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Escolha Racional, Ação Coletiva e Novo Institucionalismo:

Algumas Notas Introdutórias

Maria das Graças Rua & Franco Cesar Bernardes

Em obra datada dos anos 1990, Jon Elster (1994) sustenta que à ciência
não basta conhecer as causas dos fenômenos, mas é necessário sobretudo
entender como as causas operam e se organizam de maneira a produzir
determinados efeitos. Isso requer desvendar a cadeia causal que leva daquilo que
se pretender explicar até a explicação efetiva dos fenômenos abordados. Na mesma
obra, Elster sugere que existem duas formas principais de explicar as ações
humanas que, por sua vez, são as causas dos fenômenos sociais1: a escolha
racional e as normas sociais.

Ambas as abordagens – a da racionalidade e a das instituições - vêm


ganhando cada vez mais espaço no estudo da política, quando as grandes
transformações do final do milênio mostraram a fragilidade dos modelos
convencionais de análise desafiaram a capacidade dos estudiosos de tornar
inteligíveis fenômenos e eventos que agregam e recombinam, de maneira complexa,
inusitada e até contraditória, o tradicional e o moderno, o todo e as partes.

Compartilhando com o autor o primado destas duas formas de explicação,


neste texto são apresentadas, de maneira bastante singela, os fundamentos da
abordagem da escolha racional e do novo institucionalismo, com a finalidade de
prover o entendimento dos conceitos básicos dessas duas vertentes da teoria
política.

O ponto de partida de toda a teoria da escolha racional é a proposição de


que o comportamento coletivo pode ser entendido em termos de atores que
procuram atingir seus objetivos. Os atores podem ser pessoas individualmente
consideradas, podem ser grupos sociais de diversos tipos como empresas,
sindicatos, partidos políticos e podem até mesmo ser Estados. O que importa é que
tenham objetivos a atingir, interesses a realizar - quaisquer que sejam - e que o

1 . Elster assume que os fenômenos sociais são explicáveis exclusivamente em termos das ações dos
indivíduos: suas intenções, suas crenças, preferências, características, etc. Em outras palavras, Elster se afilia
à tradição do individualismo metodológico, cujo princípio é o de que os elementos constitutivos dos
fenômenos sociais são as ações individuais e de que estas são intencionais.
façam racionalmente, ou seja, mediante a escolha de meios adequados à
consecução dos fins. Isso significa, entre outras coisas, que a teoria da escolha
racional não se detém no exame dos fins. Estes podem variar infinitamente entre os
atores, não cabendo a sua discussão em termos do exercício da racionalidade.

Os atores procuram atingir os seus objetivos em contextos bastante


diferentes. Eles podem simplesmente fazer escolhas em situações que não
envolvem cálculos interpessoais, como ocorre, por exemplo, quando alguém cujo
objetivo é descansar escolhe entre dormir, ver um filme ou ouvir música. Nesse
caso, trata-se de uma modalidade de escolha racional abordada mediante a teoria
da utilidade ou teoria da utilidade esperada. Trata-se, de maneira simplificada, da
avaliação da estrutura de preferências - ou seja, o que o ator prefere mais em
relação ao que ele prefere menos - frente à estrutura de oportunidades - vale dizer, o
que o ator pode fazer que vá lhe trazer a maior satisfação, com o menor custo.

Entretanto, muito frequentemente ocorrem situações nas quais um ator, ao


escolher os meios para atingir os seus objetivos, defronta-se com vários outros
atores, que também perseguem seus objetivos, sejam estes idênticos, semelhantes
ou distintos. Estas situações, que envolvem interações e, portanto, cálculos
interpessoais, são exploradas mediante a teoria dos jogos.

Conforme afirmam Tullock e McKenzie (1985), é possível estudar o


comportamento humano a partir da suposição de que os homens vivem em um
mundo imperfeito, mas são capazes de imaginar maneiras de melhorar sua situação.
Ou seja: "Como" eles agem para atingir seus objetivos, "porque" agem de
determinadas maneiras e "em que medida" conseguem o que pretendem. A
ordem social, seria o resultado das diferentes formas de interação dos homens,
conforme os diversos modos que inventam para obter o que desejam. Assim, ao
estudar a ordem social o analista estaria estudando os princípios do comportamento
individual no contexto da vida coletiva.

Um desses contextos é o mercado. O mercado é qualquer arranjo que as


pessoas estabelecem para trocar bens e serviços materiais e imateriais. Mas o
mercado é apenas um dos possíveis arranjos de interação. Outros devem ser
explorados, inclusive a arena política, que envolve as instituições governamentais.
Neste caso, pode-se estudar não apenas como as políticas públicas afetam o
mercado, mas também como princípios da economia podem ser usados para
compreender os problemas políticos e para explicar porque certos tipos de políticas
públicas possivelmente surgem a partir de determinadas instituições políticas.

De acordo com o princípio de buscar aquilo que, além de pertinente, seja


relevante, um modelos teóricos centrais à análise do comportamento em sociedade
é aquele denominado "comportamento racional" (2). Resumidamente, significa que
as pessoas, dentro de certos limites, sabem o que querem ou quais são as suas
preferências; são capazes de ordenar hierarquicamente as suas preferências;
procurarão escolher as alternativas de ação que sejam mais satisfatórias, ou seja,
mais compatíveis com o que preferem.

A concepção do comportamento racional tem como foco o indivíduo, pois


considera que este é o único "agente": capaz de desejar e de agir3. A ação coletiva
é, portanto, a ação de indivíduos agregados.

Os indivíduos agem conforme suas preferencias, em situações de interação.


Logo, são afetados pela estrutura e pelo tamanho dos grupos dos quais fazem parte.
O leque de alternativas dos indivíduos é limitado por restrições externas, mas estas
restrições não obrigam ninguém a escolher uma dada alternativa em lugar da outra:
a escolha existe e quem a faz é o indivíduo. Este é o princípio do individualismo
metodológico que sustenta a ideia do comportamento racional.

Portanto, os homens agem visando objetivos porque estão insatisfeitos com


as coisas como são e desejam mudá-las. Eles percebem conscientemente os seus
desejos e compreendem, também, que não é possível satisfazer a todos eles
porque a capacidade de desejar é infinita e porque a satisfação depende de
situações de interação com outros homens, que impõem restrições às suas
escolhas. Logo, cada um faz o melhor possível, ou seja, procura maximizar a sua
satisfação. Em outras palavras, procura satisfazer o melhor possível os seus desejos
dentro das restrições que o mundo impõe.

O comportamento racional, portanto, implica fazer escolhas. Escolher, por


sua vez, significa renunciar. Ou seja, em qualquer situação de escolha sempre
haverá pelo menos uma alternativa à qual teremos que renunciar quando decidimos
o que queremos fazer. Por este motivo é que dizemos que toda escolha tem seu
custo. No entender de Tullock e McKenzie (1985), o custo de qualquer escolha é a
mais valiosa alternativa à qual tivemos que renunciar para poder ter a nossa melhor

2
. Também denominado, alternativamente, teoria da escolha racional, teoria da public choice.
3
Que é o princípio do individualismo metodológico, característico dessa corrente de pensamento.
preferência satisfeita (4). Todavia, é possível ir um pouco mais longe que os autores
e estabelecer que o custo de um escolha representa não apenas a renúncia à mais
valiosa alternativa, mas o conjunto de todas as coisas às quais alguém tem que
renunciar para obter um benefício.

Como as escolhas têm custos, o comportamento racional significa que a


pessoa escolherá as alternativas cujos benefícios esperados sejam maiores que os
custos estimados. Logo, o comportamento racional refere-se, em termos bastante
simples, a uma avaliação das vantagens e desvantagens de cada alternativa e da
escolha daquela alternativa que reúne mais vantagens e implica em menos
desvantagens. Ou seja, cada homem maximizará sua satisfação, escolhendo mais
do que quer e menos do que não quer.

Toda escolha se realiza dentro de um leque de alternativas. Este leque é


limitado conforme os custos das alternativas: há alternativas cujos custos são tão
altos que não são consideradas admissíveis. O custo ao qual a escolha racional se
refere não se limita ao custo monetário (dinheiro gasto com algo). Abrange também
o chamado custo real ou custo de oportunidade: aquilo a que se renuncia ou que se
deixa de ter pelo mesmo valor. Toda ação tem um custo real ou custo de
oportunidade, desde que haja escolha. Só não há custo quando a escolha não
existe. Como a escolha envolve um leque limitado de alternativas, dados os custos
envolvidos, há sempre uma tensão entre liberdade e restrição. Esta tensão se
resolve pelo cálculo de custo-benefício: a avaliação dos custos da ação frente aos
seus benefícios, das renúncias a serem feitas para que determinados ganhos sejam
obtidos. Este cálculo é sempre pessoal, subjetivo.

Ao fazer suas escolhas, as pessoas levarão em consideração natureza do


bem desejado (público ou privado), o momento em que os benefícios serão
recebidos e os custos serão incorridos e, finalmente, a incerteza que pode existir
sobre o montante exato de custos e de benefícios em uma situação de escolha.

O cálculo de custo-benefício pode envolver uma série de variáveis. Uma


delas é o timing dos custos e benefícios: quando alguém age, nem todos os custos
são incorridos imediatamente, e nem todos os benefícios são desfrutados de
imediato. Isto pesa na escolha.

Além disso, a escolha pode incorporar, também, a mudança no peso


relativo de um custo ou de um benefício. Algo que seria uma grande renúncia - custo
- hoje, pode não sê-lo dentro de algum tempo no futuro. O mesmo ocorre com os

4
. Op. cit., 1985.
benefícios. Por isso, a escolha racional envolve o valor presente, que é o valor de
um custo futuro, nos termos do momento presente. Todavia, tanto os benefícios
esperados como os custos esperados incorporam risco ou incerteza e isto pesa no
cálculo racional. As vezes, a racionalidade de uma escolha encontra-se no fato de
que o grau de incerteza de uma alternativa é menor que o de outras, cujos
benefícios - se não fosse a incerteza - poderiam ser até maiores.

Um outro elemento considerado pela concepção da escolha racional é a


natureza dos bens: privados, públicos e semi-públicos5. Um bem é privado quando
os seus benefícios são exclusivamente desfrutados pela pessoa que o possui. Um
bem é público quando não há possibilidade de excluir do seu desfrute nenhum dos
membros de um grupo. Finalmente, um bem é semi-público quando o escopo do
benefício é limitado, permitindo a exclusão dos que não participaram na sua
consecução ( free-riders ou caronas).

O problema maior está com a provisão dos bens públicos, exatamente


porque os indivíduos se comportam racionalmente. Como são bens não-exclusivos,
todos os membros do grupo podem desfrutar dele, mesmo que não tenham
enfrentado os custos de obtê-los. Por isso, em se tratando de grandes grupos,
quando o cálculo de cada indivíduo isolado mostrar que o custo de obtenção de um
bem público – ou seja: a participação na luta por ele - pode ser evitado e transferido
para outros membros do grupo, este indivíduo deixará de enfrentar este custo e
procurará apenas desfrutar dos benefícios, acreditando que aquele bem público vai
ser conquistado porque os outros membros do grupo participaram suficientemente.
Ocorre que todos os membros do grupo podem fazer o mesmo cálculo. Por isso,
embora o cálculo individual seja racional, o resultado agregado é totalmente
irracional: o grupo provavelmente não conquistará aquele bem. Esta é o chamado
“problema de Olson” na sua famosa análise sobre a lógica da ação coletiva (1963).

A tendência a se comportar de uma maneira que contempla estritamente a


racionalidade individual e que, ao se agregarem os comportamentos de todos os
membros de uma coletividade, geram resultados contrários aos interesses de todos
e de cada é infinitamente mais frequente nos grandes grupos, quando comparados
com os pequenos grupos. Isso ocorre porque quanto maior o grupo, maior o custo
de sua organização (coordenação e controle). Por este motivo é que pequenos
grupos como os cartéis, por exemplo, conquistam muito mais benefícios e com maior
facilidade do que, por exemplo, movimentos sociais de massa.

55
Especialmente na área da economia política existe uma extensa discussão sobre esses
conceitos. Eles são apresentados aqui na sua forma mais simplificada, uma vez que abordar a
II

Existem situações onde os atores escolhem alternativas que parecem ser


contrárias aos seus próprios interesses ou deixam de escolher a melhor alternativa
em determinadas circunstâncias. Trata-se das chamadas "escolhas sub-ótimas", nas
quais parece que os atores não procuraram maximizar a sua satisfação. Isto causa
perplexidade porque geralmente se supõe que as pessoas tentam se conduzir de
modo a maximizar a consecução dos seus objetivos, ou seja, a fazer escolhas
ótimas.

Existem diversas formas de explicar estes fenômenos: pode haver simples


erro de cálculo, como também as escolhas feitas podem resultar da atuação de
fatores não-racionais. O suposto adotado aqui é o de que os indivíduos e as
instituições são racionais, logo maximizadores. Portanto, as escolhas que parecem
sub-ótimas são casos de desacordo entre o ator e o observador: ou o ator não fez a
melhor escolha, ou o observador está errado.

O argumento é o seguinte: se as escolhas do ator parecem sub-ótimas


embora ele tenha informação adequada e suficiente, isto resulta do fato de que a
percepção ou a informação do observador estão incompletas: ele só vê um jogo,
mas o ator está envolvido em um conjunto de vários jogos. Assim, o que parece
sub-ótimo para um jogo só, mostra-se ótimo quando a perspectiva do conjunto é
considerada. Há duas situações de erro do observador: (1) quando ele pensa que
uma alternativa é ótima - e não é.(2) quando ele pensa que conhece todas as
alternativas do ator, e isto não é verdade: existem outras que são melhores e o
observador desconhece.

Porque o observador discorda do ator? Primeiro, porque o observador só vê


um jogo: o jogo da arena principal, mas há vários outros jogos acontecendo,
simultaneamente ou não. Neste caso, o jogo da arena principal está encaixado em
um jogo maior que define como os fatores contextuais influenciam os resultados para
o ator e para todos os outros jogadores, mantendo-se inalteradas as regras de
quaisquer dos jogos. Esta é a situação de jogos em arenas múltiplas.

Segundo, porque o ator age de modo a criar novas situações, que permitam
estabelecer opções melhores. Este procedimento implica mudança das regras do
jogo. Neste caso, o observador não vê que o ator está envolvido não apenas no jogo

extensa problematização a seu respeito excederia em muito o escopo deste texto.


da arena principal, mas também em um jogo sobre as regras do jogo (um
regulamento de procedimentos). Neste caso, o jogo da arena principal está
encaixado em um jogo maior onde as regras do próprio jogo estão sendo alteradas.
Esta é a situação de jogos múltiplos de arranjo institucional.

Os jogos em arenas múltiplas têm resultados variáveis: o jogo é jogado em


uma arena, mas os resultados nesta são determinados pelos acontecimentos nas
outras arenas. As mudanças dos resultados na arena principal dependem da
magnitude dos ganhos, da comunicação entre os atores e do fato de o jogo ser
repetido ou não.

Nos jogos múltiplos de arranjo institucional a mudança institucional aparece


como um problema de maximização intertemporal, onde surgem complicações
porque os eventos futuros não podem ser claramente antecipados. A informação
disponível sobre os eventos futuros é de crucial importância para a escolha de
diferentes tipos de resultados institucionais. Os jogos de arenas múltiplas e os jogos
múltiplos de arranjo institucional são modalidades daquilo que Tsebelis (1990)
denominou “nested games”, um conceito que certamente contribui para uma melhor
compreensão da escolha racional.

III

Para avançar a discussão, vamos definir, inicialmente, que o


comportamento racional é aquele no qual os cursos de ação escolhidos por um ator
mostram-se os mais adequados para que ele atinja os fins que pretende. Em outras
palavras, trata-se da adequação entre meios e fins.

Existem dois conjuntos de teorias que não se baseiam na adequação entre


meios e fins: (1) as que não reconhecem o ator como unidade de análise; (2) as que
reconhecem o ator como unidade de análise, mas não assumem que o seu
comportamento seja racional.

1) Teorias sem ator: não analisam processos decisórios, e oferecem explicações


coletivistas de estrutura causal ou funcional.

De acordo com Elster (1989), existe nas Ciências Sociais uma tradição de
análise que se baseia na concepção de uma teleologia objetiva, ou seja, os
acontecimentos são explicados por uma finalidade que os guia, sem que existam
evidências de um sujeito intencional ao qual se atribui esta finalidade. Para além das
distinções ideológicas, esta tradição abrange concepções como a "mão invisível" ou
noção de que na ordem social os vícios privados se transformam em virtudes
públicas; passa pela sociologia durkheimeana, que supõe a sociedade como um "ser
sui generis"; está presente na explicação funcionalista que imputa as causas dos
eventos às suas consequências esperadas, inclusive em termos de funções latentes;
e chega até ao marxismo, particularmente não que diz respeito aos supostos de que
a história possui leis próprias e de que a ação politica é ação de classe, orientada
por interesses objetivamente dados.
Explorando as teorias sem ator, Elster aponta três paradigmas:

(a) O Paradigma da Mão Invisível: consiste na suposição de um padrão institucional


ou comportamental cujas consequências (i) são benéficas para alguma estrutura ou
política; (ii) não são intencionais do ponto de vista dos atores individuais; (iii) não são
atribuidas pelos atores/beneficiários àquele comportamento.

(b) O Paradigma Funcional Principal (Mertoniano): Além das funções esperadas,


uma instituição frequentemente desenvolve funções latentes. São as funções
latentes (se existirem) de uma instituição ou comportamento que explicam a
presença dessa instituição ou comportamento.

(c) O Paradigma Funcional Forte: Todas as instituições ou comportamentos se


explicam pela função que lhes cabe exercer na sociedade.

Elster sustenta que os paradigmas funcionais (o principal e o forte) se


baseiam na suposta existência de propósitos para os quais não existe evidência de
haver um ator. Quem são os portadores deste propósito? Não se sabe.
Normalmente, pretende-se que se "a ordem social", algo reificado como a
proposição de Durkheim de que a sociedade seja um "ser", ainda que sui generis.

Elster analisa a teoria marxista e aponta um forte veio funcionalista em sua


estrutura lógica. Disso seriam exemplos não apenas a visão conspiratória do mundo,
que explica fatos – inclusive aqueles que contradizem os interesses da classe
dominante - em termos dos interesses de uma classe dominante, capaz de uma
intencionalidade e de uma teleologia para as quais não há evidências; outros
exemplos se encontram na tendência generalizada da teoria marxista de explicar as
instituições capitalistas em termos das suas funções para o capitalismo,
evidenciando-se na Teoria da Mais Valia, que sustenta que "Todas as atividades
beneficiam a classe capitalista e esses benefícios explicam a sua presença". Dessa
forma a lógica funcionalista permeia toda a teoria marxista, inclusive e
particularmente a análise do Estado capitalista.
2) Teorias com Atores Não Racionais: são aquelas que supõem que os atores não
são maximizadores. Tsebelis sustenta que os comportamentos não maximizadores
só podem ser explicados de dois modos: pela ação impulsiva ou por uma profunda
fonte de irracionalidade (1990:22). Há entretanto, algo a acrescentar, a partir das
proposições de Adam Przeworski.

Analisando as respostas oferecidas pelo marxismo às proposições de Olson


sobre a ação coletiva, Przeworski (1988) alinha diversos argumentos que os
marxistas apresentam em defesa da ideia de que os trabalhadores apresentam um
lógica "própria" de ação coletiva: (i) trabalhadores não são egoístas; (ii)
trabalhadores são coagidos, por isso, não fazem realmente escolhas; (iii)
trabalhadores mudam suas preferencias mediante a comunicação; (iv) trabalhadores
cooperam em uma situação de dilema do prisioneiro que se repete (iterativa), e com
isso desenvolvem aprendizado para agir diferentemente de outros atores; (v) as
expectativas compartilhadas dos trabalhadores aglutinam ação coletiva. Infelizmente,
não existem evidências que sustentem esses argumentos – ao contrário.

IV

Tsebelis (1990) desenvolve sua argumentação para caracterizar a Teoria


da Escolha Racional, distinguindo dois conjuntos de requisitos da racionalidade.

O primeiro conjunto, denominado de "requisitos fracos", sustenta a


coerência interna do sistema de crenças e preferências dos atores. Crenças
consistem em avaliações mais ou menos genéricas que os atores fazem sobre
quaisquer situações. Preferências são as alternativas que os atores percebem, em
qualquer situação, como possibilidades de satisfazer os seus desejos. Assim, os
"requisitos fracos" são:

(i) Para que um ator aja racionalmente, não pode sustentar crenças e preferências
que sejam contraditórias entre si. Se um ator tem crenças contraditórias, não tem
como usar a razão. Por exemplo, se preciso decidir se necessito usar uma roupa de
frio para me proteger do clima, não posso acreditar simultaneamente, em duas
coisas: (a) vai fazer frio; (b) não vai fazer frio. Tenho que escolher o que me parece
mais realista para poder usar a razão. No máximo, posso tentar ser racional
estabelecendo cursos de ação alternativos, para ambas as eventualidades - mas
sem me esquecer que qualquer deles terá custos.
Observe-se que crenças contraditórias impedem a ação racional, mas o
mesmo não acontece com as preferências. Isto porque é sempre possível escolher
entre preferências contraditórias, o que não acontece com as crenças. No caso das
crenças, quando se escolhe uma delas, a outra deixa de existir em termos de
parâmetro que orienta a escolha.

(ii) Para que um ator aja racionalmente, as preferências têm que ser transitivas: Se
eu prefiro A em lugar de B, e B em lugar de C, então prefiro A em lugar de C. Da
mesma forma, se prefiro E em lugar de F, mas também prefiro G em lugar de E,
então prefiro G em lugar de E.

Os requisitos (i) e (ii) significam o ator é capaz de maximizar a sua satisfação.


Todavia, não bastam para levar à ação definitivamente racional. Para isto é
necessário, ainda, que:

(iii) as decisões do ator racional devem estar em conformidade com o axioma do


cálculo da probabilidade, ou seja, na avaliação de qualquer situação, o ator deve
fazer escolhas nas quais a sua probabilidade de ganhar (conquistar benefícios, ter
seus desejos satisfeitos) seja sempre maior que a sua probabiblidade de perder
(enfrentar os custos sem ter os benefícios, frustrando os seus desejos). Esta é a
função objetiva que os atores racionais procuram maximizar.

Considerados os requisitos fracos da racionalidade, passemos aos


"requisitos fortes": eles exigem a correspondência entre as crenças e o
comportamento dos atores e o mundo real. Para começar a examinar tais requisitos,
primeiro é preciso definir o que seja equilíbrio: trata-se de qualquer situação da qual
nenhum dos atores tem incentivo ou interesse em se afastar.
Isto posto, os requisitos fortes são os seguintes:

(i) Nas estratégias equibilibradas, os atores agem em conformidade com as


prescrições da teoria dos jogos.

Para recuperar estas prescrições, voltemos a Elster (1989): A teoria dos


jogos baseia-se na ideia da interdependência das decisões. Esta interdependência
pode ser descrita em termos de três postulados:
(a) o ganho de cada um depende da escolha de todos;
(b) o ganho de cada um depende do ganho de todos;
(c) a escolha de cada um depende da escolha de todos.
Trocando isto em miúdos, a ideia é a de que em qualquer jogo (interação)
existem vários jogadores e cada um deve escolher a sua estratégia ou ação.
Quando todos tiverem escolhido suas estratégias, cada um ganha de acordo com a
estratégia que ele próprio escolheu e com as estratégias que os outros escolheram.
Este é o significado do postulado (a).

Se pensarmos nas proposições de Olson sobre a consecução dos bens


públicos, entenderemos facilmente o segundo postulado. O que está em jogo, numa
situação de interdependência das decisões não é apenas o benefício individual, já
que é uma situação de interação que pode envolver, como vimos, não apenas o
presente imediato, mas custos e benefícios futuros. Por isso, ao decidir, o ator não
leva em conta apenas o seu ganho individual, mas também inclui nos seus cálculos
o que é que os demais jogadores poderão - possivelmente - ganhar naquele jogo.
Este é o significado do postulado (b)

O postulado (c) diz respeito à ação estratégica: o ganho de cada um


depende das escolhas de todos, ou seja, o jogo é sempre uma situação de
interação, que obriga cada um, ao escolher sua estratégia, a levar em conta o que os
outros irão fazer. Vale dizer, cada um deve procurar prever as decisões dos outros,
sabendo que eles também estarão tentando prever a sua.

É isto que significa o primeiro requisito forte: o comportamento dos atores se


ajusta ao mundo real quando estes postulados da teoria dos jogos são levados em
consideração. Ocorre que, segundo Tsebelis, o requisito de que os atores se
ajustem às prescrições da teoria dos jogos significa que os jogadores procuram
atingir o equilíbrio: escolhendo estratégias mutuamente ótimas, eles atingem uma
combinação da qual nenhum tem interesse em se desviar. Entretanto, pode haver
mais do que uma situação de equilíbrio em um jogo e o problema se torna escolher o
equilíbrio mais razoável. Esta escolha coloca em questão o problema de coordenar
os jogadores. Se esta coordenação não ocorre, a escolha da estratégia será errática
e o resultado não será equilíbrio.

(ii) As probabilidades subjetivamente estimadas devem se aproximar de frequências


objetivas. Na teoria dos jogos, todos os jogadores fazem o melhor uso das suas
prévias avaliações de probabilidades quanto às estratégias dos demais e dos
ganhos a serem obtidos, incluindo novas informações que eles obtém do ambiente.
Se as estimativas das probabilidades não se aproximam das frequências objetivas,
os atores racionais irão procurar melhorar as suas chances fazendo a revisão das
estimativas iniciais.
(iii) As crenças devem se aproximar da realidade. O mesmo que ocorre com a
avaliação das probabilidades acontece com as crenças. As estratégias adotadas
expressam crenças e fornecem a cada jogador informações sobre as crenças dos
seus oponentes. Esta informação é usada para atualizar estratégias: um jogador
modifica as suas crenças ou o outro modifica sua estratégia.

Assim, os requisitos do comportamento racional são os de que preferências,


crenças e comportamentos (avaliações de probabilidades e ações estratégicas) não
apenas têm que ser consistentes entre si, mas também têm que ser
correspondentes ao mundo real (em equilíbrio).

Uma vez que mencionamos a Teoria dos Jogos e seus postulados centrais,
vamos explorá-la um pouco mais. Rapoport (1982) identifica três tipos de interação
social: lutas, jogos e debates. As lutas têm como objetivo eliminar o inimigo, de tal
maneira que deixe de representar ameaça. Os debates têm por finalidade atingir um
grau de persuasão tal que os discordantes não tenham como deixar de aderir aos
argumentos apresentados. As lutas, como os debates, se baseiam exclusivamente
na lógica da competição. os jogos não envolvem nem eliminação, nem persuasão;
nem conflito, nem argumentação: sua finalidade é a de que, usando sua melhor
estratégia, cada parte procure obter as vantagens necessárias para vencer o
adversário e a sua lógica competição, mas pode incluir também a cooperação. E
daí surgem diversos resultados possíveis. De maneira bastante simplificada,
usualmente adota-se a seguinte tipologia de jogos:

a) Jogos de dois jogadores. Podem ser jogos de soma zero ou jogos de soma
variável. Os primeiros são a expressão máxima do conflito, pois, a vitória de um
dos jogadores só pode ocorrer à custa da completa derrota do outro: para que
um ganhe, o outro tem que perder. Os jogos de soma variável são aqueles onde
nem um dos jogadores ganha tudo, nem o outro perde tudo: várias distribuições
alternativas são possíveis.

b) Jogos de vários jogadores, compreendendo as seguintes configurações:

b.1) Dilema do Prisioneiro: trata-se de um jogo onde dois jogam contra um terceiro.
Os dois primeiros não podem se comunicar, logo, não têm como combinar uma
estratégia comum. Eles podem, em princípio, agir cooperativamente. Mas podem,
também, procurar se proteger não somente do terceiro jogador, mas um do outro, e
buscar maximizar a sua vantagem individual. Quando cada um dos membros desta
dupla de jogadores se comporta como se fosse um jogador isolado, ambos perdem
tudo e o terceiro jogador ganha. Os estudos da ação racional tem mostrado que,
geralmente, é o que acontece: não havendo informação compartilhada, há incerteza
sobre o curso de ação dos nossos parceiros. Assim, cada um de nós passa a pensar
apenas em buscar a própria vantagem. E todos acabam tendo o pior dos resultados.
Ou seja, cada um tentando ser o mais racional isoladamente, termina tendo
resultados absolutamente contrários aos seus interesses. O Dilema do Prisioneiro é
um modelo importante de situações onde o desafio é obter a cooperação em
contextos de incerteza.

b2) Jogo da Galinha: trata-se de um jogo de generalizada reciprocidade, pois as


consequências da não cooperação são tão desastrosas para todos que cada um
racionalmente terá incentivo a cooperar se outros jogadores não o fizerem.
Entretanto, cada jogador prefere que os outros contribuam sozinhos para obter o
resultado pretendido por todos. Mas, ao mesmo tempo, todos desejam ou
necessitam ter o resultado - e o terão, mesmo que não cooperem. Assim, o Jogo da
Galinha tem dois arranjos possíveis:
(i) cada jogador se dispõe a trabalhar pelo resultado pretendido, até mesmo
sozinho;
(ii) cada jogador se nega a trabalhar pelo resultado pretendido.

A consequência é que cada jogador desertará se houver um número suficiente de


outros cooperando ou, alternativamente, cada jogador cooperará se houver um
número excessivo de outros desertando. Assim, este jogo tem dois pontos de
equilíbrio e, em cada qual, cada jogador coopera embora o outro não o faça, de
modo que a não-contribuição de um força o outro a cooperar mais. Mas esta
cooperação é muito frágil e incerta porque se o fato de um jogador se recusar a
cooperar obrigar, de fato, os outros a cooperarem mais, a tendência será de que
todos corram para se negar a cooperar. Isso porque a vantagem fica com o jogador
que manifesta primeiro e mais firmemente a sua decisão de não cooperar, desde
que os demais continuem cooperando.

b3) Jogo da Garantia ou Jogo da Certeza: é um jogo onde os jogadores orientam o


seu comportamento por normas que servem para reduzir a incerteza sobre as
estratégias que cada um irá adotar. Este jogo tem dois pontos de equilíbrio: completa
cooperação ou completa deserção, ou seja, todos se comportam de acordo com as
normas ou todos violam as normas. Acontece que as normas geralmente são
criadas exatamente em benefício de todos. Por isso, a tendência é de que todos os
jogadores prefiram a cooperação. Cada jogador acredita que os outros vão agir de
acordo com as normas e então torna-se racional “pagar na mesma moeda” : cumprir
as normas. Entretanto, como normas representam restrições e constrangimentos, há
enormes vantagens para qualquer jogador isolado em violá-las quando os demais as
estão acatando.

b4) Jogo do Imperativo Categórico: é aquele onde cada jogador decide se vai ou não
cooperar não à base de seus interesses instrumentais, mas a partir de convicções
quanto a valores. Também é chamado de “Jogo do Otário” pois o jogador que
coopera por motivações valorativas acaba sendo explorado pelos que não o fazem.
Uma das suas consequências é estimular os outros jogadores a se aproveitar da sua
disposição à cooperação. Entretanto, um resultado possível desse jogo é que o
“Otário” acabe se tornando um “Empresário Político” . Ou seja, alguém que arca
sozinho com os custos da ação coletiva, mas colhe os dividendos por outras vias
que não o próprio jogo no qual está envolvido.

Embora todos esses modelos, expostos dessa maneira, pareçam ser muito
abstratos, são inúmeras as suas aplicações práticas. O Dilema do prisioneiro, por
exemplo, pode ser usado para entender as estratégias das alianças eleitorais
previamente às convenções partidárias. O Jogo da Galinha presta-se ao
entendimento do comportamento dos atores em questões ambientais – onde o custo
da catástrofe é percebido por todos -, mas também se presta à análise de quaisquer
bens que só podem ser produzidos em grandes quantidades não desagregáveis,,
como por exemplo, as obras públicas. O Jogo da Garantia exemplifica bem o que
acontece em acordos de todo tipo, como por exemplo, os arranjos neo-corporativos
como os das câmaras setoriais. E o Jogo do Imperativo Categórico está na base, por
exemplo, de doutrinas como o pacifismo baseado no desarmamento unilateral nas
relações internacionais.

VI

Este é o momento de oferecer algumas respostas da teoria da escolha


racional às criticas que lhe são feitas. A abordagem da escolha racional enfrenta
uma série de críticas, algumas muito pertinentes. Outras, nem tanto, já que resultam
mais de um entendimento equivocado do que seja a própria teoria. Para iniciar,
recorramos a Tullock e McKenzie (1985) para enumerar o primeiro rol de
questionamentos:

1) O indivíduo faz muitas coisas que não revertem em seu benefício. (A teoria admite
que os indivíduos cometem erros)
2) A teoria supõe indivíduos voltados para seus interesses particulares. (A teoria não
nega que existam objetivos altruistas, apenas sustenta que estes objetivos são
racionalmente perseguidos).

3) As pessoas estão sujeitas a comportamentos habituais ou impulsivos, orientados


por motivos psicológicos, que não podem ser considerados racionais. (A teoria
define comportamento irracional como aquele que não conduz ao melhor interesse
do indivíduo e o indivíduo sabe disto no momento da ação. No se pretende explicar
todos os motivos da ação.)

4) Os supostos do comportamento racional implicam considerável esforço para obter


e assimilar a informação. Nem sempre as pessoas podem assimilar a informação
necessária para fazerem escolhas racionais. (Pessoas podem cometer enganos.
Mas o conceito não supõe informação perfeita. As pessoas fazem escolhas racionais
à base da informação que possuem e podem racionalmente obter em um dado
contexto de escolha.)

5) As pessoas não são necessariamente maximizadoras: muitas nem sempre usam


o máximo das suas capacidades.(Isto também pode ser objeto de escolha racional:
são os valores do ator e não do observador que explicam a racionalidade do ato.)

Tsebelis avança em relação a Tullock e McKenzie, estabelecendo que a


racionalidade pode não ser o modelo, por excelência, de comportamento, mas é um
modelo muito adequado a determinado tipo de comportamento. Qual?

- O comportamento em situações nas quais a identidade e os objetivos dos atores


estão estabelecidos e as regras de interação são precisas e conhecidas dos
agentes. Por este motivo Tsebelis sustenta que não se trata de uma racionalidade
"desencarnada", mas sim de comportamentos que se do em contextos institucionais
que organizam a ação.

A posição de Tsebelis é, precisamente, a mesma de Elster e Reis (1984):


não é o caso de retratar o indivíduo racional como um átomo egoísta e isolado. Em
lugar disto, a teoria da escolha racional não discute os fins, e assim não incorre no
erro da teleologia objetiva. Admite, portanto, que tanto os objetivos egoistas como os
altruistas de indivíduos diferenciados - que só os únicos capazes de atribuir
finalidade e significado à ação - podem ser admitidos no cálculo racional. E leva em
consideração o fato de que os agentes que se situam em contextos históricos,
institucionais e sociais que impõem restrições com as quais os indivíduos têm que
lidar para satisfazer seus objetivos. Assim, o contexto institucional estabelece as
regras do jogos, a partir das quais organizam-se os comportamentos dos atores, de
maneira a produzir resultados políticos e sociais. A ênfase neste contexto
institucional é característica do “novo institucionalismo”, como será visto a seguir.

VII

O Novo Institucionalismo 6 é uma escola de pensamento que emergiu ao


longo da década de 80, tendo como principal foco de análise as instituições 7. Não
se pode dizer, hoje, que o Novo Institucionalismo seja uma escola de pensamento
unificada. Para se ter uma ideia, existem pelo menos três vertentes deste tipo de
abordagem: o institucionalismo histórico, o institucionalismo sociológico e o
institucionalismo da ação racional ou teoria positiva das instituições (Powell e
DiMaggio, 1991, Hall e Taylor, 1996)8. Para evitar as ambigüidades e problemas
inerentes a qualquer revisão que tente sistematizar todas as abordagens 9 e
obviamente para não fugir aos objetivos deste capítulo, este texto se concentra na
perspectiva institucionalista da teoria da escolha racional.
De modo geral, a análise institucional reemergiu com grande força nas
pesquisas das ciências sociais das últimas décadas. O desenvolvimento destes
estudos contemporâneos deve-se, em grande medida, às observações empíricas
ocorridas ao longo da década de 1980 sobre a necessidade de criação de novas
instituições no contexto da redemocratização, na chamada “terceira onda
democrática”. Além disso, os modelos explicativos e teorias tradicionais da área
mostravam-se incapazes de explicar a ocorrência de fenômenos como a crise do
Estado nas democracias estáveis, a crise da representação política, o
desaparecimento de tradicionais clivagens de classe e as mudanças ideológicas
que começaram a emergir ao longo da década de 1970.
A análise institucionalista sob a perspectiva da escolha racional, por seu
turno, tem origem nos estudos do comportamento do Congresso americano, que
serviram em grande parte para resolver um interessante paradoxo. Os modelos

6
Gostaria de agradecer a leitura atenciosa e os comentários de Marcelo Gameiro.
7
Intitula-se “novo” a fim de se distinguir das análises institucionais praticadas nos Estados
Unidos no período anterior à Segunda Guerra Mundial (Limongi, 1994: 3).
8
Alguns ainda incluem o (novo) institucionalismo econômico (Cf. Powell e Dimaggio, 1991) e o
institucionalimo da teoria das organizações (Cf. March e Olsen: 1984).
9
Até porque estão brilhantemente elaboradas alhures. Veja os trabalhos de Powell e
Dimaggio(1991) e de Hall e Taylor(1996), citados anteriormente.
originais previam a dificuldade de obtenção de decisões estáveis ao longo do
tempo, caso fosse escolhida a regra de maioria, porque cada legislador possuiria
um ordenamento das preferências distinto dos demais e as alternativas de
políticas públicas e de legislação seriam multi-dimensionais, impedindo a
existência de um certo consenso acerca das propostas. Mesmo que uma decisão
fosse tomada, ela poderia ser revertida posteriormente, assim que uma maioria se
formasse em torno de uma nova alternativa.
Um dos pioneiros deste tipo de interpretação dos resultados coletivas nos
processos decisórios foi Kenneth Arrow (1963), com seu “Teorema da
impossibilidade”. Ele chamou a atenção para o problema das maiorias cíclicas, ou
melhor, da impossibilidade da obtenção de decisões estáveis ao longo do tempo.
Isto ocorreria porque, embora os indivíduos sejam capazes de listarem suas
preferências de maneira ordenada e transitiva10, ao agregá-las poderemos chegar
a uma situação onde elas se tornem intransitivas, impossibilitando a existência
de uma decisão única e estável11.
Embora o teorema de Arrow fosse muito instigante, ao ser aplicado aos
estudos legislativos não encontrava respaldo nas observações empíricas, pois o
que se constatava era uma considerável estabilidade nas decisões. Para uma
explicação desse fenômeno, os analistas começaram a examinar as instituições
que, como afirmaram Hall e Taylor, teriam a função de diminuir “os custos de
transação nas negociações permitindo ganhos de troca entre os legisladores
permitindo a aprovação de legislação possível” e de garantir a estabilidade da
legislação. Desta forma, as instituições resolveriam os problemas de ação coletiva
existentes no seio do legislativo, reduzindo a incerteza relativa aos resultados das
decisões e aos comportamentos dos legisladores mediante a estruturação de
normas e regras de conduta12.

VIII

Quais as características do novo-intitucionalismo na sua vertente da ação


racional? Douglas North (1990: 6) atribui ao papel das instituições a “redução da
incerteza pelo estabelecimento de uma estrutura estável (mas não
10
Isto quer dizer que os indivíduos são capazes de hierarquizar seus interesses por ordem de
preferência. Assim, um indivíduo A poderia dizer que prefere a política X à Y à Z (portanto X>Y>Z).
Portanto este indivíduo sempre escolherá X se comparado com Y ou Z ou também escolherá Y se
comparar apenas com Z. Este é o princípio da transitividade.
11
Para uma boa revisão em português desta e de outras teorias sobre a instabilidade das
decisões coletivas veja Limongi, 1994.
12
Entende-se como instituição: as normas legais formais, as normas informais (costumes) e as
organizações, como partidos, sindicatos, igrejas, universidades, empresas, etc
necessariamente eficiente) de interação humana”. Se, por um lado, existe um
certo acordo entre os estudiosos acerca do papel das instituições  criação de
uma estrutura de interação para a redução da incerteza das decisões coletivas,
diminuição dos custos de transação, etc. , por outro, há uma imensa divergência
quanto à sua precisa definição. Genericamente, as instituições não se restringem
apenas às organizações e instituições formais (partidos, Congresso, comissões,
etc.), podendo significar também normas, rotinas, procedimentos ou convenções
relacionados aos aspectos culturais de uma determinada comunidade. Para os
fobjetivos deste artigo, as instituições são definidas apenas nos seus aspectos
formais, incluindo-se aí as leis positivas e escritas. Em outras palavras as
instituições referem-se às estruturas e aos procedimentos que regulam as
interações (regras do jogo) dos indivíduos.

Uma definição bem mais precisa é apresentada por Shepsle e Bonchek


(1997): “(...) uma instituição consiste em uma divisão de atividades, um grupo de
indivíduos e a correspondência das atividades com os indivíduos de modo que um
subgrupo de indivíduos tenham jurisdição sobre uma atividade específica. Uma
instituição também consiste de mecanismos de monitoramento, controle e outros
incentivos que conectem as atividades específicas de uma jurisdição dos
subgrupos a uma missão geral”.

Hall e Taylor (1996: 944-945) apontam quatro características distintivas do


novo institucionalismo na sua vertente da escolha racional. O primeiro deles
refere-se ao próprio modelo da escolha racional de comportamento humano. As
preferências dos atores são tidas como fixas e transitivas de maneira que os
indivíduos saibam sempre distinguir os objetivos e interesses prioritários dos
secundários. A satisfação e a maximização dos interesses pessoais molda o
comportamento humano, os indivíduos sempre agem de maneira estratégica para
obter o máximo benefício possível e, como regra geral, eles sempre preferem mais
(dinheiro, bens, políticas, etc.) a menos. O resultado das interações humanas, na
ausência de restrições à ação, seriam determinados pelo comportamento
estratégico e pelo cálculo intensivo dos atores. Contudo, esta situação poderia
levar a uma situação coletivamente desfavorável, ou Pareto-inferior, para utilizar a
linguagem da economia e da teoria dos jogos. O objetivo das instituições seria o
de regular as interações humanas, provendo os mecanismos para a cooperação, e
evitando que a maximização dos interesses pessoais provoque efeitos deletérios
sobre todos. Além disso, as instituições têm um papel crucial para reduzir as
incertezas relativas aos resultados da ação coletiva.
Em resumo, “as instituições afetam o comportamento basicamente dotando
os indivíduos de maiores ou menores graus de certeza sobre os comportamentos
presentes e futuros de outros atores. Mais especificamente, as instituições
fornecem informações relevantes para o comportamento dos outros, os
mecanismos de garantia (enforcement) dos acordos, penalidades para a
defecção, entre outros.
O ponto a principal é que as instituições afetam as ações individuais
alterando as expectativas que os atores têm sobre as ações que os demais
provavelmente tomarão em resposta a suas próprias ações” (Hall e Taylor, 1996:
939).
Em segundo lugar, os autores informam que os analistas políticos adeptos
da perspectiva da escolha racional, “tendem a ver a política como um série de
dilemas de ação coletiva” (Hall e Taylor, 1996: 945). A não ser que haja algum
mecanismo de interação, os resultados dos esforços para a satisfação dos
interesses individuais serão sempre sub-ótimos coletivamente. Em outras
palavras, haverá sempre a possibilidade de um resultado melhor se os indivíduos
cooperarem. Este problema remete ao papel das instituições. Elas podem ser
compreendidas como estruturas de governança que permitem a condução e
coordenação dos negócios públicos e/ou das ações coletivas(Lane, 1995).
A terceira característica refere-se ao papel político das instituições. As
instituições estruturam as interações dos indivíduos ao “afetar a gama e
sequência das alternativas na agenda das escolhas ou ao prover as informações e
os mecanismos de garantia (enforcement) dos acordos que reduzem a incerteza
sobre o comportamento correspondente dos atores e propiciam “os ganhos de
troca”, desta forma induzindo os atores a um cálculo particular e a resultados
sociais potencialmente melhores” (Hall e Taylor, 1996: 945).
A quarta e última característica trata da origem e da sobrevivência das
instituições. Na perspectiva da escolha racional, elas surgem pelo cálculo racional
dos atores. O processo seria semelhante à resolução do problema hobbesiano,
onde as interações humanas são inviabilizadas a não ser que haja um acordo
sobre a criação de uma entidade  leia-se, instituição  que possibilite a
maximização dos interesses de forma coordenada, sem que isto se torne um jogo
de soma-zero (representado pelo estado de natureza de Hobbes). Este conceito
refere-se ao que Shapsle (1978: 7) denominou de “maximização restringida pela
estrutura institucional”13.

IX
13
No original: “constrained maximization in an institutional setting”.
A partir do que foi acima exposto emergem as seguintes questões: como
estudar as instituições? Quais elementos considerar? Como proceder?
Existem atualmente, na ciência política, vários estudos institucionalistas. De
uma forma geral, eles englobam duas áreas básicas: as instituições políticas
domésticas e as relações internacionais (Powell e DiMaggio, 1991: 5). Contudo,
para um iniciante na área, muitas vezes fica difícil identificar como estes estudos
se distinguem das abordagens tradicionais. Além disso, os interessados em iniciar
estudos institucionalistas, em geral não possuem informação sobre os elementos
a serem considerados e de que forma devem ser tratados.
Para auxiliar na solução desses e outros problemas, Shepsle e Bonchek
(1997) elaboraram, de maneira simples e didática, um arcabouço para o estudo
das instituições, originalmente desenhado para os estudos de política doméstica,
mas também bastante útil para os estudos em relações internacionais.
Os autores propõem a consideração de quatro componentes: 1) a divisão do
trabalho e os procedimentos regulares; 2) A especialização do trabalho; 3) as
jurisdições; e 4) a delegação e o monitoramento.

1) A divisão do trabalho e os Procedimentos Regulares


Todas as instituições são compostas de procedimentos que regulam seu
funcionamento e da divisão de trabalho para que seus objetivos sejam alcançados
com maior eficiência. As regras são parte integrante da rotina institucional e
possibilitam a divisão do tempo de trabalho e o ordenamento das deliberações.
Isto possibilita uma maior agilidade e eficiência no trabalho além de diminuir os
custos de transação, isto é, os custos resultantes da realização dos negócios.
Divisão de trabalho permite que cada indivíduo planeje seu trabalho e que
tenha uma certa autonomia para executá-lo. Desta forma, os indivíduos podem
saber de antemão quando e onde participar de uma atividade e sua margem de
discrição na realização das mesmas. Um outro elemento importante da divisão de
trabalho e dos procedimentos é a atribuição clara de poder (empowerment) e de
seus limites, aos membros da organização. Desta forma é possível aumentar a
eficiência institucional, já que cada membro tem a exata noção de suas
atribuições, e, ao mesmo tempo, produzir os controles necessários para evitar o
comportamento arbitrário, principalmente dos líderes.
Para tanto, as regras devem ser claramente estabelecidas (Constituição,
regulamentos, regimentos, etc.) bem como os procedimentos de alteração ou
suspensão das mesmas. Instituições significam regularidade e permanência, por
isso, não é possível falar em instituição na ausência de regras ou na sua mudança
constante e sem critérios.

2) Especialização
Não basta haver divisão do trabalho e o estabelecimento das regras e
procedimentos se as instituições não souberem fazer bom uso das habilidades,
talentos, preferências e interesses dos indivíduo. A instituição capitaliza com a
oferta de capital humano, deve saber tirar proveito disso. Além disso, elas devem
ser estruturas eficientes de produção de especialização (expertise). Vejamos por
quê.
Como foi visto acima, a divisão de trabalho, junto com a elaboração de
normas de funcionamento, permite a maximização das capacidades individuais no
interior das instituições. Em outras palavras, elas passam a produzir melhor e de
forma mais eficiente, utilizando-se do mesmo capital humano. Melhor ainda será
se os indivíduos que operam sob uma determinada instituição puderem se
especializar, pois maximizam suas atividades. Isto é muito benéfico para
instituição já que permite , através dos especialistas, obter a maior quantidade de
informação sobre os objetos de seu interesse, e desta forma, produzir os
resultados desejados, tornando-se mais ágeis e efetivas.
Para o melhor entendimento do conceito de especialização, pode-se
imaginar as relações entre os membros de um partido (políticos) e seu partido
(instituição). O ideal para o partido é que possa lidar com todas as questões
presentes no quotidiano, de modo a apresentar propostas para cada delas,
seguindo as suas diretrizes programáticas. Contudo, a obtenção destas
informações pode ser um problema, pois os partidos não possuem os recursos
(financeiros, humanos, etc.) que desejam. Eles devem buscar meios de resolver o
problema com os orçamentos e estruturas limitadas que possuem. Um mecanismo
para o processamento destes problemas é a divisão do trabalho e a criação de
regras, como salientados anteriormente. Mas isso só não basta porque, embora o
partido possa atuar com maior eficiência, ele obterá melhores resultados se
possuir especialistas em determinadas questões. Estas pessoas são chaves para
produzirem respostas rápidas aos problemas apresentados ao partido, porque
elas são autoridades nos assuntos. Portanto, para o partido é melhor possuir
vários especialistas em questões diversas (Orçamento Público, Legislação, Meio
Ambiente, Economia, etc) do que concentrar-se em um (ou poucos) tema(s) ou ter
vários generalistas. Assim, eles têm a quem confiar um determinado assunto e
não necessitarão de opiniões ou pareceres de pessoas fora do círculo partidário, o
que é sempre delicado, principalmente em se tratando de partidos políticos, pela
falta de engajamento programático.
3) Jurisdição
O terceiro componente tratado por Shepsle e Bonchek, na análise das
instituições, é o delineamento de jurisdições. Estas referem-se ao espaço de
atuação das instituições, ou seja, aos limites de sua ação. Os prefeitos, por
exemplo, só podem utilizar de suas prerrogativas executivas dentro dos limites do
município onde foram eleitos. Esta é sua jurisdição política. Da mesma forma, as
instituições só atuam dentro de uma jurisdição.
Mas se são partes integrantes das instituições, poderíamos nos perguntar
porque seria importante considerar as jurisdições. Em primeiro lugar, as
jurisdições devem ser bem delineadas, para que as instituições operem de
maneira satisfatória. Por exemplo, para que haja separação e harmonia entre os
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, é preciso que suas atribuições sejam
estabelecidas de forma clara, sem haver sobreposição de jurisdições.
Em segundo lugar, o delineamento das jurisdições é um incentivo à
especialização. Tornar-se um especialista gera custos14 para o indivíduo, pois, no
mínimo, tem que dedicar tempo para isso. Ninguém fará este sacrifício caso
perceba que seu esforço não será utilizado. Os departamentos de uma
universidade são um bom exemplo para o argumento. Eles são divididos em
disciplinas para que os professores possam se especializar. Um professor de
química nunca se esforçaria para ser um bom profissional em sua área, caso a
universidade decidisse recrutar um sociólogo para lecionar química para os
graduandos.
Em último lugar, jurisdições bem desenhadas conferem autonomia decisória
às instituições, pelo menos no que diz respeito à condução de seus trabalhos e ao
estabelecimento de regras internas de funcionamento. Os departamentos
universitários podem decidir autonomamente suas questões internas, desde que
não firam os regulamentos gerais da universidade.
4) Delegação e Monitoramento
Na vida moderna, em geral as pessoas não dispõem de tempo para a
realização de todos os seus interesses. Para contornar o problema, delegam as
mais diversas atribuições a agentes especializados. Os políticos profissionais, por
exemplo, existem para nos representar na arena política, pois não dispomos de
tempo nem interesse para lidarmos com o dia-a-dia do ato de legislar. Nas
empresas, delegamos atividades a outros funcionários para aumentarmos a
capacidade de processá-las. Estabelecemos, assim, uma relação de
agente-principal. O principal é o titular da relação, é quem delega as atividades. O

14
Não apenas o custo monetário, como foi enfatizado anteriormente.
agente, por seu turno, está encarregado de defender os interesses do agente, é o
delegado.
Para ilustrar a relação agente-principal, Adam Przeworski (1998) invoca o
exemplo de um cliente e um mecânico. Quando o cliente começa a sentir
problemas em seu carro, comunica ao mecânico, especialista no assunto. Ao
executar o conserto, o mecânico avisa o quanto demorou para sanar o problema e
os reparos feitos. O cliente então paga e vai embora. Nesta exemplo, o principal
era o proprietário que contrata o agente para atuar em defesa de seu interesse: o
conserto do carro.
Um dos problemas da relação agente-principal é o oportunismo pois, ao
mesmo tempo que delegamos, incorremos no risco dos indivíduos, a quem
investimos de autoridade para realização de nossos interesses, utilizem estes
poderes em seu benefício. No exemplo do mecânico, não sabemos se, de fato, ele
trocou as peças indicadas ou apenas apertou alguns parafusos. Os agentes,
justamente por serem especialistas, têm melhor informação sobre os meios de
satisfazer os interesses do principal e dos custos para sua realização. Além do
mais, os agentes também incorrem em custos para realizarem as atividades 
afinal de contas eles utilizam seu tempo e recursos. Por isso, os incentivos para
que os agentes utilizem-se do ato da delegação apenas para a realização de seus
interesses pessoais são altos.
O oportunismo é gerado basicamente assimetria de informação entre o
principal e o agente, que se expressa pela sonegação de informações (hidden
information) e pela ação oculta (hidden action) (Kiewiet e McCubbins, 1991). No
primeiro caso, como os agentes adquirem e tomam posse de informações que não
estão disponíveis ao principal ou cujos custos sejam proibitivos para obtê-las, eles
têm incentivos para utilizá-las estrategicamente ou escondê-las (idem: 25).
Exemplificando, numa relação entre um deputado (agente) e seus eleitores
(principal), existem situações onde o deputado possivelmente sabe de (quase)
todos efeitos de uma legislação, mas prefira revelar apenas suas vantagens.
Kiewiet e McCubbins chamam a atenção para uma variante da sonegação de
informações que é a seleção equivocada do agente, ou seleção adversa.
Precisamos escolher agentes para as mais diversas atividades, como vimos
anteriormente. Mas como ter certeza da escolha correta? Não dispomos de
informações sobre todas qualidades e defeitos deste indivíduo prestes a ser
selecionado, portanto, podemos incorrer em uma seleção equivocada, quando o
agente não possui os atributos esperados.
Quanto à ação oculta, ela ocorre porque não podemos fiscalizar e controlar
todos os passos de nossos agentes. Os eleitores não conseguem observar
constantemente se seus representantes eleitos estão atuando em defesa dos seus
interesses. O mesmo ocorre em todas relações agente-principal.
Um problema da ação oculta é a falta de compromisso derivada do risco
moral do principal. Em uma relação agente-principal, existe a possibilidade que o
agente mude seu comportamento, e passe a atuar de maneira distinta. O mesmo
pode ocorrer com o principal. Com isso, os compromissos acordados no
estabelecimento da relação deixam de ter credibilidade. No âmbito das
instituições, o risco moral deriva da tendência de seus membros privilegiarem os
objetivos privados em detrimento dos objetivos públicos das instituições (Shepsle
e Bonchek, 1997: 310).

São as instituições que regulam estas relações e evitam, pelo menos em


parte, a conversão do ato de delegação em abdicação15. As instituições têm o
papel crucial de reduzir os problemas provenientes da seleção equivocada, do
risco moral, do oportunismo e daqueles gerados pela assimetria de informações.
É ai que entra o papel do monitoramento, apresentado no arcabouço de
estudo das instituições. No estudo sobre a lógica da delegação, Kiewiet e
McCubbins apresentam maneiras de monitoramento, que não são
necessariamente excludentes. A primeira refere-se ao desenho do contrato. Fica
muito mais fácil controlar os agentes quando os termos da relação são claramente
estabelecidos. Constituições, regimentos, regulamentos internos, contratos
comercias, prestam-se a isto. Desta forma, ficam estabelecidas tanto as
recompensas quanto as sanções.
A segunda maneira refere-se à criação de mecanismos eficientes de triagem
e seleção dos agentes. Este mecanismo presta-se a resolver o problema da
seleção equivocada, levantado anteriormente. Isto é importante porque muitas
vezes é muito custoso destituir um agente, ou mesmo transformar suas ações
para que atue da maneira esperada. Se tomarmos os servidores públicos  na
existência de estabilidade  como exemplo, este fato se torna bem claro. Portanto
é importante o desenvolvimento de meios de triagem e seleção.

15
Utiliza-se aqui a mesma definição dada para a disjuntiva delegação-abdicação por Kiewiet e
McCubbins (1991). Delegação refere-se ao ato de transferir autoridade e de recursos para agentes
no intuito de promoverem os interesses do principal de forma mais eficiente. Ela se converte em
abdicação quando o agente passa a atuar exclusivamente em prol de seus interesses particulares
em detrimento daqueles do principal.
Um terceiro mecanismo são os procedimentos de monitoramento e de
circulação de informações. Estes destinam-se a resolver o problema da ação
oculta e de sonegação de informações. Estes mecanismos forçam os agentes a
revelarem as informações que dispõem e também suas ações.
O quarto e último mecanismo apresentado pelos autores refere-se aos
controles institucionais. Esta forma de monitoramento foi pensada originalmente
pelos federalistas, que partiam do princípio que uma delegação absoluta de
poderes a apenas uma pessoa ou instituição levaria ao poder arbitrário, agindo
contra os interesses do principal. Para que isso fosse evitado, o “poder deveria
controlar o poder”. O controle institucional estabelece que “quando a autoridade
for delegada a um agente, deve haver pelo menos um outro agente com
autoridade para vetar ou bloquear as ações daquele agente” (Kiewiet e
McCubbins, 1991:34).
Para além destes mecanismos, Adam Przeworski (1998) propõe ainda outros
três:
(1) a criação de múltiplos agentes ou de múltiplos principais com objetivos
dissonantes, para que um controle o outro;
(2) estabelecimento de competição entre agências. Embora este mecanismo tenha
sido elaborado para minorar as dificuldades de operação eficiente das agências do
Estado, ele pode ser também utilizado para o contexto de outras instituições.
(3) Descentralização, para aumentar a accountability, ao aumentar a proximidade
entre o agente e o principal.
Em resumo, o arcabouço de estudo das instituições é útil para o
entendimento da operação das mesmas porque, como mencionam Shepsle e
Boncek, “(...) a divisão e a especialização do trabalho, subscritos pela criação de
subunidades com jurisdições bem delineadas, permitem à instituição
descentralizar suas operações. Isto, por seu turno, facilita a delegação de
autoridade e recursos a especialistas que, por possuírem influência
desproporcional sobre os eventos nos seus respectivos campos de atividades,
também têm incentivos para desenvolver melhor seu expertise. O ato de
delegação, no entanto, gera um problema de controle no qual os especialistas
podem ter oportunidades para perseguir objetivos privados em detrimento dos
objetivos públicos da instituição (...). É provavelmente impossível resolvê-lo
inteiramente, mas as instituições normalmente estabelecem mecanismos tanto
para monitorar o desempenho das subunidades, como para controlar o
comportamento oportunista que fuja aos objetivos institucionais.”

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