Procedimientos Administrativos
de la Administración Pública
LAS MEDIDAS CAUTELARES
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO EN EL SERVICIO CIVIL
¿Qué medidas cautelares se pueden imponer
al servidor civil presunto responsable?
José María PACORI CARI
Profesor de Derecho Administrativo de la Uni-
versidad La Salle.
I. INTRODUCCIÓN
Las medidas cautelares no son pro-
pias del proceso judicial, sino tam-
bién pueden ser utilizadas en los
procedimientos administrativos.
Dentro de las medidas cautelares
que se pueden utilizar en los pro-
cedimientos administrativos están
las que se conceden en los procedi-
mientos administrativos disciplina-
rios que se siguen contra de los ser-
vidores civiles.
El Decreto Supremo N° 005-90-
PCM, Reglamento de la Ley de Ca-
rrera Administrativa, solo regulaba
esta situación de manera genéri-
ca en su artículo 172; con la entra-
da en vigencia de la Ley N° 30057,
Ley del Servicio Civil, y su Regla-
mento, Decreto Supremo N° 040-
2014-PCM, se ha producido una
regulación más completa sobre es-
tas medidas cautelares que no son
más que supuestos de suspensión
imperfecta de la relación laboral de
Derecho Público.
II. ASPECTOS GENERALES
1. Naturaleza de la medida cautelar
La imposición de una medida cau-
telar puede originar suspensión
perfecta o imperfecta del servicio
civil conforme lo establece el ar-
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RESUMEN
E n este artículo el autor explica las medidas cautelares que se pueden
imponer a un servidor civil presunto infractor de las normas de De-
recho Administrativo. Al respecto, se desarrolla la naturaleza, causa, fina-
lidad, objeto, requisitos, características, formas, oportunidad, caducidad,
modificación y levantamiento de las medidas cautelares administrativas.
tículo 47.4 de la Ley N° 30057. cautelares será asegurar la eficacia
Esta situación de ambigüedad en de la resolución final que pudiera
determinar qué tipo de suspensión recaer (véase artículo 236 de la Ley
de servicio civil se configura, se ve N° 27444).
aclarada en el artículo 201 del Re-
glamento de la Ley del Servicio 3. Objeto
Civil que establece que la adop- El objeto de estas medidas caute-
ción de medidas cautelares sus- lares es prevenir afectaciones ma-
pende el servicio civil de manera yores a la entidad pública o a los
“imperfecta”. ciudadanos (véase artículo 96 de la
Ley N° 30057), esto es, se debe pro-
Esto significa que la separación del curar el buen funcionamiento de la
cargo desempeñado o la exonera- administración pública y se deben
ción de asistir al centro de trabajo de cautelar los derechos e intere-
son causales de suspensión imper- ses de los administrados al momen-
fecta del servicio civil puesto que to de requerir un servicio público.
durante estas medidas cautelares se
debe de abonar las remuneraciones 4. Autoridad competente
de los servidores civiles afectados
con la medida cautelar. La autoridad competente para dic-
tar una medida cautelar es la autori-
2. Causa y finalidad dad que instruye (véase artículo 236
de la Ley N° 27444), es decir, la au-
El motivo o la razón por la cual se toridad que investiga en el procedi-
dicta una medida cautelar es la gran miento administrativo disciplinario.
posibilidad de arriesgar la eficacia En los casos en que la autoridad que
de la resolución a emitir (véase ar- instruye será también la que sancio-
tículo 146 de la Ley N° 27444), por ne, será esta autoridad mixta la que
lo tanto, la finalidad de las medidas dicte la medida cautelar.
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

5. Derechos e impedimentos del 2. Características

afectado
La imposición de una medida cau-
telar no debe de perjudicar el de-
recho de defensa del servidor civil
y el abono de sus remuneraciones,
derechos y beneficios que pudie-
ran corresponderle. Por otro lado,
mientras se resuelve su situación,
el servidor está impedido de ha-
cer uso de sus vacaciones, licencias
por motivos particulares mayores
a cinco (5) días o presentar renun-
cia (véase artículo 93.4 de la Ley
N° 30057).
6. Prohibición
No se dicta medidas cautelares que
puedan causar perjuicio de im-
posible reparación al administra-
do (véase artículo 146 de la Ley
N° 27444), en caso de contravenir
esta disposición, la autoridad será
pasible de responsabilidad civil (in-
demnización por daños y perjui-
cios), responsabilidad penal (abuso
de autoridad), responsabilidad ad-
ministrativa. Esta prohibición tiene
estrecha relación con el derecho de
los administrados “a que las actua-
ciones de las entidades que les afec-
ten sean llevadas a cabo en la for-
ma menos gravosa posible” (véase
artículo 55, inciso 10, de la Ley
N° 27444).
7. Ejecución
El cumplimiento de las medidas se
compensará en cuanto sea posible
con la sanción impuesta (véase ar-
tículo 236.3 de la Ley N° 27444).
Por ejemplo, si se impone una san-
ción de suspensión en el servicio ci-
vil por seis meses y se impuso una
medida cautelar de exoneración de
tres meses, se compensará el tiem-
po transcurrido en la ejecución de
la medida cautelar(1).
En la medida
cautelar que
dicta la autoridad
administrativa
en el proceso
administrativo
disciplinario en
contra del servidor
civil no se otorga
contracautela.
se pueden dictar conforme a la nor-
mativa del servicio civil son las
siguientes(3):
1.1 Medida cautelar de separa-
ción del servidor
Esta medida cautelar consis-
te en separar al servidor de sus
funciones y ponerlo a disposi-
ción de la oficina de recursos
humanos, o la que haga sus ve-
ces, para realizar trabajos que le
sean asignados de acuerdo con
su especialidad. Es importante
precisar que se debe de otorgar
funciones respetando la especia-
lidad del servidor civil procesa-
do, de tal manera, si el procesa-
do es contador, no se le podría
dar funciones de mantenimien-
to de servicios higiénicos.
1.2 Medida cautelar de exone-
ración
Esta medida cautelar consiste
en exonerar al servidor civil de
la obligación de asistir al centro
de trabajo. Es importante preci-
sar que como esto es una sus-
pensión imperfecta del servi-
cio civil, se debe de continuar
abonando las remuneraciones al
servidor procesado, pese a que
no preste servicios, esto para
evitarle perjuicios.
2.1 Provisional(4)
Una medida cautelar no es de-
finitiva, por cuanto está sujeta a
ser modificada o levantada. Esto
incluye la posibilidad de cadu-
cidad de la medida cautelar.
2.2 Excepcional(5)
Esta característica está previs-
ta en el artículo 108 del Regla-
mento de la Ley del Servicio
Civil. Por esta característica la
medida cautelar que se dicte se
otorga de manera excepcional y
su otorgamiento no es la regla
sino la excepción.
2.3 Responsabilidad
En la medida cautelar que dicta
la autoridad administrativa en el
proceso administrativo discipli-
nario en contra del servidor ci-
vil no se otorga contra cautela,
lo que existe es una futura res-
ponsabilidad por ser dictada en
perjuicio del administrado. Esta
responsabilidad será adminis-
trativa, civil y penal.
3. Requisitos
3.1 Decisión motivada(6)
Una resolución motivada impli-
ca que debe de expresar una re-
lación concreta y directa de los
hechos probados relevantes del
caso específico, además de ex-
poner las razones jurídicas y
normativas (véase artículo 6.1
de la Ley N° 27444). De esta
manera al momento de emitirse
una resolución que dicta medida
cautelar se debe de tener espe-
cial cuidado en los fundamentos
de hecho y de derecho de este
acto administrativo.

III. FORMAS,
CARACTERÍSTICAS Y
REQUISITOS

1. Formas(2)
Dos son las formas que contempla
la normativa del servicio civil para
dictar medidas cautelares; es im-
portante precisar que esta enume-
ración no es taxativa, desde que se
puede conceder otras medidas cau-
telares que cautelen el interés pú-
blico. Las medidas cautelares que
(1) Un caso especial es el supuesto de estar con medida cautelar y percibir remuneraciones, si existe una medi-
da cautelar de separación, no se podrá devolver las remuneraciones porque la prestación de trabajo justifica
el pago de remuneraciones. El problema está si se impone la medida de exoneración de asistir al centro de
trabajo y se pagan las remuneraciones, en este caso se puede compensar y se deberá requerir al administra-
do para que devuelva lo indebidamente cobrado porque no se realizó trabajo alguno.
(2) Conforme al artículo 146 de la Ley N° 27444, las medidas cautelares que se pueden interponer son las pre-
vistas en dicha ley y en otras disposiciones jurídicas aplicables. En el presente caso, las dos medidas caute-
lares que se indican son la previstas en la normativa del servicio civil.
(3) Véase artículo 96 de la Ley N° 30057 y artículo 108 del Reglamento de la Ley N° 30057.
(4) Véase artículo 146 de la Ley N° 27444.
(5) Ídem.
(6) Este requisito lo encontramos en el artículo 146 de la Ley N° 27444.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 10 / OCTUBRE 2014 67

 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
3.2 Elementos de juicio sufi-
cientes(7)
Antes de la emisión de la reso-
lución que dicta medida caute-
lar, la autoridad administrativa
se encuentra obligada a ordenar
la realización de los actos que re-
sulten convenientes para el es-
clarecimiento y resolución de las
cuestiones necesaria (véase ar-
tículo IV, numeral 1.3, de la Ley
N° 27444). Esto significa que los
medios de prueba con los que se
cuenten deben ser lo suficien-
temente verosímiles para justi-
ficar la emisión de una medida
cautelar.
3.3 Debe ajustarse a la intensidad
de los objetivos que se preten-
de garantizar en cada supues-
to concreto
Intensidad es el grado de fuerza
con que se manifiesta una cuali-
dad (según el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua).
Entonces al momento de dictar
una medida cautelar se habrá de
estar a la importancia o priori-
dad de los objetivos que se pre-
tenden garantizar(8).
3.4 Debe ajustarse a la propor-
cionalidad de los objetivos
que se pretende garantizar en
cada supuesto concreto
Las decisiones de la autoridad
administrativa cuando establez-
can restricciones a los adminis-
trados, deben adaptarse dentro
de los límites de la facultad atri-
buida y manteniendo la debi-
da proporción entre los medios
a emplear y los fines públicos
que deba tutelar (véase artícu-
lo IV, numeral 1.4, de la Ley
N° 27444)(9).
3.5 Debe ajustarse a las necesi-
dades de los objetivos que se
pretende garantizar en cada
supuesto concreto
La autoridad administrativa debe
de interpretar las normas admi-
nistrativas de forma que me-
jor atienda el fin público al cual
se dirigen, preservando razo-
nablemente los derechos de
los administrados (véase ar-
tículo 75, inciso 8, de la Ley
N° 27444)(10).
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Si no se notifica
al administrado
con la resolución
que inicia el
procedimiento
administrativo, la
medida provisional
caduca de pleno
derecho.
IV. OPORTUNIDAD
¿Cuándo se puede dictar una medi-
da cautelar en un procedimiento ad-
ministrativo disciplinario contra de
un servidor civil? Son tres las posi-
bilidades de dictar medida cautelar
de separación o exoneración (véase
artículo 108 del Reglamento de la
Ley N° 30057):
1. Medida cautelar adoptada
antes del inicio de un proceso
administrativo disciplinario
también denominada “medi-
da provisional”
1.1 Órgano competente
Cuando en apartado anterior
mencionamos a la autoridad
competente, nos referíamos a las
medidas cautelares al inicio o du-
rante el procedimiento, en este
caso, que es antes que se inicie el
procedimiento, el órgano compe-
tente también es la autoridad que
investiga u órgano instructor.
1.2 Requisito
Adicionalmente a los requisitos
de debida motivación, elemen-
tos justificantes, intensidad, pro-
porcionalidad y necesidad, en
este tipo de medida cautelar se
exige que la falta presuntamen-
te cometida genere grave afecta-
ción al interés general o intereses
generales.
(7) Ídem.
(8) Este requisito lo encontramos en el artículo 236.2 de la Ley N° 27444.
(9) Ídem.
(10) Ídem.
1.3 Validez
Está condicionada al inicio del
Procedimiento Administrativo
Disciplinario. Si no se notifica
al administrado con la resolu-
ción que inicia el procedimiento
administrativo, la medida provi-
sional caduca de pleno derecho.
1.4 Característica
Es excepcional. Las medidas
cautelares son excepcionales,
pero la medida provisional es la
excepción de la excepción.
2. Medida cautelar adoptada al
inicio de un proceso adminis-
trativo disciplinario
Esta medida es comunicada al mis-
mo tiempo de notificarse la reso-
lución que inicia el procedimiento
administrativo sancionador.
3. Medida cautelar adoptada
durante el procedimiento ad-
ministrativo disciplinario
Luego de comunicar por escrito
al servidor civil sobre las presun-
tas faltas, la autoridad puede dictar
medida cautelar (véase artículo 96
de la Ley N° 30057). Esta medida
cautelar es dictada durante la trami-
tación del procedimiento adminis-
trativo hasta antes que la autoridad
que instruye pierda competencia.
Por lo que sí existe diferencia en-
tre la autoridad que instruye y la au-
toridad que sanciona; la autoridad
sancionadora es incompetente para
dictar medidas cautelares conforme
al principio de legalidad.
V. CESE DE LOS EFECTOS
DE LAS MEDIDAS
CAUTELARES
El cese de los efectos de las medi-
das cautelares se encuentra previs-
to en el artículo 109 del Reglamen-
to de la Ley del Servicio Civil; de su
lectura notamos que tres de los cua-
tro supuestos concuerdan con los su-
puestos de caducidad de las medidas
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
cautelares indicados en el artícu-
lo 96.4 de la Ley N° 30057 y en el
artículo 146 de la Ley N° 27444; el
cuarto supuesto no es un supues-
to de caducidad sino de un cese de
los efectos de la medida cautelar de-
nominada “medida provisional”. De
esta manera, podemos indicar los si-
guientes supuestos:
1. La caducidad de las medidas
cautelares al inicio o durante
el procedimiento administra-
tivo disciplinario
1.1 Las medidas cautelares caducan
si en el plazo de 5 días hábiles
de adoptada y no se comunica al
servidor civil la resolución que
determina el inicio del procedi-
miento. Recuérdese que la ca-
ducidad es de puro derecho, por
lo que no requiere de resolución
para ser opuesta.
1.2 Las medidas cautelares caducan
con la emisión de la resolución ad-
ministrativa que pone fin al pro-
cedimiento administrativo dis-
ciplinario. Esto se debe a que la
resolución que pone fin al proce-
dimiento administrativo si dis-
pone el archivo, necesariamen-
te desaparece la medida cautelar;
si impone sanción, la sanción se
ejecuta pese a la interposición
de los recursos administrativos
(véase artículo 95.2 de la Ley
N° 30057), por lo que resulta in-
necesario la medida cautelar.
1.3 Las medidas cautelares caducan
cuando haya transcurrido el pla-
zo fijado para su ejecución. En
el caso de procesos administra-
tivos disciplinarios en contra de
los jueces, las medidas cautela-
res son de suspensión hasta seis
meses, vencido este plazo, con-
forme al inciso 3) del artículo
116 del Reglamento del Procedi-
miento Disciplinario de la Ofici-
na de Control de la Magistratu-
ra del Poder Judicial, aprobado
por Resolución Administrativa
Nº 129-2009-CE-PJ, la medida
cautelar caduca, por lo que se re-
quiere de su renovación.
2. Cese de los efectos de la medi-
da provisional
El cese se produce cuando termi-
nan las razones excepcionales por
las cuales se adoptó la medida pro-
visional, así cesa la afectación a los
intereses generales.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 10 / OCTUBRE 2014
Las medidas
cautelares caducan
con la emisión
de la resolución
administrativa
que pone fin al
procedimiento
administrativo
disciplinario.
VI. RENOVACIÓN DE LA
MEDIDA CAUTELAR
Puede acontecer que la medida cau-
telar caduque y se requiera caute-
lar los intereses públicos, en estos
casos, se hará uso de la figura de
la renovación de la medida cautelar
que se da en los siguientes supues-
tos (véase artículo 110 del Regla-
mento de la Ley N° 30057):
1. Durante el procedimiento
Si la medida cautelar fuera impues-
ta durante el procedimiento y si el
órgano sancionador requiere de un
plazo mayor a diez (10) días hábi-
les para resolver, la medida cau-
telar que se haya dispuesto tendrá
que ser renovada expresamente.
2. Antes del inicio del procedi-
miento administrativo disci-
plinario
También la medida cautelar ten-
drá que ser renovada en el caso que
haya sido impuesta antes del inicio
del procedimiento administrativo
disciplinario.
VII. MODIFICACIÓN Y
LEVANTAMIENTO DE LA
MEDIDA CAUTELAR(11)
Las medidas cautelares pueden ser
modificadas y levantadas de oficio
o a instancia de parte, esto signifi-
ca que la autoridad administrativa
que dicta la medida cautelar puede
modificarla o levantarla; lo mismo
acontece si el administrado afecta-
do solicita se modifique o levante
la medida cautelar. En el caso que
(11) Véase artículo 146 de la Ley N° 27444.
nos ocupa, se puede solicitar la mo-
dificación de la medida cautelar de
exoneración de apersonarse al cen-
tro de trabajo por la medida caute-
lar de separación de las funciones
para prestar servicios en otra área.
Son requisitos para que proceda la
modificación o levantamiento.
1. Existencia de circunstancias
sobrevenidas
Se producen circunstancias poste-
riores, futuras y nuevas al dictado
de la medida cautelar que hacer ne-
cesario la modificación o levanta-
miento de la misma.
2. Existencia de circunstancias
que no pudieron ser conside-
radas en el momento de su
adopción
Se producen hechos de los que no
se tuvo conocimiento al momen-
to de dictar la medida cautelar. En
el supuesto anterior, se genera un
hecho nuevo; en este caso, el he-
cho existía pero no se tenía cono-
cimiento del mismo al momento de
dictar la medida cautelar.
VIII. DIFERENCIAS ENTRE LA
LEY DEL SERVICIO CIVIL
(Y SU REGLAMENTO) Y
EL DECRETO SUPREMO
N° 005-90-PCM,
REGLAMENTO DE
LA LEY DE CARRERA
ADMINISTRATIVA
Ver cuadro Nº 1.
IX. CONCLUSIONES
1. La medida cautelar que se pue-
de dictar en contra de un servi-
dor civil presuntamente sindica-
do como infractor, se rige por las
normas generales previstas en la
Ley N° 27444, en específico el
artículo 146 de esta Ley.
2. Las medidas que se pueden impo-
ner son de dos formas: la medida
de separación del servidor de sus
funciones para que preste otras
funciones o la medida de exone-
ración en la asistencia al centro
de trabajo; ambas medidas impli-
can continuar otorgando las remu-
neraciones, derechos y beneficios
69
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

correspondientes, razón por la cual
la medida cautelar es una suspen-
sión imperfecta del servicio civil.
3. Las formas de las medidas cau-
telares antes indicadas, deben ser
presentadas en tres oportuni-
dades: antes del inicio del pro-
cedimiento disciplinario (me-
dida provisional), al inicio del
procedimiento y durante el pro-
cedimiento.
4. Se pueden plantear figuras de ca-
ducidad, modificación y levanta-
miento de medidas cautelares.
5. Se verifica una mejor regulación
en relación a la anterior.

CUADRO Nº 1

LEY DEL SERVICIO CIVIL (Y SU REGLAMENTO) DECRETO SUPREMO N° 005-90-PCM

Estaba regulado solo en el artículo 172 del D. S. 005-90-PCM. Artículo derogado, a

Está regulado en los artículos 47.4, 93.4 y 96 de la Ley del Servicio Civil y en partir del 13/09/2014, por la única disposición complementaria derogatoria del Re-
los artículos 108, 109, 110 y 201 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil. glamento de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-
PCM, publicado el 13/06/2014.

Se indica expresamente la posibilidad de dictar medidas cautelares en un pro- No existe una mención expresa a la imposición de medidas cautelares, se hace
cedimiento administrativo disciplinario. mención a una separación del servidor público del cargo que ocupa

Se distingue tres oportunidades para dictar medida cautelar antes de iniciado el Se hace mención a la posibilidad de separar al servidor público, durante el tiempo
procedimiento, al inicio del procedimiento y durante el procedimiento. que dura el proceso administrativo disciplinario.

Además de la separación del servidor, se considera la medida cautelar de exo- Solo se considera la separación del servidor público procesado de su función y
neración al servidor civil de la obligación de asistir al centro de trabajo. puesto a disposición de la oficina de personal.

Al servidor que es separado de su función se le asignan trabajos acordes con Al servidor que es separado de su función se le asignan trabajos acordes con su
su nivel de carrera y especialidad. especialidad.

Mientras que se resuelve la situación del servidor civil tiene derecho al abono Mientras que se resuelve la situación del servidor civil tiene derecho al abono de
de sus remuneraciones, derechos y beneficios que pudieran corresponderle. sus remuneraciones.

Se indica expresamente que la separación y exoneración es una suspensión

No se establece la naturaleza de la suspensión del servicio civil.
imperfecta del servicio civil.

MODELO DE MEDIDA CAUTELAR DE SEPARACIÓN DEL CARGO

A UN SERVIDOR PÚBLICO

RESOLUCIÓN N° (…)

VISTOS: El expediente administrativo de investigación preliminar y la resolución que inicia el procedimiento administra-
tivo sancionador en contra del servidor Sr. (…), notificada debidamente.

CONSIDERANDO:

Que, se debe de cautelar los intereses del Estado y los derechos fundamentales de los ciudadanos conforme lo establecido
en el artículo 96 de la Ley N° 30057.

Que, existen suficientes elementos de juicio que acreditan la presunta comisión de la falta de uso de los bienes del Estado
en beneficio propio.

Que, existen declaraciones de testigos, documentos a fojas (…) que acreditan de manera verosímil la posible comisión de la
falta prevista en el artículo (…)

Que, el artículo 108 del Reglamento de la Ley N° 30057 establece como forma de medida cautelar la separación del servi-
dor civil de su función poniéndolo a disposición de la oficina de recursos humanos.

SE RESUELVE:
1.- DICTAR medida cautelar de separación provisional del cargo que venía ostentando el servidor civil Sr. (…) mientras
dura el presente procedimiento administrativo disciplinario.
2.- PONER a disposición de la oficina de recursos humanos al Sr. (…) para que en el plazo improrrogable de tres (3) días
le asigne funciones conforme a su especialidad.

Regístrese y notifíquese.

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