DÉFICIT PÚBLICO, DÉFICIT PRIMARIO Y DÉFICIT ESTRUCTURAL

El Presupuesto del Sector Público recoge sus planes de gasto y los ingresos
que espera obtener para financiar ese gasto. Si los ingresos y los gastos del
Estado son iguales, se dice que el presupuesto está equilibrado. Si gastos e
ingresos no son iguales, el presupuesto presenta un desequilibrio que
adoptará la forma de superávit (si los ingresos son superiores a los gastos)
o déficit (si los gastos son superiores a los ingresos). Como la situación de
déficit es la más habitual y la que más preocupa a los economistas, nos
centraremos en él. Por tanto, el déficit público es el desequilibrio
presupuestario que se produce cuando los gastos del Estado son mayores
que sus ingresos.

Un aspecto interesante del déficit es que para medir su importancia se

recurre a la proporción que representa con respecto al PIB: es decir, si a
día de hoy se dice que el déficit público español es del 5'8%, esto significa
que su cuantía representa un 5'8% del PIB español. Sin embargo, debemos
tener en cuenta que mientras que el PIB representa una medida de lo que
ingresa toda la economía en un año, el déficit representa una carga
específica del sector público. Es cierto que cuantificarlo con respecto al
PIB tiene su lógica, puesto que permite las comparaciones entre distintos
países y el PIB representa un límite máximo a la capacidad financiera del
Estado, pero debemos ser conscientes de que esta forma de medirlo
minusvalora su importancia (por ejemplo, si midiéramos el déficit con
respecto a los ingresos del Estado, podríamos movernos fácilmente en un
entorno del 20-25% de déficit, una cifra mucho más impresionante que la
del 6% que actualmente se maneja).

Por otro lado, conviene conocer ciertos componentes del déficit que son
mencionados muy a menudo por economistas y medios de comunicación:
Déficit primario: es el que se obtendría descontando el pago de los
intereses de la deuda pública. En la medida en que el pago de estos
intereses ya está comprometido, el déficit primario es el que resulta de
restar a los ingresos públicos el gasto público sobre el que el gobierno
tiene cierto margen de actuación. Por otro lado, el hecho de que el
presupuesto del sector público arroje un déficit primario es uno de los
factores a tener en cuenta para determinar si el volumen de deuda pública
es sostenible, como veremos en la próxima entrada (si un Estado presenta
un déficit primario persistente, su volumen de deuda pública no dejará de
crecer).
Déficit cíclico o coyuntural: es el que se produce en las fases recesivas de
los ciclos económicos, ya que los ingresos públicos disminuyen como
consecuencia de la caída de la actividad económica y el gasto público
aumenta como consecuencia de la activación de los estabilizadores
automáticos (gastos que aumentan automáticamente en determinadas
coyunturas, como las prestaciones de desempleo, que aumentan cuando
crece el paro).
Déficit estructural: es la parte del déficit que es independiente de la fase
del ciclo económico y que se debe a desajustes estructurales entre los
ingresos y los gastos públicos. Determinar qué parte del déficit es
estructural es vital para la economía española, puesto que los
compromisos contraídos con la Unión Europea en materia de déficit se
refieren al déficit estructural (incluido el límite de déficit que PP y PSOE
pactaron incluir en la Constitución). Incumplir estos compromisos puede
acarrear sanciones graves de la Unión Europea y la desconfianza de los
mercados financieros, con las consecuencias que eso tendría para el coste
de la deuda.

Para empeorar las cosas, determinar el déficit estructural de nuestra

economía es un proceso complejo y sujeto a estimaciones subjetivas. De
forma muy simplificada, este proceso sería el siguiente:

Se estima el PIB potencial, es decir, el PIB que alcanzaría la economía si se

utilizasen todos los recursos existentes en ella sin generar inflación. Este
último aspecto, que no se genere inflación, es muy importante, de manera
que el PIB potencial no es aquel que se alcanzaría de haber pleno empleo,
sino aquel que se obtendría si la tasa de desempleo del país fuese igual a
la NAIRU o tasa natural de desempleo, la tasa de desempleo por debajo de
la cual se generaría inflación. La NAIRU es un concepto desarrollado por
Milton Friedman y Edmund Phelps como crítica a las políticas fiscales
expansivas de los keynesianos (¿veis como comienzan a aparecer aspectos
subjetivos en la determinación del déficit estructural?).
Se calcula la diferencia entre el PIB potencial y el PIB real. Esta diferencia
se denomina brecha del PIB (output gap en inglés) y será mayor cuanto
mayor sea la recesión o la crisis en la que esté inmersa la economía.
Utilizando modelos estadísticos, se estima la sensibilidad de los ingresos y
los gastos públicos a los ciclos económicos (relacionando, por ejemplo, el
incremento del gasto en desempleo o el descenso de los ingresos
impositivos con las variaciones en la brecha del PIB).
Finalmente, a partir de las conclusiones obtenidas en el paso anterior, se
estima la parte del déficit público que no se corresponde con
componentes cíclicos o gastos extraordinarios de carácter temporal (como
podrían ser las ayudas a la banca). Es decir, se estima el déficit estructural,
que se obtendría con la siguiente expresión:
Déficit estructural = Déficit público - (factor estadístico x brecha del PIB) -
gastos extraordinarios
Si una economía crece a todo su potencial (es decir, si su PIB real es igual a
su PIB potencial), la brecha del PIB es igual a cero y todo su déficit será
estructural (en el caso de que no hubiera gastos extraordinarios, claro
está). Por el contrario, una gran brecha del PIB significará que hay una
gran parte de déficit coyuntural.

Como ya hemos mencionado, uno de los grandes problemas en el cálculo

del déficit estructural es la subjetividad que se filtra a lo largo de todo el
proceso. No existe una única metodología para el cálculo del PIB potencial
y la brecha del PIB, igual que no hay un criterio único para determinar cuál
es la tasa natural de desempleo de la economía (un concepto que, como
hemos visto, nació como crítica a la perspectiva keynesiana de la
economía, más proclive al gasto y a la intervención del Estado en la
economía). De hecho, España viene defendiendo desde hace tiempo una
metodología para el cálculo del déficit estructural diferente a la que utiliza
la Comisión Europea, ya que esta última le perjudica.

FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO

Lógicamente, si los ingresos no son suficientes para cubrir sus gastos, el

Estado tendrá que buscar distintas fórmulas para financiar el déficit. Las
más utilizadas son las siguientes:
Emitir deuda pública: el Estado recurre a la emisión de bonos para captar
el dinero de empresas y particulares. A los compradores de los títulos de
deuda pública les será devuelto el importe de su compra tras el plazo
estipulado en la emisión, y percibirán un interés periódico hasta que
llegue ese momento. En esta entrada ya vimos qué tipos de bonos emite
el Tesoro Público y de qué forma varía el tipo de interés a pagar en cada
emisión. Lógicamente, la deuda pública supone una carga para el Estado,
sobre todo si alcanza determinados niveles; de ello hablaremos en nuestra
próxima entrada.
Recurrir al banco central: consiste en que el banco central compre deuda
pública emitida por el Estado o que la cuenta que éste mantenga en su
banco central entre en descubierto (que se quede en números rojos, para
entendernos). Su principal inconveniente son sus efectos inflacionistas, ya
que aumenta la cantidad de dinero en circulación en la economía (no en
vano, los economistas y comentaristas económicos suelen referirse a esta
medida como darle a la máquina de hacer dinero). En todo caso, es una
medida que está vetada para el gobierno español desde que nació el euro,
ya que el Banco de España perdió sus principales competencias en favor
del Banco Central Europeo y éste prohíbe taxativamente en sus estatutos
prestar dinero a los estados.
Aumentar los ingresos públicos: la actuación más típica consistiría en
aumentar la presión fiscal (subir los impuestos), aunque sería muy
problemática por su impopularidad, por el efecto desincentivador que
puede tener subir los impuestos sobre la actividad económica y por el
retardo que se produciría entre la subida de los impuestos y el aumento
efectivo de la recaudación. Una alternativa a la que se ha recurrido en el
pasado es la privatización de empresas públicas (ingresos generados por la
enajenación de inversiones), pero las posibilidades de seguir recurriendo a
esta medida son cada vez menores en la medida en que cada vez quedan
menos empresas por privatizar.

LOS PELIGROS DEL DÉFICIT: EL EFECTO DESPLAZAMIENTO

La postura de los distintos economistas frente al déficit público varía

según la escuela a la que se adscriban. John Maynard Keynes defendió la
intervención del sector público para estimular la demanda a través del
gasto, aunque defendía la estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo
económico (es decir, defendía el déficit coyuntural como instrumento de
política económica pero no el déficit estructural sostenido en el tiempo).
Sin embargo, los economistas keynesianos defendieron el recurso a la
política fiscal con más ardor que el propio Keynes, pasando el sector
público a tener un objetivo dinamizador de la economía con carácter
permanente.

Los economistas liberales, por su parte, afirman que las políticas fiscales
expansivas no son aconsejables puesto que generan un desplazamiento de
la actividad económica privada. El efecto desplazamiento tiene lugar
cuando el gasto público, el déficit presupuestario o la deuda pública
reducen la inversión de las empresas. Este efecto puede producirse en dos
circunstancias:
Si los recursos de la economía son limitados, el gasto público puede
desplazar o expulsar a la inversión privada. Para que esto ocurra, la
economía debe encontrarse en una situación de pleno empleo de los
recursos o en la que la brecha del PIB se acerque a cero.
Si la deuda pública aumenta de forma notable como consecuencia del
déficit, los tipos de interés también aumentarían (como ya explicamos en
esta entrada), provocando una reducción de la inversión privada.
Cabe destacar, en todo caso, que el propio Keynes advirtió de la posible
presencia de un efecto desplazamiento ante el aumento del gasto público.
Por una parte, habló de la subida de tipos que originaría la financiación de
la política fiscal; por otra parte, avisó de los efectos que podría tener la
acción fiscal sobre las expectativas del sector privado.

DEFICIT CUASI FISCAL

En los permanentes déjà vu que tiene la economía argentina, el BCRA no

podía estar ausente de lo que ha sido históricamente uno de sus
principales problemas: el déficit cuasi fiscal.

El déficit cuasifiscal es aquel que se origina en el resultado financiero del

Banco Central. En su balance tiene un activo, que son principalmente las
reservas en moneda extranjera y tiene un pasivo que se puede resumir de
dos tipos: la base monetaria -es decir la cantidad de pesos que circulan en
la economía- y las letras o notas del Banco Central -que son su deuda con
el sistema financiero-.

También están los pases, activos y pasivos, que son préstamos de corto
plazo a los bancos, poco relevantes en este tema.

COMO SE OBTIENE UN RESULTADO DEL BCRA

Ingresos: Tienen su origen en los rendimientos que producen las reservas.

Estas son de tres tipos, el primero, por la tasa de interés que cobra, que no
suele superar el 1-2% anual. El segundo por variaciones del precio de sus
activos, por ejemplo si el oro sube su precio en dólares, las reservas suben
en la proporción que el oro sea parte de las reservas. El tercero se
produce como consecuencia de que el balance es en pesos, por lo tanto, la
mayor variación viene por la devaluación.
Se puede graficar mejor con un ejemplo. En enero de este año las reservas
eran de 29.000 millones de dólares. Como el tipo de cambio estaba a 6,70
significaban 194.300 millones de pesos. Tres días después, cuando se
devaluó casi un 20%, el dólar llegó a 8 pesos, es decir que el total de
reservas alcanzó los 232.000 millones de pesos. La ganancia del BCRA fue
de casi 40.000 millones de pesos en 3 días.

Egresos: Hay dos grandes grupos de pasivos. El dinero circulante, por el

cual el gobierno no paga ningún tipo de interés, y las letras y notas por las
que sí paga. El stock de deuda del BCRA pasó en enero del 2014 de 93.000
millones a 178.000 millones de pesos. Esta deuda genera un pago de
intereses todos los meses y su tasa de interés es variable. Por ejemplo, en
enero la tasa de las lebac era del 14% anual, mientras que estos días pasó
al 27%. Por lo tanto en enero el BCRA pagaba en concepto de intereses
13.020 millones de pesos por año (93.000 x 14%) mientras que ahora paga
48.000 millones por año (178.000x27%).

La velocidad de crecimiento del pasivo (de 13.000 a 48.000 millones)

presiona al BCRA para que su activo obtenga rendimientos más elevados.

Como quedó demostrado en el ejemplo antes mencionado, la forma de

incrementar rápidamente los ingresos del Central es la devaluación.

Si el stock de deuda sigue creciendo a la velocidad que lo hace y, si como

es esperable, las tasas de interés suben, el déficit del BCRA continuará
elevándose mes a mes.

¿COMO SE FINANCIA UN DEFICIT DEL BCRA?

Todo sabemos cómo se financia el déficit del Estado Nacional. El BCRA

imprime billetes para prestarle y el gobierno no los devuelve nunca. El
BCRA financia su déficit no con más emisión, ya que esto es un pasivo, sino
con más devaluación.

Este es el doble juego de ambos déficits, el fiscal y el cuasi fiscal. El déficit

fiscal creciente obliga al Banco Central a financiarlo con emisión. Para que
esa emisión no presione aún más a la inflación, se emiten letras que
retiran el dinero de circulación pero implican pagar tasas de interés
crecientes.
Este incremento de la deuda combinado con la elevada tasa de interés,
aumentan los egresos del Banco. Esto presiona a devaluar para recuperar
el déficit originado en la deuda.

Y así sucesivamente. El problema es que el stock crece a pasos

agigantados y este círculo es cada vez más grande.

Hasta que el gobierno nacional no disminuya su déficit, el cuasi fiscal, que

ya hizo su aparición, seguirá creciendo de manera cada vez más fuerte. Y
pararlo será cada vez más costoso.