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Cours administrations publiques comparées

Chapitre 1 : L’administration comme objet d’étude Commençons par une question : l’administration peut-elle être un objet des sciences sociales, c’est-à-dire être l’objet d’une observation scientifique ? Autrement dit, peut-on utiliser des outils et des méthodes d’analyse éprouvées par les disciplines telles que la science politique, la sociologie, le droit et l’histoire pour rendre compte des règles et des évolutions de long terme qui caractérisent le phénomène administratif ?

Depuis longtemps, l’administration est un objet d’analyse à part entière en sciences sociales.

Par exemple :

Le sociologue allemand Max Weber, dans son ouvrage Economie et société (1922) est l’un des premiers à réaliser une étude systématique du phénomène bureaucratique en Occident, à partir d’une double lecture historique (sur la construction de l’Etat) et sociologique (nouvelle discipline dont il est l’un des inventeurs).

Si la sociologie des organisations s’est développée dans les universités américaines autour de l’analyse des entreprises du secteur privé, dans le courant du 20e s., une branche s’intéressant spécifiquement aux administrations publiques s’est rapidement distinguée, avec des auteurs comme Philip Selznick, Robert Merton, Herbert Simon ou James March.

En France, le sociologue Michel Crozier s’est intéressé au « phénomène bureaucratique » dans les années 1960, avant de créer le Centre de sociologie des organisations (CSO) dont les travaux ont été, par la suite, particulièrement nombreux sur les administrations publiques.

A la fin des années 1960, l’idée d’une « science administrative » s’est constituée en France, avec des auteurs comme Pierre Legendre ou Jacques Chevallier, sur un modèle analogue aux administrative studies des universités américaines. Parler de « science administrative » (au singulier) laisse supposer que l’on peut édifier un corpus de connaissances propre aux organisations administratives, en particulier aux structures de l’Etat, dont on pourrait étudier des régularités, des règles et des « logiques » spécifiques, quels que soient le contexte et le moment. Cette perspective isolant les administrations des autres formes d’organisation a pu être critiquée. Alors qu’en droit, la formule continue d’être utilisée, en science politique, on préfère aujourd’hui parler de sociologie politique de l’administration.

Les travaux nombreux sur les administrations montrent aujourd’hui qu’il est di cile de procéder à des généralisations sur le fonctionnement des organisations bureaucratiques, dans la mesure où l’on observe une grande diversité de situations entre pays, mais aussi à l’intérieur des pays (par exemple entre le niveau local et le niveau national).

La di culté à traiter l’administration de manière scientifique est accentuée par l’importance des lieux communs et des poncifs sur l’administration, le plus souvent pour la critiquer.

Par exemple :

L’idée de la « technocratie » comme captation du pouvoir, dans les sociétés modernes, par ceux qui, au sein de l’administration, détiennent le pouvoir technique.

L’idée de la « bureaucratisation » de la société et celle de l’impossible réforme de l’Etat, renvoyant à une administration sclérosée, bloquée, figée.

A l’opposé, l’idée de la « privatisation de l’Etat » et, notamment, de la disparition de l’Etat social qui accompagne la diminution des budgets publics.

Ou encore les idées véhiculées sur les fonctionnaires, « trop nombreux », « protégés », « corporatistes » et démotivés dans leur tâche (comme a pu le laisser percevoir l’idée du « mammouth » pour qualifier l’administration de l’éducation en France, métaphore utilisée par Claude Allègre en 1997, alors ministre de l’Éducation nationale de Lionel Jospin).

Certes, toutes les idées critiques envers l’Etat combinent toujours des éléments de vérité avec des inventions, approximations, exagérations et intentions politiques. Mais ils tiennent souvent insusamment compte du fonctionnement concret de l’Etat.

L’objectif du cours est de regarder comment les administrations publiques fonctionnent concrètement, en essayant de retenir une démarche d’observation scientifique, c’est-à-dire sans parti-pris. L’analyse s’intéressera à l’organisation formelle des administrations (notamment aux structures de l’Etat), mais aussi aux pratiques des agents publics, aux projets de réforme et aux évolutions organisationnelles, aux intérêts et aux dynamiques de pouvoir au sein de l’espace administratif, ou encore aux relations de l’administration avec son environnement.

L’administration comme dynamique historique Les travaux historiques sur l’Etat constituent le point de départ des études sur l’administration. Ces travaux ont creusé plusieurs questions majeures. Ils ont non seulement contribué à la conceptualisation de la notion d’administration, mais ils ont aussi montré le caractère historiquement situé du phénomène bureaucratique dans l’histoire des sociétés modernes.

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L’Etat est à la fois une forme de domination politique spécifique et un ensemble d’organes d’exécution spécialisés. C’est la deuxième dimension qui nous intéresse dans ce cours.

Définir l’administration Qu’est-ce que l’administration ? L’administration peut être définie comme l’ensemble des organes spécialisés, placés sous le contrôle de l’autorité politique et chargés de l’élaboration et de la mise en œuvre des missions de l’Etat.

Des missions d’intérêt public Dans le sillage de Max Weber, l’administration peut être étudiée comme l’ensemble des institutions di érenciées et spécialisées chargées, au nom de l’Etat et des instances politiques, d’un certain nombre de taches :

de mettre en œuvre des politiques publiques définies par le gouvernement et le parlement national, les autorités politiques locales (dans les régimes décentralisés et les régimes fédéraux) et, dans le contexte européen, les pouvoirs supranationaux ;

de faire appliquer la loi – et tous les actes juridiques qui en sont dérivés – pour orienter les conduites au sein de la communauté nationale ;

d’initier des mécanismes ou de mener des missions qui ne peuvent pas être réalisées de façon satisfaisante par les acteurs privés, pour des raisons financières, techniques, politiques ou morales :

soit parce qu’ils requièrent des financements très importants (ex : programme aéronautique),

soit parce qu’ils relèvent de la solidarité nationale (ex : sécurité sociale),

soit parce qu’ils relèvent de la défense nationale (ex : programme militaire).

Dans une perspective assez classique, on peut attacher à l’administration deux éléments de définition :

l’administration est un ensemble d’organisations publiques : elle réalise des missions d’intérêt public, c’est- à-dire qu’elle s’occupe de besoins collectifs (les « biens publics ») qui concernent l’ensemble de la communauté politique (l’ordre public, la sécurité extérieure, la protection de l’échange économique, l’éducation, la santé, etc.), même si son intervention peut se situer à di érents niveaux (national, local ou supranational) ;

toutefois, l’administration n’est pas une institution politique : elle n’a pas vocation à se substituer à l’autorité politique ; elle a pour mission d’appliquer les décisions adoptées par les organes de gouvernement. Contrairement à l’autorité politique, qui incarne un principe supérieur, exerce une fonction représentative et met en œuvre l’idée de souveraineté (puisé dans la nation, le peuple, ou la volonté de Dieu), l’administration n’a qu’une fonction technique.

Cette distinction est certes discutable. On verra que les divisions entre le « gouvernement » et « l’administration », entre le « politique » et le « bureaucratique », entre le « public » et le « privé », ne sont en aucun cas des frontières intangibles délimitant strictement des espaces d’activités distincts dans la société. La distinction a toutefois le mérite de fournir une définition de départ.

Un instrument de la domination politique Comment l’activité administrative s’exerce-t-elle ? Elle s’exerce largement par l’usage de la contrainte, même si celle-ci ne prend pas nécessairement une forme perçue comme une violence par ceux qui la subissent. L’administration est en e et un « appareil » au service de l’Etat et, de cette manière, constitue un instrument central permettant l’exercice de la domination politique.

La contrainte exercée par l’administration prend diérentes formes : elle est à la fois symbolique, juridique, cognitive et matérielle.

L’administration jouit tout d’abord de ressources symboliques extrêmement fortes, puisqu’elle intervient comme prolongement de l’Etat, au nom d’une institution qui est parvenue, au fil des siècles, à monopoliser la violence physique légitime sur un territoire défini et une population donnée.

L’administration s’inscrit dans un ordre politique où le droit occupe une place centrale. Sur le long terme, la formation des administrations dans l’histoire de l’Occident est parallèle de la constitution d’un nouveau corpus juridique reposant sur le droit savant. La capacité de l’administration à orienter les comportements tient au fait qu’elle met en œuvre des décisions politiques prises au nom du droit, selon des modalités formelles, dans un contexte où la légitimité légale-rationnelle est devenue un élément central de la légitimité de l’ordre politique.

On peut définir la légitimité légale-rationnelle comme la croyance générale en la légitimité de l’application des règles adoptées selon des procédures formelles en vigueur à un moment donné dans la société.

L’administration étant constituée dans une large mesure de membres détenant une connaissance technique sur des enjeux de politique publique, elle détient traditionnellement des savoirs spécifiques qui lui assurent une prééminence dans de nombreux domaines.

Enfin, on ne saurait sous-estimer l’importance des ressources matérielles à la disposition de l’administration, comme un facteur important permettant d’intervenir dans la société et de peser sur la vie des citoyens.

L’administration, un phénomène institutionnel attaché à l’histoire de l’Europe ?

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Sur le plan historique, la naissance des premières administrations en Europe est parallèle à l’émergence et au renforcement des régimes monarchiques entre le 13e et le 17e s. Elle est étroitement liée à l’émergence de l’Etat moderne sous la forme des grandes monarchies centralisées.

L’administration et la naissance de l’Etat moderne en Europe Le développement du système féodal en Europe (du 9e au 13e s.) ne connaît pas le développement d’apparition d’administrations spécialisées. Le féodalisme s’appuie sur un système de « domination patrimoniale ».

D’une part, l’autorité politique y reste liée à la propriété du sol : celui qui possède la terre a un pouvoir de contrainte sur celui qui y habite.

D’autre part, il n’y a pas de diérenciation entre domaine public et domaine privé. Les fonctions d’administration et de justice sont exercées par le seigneur (et par les autorités vassalisées qui lui doivent allégeance).

A partir du 13e s., l’ordre politique se construit selon deux dynamiques multiséculaires de di érenciation qui

favorisent la création et la mise en œuvre d’organes spécialisés de gouvernement permettant l’exercice du pouvoir politique dans la société.

Une séparation lente et progressive entre la sphère du religieux (qui régit la vie spirituelle) et la sphère du politique (où sont discutés et mis en œuvre des choix orientant la vie matérielle) ; cette séparation se matérialise par la distinction entre le pouvoir temporel (longtemps incarné par le roi) et le pouvoir spirituel (au sommet duquel se situe, dans l’Europe de l’Occident, le Pape).

A l’intérieur de la sphère temporelle, après le 17e s., une di érenciation croissante entre l’espace où sont prises les décisions concernant la vie publique (l’espace public, l’Etat) et celui où sont régies les a aires privées (l’espace de la « société civile »), pendant longtemps associé à l’espace où se réalise l’échange économique.

Pour une grande part, le développement de l’administration est le résultat de l’émergence d’un nouveau fondement de la légitimité politique, la souveraineté, désormais inscrit dans le cadre de l’Etat et longtemps associé à l’autorité monarchique. Il résulte surtout de l’élargissement des missions et des responsabilités exercées par le pouvoir politique central, dans le cadre de l’Etat.

Il reste qu’on ne peut isoler le phénomène administratif à la seule naissance de l’Etat moderne, puisque d’autres formes bureaucratiques peuvent être observées dans l’histoire.

Le modèle de la Chine impériale

Le modèle de l’administration ne nait pas nécessairement en Occident. Le système administratif sophistiqué dans

le contexte de la Chine impériale (de - 221 avant notre ère jusqu’à 1911) rappelle que le phénomène n’est pas

exclusivement attaché à la naissance de l’Etat en Europe continentale.

Le système administratif chinois connaît son apogée entre le 11e et le 14e s. L’ensemble est très structuré, avec l’existence d’une organisation administrative centrale, organisée autour du palais impérial, et un territoire divisé en circonscriptions administratives (préfectures et sous-préfectures). La Chine connaît le développement d’un système de comptabilité publique et d’un système unifié de mesure pour tout l’empire.

Le rôle des mandarins y est central. Ces « fonctionnaires-lettrés », représentants de l’empire, appartiennent à la noblesse cultivée. Ils occupent des fonctions publiques d’encadrement des tâches productives de la population (organisation, surveillance). A partir du 7e et surtout du 10e s., ils sont recrutés par un système de concours (avec un système d’examens littéraires) et hiérarchisés selon une échelle de grades (eux-mêmes divisés en échelons). Ils doivent suivre des règles publiques (par exemple l’interdiction de se marier ou de posséder des terres dans la région qu’ils administrent). Ils maîtrisent un dialecte distinctif, devenu aujourd’hui la langue o cielle chinoise.

Il convient de noter toutefois que la Chine impériale ne suit pas l’idéal-type de la bureaucratie wébérienne. Les mandarins ne sont pas très nombreux et recourent à des « auxiliaires » pour de nombreuses tâches ou pour contrôler certaines communautés rurales autogérées. Ils doivent trouver des ressources privées pour financer une partie de leur action.

L’administration du Saint-Siège Le Pape se dote de structures administratives dès les 10e-11e s., dans le contexte de la grande réforme grégorienne (politique engagée par la papauté au Moyen Age, à partir du 11e siècle ; elle est caractérisée, sur le plan institutionnel, par une centralisation de l’Eglise sous l’autorité du Pape et par la mise en place d’un clergé hiérarchisé et autonome). L’administration du Saint-Siège est caractérisée par le développement d’un système centralisé, reposant sur une organisation pyramidale et hiérarchisée. Sa force repose sur quatre caractéristiques importantes.

Des institutions centrales :

un système d’assemblée qui puise son origine dans les « synodes » organisés dès le 2e s., puis se stabilise sous la forme des « conciles » (assemblées de cardinaux, seule autorité souveraine au sein de l’Eglise),

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une administration centrale à Rome, dirigée par le pape sous contrôle de la Curie.

Un socle de règles juridiques, formelles et impersonnelles, régissant les relations au sein des institutions de

l’Eglise. Sous la forme du droit canon se développe ainsi un système de règles publiques fortement inspiré du droit romain.

Une hiérarchie ecclésiastique (cardinaux, évêques, prêtres) qui n’est pas simplement une hiérarchie spirituelle, mais aussi une hiérarchie administrative. Les charges occupées sont impersonnelles ; elles ne sont ni nominatives, ni patrimoniales.

Des circonscriptions ecclésiastiques qui deviennent l’un des socles de l’organisation territoriale sous l’Ancien Régime (les provinces ecclésiastiques, les archidiocèses, les diocèses et les paroisses ; mais aussi les prélatures territoriales ou personnelles, les vicariats et préfectures apostoliques, les administrations apostoliques ou les missions « sui juris », et les ordinariats militaires ou rituels).

Grâce à son organisation centralisée et e cace, le Saint-Siège devient une puissance importante de l’Europe médiévale, capable de rivaliser avec les souverains temporels les plus importants, notamment avec le Saint empereur romain germanique.

L’émergence de l’administration royale C’est en France, à la fin du Moyen Age, qu’apparaissent les premières fonctions à l’origine de la formation d’administrations. Dans une moindre mesure en Angleterre.

La spécialisation des institutions et l’apparition des premiers o ciers du royaume La sortie du système féodal vassalique et la concentration progressive du pouvoir au profit de la Couronne suivent un triple processus.

La centralisation politique au profit de l’institution monarchique, à l’origine d’une conception concentrée de la souveraineté.

L’unification territoriale, engendrée par la disparition des seigneuries et leur intégration dans le royaume. L’émergence lente de l’idée nationale accompagne la dynamique d’unification.

La rationalisation des activités exercées dans le cadre du gouvernement politique, par le développement d’une division des tâches et d’une technicisation au sein du pouvoir.

L’a rmation du pouvoir royal oblige le monarque à mettre sur pied de nouvelles institutions centrales capables à la fois d’intégrer les princes du royaume dans la prise de décision et de prendre des décisions selon des procédures stables. La naissance de ces institutions s’accompagne d’un mouvement de spécialisation des fonctions au sein de la Couronne.

Ces institutions prennent d’abord la forme de « cours » ou de « conseils » composés de grands féodaux et de clercs qui se réunissent de façon informelle et, à l’origine, ne représentent qu’eux-mêmes. C’est le cas de la curia regis qui conseille le roi sur les aaires du royaume et joue un rôle de cour de justice.

A partir du 14e s., la curia regis se scindera en plusieurs institutions spécialisées : le « Conseil du roi », le « parlement » et la « chambre des comptes ». Leurs membres remplissent bientôt des « fonctions » et sont

o ciellement nommés par le roi.

D’autres institutions verront le jour à la même époque, comme la « Chancellerie royale » ou l’« Assemblée des trois états » qui sera le fondement d’une première représentation du peuple.

L'Assemblée des trois états Assemblée politique composée de délégués des trois ordres. Elle pouvait rassembler les « états généraux » (représentant tout le royaume ou plusieurs provinces : celles de langue d’oc, celles de langue d’oïl) ou les « états provinciaux » (ne représentant qu’une province). Convoqués pour la première fois le 8 avril 1302 par Philippe le Bel en butte avec le pouvoir papal, les « états » ne devinrent jamais une assemblée permanente (à l’inverse du parlement anglais). Le « tiers-état » n’apparaît pour la première fois, sous ce nom, qu’en 1484. Les états généraux ne sont plus convoqués jusqu’aux guerres de religion (1560, 1561, 1576, 1588 et 1593). En 1614, c’est aux états généraux que Richelieu expose sa doctrine de l’absolutisme.

En France, le 13e s. constitue une étape importante dans le développement de l’administration royale, durant les règnes de Louis IX (dit Saint Louis), Philippe le Bel et Louis XI. La monarchie multiplie le nombre d’ociers centraux et, dans le royaume, crée des fonctions d’o ciers du roi et des parlements. Louis XI crée les parlements de Grenoble, Bordeaux et Dijon.

Durant les siècles suivants, avec l’a rmation du pouvoir royal, sont créées les fonctions de « commissaires royaux », représentants de l’Etat au niveau local (1535), et d’intendants, fonctionnaires royaux nommés par le roi, investis de larges pouvoirs dans une (ou plusieurs) province(s), notamment dans le domaine de la finance et de la police.

B. Les premières formes d’intervention publique sous l’Ancien régime

Les premières formes d’intervention de l’Etat se traduisent par la mise en place d’institutions nouvelles. Il s’agit le plus souvent d’institutions de contrôle, et non d’institutions d’assistance (l’assistance aux nécessiteux reste alors principalement du ressort de l’Eglise).

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Le développement des fonctions royales

Avec l’essor de l’absolutisme monarchique, la Maison royale multiplie ses domaines d’intervention. Elle exerce

di érents types de fonctions.

Des fonctions militaires : l’armée royale devient une institution permanente à partir du 15e s. (1445, Charles VII), formée de soldats payés par le roi, puisant dans les diérentes couches de la société, par voie d’enrôlement.

Des fonctions de police : mise en place de lieutenants de police à Paris (1669) et dans les provinces (1674).

Des fonctions sociales : à partir du 17e s., l’Etat se substitue à l’Eglise pour certaines fonctions d’assistance et d’hospitalisation (ex : création de l’Hôpital général en 1656). Il faudra néanmoins attendre 1849 et la Seconde République pour que soit créée l’assistance publique (par une réforme des hospices de Paris). L’Eglise reste le principal acteur de la solidarité jusqu’à la fin du 19e s.

Des fonctions économiques : l’Etat se voit confier de nouvelles missions, comme celle de protéger l’agriculture à l’aide de mesures douanières (de même pour l’industrie à partir de la fin du 19e s.). Les fonctionnaires royaux se voient donner pour tâche d’encourager le développement. Colbert, contrôleur général des finances sous Louis XIV (1665-1683), joue par exemple un rôle décisif dans l’aménagement du territoire. Il reste que l’Etat, dans le domaine économique, ne connaît pas une expansion continue : après Colbert, l’Etat reflue sous l’influence des Physiocrates (ex : Quesnay et Turgot), hostiles à l’intervention publique dans la vie économique.

Des fonctions culturelles : la monarchie crée des institutions culturelles chargées d’encadrer la production intellectuelle et artistique, par exemple en fixant les normes de la création esthétique :

en France : Collège royal (1530), l’Académie française (Richelieu, 1635), l’Opéra (1669) et la Comédie française (1680) sous Louis XIV ;

en Angleterre : la couronne britannique copie largement le modèle français, avec la création de l’Académie royale (1768), dirigée par le peintre Joshua Reynolds ;

dans les pays germaniques, au 18e s., le pouvoir royal accorde une attention toute particulière aux institutions culturelles. En Prusse, Frédéric Ier, se voulant « despote éclairé », développe les institutions culturelles (ex : création de l’Opéra de Berlin ; accueil de Voltaire à la cour durant 3 années).

L’impôt, levier du développement bureaucratique L’exercice de nouvelles fonctions impose à l’Etat monarchique d’accroître sa capacité de financement. L’extension du domaine de l’Etat justifie ainsi le développement d'une administration fiscale chargée de lever l’impôt.

Historiquement, dès le Moyen Age, la plupart des impôts sont établis en nature, soit en parts de récolte (dîme, champart), soit en travaux (corvées, service militaire). A partir du 14e s., ces impôts sont progressivement remplacés par des contributions en numéraire, comme la « taille » (l’impôt le plus ancien, 14e s.) ou la

« gabelle » (taxe sur le sel dont la distribution fait l’objet d’un monopole royal, qui représenta jusqu’à 6 % des revenus royaux).

Des fonctions encore peu institutionnalisées Toutes les « fonctions » exercées par la Couronne ne forment pas encore une véritable « bureaucratie », au sens wébérien du terme. Il n’existe pas encore d’appareil hiérarchisé et cohérent, mais un ensemble de fonctions hétérogènes et disséminées.

L’autorité monarchique, malgré la lente dynamique de centralisation, d’unification et de rationalisation, reste freinée par le maintien de structures héritées de la féodalité.

Par exemple, les corporations formées au Moyen Age continuent de disposer d’un large pouvoir d’encadrement et de contrôle des métiers (la formation, le recrutement, les systèmes d’entraide).

Autre exemple, les villes, disposant traditionnellement d’exemptions par rapport aux décrets royaux comme les « franchises » (exemption du paiement de certains impôts) et les « privilèges » de l’Ancien Régime (qui ne bénéficient pas seulement aux deux ordres dominants – noblesse et clergé – mais aussi à des institutions tels que les villes ou les universités). De même, les charges royales restent accaparées par les « puissants » qui les utilisent comme des biens personnels. Le système administratif naissant est caractérisé par la vénalité des charges et des o ces : ceux-ci sont achetés par leurs titulaires qui en sont les « propriétaires ». Les fonctionnaires royaux ont ainsi un pouvoir de détenir une position, même s’ils n’ont pas celui de la détruire !

Sous la monarchie, on n’observe donc pas encore de développement d’une administration moderne qui suppose le développement d’un système organisationnel régi par des règles impersonnelles, et dont les employés sont des agents professionnels recrutés sur des critères de mérite.

Diérenciation, dépatrimonialisation, rationalisation

Il reste que la construction de l’administration publique au fil des siècles s’inscrit dans une triple dynamique.

Une dynamique de di érenciation, c’est-à-dire une distinction croissante entre, d’une part, les activités administratives qui relèvent des fonctions de gouvernement et, d’autre part, les activités qui s’inscrivent

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dans la société, notamment les activités de production et d’échange contrôlées par les corporations et professions, et les activités spirituelles qui relèvent du domaine de l’Eglise.

Une dynamique de dépatrimonialisation, par l’institutionnalisation de charges et de fonctions administratives qui ne sont plus exclusivement rattachées à leur détenteur du moment, mais s’inscrivent désormais dans la durée comme des institutions de la Couronne. Certes, la dépatrimonialisation est relative (maintien de la vénalité des charges ; nominations au profit des familles puissantes, selon la bonne volonté du roi). Mais les fonctionnaires ne sont plus liés à un chef politique auquel ils doivent allégeance (comme c’était le cas sous la féodalité) ; ils sont au service de la Couronne, sur laquelle se construit l’Etat. Leur charge est de surcroît de plus en plus encadrée par des règles juridiques (définissant un statut) et par des valeurs (l’idée d’intérêt public).

Une dynamique de rationalisation, engagée dès la fin du Moyen Age et qui résulte de processus complémentaires :

la codification des activités publiques qui résulte notamment du travail réalisé par les légistes qui recourent au droit savant comme instrument de légitimation des décisions royales ;

la spécialisation des fonctions qui contribue à l’apparition progressive d’un « appareil » administratif de plus en plus organisé et complexe ;

la technicisation des tâches qui fait progressivement prévaloir la légitimité de ceux qui maîtrisent un savoir spécialisé sur la légitimité associée au rang social et à la proximité du pouvoir.

Le développement de l’intervention publique depuis la Révolution française Le développement de l’intervention de l’Etat suit un processus multiséculaire et un processus discontinu. Le développement des activités publiques ne s’est pas fait de façon linéaire. La période postrévolutionnaire, en France, a par exemple vu s’a ronter la légitimité des représentants du peuple à celle des agents de l’administration, adossée au pouvoir rationalisateur de l’Etat.

Dans L’Etat en France de 1789 à nos jours (1993), Pierre Rosanvallon montre qu’il y a eu en France, au cours du 19e s., de nombreuses résistances au développement d’une administration autonome directement rattachée à l’Etat, en particulier chez les parlementaires. Cette résistance s’organisait au nom de la « volonté générale ». Les parlementaires craignaient notamment que le développement de l’administration, avec ses règles propres et son mode de recrutement dégagé de tout principe électif, ne contribue à freiner voire mettre en cause les décisions prises par les instances représentatives. Ils ont pu ainsi avancer l’idée que « l’intérêt général », défendu par les fonctionnaires, pouvait aller contre la « volonté générale », défendue par les représentants du peuple.

Il reste que les 19e et 20e s. sont deux siècles de croissance fulgurante de la bureaucratie (on verra, plus loin, les indicateurs qui permettent d’apprécier ce phénomène).

Révolution politique et continuité bureaucratique La Révolution de 1789 constitue une rupture politique majeure, puisque la source de la légitimité politique est transférée de la personne du roi (représentant de Dieu sur terre) à la nation (communauté d’appartenance historique).

En revanche, sur le plan de l’organisation de l’Etat, la continuité l’emporte. La Révolution de 1789 poursuit le processus de renforcement du système étatique central, initié dans le cadre monarchique. Elle a notamment pour

e et de consolider l’administration centrale. On peut retenir trois dimensions :

La poursuite de la centralisation politique, notamment l’extension du contrôle de l’Etat sur le territoire et les activités de production. Trois exemples :

la création des départements (1790) qui permet un meilleur quadrillage du territoire ;

l’abolition des privilèges (1789) détenus par la noblesse, le clergé, les provinces, villes et corporations ;

l’interdiction des corporations de métier (loi Le Chapelier et décret d’Allarde, 1791).

La bureaucratisation de l’Etat, notamment durant le Consulat et le 1er Empire, avec :

la réorganisation de l’administration selon un mode rationnel, inspiré de l’institution militaire (discipline, centralisation, hiérarchisation) ;

la création d’institutions de contrôle, comme la Cour des comptes (1807) et le Conseil d’Etat (an VIII, 1799 : le Conseil d’Etat est une juridiction administrative créée à partir d’institutions existant depuis le 17e s : il met en pratique l’idée, déjà présente sous l’Ancien Régime, selon laquelle la puissance publique doit être jugée par une juridiction particulière) ;

l’organisation systématique de la haute administration en « corps » (même si des corps existent dès le 17e s.) ;

la création de l’institution préfectorale (an VIII).

L’amorce de la professionnalisation des fonctionnaires, avec les premiers recrutements par concours de l’élite administrative (il faudra néanmoins attendre la IIIe République pour que le modèle du concours soit généralisé à l’ensemble de l’administration).

Le moment libéral (19e s.)

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Au 19ème s., en France et en Grande-Bretagne, les élites libérales jouent un rôle important dans la vie politique, en particulier au sein des Parlements nationaux. Le succès des idées libérales en économie et le développement du capitalisme industriel auraient pu contribuer à la limitation de l’intervention de l’Etat dans l’économie et dans le secteur social.

Pourtant, contrairement à une idée répandue, le 19e s. n’est pas simplement caractérisé par le développement de « l’Etat-gendarme », c’est-à-dire un Etat limité à ses seules fonctions régaliennes (justice, police, monnaie, défense), un Etat qui refuserait d’accomplir certaines fonctions économiques ou sociales.

L’intervention de l’Etat libéral L’intervention publique se développe dans di érents domaines.

Dans le domaine économique, l’Etat, dans la seconde moitié du 19e s., finance de grands travaux d’intérêt public (routes, canaux, chemins de fer, etc.). En France, par exemple, les engagements publics, dans ce domaine, s’inscrivent dans la tradition colbertiste. L’Etat libéral pilote des institutions de régulation économique (monnaie, épargne, crédit, impôt). Il peut également se substituer à l’initiative privée pour certains services d’intérêt général non rentables, comme les concessions de gaz et d’électricité, ou les services publics municipaux.

Dans le domaine sanitaire, l’Etat finance le développement de réseaux d’évacuation des eaux usées dans les grandes villes, avec pour objectif de faire reculer les épidémies et, notamment, la mortalité infantile.

L’Etat joue également un rôle croissant dans le domaine de l’éducation, domaine historiquement placé sous l’influence de l’Eglise. En France, l’adoption de la loi Falloux (1850) consacre certes la liberté de l’enseignement, favorable à l’Eglise catholique, mais elle se traduit aussi par une volonté de l’Etat de s’impliquer dans le développement de l’instruction publique.

L’Etat conduit enfin des interventions dans le domaine culturel, en particulier pour la conservation du patrimoine culturel et la diusion des connaissances, par le biais des politiques de soutien aux musées et aux bibliothèques.

Capitalisme et bureaucratie D'une manière générale, au 19e s., le développement du capitalisme et de l’idéologie libérale ne se traduisent pas forcément par le retrait de l’Etat. Max Weber établit même un lien entre le développement du capitalisme et la bureaucratie : l’économie de marché a besoin d’un système administratif performant et d’un cadre légal propice au développement des échanges économiques.

Le système capitaliste a besoin de règles publiques et d’institutions de contrôle pour stabiliser les comportements sur le marché.

La bureaucratie promeut des lois pour lutter contre la constitution de « cartels » (ex. lois anti-trust aux Etats- Unis, Sherman Act, 1905), contre le développement de l’économie informelle, ou encore contre les pratiques frauduleuses ou criminelles (ex : développement des mafias).

Elle garantit l’application des lois fiscales, le droit des sociétés, les règles comptables.

Elle contribue à la protection des droits fondamentaux, en particulier les droits économiques et sociaux des travailleurs les plus vulnérables, comme les employés, les ouvriers et les chômeurs.

Elle fournit un cadre prévisible et donc une certaine sécurité nécessaire au développement de l’économie de marché.

A l’inverse, la bureaucratie d’Etat est largement financée par les ressources financières dégagées par l’impôt sur les activités marchandes de type capitaliste. L’Etat a également besoin de mettre en place les mécanismes de redistribution sociale que le marché ne prévoit pas, dès la fin du 19e s., afin de compenser les eets de la concentration du capital et de contenir les risques économiques et sociaux qui touchent les masses urbaines paupérisées. L’adoption de « lois sociales » qui constituent les bases des futurs Etats sociaux occidentaux traduit cette volonté de limiter les risques révolutionnaires associés au développement du capitalisme industriel. La législation sociale a été initiée dans l’Allemagne bismarckienne, avec pour objectif de contrer l’essor du mouvement ouvrier dont la puissance devenait menaçante après la création du parti social-démocrate (SPD) au Congrès de Gotha (1875). Par la suite, c’est en France qu’elle s’est développée à partir des années 1890 et surtout au 20e s.

Le développement de la législation sociale en France

1874 : Création de l’Inspection du travail, chargée de veiller au respect des lois sociales. Promulgation d’une loi

interdisant le travail des enfants de moins de 12 ans.

1884 : Loi Waldeck-Rousseau instaurant la liberté syndicale. Le syndicalisme (« associations professionnelles

ouvrières et patronales ») devient légal en France.

1892 : Loi qui limite et réglemente le travail des femmes et des enfants et organise le corps des inspecteurs du

travail. La loi édicte les premières dispositions protectrices pour l’hygiène et la sécurité des travailleurs, et dote les inspecteurs de réels pouvoirs d’enquête et de répression.

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1892

: Loi sur la conciliation et l’arbitrage facultatif en matière de diérends collectifs entre patrons et employés.

1898

: Loi sur les accidents du travail établissant le principe de la responsabilité patronale relative aux accidents du

travail et maladies professionnelles.

1910 : Loi sur les retraites ouvrières et paysannes (ROP). C’est la première grande loi par laquelle, à travers le

principe de l'obligation, l’État intervient dans la protection sociale. Auparavant, les premiers régimes de retraites avaient été instaurés pour des catégories professionnelles particulières liées à l’Etat (les marins en 1673, les militaires en 1831, les fonctionnaires civils en 1853, les mineurs en 1894 et les cheminots en 1909). La loi de 1910 organise désormais l’assurance retraite pour tous les salariés de plus de 65 ans. En 1913, les bénéficiaires des ROP sont 3,5 millions sur 18 millions de travailleurs (12 millions de salariés et 6 millions de travailleurs indépendants). L’État envisage alors d’améliorer la loi (abaissement de l’âge d’ouverture des droits à 60 ans ; renforcement de l’aide de l’État). Mais la Première guerre mondiale rend la loi obsolète (en 1922, seulement 1,8 millions de personnes bénéficient des ROP). Toutefois, la loi de 1910 constitue une première expérience au cours de laquelle l’État apprend à intervenir dans la protection sociale et force les sociétés mutualistes à composer avec lui.

1928 et 1930 : Lois sur les assurances sociales obligatoires pour les salariés du commerce et de l’industrie

L’intervention de l’Etat se développe dans des pays fédéraux, pourtant connus pour la faiblesse de leur administration centrale. Par exemple, aux Etats-Unis, entre 1890 et 1929, l’Etat fédéral, jusque-là cantonné dans un rôle minimal, adopte des législations progressistes :

développement de réglementations visant à interdire les ententes illicites (lois anti-trust dès 1905) ;

mise en place d’agences fédérales pour la régulation du commerce et du secteur bancaire (par exemple la Federal Trade Agency en 1914) ;

création de nouveaux départements d’Etats (agriculture, commerce, travail) ;

création d’un impôt fédéral sur le revenu en 1913.

En conclusion, l’administration s’étend, se diversifie et se complexifie au 19e s. Mais attention, l’Etat n’a pas encore les moyens financiers, humains, techniques, organisationnels de conduire de véritables « politiques publiques » dans de nombreux domaines économiques et sociaux. Ce n’est qu’au 20e s., avec la naissance de l’Etat-providence et le développement des politiques keynésiennes, que les Etats se dotent d’une capacité d’expertise et de ressources matérielles substantielles leur permettant d’étendre leur intervention dans la société.

Le développement de l’Etat-providence (20e s.) La seconde partie du 20e s. est marquée par le développement très rapide de nouveaux rôles et fonctions de l’administration, lié à des politiques interventionnistes keynésiennes qui se développent dans l’ensemble des pays occidentaux : Royaume-Uni, France, Europe du nord, Allemagne, Autriche, Italie, Etats-Unis.

L’interventionnisme public trouve son origine, pour une grande part, dans la crise de 1929 qui s’étend à partir des années 1930 en Europe et touche la France en 1932. La crise oblige l’Etat à l’adoption de plans de relance et de mesures sociales (ex : politique du New Deal aux Etats-Unis), puis il est renforcé avec les besoins de reconstruction après 1945.

On considère habituellement que les années 1945-1975 représentent l’âge d’or de l’interventionnisme public, période marquée à la fois par la croissance économique et par la multiplication des actions de l’Etat.

Dans le domaine économique Le succès des idées keynésiennes joue un rôle important dans la diusion d’un paradigme interventionniste. Elles fondent la légitimité de l’intervention de l’Etat dans l’économie : les politiques qui s’en réclament ont pour ambition de relancer la consommation et l’investissement par le biais de la dépense publique.

De plus, l’Etat se dote de moyens de prévision, de concertation et de planification. En France, par exemple, le Commissariat général au plan (CGP) créé en 1946 joue un rôle essentiel dans la construction des grands programmes publics financés par l’Etat.

Le CGP a été transformé en 2006 en Centre d’analyse stratégique (CAS).

L’Etat recourt également au secteur bancaire et à l’assurance pour la modernisation de certaines parties de l’économie, comme le Crédit agricole pour le domaine agricole, la Caisse des dépôts et consignations pour l’industrie et le développement urbain, et les grandes banques et compagnies d’assurances nationalisées en 1946.

Enfin, l’Etat engage des politiques volontaristes de modernisation de certains domaines de l’économie. En France, il engage un vaste programme d’électrification de développement du chemin de fer dans l’entre-deux-guerres. Dans les années 1950-1960, il conduit une politique de modernisation des exploitations agricoles en lien avec les organisations syndicales et professionnelles qu’il a contribué à faire émerger après la guerre. Dans les années 1970, l’Etat développe une politique des « grands projets » dans les domaines des communications et des transports (ex : Concorde, Airbus, TGV, télécommunications).

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Dans le domaine social Le contexte de crise des années 1930 joue un rôle de premier plan dans le développement d’interventions sociales de l’Etat (ex : aide aux chômeurs de longue durée ; mise en place des allocations familiales en France en 1932). Sous le Front populaire (1936-37), est voté pour la première fois un programme législatif général de développement des droits sociaux et économiques des travailleurs.

Mais ces innovations rencontrent quelques obstacles. L’implication de l’Etat dans le domaine de la solidarité entraîne, en France, des polémiques fortes avec le pouvoir religieux. Surtout, la question de l’aide sociale n’est pas présente sur les agendas de tous les gouvernements !

Dans l’après-guerre , l’Etat-providence accentue ses interventions sociales. En Grande-Bretagne et en France, les gouvernements bâtissent de nouveaux systèmes de protection sociale, reposant sur trois piliers : chômage, maladie, retraite. En France, dans l’après-guerre, les dépenses publiques aectées à la protection sociale passent de 10 % à plus de 30 % du PIB, sous la pression du PCF (qui rassemble un tiers de l’électorat français dans les années 1945-1950) et des organisations syndicales comme la CGT – et la CGT-Force ouvrière après la scission syndicale de 1947 (grèves de 1947 dans les usines).

Cette évolution se traduit par une complexité grandissante de l’administration gouvernementale et des processus décisionnels liés aux politiques sociales.

Au-delà des secteurs économiques et sociaux, l’Etat étend sa présence par le développement de politiques en direction de la jeunesse (années 1950), dans le domaine culturel (années 1960, avec la création d’un ministère de la Culture) et dans celui des politiques urbaines (années 1980).

L’organisation des personnels de l’Etat Jusqu’aux premiers signes de retrait de l’Etat-providence et aux premières grandes réformes de décentralisation/ régionalisation du dernier tiers du 20e s., les pays occidentaux semblent avoir été marqués par un développement ininterrompu de l’appareil d’Etat. L’édification de l’Etat bureaucratique s’est en eet le plus souvent poursuivie par- delà les changements de régime. Cette hypothèse est validée par de nombreux indicateurs, comme la croissance continue du budget de l’Etat et celle du nombre de fonctionnaires quels que soient les régimes.

Il reste que ce mouvement de renforcement de l’Etat s’appuie sur des modèles de recrutement très di érents d’un pays à l’autre, comme on le verra dans la leçon consacrée à la fonction publique. Alors que dans de nombreux pays, on observe une mobilité importante des élites dirigeantes des administrations, d’autres pays, comme la France, ont fait le choix de privilégier un modèle favorisant une haute fonction publique stable et permanente.

Les écoles permettant de former les cadres de la fonction publique, néanmoins, ont été créées tardivement en France, à l’exception de l’Ecole polytechnique, créée en 1794 (sous le nom d’École centrale des travaux publics, renommée l’année suivante). La France révolutionnaire crée un système de concours pour les fonctions techniques exercées par les ingénieurs travaillant pour l’Etat, mais pas pour les fonctions généralistes. Il faut attendre 1872 et la création de l’Ecole libre de science politique qui assurait cette fonction de formation des hauts fonctionnaires généralistes (l’ELSP est créée en 1871, après la défaite de Sedan, dont la responsabilité fut attribuée pour une grande part à l’incompétence des élites de l’Etat). L’ELSP est nationalisée en 1945. Elle devient l’IEP de Paris.

Dans l’entre-deux-guerres, plusieurs projets de création d’écoles de hauts fonctionnaires échouent. En 1946, face à la nécessité de former de nouveaux cadres pour relever la France, sont créées l’Ecole nationale d’administration (ENA), l’Ecole nationale de la magistrature (ENM) ou encore l’Ecole nationale de la santé publique (ENSP). Suivront d’autres écoles, par exemple l’Ecole nationale supérieure de la sécurité sociale (EN3S) en 1960.

De même, il faudra attendre 1946, en France, pour que soit adopté un statut général des fonctionnaires. Cette reconnaissance aussi tardive est due au fait que les députés de la 3e République craignaient qu’un statut des fonctionnaires n’a aiblisse la responsabilité ministérielle et, surtout, limite la liberté de décision de la Chambre des députés comme celle du gouvernement.

La fonction publique territoriale n’est créée qu’en 1984, pour répondre aux enjeux de la réforme de décentralisation. Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est mis en place en 1987. Aujourd’hui, l’INET (Institut national des études territoriales) assure la formation des cadres des grandes collectivités territoriales.

Les travaux de recherche sur l’administration Les deux sources des « sciences de l’Etat » La première institution à s’intéresser à l’Etat est l’Etat lui-même, avant que les universitaires, à la fin du 19e et au début du 20e s., ne développent des recherches indépendantes.

Une source institutionnelle : les savoirs de gouvernement

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Le pouvoir institutionnel s’est très tôt appuyé sur des « savoirs savants » pour penser et justifier la croissance de l’administration, avec un objectif a rmé : légitimer l’exercice de la domination politique. Les premiers travaux sur l’administration accompagnent ainsi le développement de l’Etat. Les savoirs sur lesquels ils s’appuient sont divers :

Au Moyen Age, les « légistes » recrutés dans les entourages royaux « redécouvrent » dès le 13e s. les vertus du droit romain dont ils se servent pour légitimer le pouvoir temporel du monarque face au pouvoir spirituel de l’Eglise.

Entre le 16e et le 18e s., la philosophie morale, le droit et l’historiographie servent souvent la cause de la Couronne (ex : le développement de la théorie de la souveraineté, à partir des travaux de Jean Bodin).

La doctrine chrétienne est également mobilisée pour justifier l’extension du rôle de l’Etat (ex : la « théorie du droit divin » aux temps de la monarchie absolue).

A partir du 19e s., le pouvoir recourt de plus en plus aux disciplines scientifiques comme la statistique.

On parle aujourd’hui, en sociologie historique du politique, des « sciences de l’Etat » ou des « sciences du pouvoir ». Sur le fond des approches, les travaux sur l’Etat, l’administration et le pouvoir ont été étroitement liés aux conceptions dominantes de l’ordre politique.

Exemple : les « sciences de la police » visant le contrôle social et politique (les outils statistiques par exemple) ont été développées durant la période absolutiste.

Exemple : les « sciences juridiques » ont connu un essor important durant la période libérale, utilisées comme source d’encadrement des fonctions de l’Etat.

Une source intellectuelle : les sciences sociales Le développement des sciences sociales à l’université s’accompagne d’une diversification des connaissances sur l’Etat. Alors que la philosophie morale était restée la discipline académique centrale durant les siècles d’édification de la monarchie, progressivement enrichies par les savoirs juridiques sur l’Etat, les sciences sociales jouent un rôle croissant à partir de la fin du 19e s. et s’imposent au 20e s.

Des disciplines très diverses ont engagé des travaux sur l’administration, empruntant des méthodologies variées et des paradigmes nombreux. La sociologie, l’histoire de l’Etat, les sciences de gestion, le droit, la science politique, les sciences économiques ont toutes des communautés de chercheurs spécialisés sur les institutions bureaucratiques. Les travaux convergent néanmoins vers un même objet : l’administration publique.

Le développement des sciences de l’administration La naissance des « sciences » de l’administration publique en Europe Les sciences de l’administration naissent plus particulièrement en France et dans les pays germaniques. A l’origine, elles sont des savoirs qui visent à aider l’administration de l’Etat à exercer ses fonctions (contrôle social, maintien de l’ordre institutionnel, protection de la sécurité nationale, aménagement du territoire, développement de services publics).

Jusqu’à la fin du 18e s., en France, on parle généralement de « sciences de la police » (la notion de « police » revêt alors un sens assez général de « bon ordre »). A la fin du 18ème s., le mot « administration » se substitue progressivement à celui de police (la police ne recouvrant plus que le seul maintien de la sécurité intérieure).

En Prusse, on parle également de « sciences camérales » (tiré du mot latin camera – chambre – en référence à l’organisation collégiale des institutions administratives prusses). Dans ces deux pays, on voit se multiplier des ouvrages empiriques, à visée pragmatique, sans prétention doctrinale, principalement orientés vers la bonne gestion des aaires publiques.

En Prusse, au 18e s., les sciences de l’Etat ont un fort ancrage universitaire : des chaires de « sciences de la police » sont créées dans les facultés de philosophie. Elles sont destinées à former des fonctionnaires. Elles mettent l’accent sur l’éthique administrative.

En France, le début du 19e s. voit, avec Charles-Jean Bonnin (Principes d’administration publique, 1812), les premiers développements d’une nouvelle science de l’administration. Bonnin adopte une démarche associant droit et connaissance empirique des activités administratives. Il poursuit une visée normative et entend dégager des principes de l’action administrative, c’est-à-dire un socle de connaissances essentielles devant être maîtrisées par tous les futurs fonctionnaires.

Aux Etats-Unis, un peu plus tard, des travaux sont développés sur la public administration.

Dans un article publié en 1887, Woodrow Wilson (futur président des Etats-Unis) soutient la nécessité de mieux comprendre les activités administratives, trop souvent subordonnées, selon lui, à la conjoncture politique.

La perspective américaine, à la di érence des travaux européens, insiste sur la nécessité d’élaborer une science de l’administration fondée sur l’expérience plutôt que sur le droit et guidée par un impératif d’e cacité. Attention, on aurait tort de penser que le développement des savoirs sur l’Etat contribue à une unification des connaissances qui formerait un ensemble harmonieux et prendrait très tôt la forme d’une discipline propre. D’une part, les traditions intellectuelles nationales, tout comme la culture politique héritée des histoires nationales, contribuent à la formation de savoirs très diérents selon les pays. D’autre part, au sein de chaque champ académique national, l’accumulation des connaissances est bien souvent le résultat de controverses intellectuelles au cours desquelles les savoirs existants sont mis en question par les nouvelles connaissances.

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Par exemple, l’a rmation de l’idée d’« Etat de droit » en Allemagne, puis en France, met en cause une grande partie des travaux du 19e s. sur l’administration publique, considérés comme inutiles et même dangereux dans la mesure où ils se révèlent plutôt favorables à l’emprise de l’administration sur la société.

On peut également observer des tensions importantes en France, au sein de la discipline s’intéressant au droit public, entre « l’école de la puissance publique » fondée par Maurice Hauriou et « l’école du service public » de Léon Duguit.

Max Weber, initiateur de la sociologie de l’administration Max Weber, au début du siècle, est l’auteur de la première grande analyse de l’administration bureaucratique (Economie et société, posth. 1921). Il établit une corrélation entre trois phénomènes concomitants, caractéristiques selon lui des sociétés modernes, du progrès de la rationalité dans les sociétés) :

l’essor du capitalisme ;

le développement de l’Etat, nouveau système de domination institutionnelle fondé sur la légitimité légale- rationnelle ;

la bureaucratie, i.e. un mode d’organisation des activités collectives s’appuyant sur des structures nouvelles, présentant des caractéristiques spécifiques.

Quelles sont les principales caractéristiques de la bureaucratie dans l’œuvre de Weber ?

La soumission des agents de l’administration au pouvoir politique.

Le développement du droit conçu comme un ensemble de règles abstraites et impersonnelles, dont la fonction est à la fois de réguler les relations à l’intérieur de l’administration et d’organiser les relations entre l’administration et son environnement.

La professionnalisation des agents (elle repose sur les compétences techniques de ceux qui exercent des fonctions à l’intérieur de l’administration).

La hiérarchisation des fonctions (avec une division du travail dans laquelle les opérations sont délimitées et hiérarchisées).

L’administration bureaucratique est donc un système rationnel dont la particularité est d’être indépendant des caractéristiques des individus qui le composent.

Les comportements y sont prévisibles parce qu’ils sont régulés par des règles objectives.

Le changement d’aectation d’un agent ne modifie pas le fonctionnement global de l’organisation.

L’analyse wébérienne propose une conception « idéale-typique » de l’administration : elle propose un modèle abstrait, une épure du réel qui n’a pas la prétention d’être un reflet exact de la réalité bureaucratique dans tous les pays, mais qui tente de présenter, sous une forme cohérente, les grandes caractéristiques générales des systèmes administratifs modernes.

Le développement de la sociologie des organisations (années 1940-1960) Les études sur l’administration connaissent un nouveau sou e au milieu du 20e s., avec la croissance des interventions de l’Etat et, plus généralement, avec l’avènement de l’Etat-providence.

Aux Etats-Unis, des études empiriques sur la mise en œuvre des programmes gouvernementaux sont développées à partir des années 1940. Ces nouvelles Policy Sciences s’inscrivent dans la tradition des études de Public Administration, mais elles s’alimentent également de l’analyse des organisations économiques. Elles s’intéressent prioritairement à l’ecacité des politiques publiques. Robert Merton, Philip Selznick ou Herbert Simon restent parmi les grands pionniers de cette tradition d’analyse.

En France, des travaux sociologiques sur le phénomène bureaucratique sont engagés à partir des années 1960, notamment sous l’impulsion de Michel Crozier. Ces travaux, fortement inspirés des recherches menées aux Etats-Unis, cherchent à s’émanciper de la tradition juridique dominant alors les universités françaises (c'est-à-dire des recherches privilégiant l’étude des règles formelles des administrations). La sociologie de l’administration des années 1940-1960 réactualise la pensée wébérienne. Son objectif est de montrer les écarts entre le modèle idéal-typique wébérien et la réalité bureaucratique. Robert Merton, Philip Selznick, Herbert Simon et, en France, Michel Crozier, parmi d’autres, ont considérablement amélioré la compréhension du phénomène bureaucratique, à la fois le développement de la rationalité propre aux organisations publiques, les relations avec leur environnement, ou encore les dysfonctionnements bureaucratiques.

Les quatre perspectives d’analyse de l’administration en France On reviendra ici sur quatre perspectives diérentes sur l’administration. La présentation est nécessairement sommaire dans le cadre de ce cours. Elle vise à montrer que la connaissance du phénomène bureaucratique di ère sensiblement selon les préoccupations intellectuelles propres à chaque discipline et selon les outils conceptuels que l’on utilise pour analyser l’administration.

Une tradition juridique L’école du droit public en France s’intéresse principalement aux règles de droit qui régissent le fonctionnement des administrations. Elle concentre son analyse sur le jeu des procédures formelles et s’appuie principalement sur la référence aux textes de droit qui encadrent la vie administrative.

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Comme toutes les sciences juridiques, le droit public privilégie une démarche normative : les pratiques administratives sont appréhendées à l’aune des normes juridiques. Par exemple, ce sont les spécialistes du droit public qui, traditionnellement, ont contribué au développement de notions centrales guidant l’action de l’Etat ou justifiant les réformes institutionnelles. L’idée d’intérêt général, la notion de « puissance publique » (Maurice Hauriou), ou encore le concept de « service public » (Léon Duguit, Gaston Jèze, Roger Bonnard) ont été théorisés par des spécialistes du droit.

La discipline du droit public a aujourd’hui largement investi l’analyse des collectivités territoriales et de la décentralisation (ex : étude de la fonction publique territoriale, étude des marchés publics) ainsi que l’analyse du système européen en formation (ex : développement de l’enseignement du droit communautaire).

Une conception managériale Depuis quelques décennies, dans les sciences de gestion et de management, se multiplient des travaux s’intéressant à l’organisation des activités dans les administrations, avec une visée essentiellement pragmatique. Certes, ces sciences privilégient habituellement l’analyse des organisations du secteur privé (les entreprises). Mais un certain nombre d’entre eux cherchent à étudier les questions de management et d’ecacité propres aux organisations du secteur public.

Ces travaux ont apporté une double contribution à l’analyse des administrations publiques. Ils ont introduit, tout d’abord, la question de « l’e cacité » dans l’étude des administrations. Ils se sont notamment intéressés à la question de la performance des organisations publiques (ex : gestion des coûts et des moyens, développement de l’évaluation comme technique de management).

Cette approche a stimulé le développement du « nouveau management public » (NMP) dans le contexte des années 1980-2000, marquée par le retrait de la puissance publique et des di cultés récurrentes liées au creusement des déficits publics et à l’endettement de l’Etat.

Le NMP vise une meilleure organisation des activités publiques et des mécanismes de responsabilisation, susceptibles d’accroître l’e cacité du fonctionnement des administrations et la maîtrise des dépenses publiques.

Les travaux dans ce domaine ont également montré, en sens inverse, que l’ecacité de l’action administrative ne pouvait être appréhendée uniquement à partir de critères de type économique (notamment la maîtrise des coûts et la recherche de la rentabilité des activités). L’ecacité publique s’apprécie également par rapport à des critères et des objectifs assignés par le politique, qui ont une visée sociale et s’appuient sur des principes non marchands.

Cette perception a traditionnellement alimenté la réflexion sur les activités de « services publics » (ex :

accès à l’électricité, aux réseaux de transports collectifs et aux activités de communication), et plus largement sur la prise en charge de « biens publics » par l’Etat, telle que l’éducation, la santé, et aujourd’hui la protection de l’environnement ou le logement.

D’une manière générale, les activités publiques visant la mise en place de mécanismes de solidarité, l’aide aux plus démunis et la lutte contre les discriminations ne peuvent reposer exclusivement sur une gestion des organisations publiques centrée sur des critères de rentabilité et de réduction des coûts. Des débats récurrents opposent les partisans de la maîtrise des dépenses publiques et les tenants d’un service public étendu (ex : lors des fermetures de structures hospitalières « non rentables » telles que les maternités, de la fermeture de classes d’élèves en « sous-e ectifs » dans des villages, de la fermeture des lignes « déficitaires » de la SNCF)… alors même que les deux objectifs devraient être considérés ensembles.

Une analyse sociologique De nombreux travaux initiés par des sociologues ou des politistes depuis les années 1960 tentent de comprendre les « écarts » entre la conception idéale-typique de l’administration et le fonctionnement concret des organisations publiques.

Ces travaux sont d’une grande diversité. Ils ont néanmoins en commun de développer des critères d’analyse empiriques et d’essayer d’étudier les activités et les pratiques des administrations telles qu’elles existent dans les faits : les comportements routiniers, les logiques de fonctionnement des corps, la relation au travail, les perceptions des agents administratifs, les problèmes de communication dans l’administration, le développement des règles informelles, les filières de recrutement.

Le Centre de sociologie des organisations (CSO), dans le sillage des études pionnières de Michel Crozier, est longtemps resté un lieu scientifique central où ont été menées des études approfondies du secteur public.

Certains auteurs, comme Jacques Chevallier par exemple, ont tenté dans les années 1970 de fonder une « science administrative » inspirée à la fois du droit public et de la science politique, mais dont le projet intellectuel sera entravé dès les années 1980 par le rapprochement continu des modes d’organisation du secteur public et du secteur privé.

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A côté des analyses assez classiques de l’organisation politico-administrative, centrées sur les structures de l’appareil administratif d’Etat (ex. Jean-Louis Quermonne, Pierre Sadran), des travaux d’inspiration sociologique ont été réalisés, depuis les années 1980, principalement par des spécialistes de science politique.

Enfin, un courant en plein essor depuis les années 1980 a profondément renouvelé la connaissance sur le secteur public : l’analyse des politiques publiques. Ce courant de la science politique ne s’intéresse pas précisément à la machine administrative, mais il étudie les conditions par lesquelles l’Etat, les pouvoirs locaux ou les institutions européennes construisent et pilotent des programmes d’action publique, du niveau de la programmation jusqu’à la mise en œuvre par des échelons opérationnels, en passant par les activités de contrôle et d’évaluation des politiques publiques.

Une perspective historique Enfin, des travaux d’historiens ont contribué au développement de l’histoire de l’Etat en France, comme ceux de Michel Foucault, de Pierre Legendre et, plus récemment, de Pierre Rosanvallon.

Ces travaux ne s’inscrivent pas dans une perspective de science administrative, mais cherchent à comprendre les conditions d’institutionnalisation de l’Etat, notamment à travers ses modes d’intervention sociale. Ils privilégient une perspective généalogique s’intéressant, par exemple, aux conditions de formation de l’administration, à l’invention des techniques d’intervention et des instruments de contrôle de la société, ou encore aux controverses auxquelles l’Etat a donné lieu.

Peut-on édifier une science de l’administration ? Ou doit-on se résoudre à l’existence d’une pluralité d’analyses sur l’administration ? Certains auteurs ont tenté de construire un cadre analytique spécifique, visant l’intégration des approches juridiques, gestionnaires, sociologiques et historiques. L’étude de l’administration publique, aux Etats- Unis, constitue un espace scientifique particulier, avec des centres de recherche, des communautés de chercheurs, des revues spécialisées et des colloques dédiés, attestant d’une dynamique scientifique centrée autour d’un corpus d’hypothèses et de controverses propres.

Il reste que la diversité des outils d’analyse, des types de savoirs et des traditions intellectuelles, tout comme la

distinction de plus en plus incertaine entre le secteur public et le monde du privé, rendent aujourd’hui impossible le rêve d’édifier une « science de l’administration » qui reposerait sur un corpus analytique distinct.

Chapitre 2 : L’essor des administrations publiques La dynamique de croissance du système administratif est un processus historique qui accompagne l’a rmation de l’Etat en Europe. Il n’est ni unidirectionnel (il est marqué par des réorientations permanentes) ni continu (il est marqué par des arrêts et des accélérations, souvent liés à des événements comme les guerres ou les crises économiques). On essaiera ainsi de restituer les variations du phénomène dans le temps et dans l’espace, en mettant au jour les diérences entre les expériences nationales. Nous tenterons de faire apparaître le large éventail d’hypothèses expliquant ces di érences.

Les dynamiques de croissance administrative Le développement qui suit propose quelques données chi rées montrant la croissance de l’administration au cours des deux derniers siècles, avec une visée comparative. Néanmoins, la démarche rencontre une double di culté :

Mesurer la croissance bureaucratique n’est pas facile dans la mesure où il n’existe pas de définition précise et universelle de ce qui relève du domaine de l’administration. De nombreux pays ont des agences d’exécution présentant un caractère hybride, à mi-chemin entre le secteur public et le secteur privé. Dès lors, il n’est pas toujours évident d’évaluer le montant des ressources financières et techniques consacrées par les gouvernements nationaux aux fonctions d’administration.

La comparaison entre pays rend la mesure encore plus dicile. Les indicateurs de comparaisons nécessiteraient d’être standardisés pour accroître la pertinence des résultats, alors que chaque pays développe encore des mesures spécifiques.

Par exemple, tous les pays n’ont pas les mêmes définitions des « agents publics » : les agents contractuels sont parfois inclus, parfois exclus, selon un ensemble de critères assez complexes.

De même, tous les pays n’ont pas les mêmes modes de comptabilisation des dépenses publiques. Par exemple, les prêts auxquels procèdent les gouvernements pour stimuler l’économie ne sont pas toujours pris en compte dans les dépenses publiques. De même, les réductions de taxe auxquelles procèdent la plupart des gouvernements occidentaux (par exemple en matière de logement ou de déductibilité des intérêts d’emprunt) sont des « aides indirectes », mais elles ne sont parfois pas comptabilisées dans les dépenses publiques.

Le développement bureaucratique – analyse comparée

Le développement de l’administration publique est incontestable aux 19e et 20e s. Il peut être montré de

di érentes manières. Quatre ensemble d’indicateurs peuvent en eet être utilisés pour appréhender la croissance

bureaucratique :

le poids des agents publics dans l’emploi ;

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le volume des dépenses publiques ;

le nombre de ministères ;

le développement et la complexification des structures administratives. Tous ces indicateurs sont en hausse jusque dans la seconde moitié du 20e s.

La croissance du nombre des agents publics Le développement de la bureaucratie s’accompagne de la constitution de corps de professionnels, permanents, disposant d’une compétence technique. Engagés par l’Etat (ou par toute institution publique), ces professionnels forment des « agents publics ».

Dans le tableau suivant, on peut identifier la croissance continue, en France et aux Etats-Unis, du nombre d’agents publics dans les administrations centrales de l’Etat entre le début du 19e s. et le milieu du 20e s.

de l’Etat entre le début du 19e s. et le milieu du 20e s. En France,

En France, la croissance est continue malgré l’instabilité du système politique (changements fréquents de régimes). La Révolution française et le Premier empire sont des moments de développement importants de l’administration centrale.

Aux Etats-Unis, la croissance ne débute réellement qu’après la guerre de sécession qui marque la réunification politique du pays sous l’égide du gouvernement fédéral.

La croissance des dépenses publiques Même si les données sont fragmentaires, il est estimé que les dépenses publiques stricto sensu (c'est-à-dire hors collectivités décentralisées/fédérales et hors dépenses de sécurité sociale) ont été multipliées par 3 ou 4 entre 1815 et la fin du 20e s. (Rosanvallon, 1990, p.

286).

entre 1815 et la fin du 20e s. (Rosanvallon, 1990, p. 286). • Au cours des

Au cours des années 1960-1990, les dépenses augmentent dans l’ensemble des pays.

On note une augmentation dans les pays occidentaux dans les années 1970 malgré les chocs pétroliers et le début du retrait de l’Etat-providence. Pourquoi ? Ceci est dû à ce que l’on appelle un « e et de ciseaux » caractérisé par un ralentissement de la croissance, mais par des dépenses publiques qui continuent d’augmenter (car il est impossible de mettre brutalement fin aux engagements de l’Etat).

Le niveau de dépenses est plus important dans les pays développés que dans les pays en développement. Pourquoi ? L’explication la plus fréquemment avancée est que la part des revenus imposables dans les pays en développement est moins élevée en raison de l’importance qu’y occupe l’économie informelle. De surcroît, les analystes notent que plus les secteurs secondaire et tertiaire sont élevés (cas des économies développées), plus le niveau des dépenses publiques (par rapport au PIB) est élevé.

On note des variations importantes au sein des pays occidentaux. Elles renvoient à des préférences nationales et à des choix politiques à des moments donnés. Par exemple, le coup d’arrêt des dépenses décidé par le gouvernement suédois de 1980-85 ; les stabilisations britanniques et américaines dans les années 1980 ; à Singapour, le lancement d’une politique de réduction des dépenses publiques à la fin des années 1980.

L’augmentation du nombre de ministères

des années 1980. L’augmentation du nombre de ministères Si l’on prend le cas français, les données

Si l’on prend le cas français, les données sont particulièrement éloquentes. Alors que le nombre de ministères reste inférieur à 10 au 19e s., il s’élève entre 20 et 40 ministères au 20e s.

Pourquoi ce développement des ministères ? Les raisons sont multiples. Sous l’Ancien Régime, il est principalement un e et du clientélisme politique et de la distribution des postes d’influence dans les entourages royaux. Au 19e s., l’essor du nombre de postes ministériels est un e et de la spécialisation des administrations et de

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l’augmentation de leurs tâches.

A la fin du 19e s. et 20e s., il est un e et de l’émergence de nouveaux besoins et de la croissance parallèle des activités couvertes par l’Etat. Par exemple :

jusqu’au 19e s. : les administrations ont pour rôle d’assurer la protection du territoire (défense), le maintien de l’ordre public (police) et le fonctionnement de l’Etat (assemblées, justice), auxquels s’ajoute le nécessaire développement bureaucratique pour lever l’impôt ;

à la fin du 19e s : de nouvelles administrations voient le jour avec l’amélioration des système sanitaires, l’aménagement des voies de communication et, en France, le développement de l’éducation nationale ;

au 20e s. : l’administration doit accompagner le développement d’activités économiques encadrées par l’Etat (l’électrification du territoire, le développement des transports et des réseaux de communication, la croissance de l’industrie) et la mise en place d’activités visant la solidarité dans le cadre de l’Etat-providence (la redistribution des richesses et le développement de système de santé publique) ;

à la fin du 20e s. : le développement des ministères accompagne l’émergence de nouveaux enjeux (l’encadrement de la culture, les politiques en direction de la jeunesse, la promotion du droit des femmes, la protection de l’environnement, le logement, le développement des loisirs, etc.).

La complexification du système bureaucratique Le développement bureaucratique s’est accompagné, dans la plupart des pays, de la complexification du système administratif. Cette complexification est liée à plusieurs processus.

Elle résulte de la croissance de l’appareil d’Etat qui impose parallèlement le développement d’une administration déconcentrée pour intervenir sur le territoire, selon un modèle pyramidal reposant sur les principes de centralisation et de hiérarchie, imposant la tutelle administrative et financière des échelons centraux sur les échelons déconcentrés ;

par exemple, en France, les ministères s’organisent en directions générales, sous-directions et bureaux ;

sur le territoire, l’Etat est représenté par les préfectures et tout un ensemble d’administrations déconcentrées rattachées aux ministères nationaux. La complexification résulte également de la multiplication des structures plus ou moins autonomes, internes et externes à l’Etat, pour partie en concurrence. Il existe, dans chaque pays, des structures aux statuts juridiques très divers qui interviennent comme des prolongements de l’administration publique, sans en avoir formellement toutes les caractéristiques.

C’est en se référant ainsi à une diversité d’indicateurs que l’on peut étudier la croissance de la sphère bureaucratique dans les sociétés, sans se limiter à une lecture superficielle qui se concentrerait uniquement sur le niveau des dépenses publiques. Il faut examiner plus concrètement quelles sont les fonctions prises par l’Etat, quelles sont les formes de développement des activités dans la sphère publique, quels rapports il tisse avec son environnement.

Deux modèles de développement de l’Etat bureaucratique dans l’après-guerre : la France et les Etats-Unis La France et les Etats-Unis o rent deux modèles bien di érents de développement de l’administration bureaucratique.

L’Etat interventionniste à la française : le référentiel de la modernisation On verra ici les grandes caractéristiques de l’Etat bureaucratique français tel qu’il s’est développé au 20e s., puis l’idéologie qui sous-tend l’interventionnisme politico-administratif.

Le modèle de l’Etat interventionniste de l’après-guerre On recourt fréquemment à la notion d’« exception française » pour qualifier le modèle de l’Etat en France. L’idée d’une exception est un poncif, longtemps utilisé souvent pour justifier la forme impérieuse du pouvoir d’Etat dans notre pays et rappeler que les principes des pays de tradition libérale (comme le Royaume-Uni ou les Etats-Unis) n’ont pas nécessairement vocation à être appliqués dans l’exercice du pouvoir en France. Sans tomber dans l’idée d’exceptionnalisme, on peut néanmoins identifier, pour les besoins de l’analyse, cinq caractéristiques principales de l’Etat.

La centralité dans l’organisation institutionnelle de l’Etat Cette centralité politique et administrative s’est accompagnée de la limitation très stricte du rôle des collectivités territoriales française, jusqu’aux premières réformes de décentralisation de 1982-1983. Les analystes de l’administration française citent souvent la formule célèbre du général de Gaulle : « Il n’y a de France que grâce à l’Etat » (discours du général de Gaulle du 28 janvier 1960 devant le Conseil d’Etat).

Aujourd’hui, l’ouverture du système public par le bas (la décentralisation avancée) et par le haut (le transfert de compétences à l’Union européenne) fait que la centralité est grandement érodée. Il reste qu’en comparaison de la plupart des autres pays européens, le modèle d’organisation institutionnelle de la France continue de reposer sur

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un appareil d’Etat puissant, malgré l’inscription dans la constitution du principe d’une organisation décentralisée de

la République (article 1er) et du principe de subsidiarité (article 72).

Un contrôle étroit de l’expertise technique et de l’élaboration des politiques publiques En tant que « dépositaire de l’intérêt général » selon la formule consacrée, l’Etat a toujours joué un rôle central dans la programmation et le pilotage des politiques publiques, étant présent du niveau de l’identification des enjeux jusqu’à celui de la réalisation technique des projets :

il maîtrise les processus d’accès à l’agenda politique (ou processus d’étiquetage des problèmes) ;

il contrôle la réalisation technique des politiques, grâce à une administration technique déployée sur le territoire, placée sous l’autorité du préfet. Ainsi, au fil des derniers siècles, s’est développée une expertise technique au sein de l’Etat (rôle des ingénieurs d’Etat), avec la construction d’ouvrages techniques majeurs (ex. influence de Colbert pour la construction de nombreux ponts et des « portes » permettant la collecte de droits de péage au profit des caisses de l’Etat), l’aménagement des fortification des villes et la construction d’ouvrages militaires (rôle de Vauban à la fin du 17e s.). La nécessité de rationaliser le recrutement des ingénieurs d’Etat a justifié, en 1747, la création de l’École nationale des Pont et chaussées.

A la fin du 19e s., la confiance des républicains dans la philosophie positiviste inspirée d’Auguste Comte les incite

à donner de larges prérogatives, au sein de l’Etat, aux personnels techniques de haut niveau. Sous la Troisième

république, la légitimité associée à la connaissance, concentrée dans l’administration (les hauts fonctionnaires), apparaît presque aussi puissante que celle tirée de la représentation démocratique (les députés et sénateurs), au point de susciter parfois de vives inquiétudes au sein du Parlement.

L’influence des hauts fonctionnaires explique en grande partie le rôle majeur joué par les cabinets ministériels en France, de même que le faible développement des commissions parlementaires qui n’ont jamais disposé d’un personnel technique de niveau équivalent à celui des administrations.

Les Etats-Unis constituent un contre-modèle : depuis longtemps, les « comités parlementaires » y sont dotés d’importantes ressources techniques leur permettant de développer des activités de contrôle et d’évaluation des politiques conduites par l’administration fédérale.

Les finances publiques comme levier de l’a rmation du rôle de l’Etat La France a connu, entre 1945 et les années 1970, une « économie de financements administrés » marquée par l’importance de la planification quinquennale et des politiques de subvention dans de nombreux secteurs stratégiques de l’économie (ex : développement industriel, énergie et transports notamment). A contrario, on note une faiblesse des financements privés en France.

Le contraste avec les Etats-Unis est saisissant. Outre-Atlantique, les programmes publics ont toujours été largement cofinancés par le secteur privé (entreprises, fondations privés, associations, oeuvres de charité), en particulier les programmes sociaux (éducation, santé, lutte contre l’exclusion).

Tout ceci est en passe de changer, en France, depuis quelques années, avec le développement de la contractualisation des politiques publiques et la multiplication des « partenariats publics-privés » (voir leçon 10).

Le droit public comme instrument d’armation de la puissance étatique La France connaît traditionnellement une importante production réglementaire. Le droit public s’autonomise à la fin du 19e s. : il devient un champ juridique à part entière, hypertrophié par rapport aux autres pays où, le plus souvent, un tel droit, distinct du droit commun, n’existe pas.

Le droit public constitue un formidable instrument d’a rmation de la puissance étatique.

Par exemple, la théorie juridique de la « puissance publique » (M. Hauriou), mais aussi la doctrine du « service public » (L. Duguit) qui semble plus favorable aux droits des administrés, ont inspiré le développement de l’interventionnisme étatique au tournant des 19e et 20e s.

L’idée française d’« intérêt général », censé se développer au-delà des intérêts particuliers, a été un puissant instrument de légitimation du pouvoir d’Etat. Le concept d’intérêt général, associé à un intérêt supérieur protégé par l’Etat central contre les intérêts particuliers (ou situés) des individus et des collectivités sociales, est aux antipodes de l’idée de common good dans la pensée libérale américaine, qui voit l’intérêt commun comme le résultat de la délibération entre les intérêts privés.

La notion d’intérêt général

Cette notion apparaît en France au 18e s. Très rapidement, dans le discours public, elle se substitue à l’idée philosophique de « bien commun ». Elle est régulièrement utilisée dans la rhétorique administrative. Elle n’a pourtant pas de sens précis attribué par le droit. Au contraire d’autres constitutions nationales qui donnent une interprétation précise et des domaines d’application à cette notion (par exemple en Espagne ou au Portugal), l’idée reste mal définie en France, alors même qu’elle occupe une place centrale dans la réflexion sur l’Etat. Elle désigne

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tantôt la somme des intérêts des individus qui composent la nation, tantôt un intérêt supérieur, propre à la collectivité nationale, qui transcenderait celui des citoyens considérés individuellement. La seconde interprétation tend souvent à l’emporter.

L’administration et le juge administratif ont beaucoup utilisé la notion d’intérêt général pour justifier la possibilité, pour l’Etat, de prendre des mesures contestées par les administrés ou limitant leurs droits (p.e. en matière d’aménagement du territoire). Dans une certaine mesure, l’intérêt général s’oppose à la liberté individuelle. La notion a également subi une critique marxiste dénonçant l’intérêt général comme l’intérêt de la classe dominante placée aux commandes de l’appareil d’Etat.

Il reste que le caractère incertain de la notion n’a pas freiné son utilisation dans la jurisprudence et la doctrine qui alimentent le droit public. Le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État s’y sont fréquemment référés, notamment dans les décisions et les arrêts encadrant ou limitant les libertés (par exemple en matière d’ordre public, de lutte contre le terrorisme, de protection de l’environnement).

La constitution d’une élite politico-administrative particulièrement influente au sommet de l’Etat Au sommet de l’Etat, en France, certains chercheurs ont évoqué l’existence d’un « milieu décisionnel central » (Catherine Grémion), pour ne pas se cantonner à une analyse limitée aux élites politiques et mieux y inclure les hauts fonctionnaires.

En e et, de nombreuses recherches (ex. Ezra Suleiman, C. Grémion, P. Muller) ont pu montrer que les hauts fonctionnaires ont toujours joué un rôle déterminant dans le cadrage des politiques. Issus pour la plupart des grandes écoles (Ecole polytechnique, Ecole centrale, ENA depuis 1945…), ils forment des communauté de formation et travaillent dans un environnement professionnel organisé en « corps » dont certains ont acquis une influence considérable dans l’espace bureaucratique (par exemple les inspecteurs des finances, les conseillers d’Etat, les préfets).

On le verra, il a toujours existé une grande perméabilité entre le monde politique et le monde de la haute administration. Un indicateur incontestable est le rôle majeur joué par l’ENA dans la sélection du personnel politique sous la Ve République (voir les leçons 4 et 5).

Cette « élite politico-administrative » centrale joue un rôle décisif dans la définition des priorités de l’Etat, même si les configurations sont variables selon les politiques publiques et selon les séquences politiques. Elle est présente :

au sein des cabinets ministériels ;

dans les agences de l’Etat, comme le Centre d’analyse stratégique (CAS, ex-CGP) ou la Direction interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT, ex-DATAR) ;

dans les ministères clés de l’action gouvernementale. Les ingénieurs d’Etat bénéficient en France notamment d’une forte légitimité de leur expertise technique qui détermine la grille des problèmes pris en compte dans les choix de gouvernement. Cette légitimité a pu être si forte par le passé que de nombreuses politiques ont été décidées sans réel débat social. C'est le cas, par exemple, du choix d’engager la France dans une intense production nucléaire civile, à la suite du premier choc pétrolier (1973). De même, les grandes politiques nationales d’aménagement urbain dans les années 1960-1970, ou encore de la réforme du système de santé à la même époque.

La contrepartie de la centralité de l’Etat fut la dévalorisation des collectivités locales, synonyme d’archaïsme et de frein à la modernité, souvent considérées comme la « périphérie ».

Un « référentiel modernisateur » Pierre Muller (1992) a analysé la période de croissance des années 1950-1960 comme l’émergence d’un modèle particulier de politique publique, axée sur un « référentiel de modernisation ». Grâce à ce référentiel, l’Etat bénéficie d’un socle idéologique qui légitime son interventionnisme dans tous les domaines.

Inscrit dans une thématique du progrès, ce référentiel propose la perspective d’une modernisation libératrice et émancipatrice organisée par l’Etat, formulée dans un contexte de forte croissance économique des « Trente glorieuses ». L’idée générale avancée durant ces années est que la modernisation est la condition de l’amélioration du bien-être en France.

Le gouvernement français s’appuie sur deux démarches parallèles.

Le développement des « services publics ». La croissance régulière de l’économie permet en eet à l’Etat d’envisager le financement de nombreux équipements publics et, plus généralement, le développement des services collectifs.

Ainsi, les dépenses d’éducation passent de 8.8 % à 23.8 % du budget de l’Etat entre 1947 et 1971. Le budget de l’action sociale passe de 4.8 % à 11.3 % sur la même période.

Une politique de « grands projets ». L’une des principales manifestations de ce référentiel de modernisation est l'importance considérable accordée en France au « modèle du grand projet » (qualifié de « colbertisme high-tech » par Elie Cohen en 1992).

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Par exemple, la politique industrielle, conçue en France comme une prérogative quasi-régalienne durant les Trente glorieuses, est alors menée soit directement à travers l'action des grands groupes nationalisés (y compris le système bancaire), soit indirectement à travers l'essaimage au sein du milieu industriel des ingénieurs formés dans les écoles d'application de l'Etat.

La principale conséquence du référentiel modernisateur à la française est la dévalorisation de la norme de marché et du modèle de l’entreprise.

Bien entendu, aucun des grands projets n’est lancé sans référence à un marché qu'il faut conquérir. Mais dans la vision du monde des ingénieurs d’Etat (ingénieurs des mines, de l’équipement, de l'armement…), le marché n'est qu'une contrainte parmi d’autres, au même titre que les contraintes technologiques ou industrielles.

Le Concorde fut construit pour prendre place sur le marché des longs courriers dominé par les Etats-Unis. Mais la démarche des ingénieurs s’est largement focalisée sur l'objet technique en lui-même, ce qui a conduit à un échec économique et commercial (l’avion sortant dans le contexte du premier choc pétrolier).

Cette conception publique du développement explique que le modèle du grand projet ait réussi principalement dans les domaines où le marché est contrôlé par le politique : l’armement ; le nucléaire civil ; les politiques spatiales ; le transport ferroviaire.

L’Etat social à l’américaine Les Etats-Unis n’ont pas échappé à la dynamique de développement de l’Etat dans le contexte de l’après-guerre.

Les années 1950-1970 sont marquées, en e et, par l’intervention accrue de l’Etat fédéral dans le domaine social, notamment avec la mise en place de nouvelles politiques en direction des populations pauvres inscrites dans les programmes présidentiels (la « Nouvelle frontière » de Kennedy et la « Grande Société » de Richard Nixon). De nombreux exemples de lois sociales illustrent la volonté de l’Etat fédéral américain d’intervenir pour lutter contre les inégalités.

Les lois sociales aux Etats-Unis dans les années 60

En 1964, l’Economic opportunity Act crée l’Oce of economic opportunity (doté de 1 milliard de $ pour 1965). Son objectif est de développer des programmes d’apprentissage et des services ; aider l’agriculture et le petit commerce ; développer le volontariat dans les zones de pauvreté.

En 1965, de grands programmes de Social and Health Care (protection sociale) sont mis en place en direction des plus démunis : Medicaid (assistance médicale pour les pauvres) et Medicare (personnes âgées).

En 1966, un nouveau département ministériel du logement et du développement urbain est créé.

Durant la décennie 60, des programmes de discrimination positive proposent aux femmes et aux minorités ethniques des voies d’accès privilégié aux universités, à l’emploi dans les administrations publiques et les grandes entreprises travaillant avec l’Etat fédéral.

Des programmes de développement économique et de proposition d’emplois pour les populations les plus démunies sont également initiés, à l’instar de l’Economic Development Agency à Oakland.

Ainsi, aux Etats-Unis, sur la période, une quarantaine de « budgets sociaux » gérés par plusieurs administrations – « départements » ministériels ou « agences fédérales » – sont établis dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’assistance sociale, du logement, du travail, du développement urbain, ou encore de l’agriculture.

Les théories explicatives de la croissance bureaucratique dans les sociétés modernes Plusieurs thèses ont été avancées pour expliquer l’essor des systèmes administratifs dans les sociétés occidentales. L’idée, ici, est d’exposer ces thèses (et d’en critiquer certaines). Elle n’est pas de trancher entre elles. Toute analyse de l’histoire de l’Etat a intérêt à les combiner.

Le manuel de J. Lagroye, Sociologie politique (avec Bastien François et Frédéric Sawicki) propose de plus amples analyses du phénomène d’émergence de l’Etat en Occident.

Les explications économiques De nombreux travaux économiques se sont penchés sur le développement du système bureaucratique. On en livre ici seulement quelques-unes.

Industrialisation, urbanisation et complexité sociale L’économiste allemand Adolf Wagner (1835-1917) est l’un des premiers économistes à s’intéresser à la question des dépenses publiques de l’Etat. Réformiste favorable au développement de politiques sociales, il montre que, sur le long terme, les dépenses publiques croissent davantage que la production nationale.

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Pour lui, la croissance des dépenses publiques s’inscrit dans un processus historique de développement des sociétés marqué, au 19e s., par la complexité croissante de l’organisation sociale d’une part, et par deux changements structurels rapides d’autre part, l’industrialisation et l’urbanisation.

Cette évolution historique se traduit par le développement ininterrompu des interventions des pouvoirs publics (législation, éducation, action sociale, aménagement de l’espace…) et par des investissements lourds, non rentables à court terme, qui nécessitent un financement public. La conséquence est l’augmentation du taux de prélèvements obligatoires dans la plupart des pays industrialisés.

L’e et cliquet des guerres et des crises L’intervention publique et l’e ort de guerre Peacock et Wiseman (The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom, 1961) développent également un modèle explicatif de type économique pour expliquer la croissance du domaine public. Leur idée générale est la suivante : pendant certaines périodes, la tolérance à l’égard de nouvelles formes d’intervention de l’Etat et donc de nouvelles taxations est momentanément plus grande. C’est durant ces périodes que l’Etat a pu élargir le périmètre de ses interventions.

Leur modèle de Peacock et Wiseman porte en particulier sur les guerres. Pour eux, les eorts de guerre permettent aux Etats de justifier de nouvelles taxations et, parallèlement, de justifier le droit d’intervenir dans de nouveaux domaines, notamment dans le domaine économique. Ainsi, durant la Première guerre mondiale, les Etats européens, pour la première fois, prennent des mesures strictes d’encadrement de l’économie industrielle pour l’orienter vers l’e ort de guerre.

L’e et des crises économiques, sanitaires et environnementales D’autres économistes ont étendu ce type d’explication aux périodes de crise ou de désastres naturels. Ainsi, selon Richard Kuisel (Le capitalisme et l’Etat en France, 1984), la modernisation de l’économie au 20e s., placée sous la direction de l’Etat, s’est e ectuée principalement en raison des contraintes imposées par les guerres et les crises économiques.

L’un des e ets de la crise économique des années 1930, par exemple, est d’avoir ouvert la voie à des politiques d’intervention. La politique du New Deal lancée sous la présidence F.D. Roosevelt préfigure, pour une grande part, les politiques keynésiennes de l’après-guerre.

Plus récemment, les catastrophes nucléaires comme Tchernobyl en 1986 et Fukushima en 2011, la tempête qui a touché l’Europe de l’ouest (hiver 1999), la canicule en France (2003), et di érentes crises sanitaires depuis une quinzaine d’années (vache folle, poulet aux hormones, épidémie de SRAS, etc.) ont eu pour eet de justifier le développement de nouveaux dispositifs de veille et de contrôle, et plus largement le développement de politiques de gestion des risques.

Les caractéristiques économiques du travail bureaucratique L’économiste américain William Baumol développe une théorie sur l’activité administrative pour expliquer la croissance continue du secteur public par rapport au secteur privé. Il avance l’idée selon laquelle l’administration fonctionne à partir d’activités qui ont une forte composante de « travail » (composante humaine distincte de la « machine »), comme la police, la santé ou l’éducation. Par conséquent, les administrations, sur le long terme, ont des gains de productivité très faibles malgré les avancées technologiques, alors que les besoins ne cessent de croître.

Il existe donc deux solutions pour les gouvernements : soit accroître les dépenses publiques ; soit réduire les services publics. On le comprend, c’est plutôt la première solution qui a été adoptée durant les années de croissance, contribuant au développement rapide de l’Etat bureaucratique.

On doit noter aujourd’hui que le raisonnement de Baumol est obsolète. La révolution numérique des années 1990-2000 a conduit à l’informatisation systématique des administrations qui ont pu eectuer de très importants gains de productivité pouvant justifier la réduction des ressources financières et humaines consacrées à l’activité publique. La transformation numérique engendre aujourd’hui des débats sur la réduction des e ectifs dans certains services de l’Etat (ex : services de collecte de impôts).

Les explications politiques Une explication politique défend l’hypothèse selon laquelle le succès croissant des idées socialistes et des théories keynésiennes dans la plupart des démocraties libérales au 20e s., en particulier après 1945, a été propice à la reconnaissance, par les élites politiques, de la légitimité de l’Etat interventionniste.

Le renouvellement de la doctrine socialiste au début du 20e s. Dans le dernier tiers du 19e s, l’essor du mouvement ouvrier s’accompagne de l’émergence de partis révolutionnaires et de syndicats ouvriers qui défendent des arguments favorables à la mise en œuvre de mécanismes de redistribution sociale.

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Les forces politiques de gauche parviennent au pouvoir quelques décennies plus tard (ex : le Front populaire en France en 1936, le parti social-démocrate accède au pouvoir en Suède en 1938, les autres partis sociaux- démocrates après la Seconde guerre mondiale). Les partis socialistes et sociaux-démocrates participent à la gestion de l’économie et renforcent les thèses interventionnistes.

Socialisme et bureaucratie Initialement, pourtant, les thèses révolutionnaires sont hostiles au développement de l’administration. Marx estime que l’Etat bureaucratique est un instrument de domination de classe : il dénonce l’« Etat bourgeois », monopolisé par les élites dominantes. Pour lui, le rôle de la bureaucratie n’est que d’élargir le rôle de l’Etat dont la vocation est de protéger les intérêts de la bourgeoisie. Par conséquent, elle renforce les rapports de domination entre classes et accroît la mise en servitude des classes opprimées.

Néanmoins, de nouvelles théories socialistes se font jour au début du 20e s. Elles accordent à l’Etat un rôle actif dans la direction économique de la société, dans l’objectif d’assumer des transformations sociales favorables à l’édification d’une société plus égalitaire.

Les théoriciens austro-marxistes, en Autriche, sont les premiers, dans les années vingt, à envisager un système économique de transition privilégiant une « nationalisation » de grands secteurs publics plutôt qu’une collectivisation brutale des moyens de production.

Certes, Les austro-marxistes n’abandonnent pas l’objectif révolutionnaire (la destruction de l’Etat bourgeois), mais ils considèrent l’intervention de l’Etat comme une étape nécessaire pour parvenir au socialisme. Dans son projet, Otto Bauer propose de « nationaliser » les secteurs économiques couvrant les besoins essentiels de la société. Les entreprises publiques d’Etat – soutenues par les salariés et les consommateurs – cohabiteraient pendant un certain temps avec le capitalisme industriel, avant de s’imposer naturellement à l’ensemble de l’économie.

L’Etat contre les dérives du capitalisme C’est néanmoins en Allemagne, au sein du parti social-démocrate (SPD), qu’est exposée pour la première fois une réflexion originale accordant à l’Etat une responsabilité centrale dans la nouvelle économie productive socialiste. La nouvelle doctrine du parti est exposée en 1927 par Rudolf Hilferding (1877-1941). Pour lui, la marche vers le socialisme implique la réalisation d’une « démocratie économique ». Hilferding invite à substituer à l’économie de marché un « capitalisme organisé » autorisant l’intervention de l’Etat dans la production et les échanges. Son argumentation est la suivante : puisque les principes démocratiques sont en passe d’être acquis dans la vie politique parlementaire de l’Allemagne de Weimar, la principale priorité des sociaux-démocrates est donc

désormais d’étendre ces principes à la vie économique, où les inégalités de classes restent très fortes ; or, cette évolution n’a aucune chance d’être réalisée sans l’intervention vigoureuse d’une autorité extérieure au marché,

su samment forte pour en modifier les règles dans l’intérêt de la classe ouvrière.

Le compromis social-démocrate trouve des prolongements en Belgique dans le programme légaliste défendu par Henri de Man (1886-1953). Ce dernier, inspiré par les positions du SPD, dessine les bases d’une nouvelle organisation de l’économie (Le socialisme constructif, 1933) où l’Etat dirigerait, par le biais de la planification, un secteur nationalisé couvrant le crédit, les industries de base et les transports.

Etat et solidarité nationale En France, sous la 3e République, le développement de la doctrine « solidariste », inspirée de Léon Bourgeois, va dans le même sens. Le solidarisme est une doctrine sociale et républicaine, favorable aux classes moyennes, pour laquelle le rôle des gouvernants est de favoriser le développement de la solidarité nationale en prenant en charge les activités d’intérêt général indispensables à la vie collective. L’Etat doit se placer au service du progrès social.

La doctrine du « service public » C’est sous la 3e République qu’apparaît d’ailleurs, dans les débats divisant les spécialistes du droit public, la doctrine du service public. Celle-ci est un exemple éclairant du nouveau regard porté sur l’Etat au début du 20e s. En concurrence avec la théorie de la « puissance publique » alors largement répandue, elle suppose que les actes publics ne s’imposent aux gouvernés au nom de la puissance souveraine de l’Etat, en charge de la poursuite de l’intérêt général. Ils ont vocation à organiser, régler et contrôler, sous l’autorité des gouvernants, les services indispensables à la réalisation de l’interdépendance sociale. On pourra se reporter, à cet égard, aux écrits du juriste bordelais Léon Duguit.

A

la veille de la guerre Seconde guerre mondiale, pour beaucoup de socialistes français, l’intervention de l’Etat est

la

voie la plus raisonnable entre le collectivisme autoritaire de type marxiste-léniniste et le capitalisme bourgeois

(préférant le libre jeu du marché). Certes, ces idées favorables à un « capitalisme organisé » ne convainquent pas immédiatement les gouvernements réformistes – à l’exception de la Suède qui entreprend, dès 1938, une expérience originale fondée sur la concertation entre le patronat et les syndicats sous le contrôle direct de l’Etat. Mais elles trouveront une postérité dans le keynésianisme d’après-guerre.

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La di usion de la social-démocratie en Europe et le succès du keynésianisme après 1945 Après 1945, le modèle social-démocrate s’enracine dans au moins sept pays européens : République fédérale d’Allemagne, Autriche, Suède, Danemark, Norvège, Finlande et dans une moindre mesure la Grande-Bretagne. Ce modèle entend dépasser la lutte des classes (idée d’une confrontation inévitable et nécessaire entre la classe possédante et la classe ouvrière). Il recherche une voie modérée, déjà esquissée dans les années 1920-1930.

Le compromis social-démocrate Désormais, la notion de social-démocratie ne renvoie plus seulement à la tradition socialiste qui a pris sa source en Allemagne dans les années 1870.

Elle désigne un système institutionnel qui, dans le cadre de la démocratie parlementaire, cherche à faire reposer le consensus social sur la concertation organisée entre l’Etat, le patronat et les syndicats. Elle renvoie au « compromis » institutionnalisé entre le modèle du marché et celui de l’Etat.

Elle accepte l’économie de marché, mais à la condition que l’Etat exerce une puissance arbitrale. Elle incite le patronat et les syndicats à la recherche permanente de compromis sociaux. En d’autres termes, la social- démocratie renonce à la stratégie de rupture avec le capitalisme (qui visait l’instauration d’une voie collectiviste marxiste), dès lors que la société permet la protection des droits socio-économiques des travailleurs et une répartition plus égalitaire des richesses.

Le SPD allemand est le premier mouvement d’inspiration socialiste à reconnaître cette évolution sur le plan théorique, lors de son congrès de Bad-Godesberg (1959) : la libre initiative, la concurrence et la propriété privée y sont reconnues comme des éléments essentiels de la vie économique, au même titre que la planification et la propriété collective. Durant les décennies suivantes, tous les partis réformistes d’Europe se résigneront peu à peu à accepter la nouvelle donne économique.

Keynes et l’intervention économique de l’Etat L’idée d’associer l’Etat et le marché est popularisée grâce à la di usion des idées de l’économiste britannique John Maynard Keynes (1883-1946).

Sa Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie (1936) est l’une des principales sources d’inspiration des gouvernements occidentaux durant l’expansion des « Trente glorieuses » (1945-1975). Elle adresse une critique cinglante aux théories économiques de l’école « classique ». Il dénonce le capitalisme du « laissez faire, laissez aller » qui, selon lui, limite le pouvoir d’achat, favorise l’épargne improductive et constitue l’une des principales causes du chômage. Rappelons que Keynes n’est ni socialiste ni anti-libéral : il est favorable à la propriété privée et hostile à la planification centralisée. Il se déclare lui-même « libéral » en 1925.

Les politiques keynésiennes soutiennent l’idée d’une intervention de l’Etat dans l’économie à la fois pour des raisons économiques (permettre la croissance) et sociales (garantir l’équité). La lutte contre le « sous-emploi » implique en e et, pour les keynésiens, de faire appel à l’intervention de l’Etat, en recourant au déficit budgétaire. L’Etat peut à la fois stimuler l’investissement productif (ex : engager de grands travaux) et accroître la demande par la relance de la consommation, grâce à une politique de redistribution des revenus.

Après 1945, le keynésianisme incite les gouvernements à mettre en œuvre des politiques économiques plus volontaristes. Il apparaît comme une caution scientifique rigoureuse :

à l’interventionnisme économique de l’Etat (ex : politique de relance industrielle en France, restructuration du secteur agricole) ;

aux nationalisations des grandes entreprises ;

aux politiques de déficit budgétaire (possibles dans un contexte de croissance) ;

aux mesures de redistribution des richesses : il permet de justifier, à cet égard, le nouveau rôle d’assistance joué par « l’Etat-providence » (fourniture de « biens collectifs », aide aux plus défavorisés, protection des droits sociaux).

L’influence du keynésianisme s’étend même aux Etats-Unis (où l’hostilité à l’intervention de l’Etat est traditionnellement forte) et à la France (où l’interventionnisme planificateur emprunte une voie plus autoritaire et plus technocratique). En France, en fait, le keynésianisme se gree sur une tradition colbertiste déjà favorable à des politiques volontaristes de l’Etat dans un certain nombre de secteurs. Il est soutenu par des courants politiques très éloignés du socialisme, comme les chrétiens sociaux ou les gaullistes.

Jusqu’au milieu des années 70, l’Etat est perçu de plus en plus comme le garant de la croissance économique et du progrès social. Le contexte des années 50-60 donne raison aux politiques interventionnistes contre les théories néo-classiques. Durant ces années, l’administration est dotée d’une image positive, loin des clichés de la bureaucratie lourde et couteuse : agissant au service du bien commun, réduisant les déséquilibres associés au jeu des intérêts privés (forcément catégoriels, égoïstes et diviseurs), elle favorise l’égalité dans l’accès aux services. L’administration publique est dotée d’une supériorité morale par rapport à l’entreprise privée.

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Tout change au milieu des années 1970 : l’entrée de l’économie mondiale dans une ère de récession met brutalement en question le rôle économique de l’Etat. Se diusent alors de nouvelles théories économiques et sociales valorisant le rôle du marché et de l’entreprise (lieux de la croissance et de l’innovation, de la liberté et de la responsabilité, et de la réalisation de soi par le travail). Le néo-libéralisme devient la nouvelle vulgate de la pensée économique et politique. Pour ses partisans, dont les thèses vont essaimer dans l’ensemble des pays occidentaux, l’Etat constitue un problème plutôt qu’une solution pour la société.

Les explications sociologiques Les théories sociologiques expliquant le développement de l’administration sont centrées sur les activités bureaucratiques et les e ets qu’elles produisent. On se limitera ici à deux exemples.

Les stratégies des hauts fonctionnaires William Niskanen (Bureaucracy and Representative Government, 1971) appartient à l’école du Public Choice, l’une des branches de la recherche en économie particulièrement hostile à la croissance de l’Etat. Il développe une théorie originale, mais aussi excessive et plutôt simpliste, expliquant l'expansion apparemment sans limite de la bureaucratie par l’activisme des bureaucrates.

Sa thèse est inspirée de la réflexion utilitariste sur la maximisation des intérêts individuels : les hauts fonctionnaires ont intérêt à accroître la taille de leur administration. Dans chaque administration, souligne-t-il, un haut fonctionnaire a plus de chances de « maximiser son utilité personnelle » (ses chances de promotion, son prestige, son salaire) lorsque le budget du département dans lequel il travaille est élevé. Un budget renforcé permet la croissance de son département par la création de postes, et donc de renforcer la position du département dans l'ensemble de l'administration. Le bureaucrate aura donc toujours tendance à surévaluer les besoins budgétaires par rapport à ses besoins réels.

A cet égard, il bénéficie d’un avantage : le coût des activités administratives est très di cile à évaluer, à la di érence des entreprises privées dont la plupart des indicateurs d’activité mesurent la performance. Ceci est lié à l’opacité des systèmes bureaucratiques où seuls les bureaucrates maîtrisent l’information disponible. Le bureaucrate peut ainsi facilement manipuler à la fois les élus politiques qui sont censés le contrôler (mais qui n’en sont pas capables) et les citoyens (qui se retrouvent dans une position de dépendance à l’égard de services publics qui sont en monopole).

Ces thèses trouvent un écho tout particulier dans les mouvements anti-taxe aux Etats-Unis, hostiles à toute intervention de l’administration fédérale au nom de la liberté individuelle. Elles proposent une lecture ultra-libérale assez simpliste de l’administration, empruntant une démarche de stigmatisation : il tente de faire reposer la responsabilité de la croissance de l’Etat bureaucratique sur les fonctionnaires eux-mêmes. Le principal contre- argument qui peut être opposé est que ce ne sont pas les fonctionnaires qui votent les budgets, pas plus que les réformes. L’analyse également accorde trop d’importance aux facteurs individuels (les comportements des bureaucrates) et trop peu aux organisations syndicales qui, elles, pèsent de tout leur poids pour éviter les mesures d’allègement des coûts de l’administration au nom de la défense de l’emploi. La réalité est forcément beaucoup plus complexe.

Le poids des groupes d’intérêt Certains analystes font l’hypothèse que les groupes d’intérêt jouent un rôle important dans la croissance des activités de l’Etat. L’espace public est en e et un espace de mobilisation et de confrontation entre acteurs organisés : syndicats, associations, ONG, acteurs de plaidoyer, groupes d’intérêt et lobbies dont la vocation est de défendre, dans l’espace public, des intérêts collectifs, sociaux ou catégoriels.

Ces acteurs organisés cherchent à accéder à l’Etat pour mobiliser diérents types de ressources et obtenir des décisions publiques servant leurs intérêts et leurs revendications :

des mesures législatives (ex. lobbies représentant l’industrie du tabac ou de l’alcool, constructeurs automobiles, entreprises pharmaceutiques) ;

des mesures fiscales (ex. réductions de taxes) ;

des subventions et des avantages matériels.

Pour ces acteurs, l’accès à l’Etat passe par di érents canaux :

dans certains systèmes politiques, les parlementaires jouent un rôle majeur dans l’accès aux ressources publiques ; c’est par exemple le cas aux Etats-Unis ;

dans d’autres contextes, l’accès à l’Etat passe par les hauts fonctionnaires, comme en France ou auprès de la Commission européenne.

Ces activités d’échanges entre l’Etat et les intérêts privés contribuent à la structuration de réseaux durables entre fonctionnaires et représentants catégoriels. Par conséquent, elles concourent au développement des structures administratives et des dépenses publiques.

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On a pu parler d’« Etat néo-corporatiste » pour désigner les arrangements stables, au sein de certains secteurs d’intervention publique, associant les segments de l’administration et des organisations syndicales ou patronales (à ne pas confondre avec les Etats « corporatistes » de type autoritaire comme l'Italie fasciste ou la France de Vichy).

Par exemple, les relations entre le Ministère de l’agriculture français et le syndicat majoritaire des agriculteurs (la FNSEA) durant les quatre dernières décennies du 20e s.

Autre exemple, le complexe militaro-industriel aux Etats-Unis dans l’après-guerre, associant l’armée, l’industrie de l’armement et l’administration fédérale…

Ainsi,

bureaucratique.

le

néo-corporatisme

favoriserait

l’accroissement

des

dépenses

publiques

et

le

développement

Cette analyse est pertinente dans les systèmes où il n’y a pas de contre-pouvoirs e caces permettant de contrôler la présence des groupes d’intérêt dans le giron de l’administration et de l’Etat. Alors qu’en France, l’opacité reste de mise, aux Etats-Unis, l’Etat a lui-même organisé un système de contrôle et d’évaluation e cace de l’action publique, notamment par le biais des commissions parlementaires qui évaluent régulièrement les dépenses publiques et les modes de fonctionnement des administrations fédérales.

Un autre critique de ces théories peut être formulée : les réseaux de partenariat entre administrations et groupes d’intérêts ne desservent pas toujours les pouvoirs publics et n’ont pas nécessairement comme conséquence d’accroître systématiquement le poids des services administratifs. Ces réseaux peuvent aussi servir la collectivité publique s’ils peuvent ainsi permettre aux administrations de réduire une partie de leurs charges financières et de profiter du travail d’expertise des organisations privées. Ils répondent également à une exigence fonctionnelle dans la mesure où ils permettent à l’administration de trouver des relais ecaces dans les domaines économiques et sociaux dont ils ont la charge.

Des situations nationales contrastées Historiens, économistes et politistes s’intéressent depuis longtemps aux trajectoires socio-historiques spécifiques ayant conduit à la formation des Etats bureaucratiques modernes. Leurs travaux montrent la nécessité, pour bien comprendre les conditions de développement des systèmes bureaucratiques, de se pencher sur les dynamiques propres des contextes nationaux. Un certain nombre d’études adoptent une démarche comparative pour rendre compte des trajectoires spécifiques de chaque expérience bureaucratique nationale.

Les di ciles tentatives typologiques

Beaucoup de travaux ont tenté d’élaborer des typologies. La démarche comporte toujours certains risques :

Celui de réifier les systèmes administratifs nationaux, c’est-à-dire de réduire chacun d’entre eux à un

« modèle » uniforme et cohérent. Or, l’organisation du système bureaucratique, dans chaque pays, n’est

jamais complètement stabilisée dans le temps et comporte des variations selon les domaines d’intervention

de l’Etat ou selon le niveau de l’intervention (national ou local, fédéral ou fédéré). Les systèmes étatiques n’ont pas la stabilité et la cohérence qu’on leur prête. Il convient de lutter contre les idées reçues sur

« l’exception française » ou sur « l’ultralibéralisme américain » par exemple.

Celui de tomber dans un biais culturaliste consistant à considérer que les systèmes politiques fonctionnent selon des normes durablement enracinées faisant partie d’une « culture politique » nationale (par exemple l’idée d’une France nécessairement « jacobine »). Cela n’empêche pas, bien évidemment, de s’intéresser aux cultures administratives qui dominent certains systèmes bureaucratiques. On évoquera ici deux typologies qui tentent de rendre compte des di érentes formes de structuration et d’intervention de l’Etat, mais qui restent inabouties, et donc insatisfaisantes.

La distinction « Etat fort » / « Etat faible » Des travaux de sociologie historique de l’Etat ont envisagé la formation des Etats bureaucratiques dans la longue durée. Beaucoup prennent appui sur les exemples de la Prusse ou de la France, où se sont développées les premières grandes administrations de type bureaucratique.

Les dynamiques de construction de l’Etat La sociologie historique de l’Etat étudie le plus souvent les processus de di érenciation par lequel l’Etat et l’administration s’autonomisent de la société.

A cet égard, les études portent leur attention sur di érentes dynamiques.

La bureaucratisation de la société : il s’agit d’étudier la naissance d’organisations civiles et/ou militaires organisées selon des règles spécifiques, dont les agents sont recrutés sur des critères de compétence, et agissant en fonction de valeurs universalistes visant la défense ou la promotion d’intérêts de la communauté nationale.

La sécularisation du pouvoir : la notion désigne un lent processus de distinction, puis de séparation, à tous les niveaux, entre la sphère temporelle et la sphère spirituelle. La première est le lieu de réalisation de la vie sociale. Elle repose sur la formation d’une communauté politique et d’un gouvernement civil capable de garantir la protection. La seconde est le lieu de la vie spirituelle. Elle est placée sous l’autorité de l’Eglise.

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La centralisation politique et l’unification territoriale : l’histoire de la sortie de l’Europe médiévale est celle d’un processus historique par lequel des territoires politiques initialement morcelés dans le cadre d’institutions féodales ont progressivement été réunis dans un cadre national et placés sous le contrôle politique d’un gouvernement central, par l’entremise d’une administration d’Etat positionnée aux divers échelons territoriaux.

La rationalisation des activités publiques : celle-ci est marquée par la consolidation d’un édifice juridique propre à l’Etat et ses organisations, et par l’édification d’un système public d’encadrement des activités sociales qui échappe à l’emprise du monde économique, de l’église ou d’intérêts périphériques (tels ceux d’une caste ou d’une ethnie).

La technocratisation : chargé d’interprétations normatives, la notion désigne la participation et l’influence croissante de la haute fonction publique, détentrice du savoir technique, sur l’exercice du gouvernement politique, au point d’empiéter sur le pouvoir des détenteurs de l’autorité légitime (notamment, en démocratie, le personnel politique élu).

Force et faiblesse de l’Etat : quels critères ? Les travaux de sociologie historique montrent en général que le processus d’émergence des Etats est un processus protéiforme, complexe, renvoyant à une diversité de transformations prenant forme à l’échelle nationale. Néanmoins, certains auteurs, comme Pierre Birnbaum (La logique de l'État, 1982), se sont risqués à élaborer une distinction analytique entre « Etats forts » et « Etats faibles ».

Les Etats forts sont caractérisés par une forte di érenciation entre l’Etat et la société, c’est-à-dire par une autonomisation progressive des élites de l’administration par rapport aux élites politiques et aux structures sociales :

l’Etat a ses propres élites ;

ces élites ont leurs écoles de formation et leurs propres modes de recrutement, fondés sur une base méritocratique ;

dans ces Etats, l’activité administrative est fortement valorisée ;

selon Pierre Birbaum et Bertrand Badie (Sociologie de l’Etat, 1982), un « Etat fort » concentre donc quatre aspects de l’appareil étatique :

la centralisation territoriale,

la concentration fonctionnelle,

la spécialisation et la professionnalisation des agents de l’Etat,

la cohérence de l’ensemble ;

les Etats faibles sont caractérisés par une faible di érenciation entre l’Etat et la société :

les élites de l’Etat y conservent des liens étroits avec les élites politiques et les élites sociales,

elles ne sont pas formées dans des écoles spécialisées et n’ont pas de modes de recrutement non autonomes,

dans ces Etats, l’activité administrative est peu valorisée.

Selon ces critères, l’Etat français est l’exemple type de l’Etat fort. Il repose sur un système qui « tend à couper les fonctionnaires de leurs liens de classe, de religion ou de territoire » (Birnbaum).

La France a réussi à créer une élite propre issue des diérents segments de la société, au point que cette élite est peu à peu devenue une « caste » qui, aujourd’hui, se reproduit largement (voir plus loin) – ce que Pierre Bourdieu a appelé la « noblesse d’Etat ».

Ex : Napoléon 1er a contribué à créer une « noblesse d’empire ». Il a cherché à faire émerger une élite de l’Etat distincte de la noblesse d’Ancien Régime (mais encore marquée, à l’époque, par l’acquisition de titres nobiliaires).

Sous la République, cette élite est recrutée par la voie du concours et bénéficie d’un statut général des fonctionnaires (1946).

L’Etat français s’appuie sur une immense machine bureaucratique

qui couvre le territoire ;

selon un système de contrôle hiérarchisé ;

et bénéficie de l’existence d’un droit spécifique : le droit administratif.

Les Etats-Unis sont l’exemple d’un système politique à Etat faible :

l’administration est faiblement autonomisée par rapport aux structures sociales ;

l’administration a de faibles capacités d’intervention et doit, en permanence, faire face à la pression des intérêts sociaux ;

ses élites ne sont pas stabilisées : elles sont principalement issues du monde des a aires, du monde

syndical ou de l’université ; elles restent dans la haute administration pendant un temps limité (forte rotation)

;

elles ne jouent pas un rôle central dans l’élaboration de l’action publique.

Concernant la Grande-Bretagne, sa caractérisation à l’aune des critères évoqués plus haut est plus di cile.

Elle est historiquement un Etat faible :

la bureaucratie y est faiblement développée, n’a pas une forte expertise, ni des modes de recrutement autonomes ;

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elle est adossée à un système politique contrôlé par les classes sociales dominantes plutôt que par une « noblesse d’Etat ».

Néanmoins, elle présente également des caractéristiques d’un Etat fort :

l’Etat est centralisé et dispose d’une importante autonomie de fonctionnement (notamment grâce au modèle majoritaire qui donne tous les pouvoirs au parti arrivé en tête).

Cette double caractérisation justifie l’explication complexe de Bertrand Badie et Pierre Birbaum (1982) :

« D’après ces 4 critères, l’Etat britannique peut être qualifié de faible dans la mesure où son administration

recrute ses fonctionnaires sur des critères non méritocratiques, il y a peu d’expertise et sa structure interne est peu développée. Ainsi, l’administration et la bureaucratie y sont faibles. A la place d’un Etat, c’est une classe sociale qui dirige le pays. Cependant, ce modèle majoritaire concentre autant que possible le pouvoir politique. C’est pour cette raison qu’il peut être qualifié d’Etat centralisé et concentré. Dans ce cas, nous pouvons dire que l’Etat britannique est fort dans la mesure où il est autonome et centralisé ».

Une typologie critiquable

Tout d’abord, la typologie de Birnbaum repose sur une perspective historique qui sous-estime l’eet des transformations institutionnelles extrêmement fortes de ces dernières années, notamment le renforcement de l’Etat fédéral américain dans la seconde partie du 20e s. et la mise en place de l’Etat-providence dans de nombreux pays occidentaux.

Ensuite, cette typologie sous-estime l’influence des fonctionnaires sur l’élaboration des programmes publics dans les Etats considérés comme « faibles », notamment le rôle du civil service britannique qui joue un rôle important dans la fabrication des politiques publiques.

Enfin, la typologie ne montre pas la diversité des situations internes à chaque pays, selon les domaines des politiques publiques ;

aux Etats-Unis, par exemple, certaines politiques ont été élaborées par l’administration, indépendamment du monde des aaires ou des syndicats (ex. la politique agricole pendant le New Deal) ;

de même, en France, certaines politiques publiques reposent sur une négociation sectorielle intense avec les intérêts professionnels (ex. la politique de l’enseignement ; la politique agricole). P. Birnbaum a répondu à ces critiques et fait évoluer sa typologie (notamment pour la Grande-Bretagne).

Des « styles de politiques publiques » nationaux ? Certains auteurs ont émis l’hypothèse qu’il existerait des « styles nationaux » de politiques publiques. L’étude de Richardson, Gusta son et Jordan (in J. Richardson, ed., Policy Styles in Europe, London, 1982) exprime le mieux cette tentative.

Des Etats définis par leurs pratiques

L’objectif de leurs travaux est d’étudier non pas la forme de l’Etat, mais ses activités. Ils entendent ainsi montrer que les systèmes politiques s’ancrent dans des « pratiques nationales ». Ils élaborent pour cela une grille d’analyse autour de deux dimensions.

Comment les Etats abordent-ils et résolvent-ils les problèmes publics ? Les auteurs distinguent à cet égard les Etats qui seraient « anticipatifs » par rapport aux problèmes publics, et ceux qui seraient plutôt « réactifs ».

Quel type de relation le gouvernement entretient-il avec les groupes organisés ? Ils distinguent sur ce point les Etats qui rechercheraient systématiquement l’accord avec les groupes organisés (un « style consensuel ») et ceux qui tendraient à imposer leurs décisions aux di érents groupes (un style plus

« autoritaire »).

di ff érents groupes (un style plus « autoritaire »). On peut ainsi identifier 4 situations

On peut ainsi identifier 4 situations nationales.

A : Suède : combinaison entre anticipation et concertation avec les intérêts sociaux.

B : Royaume-Uni : logique de concertation avec les intérêts sociaux, mais approche très peu anticipatrice. Les auteurs s’appuient sur les études menées par Richardson et Jordan dans les années 1970 : elles montrent que les gouvernements conservateurs et travaillistes successifs ont systématiquement recherché la concertation sociale avec les syndicats, sans avoir nécessairement de ligne politique claire.

C : France : logique d’anticipation (notamment par le biais de la planification), mais style de gouvernement plutôt autoritaire. L’élaboration des grands programmes des années 60-70 ont été réalisée sous l’influence des élites de l’Etat, sans concertation avec les partenaires sociaux (ex: domaine de l’énergie).

D : Pays-Bas : logique d’imposition, mais approche réactive aux problèmes.

Richardson, Gusta son et Jordan reconnaissent les possibilités de changement de style au sein d’un pays. Ainsi, le

Royaume-Uni de Margaret Thatcher, à la fin des années 1970, serait passé d’un style anticipatif à un style réactif.

Les critiques de la typologie

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Est-ce possible de procéder de telles généralisations sur les pays ? N’y aurait-il pas des spécificités sectorielles dans chaque pays ? Par exemple, la France ne serait-elle pas à la fois dans une logique d’imposition (ex. politiques de transport, de l’énergie, de l’industrie) et de concertation (ex. politique agricole et politique de l’enseignement) ? La di culté de généraliser est reconnue par les auteurs. D’ailleurs, un spécialiste de l’Etat français, Jack Hayward (1982), parle de « style dual », ce qui n’a plus grand sens.

La catégorie d’anticipation pose problème. Qu’est-ce qu’une capacité d’anticipation ? Les gouvernements anticipent-ils les besoins collectifs ou les conflits sociaux ? La planification est-elle réellement une anticipation ? Peut-on armer, par exemple, que le gouvernement français, avec ses politiques de banlieues au début des années 1980, puis la mise en place de la « politique de la ville » au début des années 1990, a réellement fait preuve d’anticipation, alors qu’il a principalement réagi à des problèmes qui lui échappaient largement (exclusion sociale, discriminations sociales, poches de chômage, concentration de populations dans des quartiers défavorisés, etc.) ?

La diversité des modèles de l’Etat-providence La notion d’Etat-providence est un mot-valise qui cache une diversité de situations.

Précisions sémantiques Le terme « Etat-providence » est généralement utilisé dans le contexte français. Il a été forgé sous le Second empire par les libéraux (en particulier le député Emile Ollivier) pour critiquer la prétention de l’Etat à mettre en place de nouveaux systèmes de solidarité professionnelle plus ecaces que les systèmes traditionnels (comme les corporations, interdites depuis la Révolution française). Le terme a été détourné par les républicains et réutilisé positivement pour appuyer leur revendication de construire un Etat « social » et dénoncer les principes individualistes et libéraux alors en vigueur en France.

D’une manière générale, l’Etat-providence désigne les divers dispositifs politiques et sociaux mis en place au 20e s. dans la plupart des pays industrialisés, destinés à mettre en place des politiques de protection sociale (famille, travail, santé, chômage) et l’introduction de mécanismes de solidarité visant une correction des e ets inégalitaires du marché.

En Allemagne, le terme Wohlfahrtsstaat est utilisé par des universitaires socialistes, dès les années 1870, pour décrire un système de protection et d’aides sociales qui profiteraient aux plus pauvres. Néanmoins, c’est la notion d’« Etat social » qui se généralisera dans ce pays, notamment depuis l’adoption des mesures bismarckiennes en matière sociale.

Les pays de tradition libérale préfèrent le terme de welfare state (littéralement « Etat du bien-être »), forgé en 1943 par l’archevêque de Canterbury (William Temple) en contrepoint de l’expression nazie de warfare state.

Qu’est ce que l’Etat-providence ? Quelles sont les politiques conduites par un Etat-providence ? On peut globalement identifier trois types de politiques qui se caractérisent toutes par leur dimension sociale et l’importance accordée à des mécanismes de solidarité collective :

l’assistance aux personnes les plus démunies (victimes de la pauvreté, de la précarité, de l’exclusion, de discriminations) ;

des politiques contre les risques sociaux et économiques, notamment la sécurité sociale (maladie, chômage, retraites) ;

le développement de services collectifs à des coûts inférieurs à ceux du marché (notion de « service publics »).

Deux types idéaux d’Etat-providence sont traditionnellement présentés :

le modèle assurantiel prend appui sur les « cotisations sociales » (patronales ou salariales). Les prestations sociales y sont fournies en contrepartie d’un travail ;

le modèle de l’assistance prend appui sur l’impôt. Les prestations sont fournies selon une règle d’universalité.

La classification d’Esping-Andersen Plusieurs typologies de l’Etat-providence ont été réalisées. La plus aboutie est sans doute celle de Gøsta Esping- Andersen (Les trois mondes de l’Etat-providence, 1990). L’économiste danois s’appuie sur une étude comparée de 19 pays occidentaux. Il explique l’essor de l’Etat-providence comme une réponse à la dynamique du capitalisme en Occident.

Il identifie à cet égard, dans la société moderne, trois modes de régulation.

Le marché, caractérisé par la marchandisation des activités. L’être humain y vend sa force de travail.

La famille, cellule sociale qui n’a pas été touchée par l’extension du marché. La famille constitue

di cilement une réponse adaptée aux risques sociaux liés à l’extension des marchés.

L’Etat-providence construit au 20e s. pour corriger les risques liés au système marchand.

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Les trois modèles d’Etat-providence Esping-Andersen construit un indice de « démarchandisation » (decomodification) pour identifier les activités qui, dans les sociétés modernes, sont maintenues hors du marché et bénéficient donc souvent d’un soutien public.

• Pour cela, il analyse, dans chaque pays, le niveau des prestations sociales classiques (chômage,
• Pour cela, il analyse, dans chaque pays, le niveau des prestations
sociales classiques (chômage, santé, vieillesse), celui des aides aux
plus démunis, ainsi que celui des allocations familiales.
• L’indice fait apparaît une hiérarchisation entre 3 catégories de
pays :
Esping-Andersen tente de comprendre ces diff érences en recourant à
plusieurs explications :
• l’histoire politique des Etats (ex. importance des principes libéraux
dans certains pays) ;
• le rôle des classes sociales (ex. importance de la pression du
mouvement ouvrier) ;
• les influences religieuses (ex. rôle du catholicisme).
Esping-Andersen identifie ainsi 3 modèles d’Etat-providence :

Les critiques du modèle d’Esping-Andersen

L’économiste n’hésite pas à utiliser des catégories globalisantes (comme les « valeurs libérales ») qui rendent di cilement compte de la diversité des situations nationales :

ex. pour les Etats-Unis et le Canada : Gérard Boismenu, sans critiquer frontalement la classification établie par Esping-Andersen, insiste sur les spécificités du modèle canadien par rapport aux Etats- Unis : celui-ci est plus universaliste, pas uniquement fondé sur le travail, et moins stigmatisant pour les catégories assistées ;

ex. pour la France et l’Allemagne : en ce qui concerne la famille, il existe une diérence importante entre les politiques françaises (politiques natalistes, assurant des services collectifs aux femmes) et les politiques allemandes (qui ne tiennent guère compte de critères démographiques et accordent moins de droits aux femmes) ;

ex. concernant le modèle scandinave : la Finlande n’entre pas dans la classification proposée par Esping-Andersen.

La spécificité de l’Europe du Sud n’apparaît pas. Or on peut y noter :

l’existence de « salariés protégés » (salariés et retraités dans des formes d’emploi classiques, bénéficiant de haut niveau de protection, surtout au niveau des retraites) ;

une partie de la population, soumise au travail précaire, est mal prise en compte par les dispositifs publics ;

la sociabilité primaire (famille, église, voisinage) y joue un rôle important ;

l’intervention publique va de pair avec des relations de nature clientéliste, dans le cadre d’Etats qui restent faiblement diérenciés.

Enfin, on peut formuler une critique féministe :

il a été noté que le modèle d’Esping-Andersen prend insusamment en compte les politiques engagées en direction des femmes, dans la mesure où il accorde une attention prioritaire aux

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prestations sociales, c’est-à-dire aux dispositifs d’aides associés au travail, activité traditionnellement menée par les hommes ;

il serait ainsi envisageable de compléter l’indice de démarchandisation par un second indice capable de mesurer les politiques permettant de renforcer l’autonomie des femmes dans la société. Cet indice permettrait de rendre compte, par exemple, des diérences entre, d’un côté, les Etats qui mettent en place des dispositifs d’aide tournés prioritairement vers le chef de famille et ceux qui établissent des structures permettant aux femmes d’accéder à des services et à l’emploi.

Chapitre 3 : Etude de cas : le système administratif français La centralisation administrative est une caractéristique historique la France. C’est là une di érence fondamentale avec les Etats fédéraux, en particulier ce qui concerne les compétences et les e ectifs des administrations centrales.

En France, l’essor du modèle centralisé de l’Etat accompagne la construction du système monarchique, en particulier pendant la période absolutiste. Tocqueville, dans L’Ancien Régime et la révolution (1856), montre que le mouvement de centralisation administrative est un processus multiséculaire qui débute avec la formation du pouvoir monarchique. Tocqueville insiste sur les similitudes entre le préfet et l’intendant : « Ils semblent se donner la main à travers le goure de la révolution qui les sépare […]. Il n’y a pas jusqu’à la langue administrative des deux époques qui se rassemble d’une manière frappante. Des deux parts, le style est également décoloré, vague et mou. […] qui lit un préfet lit un intendant ».

Une seconde caractéristique de l’administration française est sa rationalité apparente.

L’administration est fondée sur des principes de hiérarchie et d’unité.

Elle repose sur un droit spécifique, le droit public, qui assure la cohérence de l’appareil administratif en le soumettant à un ensemble de règles communes, en définissant les conditions de carrière et les compétences des agents, en encadrant les relations avec les administrés.

Nous verrons dans cette leçon que ces caractéristiques apparentes de l’Etat en France sont loin de décrire toute la réalité de l’administration française. De nombreux travaux, en particulier en sociologie des organisations, ont bien montré que l’administration est loin d’être un ordonnancement harmonieux d’organisations et de règles placées sous le contrôle eectif d’une hiérarchie centralisée. Elle est bien plus un entrelacement complexe de structures fragmentées, disséminées, cloisonnées, souvent faiblement coordonnées, et parfois concurrentes (d’où la formule « l’administration en miettes » de Dupuy et Thœnig, 1985). Le fonctionnement au quotidien de l’administration est fait, de surcroît, d’adaptations et d’arrangements avec la loi.

L’organisation de l’Etat en France Traditionnellement, l’administration nationale française est constituée de 3 niveaux :

L’administration d’état major au sommet.

Les départements ministériels.

Les administration déconcentrées (on les verra notamment dans la partie 3).

S’y ajoutent une grande diversité de structures chargées de missions de contrôle, d’exécution de tâches ou de

production d’expertise.

Les administrations d’Etat-major Le terme est issu du vocabulaire militaire : l’Etat-major est constitué des o ciers chargés de l’élaboration et de la transmission des ordres attachés à des o ciers supérieurs ou à un général. Selon Jean-Louis Quermonne (L’appareil administratif de l’Etat, 1991), les administrations d’Etat-major ont 3 caractéristiques principales. Elles sont :

au sommet de la pyramide hiérarchique : elles sont rattachées à l’exécutif ;

généralistes (ou pluri-disciplinaires) : elles associent des agents aux savoirs di érents et appartenant à des corps di érents ;

à l’intersection du politique et du technique : elles travaillent à élaborer les ordres politiques et à les relayer auprès des échelons inférieurs. En France, on désigne par là :

les services du président de la République ;

les services du Premier ministre ;

les cabinets ministériels.

On peut, à cet égard, distinguer les « systèmes dualistes » et les « systèmes monistes » (Gérard Timsit, Administration et Etats, 1987).

Les systèmes monistes américain et britannique Les systèmes dits « monistes » sont les systèmes politico-administratifs où l’unité de l’exécutif prévaut. Ils renvoient à la fois aux régimes présidentiels (où le président domine l’exécutif) et aux régimes parlementaires (marqués par le rôle central du Premier ministre).

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Les Etats-Unis L’Executive o ce of the President forme ce que l’on appelle communément, par métonymie, la « Maison blanche ». Il a été créé en 1939, au moment du New Deal de Roosevelt.

Il est dirigé par un Chief of sta très influent et jouant un rôle politique de premier plan dans la prise de décision au sein de la Maison blanche.

D’une quinzaine de collaborateurs au début du 20e s., il est passé à environ 5000 sous Richard Nixon. Il est doté aujourd’hui de très nombreuses structures spécialisées. Les principaux organes du Executive o ce :

White house oce . Il se rapproche du « cabinet de la présidence » au sens français du terme. Regroupant environ 600 personnes, il est pluridisciplinaire.

O ce of management and budget. Détaché de l’administration du Trésor depuis 1939, il s’occupe de la mise en œuvre du budget fédéral en relation avec le Congrès.

National Security Council. Il assiste le président dans la coordination des politiques extérieures visant la sécurité des Etats-Unis. Il a joué un rôle important, par exemple, au moment de la définition de l’intervention américaine en Irak au début des années 2000. Il avait également joué un rôle central sous la présidence Reagan. Il a pu être qualifié d’« Etat dans l’Etat » (impliqué notamment dans le scandale de l’Irangate dans les années 1980, lié à la vente clandestine d’armes à l’Iran pour financer les mouvements contre- révolutionnaires au Nicaragua).

Council of economic advisers. Il suit la conjoncture et prépare les rapports.

L’administration présidentielle est, aux Etats-Unis, très politisée. Le spoils system suppose, à chaque arrivée d’un

nouveau président, le changement de l’ensemble du personnel administratif d’encadrement. Cela a souvent posé des problèmes de déontologie dans la révocation des collaborateurs. Aujourd'hui, l’administration à tendance à se réduire.

Le Royaume-Uni Les administrations d’Etat-major ont pris de l’importance à partir de la Première guerre mondiale. Deux organes reliés :

Le Prime minister’s o ce (le « 10 Downing street ») joue un rôle politique. Il est constitué de plusieurs organes :

le Secrétariat privé (géré par un haut fonctionnaire) ;

le Secrétariat aux relations avec les médias ;

le Secrétariat politique (relations avec les circonscriptions, le Parlement et le parti) ;

le Policy unit (groupe de réflexion qui regroupe généralement une dizaine d’experts).

Le Cabinet o ce agit principalement comme administration et intervient peu dans les décisions politiques.

Il est dirigé par un Permanent secretary, qui est en fait le chef du Civil service. Le Secrétaire permanent n’est généralement pas révoqué lors des alternances politiques. Il est assisté de deputy secretaries responsables de secteurs d’action publique.

Le Cabinet o ce joue un rôle de préparation technique des décisions : il prépare l’ordre du jour, aide

à l’élaboration technique et juridique des textes, puis à faire appliquer les décisions.

Le système dualiste français En France, l’exécutif est bicéphale : il associe le président de la République et le Premier ministre dont la relation est, certes, asymétrique. La conséquence directe de ce dualisme est une plus grande complexité de l’administration d’Etat-major.

Les services du président de la République Il s’agit d’une administration qui reste assez légère, malgré la multiplication du nombre des collaborateurs (sous la présidence de Jacques Chirac et, surtout, sous celle de Nicolas Sarkozy).

Les services du président sont composés de trois principaux ensembles aux tailles et aux fonctions inégales.

Le secrétariat particulier du président est en charge de l’organisation quotidienne des activités du président. Il est dirigé par le chef de cabinet qui gère l’agenda présidentiel et organise les déplacements du président.

Le cabinet de la présidence est l’équipe jouant un rôle politique auprès du président. Placé sous l’autorité du Secrétaire général de la présidence, il est composé du directeur de cabinet (qui assure le lien privé du président avec les organisations politiques et exerce un rôle administratif important), du chef de l’état-major particulier et de tout un ensemble de conseillers et chargés de mission.

Le Secrétaire général de la présidence est le collaborateur le plus influent du président, sauf lorsque ce dernier nomme des conseillers spéciaux qui peuvent le concurrencer. Le Secrétaire général est le porte-parole o ciel de la présidence. Il est aussi chargé de missions plus politiques, comme le suivi des grands dossiers portés par la présidence. Il sert de relais avec le Premier ministre et les ministres. La plupart du temps, il est issu des grands corps, comme Dominique de Villepin (1995-2002), Philippe Bas (2002-2004), Frédéric Salat-Baroux (2005-2007), Claude Guéant (de 2007

à 2011) ou Jean-Pierre Jouyet (depuis 2014). Pierre Bérégovoy, en 1981, fût une exception.

Le cabinet comprend souvent des conseillers directs du président, échappant parfois à l’autorité du Secrétaire général. Exemples : Jacques Attali en 1981 (nommé « conseiller spécial »), Jérôme Monod

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sous la présidence Chirac (nommé « Conseiller du président » en 2001) ou encore Henri Guaino (sous la présidence Sarkozy).

L’Etat-major particulier de la présidence de la République constitue l’administration militaire de la présidence. Il est composé d’une demi-douzaine d’o ciers supérieurs. Ils assurent le secrétariat du Conseil de défense (réunions présidées par le Président de la République au palais de l’Elysée, à ne pas confondre avec le Comité de défense, présidé par le Premier ministre à l’hôtel de Matignon). Selon les présidences, l’organisation des services peut varier. Par exemple, en 2002, le Conseil de sécurité intérieure fut placé auprès du président de la République alors qu’à sa création il était rattaché auprès du Premier ministre.

Enfin, on sait que certaines personnalités – parfois sans aucune fonction o cielle – ont pu avoir, selon les moments, une influence considérable sur les choix de la présidence. On a beaucoup commenté, par exemple, le rôle d’éminence grise joué par Pierre Juillet et Marie-France Garraud dans les années 1970, auprès de Georges Pompidou. Parmi les « visiteurs du soir », l’économiste Alain Minc a régulièrement pesé sur les décisions du président Sarkozy.

Les services du Premier ministre Les services du Premier ministre sont particulièrement étoés : plus de 60 services y sont rattachés, selon deux logiques di érentes.

Les services directement rattachés au Premier ministre sont les suivants :

le cabinet du Premier ministre ;

le Secrétariat général du gouvernement (SGG) ;

le cabinet militaire ;

des instances consultatives (par exemple, le Conseil national de la vie associative ou le Haut conseil à l’intégration) ;

des instances de réflexion (par exemple le Centre d’analyse stratégique, ex-CGP).

Il existe également des services rattachés à des ministères, mais placés sous l’autorité du Premier ministre. Leurs

statuts sont divers :

des administrations de mission (comme la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, DATAR) ;

des directions générales (comme la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, DGAFP) ;

des organismes indépendants (comme la Commission nationale consultative des droits de l’Homme ou le Médiateur de la République) ;

des « établissements publics » (comme l’Ecole nationale d’administration) ;

des organismes subventionnés, comme le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie, CREDOC) ;

et de nombreux autres organismes… Quatre services jouent un rôle important.

Le cabinet du Premier ministre (environ 50 personnes ; l’organigramme change fréquemment, parfois hiérarchique, parfois « en râteau »).

Il comprend en général un directeur, un directeur adjoint, un chef de cabinet (aaires générales), des conseillers et des chargés de mission.

Il est composé d’une majorité de hauts fonctionnaires (ex : 90 % dans cabinet Barre ; 65 % dans le premier cabinet Mauroy).

Il réalise toutes les missions techniques : information du Premier ministre, préparation des décisions, élaboration des projets à moyen terme, notification des décisions et arbitrages, surveillance et coordination de l’action des ministres.

Le Secrétariat général du gouvernement (SGG) a une fonction peu politique. Il est donc très di érent de celui de l’Elysée.

Créé en 1935, composé environ d’une centaine de personnes, il a été systématiquement confié à un Conseiller d’Etat depuis 1946.

Il a fait preuve d’une remarquable stabilité entre 1946 et 1991 (seulement 6 secrétaires généraux en 36 gouvernements !)

Il a plusieurs rôles :

l’organisation du travail gouvernemental et le respect des procédures ;

le conseil juridique du gouvernement ;

la supervision des services du Premier ministre.

Le Secrétariat général à la défense nationale (SGDN)

Structure interministérielle qui donne la priorité à la réflexion, à la préparation de la décision et au suivi des décisions intéressant la défense et la sécurité, le SGDN coordonne et anime des équipes constituées selon les questions à traiter, avec le concours des ministères concernés, au premier rang desquels la défense, les a aires étrangères, l’intérieur, l’économie et les finances.

Le SGDN participe à la préparation des Conseils de défense (présidés par le Président de la République) et des travaux interministériels (présidés par le Premier ministre ou son cabinet).

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Le Secrétariat général des a aires européennes (SGAE, ex-SGCI) a été créé en 1948, lors de la mise en œuvre du Plan Marshall et de l’OECE (transformé plus tard en OCDE). Il a été placé auprès du Premier

ministre pour éviter la concurrence entre le ministère de l’économie et le ministère des a aires étrangères.

Le SGAE Regroupe 200 agents issus des diverses administrations, intervenant dans des domaines d'expertise variés). L'organisation interne repose sur des « secteurs » correspondant aux di érents

) qui

domaines de compétence de l'Union européenne (par exemple, la pêche, l'énergie, la drogue

constituent autant de cellules d'experts.

Il sert de « vigie » sur les dossiers bruxellois. C’est un relais essentiel vers les administrations de l’Union européenne (UE), mais aussi au sein même du gouvernement.

Il organise les réunions interministérielles sur les négociations se déroulant au sein du Conseil des ministres de l’UE. De nombreuses négociations communautaires concernent en e et plusieurs ministères.

Il di use l’information communautaire auprès des autres ministères et auprès du Parlement français.

Il veille enfin à l’application du droit communautaire par le gouvernement, dans la mesure où les règlements et directives adoptés à Bruxelles sont des actes juridiques directement applicables dans les Etats-membres.

Les cabinets ministériels Les cabinets ministériels sont une spécificité française. Les sommets des ministères sont organisés di éremment dans les autres pays.

Le rôle des cabinets est de produire de l’expertise technique pour le ministre (information, notes, préparations des décisions), de participer aux négociations interministérielles et de travailler, au nom du ministre, avec les Directions générales du ministère.

L’image du cabinet, au sein de chaque ministère, est souvent ambivalente. Les membres de cabinet jouissent d’un certain prestige, parce qu’ils bénéficient d’un accès direct au ministre et parce que c’est au sein du cabinet que se fabriquent les choix stratégiques du ministère. Mais la méfiance à leur endroit est fréquente. Le cabinet est souvent suspecté, par les hauts fonctionnaires, de faire écran entre le ministre et les directions centrales, et de prendre fréquemment des décisions à caractère « politique » plutôt que selon une rationalité technique.

La structure du cabinet

Un directeur de cabinet en charge du suivi des questions politiques, assisté d’un ou plusieurs directeurs adjoints selon l’importance du ministère.

Un chef de cabinet en charge de l’administration interne du cabinet. Alors que le directeur est souvent membre d’un grand corps, il est fréquent que le chef de cabinet soit issu de la préfectorale.

Le nombre des membres de cabinet est variable. Certes, un décret de 1948 limite à dix le nombre de collaborateurs pour un ministre, mais ce chi re est rarement respecté (ex : en janvier 2007, N. Sarkozy, alors ministre de l’Intérieur, avait 25 membres de cabinet). S’y ajoutent les collaborateurs o cieux et les « visiteurs du soir ». Le nombre total de collaborateurs est donc di cile à mesurer.

Le cabinet est traditionnellement composé de hauts fonctionnaires. Pour eux, le passage par un cabinet ministériel est un accélérateur de carrière. Beaucoup sont issus de grands corps, même si leur proportion varie selon les moments et selon les ministères.

Les services centraux des ministères Les trois niveaux ministériels

Les « directions générales » sont autour de 170 environ pour l’ensemble des ministères, même si ce nombre varie en fonction du nombre de ministère.

Chaque directeur général est nommé en Conseil des ministres, sur un emploi « à discrétion du gouvernement ». La durée moyenne dans cette fonction est d’environ 3 ans.

On peut noter une di érence entre les directions verticales qui s’occupent d’un domaine de leur administration sectorielle, et les directions horizontales (ex : gestion des ressources humaines).

Les directions générales sont subdivisées en « sous-directions » (quelques fois regroupées en « services »), au nombre de 450 environ.

Les postes de sous-directeurs sont des emplois fonctionnels, et non des emplois discrétionnaires.

Les sous-directions sont subdivisées en « bureaux », au nombre de 2000 environ. Leur nombre s’est accru au cours des années 1970-1980.

Les bureaux regroupent de 4 à 5 fonctionnaires de catégorie A dans certains ministères jusqu’à 15 dans les ministères importants, par exemple au sein de la Direction du Budget.

Ils sont souvent dirigés par des « administrateurs civils » (ou des attachés d’administration centrale sous l’autorité des administrateurs civils).

Il est bien évident que ces structures sont soumises à des changements constants : réorganisations, fusions ou partitions (selon les besoins et l’émergence de nouveaux enjeux). L’objectif fixé par N. Sarkozy, en 2007, était par exemple de réduire sensiblement le nombre de directions générales.

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La distribution des ministères Le périmètre variable des ministères En science politique, un « secteur » désigne un segment de la société caractérisé par la stabilité de ses acteurs, des organes représentatifs dotés d’une légitimité à représenter le secteur (syndicats, ordres professionnels, établissements consulaires, associations) et des procédures de travail institutionnalisées.

On peut établir une distinction analytique entre des ministères « sectoriels » s’occupant d’un secteur particulier de

la société – comme les ministères de l’agriculture, de l’éducation nationale, de la santé, de la défense – et des

ministères « transversaux » chargés d’une mission globale concernant l’ensemble de la société – comme les ministères de l’Intérieur, de la ville, de l’environnement. F. De Baecque (L’administration centrale en France, 1973) faisait quant à lui une distinction entre les ministères verticaux et les ministères horizontaux.

La distribution des ministères peut varier d’un gouvernement à l’autre. En e et, les « périmètres » couverts par les ministères (c’est-à-dire les compétences qui leur sont reconnues), tout comme leur nombre, restent à la discrétion de chaque gouvernement. Dans les faits, les ministères régaliens ne varient guère dans leurs attributions (par exemple l’intérieur, l’économie et les finances, les aaires étrangères, la défense), auxquels on peut ajouter des ministères-clés comme la santé, l’agriculture ou la culture.

Dans d’autres secteurs (par exemple le commerce extérieur, l’industrie, l’enseignement supérieur, les droits de l’homme, la jeunesse et les sports, le tourisme, l’artisanat), la présence d’un ministère autonome n’est pas garantie. Elle dépend de la volonté du gouvernement d’acher ces secteurs comme des priorités ou non. Parfois, ces domaines sont parfois limités à de simples ministères délégués ou secrétariats d’Etat placés sous l’autorité d’un ministère important. Dans d’autres cas, ils sont même intégrés à un autre ministère dont ils ne constituent plus, alors, qu’une direction générale d’un ministère.

Le cas particulier du ministère de l’Économie et des Finances

A première vue, le « MINEFI » a un caractère sectoriel : le ministère s’occupe de l’économie comme d’autres

s’occupent de la santé ou de la défense. Mais en fait, il a un rôle et une influence bien plus larges dans la mesure où il exerce une fonction de contrôle sur l’ensemble des ministères grâce à la distribution des deniers publics, à la fois en amont (par l’attribution des « autorisations de programme ») et en aval (par le « contrôle des dépenses »). Il est le ministère le plus représenté dans les réunions interministérielles : il est présents dans les trois quarts des réunions. Le contrôle des budgets est le « nerf de la guerre » dans l’action gouvernementale.

Au sein du MINEFI, la Direction du budget joue un rôle redoutable dans les arbitrages financiers entre ministères.

Michel Charasse, alors ministre du budget, pouvait dire en 1991 : « Quoi de mieux que le budget, dîtes-moi un peu ? Où pourrais-je avoir plus d’informations sur la vie nationale et les aaires de l’Etat ? Nulle part. J’interviens dans chaque domaine » (interviewé dans le Nouvel Observateur en 1991, cité dans Sadran, 1992, p. 34).

En e et, elle n’a pas d’intérêts sectoriels à défendre (à la di érence, souvent, des autres directions) et peut donc utiliser le discours de « l’intérêt général ». Elle est dotée d’un pouvoir d’expertise très ecace. Elle est une formation continue où s’apprend la rigueur du raisonnement et du calcul juste (cf. F. Bloch-Lainé, « L’a rmation d’une puissance », Pouvoirs, 53, 1990). Elle a, depuis quelques années, deux responsabilités majeures qui renforcent encore son rôle.

La Direction dispose d’une autorité importante dans le cadre de sa mission générale de redressement des comptes publics, encore accentuée dans le cadre de la politique de lutte contre les déficits publics, engagée ces dernières années dans le contexte de crise économique.

Dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (la LOLF est une loi organique voté en 2001 qui définit le nouveau cadre juridique des lois de finances adoptées chaque année), c’est la direction du Budget qui définit une stratégie globale des finances publiques et assure le développement d’instruments de pilotage et de suivi permettant sa mise en œuvre.

Elle exerce une mission de surveillance des autres ministères, en veillant à ce que les politiques budgétaires des ministères s’inscrivent dans la programmation des finances publiques.

Elle joue enfin un rôle fondamental dans la production des savoirs, à la fois une fonction d’analyse des finances publiques – Etat, sécurité sociale, collectivités territoriales – et une fonction de production des recommandations techniques qui irriguent l’ensemble du système administratif (par exemple la définition des indicateurs budgétaires, des règles comptables, des objectifs de performance et de soutenabilité financière…).

Les signes du pouvoir de la Direction du budget sont nombreux.

Les secteurs du ministère qu’elle contrôle n’ont jamais pu être réformés, comme en témoigne l’échec cuisant d’Edith Cresson, alors Premier ministre, qui voulait transformer deux directions (la Direction du Trésor et la Direction des relations économiques extérieures) en agence autonome (un équivalent du MITI japonais).

Le plus prestigieux corps de l’Etat, l’Inspection des Finances, y contrôle les positions stratégiques du ministère et joue habilement de la solidarité de corps. Le « dir-cab » du ministre du Budget est le plus

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souvent un haut fonctionnaire du ministère (venant de la direction du Budget ou celle du Trésor), témoignant de la place stratégique qu’occupent, en interne, les inspecteurs des Finances.

La Direction exerce une influence, via les nominations de hauts fonctionnaires (les inspecteurs des finances), dans des structures clés de l’action gouvernementale (ex : le CAS ou le SGAE), voire dans certains ministères lorsqu’ils sont détachés (ex : le Commerce extérieur). « Citadelle assiégée mais jamais prise » (P. Sadran), « forteresse inexpugnable » (J.-L. Quermonne), la Direction du budget constitue un pouvoir au sein de l’Etat.

L’importance du travail interministériel L’organisation de l’Etat en ministères est le reflet d’une conception verticale de l’Etat bureaucratique : celui-ci est organisé en « administrations sectorielles » qui fonctionnent de façon autonome et dont les fonctionnaires et techniciens entretiennent des relations avec un (ou des) environnement(s) spécifique(s).

Au plus haut niveau, cette division verticale des fonctions ministérielles est compensée par des mécanismes de coordination visant la mise en cohérence du travail gouvernemental, notamment :

le Conseil des ministres ;

des « séminaires gouvernementaux » (instruments de construction et de solidification de la solidarité gouvernementale) ;

de nombreuses structures interministérielles qui tentent de dépasser les divisions « sectorielles » et obligent les di érentes administrations à trouver des arrangements continus pour une meilleure régulation de l’action publique ;

la reconnaissance de domaines transversaux appelant des réponses spécifiques (ex. délinquance, sécurité routière, logement social, normes sanitaires, lutte contre les discriminations). L’importance de certains domaines ont pu justifier même la création d’un ministère ou d’un secrétariat d’Etat (ex : aménagement du territoire, ville) et même d’édifier un grand ministère d’Etat (ex. l’écologie).

Les mécanismes de l’interministérialité Le Conseil des ministres Celui-ci se réunit une fois par semaine, sous la présidence du président de la République (ou exceptionnellement, en cas d’empêchement, sous la présidence du Premier ministre). Sa fonction est de permettre la di usion de l’information sur l’avancement des projets gouvernementaux en cours. Le travail interministériel y est assez limité.

Traditionnellement, le ministre des a aires étrangères fait un bref tour d'horizon de l'actualité internationale. Ensuite, le président de la République donne la parole aux diérents ministres dont l’action est à l’ordre du jour ou qui ont à défendre un projet de loi. Il clôt le Conseil en y ajoutant éventuellement une remarque sur un sujet précis, s’il souhaite lui donner un écho particulier.

Les conseils et les comités interministériels Les Conseils interministériels sont organisés en présence du président de la République, comme le Conseil de la sécurité intérieure, créé par Lionel Jospin en 1997, maintenu par J. Chirac en 2002. Il est devenu le Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN), organe important de coordination entre les di érents ministres impliqués dans la sécurité.

Les Comités interministériels se déroulent, quant à eux, sous la présidence du Premier ministre. Parmi ces comités, on y trouve :

le Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) qui regroupe tous les ministres concernés par les questions de développement ; il définit les axes prioritaires de la politique française d’aide au développement ;

le Comité interministériel de sécurité routière (CISR), créé en 1972 ;

le Comité interministériel des villes et du développement social urbain, créé en 1988 ;

le Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT, qui a remplacé le CIADT en 2005) ;

le Comité interministériel de la société de l’information ;

le Comité interministériel de contrôle de l’immigration, créé en 2005 ;

le Comité interministériel contre les exclusions.

Les réunions et délégations interministérielles Les réunions interministérielles se tiennent à Matignon. Elles sont généralement présidées par le directeur de cabinet ou un membre du cabinet du Premier ministre). Leur nombre a explosé sous la 5e République : 260 en 1961 (gouvernement Debré), plus de 700 en 1971 (gouvernement Chaban-Delmas), plus de 1900 en 1982 (gouvernement Mauroy), puis baisse et stabilisation avec 1250 réunions en 1990 (gouvernement Rocard) (d’après O. Duhamel, Le pouvoir politique en France, 2003).

Les délégations interministérielles sont des administrations de mission, soit des petites structures souples placées sous l’autorité d’un « ministre délégué » ou d’un « délégué interministériel ». Elles préparent et exécutent les décisions des comités interministériels.

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L’interministérialité en action. L’exemple du Secrétariat général aux a aires européennes (SGAE) Au-delà de la structure générale de l’administration centrale, certains instruments spécifiques ont été mis en place pour assurer une plus grande e cacité de l’administration. Le SGAE en est un exemple particulièrement intéressant.

Ses missions sont ambitieuses : « La France doit parler d’une seule voix au sein des instances européennes. Le Secrétariat général est donc chargé de rapprocher les positions des administrations françaises sur les dossiers européens en cours et en cas de divergences de rendre les arbitrages techniques nécessaires » (présentation sur la page web du Secrétariat).

De fait, la quasi-totalité des prises de position de la France en matière européenne sont filtrées au sein de cette instance, même si certains ministères puissants (Minefi, Ministère des A aires étrangères) ont néanmoins conservé une certaine autonomie.

Au quotidien, le SGAE :

reçoit et di use l’information européenne aux ministères intéressés (lesquels engagent souvent un travail de coordination intra-ministériel) ;

organise des réunions interministérielles pour définir une position de la France et envoyer des instructions à Bruxelles.

Le SGAE est dirigé par un(e) secrétaire général qui travaille en lien direct avec le cabinet du Premier ministre. Dans les années 1980, il était encore très proche du président : la Secrétaire générale de 1985 à 1990 était Elisabeth Guigou, par ailleurs chargé des questions européennes auprès du Président. Progressivement, l’instance a été déplacée vers le Premier ministre.

Il s’agit d’un dispositif très centralisé, qui ressemble de ce point de vue au Royaume Uni. Il est diérent des mécanismes plus ouverts qui prévalent dans d’autres pays membres de l’UE (ex : l’Allemagne a un dispositif nettement moins centralisé).

Le SGAE est une instance stratégique dans le système administratif.

Le SGAE est un centre d’expertise de petite taille, mais très ecace en matière de négociations européennes (Menon, in The national coordination of EU policy, 2000, p. 96 ; Hayward & Wright, Governing from the centre, 2002, p. 162). Il permet à la France de produire une position gouvernementale au quotidien. Cette clarté des positions françaises est d’ailleurs reconnue par la plupart de ses interlocuteurs.

Il est à noter que l’e cacité est facilitée par la centralisation du système français : les collectivités territoriales interviennent très peu (contrairement au cas des systèmes fédéraux comme l’Allemagne ou la Belgique). Il est aussi facilité par le primat de l’exécutif sur le législatif en France : le parlement joue un rôle secondaire dans les prises de position de la France.

Néanmoins, le fonctionnement du SGAE est soumis à quelques dicultés récurrentes.

L’autonomie de l’Elysée : le SGAE n’est pas associé systématiquement aux décisions prises par la Présidence de la République. Le SGAE se retrouve même souvent dépendant des interventions présidentielles plus ou moins improvisées :

ex. pour les Conseils européens ou les conférences intergouvernementales (ce qui peut éventuellement générer des décalages dans les positions françaises).

Les concurrences sectorielles internes à l’administration française ne disparaissent pas et le SGAE doit faire face à des conflits récurrents entre ministères.

Par exemple entre les ministres de l’économie et des aaires étrangères qui estiment tous les deux avoir vocation à orienter la politique européenne de la France, pour des raisons diérentes ;

le Minefi parce qu’il cherche à contrôler les ministères dépensiers ;

le MAE parce qu’il dispose des ressources diplomatiques ;

sur certaines questions, ces 2 ministères peuvent même s’évader de la coordination : le Minefi pour ce qui concerne l’Union économique et monétaire, le MAE en matière de politique étrangère et de sécurité commune.

Autre exemple, entre le ministère de la justice et le ministère de l’intérieur en matière de sécurité intérieure. Ces conflits ont pu faire dire à Hayward & Wright que le SGAE a tendance à reproduire les divisions sectorielles qu’il est censé dépasser !

La nécessité de se centrer sur la gestion des négociations entre ministères et de réaliser des compromis ne permet pas au SGAE de conduire son travail de prospective.

Les prolongements de l’organisation administrative : production d’expertise, pratiques consultatives et activités de contrôle Une présentation des environnements ministériels ne su t pas à présenter le fonctionnement de l’Etat central. Elle doit nécessairement être complétée par une analyse d’autres structures ou mécanismes qui concernent des missions diverses, comme :

les missions d’expertise ;

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la consultation des acteurs de la société ;

les mécanismes de contrôle de l’activité administrative.

Les administrations de mission La notion d’« administration de mission », forgée en 1956 par Edgar Pisani, vise à définir un contraste avec « l’administration de gestion » (bureaucratique, formaliste, peu évolutive, repliée sur elle-même).

Légèreté, souplesse et autonomie L’administration de mission est une structure souple, autonome, de taille restreinte, créée pour répondre à un problème urgent et spécifique nécessitant une réponse rapide et appropriée. Elle est « adaptée à un problème, à un temps, à un lieu ; elle est localisée ; elle est spécialisée. […] Elle est légère, elle a le goût de faire faire, elle est réaliste, mouvante » (E. Pisani).

Ce type de structure, placé en-dehors de la hiérarchie administrative des ministères, a pour vocation de produire une expertise ciblée et de grande qualité sur un problème (ou un ensemble de problèmes) public(s), dans un domaine précis de l’action gouvernementale (l’aménagement côtier, la création de canaux fluviaux, la gestion de l’exclusion sociale, etc.).

L’administration de mission est très explicitement conçue comme le moyen de contourner l'ine cacité des organisations centralisées. Elle a donc une vocation interministérielle. Elle peut procéder à des recrutements de techniciens dont la compétence est particulièrement adaptée à la réalisation d’objectifs précis. Elle peut recruter notamment en dehors des emplois administratifs traditionnels.

Afin d’éviter toute forme de bureaucratisation, l’administration de mission a vocation à disparaître une fois la question ou le problème réglé. Dans les faits, toutefois, plusieurs d’entre elles n’ont jamais été dissoutes.

Trois générations d’administrations de mission Selon J.-L. Quermonne, on peut identifier trois générations d’administrations de mission depuis 1945.

Le démarrage dans l’après-guerre. Ces administrations se voient alors confier une mission générale et sont placées directement sous le contrôle du chef de l’exécutif. Elles jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre des politiques volontaristes d’Etat. Les deux principales administrations de mission ayant joué un rôle majeur dans la politique de modernisation et d’aménagement du territoire sont :

le Commissariat général du Plan (CGP), créé en 1946 pour accompagner l’ardente obligation du plan (années 1950-1960) ; son premier commissaire était Jean Monnet ;

la DATAR, créée en 1963 pour mettre en place la politique d’aménagement du territoire (mise en place des « métropoles d’équilibre » et maîtrise de la croissance urbaine).

Les années 1960 sont marquées par la multiplication des « missions d’aménagement » sur des territoires précis.

Dans les années 1970-1980, les administrations de mission se diversifient, notamment sous la forme de « délégations interministérielles ».

Par exemple, la Délégation interministérielle à la ville (DIV, ex-Commission nationale pour le développement social des quartiers) ; la Délégation interministérielle à la famille (DIF) ; la Délégation interministérielle à la condition féminine.

A la diérence des premières administrations de mission, les délégations interministérielles se bornent à une compétence d'animation au lieu de disposer d'un pouvoir exorbitant du droit commun.

De même, elles ne cherchent plus à contourner ou à éviter les échelons de gouvernement locaux, comme cela pouvait être le cas avant la réforme de décentralisation de 1982-1983. Elles interviennent désormais dans une approche favorable à la contractualisation.

L’administration consultative Traditionnellement, dans l’élaboration des politiques publiques, le gouvernement fait appel à deux formes d’expertise produites par des structures institutionnelles propres à l’Etat.

L’expertise juridique, notamment par le recours aux études du Conseil d’Etat dont les membres élaborent des « avis au gouvernement » sur les projets de lois et les textes réglementaires.

L’expertise technique, produite par les ministères, en particulier par les cabinets.

La consultation bureaucratique Le gouvernement fait néanmoins toujours fait appel, de façon parallèle, à ce que l’on pourrait appeler l’expertise économique et sociale, par la consultation des forces sociales organisées et des acteurs économiques.

Si les ministères ont toujours eu pour rôle de consulter des organismes représentatifs dans leurs domaine d’intervention, le CGP a joué pendant des décennies un rôle décisif dans les rencontres entre haute administration et organisations sociales ou économiques. Durant les années 50 à 70, il s’est imposé comme un lieu de rencontre et de travail liant hauts fonctionnaires, personnalités du monde scientifique, syndicalistes et grands patrons (ces

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derniers étant, pour beaucoup, issus des grands corps). Mais cette intégration demeurait profondément élitiste, associant grands commis de l’Etat, scientifiques, syndicalistes et leaders du monde économique.

L’Etat a également mis en place des « hauts conseils » à vocation consultative, réunissant des personnalités chargées d’éclairer le gouvernement sur des sujets intéressant l’action publique. Par exemple : le Haut conseil à l’intégration, le Haut conseil de la francophonie, le Haut conseil de l’éducation, le Haut conseil de la coopération internationale, le Conseil national du sida.

De multiples commissions ponctuelles sont également mises en place sur des points de réforme précis. Chaque ministère peut faire appel à des comités d’experts pour éclairer les choix de politique publique.

Enfin, dans un certain nombre de domaines d’intérêt général touchant les intérêts des populations et des territoires (aménagement du territoire), ou dans des domaines comportant des risques sanitaires ou environnementaux, le législateur a institué des règles de consultation obligatoire mobilisant les associations et les citoyens. C’est le cas, par exemple, des « enquêtes publiques » engagées dans le cadre des grands travaux de l’État, comme les constructions d’autoroutes ou de réseaux ferrés.

La consultation, contrainte ou ressource pour l’administration ? Les procédures consultatives ne lient pas l’administration. Elles créent néanmoins une contrainte non négligeable que les pouvoirs publics ne peuvent ignorer. Dans le cadre des enquêtes publiques obligatoires, il est extrêmement compliqué, pour l’administration, de ne pas tenir compte des avis formulés, et si elle décide de ne pas suivre certaines recommandations, elle doit produire des motivations et les rendre publiques, s’exposant au contrôle critique des associations et des médias.

Dans le même temps, le fait de recueillir des avis d’experts ou de faire participer les citoyens au processus décisionnel peut être une ressource pour le gouvernement, dans la mesure où la participation des savants et d’organisations représentatives de la société civile contribue à renforcer la légitimité des politiques publiques.

La consultation, entre ouverture bureaucratique et défaillance parlementaire Ces structures consultatives, ouvertes sur la société, peuvent être considérées de deux manières bien di érentes.

Pierre Rosanvallon, dans L'Etat en France de 1789 à nos jours, les définit comme une respiration nécessaire de l’administration. Alors que l’Etat français apparaît comme un ensemble monolithique et qu’il s’appuie sur une forte distinction entre l’espace public (lieu de l’intérêt général) et l’espace privé (lieu des intérêts corporatistes considérés traditionnellement avec méfiance), les structures consultatives permettent à l’administration d’intégrer les représentations, les valeurs et les attentes qui s’expriment dans la société, autrement que sous la forme d’une opinion publique identifiée par les sondages.

Yves Mény voit la multiplication de ces structures comme la manifestation d’un système démocratique où le Parlement est abaissé et ne fait pas correctement son travail. C’est normalement le Parlement qui, en démocratie, doit pouvoir servir de filtre aux attentes de la société et représenter les intérêts qui s’y expriment. Dans de nombreuses démocraties, c’est la responsabilité des commissions parlementaires de consulter les organisations professionnelles, économiques, religieuses, sociales et culturelles, sur les projets de lois en discussion. Le cas des Etats-Unis est emblématique d’un système politique où associations et lobbies sont régulièrement consultés par les parlementaires lors de la fabrique des textes législatifs.

Les corps d’inspection Le fonctionnement de l’Etat fait appel à des corps d’inspection afin de contrôler la régularité et le bien-fondé des activités de ses administrations.

Le rôle principal est dévolu à l’Inspection générale des Finances qui dispose de larges compétences d’investigation dans le domaine budgétaire et financier. Son contrôle s’étend notamment aux comptables publics de l’Etat, aux agents comptables des collectivités locales, aux régisseurs d’avance ou de recettes des organismes publics.

Mais il existe d’autres corps d’inspection, relativement puissants, travaillant à un niveau interministériel :

l’Inspection générale de l’administration (IGA), créée au 18e s., exerce des fonctions d'inspection et de contrôle (socle traditionnel), mais aussi des missions d'audit, d'évaluation et même d'appui ;

l’Inspection générale des a aires sociales (IGAS), créée en 1967, est la plus jeune des trois inspections générales ;

di érents « Conseils généraux » (ex : Ponts et Chaussées, Mines) ne portent pas le nom d’inspection, mais jouent un rôle similaire dans des domaines techniques ;

enfin, on doit noter la tendance des ministères à créer les corps d’inspection internes :

La fonction principale des corps d’inspection est de veiller au bon respect de la réglementation et au bon usage des deniers publics par les agents publics dans la réalisation de leurs missions.

Les « audits financiers » sont donc un élément essentiel de leur activité.

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Les corps d’inspection signalent les erreurs mais ne sanctionnent pas.

Aujourd'hui, ils ont tendance à élargir leurs compétences, en formulant des propositions :

ils réalisent ainsi des rapports d’évaluation ;

et sont impliqués dans la préparation des réformes.

Les démembrements de l’administration française Depuis les années 1970, l’administration publique s’est considérablement transformée. Au risque de simplifier un peu les évolutions, on peut a rmer que la France est passée d’un modèle bureaucratique unitaire, centralisé et hiérarchisé, à un système plus ouvert composé d’instances plus autonomes et rattachées au pouvoir exécutif selon des règles spécifiques.

En e et, en dehors de la structure pyramidale de l’administration, il existe toute une série de nouvelles structures aux statuts plus variés, dont la particularité est d’être à la croisée entre l’espace public et la sphère privée. Au sein de l’administration française, les « démembrements de l’administration » constitue une sorte de « zone grise » entre secteur public et secteur privé.

Une dynamique commune à l’ensemble des pays occidentaux La dynamique de création de structures nouvelles intervenant dans l’espace public est liée notamment à l’investissement accru des Etats dans le domaine économique et social.

Aux Etats-Unis, cette ouverture est ancienne. Les agences de régulation y jouent notamment un rôle important depuis le début du 20e s.

En Grande-Bretagne, un mot a été créé pour qualifier ces structures : les Quangos, c’est-à-dire quasi-non governmental organisations.

Les Italiens évoquent des « organismes hermaphrodites » (enti ermafroditi) ou bien utilisent la même dénomination qu’en France (autorità amministrativa indipendente).

L’Allemagne, l’Espagne et l’Autriche disposent d’organismes similaires. Tous ces organismes traduisent bien la dualité des nouvelles structures :

1. elles sont financées sur des fonds publics ;

2. tout en disposant de garanties d’indépendance.

En France, on peut observer l’existence d’une grande diversité d’organisations aux statuts divers. La présentation qui suit n’a pas la prétention de l’exhaustivité (pour plus de détail, on pourra se reporter à la présentation de l’administration par Delamarre et Gristi, 2010).

Le modèle des « établissements publics » Les établissements publics (EP) sont des personnes morales de droit public qui se voient confier une mission d’intérêt général et qui disposent, pour remplir leur mission, d’une certaine autonomie, notamment financière. Ils sont placés sous le contrôle de l’Etat (même s’il peut toutefois exister, plus rarement, des établissements publics locaux rattachés à une commune ou un département). Ils sont spécialisés : ils doivent s’en tenir à la mission qui leur a été fixée selon un « principe de spécialité », principe de droit public.

La jurisprudence du Conseil d’Etat distingue deux catégories d’EP, en fonction de leur activité :

des EP administratifs (EPA), soumis au droit public ;

des EP industriels et commerciaux (EPIC), soumis au droit privé. Mais les EP se sont développés dans un grand nombre de domaines :

éducation (ex. universités, lycées, certains IEP) ;

culture (ex. musées, Opéra national de Paris) ;

économie (ex. charbonnages de France, RATP, SNCF).

Aujourd’hui, on peut relever une très grande variété des statuts juridiques (même si la jurisprudence continue de ne

distinguer que les EPA et EPIC) :

les établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) (ex. CNRS) ;

les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) (ex. Universités) ;

les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) ;

les établissements publics de coopération culturelle (EPCC) (ex. Maison de la Culture de Grenoble) ;

les établissements publics à caractère économique ;

les établissements publics de santé ;

les établissements publics du culte.

Les nouveaux organismes d’intérêt public : agences, fondations, groupements d’intérêt, associations et autorités administratives Pourquoi crée-t-on ces types de structures ?

Pour renforcer la souplesse et l’e cacité à l’action administrative, notamment en donnant une forme d’autonomie budgétaire.

Pour mettre en place des partenariats publics-privés (PPP), condition de l’ecacité des pouvoirs publics.

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Pour donner une plus grande légitimité et une autorité plus solide à certains organismes de contrôle, en les autonomisant des influences politiques : choix par exemple pour les « Autorités administratives indépendantes » (AAI), en matière audiovisuelle (le CSA) ou en matière de discriminations (la HALDE).

Ces structures se sont multipliées dans le contexte des années 80-90, marquées par la multiplication de projets de la réforme de l’Etat en France et par toute une série d’innovations favorables au rapprochement des modes d’organisation du secteur public et du secteur privé.

Les « agences »

La notion d’agence ne renvoie pas à une catégorie juridique particulière. Généralement, les agences ont le statut d’EP (même si quelques-unes sont des Groupements d’intérêt public).

Elles sont dirigées par un CA où l’Etat est largement représenté (majoritaire), mais aussi les collectivités locales. Des acteurs privés peuvent parfois être membres du Conseil d’administration. Les directeurs de ces agences sont, le plus souvent, des hauts fonctionnaires.

La particularité des agences est de poursuivre des missions de nature technique, dans des secteurs bien définis, comme la gestion des risques, la planification, ou encore la gestion publique d’enjeux publics importants couvrant des domaines très éclatés.

La multiplication des agences contribue à réduire le caractère pyramidal du système bureaucratique. Elle peut ainsi contribuer à l’a aiblissement relatif des administrations concentrées ou déconcentrées des ministères. Néanmoins, « l’agencification » ne se traduit pas forcément par un a aiblissement des institutions centrales de l’Etat et peut même s’accompagner d’un renforcement des contrôles.

L’AFD est un EPIC, placé sous la tutelle conjointe du Ministère des aaires étrangères (MAE), du MINEFI et du Ministère de l’Outre-mer. Elle a une double responsabilité depuis 2004 : elle est l’organisme financier chargé de gérer les prêts et les dons de la France pour la coopération et le développement ; elle est également l’organisme technique chargé de fournir une aide opérationnelle dans les pays en développement (mais concurrencé directement par le MINEFI et le MAE).

Les Fondations « reconnues d’utilité publique » Leur régime est très réglementé ; elles doivent contribuer à une œuvre d’intérêt général et avoir un but non lucratif. Elles couvrent également des domaines très divers.

Les Groupements d’intérêt économique (GIE) et les Sociétés d’économie mixte (SEM) Ce sont des personnes morales de droit privé, créées pour remplir des missions de développement économique dans des domaine d’intérêt général. Ils associent des acteurs publics (ex. des collectivités territoriales) et des partenaires privés (ex. des entreprises de transport).

Les Groupements d’intérêt public Ce sont des personnes morales de droit public, créées par convention, pouvant accueillir des acteurs de droit privé.

Des associations para-publiques Leur régime juridique est très souple. Ces associations fonctionnent sur la base de subventions publiques, en vue de prendre en charge un service d’intérêt collectif voire, à l’échelon municipal ou départemental, un service public. Elles permettent d’échapper aux contraintes de l’administration, mais sourent aussi parfois d’opacité.

Des Autorités administratives indépendantes (AAI) Elles ont été créées depuis une trentaine d’années.

La définition qu’en a donné le Conseil d’Etat illustre bien leur statut intermédiaire :

« Les autorités administratives indépendantes sont des organismes administratifs qui agissent au nom de l'État et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement ».

Les AAI font partie intégrante de l’État :

elles ne sont pas des EP dotés de la personnalité morale (sauf celles qui ont un statut d’autorité publique) ;

elles n'ont pas de patrimoine ;

elles ne peuvent agir en justice, ni conclure un contrat.

Toutefois, bien qu’à l’intérieur de l'État, leur indépendance est garantie : elles sont soustraites au pouvoir hiérarchique.

Leurs domaines d’intervention :

la régulation économique et financière ;

l’information et la communication ;

la défense des droits des administrés.

La Commission nationale Informatique et Libertés (CNIL) a été la première AAI, créée en 1978. La Commission des opérations de bourse (COB), créée en 1967, y a été rattachée postérieurement (elle est devenue l’Autorité des marchés financiers en 2003).

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Enfin, il existe encore d’autres types d’organisation dans certains secteurs économiques On peut identifier deux formes importantes.

Les Conseils interprofessionnels dans le domaine agricole.

ils sont dirigés par des représentants professionnels, mais sont placés sous tutelle ministérielle (généralement le Ministère de l’agriculture, mais aussi potentiellement le MINEFI) ;

ils sont dotés d’une personnalité morale de droit privé, mais sont aussi dotés de pouvoirs de contrainte généralement liés à un statut public (comme par exemple le droit de collecter une taxe ou d’exercer une forme de régulation de l’activité économique).

Les établissements consulaires (Chambres de commerce et d’industrie, Chambres d’agriculture, Chambres des métiers) :

certes, ce sont des organismes professionnels chargés, dans des secteurs économiques dominés par les PME, de représenter les intérêts économiques et de dynamiser des filières et des secteurs au niveau du territoire (« animation économique », prospective, etc.) ;

mais leur sont aussi confié la gestion d’infrastructures publiques (ex. les CCI gèrent des aéroports) et une mission de régulation des conflits professionnels.

Il n'existe donc pas de frontière nette entre secteur public et secteur privé, mais plutôt une large gamme d’organisations intervenant sur des missions d’intérêt public. Derrière la notion d’organisations « parapubliques », se regroupent des unités administratives autonomes, des organisations semi-publiques et des organisations privées auxquelles sont déléguées des tâches publiques.

Administration et gouvernement local Les collectivités territoriales ont une personnalité morale indépendante de l’Etat. Elles sont des entités politiques, formées d’un exécutif et d’une assemblée délibérante. Leur administration est plus ou moins étoée selon les Etats et selon leur niveau de compétences. Elle est donc distincte de l’administration de l’Etat, que ce soit l’administration centrale ou l’administration déconcentrée.

Attention, toutefois, à la notion non juridique d’« administration territoriale » en France. Celle-ci désigne à la fois les administrations déconcentrées et les administrations décentralisées (cf. la loi du 6 février 1992 portant réforme de l’Administration territoriale de la République).

Etat unitaire et Etat fédéral : une classification pertinente ? On oppose traditionnellement deux modèles dominants d’organisation de l’Etat : l’Etat unitaire et l’Etat fédéral. Cette distinction est analytique autant que juridique. Mais dans les faits, elle est de plus en plus poreuse.

Une distinction analytique Les Etats fédéraux Les Etats fédéraux ont deux caractéristiques :

La répartition des compétences entre l’Etat fédéral et les Etats fédérés est fixée et garantie par la constitution, ce qui signifie que le pouvoir fédéral n’est pas en mesure de changer les compétences dévolues aux entités fédérées. A la diérence, dans un Etat unitaire comme la France, les compétences des collectivités territoriales sont déterminées par la loi et non par la constitution.

Les entités fédérées ont une représentation reconnue institutionnellement au sein du pouvoir fédéral, au sein d’une des deux assemblées parlementaires (ex : le Bundesrat allemand ou le Sénat américain).

Il existe toutefois des variantes entre Etats fédéraux. En science politique, on a pu distinguer :

Le « fédéralisme vertical » marqué par une répartition verticale des compétences législatives entre les Etats fédérés et l’Etat fédéral. Ainsi, dans de nombreux domaines, les Etats fédérés ont une capacité législative (c'est-à-dire la possibilité d’édicter des normes générales). C’est le cas, par exemple, des Etats-Unis.

Le « fédéralisme horizontal » plus fréquent. Le niveau fédéral y exerce principalement le pouvoir législatif. Le pouvoir des Etats fédérés est principalement un pouvoir réglementaire permettant la mise en œuvre des lois fédérales. C’est le cas de l’Allemagne où les Länder disposent d’un pouvoir législatif limité (à l’exception de certains domaines, comme la police ou l’éducation). C’est aussi le cas de l’Australie, du Canada et de la Suisse. La Belgique illustre le passage d’un Etat unitaire, qui à force de mesures de décentralisation, est progressivement devenu un Etat fédéral (notamment depuis 1993, avec l’élection au su rage universel direct de parlements régionaux).

Les Etats unitaires Les Etats unitaires ont en commun de présenter une centralisation politique et institutionnelle plus importante que les Etats fédéraux. Seul le pouvoir central est conçu comme « niveau étatique ».

La première conséquence est qu’il n’existe pas de partage de la souveraineté. Celle-ci réside dans la nation. Elle est donc logiquement concentrée au sein des institutions parlementaires nationales.

La seconde conséquence est que les échelons locaux de gouvernement « procèdent » du pouvoir central.

Toutefois, il existe de nombreux aménagements possibles d’un Etat unitaire. C’est ce que nous allons voir dans les lignes qui suivent.

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Les Etats centralisés et les Etats décentralisés Les Etats centralisés Répandu au 20e s, le modèle de l’Etat centralisé est en déclin aujourd’hui. Dans ce système institutionnel, c’est le centre politique qui décide.

Le fonctionnement de l’Etat repose sur un principe d’unité à la fois dans la décision politique (seul le Parlement national vote la loi) et dans l’organisation des services (l’administration nationale est unitaire et pyramidale ; elle a en charge la mise en œuvre des décisions gouvernementales).

Les collectivités territoriales jouent un rôle secondaire. Elles constituent un relais administratif, principalement pour l’application des décisions prises au centre. Par exemple, l’Etat napoléonien, l’Italie de l’entre-deux-guerres, l’Espagne sous le franquisme, la France des IIIe et IVe Républiques peuvent être considérés comme des Etats centralisés.

A noter : un Etat centralisé peut être « déconcentré », dès lors qu’est organisée une importante délégation de

compétences à des services territoriaux qui continuent d’appartenir à l’Etat (c'est-à-dire à la même personne morale).

Les Etats décentralisés C’est le modèle dominant en Europe aujourd’hui. La « décentralisation » correspond à un transfert de compétences de l’Etat vers les pouvoirs infranationaux qui acquièrent ainsi une autonomie plus ou moins avancée. Un Etat décentralisé est donc un Etat unitaire dans lequel les pouvoirs locaux disposent de compétences nombreuses, mais également de ressources propres en personnel et en budget qui leur permettent d’exercer cette autonomie. Cette dernière est garantie par la loi, et non par la constitution comme dans les Etats fédéraux.

Ce que la loi peut faire, elle peut le défaire. La décentralisation n’est donc pas, en théorie, un processus irrévocable. Toutefois, en France, depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 (qui ouvre l’acte II de la décentralisation), l’a chage de la décentralisation dans l’article 1 de la Constitution de 1958 (« la France est une république décentralisée ») et l’inscription du principe de « subsidiarité » empêchent juridiquement de revenir sur la dévolution des compétences au sein de la république française.

Subsidiarité : principe normatif qui consiste à réserver des compétences à un échelon supérieur de gouvernement uniquement si l’échelon inférieur ne pourrait les accomplir que de façon moins ecace.

Les Etats régionalisés

Ils sont une forme particulière d’Etats décentralisés, un modèle intermédiaire entre Etat unitaire et Etat fédéral. Les

« Etats régionalisés » ont en e et une organisation institutionnelle qui brouille la classification sommaire « unitaire/ fédéral ».

C’est le cas de l’Espagne ou de l’Italie aujourd’hui. Dans ces deux Etats, certaines régions disposent de compétences importantes : en Italie, cinq régions « à statut spécial » (Sicile, Sardaigne, Trentin-Haut-Adige, Frioul- Vénétie julienne et Val d’Aoste), et en Espagne, trois « communautés autonomes » disposant de compétences élargies (Catalogne, Pays Basque, Galice).

Ces compétences :

peuvent concerner des missions relevant habituellement de l’Etat central (l’ordre public, les langues, l’éducation) ;

peuvent être variables d’une région à l’autre ; on parle, en science politique, de décentralisation

« asymétrique » (cas de l’Espagne ou de la Belgique) :

certaines régions plus de compétences que d’autres,

certaines ont un statut fixé au niveau central, alors que d’autres disposent de capacités d’auto- organisation (dans le cadre de limites constitutionnelles) ;

peuvent parfois permettre de voter des mesures de nature législative ayant des e ets sur les niveaux

« inférieurs » (les provinces et les communes) ;

à noter : les « communautés autonomes » espagnoles ont même la possibilité de créer des collectivités intermédiaires, donc un pouvoir institutionnel.

Conclusion : les typologies ne permettent pas de classer et décrire tous les systèmes institutionnels, tant les formules intermédiaires brouillent les critères d’analyse. Par exemple, le Royaume-Uni est dicile à classer : il est un Etat unitaire, mais avec une forte dévolution des pouvoirs au profit de l’Ecosse et du Pays de Galles.

Le gouvernement local en France La France a fait l’objet de plusieurs vagues de décentralisation depuis 1982.

Une première vague en 1982-84.

La loi du 2 mars 1982 réa rme le principe de « libre administration des collectivités territoriales » et transfère le pouvoir aux exécutifs locaux. Elle met fin à la tutelle préfectorale. Elle crée également un nouvel échelon de collectivité territoriale : les régions (qui n’étaient juridiquement que des établissements publics depuis 1972).

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Les lois du 7 janvier et 22 juillet 1983, du 25 janvier 1985 et du 5 janvier 1988 précisent les compétences, ainsi que les moyens humains et financiers, des collectivités territoriales. Elles envisagent une spécialisation relative de chacune des collectivités, par une di érenciation des fonctions.

Une seconde vague, de moindre ampleur, a été initiée en 2002-2003 par le gouvernement de J.-P. Ra arin. Elle a donné lieu à une réforme constitutionnelle votée par les deux chambres réunies en Congrès, le 17 mars 2003, connue sous le nom d’« Acte II de la décentralisation ».

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 :

établit constitutionnellement que « l’organisation de la République est décentralisée » (art. 1er) ;

pose le principe de l’autonomie financière des collectivités (art. 72) ;

proclame le droit à l’expérimentation pour les collectivités (art. 72).

La loi du 13 août 2004 relative aux « libertés et responsabilités locales » précise de nouveaux transferts de compétences (qui concernent principalement les régions et les départements ; beaucoup moins les communes et les groupements de communes). Ainsi, les pouvoirs des collectivités territoriales se sont éto és en 25 ans de décentralisation. Leur budget a été décuplé. Leurs compétences se sont accrues. Le système de gouvernement local s’est complexifié. C’est ce que nous verrons brièvement dans les lignes qui suivent.

Les di érentes collectivités territoriales Rappel : une collectivité territoriale est définie par 3 caractéristiques :

la personnalité morale (qui lui o re notamment la possibilité d’agir en justice et l’autonomie financière) ;

des compétences propres conférées par le législateur ;

un pouvoir de décision autonome qui s’exerce par délibération au sein d’un conseil élu.

Il existe trois niveaux de collectivité territoriale en France, auxquels il convient d’ajouter l’intercommunalité qui joue un rôle de plus en plus important aujourd’hui.

La commune : la gestion de la proximité

Les compétences des communes :

la voirie et l’aménagement urbain (élaboration des documents réglementaires d’urbanisme, Plan local d’urbanisme (PLU), et délivrance des autorisations individuelles d’urbanisme) ;

la construction et l’entretien des écoles primaires ;

l’action culturelle ;

l’animation économique (mais avec l’interdiction d’attribuer des « aides économiques » directes).

Les 36 700 communes françaises fonctionnent toujours juridiquement sur le principe de l'uniformité des statuts et des compétences (isomorphisme juridique) :

chaque commune, quelle que soit sa taille, est organisée de la même manière dans sa structure et son fonctionnement ;

à noter toutefois : la « loi PLM » de décembre 1982 prévoit un statut particulier pour Paris, Lyon et Marseille, organisant une répartition des compétences municipales entre le Conseil municipal et plusieurs « Conseils d’arrondissement » (censés rapprocher les citoyens et les représentants) ;

malgré l’uniformité juridique, on observe des façons très di érentes de s’approprier la décentralisation par les maires : certaines petites communes rurales manquent cruellement d’expertise, ce qui les place toujours sous la « tutelle de fait » (technique) des services de l’Etat ou du département ; les grandes villes, en revanche, se sont saisies de la décentralisation pour conduire des politiques urbaines extrêmement volontaristes.

Le département : la mise en œuvre des solidarités

Les compétences des départements

Les a aires sociales : la mise en œuvre de politiques sociales (RMI puis RSA, personnes âgées, petite enfance, handicap). Si le département est en principe l’échelon doté d’une compétence générale dans le domaine de l’aide sociale, dans les faits, ce domaine fait l’objet d’une répartition complexe entre département et Etat.

Les transports : les transports collectifs interurbains et les transports scolaires, ainsi que l’entretien et la création des voieries départementales (depuis 1972).

La construction et l’entretien des collèges.

L’animation culturelle.

Le département est une vieille institution que de nombreux observateurs invitent à supprimer afin de mettre fin à l’empilement institutionnel qui caractérise le système politique local français et apparaît particulièrement couteux. Toutefois, les parlementaires n’ont jamais été prêts à supprimer un échelon territorial où la plupart d’entre eux puisent d’importantes ressources politiques. Globalement, le département a vu son rôle renforcé avec la décentralisation. Certains ont vu dans la décentralisation, une victoire des départements aux dépens des régions.

La région : un rôle économique et planificateur contrarié

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Petite chronologie :

1961 : création des Circonscriptions d’action régionale (CAR) ;

1964 : création des Coder (assemblées consultatives) et des préfets de région ;

1972 : mise en place des établissements publics régionaux (EPR) avec un Conseil régional (formé d’élus locaux) et un Comité économique et social de région (CESR, formé de représentants sectoriels et professionnels) ;

1982 : la région devient une collectivité territoriale ; elle ne le devient eectivement qu'en 1986, au moment où sont organisées les premières élections des conseillers régionaux au surage universel direct ;

2014 : fusion en 13 grandes régions, dotées de compétences élargies.

La transformation des régions en collectivités territoriales fut considérée comme un des éléments les plus

innovants de la réforme de 1982. Les compétences principales qui leur furent dévolues (programmation, développement économique et aménagement du territoire) les transformèrent en échelons chargés de la prospective et de l’anticipation de l’avenir. Depuis 30 ans, elles n’ont donc pas vocation à être des collectivités de gestion, comme c’est le cas pour les communes et les départements.

Les compétences des régions :

la programmation contractuelle (en lien avec le Contrat de plan Etat-Région) ;

l’aménagement du territoire (notamment en ce qui concerne les transports régionaux) ;

la construction et l’entretien des lycées ;

la formation professionnelle, l’apprentissage et la coordination en matière d’emploi (en lien avec l’Etat et les politiques nationales de l’emploi) ;

les interventions économiques (l’attribution d’aides économiques) ;

la politique de protection de l’environnement (confirmé depuis 2015).

Les régions ont pourtant eu des di cultés à s'armer comme productrices de politiques autonomes dans

les années 1980-1990. Les obstacles à l'a rmation du pouvoir régional ont été nombreux :

l'absence de majorité politique stable et cohérente dans les régions (en raison du mode de scrutin proportionnel, réformé seulement 15 ans après les premières élections de 1986) ;

les choix « départementalistes » des gouvernements successifs ;

la faiblesse des moyens budgétaires des Conseils régionaux (dans les deux premières décennies) ;

le déclin de la planification contractuelle (disparition début des années 1990) ;

la concurrence des services déconcentrés de l'Etat dans le domaine de l’aménagement du territoire et dans les procédures régionalisées d'attribution des fonds européens ;

la concurrence des autres collectivités territoriales dans le domaine du développement économique.

Toutefois : ce constat doit aujourd’hui être nuancé. Les régions se sont armées comme des échelons de gouvernement de premier plan :

la croissance budgétaire (de 100 millions en Limousin à 3,5 milliards en Ile-de-France, avec des budgets qui atteignent fréquemment 1 milliard comme en Pays-de-Loire) ;

la stabilisation de leurs majorités (modification du scrutin par la loi du 11 avril 2003, appliqué aux élections de mars 2004) ;

la fusion des régions existantes de treize « grandes régions » en décembre 2014, suivie par la « loi NOTRe » des collectivités territoriales (16 juillet 2015) confirment la montée en puissance de l’échelon régional. Dotées d’une taille critique et de budgets élargis, elles peuvent ainsi rivaliser avec les puissants niveaux régionaux des autres pays européens.

La bureaucratisation des collectivités territoriales Les eectifs de la fonction publique territoriale (FPT) se sont continûment renforcés depuis les premières réformes des années 80. Ils restent certes inférieurs à la fonction publique d’Etat (FPE) : la FPE rassemble 44 % des e ectifs de fonctionnaires, alors que la FPT en réunit 34,7 %. Mais au cours des deux dernières décennies, la FPT a augmenté plus rapidement que la FPE qui représentait encore plus de la moitié des fonctionnaires au début des années 2000.

L’administration des collectivités territoriales s’est également renforcée d’un point de vue plus qualitatif, notamment par l’amélioration de sa capacité d’expertise.

Le nombre de fonctionnaires de catégorie A a connu une hausse dans les années 90 : il est passé de 5% de la totalité des eectifs en 1990, à presque 9% en 1996, alors que les administrations territoriales sont traditionnellement dominées par des fonctionnaires de catégorie B et C (elles recrutent en e et majoritairement des agents intervenant dans des domaines techniques ne nécessitant pas une qualification élevée, par exemple pour l’entretien de la voirie, des jardins et des parcs).

Le personnel de catégorie C a connu une baisse sur la même période (de 83% en 1990 à 78% en 1996), avant de se stabiliser (77% en 2013).

Le personnel de catégorie B a connu une hausse (11,5% en 1990 à 13,5% en 1996), avant de se stabiliser (14% en 2013).

Un système institutionnel multipolaire Les observations e ectuées (plus haut) sur les démembrements de l’administration centrale valent également pour l’administration décentralisée ! Celle-ci est marquée par la complexification et diversification des formes

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institutionnelles.

La multiplication des statuts institutionnels Il existe de nombreux statuts associés aux échelons politico-administratifs :

les 3 niveaux des collectivités territoriales : région, département et commune, auxquels il convient d’ajouter l’intercommunalité ;

mais aussi des collectivités territoriales à statut particulier :

Paris, Lyon et Marseille,

les départements d’outre-mer (DOM) et les régions d’outre-mer (ROM) (les DOM sont aussi ROM),

la collectivité territoriale de Corse (collectivité à statut particulier depuis 1991, dont les prérogatives ont été renforcées en 2002),

les collectivités d’outre-mer (COM), qui ont remplacé les territoires d’outre-mer (TOM) lors de la révision constitutionnelle de mars 2003 : Mayotte, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon. Les COM ont un système de gouvernement propre, l’autonomie douanière et fiscale, et des systèmes de protection sociale distincts de celui de la métropole.

L’intercommunalité La France comporte un peu plus de 36 700 communes. Cet éparpillement institutionnel constitue un handicap pour l’e cacité des politiques publiques et apparaît couteux pour le contribuable.

Après avoir envisagé en 1971 d’organiser la « fusion » de municipalité (la loi fut un échec), le législateur a préféré multiplier les formules destinées à « associer » les communes dans des structures de coopération intercommunales.

Les « établissements publics de coopération intercommunale » (EPCI) constituent des groupements de communes, disposant d’une fiscalité propre. La « loi Chevènement » de 1999 et la réforme territoriale de 2010 organisent quatre statuts di érents :

les métropoles, créées en 2010 (concernant les territoires de plus de 400 000 habitants dans des aires urbaines de plus de 650 000 habitants) ; elles constituent la forme la plus large et la plus intégrée d’EPCI ;

les communautés urbaines (CU) (regroupant plus de 250 000 habitants) ;

les communautés d’agglomération (CA) (regroupant plus de 50 000 habitants, dont une ville de plus 15 000 habitants) ;

les communautés de communes (CC) pour les regroupements de petite taille

Les instances de coopération intercommunales sans fiscalité propre, créées au début de la Ve République, demeurent : les syndicats à vocation multiple (SIVOM) et syndicats à vocation unique (SIVU). Ces formules souples ont tendance, aujourd’hui, à être remplacées par des CC (disposant d’un statut juridique plus complet et de compétences plus larges).

Il faut encore ajouter d’autres systèmes tels que :

les « pays » : créés en 1995 (« loi Pasqua »), renforcés en 1999 par le gouvernement Jospin (« loi Voynet »), ils ont été quelque peu délaissés par le gouvernement suivant, mais continuent d’exister juridiquement ; ils permettent la coordination des collectivités et de partenaires privés autour d’un projet commun dont le périmètre est défini dans le projet de pays ;

les parcs naturels régionaux : les PNR sont des territoires ruraux habités, reconnus au niveau national pour leur forte valeur patrimoniale et paysagère, qui s'organisent autour d’un projet concerté de développement durable, fondé sur la protection et la valorisation du patrimoine naturel et culturel. Le territoire d’un PNR est classé par décret du Premier Ministre pour une durée de dix ans renouvelable. Il est géré par un organisme autonome regroupant toutes les collectivités territoriales qui ont approuvé la charte du Parc.

La multiplication de structures parapubliques dans la gestion technique des politiques locales Aujourd’hui, il existe une grande diversité d’acteurs intervenant dans la production de l’action publique locale. Cette diversité se traduit dans la multiplicité des organisations parapubliques évoluant dans l’environnement des collectivités territoriales.

Les trois formules les plus fréquentes sont :

Les associations « loi 1901 » créées sous l’impulsion d’une collectivité territoriale. On les retrouve majoritairement dans les domaines du sport et des loisirs, dans le domaine culturel (ex. associations musicales) et dans le domaine de l’action sociale (ex. prévention de la délinquance et lutte contre l’exclusion sociale).

Les GIP (Groupements d’intérêt public) sont des personnes morales de droit public, au statut très souple, permettant d’associer les collectivités territoriales à des acteurs privés.

Les SEM (société d’économie mixte) sont des sociétés à capital mixte, dont le capital comporte au moins 15 % capitaux privés provenant de banques (qui prêtent de l’argent aux collectivités locales) ou d’EPIC (ex. CCI).

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Les SEM sont présentes dans de nombreux champs d’intervention : les transports, l’aménagement urbain, le logement, les loisirs, le tourisme, le développement économique, les réseaux d’eau et d’énergie, les NTIC.

En 2003 : il existait plus de 1 150 SEM locales en France, regroupant 65 700 salariés et représentant un chi re d’a aires annuel de 13 milliards . Leur nombre a plus que doublé depuis le début des années 1980 (généralement transformation d’anciennes régies municipales).

De la pyramide au réseau : une « administration en miettes » ? Les parties précédentes ont déjà suggéré une idées centrale : la bureaucratie, dans sa réalité, est éloignée du modèle idéal de l’administration, celle d’une administration unifiée, organisée en sous-secteurs spécialisés, répondant à des règles de fonctionnement uniformes, avec des agents professionnels dotés d’un statut commun.

La démarche sociologique, à cet égard, est essentielle pour comprendre les dynamiques concrètes de fonctionnement des organisations publiques. Sans pour autant s’enfermer dans une démarche qui serait systématiquement critique, les sociologues des organisations ont bien montré que :

les administrations sont des univers fragmentés, concurrents et cloisonnés ;

les modes informels de régulation et d’ajustement correspondent rarement à l’organisation formelle ;

il existe des problèmes de coordination des interventions sectorielles ;

l’information y circule avec di culté et les approches des problèmes sont di érentes d’une administration à une autre ;

des intérêts divergents s’y expriment ;

des cultures sectorielles (des « cultures maison ») dominent certains segments de l’administration, souvent associés, en France, à des particularismes de corps ;

l’administration a subi des démembrements qui contribuent à l’émergence d’une « zone grise » entre le public et le privé ;

l’administration décentralisée constitue un appareil administratif devenu autonome par rapport à l’appareil de l’Etat. Nous évoquerons ici 3 arguments développés par les sociologues des organisations.

Les concurrences entre administrations sectorielles Dans la haute administration, les conflits et les concurrences sont récurrents.

La gestion des « a aires européennes » est un exemple assez significatif des tensions qui émaillent les échanges entre ministères. Les conflits sectoriels sont partiellement arbitrés par le SGAE (ce qui peut conduire d’ailleurs à une surcharge de travail pour les services du Premier ministre), mais les concurrences interministérielles restent féroces.

Tensions et ajustements entre ministères De multiples exemples de controverses attestent de la diculté à trouver des positions interministérielles sur des politiques « transversales ».

Les politiques d’immigration ont toujours été marquées par des relations tendues entre le Ministère de l’intérieur d’une part, et le Ministère de la justice et le Ministère des aaires sociales d’autre part.

Les politiques de prévention de la délinquance et de lutte contre la criminalité ont toujours été traversées par des tensions récurrentes entre le Ministère de l’intérieur et le Ministère de la justice.

Concurrences ministérielles dans la conduite de la politique de coopération internationale et de développement Dans les années 1980, des tensions vives ont émaillée les relations entre le MAE et le Ministère de la coopération qui gérait les relations particulières avec la « Françafrique ». Sous la 5e République, le ministre de la Coopération disposait d'une importante autonomie à l'égard du ministre des Aaires étrangères, dans la mesure où il prenait le plus souvent directement ses ordres à l'Elysée. La tentative de Jean-Pierre Cot, ministre de la coopération de François Mitterrand en 1981, de mettre fin à l'autonomie de la coopération française échoue face à la pression des chefs d'Etat africains. Opposé à la politique du « pré-carré » en Afrique, il doit démissionner en 1982. Il faudra attendre 1997-1998 (absorption du Ministère de la coopération par le MAE et création de la DGCID) pour que la réforme ait lieu.

Depuis le début des années 2000, la politique de coopération et de développement est partagée entre trois

institutions : le MINEFI (gère 40% de « l'aide publique au développement » française - APD), le MAE (29%) et l'AFD (10%). On peut relever trois niveaux de concurrence.

- Entre le MAE (notamment la Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats) et le MINEFI.

- Entre les inspecteurs des finances et les diplomates, deux corps particulièrement puissants au sein de l'action

extérieure de l'Etat. Ces deux corps se sont alliés en 1997 pour contribuer à faire disparaître le Ministère de la coopération. Ils sont parvenus à se partager une partie de l'ancien budget de la coopération (la nouvelle Direction de la coopération au MAE n'ayant pas récupéré toutes les fonctions de l'ex-Ministère de la Coopération).

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- Entre le MINEFI, le MAE et Ministère de l'Outre-mer exercent une tutelle conjointe sur l'AFD, ce qui multiplie les jeux d'influence et de concurrence dans la gestion de l'agence. L'intention du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) de confier en 2004 à l'AFD le « rôle pivot dans la mise en œuvre de l'APD » ne s'est ainsi pas pleinement concrétisée, en raison des résistances fortes au sein de l'Etat, en particulier du côté des inspecteurs des finances au MINEFI (L'AFD ne gérait en 2006 que 10% de l'APD de la France).

L'éclatement des activités entre plusieurs institutions représente, d'une manière générale, un coût budgétaire pour l'Etat.

- Il exige des e orts de coordination (via le CICID) et une répartition claire des responsabilités, ce qui n'est pas toujours le cas.

- Il peut conduire à une duplication de l'expertise au siège des ministères et sur le terrain.

Ces concurrences interministérielles ont di érentes sources.

La concurrence pour le contrôle des ressources financières.

La préservation de l’autorité : chaque ministère souhaite une coordination, mais aucun ne souhaite être coordonné. C’est le cas, notamment, des ministères puissants (par exemple, la gestion des A aires européennes, le MAE et le MINEFI).

L’importance des cultures sectorielles (les hauts fonctionnaires des diérents ministères ne perçoivent pas les problèmes de la même manière).

Les jeux de concurrence entre les grands corps (cf. §2).

L’importance jouée par les relations avec des réseaux extérieurs à l’administration, qui pèsent sur les objectifs et les priorités de chaque ministère (cf. 3.)

Les concurrences entre administrations territoriales : l’exemple de la politique de la ville Ces concurrences s’expriment aussi au niveau territorial, au sein des administrations déconcentrées. Les politiques de développement social urbain en sont un exemple éloquent.

Depuis le début des années 1980, l’Etat a développé des politiques en direction des « banlieues ». Se voulant

globales et interministérielles, ces politiques ont été regroupées en 1990 sous une seule dénomination nouvelle : la

« politique de la ville ». Celle-ci mobilisait alors pas moins de 17 ministères di érents 18 ans plus tard, tant au niveau central qu’au niveau local. Des instances de coordination ont été créées (DIV) ; des intermédiaires (correspondants « politique de la ville ») sont nommés. Malgré tout, les évaluations conduites tant au niveau national (Damamme et Jobert, 1995) qu’au niveau local (de Maillard, 2004) restent assez négatives. La coordination

a du mal à se réaliser.

Les modes de régulation informels : le poids des grands corps La fonction publique d’Etat (FPE), en France, est structurée en « corps », tout comme le sont la fonction publique hospitalière (FPH) et la fonction publique parisienne (malgré son assimilation à la fonction publique territoriale, FPT).

Cette organisation en « corps » est censée concerner uniquement l’organisation de la carrière des fonctionnaires. Or, elle a des eets importants sur le fonctionnement de l’Etat ! En fait, le poids des corps vient redoubler celui de l’organisation administrative. Il existe en particulier des « solidarités de corps », fondées sur l’appartenance à une même communauté de formation (constituée dans les grandes écoles), qui dépassent les frontières entre organisations administratives.

C’est ainsi que des agents appartenant à un même corps peuvent entretenir des relations de solidarité et de connivence allant bien au-delà du périmètre couvert par leur propre administration.

De surcroît, les corps n’apparaissent pas ociellement dans l’organisation administrative. Ils fonctionnent comme des réseaux professionnels. Leur influence s’exerce dans des jeux largement informels (lors des recrutements et des nominations d’une part, dans le travail quotidien sur les dossiers d’autre part). Le phénomène français des corps a des eets bien précis sur le fonctionnement de l’administration. Nous en présentons les deux principaux.

Des e ets de fermeture

Il existe des « espaces » de l’administration (des ministères, des directions générales, des secteurs, des structures interministérielles…) placés durablement sous l’influence des hauts fonctionnaires d’un même corps qui ont tendance à monopoliser les positions de pouvoir et multiplient les attitudes de protection corporatistes.

Jeux de corps au SGAE

Il fut décidé en 1958 que le chef du SGCI (Secrétariat général du Comité interministériel pour la coopération

économique internationale, qui sera renommé SGAE en 2005) serait un fonctionnaire de l’Inspection des finances, une attribution de poste fondée sur le critère de corps. Cette garantie permettait la présence stratégique du MINEFI au sein de cette institution dont la vocation se recentrait sur la coopération économique en Europe.

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Cette obligation a certes aujourd’hui disparu. Des administrateurs civils ou des diplomates ont pu être nommés à la tête du SGAE dans les dernières décennies. Néanmoins, les logiques de répartition des postes par corps y restent omniprésentes. Ainsi, dans la nomination des trois secrétaires généraux adjoints (SGA), le choix se porte systématiquement sur des représentants des corps pouvant compenser l’influence du Secrétaire général : par exemple, si le secrétaire général est choisi dans le corps des diplomates, le MINEFI sera toujours représenté au niveau du premier des SGA, tandis que l'autre sera un ingénieur des Mines.

En revanche, la vingtaine de « chefs de secteur » du SGAE, placés sous l’autorité des SGA, sont de jeunes hauts fonctionnaires issus de tous les ministères (pour la plupart membres de corps issus de l’ENA et de grands corps d'ingénieurs, auxquels s’ajoutent quelques magistrats et contractuels). Chacun d'eux est responsable d'un « secteur » désigné par un acronyme, couvrant un domaine européen et qui, selon les cas, correspond à un ministère (ex. agriculture, alimentation et pêche), à une partie de ministère (ex. transports et politique régionale), à un regroupement de ministères (ex. travail, emploi, santé publique, éducation, culture, audiovisuel) ou autre (ex. relations extérieures de l'Union européenne).

Une conséquence immédiate de ces jeux d’influence entre corps est la fermeture de certains espaces à tous les prétendants qui n’appartiennent pas au corps. Ainsi, peuvent se constituer des « chasses gardées » qui se maintiennent grâce au contrôle du recrutement des nouveaux entrants. Une telle situation va totalement à l’encontre de l’idée de mobilité professionnelle dans la haute administration puisqu’elle limite considérablement la possibilité de certains espaces de l’administration à des candidats venus d’autres corps ou à des agents issus du privé. Elle est même contraire au principe d’égalité dans l’accès aux emplois publics (article 6 de la DDHC).

La concurrence entre les corps les plus prestigieux Les « grands corps » sont concurrents en terme de prestige, mais aussi pour le contrôle des positions de pouvoir et des ressources financières.

Ils s’a rontent de façon feutrée pour le contrôle de certains postes importants au sommet de l’Etat. Ils jouent notamment un rôle important dans les structures d’Etat-major (Secrétariat général du président de la République, Secrétariat général du Premier ministre, cabinets ministériels

L’exemple le plus éloquent est sans doute la concurrence feutrée, de longue date, entre les inspecteurs des finances et les représentants du corps diplomatique dans les nominations aux postes de direction des di érentes institutions de l’Etat où se définit la politique de coopération et de développement. L’influence de ces corps traduit l’influence respective des deux ministères les plus puissants et les plus impliqués financièrement (le MINEFI et le MAE).

Les modes de régulation informels : les rapports avec certains segments de la société La plupart des administrations travaillent étroitement avec des segments de la société (organisations professionnelles, syndicats, associations, acteur sociaux, acteurs culturels, grandes entreprises, etc.). Si ces relations sont l’expression positive d’une bonne collaboration entre l’Etat et les organisations sociales, économiques, culturelles ou confessionnelles, elles permettent également à chaque administration de s’autonomiser partiellement par rapport aux autres segments de l’appareil d’Etat et peuvent ainsi favoriser la fragmentation administrative.

Le néo-corporatisme à la française Le néo-corporatisme désigne un état des rapports entre administrations et acteurs économiques ou sociaux, caractérisé par une forme de négociation institutionnalisée, fondé sur la confiance, une collaboration technique et des compromis de long terme dans la gestion d’un secteur d’activités.

C’est l’une des hypothèses soutenues par ceux qui ont travaillé sur le « néo-corporatisme à la française » (comme Pierre Muller), décrivant les formes de cogestion entre ministères et groupes professionnels dans certains secteurs.

Les rivalités entre diérentes administrations souhaitant préserver les relations confidentielles avec « leurs » partenaires sont fréquentes dans l’administration déconcentrée. Il existe des tensions récurrentes entre les préfectures et les directions départementales des ministères.

Cela a pu être le cas, par exemple, entre les préfets et les directions chargées du travail et de l’emploi (appelées aujourd’hui « unités territoriales »). Ces dernières agissent auprès de tout un réseau d’instituts de formation professionnelle implantés sur le territoire. Elles renforcent, à cet égard, leur autonomie, ce qui a pu susciter, dans certains départements, des tensions avec les préfectures qui, dans ce domaine, parviennent di cilement à exercer leur pouvoir de coordination.

De même, on a pu également noter, par exemple, des tensions entre les préfectures et les directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS). En 1996, des « délégués départementaux à la vie associative » (DDVA) ont été mis en place, au nom de l’Etat, afin de coordonner l’information dans le département

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et servir d’interlocuteurs aux associations dans les dispositifs territoriaux soutenus par l’Etat. Cette initiative

marquait la volonté de donner un peu plus de cohérence à l’action de l’Etat dans le domaine associatif… Dans

plusieurs départements, la DDJS a néanmoins continué de travailler de manière séparée, disposant des ressources

et des contacts nécessaires pour contourner les nouveaux délégués.

L’autonomisation des segments territoriaux de l’administration Le modèle bureaucratique prend appui sur une idée simple : l’administration est un ensemble pyramidal avec, à son sommet, une administration centrale qui prend des décisions, ou répercute les décisions gouvernementales, et à sa base, l’administration déconcentrée, qui les applique. Les organigrammes reflètent remarquablement cette idée (on peut repérer entre 15 et 20 niveaux di érents entre les sommets parisiens et la base des unités territoriales).

Toutefois, on observe fréquemment des autonomisations des services et des agents territoriaux, ce qui rend le contrôle hiérarchique plus dicile. Les administrations sectorielles ont tendance, en eet, à se fondre dans leur environnement local, à se « territorialiser ». Souvent, d’ailleurs, elles s’approprient un territoire, de manière à s’autonomiser par rapport à leur hiérarchie. Jean-Claude Thœnig parle de « territorialité fédérée » plutôt que de « pyramide intégrée ».

Depuis les premières analyses conduites dans les années 1960 par Jean-Pierre Worms sur « le préfet et ses notables », jusqu’à aujourd’hui, les études menées sur les échelons déconcentrés de l’administration française ont pu montrer que les objectifs définis à Paris sont fréquemment réinterprétés par les agents territoriaux, qui développent leurs propres normes d’action, souvent en fonction de leurs interactions avec les acteurs sociaux et politiques locaux. D’où l’enjeu de bien connaître le service qui va mettre en œuvre une décision du ministre ou de son cabinet.

Ces analyses montrent :

qu’il existe des « arrangements négociés » (Thœnig et Dupuy) entre l’administration et les acteurs économiques locaux et que ces arrangements ne résultent pas forcément d’un manque d’honnêteté ou de droiture des agents de l’administration, mais sont le résultat d’échanges réguliers entretenus avec le territoire et ses acteurs ;

qu’il y a donc une réappropriation, par la base de l’administration, des objectifs et des règles fixés par le politique et les sommets de l’administration. « Le fonctionnaire substitue des normes négociées localement aux règles imposées depuis Paris » (Thœnig, 1987, p. 535).

Le jeu autour des règles de droit Le modèle bureaucratique idéal est organisé autour de règles uniformes et impersonnelles qui régulent les échanges au sein du système administratif, mais aussi entre les administrations et leurs usagers. Un tel modèle suppose donc un travail administratif conforme de la règle de droit.

L’apprivoisement de la règle et l’art de la dérogation

A l’inverse du modèle idéal, la sociologie de l’administration montre que les agents de l’Etat (percepteurs,

inspecteurs du trésor, guichetiers des administrations sociales) ont une réelle capacité à jouer avec la règle, à l’interpréter, à « l’apprivoiser », c’est-à-dire à la réapproprier en fonction de la situation et des intérêts en présence… voire à la mettre e