideas emanan originalmente de Aristóteles y de
San Pablo. Se apoyan en la afirmación de la naturaleza social del hombre
y de la necesidad de una dirección en los asuntos comunes. La sociedad y la
organización política son ideas coetáneas, se presuponen y cornpletan en
el transcurso de la historia.
Pero hay otro principio genuinamente democrático que es el consenti-
miento de Ia comunidad a quien Dios ha dotado del poder necesario para
formar sus instituciones, como título legítimo de autoridad.
Otro grupo de autores de tendencia radical sostienen la ilegitimidad del
poder público.
Ha sido Juan Jacobo Rousseau el que ha dado los mejores argumentos
a las tesis radicales, principalmente al anarquismo para negar Ia justifica-
ción del poder, y afirmar la injusticia de un orden político alejado del Estado
de naturaleza. "Con Juan Jacobo Rousseau, dice Pierre Janet, nació el odio
contra la propiedad y la cólera contra la desigualdad de las riquezas que tan
teniblemente persiste en las sectas modernas."
Aunque Rousseau se muestra contradictorio con sus propios ideas, en oca-
siones se muestra partidario de la eliminación de la propiedad privada, in-
siste en la idea de la soberanía del pueblo, el único que puede otorgar un
derecho, expresando que el Gobierno no tiene ningún derecho en sí. Niega
la representación popular, porque la única democracia verdadera es la que el
pueblo ejerce directamente.
"Con la democracia más perfecta no se puede ser libre", afirmó Proudhon,
líder socialista francés y teórico del anarquismo. Es 1840 aparece su célebre
obra: Qrt'est-ce que la propieté (¿Qué es la propiedad?) en la que aparece
su célebre respuesta: "La propiedad es el robo."
Este autor trató de encontrar un justo medio entre el socialismo y el li-
beralismo. Afirmó que la propiedad significa la opresión de los c{ébiles por
los fuertes I pero el comunismo es la opresión de los fuertes sobre los débiles.
D:scartando el impuesto y el dinero, el orden económico sería una mezcla
308 ANDRES SERRA ROJAS
de un sistema y otro. Se recuerda a este propósito la racción de Carlos Marx
ante ]as ideas de Proudhon en su célebre obra: Las contradicciones económi-
cas o la misería de la filosofía.
Proudhon rechazí el socialismo estatal, Ia intervención del Estado, y aun
la de un Estado democrático. IJna de sus obras que tal vez aigún día cobrará
actualidad fue: El siglo XX iniciará. la era de las federaciones. Aunque
quedó relegada al olvido, su influencia cs indudable y forma parte de Ia
historia de las ideas políticas y económicas de más relevancia.
Como liemos afirmado repetidamente, Carlos Marx es el expositor siste-
mático y científico de los principios de un nuevo socialismo encaminado a
la transformación de la sociedad. EI Estado no tiene ninguna justificación y
habrá de desaparecer para dar paso a la sociedad nueva, Ia sociedad co.
munista.
El Estado clasista y capitalista mantiene un régimen de opresión de pro-
tección de intereses de una sola clase, aquella que detenta la propiedad de
los medios de producción. El poder es una superestructura que se basa en
esas relaciones que mantienen la opresión de las clases asalariadas.
KropotJ<in es otro de los autores que han sostenido la ilegitimidad abso-
luta de toda clase de gobierno. Este autor ha sido consiclerado como la cabeza
espiritual del anarquismo. La tendencia anarquista (dcl griego carencia de
pJobernantes) sostiene la abolición del Estado y la formación de una sociedad
Iibre desvinculada de todo lazo con Ia organízaciín política, a la que consi-
dera como mala y tirhnica cualquiera que sea la forma que revista,
El Estado o todo poder que se constituya a slr amparo son formas tirá-
nicas y antinaturales que coaccionan la voluntad individual, por ello pre-
conizan su desaparición no sólo del Estado sino de todas las formas políticas,
que deberán dejar paso a una libre reunión de hombres, que no estén domi-
nados por ninguna orEanización.
Sólo en esta situación se logrará una sociedad en que los hombres vivan
en armonía y racionalmente de acuerdo con su propia naturaleza, El nuevo
orden que se establezca s: basará en la más completa libertad.
William Goodmin, Max Stirner, Pierre Joseph Proudhon, Miguel Baku-
nin, Pedró Kropotkin, León Trostky y otros, son representativos de los dife-
rentes aspectos que ha asumido el anarquismo, y han tenido una influencia
relativa en la historia del obrerismo, y en los sectores más radicales del socia-
Iismo y del comunismo internacional.
En la actualidad el problema de Ia legitimidacl del poder público
perdido valor. Ya no se discute si un gobierno es o no iegítimo. Lo mismo en
los sistemas democráticos que en los comunistas se manifiesta una verdadera
indiferencia sobre la significación del Eobierno.
El gobierno aparece como una entidad a la que por tradición o por nece-
sidad se debe soportar, pero no se tiene el convencimiento de su total utili-
dad. La indiferencia, \a pereza y el agnosticismo se proyectan por dondequiera
anb organizaciones políticas que dejan mucho que desear. Ifay una gran si-
militud entre la decadencia romana y la decad:ncia contemporánea, aunque
T LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 301)
I
csta última se adorne con los notables descubrimientos de la era nuclear y
electrónica. El problema moral de ayer adquiere nueva y más fuerte signifi-
I cación en nuestros días.
Cómo pensar en la legitimidad de un poder que pretende obligarnos a
actuar de acuerdo con una métrica espiritual determinada. En verdad, es
ilegítimo todo poder que menoscabe la libertad, destruya Ia dignidad del
hombre o cultive nuevas y más refinadas formas de esclavitud.
El hombre frente al pod.er del Estado
Al constituirse ei poder, el hombre queda desamparado a merced de la
voluntad de los gobernantes. A partir de ese momento el hombre habrá de
preguntarse repetidamente: ¿Quién custodia a los custodios?
Las formas políticas primitivas enseñan cómo se ejerció ese poder en for-
ma vioienta y despiadada en contra del hoinbre. Este fue l¡estia de cal.ga,
csclavo, sien'o, siempre en una constante capitis diminutio.
Mas el hombre luclyi por su libertad, combatió déspotas v tiranos, formó
instituciones y paulatinamente conquistó principios que limitaron la acción
del poder pírblico.
De este modo se ha llegado a un concepto más desarroliado del pod..r clel
Estado en que la validez nórmativa aparece como poder del Estado. "EI
llamado poder del Estado no es sino el Derecho del Estado, desde el mo-
mento en que el objeto de una teoría jurídica sólo puede ser el Derecho; una
simple etiqueta gramatical ha hecho variar totalmente su contenido." Hans
Kelsen, Teoría (,ob. cit., pág. 126.)
Las tareas del poder público: orden, cultura y progreso
Aunque hayan existido épocas de la historia en las que el gobernante asu-
mió el poder "como una cosa propia", como un Derecho que recibía o quc
I-rcredaba, en la raiz misma de la Constitución del poder está la de servir a la
comunidad que lo constituye.
Todo poder público se instituye para beneficio del pueblo, sin que nin-
gún grupo político social, pueda esgrimir un Derecho mejor que el que origi-
nariamente le corresponde al pueblo.
ha El Estado y las instituciones que de é1 se derivan han sido instituidas
para servir a la sociedad; cuaiquier agrupación política, social o espiritual,
que pretenda sojuzgar al hombre esclavizándolo en el engranaje de una orga-
nización abrumadora, es contraria a la misma natttaleza humana.
La sat,iduría de un grupo social reside en que todos colaboren en propó-
sitos comunes, con el beneficio de los mismos derechos y con la realizaciín
de las mismas aspiraciones.
La paz es un factor esencial de la vida social que debe estar siempre apo-
yada por el poder público. No una paz de tregua, de espera, de transición,
310 ANDRES SERRA ROJAS
sino ia paz permanente en un mundo total de seguridad total, sin amenazas
futuras, sin solapadas políticas internacionaies.
La cultura es otro factor de la vida social necesario para que el irombre
aspire al descubrimiento de los muchos mundos, que se esconden en su alre-
dedor. Los pueblos cultos son siempre pueblos respor»ables, aunque a veces
la historia nos enseña que la cultura es el medio para construir los "grandes
monstruos" de la vida política del mundo moderno. Mucho saber entristece
a los pueblos, pero en el saber se encierra el secreto de una vida mejor.
El progreso social necesario como superación moral y material, debe enca-
minarse hacia un objetivo determinado: dominio sobre la naturaleza física,
para iograr algún día la transformación de la naturaiez ahumana. El sentir
democrático que domina nuestro pensamiento nos hace presentir que los gru-
pos humanos con altos niveles de cultura, encontrarán los valores necesarios
de Ia vida social, para hacer otro mnndo, que, desde luego, debe ser radical-
mente diferente a este inmenso basurero de nuestros afanes.
La organización de nuestra conducta permanentemente dirigida a un in-
terés social nos lleva a la idea de institución, a diferencia de otros conceptos
de institución usados en el Derecho público y privaáo.
El poder público como fuerza organizada, para apoyü el orden estatal es
un orden institucional del cual emanan otras instituciones de muy diversos
sentidos. Más adelante nos ocuparemos de la organización politica y admi-
nistrativa del Estado para realizar sus fines.
"Las instituciones sociales son la suma total de las pautas (Diccionailo de
Sociología, F.C.E., pág. 157), relaciones, procesos e instrumentos materiales
estructurados en torno a un interés social de importancia. Toda institución
pucde comprender tradiciones, costumbres, leyes, funcionarios, convenciones,
juntamente con instrumentos físicos como edificios, máquinas, sistemas de co-
municación, etc. Las instituciones sociales de reconocimiento más general son
la familia, la Iglesia, o religión, la escuela o enseñanza, el Estado, el sistema
económico y aquellos otros elementos menores como el recreo, el arte, etc. Las
instituciones son Ias principales componentes de la cultura." (Fairchild.)
El desarrollo de las instituciones nace y se estimula con el nacimiento del
Estado moderno. El Estado moderno es un Estado institucional, que al estimu-
lar al individuo como parte integrante de una sociedad, ve en ésta el objeto
inmediato de su actividad.
Las formas del Ttoder político
Ilemos indicado que el poder del Estado es una fuerza material y jurídica
que una sociedad concentra en una organización política determinada. Esa
fuerza, corresponde al órgano y aunque sea una persona física la que Io ejer-
za, Íro es a ella en su calidad particular a la que s: Ie asigna el Derecho de
ejercer el poder. El poder tiene una misión y es la de realizar el bien público.
LA ESTRUCTURA DEL E,STADO 3lt
El poder aparece como "una capacidad o autoridad para dominar a los
Irombres, refrenarlos y controlarlos, obtener su obediencia y encauzar su ac-
tividad en direcciones determinadas". (Dic., pág. 22a.)
IJna sociedad que ha llegado a \a f.orma política superior que es el Es.
tado, engendra todo un sistema de relaciones de poder que se tontienen en
la organización político administrativa del Estado. Ningún poder es superior
al poder del Estado, porque éste es el resultado de una lucha cle varios siglos
entre poderes que trataron de reducir el poder del monarca, luego el poáer
del mismo Estado. Hoy el Estado tiene el monopolio del poder Iegar; pero
aun así necesita apoyarse en la opinión pública y en los principios justoi de
su actuación.
sin el Derecho el poder del Estado sería una fuerza ciega incontenible o
indominable. Hechos de fuerua engendran procesos de violencia y desorden.
Y aunque la sociedad no elabore directamente el Derecho, todo orden jurí-
dico debe estar apoyado en la sociedad que lo soporta.36
sin el poder material, ei Estado no tendría la autoridad suficiente para
contener a los irresponsables, a los rebeldes, a los intransigentes, a los incon-
formes. El poder del Estado se vierte en la ley en Ia forma de una coacción
material, o de un sistema de sanciones proporcionad as a la magnitud de Ia
orden o de la violaciín. "La fuerza militar es un ingrediente indispensable
del poder político. (Diccionario, F.c.E., pág. 22a.) En la democracia el po-
der político es la resultante de la lucha de los partidos políticos y de Ias orga-
nizaciones políticas. En realidad, el poder reside, principalmente, en una mi-
noría de líderes que dominan el parlamento y otrás organizaciones, y que de
esa suerte dirigen las reacciones políticas ante las presiones económicás im-
portantes."
El fenómeno social del poder se ha manifestado bajo diversas formas y de
acuerdo con el desarrollo cultural de cada pueblo.
El poder público y las institttcion,es jurídicas
La necesidad de un orden político aparece como un suceso natural en eI
desarrotrlo social. Desde las primeras formas poiíticas hasta el Estado, su úni-
ca justificación es serv-ir a los fines de la sociedad que Io creó.
Pero la historia orientada por la voluntad de los hombres ha seguido otro
derrotero. constituido el poder pronto desvió el grupo de hombres que Io
detentaban, sus propósitos verdaderos. Las luchas sociáles, la acumulación de
riquezas, el ejercicio mismo del mando, originaron las clases sociales y la or-
ganizaciín política en lugar de sen ir a la sociedad, se puso al servicio de esos
36 Para el maestro Antonio caso,
"el Estado totalitario lo es todo, lo abarca todo,
todo lo incluye en su seno; reivindica para sí la vida social íntegra y p¡"rru. No admite
fuera de su ser otro ser. Es el principio de los principios y el rii a" táao, los fines. El
primer principio y el fin final,,.
312 AN¡)Rr"S sr rrrrA ll()JAs
interes:s, de eslrs < lust.s r¡rrc llr'11;rrrrrr :r I'ollurr gnll)os de privilegiados que
altt]lararon en ri<¡rrt'zrts, lrl:rsotr,'s, t¡lrtlit'iones.
Paralela a t'strr <lcl'olnurcitirr cle la sociedad 1, ¿"1 Estado, la ¡rrirnera so-
portando )'írl)o\':u)(l() r.l orcl«'n jurídico injusto; y el segundo proteeiendo esos
interese.s, corrió l¿ ltrclra del llombre por su libertad. Ríos enteros de sangre
ser\¡íar) ¡rara t:orrr¡tristar unas cuantas líneas cle reconocimiento de un Derecho.
Euro¡ra ¡rresencia el advenimiento de las nacionalidades y los Estados ita-
Iianos ¡rrcsiden el nacimiento del Estado.
Ill ordel jurídico se convierte en un orden más extenso, más complejo y
con nuevos elementos de protección del sistema de privilegios. El profundo
desajuste de la licla social domina toda Ia historia, pero su mayor intensidad
se refieja en Ios rcgímenes absolutistas del siglo xvIn.
. Irio cs una lucha contra las formas de gobierno y contra las ideas poiíti-
cas generales, esta tarea corresponde a ios filósofos. Es una lucha en contra
de personas determinadas que han prostituido el e.jercicio del poder durante
la Revolución Francesa. Mientras el pueblo de París muere de hambre, la
rcaleza delrccha el dinero arrancado al pueblo. La lucha contra el gober-
nante, lleva luego a la lucha en contra de las instituciones que deforman
el ambiente. Y surg:n las constituciones y las declaraciones Ce los derechos
del hombre y del ciudaclano.
Mas cn otros aspectos sigue clominando cl Dcrecho injusto, el cltre carac-
teriza ya la organización del listado. \' la dor:trina llega a negar l'r caracte-
rística de Estado a los rlrre establr.'cen y mantienen el orden injusto. Un Derc-
cho mejor se resume en la l)eclaración Universal de los Derechos I{uinanos
de Ia ONU.
Pero no hay una lnétrica ad,:cuada para medir la justicia o la injusticia
de los principios jurídicos. Países consenadores se encierran en viejas tradi-
ciones v soportan un parlamentarismo decadente o anticuado; en tanto que
otros, como Ios norteamericanos con la Constitución de Philadelphia de 1787,
apenas si formulan las muy indispensables reformas para deducir del texto
"casi eterno y casi inviolable" las nuevas soluciones que exigen los aconteci-
mientos de actualidad.
Y llegamos a la conclusión más terminante: el Estado en verdad refleja
el munclo del deber ser y éste la mayor parte de las veces no corresponde a la
realidad social, al auténtico desarrollo de los hechos de la vida cotidiana.
El Estado a.parece como un fantasma en su proyección y como una trágica
realidad cuando se interna en los complicados problemas de la vida social.
Imaginarnos al poder público como una fuerza material es desvirtuar su
naturaleza, dc ser un pod-r sccial, institucional o constitucional. La fuerza
debe radicar cn el Derecho, en los principios de justicia social que dominen
en un Estrdo y se concreten en su orden jurídico. En la tesis de Stamrnler el
Derecho justo debcrá luchar con el orden iniusto. ¿\4as cuál es la métrica que
podrá ser útil para delimitar el campo de lo justo ,v de lo injusto aplicado
a la vida social? No ha1, otra referencia que el ciamor popular que ante los
I,,\ ESTRUCTURA DEL ESTADO 313
se ¡uflinrientos ct¡lecti'os demanda nllevas formas sociales, económicas y polí-
tit rrs. El poder que no sirve al pueblo es un poder ilegítimo.
"El pode. político se institucionaliza en rai sociedaáes modernas,,, afirma
cotarelo, ob. cit., pág.99. Y agrega: "El poder porítico personificado e, el
Estado se caracteriza además. como subrayin Maurice y André Hauriott, por
.ru carácter de stLperltosición y centralización, d,e pod.er
ltolítico (exclusión
de la base patrimonial y en su capacidad de imponei obediencia), y de poder
civil y temporal. una característica del lin trei poder del Estaáo será 7a de
su tarticter soberano."
El poder se traduce en la concentración de la fuerza material v cle ia fuer-
za jurídica, es decir, es una posibilidad de dominio, de irnperio L facultad o
jurisdicción para mandar y ejecutar una cosa. Mandar es una consecuencia
del poder: manda el superior al inferior, le imponc su voluntad que puede
ser la propia o la r-oluntad social contenid¿r en una norma.
.s.9 quede
tener poder y no mandar como en er caso der que tiene una
posibilidad de hacer una cosa v no la realiza por circunstancias diversas.
Normalmente poder y mando son correlativos: sá tie.e poder para rnandar
o exigir u o¡clenar. El mando es asumir autoridad y poder dei gobernante
(lue se traduce en la sumisión del gobernado. Dijo f)ruon: ,,voto,
elección,
pl.biscito son los aspectos n.rás evidentes del consentirniento. pero el abando-
,o, la aceptación, el silencio pueclen ser también formas de sufragio.,,
Todo sel humano tiene algírn poder 1, asume algún mando, el padre
sob¡e los l.rijos, ei maestro sobre el discípulo, el comerciante o"oÁo indust¡ial so-
bre.s1¡-trabajadores y así podríamos multiplicar los ejemplos de,umerosas
posibilidades de mandos sociales. Todos ellos son ,rp".1o, parciales o limita-
dos de Ia vida social. Los llamados así en g"r,".ui, fenómenos sociales de
Poder y- mando. Es propio del ser humano rnanejar esta energía espiritual y
matelial scbre determinadas personas. S: puede disponer de un poder como
ejercicio dc,ri legítimo Derecho; o los casos anormales. Nfanuei Fraga Iri-
barne, Prólogo a ia obra de J. Blanco Andc,T'coría der pocler nos dicá: ,,La
sociedad humana funciona a base de organizacio,:s cada vez más complejas,
a lo quc obriga al c.ecimiento de la población, la densidad de sus asenta-
mientos, y la creciente tecnificación de las relaciones l.rmanas. Esas organi-
zaciones producen Poder¡s enormes de base económica, militar, informátiva
1' política propiamente dicha. El poder de los dueños de la General Motors o
de los riirigentes cle un gran sindicato i'glés, o del pentágono, o cle una ca-
dena dc televisión o dcl secretario General del Irartido comunista de la
URSS, son enormes. Este libro analiza cómo surgen los problemas que exi-
gen soluciones de autoridad, cómo se articulan los poderés sociales, en dife-
rentes funciones; ,v Ia resultante de todo ello para el poder del Estaclo su
),
ejercicio."
'?l Poder se ejerce con distintas fórmulas de legitimación; pero es sicm-
¡rre ]a aiternativa el caos. Esto no quiere decir que el poder no pueda ser
objeto d: abuso; el clásico tema de Ia ciencia Política es cómo hacer a I:r .'r.z
qrre el Podcr sea efJcaz y responsable.,,

3t+ ANDRÉS SERRA ROJAS
Un Est¿do por pequeño que sea o se le considere puede perturbar la vida
de otro Estado.
Por su parte Hauriou, ob. cit., pág. 1Bl, al hablar del poder de Derecho
indica: "es aquel cuyos elementos internos están de tal manera dispuestos que,
subordinándoie al poder de dominaci 6n a la autoridad y a 7a competencia,
reSulta el poder dueño de sí mismo y puede así consagrarse a su función".
5. Er- Drnnc¡ro
Estado y Derecho como productos sociales
El Derecho es un producto, fenómeno, hecho social, que se manifiesta
bajo la forma de un conjunto de reglas sociales, aseguradas por un mecanis-
mo de coacción socialmente organizado, que traduce las exigencias de una
comunidad determinada, encaminada a ordenar y dirigir la conducta de los
hombres.3T
El Gobierno o grupo gobernante crea el Derecho, que es un Derecho jus-
to o injusto según su contenido y condiciones, con base a que es un poder
exclusivo y soberano al que se le encomienda tomar las decisiones políticas
fundamentales, sin que ello implique que una sociedad deba renunciar a decir
la última palabra sobre su normal mantenimiento. La aplicación "brutal" o
arbitraria del Derecho es la negación de la libertad y de la dignidacl humana
y el desprecio a sus más nobles valores. El Estado de Derecho es el adalid
de los valores indiscutibles como la justicia, Ia libertad, la igualdad, el bien
común y otros. Su propósito ha significado el tránsito de la acción tiránica
del poder público, al régimen institucional de los sistemas contemporáneos.
El Derecho como realidad social es la más importante disciplina norrna-
tiva que ofrece varias acepciones importantes, cuyo empleo debe cuicladosa-
mente utilizarse para no incurrir en errores.
Podernos citar estas acepciones bajo las cuales se emplea Ia terminología
jurídica:
a) Con la palabra Derecho aludimos a lo que es justo o recto, en una
palabra a lo que es mío o me pertenece, pero también, a 1o que pertencce a
la sociedad, o a un grupo social determinado.
b) La palabra Dereóho se refiere a la ley como principio constante de la
conducta, en esta acepción, hablamos del Derecho obietiuo u ordenamiento
jurídico o en general, a un conjunto de normas creadas por los hombres, en
una socicdad determinacla, para regir obligatoriamente la conducta. La posi-
tividad del Derecho se apoya en su efectiva observancia, aun cuando algunos
autores, Ia hacen depender de su eficacia o facticidad. Kelsen afirma que el
Derecho es creado y anulado por actos de los hombres.
3? Arnaldo Córdoba, Socíedad y Estado en el ¡nundo moderno, Editorial Grijalvo,
1976.
LA ESTRUCI'URA DEL ESTADO 315
r') "Por sobre el variable imperfecto Derecho positivo, cambiante según
el tiempo y el lugar, e impuesto por el poder legislativo", se alude a un ilu-
sorio y problemático Derecho natural, a quien se llama "un Derecho mayor,
más elevado, inmutable en el espacio y en el tiempo e independiente del
lcgislador". (K. Knipers.) Ante esta exaltada proclamación del Derecho na-
tural, nos obliga a esta afirmación general: no aceptamos que el Derecho
positivo sea expresión de la ley natural.
d) Finalmente, el Derecho que impone facultades, derechos y obligacio-
nes, es una facultad de hacer o no hacer; en esta acepción, se alude al Dere-
cho subjetiuo, como un conjunto de relaciones jurídicas, que tienen por fina-
lidad regular en forma obligatoria una conducta humana determinada.
Es indudable que al Derecho le corresponde una elevada misión como
es la del mantenimiento de la armonía social, de la paz, de la tranquilidad,
de la seguridad entre los hombres, y sobre todo, el de realízar la justicia
social.
Las condiciones reales del mundo frente a las grandes carencias colectivas
hombres e instituciones-, provocan numerosas contradicciones, encona-
-de
dos antagonismos regionales y universales. La lucha del hombre, en particu-
lar por su propia existencia, se transforma en la lucha por la existencia de
todas las sociedades. Sólo el Derecho, en el ámbito nacional y en el interna-
cional, es capaz de crear un orden de protección de intereses colectivos y de
realizaciín de elevadas finalidades sociales, para condicionar la conducta
de los gobernantes y de los gobernados, Por lo que se refiere a.éstos, es crear
un poder personal garantizado por la ley.
El Derecho en nuestros días no es más que expresión de Ia voluntad del
Estado de Derecho, robustecido con las libertades fundamentales reconocidas
por Ia Revolución Francesa, no es más que la "obra política", porque la ac-
tividad estatal ha acabado por dominar la vida humana en todos sus aspectos.
La filosofía del Derecho parte importante de la filosofía de la histo-
ria- es también filosofía-como
política, porque siendo el Derecho una norma de
compensación y de "justo medio" en el debate mundial, ella no puede tener
validez sin un orden político fuerte y elícaz que la envuelva y garantice.
Podemos describir Ia evolución del Derecho y del Estado en los términos
siguientes:
a) La sociedad es la creadora del Derecho, bajo la forma de exigencias
normativas; consuetudinarias, morales y jurídicas. Por ello repetimos el viejo
adagio "donde hay sociedad hay Derecho", ubi societas ubi jus. Habremos
de referirnos a una idealidad normativa que cobra especial realidad merced
a la acción social. La sociedad construye sus redes jurídicas, "la red sin cos-
turas" para aprisionarse en ellas y para encaminarse a formas superiores
de vida.
El orden y el Derecho son factores esenciales de una vida civilizada.
á) A través del Derecho se realizan importantes finalidades sociales, con
el Derecho se pueden construir órdenes diversos, instituciones singulares, en-
316 ANDRɧ SERRA ROJAS
tre ellas la institución de instituciones que es el orden poiítico supremo o
Estado y la, realización del bien común, ilamados los fines existenciales del
hombre.
e) Ante la insuficiencia del orden social como anteriormente los primi-
tivos ordenamientos religiosos, para e\cauzar la conducta humana, la socie-
dad emplea el Derecho para crear un orden coactivo diferente, que es el or-
den político.
d) Con el Derecho se estructura el Aparato del Estado, como un ente
real esclavado en el mundo de la cultura. El sistema de normas es el creador
del orden institucional político. No concebimos en la actualidad el Derecho
sin el Estado y viceversa. Diferente en su esencia Estado y Derecho enlazan
estrechamente en propósitos análogos. Como toda obra humana y en el trans-
curso de la historia, el Derecho se empeña en formas jurídicas y políticas
cada v?z más perfectas, luchando por transformar las formas de organización y
se empeña en desterrar las formas injustas, arbitrarias y tiránicas.
c) Nir-rguna fuerza exclusivista o egoísta crea el lJerecho pero la sociedad
la emplea para asegurar la obiigatoriedad de las normas. EI poder Puede apa-
r.ecer como una fuerza ciega, pero una sociedad civilizada sólo puede aceptar
el poder jurídico, que es \a fuerza subordinada o utilizada por el orden
jurídico para mover a los remisos al cumplimiento de la ley. El poder coac-
tivo del Estado es un elemento fundamental para la eficacia dei Derecho.
Las teorías anarquistas resultan inconcebibles porque no podemos imagi-
narnos una organización social, con la total ausencia de toda forma de Estado
o de Gobierno. Tampoco podernos pensar, en el estado actuai de nuestro
medio social, en una norma carente de coacción que sólo incite a actuar por
medio de una hipotética persuasión o reiterado convencimiento' Es muy im-
portante ei valor práctico de la fuerza social, pero ella debe combinalse con
todos los posibles medios de aceptación pacífica, en comunidades a las que
previamente debe convencerse de su utilidad. En una sociedad altamente
desarrollada el empleo de la fuerza es menor que en los países atrasados.
El comunismo que se funda en el principio de la propiedad pública de
lcs medios materiales de producción y de servicio público, económico, no
puede prescindir del orden jurídico y del propio orden coactivo. El más so-
mero análisis del orden constitucional y administrativo de la Unión de Repú-
blicas Socialistas Soviéticas nos ofrece un conjunto de normas, cuyo creci-
miento es incontenible. Pero la comprensión del Derecho es difcrente a la del
mundo democrático occidental. Para Vhysinsky el Derecho es una categol'ía
al servicio de los intereses económicos y políticos de los obreros y campesinos.
Someterse al Derecho no tiene otra significación que participar en la cons-
trucción del socialismo comunista.
IIay profundas diferencias entre el socialismo democrático y el comunis-
mo, sobre todo porque éste repudia el reformismo estatal, los principios del
desarrollo social, las medidas económicas fragmentarias o de evolución lenta.
Sin embargo, tenemos la impresión de que el comunismo soviético se acerca
más en puridad a las tesis socialistas las cuales señala un retorno-, que
-con
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 3t7
<:o¡rel sistema comunista chino, enemigo de la coexistencia pacifica, que as-
¡rila a una transformación radical de Ia sociedad, vale decir, de su orden
jurídico iirtegral. Si el Estado democrático vive su propia ansiedad, no le
van en la zaga los Estados socialistas.3s El mundo camina hacia un socialis-
nto racional y humano, aiejándose de los sistemas liberales imperantes. El
próximo siglo xxr será una continuación de estos graves problemas.
La euolución jurídica
Hemos indicado con anterioridad que el Dcrecho pertenece al mundo de
la cultura, es decir, al mundo de las creaciones sociales.
El profesor R. Stammler (La génesis del Derecho, pág.7) formula esta
consideración: "Si suponemos que hubo un tiempo en siglos remotos en que
no existían ni Derecho ni leyes, podemos preguntarnos cuándo ha desapare-
cido tal estado de cosas o en otros términos, cómo apareció el primer orden
juúdico."
Después de analizar diferentes opiniones, él concluye que "lo único que
cabe afirmar con seguridad es que dondequiera que aparecen seres humanos,
encontramos siempre una ordenación jurídica". En el curso de la historia no
dejan de manifestarse desde el ,primer momento fenómenos de carácter jurí-
dico indiscutible, sin que existan los fundamentos de un Estado en sentido
moderno. "El problema está en saber como sea posible y realizable la forma-
ción y desen¡,'olvimiento de un orden jurídico en tales territorios."
Stammler, afirma que "la noción del Derecho no es más que un aspecto
del problema de \a voluntad. No se trata de un objeto físico con existencia
real, ni de un método para reducir a ordenación las percepciones de nuestros
sentidos corporales. El Derecho es pura y simplemente una voluntad que
tiende a la consecución de determinados fines, valiéndose de aquellos medios
que pueden servir para su realización. La génesis psicológica de la noción de
Derecho, debidamente esclarecida radica en el germen común de toda vo-
luntad. Es propio de la naturaleza del hombre recoger en su espíritu ciertas
impresiones que son base psicológica de su conocimiento, mientras que su
voluntad tiene por resortq psicológico los fines que se propone y persigue".
El hombre es un animal social por naturaleza; donde se encuentre se
manifiesta el Derecho. La teoría de Juan Jacobo Rousseau, de un estado
de naturaleza desprovisto de un principio jurídico es inaceptable e ilógica.
La misma unidad del grupo social se explica por la existencia de ciertas
formas jurídicas rudimentarias, principalmente aquelias que mantienen la
supervivencia individualo Ia protección de la comunidad.
La el hábito y la imitación son elementos que surgen en los
venganza,
primeros grupos para mantener la vida de relación. El poder rudimentario
38 Henri Chambre, L'Union Soaiétique. Introduction a I'etude de ses institutions,
Paris, Lib. Gen. de Droit et de Jur.

318 ANDRES SERRA ROJAS
inicial no individualizado señala una larga etapa en la que el hombre vive
dominado por sus instintos. Muchos siglos han de transcurrir para que el
poder se organice, se individualice y se subordine a un principio de direc-
ción consciente y a una acción del grupo más intencionada en cuanto a la
significación misma de una autoridad.
La Lzy del Talión, aparece en la legislación de Hammurabi, y en el Anti-
guo Testarnento, y es un elemento que nos permite conjeturar sobre el estado
anímico de aquellos seres colocados en una Iínea divisoria entre lo racional
y Io mcramente instintivo.
Otras instituciones jurídicas rudimentarias se sucedieron como la compo-
sición, los juicios colectivos, hasta la definición misma de una autoridad ru-
dim:ntaria o poder que no es otra cosa que Ia capacidad de unos hombres
para influir sobre los otros y subordinarlos a la obediencia. "Es difícil, dice
Stammler, determinar científicamente cuál sea Ia mecánica del influjo de la
arnenaza, Y si reflexiollamos un poco sobre ello vemos que Io mismo acon-
tece con toda influencia poderosa. Los resortes, y las presiones que mueven
Ia conducta del hombre forman una trarna inexplicable para nuestro es-
píritu."
El hombre se ha pasado muchos siglos dominando "las malas pasiones
de las bestias". Ifasta entonces la vida social no ha sido "más que un mero
subsistir", ahora el hombre con mejores elementos, como son un buen cere-
bro en el que sc desarrolla espléndidamente el conocimiento y la inteligen-
cia, se dispone a una nueva y noble tarea: "la de coexistir sociaimente".
La historia que nos interesa reseñar, apenas si comprende los últimos diez
mil años, en que la vida social comienza a manifestarse en grupos nómadas
muy primitivos.
En toda sociedad hay una vinculación espiritual que le da unidad, que
hace depender a los seres humanos unos con respecto a otros. Aparece la so-
ciedad como Lrna unidad sui generis, en forma simbólica "como un todo
vivo compuesto de partes vivas". Mas la sociedad como el propio Estado no
son organismos, sino entidades de muy diferente naturaleza.
Si no existieran fuerzas negativas que aniquilan o perturban al hombre,
el orden social hubiera sido suficiente para el desarrollo de una comunidad'
El hambre, el sexo, el egoísmo, la envidia, el interés, el temor y otros tantos
factores de discordia, de incomprensión, de desavenencia hacen que la propia
sociedad construya sus elementos de defensa internos y externos.
La norrna moral establece un límite de nuestras acciones indebidas, erige
a nuestra conciencia en su propio tribunal, no sin antes reconocer ciertos
principios o valores ciue no deben s:r traspasados por el homl¡re en perjui-
cio de los demás. Podemos imaginarnos "un hombre integralmente moral",
lo suficientemente fuerte para hacer del mundo un lugar civilizado.
Mas no hay estos mirlos blancos en la vida social, en el fondo todo hom-
bre actúa, con frecuencia inusitada, negativamente y las mejores leyes eco-
nómicas y sociales, como expresiones vitales, no son en su realidad otra cosa
que el reconocimiento de profundos egoísmos personales y sociales. Con esto
LA DSTRUCTURA DEL ESTADO 319
no negamos el valor de las fuerzas positivas, sin cuya presencia el mundo
hubiera sido un caos.
¿Por qué hay pobres y ricos? ¿Por qué una sociedad se divide en clases
sociales antagónicas? ¿Por qué lafuerza es la suprema reguladora de la vida
social? ¿Por qué la sanción hace posible el mantenimiento del orden jurídico?
La explicación la encontramos en el desarrollo de la misma vida social,
creando continuamente vencedores y vencidos, luchas sociales interminables,
profundas injusticias humanas. Dos de las más grandes actividades humanas
como son el comercio y la industria, s: basan en el espíritu de lucro, en el
ansia de riquezas, en un franco propósito de explotación, las más de las ve-
ces con finalidades antisociales.
Ante la insuficiencia del orden social surge el orden jurídico y el orden
político. Esos fenómenos son coetáneos o muy cercanos en su manifestación.
El orden jurídico primitivo surge con las primeras prácticas consuetudina-
tias, usos, hábitos, recomendaciones o procesos de autodefensa colectiva. Eilas
son el fiel reflejo de Ia mentalidad de la horda, la tribu, el clan totémico,
\a fratria, con sus vestigios indudables de normas consuetudinarias y de un
régimen autoritario.
El orCen jurídico en la etapa siguiente, corresponde al mundo de la ley
escrita, que s3 combina con Ia situación jurídica anterior, en una evolución
que va de la Ley de las Doce Tablas hasta el Corpus Juris Ciuilis y los glo-
sadores, tiel CóCigo de Napoleón a Ia Declaración de los Derechos del IIcm-
bre y del Ciudadano; de la aparición del constitucionalismo hasta el Estado
de Derecho moderno de bienestar y de justicia social.
El orden jurídico se desarrolla en largos siglos de evolución de la costum-
bre y de la norma, hasta llevarnos a las nuevas formas jurídicas. En este
estadio el Derecho aparece como una nofina de conducta social extel'rla, con
finalidades sociales precisas, que se elabora y se mantiene por el Estado. El
I)crecho constantemente est/r renovando su contenido ideológico.
Ei orden político surge con la primera diferenciación entre gobernantes
y gobernados. Ningún orclen iuridico o político se mantiene por sí mismo,
la presencia de la autoridad o poder público. La
es indispensable evolución
consistirá en subordinar esa fuerza social al Derecho, hasta constituir su for-
ma r,nás eievada que es el Estado, un orden coactivo jurídico superior. Por
ello autores tan eminentes como Hegel, afirman "que únicamente en el Es-
tado y por el Estado realiza el hombre los más altos valores de su exis-
tencia".
En esta última fase el Estado no es como "la epidermis" al cuerpo hu-
mano, porque ni la sociedad ni el Estado son organismos. Aunque son fenó-
menos externos a nosotros, sin embargo, ellos adquieren conciencia en nues-
tro propio espíritu, que los mantiene por el beneficio que le reporta, por
nuestra constante y tácíta adhesión o por la f.terza de las circunstancias.
El Estado es a manera de "un ropaje" que se vincula a los fenómenos
sociales de nuestro vivir social. Es una creación artificial de la sociedad que
se forma paulatinamente en un constante trabajo social. Pero que adquiere
320 ANDRES SERRA ROJAS
vida por la voluntad misma de los seres humanos, como gobernantes o go-
bernados, empeñados en que lo inerme se anime y cobre una vida material
y espiritual, que a la postre se reduce a conducta humana.
Podemos imaginarnos, como lo hacen las tesis socialistas, que el Estado
puede desaparecer para dar paso a otras organizaciones jurídicas v políticas.
La sociedad ha creado al Estado, ella puede hacerlo desaparecer. Para ello
la sociedad necesita quitarle al grupo gobernante, es decir, al pequeño grupo
de seres humanos que gobiernan y administran, la misión a la que elia ha
renunciado de ser la creadora, la definidora y la sancionadora del orden
jurídico.
Naturaleza del Derecho
La observación de las comunidades humanas nos revela en todas ellas la
presencia de un orden jurídico, inicialmente primitivo o rudimentario, hasta
Ias modernas estructuras jurídicas apoyadas en la ciencia del Derecho y las
nuevas técnicas jurídicas.
El orden jurídico se determina por una necesidad social, unida a los
beneficios que implica la coordinación de las actividades humanas. IJna
voluntad colectiva se ha manifestado siempre para crear nornas jurídicas
en beneficio de una colectividad.
Como toda creación humana ella ha estado sujeta a los múltiples fac-
tores de ajustes o desajustes derivados de la forma como Ios gobernantes co-
laboran a la creación y aplicación de ese orden jurídico; o la misma acción
de los grupos sociales para aceptar o rebelarse en contra del Derecho injusto
o inconveniente.
IJn orden jurídico se mantiene por un régimen de coacciones materiales,
en otros casos por Ia conformidad, el hábito, la conveniencia o por la indo-
lencia colectiva.
El sistema jurídico responde, lo mismo que Ia comunidad política a una
larga evolución, que sufre el constante embate cle los problemas cotidianos,
de las aspiraciones colectivas o de un propósito de superación para eliminar
ataques a la libertad o a la dignidad humana.
A través de toda la historia Derecho y Política corren en una evolución
semejante. Cada gobierno trata de imponer sus propias ideas y los procedi-
mientos para realizarlas. Pero el orden jurídico anterior no desaparece total-
mente porque va quedando un residuo de sistemas, teorías o principios que
tarde o temprano desaparecerán o se transformarán, frente a la acción de las
nuevas técnicas e instrumentos jurídicos.
La norma jurídica es un reflejo de las condiciones sociales y políticas cle
un pueblo, ella se liga o traduce el sentimiento medio social, en tanto que
no dejan de existjr principios jurídicos, traducidos en leyes, que pueden re-
presentar una imposición del gobernante, o una medida caprichosa o arbi-
traria que acaba por formar parte de un Derecho en transición o leyes qr.re
pronto caen en desuso.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 321
Son Ias condiciones mismas de la vida social las que determinan el em-
pleo de Ia coacción. IJn orden superior equilibrado y consciente, podría
eiiminar la coacción y hacerla desaparecer como característica general del
Derecho, mas esto resulta difícil de realizar por el complejo de problemas de
Ias modernas sociedades. Por hoy Ia eficacia de la norma jurídica depende
de la fuerza coactiva del Estado.
En una época de profunda transformación como la que atravesamos, la
organización estatal debe disponer de la suficiente fuerza material y moral
para hacer cumplir sus determinaciones. El mundo contempla cómo se han
perfeccionado los órganos de coacción, como el ejército, la policía, y otras
fuerzas similares.
El problema de la naturaleza del Derecho se liga estrechamente al pro-
blema de la legitimidad de los gobiernos. En principio todo gobierno que
ejerce el poder público encarna en la persona de los gobemantes la legiti-
midad del mismo. Dos problemas se presentan: la legitimidad del origen del
cual emanan los titulares, y la justificación de sus actos encaminados al man-
tenimiento del orden jurídico. Las tentativas de subversión de la sociedad
moderna tienden a contradecir estos propósitos.
El significado de la legitimidad se concreta en determinar la estrecha
relación entre Ia acción política y la conformidad al orden jurídico. Ei cum-
plimiento estricto del orden ju.rídico electoral rnantiene la legitimidad de-
mocrática. Esto da una sólida base a Ia acción gubernamental, que requiere
en el transcurso del mandato, verse apoyada en la opinión pública nacional
Io cual indudablemente sobrepasa al mismo orden jurídico. La sociología
política actual se empeira en desentrañar esas corrientes de opinión que ex-
plican, en las naciones más desarrolladas, el mecanismo de sus instituciones
políticas.
Raymond Polin (en la obra L'idee de legitimité, Presses Universitaires de
France, pág. 17, capítulo relativo al "Análisis filosófico de la idca de legiti-
midad" ) nos dice :
"EI problema de la legitimidad no parece haber existido entre los griegos.
Si se toma la palabra legitimidad en su sentido débil de conformidad a las
leyes del Estado, eila se reduce al sentido de legaliclad, que era cjertamente
de uso comiente. Pero si se toma la palabra de legitimidad en su sentido
fuerte, cuando ella designa la legitimidad de un poder, de una autoridad,
muy particularmente la legitimidad de la autoridad suprema en el Estado,
ninguna palabra, ningún problema no le corresponde aún. Podríamos decir
solamente que Aristóteles en su distinción de los buenos y de los malos go-
biernos, demuestra que los primeros obran en el sentido de la justicia y del
bien común, se ha aproximado un poco al problema. La idea de legitimidad
parece aparecer más tardíamente a consecuencia de una convergencia de
preocupaciones: la investigación por los juristas romanos de una fuente últi-
ma de autoridad (populus imperium et potestatem conferat, dice Ulpiano) ;
aparición, en los cristianos, sobre todo .con San Gregorio el Grande, de una
teoría de Derecho divino; costumbres germánicas en fin, en el siglo xD<, en
322 ANDRÉS SERRA ROJ^S
las cu,ales la costumbre de la sucesión hereditaria se provee de urta elección
por los grandes y'transforÁaciones
Por el Pueblo."
' Lu, !.andes jurídicas y políticas del mundo moderno
y contemlporáneo acuden a las ideas democráticas para sustentar el Derecho y
Ia Política. Estas son las palabras de Rousseau frecuentemente citadas: "EI
más fuerte no es jamás bastante fuerte para ser siempre el dueño, si él no
transforma su fuerza en Derecho y la obediencia en deber." Es decir, la base
más segura de todo gobierno es siempre aPoyarse en el pueblo, a falta de é1,
en las grandes mayorías'
Las"grandes convulsiones sociales, políticas y económicas de nuestras ideas
son ataq'ues frontales a las instituciones, en particular a las instituciones jurí-
dicas. S-in embargo, hasta hoy no podemos prescindir de un cierto número
,de leyes qrre ordJn"r, la convivencia. Aun en los países comunista^s no se ha
pr"rcindido del Derecho y de la ley como elementos necesarios de su organi
zaei6¡. P. Romashkin (en la obra Fundamentos del Derecho Souiético, Aca-
demia de Ciencias de la unss, Moscú, 1962, pág. 19) nos dice a este respecto:
"'Luego de tomar el poder en sus manos la clase obrera y los campesinos del
país Joviético no sólo crearon el Estado socialista de los trabajadores, sino
gue estableci¿ron asimis.mo su Derecho socialista. Por su esencia, el Derecho
iocia.tista ¿s la uoluntad, erigida en la ley, de la clase obrera y de todos Ios
trabajadores, cuyo contenidá está determinado por las co¡diciones materia-
les dá vida de Ia sociedad soviética. Condicionado en definitiva por la eco-
nonría socialista, el Derecho soviético consolida las grandes victorias del pue-
blo soviético en el terreno económico y cultural y el desarrollo progresivo del
Estado socialista. Al mismo tiempo, el Derecho influye actiuamente en la eco-
nomía\ El Derecho soviético es un sistema de normas, establecidas por el Es-
tado soviético, llamadas a contribub al afianzamiento del orden público;
que impulsa el desarrollo de la sociedad por la senda. del comunismo. El
ó..".ho y la legalidad socialista fijan y defienden el régimen social y estatal
1, su base econóáica: el sistema socialista
de economía y la propiedad socia-
íist^, los derechos y las libertades de los ciudadanos soviéticos, aseguran el
y
desarrollo el fortalecimiento de las relaciones sociales socialistas-"
Relacione¡ entre el Derecho y el Estado
Cualquiera que sean las doctrinas elaboradas para explicar la natura-
d,e li relaciones humanas, es inconcuso que en el largo proceso de la
,!ez-a
historia el hombre aporta, en mayor o menor escala su libertad para hacer
posible la vida social.3e
Cada organizaciln politica maneja este sistema de libertades limitándo-
Ias, restringiéndolas o tolerando un relativo goce de esas libertades, que en
3e Luis Legaz Lacambra, Humanismo, Estado y Derecho, Bosch, casa Ed.,
celona, 1960, I vol., 412 Págs.
R"aof §tu--I"", Dociriias modernas sobre el Der¿cho y el Estado, Compañia Ge-
neral Bditora, 1941, México, I vol., 220 págs.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO c¿c
ningún momento se conciben como un disfrute pleno de ellas, la vida en so-
ciedad impone severas restricciones, indispensabies para el mantenimiento
d:l orden, ya. sea por nuestra propia voluntad o por medio de la opresión,
El Derecho es el orden que envuelve Ia conducta humana, al aparecer
como un conjunto de normas de moral social provistas de una sanción polí-
uca. Lstado y Derecho son dos productos de la vida social, creadores dei or-
den d:ntro del cual se sitúan nuestr.as acciones.
No hay nada escrito sobre el destino del hombre desde que aparece éste
sobre la Tierra. con el respeto debido a todas las concepciones teológicas y
apartándonos de toda tesis evolucionista, lo que nos interesa es que la historia
nos enseña que el hombre es el constructor de su propio mundo cultural-
Acción y reacción contra el mundo de la naturaleza, no para vencerlo sino
para subordinarse a esa cámara de acero que es el mundo de las leyes natu-
rales. El Estado democrático parece alejarse en lo interno del federalismo y
en cambio se acentúa en las relaciones de los Estados. El camino de la demo-
cracia conduce en el futuro a una enorme federación mundial. En esta tarca
cl Derecho tiene una misión directa y eficaz porque va dejando en tratados
), en las ccnvenciones internacionales una huella de aquellos principios que
tan penosamente r¡a conquistando el mündo.
Cada día son en mayor número los preceptos jurídicos del Derecho inter-
no en los que domina el interés público o interés general. "Mi derecho" sufre
la transformación extremosa de "nuestro Derccho". Como no aceptamos la
idea de un Derecho natural, es necesario encontrar en la fecunda actividad
humana el hilo orientador de un mundo nuevo en que todos vamos en el
mismo barco y no podemos ponerlo en peligro.
Debemos reflexionar con serena intención que el Derecho vigente no es
sino Ia solución que una generación o varias, han dado a un problema social.
La ley no es eterna y su contenido va cambiando estimulado por las grandes
carencias sociales.
"El Derecho sin la fuerza es impotencia, pero la fuerza sin el Derecho es
barbarie." Dice Leon Duguit.
"Ifay, ante todo, que implantar o conservar el Estado de Derecho; y or-
denarlo conforme al criterio formal de la justicia. El Estado de Derecho sig-
nifica que la regulación social es de este tipo: que se ha desterrado el arbi-
trio, los apetitos subjetivos, la casualidad, el capricho, Ia instancia del antojo
individual del gobernante." Afirma Luis Recaséns Siches.
El Estado de Derecho
Entre las numerósas opiniones que se han elaborado para precisar las rela-
ciones entr" el Derecho y el Estado, debemos comenzar por examinar algunas
Bar-
cle las posiciones debatidas.
Desde luego nos parece muy adecuado el planteamiento que hace el pro-
-
fesor Pablo Lucas verdír en su obra: La lucha por el Derecho, Bolonia, pá-
324 ANDRES SERRA ROJAS
gina 1 3 en estos términos: "FIoyel problema es mucho más complicado.
¿ Cómo puede ceñirse enteramente Ia actividad de los órganos estatales al
Dereclro? ¿Es capaz el Derecho de responder satisfactoriameste a las exigen-
cias sociales? Si el Estado se acomoda a las normas jurídicas, ¿podrá con esto
salvar el hiatus qu: le separa de Ia realidad social? ¿Cómo se las arregiará el
Estado para resolver los acuciantes problemas sociales sin violar el primado
del Derecho y los derechos individuales? ¿Es posible desarrollar une política
social a la altura de los tiempos actuales sin salirse de los cauces jurídicos?
¿Cabe una sumisión cstricta ala 7ey, por parte de Ia Administración, ante la
urgencia de determinados asuntos o la complejidad de casos que exig:n rá-
pida y singular solución? A estas cuestiones nos referiremos en términos ge-
nerales."
Es un hecho indudable las necesarias e imprescindibles relaciones que
existen entre el Estado y el Derecho, 1o que no obsta a considerarios con in-
dependencia, ya que son entidades diversas.
Hay un proceso de fuerza o dominación a través de toda la historia. El
hombre al luchar por su libertad, en verdad, por Io que ha luchado es por
el imperio del Derecho y de la Iey y el mantenimiento de un orden, es de-
cir, el Estado sometido al Derecho. Un Estado no sometido al Derecho es la
arbitrariedad y Ia negación de la libertad. Es en las tiranías en las que se
manifiesta plenamente Ia arbitrariedad.
Es necesario analizar varias etapas de integración:
1. La primera etapa de confusión en la que la fterza se manifiesta como
una dominación coactiva del grupo social. Esto no excluye que ciertas co-
munidades se relacionen socialmente en forma pacifíca y por vínculos de
simpatía o de necesidad económica.
2. En una segunda etapa las formas políticas se manifiestan como Proce-
sos de fterza o dominación pero en el inicio de una evolución juridica en
Ia que el hombre emplea el Derecho como un elemento impostergable de Ia
vida social, y cuyo valor se mide o determina en función del adelanto del
grupo social. A una sociedad primitiva corresponde un Derecho primitivo y
formas políticas primitivas. Afirmamos que las formas políticas nacen en un
complejo proceso social. El orden político es coetáneo del orden jurídico y
aun del orden económico.
Las formas políticas no son fenómenos anteriores a la vida social sino
una consecuencia directa de ella. El hombre no ha sido nunca libre, ni en
las formas primitivas, ni aun en la vida moderna. Lo que llamamos liber-
tad no es sino un encadenamiento económico, político y social. Cuando las
cartas fundamentales aluden a esta libertad se refieren a una limitación indi-
vidual. La más hermosa y la más necesaria de las utopías es 1o que se llama
la libertad.
3. En una tercera etapa que corresponde al mundo moderno, el Derecho
ha evolucionado principalmente el Derecho privado, y las formas políticas de
Ios cla¡res a los imperios, se transforman en la suprema institución por exce-
LA EsrRUcruRA DEL EsrADo 925
lencia que es el Est¿do. La Revolución Francesa confirma el desenvolvimicn-
to del Estado de Derecho, que luego se desarrolló en las naciones occidcn-
tales.
El Estado nace en un orden jurídico anterior, porque es el producto
o Ia consecuencia de la evolución simultánea del Derecho y de lai formas
¡rolíticas iniciales. Es en el Derecho Penal del que arranca p.o."ro de ga-
rantías para Iimitar la acción arbitraria del poder público."iEs un momento
histórico en que esos factores se unen, y como una consecuencia de la apari-
ción las naciones, la reestructuración de la vida sociar europea, culmina
-de
con formas políticas superiores: el Estado como un orden jurídico total.
El Estado elabora su propio Derecho, es el creador de todas las institu-
ciones nuevas que reclama la vida social. La lucha entre un Derecho que
I
nace espontáneamente de las relaciones y el Derecho positivo concluye. Aho-
ra es el Estado el que interpreta esa vida social, la encauza o acepta lo que
debe entrar al campo de la juridicidad. La normación jurídica es una nor-
mación exclusivamente estatal.
La concepción actual del Estado de Derecho ha sido precisada en estos
términos por la comisión Internacional de Juristas de La Haya en dos cam-
pos o aspectos:
1. EI Estado
de Derecho dimana de los derechos del hombre, según se han
desenvuelto históricamente en la lucha eterna del hombre en busca de li-
brtad. 2. Los medios de hacer efectivo el respeto a estos derechos son: inde-
pendencia del poder judicial, responsabilidad de la administración por sus
propios actos, Derecho del ciudadano a elegir abogado y sistema policial con-
trolado por Ia ley. (Francisco López Nieto, ,E/ procedimiento administratiuo,
Ed. Bosch, Barcelona, 1960, pág. 13.)
Como hemos de confirmar más adelante, el Estado de Derecho se carac-
teriza por el imperio de la ley, el principio de la división de poderes, el man-
tenimiento del régimen de legalidad de la administración y el reconocimiento
a nivel nacional e internacional de los derechos fundamentales del hombre.
Crí.tica e la teoría social de Romano
Se debe a Romano la teoría de la pluralidad de los órdenes jurídicos, cuyo
planteamiento ha provocado vivas discusiones y una interesante crítica del
profesor Groppali.
El Derecho no es un producto exclusivamente estatal, pues así se mani-
fiesta en todas las organizaciones vigentes. Todas estas entidades son produc-
toras de normas jurídicas, que crean y mantienen su propio Derecho.
¿ Hasta qué punto los órdenes de esas entidades tienen eficacia como crca-
doras de jurídicas? EI Derecho antes de ser norma, afirma Romano, es ante
todo posición, organizaciín de un ente social, y es éste el que comunica a l¡r
norrna como a un producto o derivación suya, su naitraleza jurídica y no
viceversa. El orden jurídico es una entidad que se mueve como piececillas
,.
 326 ANDRÉs sERRA RoJAs
en un tablero del ajedru,, Ias normas mismas que así representan más bien
el medio de su actividad y no un elemento de su estructura.
Groppali se muestra en desacuerdo con la opinión de Romano porque en
la base de toda institución existe, contemporáneo con su misma constitución,
un compl.ejo de normas que disciplinan al menos su organización, en cuanto
que con el nacimiento de un ente, se establecen también las normas que re-
gulen su estructura y sus actividades fundamentales: la institució, Lr po.
consiguiente el producto, el posterius de una o más norrnas que la funáan
y Ia regulan: y no la causa, el prius de aquella o aquellas ,o.**. y agrega:
"Quien dice institución, dice orden, ordenamiento, organización, que pre-
suponen e implican un conjunto de relaciones entre varios sujetos en función
de un sistema de normas que disciplinan su comportamiento. Cualquier for-
ma de convivencia social, de la más simple a la más compleja no puede nece-
sariamente sino dar lugar a la producción de normas o tácitamenie a trar.és
de Ia costumbre o mediante acuerdos en forma contractual o por el trámi-
te de imposiciones de un superior y observadas por los asociados." Alessa'r-
dro Groppali. (Doctrina del Estado, Capítulo IU.)
La tesis de l"a ülentid,ad de Hans Kelsen
Debemos a Hans Kelsen, su teoria de Ia identidad entre el Estado y De-
recho. Estamos en présencia de un autor que ha ejercido una influencia nota-
ble en el conocimiento del Estado moderno. En capítulos anteriores de esta
obra hemos hecho referencia al sistema kelseniano, y a su significación en la
Ciencia Política actual.
El Estado es pura y simplemente un sistema normativo, a saber: el siste-
ma del orden jurídico vigente. si pretendo determinar cuál es el Estado me-
xicano, no tengo otra referencia más directa y eficiente que acudir al orden
iurídico que actualmente está vigente en los Estados Unidos Mexicanos, cons-
tituido por su Constitución y por las demás disposiciones en vigor.
Este orden jurídico es el único que nos puede resolver todos ios problemas
que se susciten en torno al Estado. La Constitución, por ejemplo, señala cuál
es el teritorio, es decir, el ámbito espacial dentro del cual tienen vigencia
las normas de la legislación mexicana; la misma Carta precisa cuálÁ son
los mexicanos y los extranjeros, a los que se les va a aplicar ese orden jurí-
dico; señala, además, los poderes, las funciones,la organización administra-
tiva, la situación del individuo frente al Estado, y en general, cualquier pro-
blema en tonro al Estado necesariamente debe ser un problema jurídico.
Siempre es el Derecho el que fija el contorno de la vida social y jurídica,
el perímetro; el Derecho es el que viene a trazar las fronteras de lo estatal.
Las norm¿s jurídicas trazai la forma geométrica del Estado.
La persona jurídica del Estado representa una síntesis o sistema unitario
de un conjunto de normas que regulan la conducta recíproca de una serie de
LA ESTRUCTURA DEL E,STADo 927
l¡r,¡¡lbres. El Estado aparece como la personificación metafórica cle la totali-
rl:rrl del ordenamiento jurídico positivo.
Uno de los temas más discutidos por la teoría sociológica es el que se
rrr[icre a la naturaleza d,el poder, enjuiciado por esa teoúa como una fase
clel proceso social, un substrato real del Estado ajeno al Derecho. Kelsen ha
:rfilr¡rado definitivamente que eso que se llama poder del Bstado no es una
fuerza material sino una fuerza psicológica. coniistente en el hecho de que
<'iertos hombres, funcionarios, se comportan de determinada manera, a sabár:
sc conducen cumpliendo no[nas jurídicas.
La relación entre Estado y Derecho es una relación de identilacl, son una
r' la misma cosa, dos palabras para designar el mismo objeto.
Para que haya norma jurídica es preciso que haya también una instancia
de imposición coercitiva de Ia misma, porque de Io contrario no tendríamos
una norrna de Derecho, sino otra clase de norrna. Esta trabazón entre la con-
ducta conceptuada en la norma y la imposición coercitiva de la misma, es
lo que constituye Ia estmctura lógica esencial del Derecho.
El Derecho positivo no existe aparte del Estado, sino que es el Estado
mismo. La identidad es manifiesta y su relación es notoria como dos cosas
idénticas. Todos los temas de la Teoría General del Estado son cuestiones
en torno a la validez o vigencia del orden jurídico.
La preentinencia del Estodo ,orro ,rrodor del orden jurídico
Entre las numerosas opiniones que se han elaborado para definir las re-
laciones entre el Estado y el Dsrecho, queremos destacar dos tesis importantes:
1.
- ,Aq¡elt¿5 que suponen que el Estado es el creador del Derecho y que
todo el orden jurídico es una expresión de Ia voluntad del Estado, ei cual
es soberano para someterse al orden que él ha creado, limitando su acción.
2. Aquellas tesis que suponen que además del Estado existen otras fuen-
tes sociales de creación del Derecho, que constituyen entidades que compar-
ten con el Estado el ejercicio del poder como los grupos de presión.
Para el profesor Giorgio del Vecchio (Teoría del Estado, pag. 245, Ed.
Bosch, Barcelona), "eI primero de tales emores, consiste en rrrpor,.r que er
Estado es el creador del Derecho, y con él íntimamente enlazado, figura otro,
el de que el Derecho halle su fundamento en el poder y en el querer ad libi-
t*m del Estado exclusivamente. La verdad es, por el contrario, que el Dere-
cho brota del espíritu humano y que las espontáneas y múltiplei manifesta-
ciones de las mentes individuales se tienden a compaginar y coordinarse en
sistemas, con'ergiendo en aquel centro común de ieférencia que es precisa-
mente el Estado. Este consigue así la cualidad de persona juríáica supraindi-
vidual, y en calidad de tal, siempre que encuentre el suficiente consentimien-
to de la voluntad social preponderante, puede también producir norrnas
jurídicas, así como dar el sello estatal a aquellas otras que han surgido inde-
pendientemcnte de é1, por ejemplo, bajo la forma de costumbre,r.
 328 ANDRÉS SERRA RoXAs
Y agrega: "El poder del Estado no es, sin embargo, nunca mera relación
de fuerza, sino que halla siempre su fuente y su límite en el concurso real de
aquellos factores que han determinado su génesis, que le aportan de continuo
las propias exigencias y las siempre renovadas energías. No conviene olvidar
en modo alguno este efectivo y perenne proceso, incluso si se admite que,
bajo un aspecto meramente formal, todas las nonnas que componen ,.r, orá",
jurídico positivo son válidas en cuanto resultan 'queridas por .1 Ert"do', como
si fuesen irradiaciones suyas. Tal es la simple y habitual construcción dogmá-
tica de un sistema que halla, por lo demás, raíces mucho más complejas ánto
en la realidad histórica como en la psicológica.,' (Página 24.6.)
otras opiniones establecen limitaciones al Estado con respecto al Derecho.
Los autores de Derecho natural consideran que estos derechos son anteriores
al mismo Estado, por lo que éste no tiene facultades para clestruirlos, elimi-
narlos o transformarlos.
La escuela racionalista y la escuela histórica parten del reconocimiento
de los derechos del hombre, alcanzados como conquistas humanas que ponen
un valladar a la omnipotencia del Estado.
La escuela moderna de los derechos sociales reconoce estos derechos como
graves limitaciones a la acción del Est¿do.
Estatalidad del Derecho
se ha afirmado que todo Derecho emana dei Estado y se ha replicacro,
como ejemplos en contrario, que el Derecho internacional y en otros países
el Derecho canónico, no son creaciones del Estado.
El Derecho internacional aparece todavía como un Derecho en proceso
de formación. Los Estados aún no son muy fieles y respetuosos a los conve-
nios internacionales. Por el contrario, el cuadro actual del mundo interna-
cional es una constante lucha, antagonismo y discrepancia entre las naciones.
Aun cuando es importante el conjunto de normas generales contenidas e,
la carta de san Francisco, que creó la organización de las Naciones lJnidas,
y, las numerosas disposiciones sobre materias especializadas de tipo interna-
cional, estas normas no pueden llamarse con propiedad normas jurídicas per-
fectas porque adolecen de numerosas imperfecciones, bastaria señalar la auien-
cia de un medio coactivo internacional, que por hoy, sólo se intenta aplicar
a las naciones pequeñas y que no tiene eficacia alguna cuando se refiere a
las grandes potencias.
un Derecho de recomendaciones no tiene la calidad de un auténtico
orden jurídico, a Io más son norrnas precursoras de una futura organización
en la que la igualdad de las naciones sea un hecho.
Por otra parte, en nuestro orden jurídico los tratados que el Estado ce-
lebre "deben estar de acuerdo con la constitución" según el artículo 133
constitucional. Lo cual quiere decir que nuestro orden jurídico interno no
pude ser destruido o limitado por un tratado, lo cual le resta a la norma
constitucional su facticidad.
LA E§TRUCTURA DEL DSTADo 329
.El Derecho canónico es un Derecho restringido a las comunidades reli-
gi,sas, presentándose el problema de diversa *urr.ru según los países. [n
rrucstro país el artículo 130 constitucional dispone que "la ley no reconoce
l,crsonalidad alguna a las agrupaciones religiosas denominadai iglesias,'. De
todas maneras en su organización este Deiecho tiene eficacia pero no trascien-
rlc ai orden jurídico general.
. Nuestra posición nos obliga a definirnos rompiendo con toda concepción
.iusnaturailsta y apegándonos a un sentido realisü de hs relaciones *Cirl"..
'I'odo Derecho debe estar orientado
hacia un ideal de justicia que se deriva
de la misma vida social y no de fantasmagorías ilusoriás q.r" ,á hacen sino
deformar la verdadera naturaleza del fenómeno político.
"La justicia es primeramente una posibilidad, -mas no u.na cualidad ne¿-t-
.¡aria de un orden social regulador de las relaciones mutuas de los hombres",
afirma Kelsen (¿Q"é es la justicia?, p. L). sentir que ra justicia es un valor
social que se va infiltrando en. nuestros actos, en nuestra propia experiencia,
a manera de una brujula segura que se empeña en no deiviarnos di la ruta
que necesariamente deben trazar y seguir las comunidades humanas. No cle-
l:emos desilusionarnos de una entidad como la justicia que no parece estar
en el campo de Ia realidad sensible, poryue hay un conJunto de realidades
cspiritualcs que actúan en nuestra vida y le dan sentido.
Relaciones entre el poder y cl orden jurídico y el Estado
El Estado es un orden integrado por el
Derecho pero debe concebi¡se
como unidad, como totalidad, como fuerza integradora. El Derecho es la fun-
ción específica del Estado, digamos la diferenciique debe existir entre,,ei ele-
mento ordenador" y "el elemento ordenado,,.
IJna sociedad puede o no estar de acuerdo con el orden jurídico positivo,
i:ero sólo es en el mecanismo de ese mismo orden como pueáe transiormarlo
o regar por la violencia a una revolución. siempre en la socieclad hay un
orden superior de valores ideales, por los cuales lucha e in'ierte ,rr,
talentos, pero no-siempre el po.der público se muestra propicio a tales-.jor.,
aáqui-
siciones, porque frente a una filosofía social hay .rrru ucti.ridad política, siám-
pre mezquina y torpe, que el gobierno debe sobrellevar o tolerai o mostrarse
preocupado ante la provocación de otros problemas mayores. La política se
traduce en transigir, tolerar, demorar, r¡iitificar y aun destruir, las causas
que son perjudiciales al bien público.
. "EI ejercicio del poder mediante Ia promulgación y ejecución de unas leyes,
sin otro sistema valorativo, como pretendia la Teoría pura del Derecho,'de
Kelsen, no basta para calificar al Estado comc un Esiado de Derecho. En
realidad, los poderes más despóticos y tiránic.os se han ejercido a traaés de
unas leyes que, en ocasiones, no sólo conferían estabiiidad a tal sistema de po-
der, sino que pretendían fundar en ellas su legitimidad; y, gene.ulm.ite,
además, se trataba de una normatividad mul, elaboracla y de alto nir,,el teó-
330 ANDRES SERRA ROJAS
rico y dogmático (como la kelseniana). Baste pensar al respecto como dos
polos simétricos en la I{istoria de la Humanidad, en el célebre Código de
Hammurabi, grabado en piedra, en la que aparecia el rey recibiendo las leyes
del dios (hacia el año 1950 antes de Cristo, y el perfecto sistema jurídico
elaborado por la dogmática alemana, concretadno en unas leyes que tenían
un nivel técnico no superado y que fueron el instrumento 'legitimador' de la
barbarie hitleriana (1933-1945, después de Cristo)."
Desde luego el Estado es un orden jurídico coactivo. La norma sin la coac-
ción establecería un hipotético Estado por realizar, para ser efectivo se nece-
sita que el propio orden establezca mdios poderosos para su realizaciín y
un conjunto de personas que den vida y apliquen los postulados jurídico.n'
EI Estado y el Derecho se implican en una relación de necesidadr pero
esto ño quiere decir que se puedan concebir el uno con indepenciencia del
otro. "En contra de semejante tesis, dice Del Vecchio, basta observar que toda
sociedad tiende a establecer su propio Derecho; y así también tienen carácter
jurídico las organizaciones de tipo familiar, anteriores al Estado, aunque in-
dependientes de él y acaso también adversas al mismo así como otras que
üróluso trascienden los ]ímites del Estado mismo." a1
'"Ni el Derecho es una cosa que esté por sí misma, fuera y por encima del
Estado, porque representa el procedimiento y Ia forma a través de la cual
ei Estado se organiza y manda, ni el Est¿do por otra parte, puede obrar in-
de.pendientemente del Derecho, porque a través de éste se forma, manifiesta
r realiza su propia voluntad." Groppali, Cap. III.
El Estado de l)erecho aparece como la culminación de una larga serie de
arbitrariedades y abusos del poder público, eliminados o reducidos a través
de las luchas sociales, que a su triunfo, van concretando en norlrurs jurídicas
un orden cada vez más creciente, hasta alcanzar el principio de legalidad o
sea la total subordinación del Estado a su orden jurídico.
N orrnatiuidad versus §o¿íología Política
El Estado es una organización hecha por los hombres y para los hombres.
EI Estado en sí mismo no significaria nad.a, si no estuviera amparado y forta-
lecirlo por Ios grr,rp-os de presión y de tensión de una sociedad, por la opinión
pública gen:ral.
Los gobernantes son seres humanos que presencian cl drama social, ellos
no tienen más elementos que la gran fuerza coactiva y la fuerz.a moral de
s "El Poder de la Administración tiene que ser esencialmente jurídico, es decir,
ümitado por Ia ley." R. Fernández de Velasco.
47 "LL misma idea de la seguridad jurídica que llama al Estado ilegislar, exige su
propia sujeción a las leyes. El Estado ha sido trlamado a legislar sólo con ta condición de
que él mismo se tenSa por sujeto a sus leyes. El detentador del Poder deja de estar jus-
tificado e¡ su derecho a legislar, tan pronto como él mismo rehuye el cumplimiento de
sus leyes.'' G. Radbruch, ol¡. cit., pág. 237.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 331
<1ue dispone el Estado. Gobierno es dirección, pero dirección de seres huma-
¡ros a los que hay que convencer por todos los medios de difusión del pensa-
¡¡riento de que dispone el podet público, y en general por los factores reales
dc poder.
I{ay grandes procesos políticos encaminados a afectar de una manera o
tlc otra Ia acción gubernamental. Ésta es más segura, más firme y clecidida,
si detrás de ella cuenta con Ia opinión general favorablc; y será más ineficaz,
irregular y violenta si ella Ie es desfavorable.
El poder público puede emplear la f.uerza de que dispone el Estado en
('ontra de las libertades y derechos del hombre, puede destruir y pervertir el
scntido de las instituciones, puede en una palabra, abusar de su fuerza. Mas
t:on ello lo que hace es minar su propia organizaciín, destruir las fuerzas
naturales y sociales que le dan vida al Estado, que no es una cosa muerta o
materializada o petrificada, sino un todo que vive en la conciencia de cada
uno de sus ciudadanos,
"La ley suprema de Ia justicia, dice Del Vecchio, que da normas a la ac-
tividad del Estado, vale también para señalar las bases de las relaciones entre
Estado y Estado" y agregü "Los dos ordenamientos juidicos, el estatal y el
interestatal, que derivan de un mismo principio, están en realidad estrecha-
mente conexos entre sí. Cuando más actúe y cumpla un Estado en su propio
interior Ia justicia tanto más se. sentirá lógicamente y naturalmente dispuesto
a participar en un sistema más amplio y elevado de unión internacionat, de
acuerdo con esa misma idea de la justicia."
"El crecimiento inmoderado de los poderes y funciones del gobierno, es el
carácter más alarmante de la época moderna. En muchos aspectos nos halla-
mos, en este sentido, peor que bajo el Imperio Romano y en condiciones
parecidas al despotismo de los pueblos asiáticos. A medida que el Estado se
adueña de la economía nacional, se consolida un despotismo semejante al de
las épocas más negras de la historia. Y la nueva situación encontraría alguna
excusa si el régimen del Estado totalitario acabase con la pobreza, pero lo
que enseña la exp:riencia es que un Estado dominante, cargado de militaris-
mo y burocracia, aumenta la pobreza general en vez de disminuirla." (Cris-
topher Dawson, Religion and the Modern State, pág. 65.)
No debemos, en ningún caso, desvincular el orden jurídico de la sociedad
que lo crea y fortalece o lo acepta. Precisando los conceptos de validez y ü-
gencia del Derecho, afirma Legaz;
"La validez pertenece a la esencia del Delecho; la expresión Derecho vá-
Iido es un juicio analítico y a priori; la vigencia, en cambio, es un accidente;
Derecho vigente es un juicio sintético y a posteriori, extraído de la experien-
cia. . . Validez del Derecho significa exigibilidad del mismo mientras no es
formalmente derogado. . . nació como un valor indisoluble unido a él y con
independencia completa de la vigencia." Pero cuando la vigencia no se pro-
duce absolutamente, "la validez queda en el aire y en realidad se evapora y
se desvanece como un fantasma. . . IJna norma que, hipotéticamente fuese
desobedecida por todos los súbditos, aun cua¡do fuese siempre aplicada por
332 ANDRÉs sERRA RoJAS LA ESTRUCTURA DEL ESTADO 333

los jueces, perdería su validez no porque perdió su vigencia, sino porque en sí [incs del Derecho: La utilidad común o bien común, o sea las condiciones
misma no reunió, o perdió si alguna vez las tuvo, todas las condiciones para y espiri.tuales que permiten aJ hombre la perfección plena de su
¡»ateriales
ser Derecho válido: pues a éste Ie corresponde servir al bien común y no es naturaleza racional.
del bien común lo que todos o la mayor parte, rechazan como inútil o per- Persigue la seguridad y la justicia. Está aI seruicio de fines stperbres.
tubador". [Jn instrumento para alcanzar el bienestar humano.
Derech.o, política y poder del Estado. El Derecho aparece vinculado al
y ¡roder político que lo define y garantiza.
RnsuuBN DEr, TDMA rl Esraoo EL DERECHo Viuir el orden jurídico. Connetiza el orden. O lo institucionaliza.
El Derecho positiuo es el aigente en un momento determinado. Con uali-
El Estado es une. realidad am,plia y compleja en el ámbito de ta conui-
dez y eficaci.a inmediata. El Derecho justo.
uencia humana. El Derecho no queda reducido a una mera manifestación del poder pú-
Un hecho social, un poder organizado y supretno. Una institución dotada l¡lico. ,S¿ inaolucra en la trama entera de la uida social.
de una teleología y un fenómeno jurídico. El ¡nismo Estado está sometido a las nonnas jurídicas. No es Ia autoridad
En la actualidad aiaimos el Estado de Derecho. Se pasó d,e la organización del Estado la que hace la ley. Muchas fuerzas concurren.
arbitraria y despótica a la institución jurídicamente regulada y limitada. Consentid,o ltor el pueblo. Tácito o expreso.
El Estado es fuente de las normas jurílicas. Sus tribunales int,erpretan las El Estado y el Derecho: el problema de sus mutuas relaciones.
leyes. La acción del poder público, el Derecho señala los cauces estrictos de la
Estado y Derecho: forman un binomio indisoluble. actividad y da origen al orden.
El Dereclzo es LLna. norÍna constante que regula la conducta del hombre ¿Cuál debe preualecer? ¿O cómo deben armonizarse?
en sociedad, se origina en la naturaleza propia del hombre. Al regular el or' Derecho: carácter conserl'ador, normativo, regulador:
den brota en al dominio de los lines existenciales del hombre. Actividad política: creador, .innovador, libre.
Suponc la cooperación. social y la promueue, requiere el consentimiento El Estado débe definir. Aplicar y san,cionar. Saber si el Estad,o puede con-
para durar. t,iuir con el Derecho.
La coetcíbilidad: la natt¡raleza humana asegura su eficacia. Estado y Derecho: son entes distintos, pero relacionados. Es sola o idén-
Origen del Derecho: autonomía del individuo. Contrato social. La insti- tica cosa. Coinciden. Relaciones entre el Estado y el orden jurídico. Se im-
tución. La voluntad del pueblo. El poder efectivo de mando. La forma dc plican. El Derecho es una mención o refer:ncia al Estaclo.
produción. El espíritu objetiuo. El sentimiento'del Derecho. Los ualores de la
personalida.d.La hipótesis jurídica fundamenta!.
El origen del Dereclto en los fines e.xistenciales del hombre. Bl¡r,rocnrríe suMARIA
Otrot: que concretiza la ley natural.
El. Derecho cs el conjunto de norm.as que rige la conuiaencia humana. Carbonnier, Jean, Derecho ftexible, Ed. Tecnos, 1974.
Con pder coactiao. Para la realización de los fines existenciales de los Dalligny, Suzanne, Essai sur les princiles d'un droit ciuil socialiste, Ed.
hombres.
L.G.D.J., París, 1976.
Históricamente no hubo fronteras entre la costumbre. La moral y el De- Frosini, Vittorio, La estructura del Dereclzo, Publicaciones del Real Coiegio
recho.
de España, Bolonia, 1974.
Dike: Todo lo que es recto. Peris, Manuel, Juez, Estado y Derechos Humanos, F. Torres, editor. Valencia,
1976.
Dikaios: El hombre que cuntple la justicia.
Rodríguez Paniagua, José María, Ley y Derecho, Ed. Tecnos.
En la Edad Media se conlunde la moral y el Derecho. UNAlf,
Tamayo y Salmorán, Rolando, Sobre el sistema jurídico y su creación,
Tardó en aparecer la característica peculiar del Derecho.
México, 1976.
Hoy pre domina su, aspecto objetiuo, normas bilaterales que rigen impera-
tivamente.
Rige la conducta externa del hornbre. Detrás del Derecho está un poder
organizado.
La srgr.rridad en las relaciones sociales.