IX Jornadas Debates Actuales de la Teoría Política Contemporánea

“Resistencias y alternativas políticas en el capitalismo neoliberal”

23 y 24 de Noviembre de 2018

"EL NUEVO RÉGIMEN FISCAL Y LA DISCONTINUIDAD DE LA

CONSTITUCIÓN BRASILEÑA DE 1988: UN ANÁLISIS SOBRE LA ENMIENDA
CONSTITUCIONAL Nº 95 Y SU CONFLICTO CON LOS DERECHOS SOCIALES"

Alceu Fernandes Neto

Facultad de Derecho de La Universidad de Brasília – UnB
Brasília, DF, BRASIL

Eje 5: "Discurso, política y neoliberalismo".

Coordinador: Ricky Esteves (UBA/UNA

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de

Rosario Rosario, Santa Fe, Argentina
 INTRODUCCIÓN

Para solucionar el problema de la crisis económica brasileña, agrava a partir del

2015, el equipo financiero del presidente Michel Temer, propuso medidas de austeridad.
En ese contexto, la Enmienda Constitucional 95 de 2016 (EC 95/2016) fue la alternativa
encontrada para reducir el endeudamiento público y estancar el déficit de gastos de la
Unión. Ocurre que esa herramienta ha sido cuestionada en función de las consecuencias
drásticas a la implementación de los servicios públicos más básicos, pues tiende a
congelar los gasto en áreas que son estratégicas. Ese es el problema central de esta
investigación, la relación entre opción fiscal del gobierno Temer y los gastos mínimos en
derechos sociales y la realización de los principios fundamentales instituidos en la
Constitución de 1988 como forma de superación del subdesarrollo.
En este las preguntas guías son: ¿el Nuevo Régimen Fiscal (NFR) sería una
alternativa que respeta la Carta de 1988? ¿cuáles son los impactos que puede causar en
relación al pacto social instituido constitucionalmente? ¿esta medida se condice con una
propuesta de superación del subdesarrollo brasileño?
El estudio utiliza revisión bibliográfica para investigar más profundamente la EC
95/2016 a fin de averiguar cuales consecuencias podría traer al actual régimen
democrático y a la formación ciudadana de Brasil.
El capítulo 1 tiene como finalidad diseñar la alternativa del gobierno del
presidente Temer para contener la crisis fiscal. También describimos la Enmienda nº 95
trayendo a la luz sus principales contenidos y propósitos. Allí procuraremos investigar las
motivaciones que llevaron al equipo económico del gobierno a optar por esa alternativa,
después de eso contrastaremos tales motivaciones con otros argumentos buscando
cuestionar el discurso de ‘alternativa única’ que carga la idea de austeridad. Así,
procuraremos mostrar con ese régimen puede afectar áreas estratégicas para la superación
del subdesarrollo de Brasil, manteniendo el país en una situación de permanente
desigualdad y pobreza social.
Este estudio llega a la conclusión de que el Nuevo Régimen Fiscal acaba
revirtiendo un camino de crecimiento del gasto público, teniendo como consecuencia
principal la ruptura de los pactos sociales instituidos constitucionalmente. Así, no
obstante, esta enmienda tenga aparentemente pasado por todos los procedimientos
jurídicos exigibles para su validad acaba destruyendo el propio contenido constitucional.
Significa decir que la cláusula de apertura modificadora de la Constitución, que debería
ser utilizada para comportar los perfeccionamientos de la sociedad brasileña, está
sirviendo como medio de reducción propio de fundamentos del Texto.

CAPÍTULO 1.

LA ENMIENDA CONSTITUCIONAL 95, CRFB/1988 Y EL SUBDESARROLLO:

EFECTOS Y CONSECUENCIAS:

No obstante, el subdesarrollo sea una condición proyectada por el escenario

histórico, su superación está sometida a elecciones sociales y políticas. La
redemocratización brasileña exigió un pacto constitucional en torno de medidas que
dieran énfasis a un desarrollo económico sustentable, inclusivo, anclado en los derechos
fundamentales. Cristiano Paixão (2011, 164) defiende que la Asamblea Nacional
Constituyente fue un lugar de reestructuración histórica pues la sociedad participó del
proceso de creación de la Constitución. Diferente de otras experiencias internacionales,
el texto brasileño no estaba pre-moldado. Recibió los influjos dinámicos de las demandas
sociales canalizadas por medio de las audiencias públicas abiertas en las subcomisiones.
Por eso uno de los grandes legados del proceso constituyente fue la conjunción de los más
diversos sectores, articulando con propósitos económicos de matriz capitalista liberal
(Barbosa 2016, 238-247). La actual coyuntura económica y política del país, pondrá a
prueba la consistencia y autonomía constitucional. En este sentido, preservar el formato
de la Constitución aparece como desafío en la medida que el sistema jurídico es atacado
reiteradamente por el sistema del ‘dinero-en-estado-puro’.
De las reformas estructurales que deberán ser encabezadas por el gobierno para
superar la actual crisis económica, la primera a ser aprobada fue la Enmienda
Constitucional n° 95. Esta instituye un nuevo régimen fiscal y delimita por los próximos
20 años los gastos de las dispensas de la Unión. De acuerdo con esto, el gasto de cada año
fiscal no podrá pasar lo establecido al año anterior más la actualización del Índice de
Precio al Consumidor Ampliado (IPCA), que es la inflación. Según el equipo financiero
del presidente Temer, esta medida es drástica y necesaria para contener el avance de la
deuda pública y el déficit generado por el desequilibro de las cuentas públicas ocasionado
por la diferencia entre aumento de las dispensas y la caída brusca de la recaudación.
Así este capítulo procura (i) mapear la trayectoria recorrida durante el gobierno
del Partido de los Trabajadores (PT) y Partido del Movimiento Democrático Brasileño
(PMDB) liderados entre 2003-2011 por Luiz Inácio Lula da Silva y entre 2012-2016 por
Dilma Rousseff hasta llegar a la coalición entre PMDB, Partido de la Social Democracia
Brasileña (PSDB) y Democratas (DEM) conducido por Michel Temer (2016); (ii)
Analizar la Enmienda Constitucional 95 como instrumento fiscal y a partir de ahí
interpretar cual es la filosofía política que le da base; (iii) Verificar cuales son las
consecuencias de la implementación de esas reglas para el sistema constitucional actual;
y, por último, (iv) averiguar se ese es un medio eficaz para superar el subdesarrollo,
considerando lo antes expuesto, especialmente relacionado con las inversiones en
educación.

1.1 ENMIENDA CONSTITUCIONAL 95/2016: CONTINUIDAD O RUPTURA? UNA

SITENSIS DE LA FILOSOFÍA ECONÓMICA DE 2003-2016

Los primeros años del gobierno Lula (2003-2006) fueron marcados por la
continuidad de las políticas macroeconómicas ortodoxas basadas en la premisa ‘régimen
de metas de inflación, superávit primario y cambio fluctuante’. Esa es una marca
fundamental de la administración de Henrique Meirelles, ministro de Hacienda de Michel
Temer y a la época presidente del Banco Central. Después de tres años de estabilidad,
incluso para cumplir la agenda social defendida por el Partido de los Trabajadores (PT)
la administración federal pasó a reforzar algunas medidas económicas anticíclicas (Paula
e Pires, 2017).
En este contexto, el estímulo al consumo por medio de la facilitación del crédito
y reducción de los impuestos como el sobre los productos industrializados (IPI) sumados
a la creación de programas de inversión federal funcionó como respuestas a la crisis
económica iniciada en 2008, en los Estados Unidos envolviendo al Banco Lehman
Brothers (Paula e Pires 2017, 127). Mientras desde el punto de vista económico esas
medidas permitieron la inmunización de la economía brasileña delante de la crisis,
también permitieron reducir los índices de pobreza en el país (Cardoso, Iglecias, Streich
2014, 12).
Especialmente a partir del 2006 el gobierno pasó a ser influenciado por
características del nuevo desarrollo económico, combinando estrategias neoliberales con
intervención moderada del Estado en la economía. No se trató de una ruptura con el
sistema antiguo y sí de una política ‘híbrida’ que permitió la mantención del sistema
capitalista y financiero global en el país, aliado a un nivel de participación estatal. Se
destaca en este sentido el (i) fomento de inversiones públicas en infraestructura, por
medio del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) (2007); (ii) la expansión del
consumo de masas por medio de los programas de distribución de renta como la
consolidación de la Bolsa Familia (2003) y el aumento consistente del Salario Mínimo y
(iii) apoyo a la formación de los ‘gigantes nacionales’. Empresas subsidiadas dinero del
Banco Nacional de Desarrollo (BNDES) que pasaron por un intenso proceso de
internacionalización, específicamente para países de cooperación del eje Sur-Sur.
Esa situación aparentemente antagónica tuvo cierto éxito en conjugar la ortodoxia
con algún nivel de desarrollo keynesiano, mejorando los niveles sociales, pero sin perder
de vista la política fiscal rigurosa, con bajo índice inflacionario, crecimiento de las
reservas y déficit primario (Moraes e Saad-Filho 2011). En opinión de parte considerable
del literatura, el gobierno al mantenerse alineado demás a las directrices liberales, se alejó
de principios partidarios ideológicos propios, de modo que su intervención en el aspecto
social estuvo lejos de las expectativas de sus electores (Boito-Junior 2012, Duwek e
Figueiras 2006 e Teixeira e Pinto 2012). Bresser-Pereira (2015, 343) en tanto, puntúa que
esa dicotomía entre el discurso socialista de Lula y sus prácticas favorables al mercado,
es artificial. Ella simboliza una madurez política de Brasil mostrando que es posible tener
un gobierno ideológicamente de izquierda que respete normas capitalistas, como la
deferencia a las instituciones financieras y la propiedad privada. Exactamente así, con las
estrategias de la Carta al Pueblo Brasileño y el fomento al desarrollo social, Lula terminó
su gobierno con una aprobación del 87% en 2010, consiguió elegir a Dilma Rousseff,
entonces ministra de la casa civil, como su sucesora.
Desde el punto de vista económico, el inicio del gobierno Dilma (2010-2016) tuvo
resultados positivos. Incluso con la desaceleración, el país se encontraba con bajísimo
nivel de desempleo, entre los menores de la historia. La mantención de parte de las
inversiones sociales y los índices relativamente favorables garantizaron la reelección en
2014, cuando evidencias de la crisis fiscal y económica pasaron a hacerse más presentes,
acentuándose por un escenario político inestable y desfavorable.
Aún en esta línea, Dweck y Teixeira (2017) identifican al menos dos vertientes
que explican el colapso fiscal de la presidente Dilma. Según los autores, la vertiente
ortodoxa tiende a argumentar que el gobierno federal aumentó deliberadamente los gastos
públicos, especialmente los primarios. Para eso elevó la deuda pública generando crisis
fiscal y el consecuente retraimiento en el crecimiento. Oponiéndose a estas críticas, la
vertiente heterodoxa argumenta que el gobierno implantó un sistema extremamente
austero influenciado por las drásticas reducciones en las inversiones públicas,
responsables por impulsar el modelo de crecimiento iniciado en el segundo mandato de
Lula.
La verdad es que no sólo la crisis económica y fiscal deterioró el gobierno de
Dilma Rousseff. No obstante haber vencido en la elección mayoritaria federal, la base del
gobierno sufrió un gran debilitamiento en su base parlamentar, perdiendo puestos
importantes como la presidencia de la Cámara. Sobre la dirección del diputado ya
condenado y preso Eduardo Cunha, el parlamento pasó a formar alianzas de oposición,
un bloque heterogéneo de centro, crítico del Ejecutivo Federal. Además de eso, desde la
perspectiva social, la administración de Rousseff sufría demandas de varios sectores de
la sociedad civil, intensificadas por las protestas de 2013 contra la vertiente ortodoxa del
gobierno, minando la popularidad de la presidente. De ese complejo escenario de
tensiones entre lo político y lo económico resultó el controvertido proceso de
Impeachment de la presidente. A fin de cuentas el argumento de los ortodoxos fue el que
prevaleció y se volvió central en la metodología financiera del sucesor de Dilma, Michel
Temer.

1.2 EL NUEVO RÉGIMEN FISCAL EN EVIDENCIA: LA ALTERNATIVA

LIBERAL PARA LA CRISIS FISCAL BRASILEÑA

Desde el momento en que asumió el cargo interinamente, el 12 de mayo de 2016,

Michel Temer buscó mostrarse como un presidente cuya misión es ejecutar reformas
estructurales de austeridad económica, aunque eso le cueste popularidad. Según sus
propias palabras, incluso con su popularidad cayendo a un 5% él estaría satisfecho si
hubiese ‘salvado Brasil’ ‘enrielando nuevamente el país’ (Temer in Basile 2016). Así
mismo, acostumbra a declarar en entrevistas que no pretende presentarse a las elecciones
presidenciales del 2018, justamente porque no gozaría de suficiente autonomía para
implementar reformas estructurales que redimensionen los gastos públicos (Temer in
Cruz e Uribe 2016). De acuerdo con esa interpretación, es justamente la impopularidad,
y lejanía de la población, lo que le conferiría autorización democrática para la adopción
de tales medidas políticas y económicas.
La primera de estas medidas fue la reestructuración del presupuesto fiscal a través
del denominado Nuevo Régimen Fiscal, aprobado por el parlamento, el proyecto ganó la
forma de Enmienda Constitucional 95 (EC 95/2016). Esa regla insertó en el ‘Acto de las
Disposiciones Constitucionales Transitorias’ (art. 101-105 de la ADCT) directrices que
limitan el presupuesto de la Unión por los próximos 20 años. Así, en 2017 pasó a regir
un régimen financiero cuyo centro es la existencia de un tope para gastos públicos de la
Unión. El cómputo de ese límite se basa en el presupuesto que estaba disponible para
gastos el año 2016 actualizado a su vez por el índice inflacionario (IPCA) de enero a
diciembre. Esto quiere decir que, en cada ejercicio, los gastos de los órganos y poderes
no pueden traspasar aquello que fue deliberado en el año anterior sumado a la corrección
inflacionaria anual. La efectividad de ese mecanismo envuelve todos los poderes de la
República, valiendo no apenas para el ejecutivo, sino también para el Poder Judicial,
Ministerio Público, Defensoría Pública, Legislativo y su órgano de control auxiliar, el
Tribunal de Cuentas. A partir de eso, lo que se infiere es que aumentos reales no serán
permitidos, cabiendo a cada poder establecer su límite con observación de la EC 95/2016.
Finalmente, la lógica es de control global de las dispensas de la Unión, y debe ser seguida
de forma sectorial por los Poderes y Órganos de la República.
Ya que apenas aumentos nacionales pasaron a ser permitidos será posible realizar
inversiones a más, en una determinada área, sólo si hay cortes en otras. La norma contiene
algunas cláusulas de exclusión de dispensas no atingidas por el nuevo texto. Estas son:

I – Las transferencias constituciones relativas a:

a) participación de los Estados y Municipios en el producto de la exploración
de petróleo y gas natural;
b) repartición de las recaudaciones tributarias;
c) cotas estatales y municipales da contribución social del salario-educación;
d) Las dispensas relativas a los servicios de la policía civil, policía militar,
bomberos y demás servicios públicos del Distrito Federal;
e) y la complementación de las cuotas del salario-educación del DF y Estados
caso que el número de alumnos no atinja el limite necesario;
II – los créditos extraordinarios abiertos para atender las dispensas
imprevisibles y urgentes, como las provenientes de guerra, conmoción interna
o calamidades pública;
III – dispensas con la realización de elecciones por la justicia electoral;
IV – otras transferencias obligatorias derivadas de ley que sean anticipadas en
función de recetas vinculadas; y
V – dispensas con aumento de capital de empresas estatales no dependientes
(Brasil 2016).

Uno de los puntos más controvertidos de la propuesta es que el texto no escatimó

en recortes en áreas consideradas estratégicas para el desarrollo nacional, la educación y
la salud. Anteriormente, existía una vinculación para inversiones en dichas áreas, que
databa de 1983, y se conoce como la Enmienda João Calmon. El piso para la educación
era de 18% de los impuestos recaudados. Medida que fue reiterada por la actual
Constitución. En relación a la salud, durante 15 años estuvo en vigor la Enmienda
Constitucional 29 que garantizó algún nivel de estabilidad financiera para el Sistema
Único de Salud Brasileño. De acuerdo con esa norma, desde el año 2000 la Unión debía
mantener un padrón de gastos en la salud que acompañase una corrección del 5% a partir
del año anterior. Después de 2004 esa actualización debería ocurrir basándose en la
variación nominal del PIB. Más recientemente, en 2015, la metodología se modificó. De
acuerdo con la Enmienda Constitucional 86, la Unión debería escalonar la inversión con
base en la Recaudación Corriente Líquida. Hasta 2020 se proyectaba destinar como
mínimo el 15% de dicha recaudación. Estas cláusulas fueron revocadas por el Nuevo
Régimen Fiscal.
La infracción a los límites impuestos por la EC 95/2016 resulta en sanciones
presupuestarias graves. En el siguiente ejercicio financiero, el órgano infractor no podrá
(a) conceder “anticipo, aumento o reajuste de remuneración, inclusive a título de revisión
general anual del inciso X del art, 37 de la CF/88, excepto los derivados de sentencia
judicial o determinación legal anterior al nuevo régimen fiscal”. También le estará
prohibido (b) crear “empleo o función que implique aumento de dispensa” o (c) alterar
“estructuras de carrera que impliquen aumento de dispensa” ni (d) admitir contratar
personal, salvo las reposiciones de cargos de jefatura que no acarreen aumento de
dispensa y aquellas que provengan de vacancias de cargos efectivos. En razón de esto no
podrá realizar concurso público y finalmente (f) no se beneficiará con exenciones fiscales.
Con el fin de sanear el crecimiento de los gastos públicos primarios y contener la deuda
pública de la Unión, la enmienda será vigente hasta 2016. No obstante, existen
mecanismos de revisión a partir del décimo año en que podrá ser alterada por iniciativa
presidencial. Otra hipótesis corresponde a la actuación del propio Poder Constituyente
Derivado que tiene la capacidad de revocar tal disposición.
De acuerdo con el propio gobierno, estas medidas fueron estimuladas por la
ampliación de la deuda pública en Brasil, de modo que el ajuste es necesario para que el
mercado vuelva a confiar. Lo que supuestamente se busca es la articulación entre el
crecimiento basado en una deuda pública sustentable y en inversiones privadas, a través
de la imagen del buen pagador. Esto ocurriría una vez que en los periodos más recientes
habría descontrol de gastos, cuando se compara al crecimiento de la recaudación. Ese
argumento ha sido parcialmente desmentido en dos direcciones. En primer lugar, Nunes-
Filho (2016) argumenta que el gobierno federal busca confundir el endeudamiento federal
con la Deuda Bruta del Gobierno General (DBGG). Esa diferencia importa toda vez que
la EC 95/2016 ataca los gastos federales y no la DBGG que envuelve otros entes de la
federación: estados, municipios y entidades de la administración pública directa e
indirecta. Al utilizar este indexador como parámetro, el cálculo de la deuda no considera
las reservas internacionales que actualmente suman más de 350 billones de reales. Aún
sobre este punto Mariano (2017, 267) explora el hecho de que el superávit primario no
puede ser el único y más verdadero criterio para investigar la salud de los recursos
públicos. La autora argumenta que países con altos índices de vulnerabilidad
socioeconómica precisan invertir en estructura social, lo que puede acarrear un grado de
endeudamiento. Siempre que sea controlada, la deuda puede significar la adopción de una
política más desarrollista.
Un segundo punto es la afirmación de que la EC 95/2016 tendría sido una
respuesta a los altos índices de los gastos primarios del Ejecutivo Federal, que crecieron
provocando endeudamiento. Cardoso-Jr (2016) y Mariano (2017) apuntan que en la serie
histórica los endeudamientos anuales se presentan de manera coyuntural y no estructural.
Esto es, acompañan el padrón del crecimiento del PIB. Entre 1998 y 1999, durante el
gobierno de Fernando Henrique Cardoso y en 2009 en la gestión de Lula da Silva, también
se notificaron índices recesivos o de bajo crecimiento y como ‘relación de efecto’ hubo
aumento de la deuda líquida federal. Según los autores esto sería un fenómeno cíclico y
Brasil debe ser analizado según su historia y no en una base de periodos excepcionales
Aún sobre este punto, Cardoso-Jr (2017) aborda un eje conflictivo: se busca a toda
costa calamar el mercado, pero independiente de si lo está o no, los intereses han
permanecido estratosféricos a nivel de superar el contexto de países conflagrados, lo que
ya daría una razón para cuestionar la argumentación de que las medidas son para ‘calmar
el mercado’. La verdad es que en relación a la deuda brasileña el mercado nunca estuvo
tranquilo ni dio señales de confianza. Así por ejemplo, desde el gobierno Lula, cuando el
país crecía de forma regular, la inflación estaba controlada y se batían records de superávit
primarios, los intereses eran extremamente altos comparándolos con el plano
internacional. Esto también es cuestionado por Paula y Pires (2017, 3). La situación es
más anacrónica aún cuando se considera que cuanto más inestable el país se ha mostrado
empíricamente mayor está siendo el plazo medio de la deuda federal. La verdad en esas
condiciones, el avance de la deuda debería ter un plazo reducido por el deterioro de las
métricas presupuestarias y por la desconfianza de los acreedores. Esa anomalía nos lleva
a cuestionar si el problema realmente proviene del déficit proveniente por el aumento de
gastos de la dispensa primaria. Aparentemente para el equipo económico del presidente
Temer, el costo de la deuda pública –de sus intereses– no aparece como un problema
prioritario.

1.3 LA FALTA DE INVERSIÓN EN ÁREAS ESTRATÉGICAS, LA PÉRDIDA DE

LA CIUDADANÍA Y LA PERMANENCIA EN EL SUBDESARROLLO

Según Piketty y su trabajo sobre desigualdad y pobreza, la experiencia histórica

muestra que economías menos desarrolladas aceleran sus chances de crecimiento
conforme amplían el acceso a los altos niveles de educación y conocimiento tecnológico.
El autor argumenta que es un proceso continuo y no “cae del cielo”, él depende de la
capacidad de mobilización de inversiones que los países aplican en la formación de su
pueblo. Así, el desarrollo está “íntimamente ligado al proceso de construcción de una
potencia pública (un gobierno) legitima y eficaz (Piketty 2014, 75-76).
La ausencia educacional tenderá a limitar el proceso de evolución social para
disminuir las desigualdades. En ese mismo sentido, la CEPAL argumenta que un análisis
completo de la desigualdad debe considerar la relación pobreza-riqueza en el ciclo de
vida, pues implica en oportunidades, riesgos y desafíos diferentes. Así, el nivel de
educación es uno de los factores determinantes que influencian en la emancipación
económica y en las directrices de un país a fin de desarrollarlo (Cepal 2015, 19-21). El
debilitamiento educacional de una o dos generaciones tendría proyección a futuro, estas
consecuencias pueden ser dimensionadas al colocar en perspectiva el natural crecimiento
poblacional durante 20 años y la mantención o eventual disminución de la inversión
pública en áreas como salud, educación, en dos décadas de austeridad. En otras palabras,
las universidades que estas generaciones tendrán, mantendrán la misma inversión
nóminas de las generaciones actuales. Algo que, obviamente, en relación a la demanda,
tendrá efectos perjudiciales considerables. En los próximos 10 o 20 años quien dependa
integralmente de educación pública será sometido al congelamiento de inversión que
podrá acarrear justamente la pérdida generacional apuntada por la CEPAL.
También se debe destacar que, si en algún momento hay excedente de recursos en
algún órgano o poder, nada garantiza que será redestinado en educación. Esta hubiese
sido una forma –incluso siendo precaria– de contrabalancear la falta de inversión de corto
plazo en el sector. Para demostrar que en la práctica hay congelamiento de gastos, algunos
estudios han comparado el índice impuesto por la EC 95/2016 y la metodología de los
gobiernos anteriores. Amaral (2016, 664-665) concluye que si la norma estuviese válida
desde 1998 (para hacer los 20 años de vigencia en la proyección virtual), Brasil debería
aplicar R$ 378, 7 billones en el área. De acuerdo con la investigación, ese hecho implica
la completa imposibilidad de concretización del Plano Nacional de Educación, cuyas
metas serían la ampliación de la concretización del Plan Nacional de Educación, cuyas
metas serían la ampliación de la calidad educacional, aumento en las tazas de matriculas
en universidades públicas, con el 10% del PIB. Vazquez (2016, 1) recuerda que un
porcentaje mínimo para la educación existía en la Constitución de 1946, pero que fue
ignorado por el golpe militar de 1964 que lo eliminó con el argumento de
incompatibilidad sistemática con las medidas económicas vigentes. Parece imposible
disociar un régimen de excepción con el detrimento de la inversión en educación.
Como la mayor parte de los gastos del Ejecutivo son considerados obligatorios,
ellos deben presionar aún más el área de inversión específico de la Educación. La verdad,
el Estado no ha procurado invertir más que lo mínimo instituido en la Constitución, lo
que debilita mucho el discurso de costos que podrían reacomodarse de acuerdo con
determinaciones políticas. Parece aquí más relevante la variable de la duración de (hasta)
20 años de austeridad. Considerando que la población de Brasil tiende a envejecer y
desacelerar, la educación es la mejor herramienta para producir innovación y mejorar la
productividad, intentando expandir la competitividad nacional.
Informe patrocinado por el instituto de Investigación Económica Aplicada
(IPEA), órgano vinculado al Ministerio de Planificación, Desarrollo y Gestión, evidencia
que la política de ajuste fiscal se muestra demasiado restrictiva e impacta de forma
irreparable las redes de protección social creadas para el atendimiento de poblaciones
vulnerables (Jaccoud et al 2016, 27). El estudio compara dos escenarios a partir de la
Enmienda Constitucional y concluye que hasta 2036 los gastos en asistencia social
sufrirán cortes profundos, bloqueando la entrada de nuevos usuarios en el sistema de
asistencia gubernamental, impactando las políticas públicas básicas como el combate al
hambre o la asistencia prenatal.
En este mismo sentido, otro informe producido por el mismo órgano, llega a la
conclusión que la pérdida en el área de la salud sería de más de medio trillón de reales en
esos 20 años. Para eso utilizaron una estimativa de crecimiento del PIB del 2% en
promedio, lo que sería catastrófico para una población que tiende a aumentar 10% en ese
periodo. Con esto busca evidenciarse que hay diversos efectos colaterales en la falta de
inversión. Primero, en épocas de crisis la población acaba migrando al sistema público de
salud, en virtud del endeudamiento familiar. Además de eso, el sistema pasa a recibir
demandas que podrían evitarse con programas preventivos que dejarán de ser costeados.
Por último, existe un efecto microeconómico importante, ya que la productividad y la
capacidad intelectual, la producción de patentes farmacéuticas y otras externalidades son
mejoradas con un sistema de salud bien estructurado (Benevides y Vieira 2016).
Además del congelamiento, se debe considerar que la fotografía presupuestaria
utilizada para estandarizar la Enmienda Constitucional 95 fue considerablemente bajo los
valores empeñados en años anteriores, justamente en función de la crisis. Es un escenario
que se agrava con la depreciación de la recaudación y la dificultad del Estado Brasileño
de recibir débitos billonarios de los cuales es acreedor. Lo que se lleva a concluir que,
aunque el país venga a salir de ese colapso económico, los gastos sociales aún estarán
vinculados a valores inspirados en años recesivos.
Los derechos sociales representan un mínimo fundamental para la concretización
de la ciudadanía y para la estabilización social. Sin ellos, la población se vuelve incapaz
de ejercer sus potencialidades, incluso políticas. La ciudadanía presupone un plexo de
derechos y obligaciones, de modo que la discrepancia entre ellos promueve una situación
anacrónica e indeseable en el Estado Democrático de Derecho, que son las relaciones de
Sobre y Sub ciudadanía (Neves 1992) Que ocurre cuando una parte de los ciudadanos no
tiene acceso a los derechos fundamentales más básicos por un lado, y por otro debe arcar
con deberes sobre pena de la acción coercitiva del estado, mientras existe una parcela
pequeña de privilegiados que usufructúa de los derechos e incumple los deberes. En
términos tributarios, vale resaltar la diferencia entre esos polos antes descritos.
Comprueba así la tesis de Neves, Gobetti e Orair (2016) que apunta a 71 mil personas,
cerca del 0,05% de la población adulta brasileña, tiene diversos beneficios e exenciones
tributarias sobre sus lucros, en condiciones que entre los países OCDE sólo Estonia se
asemejaría en la concesión de inmunidades tributarias a la parte más alta de la pirámide
social.

CONCLUSIÓN

Medidas como la Enmienda Constitucional 95/2016 parecen redimensionar el

pacto social que se estableció con la Constitución de 1988. Su vigencia corroe la
reproducción de otras cláusulas constitucionales. En una dimensión más superficial, se
podría decir que esa virada en la economía y en la política buscaría frenar cambios en el
formato de gasto público y social. No obstante, los efectos deben ser vistos de forma
profunda. El tope de gastos contraría los principios fundamentales y los objetivos
contendidos en la Carta, impidiendo, en la espera política-pública, que la propia
Constitución se concretice, revirtiendo las conquistas de los últimos años en materia de
reducción de la desigualdad. Estudios de Richard Albert (2016) muestran que hay
situaciones donde enmiendas constitucionales algunas veces ignoran las características
fundamentales de la Constitución de un país. No obstante, esas normas son virtualmente
legitimas (procedimentalmente), alteran la identidad y valores que sustentan la Carta. Los
dispositivos son denominados como desmembramiento constitucional y, como
fenómeno, ha sido frecuente en varias partes del globo. El autor identifica justamente la
Enmienda Constitucional 95 como ejemplo de contenido que destruye los compromisos
sociales instituidos en 1988.
Uno de los argumentos utilizados para el cambio en la definición de los gastos en
educación y salud es que, sin flexibilización, la EC 95/2016 perdería parte de sus
objetivos, además de eso, la presión financiera de dichas áreas comprometería el
funcionamiento de otros sectores importantes. El equipo de Hacienda también defiende
que, desde que se respeten los límites, educación y salud podrán ser contempladas en
mayor volumen de recursos, caso los parlamentarios definan eso en el presupuesto
público. Tal afirmación merece una reflexión sobre las opciones que el Estado Brasileño
contempla en relación a la eliminación del subdesarrollo y consecuentemente de la
pobreza y la desigualdad. La inversión en educación y en salud tiene enorme y positivo
efecto multiplicador. En relación a la educación, como la población brasileña se encuentra
en un periodo de envejecimiento, la formación de ciencia y tecnología es fundamental
para mantener la productividad. Sobre la salud, la mejoría de índices sanitarios eleva la
longevidad de los ciudadanos y permite que se mantengan más tiempo en el mercado
laboral, disminuyendo las tensiones que vengan a surgir de futuras reformas a la
previsión. Además, el debilitamiento de esos sectores compromete la participación
democrática ya que alimenta la formación de ciudadanos subintegrados y en sentido
amplio, fomenta la desconfianza en el sistema democrático. Es importante destacar que
las Enmiendas Constitucionales João Calmon de 1983, recibida por la CRFB/1988, y lo
número 86, que diferenciaban gastos en educación y salud, existían justamente porque no
había atención adecuada a esas áreas, siendo ambas soluciones jurídicas a la realización
mínima de dichas políticas públicas.
La EC 95/2016 compromete seriamente, ante las alteraciones demográficas
naturales y esperadas, una ampliación real de la ciudadanía. Más aún, la posibilidad de
Brasil salir del estado de subdesarrollo y la vigencia del pacto constitucional. El nuevo
régimen fiscal parece ir en dirección opuesta al enfrentamiento de los niveles de
desigualdad, pues impone un congelamiento en las áreas estratégicas para la matriz de
desarrollo brasileña, tanto en el campo económico como social. Esa desinversión precisa
ser cuestionada ya que, de acuerdo con el análisis aquí expuesto, los problemas fiscales
no demandan sólo salidas que distorsionen el Estado de Derecho, pues existen otras
alternativas constitucionalmente viables y adecuadas. Repensar la forma tributaria y
orientarla al alivio de los más pobres, instituyendo mecanismos de redistribución de renta,
también se muestra como un camino promisor e inexplorado por el gobierno en vigor en
sus medidas de austeridad. Ausencia de este tipo de medidas sólo contribuye a acentuar
la concentración de renta y corrosión de la ciudadanía.
No obstante, la crisis económica y de recaudación sean siempre relevantes, no se
puede dejar de considerar también otras alternativas que preserven los pactos
constitucionales y la integridad del Estado Democrático de Derecho, y sobre todo una
perspectiva real para superar el subdesarrollo brasileño.

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