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Le développement des pratiques de contréle de gestion au sein des collectivités territoriales The development of management control practices within focal authorities units Laurent Zampiccoli’ Résumé : Les systémes de contréle de gestion semblent avoir conru un essor important au sein des organisations publiues depuis la fin des années quatre-ving's. Cet aricle pose la question du développement des praliques de conlrdle de gestion au sen de la spnére publique et, plus gariculierement, des colectvités lertoriales, Pour ce faire, nous avons recherché un falsceau Gincices permettant dattester de ce phénomene. Mots clés : Contréle de gestion, collectivites temitoriales, management public Abstract : Management control systems seems to be developed within public organizations since the end of the eighties. This paper addresses the question of development of management control practices within the public sphere and in particular within local authority units. Therefore, a set of clues was sought for evidencing this feature. Key Words Management controi, ocal authorities units, public management ‘Conirdleur de gestion, Doctour an sciences da g ranges Les outils du contréle de gestion se développent au sein des collectivités territoriales alors qu'aucun texte ne les incite ou ne les oblige a |e faire comme c'est le cas pour les administrations de Etat depuis la mise en cauvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Cette loi organique nimpose pas, en lant que telle, la mise en place du contrdle de gestion dans les services de Etat mais plulét une obligation de mise en place dindicateurs. Par contre, le développement du contréle de gestion est prévu dans la « doctrine LOLF », c'est-é-dire dans l'ensemble des documents qui gravitent autour de sa mise en place, Par ailleurs, implantation du contréle de gestion au sein des collectivités terrtoriales nest pas liée a un impératif de rentabilté et de survie de organisation comme cela peut étre le cas pour les entreprises du secteur privé. On peut alors s'interroger sur V'étendue di ahénoméne et sur ia maniére cont les pratiques de controle de gestion se ciffusent au sein des colectivités territoriaies, Une telle analyse impose, au préalable, de préciser ce que lon entend par contréle de gestion En effet, la lecture des ouvrages et articles qui traitent du contrGle de gestion met en lumiére existence dun consensus aulour de Tidée selon laquelle le contrdle de gestion peut apparailre comme un concept ambigu aux contours mal definis. Ce qui peut méme conduire @ parler de concept « cameléon » (Gurlaud et al, 2004). Il existerait, comme le reléve Bouquin (2006), un vrai malaise et des interrogations majeures devant plusieurs fagons de concevoir ce que doit étre le contrdle de gestion Au-dela des problémes de traduction du terme « management control » en « contrdle de gestion », un des obstacies 4 lémergence dune définition du contrdle de gestion serait ié 4 existence d'une forte tendance visant a réduire le concept de contrale de gestion aux outils nécessaires 4 sa mise en a (Notre, 1999). Or, le contrdle de gestion ne peut étre simpiement réduit 4 une instrumentation. En effet, les défiitions les plus recentes du contréle ce gestion mettent a la fois accent sur les dimensions instrumentales et téleologiques. Anthony (1988) le definit comme «le processus par lequel les managers influencent d'autres membres de organisation pour mettre en auvre les stratégies de organisation ». Plus récemment, Simons (1995) le definissait comme «Jes processus et les procédures formels fondés sur linformation que les managers utlisent pour maintenir ou modifier cerfaines configurations des activités de organisation », On assisterait, depuis une vingtaine d'années, comme le soulignent Bouquin et Pesqueux (1999), @ une démarche expansionniste du contréle vers le management général Lianalyse du développement des pratiques de contrdle de gestion au sein des collectivites terrtoriales nous conduira, dans un premier temps, a mettre en lumiére le phénomeéne cinscription a agenda institutionnel du concept de contréle de gestion dans la sphére publique. Par la suite, nous présenterons un faisceau dindices permettant de montrer la nature de la diffusion du contréle de gestion au sein des ités territoriales. Les analyses qui suivent s'appuient, en partie, sur le travail réalisé dans |e cadre d'une thése de doctorat” 1. L'inscription a 'agenda institutionnel du concept de contréle de gestion dans la sphére pul Le développement du contréle de gestion dans le secteur public peut étre comparé 4 une veritable « politique du contréle de gestion » qui a fait objet d'une inscription & agenda au cours de ces vingt derniéres années. Une politique publique pouvant étre definie comme « a somme des actions engagées par une aulorité publique en vue de résoudre un probléme ou de maintenir une situation satisfaisante, dans un domaine pour jequel cotte autorité ime étre compétente » (Santo et Verrier, 1993), «un ensemble de décisions et dactivités que des acteurs étatigues et sociaux Interdépendants dont les valeurs, les intéréts, Jes appartenances institutionnelles et les ressources varient, prennent et réalisent dans Je but de résoudre de maniére coordonnée et ciblée, un problé défini comme collectif » (Knoepfel et Varone, 1999), « une perturbation d'un systéme » (Gibert, 1989) Le développement du contréle de gestion au sein des organisations publiques reposerait sur une théorie du changement impuisé par Etat et matérialisé par la production d'un ensembe de textes. st ou 5 Linscription & agenda sintéresse & la maniére dont certains problémes sont pergus comme appelant une intervention. La notion d'agenda est essentielle ia compréhension de la mise en place Thése de doctorat intitulée « Les systdmes formels de contrite de gestion des collectivités territoriales © une se de politique » soutenue I emibre 2007 sous la direction de Patrick Gibert dune issue politique car elle permet de montrer comment une autorilé se salsit dun probiéme. Les spécialistes de analyse de poitiques publques’ distinguent, le plus souvent, deux catégories jendas = lagenda systémique et agenda institutionnel. Le premier est celui selon lequel les problémes font leur entrée dans le champ du forum politique Le second permet finscription ces probiémes dans le champ de action administrative. C'est ce demier aspect que nous proposons de mettre en lumi. 1.1. Le développement d'une « politique du contréle de gestion » dans le cadre de la modernisation de I'Etat Contrairement aux idées regues, les préoccupations gestionnaires et managériales ne sont pas nouvelles dans les organisations publiques. |l serait possible de situer 'émargence de ce phénomene au cours des décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, avec un accent plus marque depuis les années soxxante-dix (Bartoli, 1997), Ainsi, dés cette période, plusieurs organisations publiques* avaient deja mis en pratique des expériences de controle de gestion. On trouve, par exemple, en 1972, une cellule de contréle de gestion au ministére de la santé (Joncourt, 1992). Certaines villes comme Orléans, Metz et Villeurbanne auraient de leurs cOlés introduit cette fonction et mis en piace de nouveaux outils et méthades de gestion durant catte periode (Allegre et Mouterde, 1989) Ce développement du controle de gestion s'est effectué en paralléle de la rationalisation des chokx budgétaires (RCB) initiée dans les années soixanie en France, afin d'améliorer la prise de decision du Parlement, plus particuliérement dans le cadre du vote du budget et de sa mise en ceuvre Cette cemarche avait notamment pour abjectif de developer des outils de pianification et devaluation, La RCB qui visail 4 assurer une meileure finalisation des services de |'Etat s'est, par ailleurs, douniée dune volonté de développer la direction par objectifs (OPO) au sen des administrations, La fin des années quatre-vingts constitue un tournant important, une « rupture » qui conduit & Temergence d'une veritable politique de controle de gestion en tant que telle. Comme le reléve Bartoli (1997), les changements des années quatre-vingts ont plutdt été une juxtaposition dinitiatives et dopérations différentes, selon les ministéres, les établissements au les collectivites. A fa fin de cette décennie, ce mouvement sera réintgré dans la dynamique de « renouveau » du service public, explicité par la circulaire dite « Rocard » (1989) puis par plusieurs textes au cours des années suivantes, Lanalyse de différents textes « offciels » qui ont &té publiés sur le sujet au cours de cette période permet didentifer la maniére dont la politique de controie de gestion a été mise en ceuyre au sein de I Etat. Méme si ies textes presentés (voir tableau 1) r’ont pas ia méme portée juridique’, ce rest pas tant leur portée juridique que leur portée « symbolique » qui nous inléresse ici. C’est-a-cire la prise en compte de cetle problématique dans la sphére publique et la volonté d'y intraduire le controle de gestion. La place accordée au controle de gestion dans ensemble du cadre \égislatif ot reglementaire visant au renouveau du service public et a la modernisation de "Etat a considérablement évolué sur une périoce dune dizaine d’années. Le tableau ci-aprés présente un ensemble de textes publiés entre 4989 et 2001 qui traitent, directement ou indirectement, du contréle de gestion Par exemple, en France, Mény et Thoenig (1989), Gibert (1989), ou envor * Par exemple, Poste et Télcommunication, Agriculture, Défense, ou eneor ciceulaires, loi organique, décrets mais aussi rapports parlementaires Muller et Surel (1998) Santé