ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

O Estado se estrutura administrativamente, organizando-se, ou seja, dispõe-se em

órgãos. Contudo, é a lei que traz a estrutura do Estado, estabelecendo as competências e
funções públicas.

Neste contexto, vale a pena ressaltar que, quando escrevemos Administração

Pública, com maiúsculas, estamos nos referindo a pessoas e órgãos administrativos; quando
grafamos administração pública, com minúsculas, estamos aludindo à atividade administrativa
em si mesma.

A Administração Pública se divide em:

1) Administração Pública direta: conjunto de órgãos que integra as pessoas federativas, aos
quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada das atividades
administrativas do Estado.

2) Administração Pública indireta: conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à

respectiva Administração direta, tem o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de
forma descentralizada.

Quando a atividade administrativa é exercida indiretamente, transferindo-se a titularidade e a

execução das atividades às pessoas jurídicas, criadas pelos entes políticos, com personalidade
jurídica de direito público ou privado, esse mecanismo é chamado de descentralização
administrativa. As tais pessoas podem ser:

 as entidades autárquicas (ou autarquias), pessoas jurídicas de direito público criadas

por lei. CR/88, art. 37, XIX;
 entidades fundacionais (ou fundações públicas) criadas mediante autorização legal;
CR/88, art. 37, XIX;
 empresas estatais ou governamentais: empresa pública e sociedade de economia
mista: pessoas jurídicas de Direito privado, cuja criação é autorizada por lei, CR/88, art.
37, XIX e 173, § 1º.
 Organização da Administração Pública Brasileira

- No Poder Presidência da República, ministérios, governadorias e

Executivo secretarias estaduais, prefeituras e secretarias municipais.
Adm.
Pública - No Poder Secretarias do Congresso, da Câmara, do Senado, das
Direta Legislativo Assembléias Legislativas e das Câmaras de Vereadores.

Adm. - No Poder Secretarias dos Tribunais e secretarias dos juízes singula-

Pública Judiciário res.

Adm. - Autarquias
Pública - Fundações Públicas
Indireta - Empresas Públicas
- Sociedade de Economia Mista

1) Autarquia - principais características:

A primeira pessoa criada pelo Estado foram as entidades autárquicas ou autarquias.

Isso ocorreu na Itália e foi copiada pelo direito brasileiro.
As autarquias são mecanismos de descentralização das tarefas estatais. São
submetidas ao mesmo regime jurídico administrativo do Estado (licitação, concurso público, etc.).
São entes com capacidade plena, mas que mantém vínculo de controle com o
Estado, não é um vínculo hierárquico, mas um vínculo chamado finalístico. Uma vez que elas
existem para cumprir determinadas finalidades estabelecidas pelo ente central, por isso a
fiscalização desta em relação àquela.
As autarquias têm administração e orçamento próprios, mas são fiscalizadas pelo
Estado, uma vez que são por ele criadas através de lei.
As autarquias são criadas por lei específica, conforme determinação do art. 37, inciso
XIX da CR/88.
Trata-se de uma forma de descentralização administrativa e por isto, não é um órgão
do Estado, mas outra pessoa distinta daquela que a criou.
Assim sendo, de acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, pode-se conceituar a
autarquia como a “ pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de
auto-administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante
controle administrativo exercido nos limites da lei”.

Há certo consenso entre os autores ao apontarem as características das autarquias:

 criação por lei;
 personalidade jurídica pública;
 capacidade de auto-administração;
 especialização dos fins ou atividades;
 sujeição a controle ou tutela;
 2) Fundação: principais características

As entidades fundacionais prestam-se, principalmente, à realização de atividades não

lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo, como a educação, cultura,
pesquisa, sempre merecedoras do amparo estatal.
Sua instituição depende de autorização de lei específica de acordo com a CF/88, art.
37, XIX, cabendo ao Executivo providenciar os demais atos necessários à sua formação, visto
que só terão existência legal após sua inscrição no Registro competente. Realizam atividades
não lucrativas mas sim de interesse da coletividade.

3) Empresas estatais ou governamentais: principais características

Na denominação genérica de empresas estatais ou governamentais incluem-se as

empresas públicas, as sociedades de economia mista e as empresas que, não tendo as
características destas, estão submetidas ao controle do Governo.
As empresas estatais são pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação é
autorizada por lei específica, com patrimônio público ou misto, para a prestação de serviço
público ou para execução de atividade econômica de natureza privada. Serviço público, no caso,
entendido no seu sentido genérico, abrangendo também a realização de obras (estradas,
edifícios, casas populares, etc.).
Na verdade, as empresas estatais são instrumentos do Estado para a consecução de
seus fins, seja para atendimento das necessidades mais imediatas da população (serviços
públicos), seja por motivos de segurança nacional ou por relevante interesse coletivo (atividade
econômica).
A personalidade jurídica de Direito Privado é apenas a forma adotada para lhes
assegurar melhores condições de eficiência, mas em tudo e por tudo ficam sujeitas aos
princípios básicos da Administração Pública. Bem por isso, são consideradas como integrantes
da Administração indireta do Estado.

3.1) Sociedades de economia mista: principais características

As sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de Direito Privado, com

participação do Poder Público e de particulares no seu capital e na sua administração, para a
realização de atividade econômica ou serviço público outorgado pelo Estado.
Revestem a forma das empresas particulares, admitem lucro e regem-se pelas
normas das sociedades mercantis, com adaptações impostas pelas leis que autorizarem sua
criação e funcionamento.
Como pessoa jurídica privada, a sociedade de economia mista deve realizar, em seu
nome, por sua conta e risco, serviços públicos de natureza industrial, ou atividade econômica de
produção ou comercialização de bens, suscetíveis de produzir renda e lucro, que o Estado
reputa de relevante interesse coletivo ou indispensável à segurança nacional.

3.2) Empresa Pública: principais características

Empresas públicas são pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas pelo Poder
Público mediante autorização de lei específica, com capital exclusivamente público, para a
prestação de serviço público ou a realização de atividade econômica de relevante interesse
coletivo, nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e organização
empresarial.
As empresas públicas são geralmente destinadas à prestação de serviços públicos
industriais ou atividades econômicas em que o Estado tenha interesse próprio ou considere
convenientes à coletividade.
O que caracteriza a empresa pública é seu capital exclusivamente público, de uma só
ou de várias entidades, mas sempre capital público.
Sua personalidade é de Direito Privado e suas atividades se regem pelos preceitos
comerciais.
É uma empresa, mas uma empresa estatal por excelência, constituída, organizada e
controlada pelo Poder Público.

4) Outras pessoas jurídicas vinculadas ao Estado:

4.1) Entidades paraestatais: para Celso Antonio Bandeira de Mello, a expressão

abrange pessoas privadas que colaboram com o Estado desempenhando atividade não lucrativa
e à qual o Poder Público dispensa especial proteção, colocando a serviço delas manifestações
de seu poder de império, como o tributário. Entre as espécies de entes de cooperação estão os
serviços sociais autônomos e as organizações sociais.

4.1.1) Serviços sociais autônomos: são todos aqueles instituídos por lei, com
personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais
ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou
contribuições parafiscais.
São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com administração e
patrimônio próprios, revestindo a forma de instituições particulares convencionais (fundações,
sociedades civis ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências
estatutárias.
São exemplos desses entes os diversos serviços sociais da indústria e do comércio
(SENAI, SENAC, SESC, SESI), com estrutura e organização especiais, genuinamente
brasileiras.

4.1.2) Organizações sociais: A Lei 9.637/98, autorizou o Poder Executivo a qualificar

como organizações sociais pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, cujas
atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos os
requisitos previstos naquele diploma.
A organização social, portanto, não é um novo ente administrativo, é uma
qualificação, um título, que a Administração outorga a uma entidade privada, sem fins lucrativos,
para que ela possa receber determinados benefícios do Poder Público (dotações orçamentárias,
isenções fiscais, etc.) para a realização de atividades necessariamente de interesse coletivo.
Essas pessoas jurídicas de Direito Privado são aquelas previstas no artigo 44 do
Código Civil, ou seja, as associações, as sociedades e as fundações.

5) Serviços delegados a particulares:

Quando a Administração Pública executa seus próprios serviços, o faz como titular
dos mesmos; quando os comete a outrem, pode transferir-lhes a titularidade ou simplesmente a
execução.
 A transferência da titularidade do serviço é outorgada por lei e só por lei pode ser
retirada ou modificada.
Já, a transferência da prestação do serviço é delegada por ato administrativo
(bilateral ou unilateral) e pela mesma forma pode ser retirada ou alterada, exigindo apenas, em
certos casos, autorização legislativa.
Neste contexto, a outorga de serviço público ou de utilidade pública é feita às
autarquias, fundações públicas e às empresas estatais, pois que a lei, quando as cria, já lhes
transfere a titularidade dos respectivos serviços.
Entretanto, delegação é utilizada para o transpasse da execução de serviços a
particulares, mediante regulamentação e controle do Poder Público.
A delegação é essencial para a legalidade da prestação do serviço por parte do
particular, sob pena de se tornar “clandestina”, isto é, sem a indispensável regulamentação e
controle público.

5.1 Descentralização e desconcentração

Descentralização é a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física

ou jurídica.
Difere da desconcentração pelo fato de ser uma distribuição interna de
competências, ou seja, uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica; A
desconcentração liga-se à hierarquia. A descentralização supõe a existência de, pelo menos,
duas pessoas, entre as quais se repartem as competências.

BIBLIOGRAFIA

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros,
2007.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2004.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 6ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.

_____. Coletânea de Legislação Administrativa e Constituição Federal. 3ª ed. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2003.

MEIRELLES, Hely Lopes. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 1992.