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de primera infancia
Retos para las políticas públicas
de primera infancia
Fúlvia Rosemberg
Ingrid Carolina Anzelín Zuluaga
Camilo Andrés Guáqueta Rodríguez
María Consuelo Gaitán Clavijo
Diana Carolina Bejarano Novoa
Bogotá, 2009
Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia
Retos para las políticas públicas de primera infancia / ed. María Cristina Torrado
Pacheco ; Fúlvia Rosemberg … [et al.]. – Bogotá : Universidad Nacional de
Colombia. Facultad de Ciencias Humanas, 2009
111 p.
ISBN : 978-958- 8063-56-0
1. Desarrollo infantil 2. Educación en la primera infancia 3. Derechos del
niño I. Torrado Pacheco, María Cristina, 1953- - ed. II. Rosemberg, Fúlvia
Presentación 7
Cuadro 1.
Características de los programas y modalidades de atención
y educación para la primera infancia que desarrolla el ICBF 94
Cuadro 2.
Características del nivel preescolar de educación de acuerdo
con lineamientos MEN 96
Gráfica 1.
Atención recibida por niños y niñas menores de cinco años
por deciles de ingreso 98
Gráfica 2.
Acceso a programas de atención y educación para
la primera infancia por deciles de ingreso 99
Cuadro 3.
Modalidades y entornos educativos del convenio
interinstitucional ICBF-MEN. 104
Fúlvia Rosemberg
Profesora de psicología social
Pontificia Universidad Católica de Sao
~ Paulo
La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 11 |
1. ¿Cuál es la justificación de la educación infantil
en América Latina?
Este es mi punto de partida: me movilizo, y tengo la audacia de decir “nos
movilizamos”, por la expansión de la oferta de cupos en sala cunas y jardines
infantiles de calidad para los niños de cero a seis años; para cumplir, con equidad,
con el derecho a la educación de los niños y niñas, y con el derecho de los padres,
en especial el de las madres, al trabajo extra doméstico. Destaco con esto además
dos dimensiones integradas de la educación infantil: educar y cuidar.
Esta idea que viene forjándose desde la década de 1970, también es un nuevo
consenso en la sociedad latinoamericana, habilitado por instrumentos legales,
planes nacionales e internacionales, pero cuya concreción es aún débil, en parte
porque puede tratarse de algo novedoso, sobre todo en algunos países. Hasta la
década citada, para la sociedad latinoamericana la educación y el cuidado de los
niños durante la primera infancia constituían una preocupación privada en la vida
de las familias, especialmente de las madres. Insuficientes y poco divulgados eran
los indicios de que educar y cuidar a los niños y niñas durante la primera infancia
era una tarea de toda la sociedad: “quien parió a Mateo que lo asuma”, era el
dicho de la época en Brasil. No obstante, alteraciones demográficas, económicas
y culturales estimularon el cambio en esta concepción y se dio la más reciente
revolución de la familia y de varios sistemas educacionales latinoamericanos.
Hasta aquellos días, la idea generalizada era que sólo los niños y niñas pequeños
necesitados, los huérfanos, los abandonados y, en fin, los hijos e hijas de familias
y madres con problemas, debían ser educados y cuidados en instituciones. Sin
embargo, el reconocimiento de la ciudadanía plena de las mujeres abrió un abanico
de posibilidades para el control de la natalidad y la participación femenina en
el mercado de trabajo; para las familias latinoamericanas, independiente de su
condición social, el trabajo de la madre se tornó imprescindible para mantener
el nivel de vida. Después de eso, las mujeres de diferentes edades y clases sociales
pasaron a desempeñar roles en la vida pública, con mayor autonomía. Se observó,
también, el incremento de hogares con jefatura femenina. Paralelamente, como
causa y efecto, ocurrió una disminución importante de la tasa de fecundidad
total y, en consecuencia, el número de hijos e hijas pequeños fue cada vez menor.
Entonces, brindarles mayor atención a los niños pequeños fue posible y, mejor
aún, la sociedad pasó a reconocerlos como ciudadanos portadores de derechos,
actores sociales o sujetos, productores de cultura, individuos.
La sociedad reconoció también que esta fase de la vida es de gran riqueza,
patrimonio que se expande si se ofrecen buenas condiciones educacionales. Loris
Malagucci habla de los cien lenguajes de los niños, metáfora que usa para mostrar
la magnitud de sus potencialidades. Los economistas destacan el desperdicio en
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pequeños, para quienes la oferta es reducida y los beneficios todavía son cues-
tionados. Tales perplejidades repercuten en embates sociales que se sitúan tanto
en el plano de los valores como en el de la asignación de recursos económicos y
sociales, esto es, en la esfera de poder.
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Hemos tenido dificultad para que la educación infantil (en especial lo referente
a guarderías) sea definitivamente incorporada a la agenda de políticas públi-
cas. ¿Por qué? Porque a los miembros de la sociedad latinoamericana nos falta
tener más claridad sobre el asunto: al considerar la primera infancia como una
etapa preparatoria para la verdadera vida, como una etapa de corta duración,
concebimos la educación infantil como preparatoria de la verdadera vida escolar,
que se inicia con la enseñanza obligatoria, con los verdaderos aprendizajes, de
la lectura, de la escritura, de los cálculos. Desde este punto de vista olvidamos
que los niños y niñas de la primera infancia están viviendo hoy su humanidad,
su ciudadanía, y constituyendo las bases para el futuro. Olvidamos que si bien
esta etapa es muy corta respecto a la esperanza de vida de 70 años, para un niño
pequeño, para un bebé, tres años constituyen una vida entera. Permanecer ocho
horas diarias en una sala cuna o en un jardín excesivamente caluroso, o frío, sin
espacios adecuados para jugar, con adultos sobrecargados, sin área externa para
correr, sin estímulo para saciar la curiosidad, a la espera de las rutinas, es un gran
padecimiento para todos ellos. Si la infancia de la persona es transitoria en la
vida, ella es permanente como grupo en la sociedad.
No podemos olvidar que durante la primera infancia los niños y niñas disponen
de innumerables competencias, de un rico y complejo potencial de sensibilidad
y creatividad, cada vez más reconocido por la neurociencia, la psicología y la
educación. Este potencial supera muchas de las limitaciones de las disciplinas
escolares. Para ser alimentado, requiere atención personalizada en grupos peque-
ños; profesores y profesoras con mucha formación, capaces de acompañar la
curiosidad y la movilidad del niño o la niña. Desatender el gran capital humano
hoy, constituirá un desperdicio de incalculable valor ahora y en el futuro. Como
lo reconoce el documento del País de Gales: la experiencia de un niño en una sala
cuna o en un jardín infantil es experiencia de vida:
Los niños son considerados ciudadanos actuales en la comunidad. La inversión en los niños,
en su aprendizaje y en su desarrollo se justifica por el hecho de que ellos son valorados en
el presente y no apenas en la perspectiva de las repercusiones futuras. La vivencia de un
niño en una unidad de educación infantil es, al mismo tiempo, la vida y la preparación
para la vida (OECD, País de Gales, p. 63).
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milagrosas de combate a la pobreza y de control moral de las “clases peligrosas” a
partir de la normalización de prácticas culturales relacionadas con la educación y
el cuidado de la prole. Nuestra historia de colonización y cristianización está llena
de ejemplos. El problema de tales propuestas radica en su carácter incompleto
(de ahí que yo prefiero las expresiones “modelo incompleto” o “alternativas
incompletas”) que no da cuenta de las dimensiones consensuales sobre la espe-
cificidad de la educación infantil: educar y cuidar con calidad y equidad. Nadie
está en contra de una sala de juegos (ludoteca), pero no estoy de acuerdo en
que ella sustituya una guardería completa; de la misma manera en que una red
de bibliotecas no sustituye una red de escuelas, una sala de juegos no substituye
las sala cunas ni los jardines infantiles. De igual modo, nadie está en contra del
programa de educación de las madres y padres, pero no estoy de acuerdo con
que esa educación se considere como expansión de la educación infantil, con que
se haga con sus recursos y no con los de la educación de jóvenes y adultos, y con
que sustituya la ampliación de cupos en guarderías y jardines infantiles.
Los niños y niñas y sus familiares tienen necesidades que van más allá de la
guardería y el jardín infantil, así como derechos reconocidos que van más allá
de la educación. La tentación ha sido dirigir los recursos de la educación infantil
para la salvación de los niños y niñas latinoamericanos. Sin embargo, su bienes-
tar integral es una tarea que exige recursos múltiples, integrados, que incluyan
la educación infantil pero no como único factor. Cuando reflexiono sobre los
indicadores latinoamericanos, me espanta la inmovilidad de su sociedad, de las
instancias políticas, de los movimientos sociales, de la academia y de los usuarios
de los servicios. No veo una movilización política en torno de los niños y niñas
de la primera infancia. Y pregunto: ¿por qué este tema, de profundo dramatismo
social, encuentra tanta dificultad para ocupar el primer plano en las políticas
públicas? Volviendo al punto de partida, ¿porqué los niños y niñas de la primera
infancia son relegados al limbo político en América Latina?
En el plano teórico y político hemos encontrado dos grandes obstáculos: por
una parte, las teorías de género y la agenda feminista contemporánea; por otra,
los nuevos estudios sobre la infancia y los derechos de la infancia.
El feminismo. Como se sabe, el debate contemporáneo sobre educación infantil,
iniciado en la década de 1970, contó con el aporte del resurgimiento del movi-
miento feminista cuya agenda incluía las guarderías como parte del derecho al
trabajo de la madre. En Brasil, esta propuesta fue incorporada en la Constitución
de 1988, que contempla la guardería en dos capítulos: el correspondiente a la
educación y el referente a los derechos de la trabajadora. Si miráramos la lucha
por las guarderías en Brasil durante las tres últimas décadas, verificamos que
esa institución se desenvolvió sobre todo a partir del derecho a la educación y
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La búsqueda de la comprensión simultánea de las jerarquías de género, etnia,
clase social y edad se ha basado, muchas veces, en un modelo acumulativo,
esperándose una asociación lineal entre los puntos de apoyo de la desigualdad.
Tal modelo asociativo no da cuenta, sin embargo, de la complejidad y de las
contradicciones observadas en las instituciones educacionales donde las dinámi-
cas de género, etnia, clase social y edad no son reducibles unas a las otras; lo
que evidencia, muchas veces, un movimiento no sincronizado. Ni las personas
individualmente, ni los movimientos sociales desarrollan en perfecta sincronía
conciencia de clase, género y raza. Por ejemplo, la búsqueda de superación de
desigualdades de género puede ignorar, o apoyarse, en desigualdades étnicas.
Con base en lo anterior, propongo como hipótesis de trabajo que en los diver-
sos tiempos sociales de la trayectoria de vida, la persona no enfrenta al mismo
tiempo los diferentes impactos de las desigualdades (Rosemberg, 2002). Así, a
pesar de que el niño o niña ya nace en una sociedad fuertemente marcada por la
identidad de género bipolar, me pregunto si en las sociedades occidentales ocurren
desigualdades de género en el plano material durante la primera infancia, diferente
de lo que ocurre con las desigualdades de clase social y etnia. Al contrario, las
identidades de clase social y de etnia están, desde la primera infancia, marcadas por
las desigualdades en el acceso a bienes materiales y simbólicos. En consecuencia,
considero imprescindible traer al debate de las teorías sociales que se ocupan de
las políticas públicas una reflexión sobre las categorías etarias. En este sentido, he
señalado el carácter adultocéntrico de las teorías feministas en cuatro aspectos:
• Generalización de las relaciones de género que caracterizaron la condición adulta
para todas las fases de la vida.
• Reconstrucción y construcción del género en la infancia a la luz de la bipolaridad
masculino-femenino que marca la fase adulta.
• La oposición infancia-naturaleza y adulto-cultura, especialmente encontrada en
las teorías que tratan de la construcción de identidad de género desde una pers
pectiva de las relaciones objetales (por ejemplo, Chodorow, Gilligan, Rubin).
• El silencio sobre las contradicciones y relaciones de dominación de adultos
(hombres y mujeres) sobre niños y niñas en los planos material y simbólico, que
se traduce, entre otros aspectos, en la jerarquía entre edades, en la definición de
prioridades en políticas públicas.
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esta percepción, destaco algunos de los nuevos paradigmas de la sociología de la
infancia propuestos por James y Prout (1990) y por James, Jenks y Prout (2003).
Llamo particularmente la atención sobre las siguientes proposiciones: “las rela-
ciones sociales de los niños y sus culturas deben ser estudiadas en sí” y “los niños
deben ser estudiados como actores en las construcciones de su vida social y de la
vida de aquellos que los rodean”. En estas proposiciones, ¿la configuración implícita
de la infancia incluye a los bebés? Por tanto, mi pregunta se relaciona, sobre todo,
con el rango correspondiente a los bebés. Si se confirma mi hipótesis –de grupo
privilegiado equivalente al de la mayoría de edad escolar– avanzaría en la búsqueda
de comprensión, caminando o por lo menos siguiendo la tan compleja ruta de
cuándo puede la alteridad del bebé constituir un objeto de investigación.
Cuando analizo las insuficientes políticas sociales para los niños y niñas de
la primera infancia, verifico que tales deformaciones están asociadas a otras dos
dimensiones más generales: la política espectáculo y las ideologías sobre pobreza
y familia pobre.
En este sentido, después de la promulgación del Año Internacional del Niño
(1979), organizaciones multilaterales pasaron a desarrollar campañas a favor de
los niños y niñas en situación de “riesgo”. Se inició un proceso de fragmentación
de la pobreza en subgrupos o temas como “niños de la calle”, “prostitución in-
fantil”, “embarazo en la adolescencia”, “erradicación del trabajo infantil”. Tales
campañas, sin duda humanitarias, encararon esos grupos como representativos
de la infancia en pobreza propia de los países en desarrollo. A partir de varios
estimativos, llegaron a cifras catastróficas para lograr acciones gubernamentales
urgentes y focalizadas. En sus modelos explicativos simplificados estigmatizaron a
niños y niñas y familias, enfatizaron causas y soluciones “espectáculo”, las cuales
entraron en los medios de comunicación masiva.
En 1981, el entonces asesor de Unicef en Nueva York para cuestiones relacio-
nadas con los niños “abandonados y sin familia”, Peter Taçon, trajo a la luz pública
lo que tal vez haya sido el primer estimativo mundial de “niños de la calle”: “tal
vez no existan niños más intensamente explotados y abusados en nuestro mundo
actual que aquellos forzados a sobrevivir en las calles de la ciudad –descendencia
de milagros económicos y tragedias humanas–. Cualquier estimativo razonable
podría evaluar su número cercano a los cien millones y es posible que la mitad
de ellos vivan en América Latina” (Taçon, 1983, p. 13).
De ese texto, dos componentes merecen ser destacados: lo exorbitante de
la cifra que permanecerá hasta casi el final del milenio con esa magnitud y las
determinaciones económicas y familiares; estas últimas evidenciadas en el texto
de Taçon por la alegoría a los “niños de la calle” como productos del milagro
económico y de la miseria humana.
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como miembros interconectados, tal como mostró la abundante literatura de
la década de 1980 sobre estrategias de sobrevivencia2.
Ahora, si elimino del escenario la oferta de cupos en guarderías, ¿qué harán las
madres que trabajan? ¿Y las madres jefes de familia que tienen niños pequeños? ¿De-
jarán de trabajar para pedir limosna con los niños en los brazos? ¿Abandonaran a los
niños? ¿Dejarán al bebé con un hijo mayor? ¿Contratarán a una persona vecina para
cuidar del bebé? Esta es una alternativa recurrente en Brasil. ¿Quién sería esa persona,
capaz de cuidar de un bebé con un pago mínimo durante el tiempo que la madre
sale a trabajar? La gran probabilidad será una niña adolescente tanto o más pobre,
posiblemente afrodescendiente. Así se sustenta la desigualdad: el asesor de la política
crea el problema que, para solucionarlo, necesita de su competencia, salarios, viajes,
seminarios, publicaciones, etc. Al mismo tiempo se crean campañas para erradicar el
trabajo doméstico ejecutado por niñas pobres y, a menudo afrodescendientes.
2 Durante la década de 1980 se realizaron varias investigaciones que estimaron el número de niños
y adolescentes que vivían en la calle en Brasil. Para mediar, todos llegaron a cifras muy inferiores a
las estimadas internacionalmente. Al verificar la investigación que efectuó el conteo en la ciudad de
São Paulo (1993), encontramos menos de 4.000 niños y adolescentes durante el día (la gran mayoría
trabajando) y menos de 900 en la noche (Rosemberg, 2000).
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Como investigadores sabemos que nuestro conocimiento no es neutro. ¿Qué
concepciones sobre pobreza, familia pobre, niño o niña pobre orientan nuestros
trabajos? ¿De qué lado estamos? ¿A quién está sirviendo el producto de nues-
tro conocimiento? Laihre (2005) habla de “desevidenciar” certezas como una
de las finalidades de la producción académica. Habermas habla de crítica a la
sociedad.
Thompson (1995) destaca la ampliación en los marcos de referencia. Es
necesario escapar al discurso estigmatizador sobre la familia pobre. Es necesario
colocar a los niños pequeños en el espacio público más allá de su condición de
hijos; de hecho, deben mirarse como ciudadanos.
Bibliografía
Black, M. (1986). The children and the nations: the history of Unicef. New York:
Unicef.
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La primera infancia en la agenda local colombiana.
Análisis y recomendaciones1
1 El trabajo de investigación y la producción de este texto hizo parte del Programa de apoyo para
la formulación de la política de primera infancia en Colombia, y recibió soporte financiero del
mismo. Una versión preliminar fue presentada en la III Conferencia de la red latinoamericana de
Childwatch International, realizada en la ciudad de México entre el 17 y 19 de julio de 2006.
2 Las metas propuestas fueron: disminuir el bajo peso al nacer, disminuir la mortalidad infantil,
mejorar las oportunidades para el desarrollo infantil, promover el buen trato y mejorar la cober
tura de agua potable.
La descentralización en Colombia
La Constitución de 1991 establece que Colombia es un Estado organizado
en forma de república unitaria, es decir, un Estado que mantiene unidad
de mando supremo, unidad en todas las ramas legislativas, administrativas
de justicia y políticas que tienen vigencia para todo el espacio geográfico
nacional; se divide en entidades territoriales que gozan de autonomía ad-
ministrativa y financiera para gestión. Los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas son entidades territoriales y se gobier-
nan por autoridades propias, elegidas por votación popular. Las funciones
básicas de estas autoridades locales son administrativas, de planeación, de
prestación de servicios y de promoción de la participación ciudadana.
El departamento es una entidad territorial que ejerce funciones
administrativas de coordinación, complementariedad de la acción
municipal, intermediación entre la Nación y los municipios, y
prestación de determinados servicios. Es autónomo en la admi
nistración seccional, la planificación y promoción del desarrollo
económico y social en su territorio, y su administración estará
a cargo del gobernador. Al ser intermediario, debe administrar y
distribuir los recursos cedidos por la Nación a través del situado
fiscal, apoyar y promover las políticas nacionales entre los municipios
de su jurisdicción y responder por la acción municipal ante la Nación.
La entidad fundamental de la división política administrativa colombiana
actual es el municipio; la Ley 136 de 1994 en su artículo 3 señala que son
sus funciones: prestar los servicios públicos que determina la ley; ordenar
el desarrollo del territorio y construir las obras que demande el progreso
3 La cursiva es nuestra.
4 El municipio está amparado por el Código de régimen municipal colombiano (Ley 136 de 1994;
Ley 177 de 1994 y Ley 617 de 2000), el Régimen fiscal y financiero municipal (Ley 610 de
2000; Ley 42 de 1993; Ley 819 de 2003; Ley 863 de 2003), el Régimen contractual (Ley 80 de
1993), Régimen disciplinario (Ley 190 de 1995; Ley 734 de 2002), Régimen de inhabilidades e
incompatibilidades (Ley 821 de 2003), Régimen de carrera administrativa (Ley 443 de 1998 y Ley
909 de 2004), Régimen del ordenamiento territorial (Ley 338 de 1997 y de 902 de 2004), los
mecanismos de participación ciudadana (Ley 134 de 1994), el Régimen de veedurías ciudadanas
(Ley 850 de2003) y el Sistema nacional de transferencias (Ley 715 de 2001).
Dificultades de la descentralización
Los expertos en el tema plantean que la descentralización en Colombia
ha asignado nuevas responsabilidades a los gobiernos locales y ha modificado
entidades nacionales encargadas previamente de su cumplimiento, en especial
en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico.
De esta manera se ha fomentado la legitimidad política de los gobiernos
locales y se ha dispuesto de importantes recursos para apoyar su gestión. Este
es un rasgo especialmente importante en el caso colombiano, donde la par-
ticipación de las transferencias a las regiones se acerca al 50% de los ingresos
corrientes de la Nación (Maldonado, 2000). Así mismo, este proceso se ha
centrado principalmente en la distribución de funciones y de transferencias en
materia de política social y de provisión de servicios públicos.
Restrepo y Cárdenas (2004) plantean que la descentralización ha traído con-
sigo varias tensiones que animan la nueva geografía de las relaciones al interior
de la nación. Por una parte, una mayor autonomía de los entes territoriales
del centro, es decir, más participación de la riqueza nacional, mayor libertad
de asignación local de los recursos transferidos, protagonismo en asuntos de
interés nacional y autodeterminación en perfiles de desarrollo local. En la otra
dirección pugnan fuerzas importantes que justifican recortar transferencias,
intervenir los modelos de gestión local, recentralizar recursos y supeditar las
agendas locales a las centrales.
7 La Procuraduría General de la Nación y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia –Unicef–
realizaron un estudio en 2005 denominado La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los
planes de desarrollo departamentales y municipales: una mirada a la planeación local en favor de
los niños, las niñas y los adolescentes. Según ese documento, las leyes, normas y acuerdos asumidos
por Colombia son: Convención Internacional de los Derechos del Niño (aprobada por la Ley 51 de
1981), Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social (1995), Declaración de los Derechos del Niño
(1959), Declaración del Milenio –aprobada en la Cumbre del Milenio de la Naciones Unidas (2000)–,
Declaración aprobada en sesión especial de la Asamblea General de la ONU a favor de la infancia
(2002), Constitución política de Colombia, Art. 44 (Derechos de la niñez), Ley 715 de 2001, que
define las normas orgánicas en materia de recursos y competencias para organizar la prestación de
servicios de educación, salud y servicios públicos y domiciliarios; Ley 100 de 1993 –por medio de la
cual se crea el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), y se establecen normas para
la planeación y el monitoreo de la salud en las entidades territoriales–, Ley 854 de 2002, sobre la
protección integral de la Familia; Ley 9 de 1979, por la cual se dictan normas para la protección de
la niñez y se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar; Circular 18 de 2004, en la cual
se definen las directrices para el Plan de Atención Básica (PAB); Decreto 1137 de 1991, sobre el
Sistema Nacional de Bienestar Familiar; Decreto 2309 de 2002, que define el Sistema Obligatorio
de Garantía de la Calidad de la Atención en Salud; Acuerdo 244 de 2002 del Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud, CNSSS; Decreto 2131 de 2003, por medio del cual se reglamenta la
atención en salud a la población desplazada por la violencia; Acuerdo 290 de 2005 del Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud, por el cual se define la distribución de los recursos Fosyga
para la ampliación del Régimen Subsidiado; Acuerdo 229 del Consejo Nacional de Seguridad Social
en Salud, que define actividades y presupuesto de las actividades de promoción y prevención del
régimen subsidiado.
10 Entre las que se encuentra la reducción de la mortalidad materna evitable, reducir la incidencia
de sífilis congénita y la incidencia de embarazos en adolescentes.
11 Por Hogares Infantiles: 125 mil niños por año, lo que significa una cobertura cercana al 2% de
la población menor de 6 años. Lactantes y preescolares: el número de beneficiarios en los dos
últimos años está por el orden de los 20.000 niños. Materno infantil: en 2005 el ICBF logró
atender a 206.857 beneficiarios del programa, lo cual significó un aumento cercano al 5%
respecto al año anterior. Hogares comunitarios de bienestar: 844.167 en 2005. Respecto del
total de menores de 6 años en el último año, la población atendida representa una cobertura de
15,3% que, aunada al grupo atendido a través de los hogares infantiles del ICBF, implica una
participación de la entidad al cuidado de la primera infancia cercana al 17% de la población
total en esa fase del ciclo de vida.
12 En relación con el grupo poblacional objeto, el ICBF cuenta con otros programas de protección
especial dirigidos a niños con discapacidad, en situación de abandono o en peligro.
13 Ver al respecto el Programa de capacitación a distancia para el desarrollo social, del Instituto Mexicano de
Desarrollo Social.
14 La selección de municipios con experiencias exitosas estuvo amparada por los siguientes criterios
establecidos por nuestra mesa de trabajo:
1. Inclusión del tema de primera infancia en el plan de desarrollo; se entiende como la voluntad
política de posicionar la primera infancia e intervenir las principales problemáticas o situaciones
que afectan a esta franja poblacional.
2. Evidencia de intervención e inversión en la primera infancia; se refiere al desarrollo de programas,
proyectos o acciones dirigidas a intervenir las principales problemáticas o situaciones que afectan
a niñas y niños en este ciclo de vida.
Por otra parte, pudimos ver que muchos de los programas y proyectos de
primera infancia están a cargo de personas-funcionarios y no de las institu-
ciones o sectores, corriendo el riesgo de que cuando hay remoción de cargos,
los programas pierdan fuerza, sea por empalme o por la falta de interés de los
nuevos funcionarios. Hacemos la claridad al respecto, porque hay diferencia
entre un funcionario que llega a una institución en la cual el tema es una
prioridad y, por tanto, es su obligación mantenerla, a aquel funcionario que
tiene la prioridad, sin que ella esté formalizada dentro de la institución. Uno
de los municipios atento a este problema nos mostró una estrategia de trabajo
realmente novedosa para generar sostenibilidad, y es cuando la comunidad y
los funcionarios se empoderan del desarrollo de los programas y proyectos de tal
manera que empiezan a generar procesos de demanda a los alcaldes que llegan
con el fin de que los proyectos, de los cuales son beneficiarios, sean mantenidos
y mejorados. En otras palabras, lograron que la comunidad y la sociedad civil,
de la mano de sus funcionarios, se apropiaran del desarrollo de su contexto
local y terminaran generándolo y sosteniéndolo.
Conclusiones y recomendaciones
Veeduría ciudadana
v Se debe propiciar y respetar la participación ciudadana (niños y niñas, padres,
miembros de la familia y de la sociedad civil) en el diseño, implantación y
evaluación de la política pública de primera infancia.
v La veeduría ciudadana puede convertirse en un elemento clave en la evalua
ción y mejoramiento de la calidad de las diferentes modalidades: quiénes
mejor que las familias, las comunidades y los mismos niños para indicar qué
tanta utilidad ha tenido una modalidad o programa. Hay que empoderar a las
comunidades en esta función, darles elementos técnicos y de conocimiento
para que hagan una veeduría constructiva, que permita, a la vez, apropiarse
de los servicios y hacer sus aportes para un mejor funcionamiento.
Sistemas de información
v Se requiere desarrollar un sistema de información que posibilite realizar
seguimiento a la situación del desarrollo de la primera infancia en el país
y en cada uno de los municipios; será pertinente utilizar un conjunto de
indicadores definido y que establezca claramente las fuentes y mecanismos
de recolección de la información.
La evaluación debe:
1 Garantizar resultados que den cuenta de la calidad del bienes
tar infantil, del ejercicio de los derechos de la infancia y la
comprensión por parte de las familias usuarias de los progra-
mas de desarrollo infantil, de la importancia de las pautas de
crianza.
2 Garantizar resultados de proceso, que midan en el tiempo
el impacto y la efectividad de los programas en la población
infantil beneficiaria.
3 Utilizar los resultados del seguimiento en el desarrollo de las
intervenciones.
4 Permitir a los actores SNBF, partícipes en desarrollo de las
modalidades de atención, intervenir en el proceso de acuerdo
con los estándares y lineamientos diseñados y definidos.
5 Desarrollar el componente de análisis orientado a identificar
situaciones críticas y proponer correctivos mediante nuevas
estrategias y nuevas decisiones frente a la ejecución de los
lineamientos.
Los planes, programas, proyectos y acciones orientadas a
propiciar pautas de crianza adecuadas deben ser evaluados
de forma cuantitativa y cualitativa e incluir la participación
de la comunidad y de agentes externos (técnicos de diferentes
entidades). Los resultados deben tenerse en cuenta para ajustar
los programas y optimizar su eficacia.
Investigación
Entendida como proceso de construcción colectiva de nuevos
conocimientos socialmente relevantes para incidir en la transfor-
mación de la realidad familiar, la investigación debe ser insumo
para la formulación de la política de infancia y familia. Debe servir
para mejorar la calidad de la atención brindada y la planeación
de nuevos programas, acordes con las características locales.
*
Agradecemos la colaboración de la psicóloga María Francisca Concha Perdomo en la elaboración
de esta guía.
• Posparto
La llegada del bebé implica cambios significativos para la pareja; la familia se
amplía y debe reorganizarse para atender de manera adecuada a las demandas del
bebé y de los demás miembros. Es el momento de poner en práctica los acuerdos
realizados antes de la gestación y durante esta, con respecto al cuidado del bebé
y la orientación de su crianza.
Los cuidados durante el posparto garantizan el seguimiento de la salud de la madre
y el niño, favorecen la valoración de la salud del recién nacido, garantizan la toma
de decisiones oportunas con respecto a la salud de la madre y el niño, reducen las
muertes maternas y neonatales, apoyan la lactancia materna, favorecen el retorno
de la pareja a la vida cotidiana y la adaptación de la familia a la presencia de su
nuevo miembro.
La nutrición
Deben incluirse, además de la lactancia materna, acciones orientadas a una ade
cuada nutrición, construcción de hábitos alimentarios saludables, educación
nutricional, prevención y protección específica frente a la deficiencia
de micronutrientes, con especial atención de hierro y vitamina A,
vigilancia del estado nutricional de los niños, prevención y el control
de intoxicaciones alimentarias; garantizar que los niños consuman
alimentos seguros e inocuos, vincular a los niños con déficit nutri-
cionales y con carencias específicas en programas especiales.
Alimentación y nutrición
a) Ampliar y optimizar los programas nutricionales con enfoque integral de nu-
trición, salud y educación, atendiendo a las enormes dificultades económicas
de numerosas familias y lo fundamental de una adecuada alimentación en el
desarrollo integral de los niños y niñas.
b) Propiciar programas de orientación nutricional y de manejo de los ingresos
familiares para mejorar la alimentación de los niños y niñas en las familias.
Introducción
En los últimos años la promoción del desarrollo y calidad de vida durante la
primera infancia –etapa del ciclo de vida comprendida entre el nacimiento y los
seis años de edad– ha tenido un reconocimiento creciente en la agenda pública
internacional. Este hecho se ha dado gracias a las acciones de un selecto grupo
de actores y organizaciones internacionales, entre las que se encuentran el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización de Estados
Americanos OEA, Unesco y Unicef, que han evidenciado los beneficios de invertir
en la primera infancia como una estrategia orientada al desarrollo humano y a
la lucha contra la pobreza.
Este contexto internacional explica de manera parcial el proceso reciente
(2003-2007) de posicionamiento de la primera infancia como un tema social-
mente relevante dentro de la agenda pública colombiana, en el cual participaron
organizaciones no gubernamentales, instituciones estatales con competencia en
el tema, universidades y grupos de investigación –entre ellos el Observatorio
1 Una versión preliminar del este texto fue presentada en el Primer Coloquio Internacional “Análisis y evaluación
de las políticas públicas en Colombia: experiencias, teorías y métodos de debate”, realizado en la Universidad
Nacional de Colombia, sede Bogotá D.C., los días 5 y 6 de diciembre de 2007.
Antecedentes
En Colombia el interés por la de primera infancia ha transitado entre las
agendas públicas coyunturales e institucionales (Meny & Thoening, 1985),
hecho que explica su visibilidad durante algunos períodos y su desaparición de
los ámbitos de debate durante otros. En este sentido, no se trata de un asunto
nuevo que deba ser reconocido por los actores políticos, lo cual no significa que
haya ganado el lugar de prioridad que merece.
1 El límite de edad de los niños y niñas que acceden a estos programas lo define cada país, de
acuerdo con su normatividad.
Figura 1
Componentes de la atención integral
para la primera infancia
generan generan
2 En teoría, la modalidad FAMI debe atender al grupo de niños y niñas más pequeños, y la modalidad
tradicional a los niños mayores de dos años y menores de cinco, pero en la modalidad tradicional
en ocasiones participan niños y niñas menores de dos años, aunque en menor proporción.
3 Las posibilidades de conformar y fortalecer las estrategias de mayor calidad de estos hogares
comunitarios tradicionales depende, por ejemplo, de las capacidades presupuestales e infraes
tructurales de los municipios; de este modo, municipios con fuentes de financiación, como
recursos de libre inversión y apoyo de empresas privadas, cuentan con mayores oportunidades
de mejorar esta oferta de atención para los niños y las niñas.
Programa
Población
Modalidad
Lactantes y preescolares Niños y niñas entre 3 meses y 5 años.
HCB familiares y grupales Niños y niñas entre 0 y 6 años, idealmente de los niveles 1
y 2 del Sisben. En casos excepcionales, en los municipios
que no cuentan con el nivel de transición, se atienden
niños de hasta 7 años.
HCB múltiples Niños y niñas menores de 5 años.
Hogares infantiles Niños y niñas entre 6 meses y 5 años que presentan riesgos
en su crecimiento, desarrollo y socialización, ocasionados
por privaciones afectivas o socioculturales, debidas a la
ausencia de sus padres o acudientes durante el día por sus
ocupaciones laborales.
Jardines comunitarios Niños y niñas entre los 2 y los 5 años de edad, de los sec-
tores más vulnerables de la población.
HCB Familia, Mujer e Mujeres gestantes, madres lactantes y niños y niñas meno-
Infancia FAMI res de dos años, idealmente de los niveles 1 y 2 del Sisben.
Educadores-
Programa Población Propósito Infraestructura
Formadores
Promover el desa
rrollo integral de los
niños y niñas en sus
Infraestructura
Niños aspectos biológico,
del MEN; cole- Profesionales
y niñas cognoscitivo, psico-
Preescolar gios privados en educación
de 5 y 6 motriz, socio-afectivo
con infraestruc- preescolar.
años. y espiritual, a través
tura propia.
de experiencias de so-
cialización pedagógi-
cas y recreativas.
Fuente: Elaborado a partir de Educación, compromiso de todos (2006).
70%
65%
60%
51%
50%
40%
20%
12%
10% 7% 8%
3% 2%
1%
0%
Asiste a un hogar Con su padre Con su padre Al cuidado de Al cuidado de Al cuidado de un
comunitario, guardería o madre o madre un pariente de una empleada pariente menor
o preescolar en casa en el trabajo 18 años o más o niñera de 18 años
Gráfica 1
Atención recibida por niños y niñas menores de cinco años por deciles de ingreso
Familias Familia
más ricas más pobres
Asiste a un hogar comunitario, guardería o preescolar 51% 25%
Con su padre o madre en casa 26% 65%
Con su padre o madre en el trabajo 3% 1%
Al cuidado de un pariente de 18 años o más 12% 7%
Al cuidado de una empleada o niñera 8%
Al cuidado de un pariente menor de 18 años 2%
Total 100% 100%
100%
90%
80% 86%
70% 63%
60%
50%
40%
30%
20%
20%
10%
10% 7% 6% 7%
1%
0%
Hogar Comunitario Guardería o Jardín Otra guardería, Guardería,
de Bienestar Familiar ICBF o DABS preescolar o jardín preescolar o jardín
oficial privado
Gráfica 2
Acceso a programas de atención y educación
para la primera infancia por deciles de ingreso
Familias Familia
más ricas más pobres
Hogar Comunitario de Bienestar Familiar 1% 63%
Guardería o Jardín ICBF o DABS 7% 10%
Otra guardería, preescolar o jardín oficial 6% 20%
Guardería, preescolar o jardín privado 86% 7%
Total 100% 100%
Cuadro 3
Modalidades y entornos educativos
del convenio interinstitucional ICBF-MEN
Educadores-
Modalidad Población Propósito
Formadores
Entorno Niños y niñas Desarrollo Los padres asumen
familiar que no pueden autoestima, el rol de educadores
acceder a HCB o adquisición por ser actores claves
jardines infantiles. de destrezas y en el proceso de
habilidades. socialización.
Entorno Niños y niñas Promover el desa Las madres comunita
comunitario que actualmente rrollo de competen- rias que recibirán infor-
asisten a HCB en cias, aprendizajes mación para garantizar
zonas urbanas. variados y en- un entorno saludable.
riquecedores.
Entorno Niños y niñas no Brindar educación Los oferentes privados
institucional cobijados por las inicial, salud, (docentes profesionales)
otras modalidades. nutrición, con capacidad instalada
recreación, cuidado y experiencia.
afectivo y social.
Fuente: Información extraída de la presentación del Ministerio de Educación Nacional,
Política educativa para la primera infancia, en el marco del Tercer foro
internacional de primera infancia, Medellín-Colombia. 2007.
Conclusiones
v Colombia ha construido una definición de educación inicial y de programas
de atención para la primera infancia que supera la histórica distinción entre
educación y cuidado como dos propósitos distintos de las intervenciones
dirigidas a los niños y niñas menores de seis años. No obstante, la oferta
actual de programas no ha integrado esta definición.
v El Estado colombiano ha reconocido la educación inicial como un derecho
impostergable de la primera infancia; sin embargo, sólo se reconoce como
un derecho constitucional un grado obligatorio de educación preescolar.
Por esta razón, la política educativa no se ha comprometido con la amplia-
ción de la oferta para niños y niñas de tres y cuatro años. Entonces, se hace
urgente un nuevo marco jurídico que permita hablar de educación inicial
para todos ellos.
v La educación inicial en Colombia sigue reproduciendo grandes desigualdades
e inequidades: los niños y niñas históricamente excluidos acceden a los
programas de atención y cuidado de más baja calidad. Así mismo, el acceso
a los programas de atención y educación para la primera infancia en el país
está restringido para los niños y niñas menores de cinco años que habitan las
zonas rurales y para aquellos que pertenecen a las familias más pobres.
v La diversidad de programas y modalidades de atención y educación para la
primera infancia se caracteriza por una disparidad de calidades.
v La educación inicial muestra una continuidad al pasar de modalidades de
educación no formal a otras formales de baja calidad; y muestra una ruptura
que tiende a diferenciar al niño o niña (que asiste al jardín, HCB) del alumno
(que va a la escuela).
v El actual convenio MEN-ICBF, a través de su estrategia de atención integral
en tres modalidades, deja sin resolver problemas históricos de reproducción
de la desigualdad y oculta la obligatoriedad del Estado frente a la educación
de los niños y niñas más pequeños. Al mismo tiempo, no se hace una apuesta
política, clara y contundente frente a la modalidad de Hogares Comunitarios
del ICBF, hecho que traduce, en la práctica, que los niños y niñas menores
de seis años no se reconozcan como sujetos titulares de derechos, sino como
objetos de intervenciones asistencialistas.
Congreso de Colombia. (2006). Ley 1098 de 2006 por la cual se expide el Código
de la Infancia y la Adolescencia. Bogotá.
Atención integral 7, 30, 43, 56, 73, 74, 79, 83, 88, 89, 90, 91, 92, 96, 100, 101,
106
Derechos de supervivencia 41
Desarrollo local 30, 32, 38, 39, 48, 49, 50, 52, 54, 55, 56, 59, 60, 82
Educación infantil 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 24
Educación inicial 7, 9, 42, 52, 56, 59, 83, 87, 88, 89, 90, 93, 96, 100, 103, 104,
105, 106
Equidad/inequidad 8, 9, 12, 14, 15, 18, 36, 49, 81, 84, 87, 96, 100, 105, 106
Feminismo 18, 19
Guardería 13, 16, 17, 18, 21, 24, 25, 88, 97, 98, 99
Hogar Comunitario, HCB 79, 84, 91, 92, 94, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 104,
105, 106
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, 9, 31, 40, 42, 43, 44, 50, 55,
56, 74, 79, 83, 91, 92, 94, 95, 96, 99, 101, 103, 104, 105, 106
Ministerio de Educación Nacional, MEN 9, 36, 82, 83, 91, 96, 97, 103, 104
Municipalización 8, 52, 54
Pobreza 7, 14, 15, 17, 18, 22, 26, 29, 49, 50, 77, 91, 95
Política social 14, 35, 38, 47, 79, 82, 87, 89, 91
Posparto 8, 69, 70
Preescolar 13, 16, 21, 23, 42, 43, 81, 90, 91, 93, 96, 97, 98, 99,
100, 101, 106