BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos.

São Paulo: Saraiva, 2016.

Capitulo 3. Politicas públicas ambientais

A medida que os problemas ambientais foram surgindo os Estados-nações começaram

a se preocupar com o meio ambiente. Antes da revolução industrial, a gestão ambiental dos
Estados era motivada pela escassez de recursos, após esse período, com emissão de poluentes
intensiva na atmosfera decorrente da atividade econômica causando impactos ambientais
significativos, as ações governamentais passaram a ser pontuais e corretivas. Na década de
1970, os governantes de diversos países criam politicas públicas para tratar das questões
ambientais.

Politica pública ambiental é um conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de

ações que o Poder público utiliza para preservar o meio ambiente garantindo a população um
ambiente ecologicamente equilibrado. A gestão ambiental pública é direcionada por meio de
politicas públicas de diversas finalidades quer de prevenção de problemas ambientais quer de
intervenção para recuperar os danos aos recursos naturais. Os instrumentos de politica pública
podem ser explícitos, criados para um fim ambiental específico; ou implícitos, embora criados
para outras finalidades, indiretamente, produzem efeitos ambientais.

Os instrumentos de politica publica ambiental explícito podem ser de comando e

controle, econômicos e outros. Os instrumentos de comando e controle, ou de
regulamentação direta, em que o poder público no exercício do seu poder de policia impõe
restrições, proibições e obrigações legais sobre os indivíduos e as organizações a fim de
controlar ações que degradam o meio ambiente e influenciam o bem estar da sociedade. Já os
instrumentos econômicos, visam interferir no comportamento das pessoas e das empresas
relacionado ao meio ambiente no qual o Estado define com quem ficarão os benefícios ou os
custos resultantes da atividade humana. Mais adiante perceber-se que esses dois gêneros de
instrumentos produzem efeito imediato enquanto que outros como educação ambiental e
desenvolvimento tecnológico e científico produzem efeito à longo prazo.

Esses gêneros se subdividem em ações mais especificas. Dentre os instrumentos de

comando e controle estão os padrões de concentração de poluentes, são eles: padrões de
qualidade ambiental, padrões de emissão e padrões tecnológicos. Os padrões de qualidade
ambiental determinam uma medida de concentração de poluente permitido na biosfera. Por
exemplo, em relação à qualidade do ar, no Brasil, através do programa PRONAR (Programa
Nacional de Controle da Qualidade do Ar) são fixados limites máximos toleráveis (primário) e
níveis desejados (secundários) de emissão de poluente no ar atmosféricos, como dióxido de
enxofre, fumaça, partículas em dispersão ou inaláveis; se tais limites forem ultrapassados a
saúde humana estará em risco. Enquanto esse é uma média geral, os padrões de emissão
estabelecem uma quantidade máxima para cada tipo de poluente e sua correspondente fonte
poluidora, que pode ser fixa como fábricas, lojas, etc; ou móvel como os carros, caminhões,
etc. Embora esses dois instrumentos estejam vinculados, são de difíceis determinações por
sofrerem influencias de aspectos geográfico e climático do meio ambiente que interfere no
diagnóstico ambiental.
 Outro padrão que visa controlar a poluição é o tecnológico, nele o Estado pode
determinar a tecnologia (termo referente a aspectos físicos como máquinas, equipamentos até
práticas administrativas e operacionais) utilizada para alcançar o nível de poluição desejado de
uma fonte poluidora, bem como, a padronização entre os agentes produtivos de um mesmo
segmento. As dificuldades de definição desse padrão podem está na constante evolução das
tecnologias ou no acesso privativo de quem as desenvolve, sendo assim nem sempre a melhor
tecnologia para determinada atividade está disponível para uso dos agentes produtivos. Tendo
em vista esse fato, a determinação do padrão tecnológico se dá com base em dois critérios: o
de Melhor Tecnologia Disponível (BAT – em inglês, Best Available Technology) relaciona a
atividade desenvolvida pela unidade produtiva com a tecnologia disponível; e o de Melhor
Tecnologia Disponível que não Acarreta Custos Excessivos (Batneec – em inglês, Best Available
Technology not Entailing Excessive Cost) visa escolher a tecnologia disponível de melhor
desempenho com um custo adicional de implantação que não comprometa a situação
financeira do empreendimento.

Ainda em relação aos instrumentos de comando e controle, teremos proibições e

estabelecimento sobre a produção, comercialização e uso de produtos e processo prejudiciais
ao meio ambiente, como por exemplo, restrições quanto ao uso de determinados agrotóxicos
nocivos a saúde humana e ao meio ambiente utilizados na produção agrícola; a prática de
licenciamento ambiental para instalação de empreendimentos e atividades potencialmente
poluidoras dentro dos ditames legais; o zoneamento ambiental que busca compatibilizar as
atividades socioeconômicas com as fragilidades e potencialidades de cada espaço ambiental
com o intuito de promover o equilíbrio dos recursos naturais e o desenvolvimento sustentável;
e por fim restrições quanto ao uso do solo, como por exemplo, em áreas de proteção de águas
subterrâneas, ou áreas de preservação ambientais permanentes.

Os instrumentos de gênero econômicos se dividem em fiscais e de mercado. Em

relação ao primeiro, o setor público através de aplicação de tributos ou subsídios transfere
recursos para o setor privado. No que diz respeito aos subsídios ambientais o governo dá
assistência financeira as organizações privadas para incentivar práticas ambientais ou
minimizar agressões ao meio ambiente decorrente da atividade econômica. Por exemplo, o
subsídio pode ser uma forma de compensação aos proprietários de terras pela restrição do uso
do solo, uma vez que algumas atividades econômicas são restritas ou mesmo proibidas em
determinados locais a fim de garantir sua preservação. Quanto aos tributos ambientais, o
Poder Público arrecada impostos, taxas, contribuição de melhorias de aspecto ambiental aos
agentes privados.

Os impostos e as taxas são espécies tributárias na qual a primeira o fato gerador

independe da atividade estatal especifica relativa ao contribuinte, enquanto, a outra o fato
gerador decorre da atuação do Estado no exercício regular do poder de polícia (disciplinar as
atividades individuais em benefício da coletividade); ou na prestação ao contribuinte, ou
colocação à disposição deste, de serviço público específico e divisível. Os impostos financiam
serviços públicos indivisíveis (segurança pública, higiene, saúde pública) e as taxas financiam
serviços públicos divisíveis destinados a um indivíduo ou grupo específico. Por exemplo,
impostos ambientais são alíquotas sobre produtos de acordo com o grau de impacto
ambiental a fim de inibi a produção e o consumo deste e induzir a procura de produtos mais
benéficos ao meio ambiente, e taxas ambientais sobre a utilização de serviços públicos de
coleta e tratamento de esgoto. Outra espécie de tributo é a contribuição de melhoria que em
virtude dos custos das obras públicas que promovam a valorização de imóveis ao seu redor,
por exemplo, quando o governo realiza uma obra de melhoria na mobilidade urbana, como
asfaltar as ruas, estará impulsiona a valorização de empreendimentos e casas próximos dessa
localidade. Tal tributo não é muito usual. As multas decorrentes do não cumprimento das
politicas de comando e controle, embora não sejam consideradas como espécie de tributo,
resultam em receitas fiscais.

Analisando o comportamento do mercado se percebe as implicações da carga

tributária sobre os agentes poluidores e a sociedade. O desenvolvimento da atividade
econômica envolve custos internos, pagos pela empresa e os custos sociais, também
decorrentes da produção, que recaem sobre a sociedade. Os custos sociais ou externalidades
negativas são ações provenientes dos agentes econômicos que atuam no mercado provocando
impactos sobre o bem-estar de terceiros, pessoas que não participam do processo de
produção e consumo. A poluição de rios gerada pelo despejo de resíduos industriais é um
exemplo de externalidade negativa incorrido pela empresa aos usuários do rio, resultando não
apenas em riscos a saúde humana e ao meio ambiente, como também, repassando os custos
para tratar a água e torna-la apropriada para o uso ao consumidor no sistema de preços.

Nesse caso, o governo pode interferir no mercado aplicando politicas públicas de

comando e controle, para força a internalização dos custos sociais a produção, obrigando a
empresa poluidora a eliminar ou reduzir a poluição; ou pode, também, por meio dos
instrumentos fiscais aplicar os impostos ambientais (ou pigouvianos) de modo a internalizar os
custos sociais no sistema de preço do poluidor, afetando a demanda pelos produtos e a
aferição dos lucros. Em ambas as opções de atuação do governo, o nível de degradação
ambiental diminui à medida que o nível de produção cai. A depender da estrutura de mercado
da economia, é o poluidor quem paga os impostos ambientais (princípio do poluidor-pagador);
porém em se tratando de monopólio ou oligopólio, por serem formadoras de preço no
mercado, repassam ao consumidor o dispêndio com esses impostos.

Na aplicação do princípio do poluidor-pagador o Estado tem por objetivos gerar a

receita para cobrir os custos com os serviços públicos ambientais impedindo que a sociedade
arque com os custos sociais da produção; e interferir na atividade empresarial estimulando ou
desestimulando determinados comportamentos dos agentes econômicos relativo ao meio
ambiente. O primeiro objetivo é de natureza fiscal e o segundo extrafiscal, geralmente um
implica no outro, por exemplo, cobrança de impostos sobre produtos que geram resíduos
tóxicos, além de gerar receita para custear a gestão pública no manuseio adequado desse
resíduo, o consumo desse tipo de produto é desestimulado.

Em relação aos instrumentos econômicos de mercado, estes têm efeito sobre agentes
privado que atuam em mercados regulados pelo Estado. São eles, a saber: permissões de
emissões transferíveis, sistema deposito-retorno, sustentação de mercados de produtos
ambientalmente saudáveis, e o poder de compra o poder público. O primeiro se refere à
compra e venda de créditos ou permissões de liberação de poluente pela empresa poluidora
dentro dos limites permitidos de poluição fixados pelo governo na região ou país (padrões de
emissão). Uma empresa que conseguiu reduzir seu nível de poluição pode vender o excedente
no mercado de títulos, e as que quiserem aumentar a emissão terão que comprar título ou
créditos de outras empresas. Para que tal prática seja efetivada, além dos padrões de
permissões estabelecidos pelo governo, é necessário um órgão ambiental fiscalizador para
medir os níveis de poluição emitidos e comercializados entre os agentes privados e determinar
metas de redução.

O sistema de deposito-retorno, outro instrumento de mercado, consiste em depositar

um valor adicional nos preços de produtos, que produzem resíduos de difícil tratamento, no
qual quando for adquirido pelo consumidor, esse será reembolsado se após o uso tais
produtos retornarem aos postos de coleta adequados. Esse instrumento é muito utilizado da
gestão de resíduos de bens como pilhas, garrafas plásticas e de vidro de refrigerantes, pneus,
embalagens de agrotóxico, entre outros.

Há varias formas do governo dá suporte ao mercado de produtos ecologicamente

corretos (um instrumento de mercado), como através da redução de impostos sobre esses
produtos, outra forma é a adoção da politica de Responsabilidade Estendida do Produtor (EPR-
em inglês, Extended Producer Responsability) em que o produtor ou comerciante é
responsabilizado pelo produto mesmo após o consumo. A finalidade disso, é que o produtor
pense em processos ambientais desde o desenvolvimento do produto até a sua destinação
final.

E para fechar o rol de instrumentos econômicos de mercado, o uso do poder de

compra do poder público com exigências ambientais pode contribuir para diminuir os
impactos ambientais provocados pelo desempenho das atividades da própria máquina estatal;
para incentivar as empresas que desejam contratar com o setor público a buscarem
alternativas ambientais em seus negócios e se adequarem as exigências e critérios
estabelecidos, por exemplo, em licitações públicas sustentáveis; e para ser uma modelo nos
aspectos ambientais perante as organizações e a sociedade civil.

O quadro abaixo compara os dois gêneros de politicas ambientais apresentados

ressaltando as vantagens e desvantagens de cada um deles com o intuito analisar a eficiência e
a aplicabilidade desses instrumentos.

Instrumentos de Comando e Controle Instrumentos Econômicos

 Induz um comportamento mais
 As regulamentações quando bem dinâmico por parte dos agentes
elaboradas e atualizadas tende a privados;
estimular inovações que reduzem os  É mais eficiente para alcançar
Vantagens

custos ambientais e permite o uso resultados, por gerar custos menores as

eficiente dos recursos;
 É um fator de competitividade das
empresas internamente, quando rumam
a inovações e internacionalmente,
quando as exigências e sofisticações se
universalizam.
empresas;
 Os tributos geram receita para o
governo investir no meio ambiente, e
evita os gastos para reparar a
degradação ambiental provocada pelas
empresas e consumidores.
  A dificuldade de definir tributos justos e
 Gerar um comportamento tendencioso eficazes, considerando-se as
entre as empresas ao se acomodarem, especificações de cada setor econômico,
Desvantagens
em relação ao desempenho ambiental, e o tipo de produto (elástico ou
quando todas as exigências e obrigações inelástico) a ser taxado. Tendo assim,
forem atendidas. uma função mais arrecadadora que de
 Sua eficácia depende de um aparato estimuladora a comportamentos
institucional oneroso que afeta as desejáveis.
empresas e a sociedade.

Percebe-se que as vantagens de cada tipo de instrumento podem ser discutíveis uma
vez que apresentam desvantagens também, ou seja, não dá para adotar uma em detrimento
da outra. Além disso, politicas públicas implícitas servem como base para a efetividade dos
instrumentos explícitos, no entanto, ocorrem conflitos entre elas, geralmente. Numa politica
ambiental pública sólida deve-se buscar aproveitar ao máximo cada instrumento combinando-
os de forma a considerar os efeitos pretendidos a fim de preservar o meio ambiente sem
comprometer a competitividades das empresas; e de estimular práticas ambientais nas
empresas.

Outros instrumentos com implicações à longo prazo, que possibilitam a promoção de

novas e melhores práticas ambientais, são o desenvolvimento cientifico e tecnológico e a
educação ambiental ou socioambiental. No que diz respeito às inovações tecnológicas, são
ideias e soluções ambientais pensadas para o produto, os processos produtivos, ou as práticas
organizacionais. Tais inovações aumentam a eficiência dos recursos produtivos e reduz a
poluição, no entanto a prática desse instrumento numa organização depende de fatores
interno e externos. Além do incentivo de pesquisa e desenvolvimento de tecnologias dentro
das organizações, é necessário fomentar a adoção de inovações tecnológicas e disponibilizá-las
a todas as empresas.

A educação ambiental foi apontada na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente (em Estolcomo, 1972) como instrumento de politica pública de extrema importância
para a conscientização da humanidade com relação ao meio ambiente, desde então vários
outros acontecimentos ocorreram com foco nessa temática. A carta de Belgrado é uma delas,
um documento que busca uma estrutura global para a educação ambiental, estabeleceu que a
meta da educação ambiental é desenvolver uma população consciente e atuante nas questões
ambientais. Outro documento, o Tratado de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis
e Responsabilidade Global, conceitua a educação ambiental como um processo contínuo de
aprendizagem para formação de uma população que propõe soluções, e não apenas denuncia
danos ambientais; e que promove mudanças internas (modificando hábitos e seu estilo de
vida) e em seu entorno, na comunidade. A educação ambiental pode ser conhecida por
socioambiental por alcançar varias dimensões (sociais, politica, econômica, culturais, ética,
democracia) com enfoque ambiental.