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Según el artículo 97 de la Constitución Española: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Los reglamentos son normas con rango de ley que no las aprueba únicamente el Gobierno de la nación.
El Gobierno ejerce la potestad reglamentaria y la potestad ejecutiva de acuerdo con la Constitución y
las leyes como establece el artículo 97 CE, pero también tienen potestad reglamentos los Gobiernos
autonómicos y municipales.
¿En qué términos? “De acuerdo con la Constitución y las leyes.” La Constitución otorga la potestad
reglamentaria al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las leyes. La Constitución exige que sea de
acuerdo con la ley, en vez de según la ley, por lo tanto, se está otorgando a la ley un margen de
maniobra para regular la materia. El artículo 97 CE quiere decir que la ley puede atribuir también
“parcelas” de la potestad reglamentaria, no sólo al Gobierno en sentido estricto, sino también al
presidente del gobierno, al ministro, a determinadas administraciones independientes (Banco de
España, CNMV, etc.).
Se complementa con una importante regulación legal. Como los reglamentos están sometidos a las
leyes, se regulan en dos leyes en particular:
Ley del Gobierno (Ley 50/1997). Esta ley regula con carácter general cómo se distribuye en el
ejecutivo la competencia para dictar reglamentos. Es decir, cuáles corresponde aprobar al
Consejo de Ministros, cuáles puede aprobar el ministro, cuáles el presidente del Gobierno.
Regula también el procedimiento específicamente regulador de la aprobación de lo
reglamentos del Estado. Sólo se aplica esta ley al Estado y a la Administración del Estado.
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Se forma así un bloque normativo, compuesto por Constitución, Ley del Gobierno, y LPAC, regulador
del ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Estado.
Hay en la Constitución dos grandes importantes potestades normativas atribuidas a órganos del
estado:
Esto es una manifestación muy importante de que el principio de separación de poderes no implica en
España la ecuación función-órgano. Es necesario alguna ordenación que introduzca “orden en el
desorden”. Siempre que hay atribución de la misma competencia a dos órganos distintos, surge la
posibilidad de crear un desorden lo que lleve a soluciones contradictorias.
El orden entre la potestad legislativa y la potestad reglamentaria se introduce con dos instituciones
que tienen que ver con el Estado de Derecho y Estado democrático, el principio de legalidad y la reserva
de ley.
Principio de legalidad. Siempre que el legislador disponga una cosa, el ejecutivo está sometido
a ella. Esto es así por la primacía de la ley. Del principio de legalidad es una concreción el
principio de jerarquía normativa. La ley tiene rango jerárquico superior al reglamento. El
reglamento está sometido jerárquicamente a todo lo que disponga la ley. Esto supone una
gran regulación ordenadora.
Reserva de ley. La Constitución quiere que determinadas materias se regulan por la ley. Hay
numerosas materias, más de cien.
¿Qué significa reserva de ley? La reserva constitucional a la ley significa tres cosas:
En España no existe ningún ámbito de reserva reglamentaria. Esto por ejemplo sí ocurre en Francia,
cada materia reservada al reglamento limita al legislador. Esto en España no ocurre, por lo tanto, el
legislador puede regular todas las materias que quiera. El legislador puede regular también materias
no reservadas a la ley. Finalmente, si esa materia no reservada a la ley se regula por la ley pasará a ser
una materia no reservada por la ley, pero regulada por la ley.
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Esto es importante a la hora de calificar los reglamentos. Según su relación con la ley se clasifican en:
- Art. 103.2 CE
Reglamento ¿Qué ley?
- Art. 103.3 CE
salud piscinas - Art. 105 CE Ley orgánica
publicas … (art. 81.1 CE)
- Art. 132 CE
Reglamento
aterrizaje
aeronaves
Ley de Reglamento
costas de desarrollo
1988
Una disposición legal que establece que una decisión de una materia en particular no reservada por la
Constitución a la ley no puede ser adoptada por reglamento. Por ejemplo, la ley del suelo de Madrid
dice que si se produce un incendio en un suelo no urbanizable la reclasificación de ese suelo como
urbanizable está reservada a la ley aprobada por Madrid. De esta forma se hace más difícil la
reclasificación del suelo como urbanizable. La reserva legal de ley no vincula al legislador, pero
mientras esté vigente prohíbe que el reglamento adopte esa decisión.
A. Reglas generales. Contenidas en la ley del gobierno, pues es la que regula esta materia con carácter
general.
Consejo de ministros. La ley del Gobierno dice que, corresponde al consejo de ministros (o
gobierno de la nación, son sinónimos) dentro del marco de la potestad reglamentaria, aprobar
todos los reglamentos de ejecución o desarrollo de las leyes (artículo 5.1 h) y las demás
disposiciones reglamentarias que procedan. Con las demás disposiciones reglamentarias que
procedan la ley atribuye al consejo de ministros la competencia residual, que significa que todo
lo que no esté atribuido a otro órgano, está atribuida también la competencia al consejo de
ministros.
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Artículo 5.1. h) LGob. “Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le
corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: Aprobar los reglamentos para el desarrollo
y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás
disposiciones reglamentarias que procedan”.
Presidente del Gobierno. Tiene competencia atribuida para aprobar los “reglamentos de
primera hora”. Cuando no hay gobierno, las cortes otorgan su confianza al presidente del
gobierno, que aún no ha elegido ministros. Primero decide cuántos departamentos
ministeriales va a haber, y después elige a los ministros. La decisión de crear, modificar o
suprimir departamentos corresponde al presidente y ejerce dicha competencia a través de un
reglamento.
Artículo 2.2 j) LGob: “Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos
Ministeriales, así como las Secretarías de Estado, Asimismo, le corresponde la aprobación de la
estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.”
Ministros. A los ministros se les atribuye competencia para aprobar reglamentos en las
materias propias de su departamento (artículos 4.1.b) LGob y 61 a) LRJSP). Si al Gobierno le
corresponde la competencia para adoptar todos los reglamentos ejecutivos de las leyes, estos
reglamentos del ministro tendrán que ser reglamentos independientes. Pero, lo que quiere
decir este precepto es que, después de una ley desarrollada por el consejo de ministros por
reglamento, el ministro la desarrolle aún más por orden ministerial.
Orden ministerial es el nombre que adopta cualquier decisión del ministro (artículo 24.1.f)
LGob)
Órgano Competencia
Consejo de ministros Potestad reglamentaria para el “desarrollo y la
ejecución de las leyes”
Potestad reglamentaria residual
Presidente del Gobierno Reglamentos de creación, modificación y
supresión de los Departamentos ministeriales
Ministros Potestad reglamentaria “en las materias propias
de su Departamento
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“Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con
carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los
titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros
órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá
justificarse en la ley habilitante.
Las dos primeras fases (puntos a y b) son fases que, si son omitidas cuando tenían que haberse
observado, el TS va a declarar la nulidad del reglamento. Es decir, tienen eficacia invalidatoria en caso
de omisión.
a) Audiencia de los ciudadanos. Está incluida en el artículo 105.a) CE. El TS lo considera muy
importante por esa mención constitucional. El artículo 105 CE contiene una reserva de ley, es
una materia reservada a la ley. La CE quiere que sea la ley quien regule “la audiencia de los
ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley,
en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.” Hay
algunos supuestos en los que no es obligatorio observar el trámite de audiencia, muy pocos pero
sí hay. Si siendo obligatorio este trámite no se ha observado, el TS tiende a declarar la nulidad.
Distinta de la fase de audiencia hay otras dos fases: La consulta pública es una fase abierta a las
observaciones y sugerencias sin que exista todavía ningún texto elaborado por la
Administración. Antes de que exista un texto, la Administración pide sugerencias u
observaciones online sobre su intención de llevar a cabo la regulación, pero aún no existe
ninguna regulación. Una vez aprobado el texto lo que se tiene lugar es el trámite de audiencia
pública, que es una audiencia para los interesados; mientras que la información pública tiene
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lugar tras la aprobación del texto y consiste en una audiencia al público en general sin distinguir
si es interesado o no, es decir, con independencia de su carácter de interesado.
Estos reglamentos se dictan con apoyo a una habilitación directa de la ley, en aplicación del artículo
129.4 LPAC que desplaza la norma general. La propia ley a veces dice que será regulado por circular
una determinada materia. Otras veces la ley puede prever que la regulación de esa materia se
contenga primero en un reglamento, y luego desarrollada en una circular. Hay que atender a lo
que diga la ley, no se plantearía ningún problema.
Cualquier organismo público tiene aspectos secundarios que regular. Tiene potestad
reglamentaria. Por ejemplo, el consorcio de transportes regula el transporte de viajeros. La
universidad también tiene potestad reglamentaria sobre su régimen interno.
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El artículo 47.2 LPAC por ejemplo establece “también serán nulas de pleno derecho las
disposiciones administrativas”. El artículo 106.2 LPAC dice que las administraciones públicas de
oficio “podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos
(…)”. Otro ejemplo es el 112.3 LPAC: “Contra las disposiciones administrativas de carácter general
no cabrá recurso en vía administrativa”. También el artículo 1.1 LJCA establece que conocerán los
JCA “con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley”.