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Estrategias, políticas y prácticas para reducir el riesgo ante los peligros

naturales y la vulnerabilidad.

Conference Paper · January 2000

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Sergio Mora Castro

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 XVI Seminario Venezolano de Geotecnia
Calamidades Geotécnicas Urbanas con Visión al Siglo XXI
Caracas, 2000

Estrategias, políticas y prácticas para reducir el riesgo ante

los peligros naturales y la vulnerabilidad.
(renglón en blanco)
Sergio Mora Castro1
Banco Interamericano de Desarrollo
Email: sergiomo@iadb.org
M. Rosalba Barrios Díaz
Sociedad Venezolana de Geotecnia
Email: rosalba@codetel.net.do

(4 renglones de por medio)

RESUMEN
El deterioro ambiental y la vulnerabilidad son los factores de mayor influencia so-
bre los desastres acaecidos recientemente en varios países. Entonces, el desafío
para enfrentar los próximos se centra en visualizar un modelo de desarrollo soste-
nible que tome en cuenta las causas de la vulnerabilidad. El enfoque participativo
y el fortalecimiento de los procesos de descentralización, deben concentrarse en
los niveles municipales, el sector privado, la sociedad civil, la consolidación de la
democracia, la gobernabilidad, la gestión del territorio y el ambiente. La capaci-
dad de los países para promover la inversión privada interna y externa, puede ver-
se limitada por la ausencia de políticas claras y marcos regulatorios adecuados que
tomen en cuenta los beneficios económicos y sociales que se derivan de una ges-
tión ambiental y de prevención de desastres. Uno de los puntos clave es asegurar
el nexo entre el compromiso político y la visión hacia el desarrollo sostenible. Pa-
ra levantar la conciencia acerca de la reducción de los desastres, debe comenzarse
por dejar de considerar la prevención como un “costo” y más bien visualizarla
como una “inversión” para preservar vidas y bienes.

AMERICA LATINA Y LOS DESASTRES

Las amenazas naturales y la vulnerabilidad

Los desastres son recurrentes y en los últimos 30 años prácticamente todos los países de Amé-
rica Latina y el Caribe han sufrido su impacto en al menos una ocasión, con gran intensidad y
graves consecuencias para su desarrollo. Su extensión geográfica y variabilidad climática y
geológica, hacen que se evidencie frecuentemente, de manera casi constante, la manifestación
de la energía liberada por la naturaleza. Cuando estos fenómenos se presentan con elevada in-
tensidad, o cuando se suman varios eventos menores, se constatan los daños a la sociedad y al
ambiente y puede decirse que se constituyen en “amenazas naturales”. Una manera de clasifi-
carlos para su estudio, aparece en el diagrama de la figura 1.

1
Aunque empleado del Banco Interamericano de Desarrollo, en esta monografía expresa su opinión personal.
 Fig.1. FENÓMENOS NATURALES

GEODINÁMICA INTERNA GEODINÁMICA EXTERNA HIDRO-

METEOROLÓGICOS

SISMICIDAD, DESLIZAMIENTOS, EROSIÓN, INUNDACIONES, VIENTOS,

VOLCANISMO AVALANCHAS HELADAS, SEQUÍAS

SUELO, TOPOGRAFÍA, CLIMA, VIENTO, AMBIENTE, POBLACIÓN,

TECTÓNICA, HIDRODINÁMICA, LLUVIA, FENÓMENOS RECURSOS INFRAESTRCTURA,
RESISTENCIA MECÁNICA REGIONALES-LOCALES NATURALES ACTIVIDADES PRODUCTIVAS,
USO DE LA TIERRA

HISTORIA LOCAL, REGIONAL, NACIONAL EXPOSICIÓN-

FRAGILIDAD DE
ELEMENTOS

POTENCIALIDAD DISTRIBUCIÓN ESPACIAL, RECURRENCIA, IMPACTO

DESTRUCTIVA, INTENSIDAD-MAGNITUD
PELIGROSIDAD
SICO-SOCIAL, CALIDAD
DE VIDA, ECONOMÍA,
AMBIENTE
ESTADÍSTICA,
PROBABILISMO,
AMENAZA DETERMINISMO, SISTEMAS VULNERABILIDAD
COMPLEJOS

RIESGO

Desde hace algún tiempo se ha constatado un incremento de la frecuencia con que ocurren los
desastres en América Latina y el Caribe y la forma como afectan su desarrollo. La situación se
ve exacerbada por factores sociales, económicos, ambientales y políticos, así como por la au-
sencia de elementos e instrumentos para reducir la vulnerabilidad y sus causas: crecimiento
demográfico acelerado, pobreza, migraciones, concentración de población en áreas vulnera-
bles, baja calidad de la infraestructura y servicios, deficiente preparación frente a situaciones
de desastres y la degradación ambiental provocada por el abuso de los recursos naturales.
El termino “vulnerabilidad” define la probabilidad de que una comunidad expuesta al impacto
de una amenaza natural pueda sufrir daños, según el grado de fragilidad de sus elementos (in-
fraestructura, vivienda, actividades productivas). Estos daños se pueden representar por el im-
pacto sobre el desarrollo, su economía y sobre los medios que crean y mejoran la calidad de la
existencia social y la vida humana.
Por su parte el “riesgo” se origina en una relación “a priori” entre la “amenaza” y la “vulnera-
bilidad” (figura 2). El riesgo se considera intrínseco y latente dentro de la sociedad, pero su
nivel, grado de percepción y medios para enfrentarlo pueden variar según los lineamientos que
la misma sociedad elija.
La vulnerabilidad es una pre-condición que se vuelve manifiesta durante el desastre, al no in-
vertirse suficientemente en prevención y al haberse aceptado niveles de riesgo muy elevados,
lo cual queda representado por el numero de muertos y heridos a consecuencia del desastre, así
como el costo total de reposición o mantenimiento de la infraestructura y producción de bienes

2
 y servicios. Entonces,
Fig.2. Definiciones de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo la primera consigna
AMENAZA
para definir una polí-
VULNERABILIDAD RIESGO
Fenómenos naturales Grados de exposición y tica preventiva es la
Probabilidad
Probabilidad de que
ocurra un evento, en
fragilidad, valor económico
Probabilidad de que debido a la combinada de reducir la vulnera-
espacio y tiempo
determinados, con
intensidad del evento y a la
fragilidad de los elementos
entre los
parámetros
bilidad, pues no es
suficiente intensidad
como para producir
expuestos, ocurran daños:
economía, a la vida humana,
anteriores posible enfrentar las
daños ambiente fuerzas naturales y
anularlas pero sí es
posible descifrar la interrogante de ¿qué o quién es vulnerable y por qué?.
Aunque pueda admitirse que los países han avanzado en alguna medida en la capacidad de
responder ante los desastres, unos más que otros, muy poco se ha logrado en cuanto a la re-
ducción de la vulnerabilidad pues hasta ahora no se le ha considerado como un tema priorita-
rio, o se han adoptado estrategias que reposan sobre la reducción de la vulnerabilidad a partir
de las capacidades de un sistema de manejo de emergencias divorciado de la gestión ambiental
y de la coordinación multisectorial. Al analizar la vulnerabilidad en América Latina, puede
observarse que todos sus países han recibido la influencia de los fenómenos naturales:
 Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, son los que con mayor intensidad se han
visto afectados en América Central; esto es muy probablemente causado por sus condicio-
nes socioeconómicas particulares
 Los daños y pérdidas de producción causados por El Niño se han estimado en al menos
US$15.000 millones para Latinoamérica entre 1997 y 1998; la mitad ocurrió en los países
andinos (CEPAL, 1998)
 El huracán Georges en 1998, pasó por cinco países del Caribe; en República Dominicana
causó daños con un valor de US$2.200millones
 En el desastre de diciembre de 1999, causado por lluvias, deslizamientos y avalanchas en
el norte de Venezuela, se estima que la pérdida de vidas humanas oscila entre 20.000 y
50.000 y la económica en más de US$3.500millones (CEPAL, 1999)
 Inundaciones en Chiapas-México y Táchira-Venezuela, el terremoto Pereira-Colombia,
erupción en volcanes de Ecuador, Nicaragua, Chile y Guatemala, avalanchas de lodo
(“huaicos”) en Perú, deslizamientos en Costa Rica, todos entre 1999 y el inicio de 2000
 Entre 1900 y 1998 se han registrado 1069 desastres (casi 36 desastres/año entre 1900 y
1989, y 11 desastres/año entre 1990 y 1998), con cerca de 400 mil muertos y una pobla-
ción afectada de casi 151 millones de personas. El daño económico se ha estimado en casi
54 mil millones de dólares debido solamente a los ocurridos entre 1990 y 1998
La figura 3 indica las causas de los principales desastres en América Latina, en donde la inci-
dencia mayor proviene de inundaciones y terremotos. La Tabla 1 contiene datos de los desas-
tres más importantes en la región desde 1970. Los daños ocurren cuando el efecto de los
fenómenos naturales (inundaciones, deslizamientos, sismicidad, sequías, volcanismo) es
agravado por factores antropogénicos naturales y el ambiente (deforestación, sobrepastoreo,
alteración de los lechos fluviales, agricultura no tecnificada en laderas), la expansión urbana e
infraestructura caóticas, inadecuada utilización del espacio y otras (Mora, 1995; Gutiérrez et
al, 1999; Uribe et al, 1999).

3
 Fig.3. Las causas de los Principales Desastres Ha contribuido de manera
en América Latina (BID, 2000) importante el desinterés en
la aplicación de normas
adecuadas de diseño, cons-
INUNDACIONES
DESLIZAMIENTOS
trucción, mantenimiento de
10%
36% obras y actividades produc-
tivas de bienes y servicios,
TORMENTAS
las cuales no alcanzan a ser
7%
sostenibles y se definen con
TSUNAMI
niveles de riesgo aceptado
1%
demasiado altos.
VOLCANISMO
TERREMOTOS
4%
21%
SEQUÍAS INCENDIOS
OTROS
5% FORESTALES
HURACANES 2%
FRENTES 2%
11% POLARES
1%

Tabla 1. Desastres principales ocurridos en América Latina y el Caribe desde 1972

(BID/CEPAL, 2000)
PAÍS(ES) FECHA EVENTO MUERTES DAÑOS
(US$106)
NICARAGUA 1972 Terremoto 6.000 2.968
HONDURAS 1974 Huracán Fifí 7.000 1.331
GUATEMALA 1976 Terremoto 23.000 2.147
REP. DOMINICANA 1979 Ciclones David y 2.000 1.869
Frederic
BOLIVIA, ECUADOR, PERÚ 1982-83 El Niño n.d. 5.651
MEXICO 1985 Terremoto 8.000 6.216
COLOMBIA 1985 Nevado del Ruiz, 22.000 465
Armero, Chinchiná
EL SALVADOR 1986 Terremoto 1.200 1.352
ECUADOR 1987 Terremoto 1.000 1.438
COSTA RICA Y NICARAGUA 1988 Huracán Joan 300 1.700
COSTA RICA Y PANAMÁ 1991 Terremoto 73 Cerca de 2.300
NICARAGUA 1992 Tsunami 116 30
COMUNIDAD ANDINA 1997- El Niño 600 7.694
1998
CENTROAMÉRICA 1998 Huracán Mitch 9.214 6.008
REPÚBLICA DOMINICANA 1998 Huracán Georges 235 2.193
COLOMBIA 1999 Terremoto 1.185 1.580
VENEZUELA 1999 Deslizamientos y 20.000- 3.237
Avalanchas 50.000

4
 Fig.4. Los desastres en cada país (1900-1999) (BID, 2000)
140 136
124
120

100 96 93 95
Número de eventos

80 73

60 56

43
36 40
40 33 34
32 29
24 21
21
20 15 17
11 11
9 8
6 5
1
0
Brazil
Belize

Perú
Guyana
Bolivia

El Salvador

Paraguay
México

Venezuela
Chile

Suriname
Panamá
Jamaica
Haití
Guatemala
Bahamas

Uruguay
Barbados

Nicaragua
Ecuador
Colombia
Argentina

Costa Rica

Honduras
Rep.Dominicana

Trinidad-Tobago
Factores que afectan la capacidad de los países para prevenir y mitigar desastres
La incidencia de los fenómenos naturales es inevitable. La Figura 4 muestra el número de
eventos que ha impactado a cada país de América Latina y el Caribe desde 1900.
La capacidad preventiva y respuesta de los países se ha visto inhibida por el poco desarrollo
institucional y la no-aplicación de instrumentos dentro de un contexto de prevención y gestión
anticipada del riesgo. El paradigma imperante ha estado más bien orientado hacia el desarrollo
de planes de contingencia para responder ante las emergencias, una vez que se presentan; estos
se aplican invariablemente sobre los efectos y no sobre las causas. La carencia de vínculos en-
tre la planificación del desarrollo, el uso del territorio, sus recursos y la gestión del riesgo,
conforman un panorama no halagador que refuerza el círculo vicioso de los desastres:
 Debilidad institucional, ineficiencia de las políticas públicas, legislación y normas inade-
cuadas, pobres sistemas de información, observación, vigilancia y alerta temprana, escasez
de recursos financieros y humanos y equipamiento insuficiente.
 No hay un nexo conceptual entre las relaciones recíprocas de la actividad humana, que
causa impactos ambientales negativos, con los fenómenos naturales que a su vez dañan las
actividades humanas. Tampoco existe una visión clara acerca de la incorrecta utilización
del espacio, la utilización insostenible de los recursos naturales, la inversión en infraestruc-
tura, actividades productivas y desarrollos urbanísticos en áreas expuestas a las amenazas
naturales, lo cual invariablemente resulta en un efecto multiplicador de las catástrofes.
 Baja calidad en las obras de infraestructura como consecuencia de la inexistencia o de no
incorporar normas y procedimientos de prevención y gestión ambiental, dentro del ciclo de
proyectos: diseño, construcción, operación y mantenimiento

5
 Escasa preparación de la población para valorar y enfrentar las amenazas y las situaciones
de desastres con una mentalidad preventiva. Esta situación se complica por la carencia de
una memoria histórica acerca de las causas y consecuencias de los desastres y con la au-
sencia de suficientes opciones para los segmentos más pobres de la población, lo que los
hace a su vez más vulnerables
 La centralización de las acciones, con poca participación del sector privado, la sociedad
civil y los gobiernos locales, hace menos eficientes los procesos de prevención, prepara-
ción y atención de desastres; además, las dificultades para consolidar la democracia y los
problemas de gobernabilidad, limitan seriamente el desarrollo mancomunado de los proce-
sos preventivos.
 La prevención nunca ha sido parte del discurso ni del proceso electoral de los líderes polí-
ticos, al menos más allá de algunos esfuerzos aislados, de la retórica o de la oportunidad de
figurar ante los medios de comunicación de masas, como protagonistas de las acciones
post-desastre. La prevención está lejos de ocupar un lugar seguro dentro de las políticas de
gobierno y menos aún dentro de la política de Estado.
 No se ha comprendido adecuadamente, o se ha ignorado explícitamente hasta ahora, el
verdadero impacto socioeconómico, financiero y ambiental de los desastres. Se sigue con-
siderando a la prevención como un costo y no como una inversión, además de que se espe-
ra que de todas maneras los gobiernos amigos, los donantes y los organismos financieros
internacionales contribuirán para atender las pérdidas. La visión de privatizar el costo de
los desastres por medio de los seguros, todavía no logra encontrar su espacio dentro de la
inversión.
 Existe una marcada incapacidad de la comunidad científica de transmitir adecuadamente y
de manera convincente los resultados de sus investigaciones, los cuales no logran conver-
tirse en argumentos en favor de la prevención. Es por ello que no se captura ni cautiva la
atención y mucho menos el compromiso de los tomadores de decisiones ni de la población.
El flujo de información y los procesos educativos ha sido muy ineficiente.
 El crecimiento demográfico es acelerado; cerca de tres de cada cinco latinoamericanos vi-
ve en condiciones de pobreza y dos de cada cinco en la indigencia; imperan el desempleo o
subempleo, la carencia de vivienda, el limitado acceso a los servicios básicos (educación,
salud, agua, saneamiento). Debe considerarse que, de manera relativa, los costos de los da-
ños en la población de escasos ingresos son proporcionalmente mayores que los de otros
segmentos socioeconómicos; en la mayoría de los casos pierden la totalidad de sus haberes
y activos durante los desastres, ven reducido el acceso a los servicios básicos de salud,
educación y transporte y al final terminan por internalizar la mayor proporción de las
pérdidas.
 Existe el mito de que los desastres favorecen las economías, fundamentado en que en un
primer momento aumentan la inversión y formación de capital motivadas por los procesos
de reconstrucción e incentivadas por el arribo de fondos donados o préstamos blandos. Sin
embargo, el efecto positivo se reduce por otros efectos negativos: reducción de los ingre-
sos fiscales, desviación de recursos originalmente destinados a la inversión social de largo
plazo, endeudamiento por los gastos imprevistos de atención de la emergencia-
rehabilitación, desequilibrio de la balanza de pagos e incremento de las importaciones.

6
 LA IMPORTANCIA DE LA GESTIÓN DEL RIESGO

La importancia del desarrollo del interés, capacidad y destreza preventiva en los sectores
publico y privado.
Existe una estrecha relación entre la necesidad de reducir la vulnerabilidad y el incremento de
la capacidad organizativa y participativa de las comunidades, del sector privado y del gobier-
no. Los gobiernos latinoamericanos, casi sin excepción, han creado instituciones orientadas y
administradas bajo un enfoque poco participativo, con procedimientos reactivos, no proacti-
vos, centralizados, con estructuras verticales, muy escasos presupuestos y sustentadas en una
legislación en donde los conceptos de prevención y mitigación a veces ni siquiera figuran
explícitamente. Esto ha incidido en que no se haya alcanzado el profesionalismo ni la conti-
nuidad requeridos y por lo tanto su nivel de credibilidad sea bajo.
Hasta ahora el sector privado, la sociedad civil y los gobiernos locales, a pesar de su gran po-
tencial, no han sido incentivados a participar, las acciones se han realizado con tendencia a la
“sectorización” y con una gran carencia de visión de conjunto “multisectorial” (holística).
Además, existen escasos o nulos mecanismos económicos que promuevan las medidas preven-
tivas (e.g. seguros, incentivos), pero sobre todo, no hay estrategias ni políticas de Estado con-
sistentes. El problema primordial a superar es que los beneficios de la gestión del riesgo todav-
ía no han sido captados por los tomadores de decisiones ni por el público y que las estrategias
a largo plazo, con miras al desarrollo sostenible, no están siendo aplicadas en todo su poten-
cial, no obstante la extensa retórica y mediatización.
En el proceso para crear un marco estratégico de reducción de la vulnerabilidad, es esencial
lograr la participación plena de la sociedad civil. Además, el sector privado debe asumir su
responsabilidad de ver las inversiones en la prevención y mitigación como parte de una estra-
tegia empresarial que aumenta la rentabilidad de sus negocios a mediano y largo plazo y evita
las pérdidas recurrentes de mantenimiento.
Los países cuentan con organizaciones públicas y privadas con potencial para contribuir a la
prevención y mitigación de los desastres, pero a su vez también presentan debilidades que es
preciso subsanar. El respaldo a los procesos de investigación sobre los fenómenos naturales, la
determinación de la vulnerabilidad y la aplicabilidad de los conceptos del ordenamiento terri-
torial es fundamental, pues sin una base teórica firme y una visión realista en las aplicaciones,
es poco lo que puede realizarse.
Afortunadamente, la consolidación de la democracia y la transformación de sus instituciones
está dando origen a nuevas formas de gestión, en donde las municipalidades y la sociedad civil
asumen un papel preponderante en el proceso de desarrollo. Estos nuevos elementos se con-
vierten en una excelente oportunidad para propiciar los cambios estructurales y culturales que
permitan a los gobiernos y sociedades una mejor gestión del riesgo.

Contribución de la gestión del riesgo a la transformación social y económica de la región,

dentro del contexto del desarrollo sostenible.
Una estrategia para divulgar la importancia de la gestión del riesgo entre los tomadores de de-
cisiones políticas y los planificadores del desarrollo, podría comenzar con presentar las venta-
jas de la visión preventiva como mecanismo eficiente para reducir los daños directos (activos,
bienes), indirectos (productos o servicios que se dejan de producir; sobrecostos por recurrir a

7
medios alternos) y los efectos secundarios (impacto sobre las variables económicas: tasa de
crecimiento del PIB global y sectorial, balanza comercial, nivel de endeudamiento, monto de
las reservas monetarias, situación de las finanzas públicas, el proceso inflacionario, el ingreso
familiar, etc.).
Es esencial adoptar la visión de que la inversión preventiva reduce la vulnerabilidad e impide
la interrupción del proceso de desarrollo y debe insertarse dentro de la cultura gerencial y de la
estrategia de desarrollo. Para ello, debe movilizarse el compromiso político, disponer de recur-
sos financieros y humanos y diseminar la información sobre sus beneficios, enfocando la re-
ducción de los costos de mantenimiento y de los daños, tanto en el sector público como en el
privado.

Un primer paso hacia el

BÚSQUEDA DE SOLUCIONES PARA LA
REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD
DETERIORO DEL NIVEL Y CALIDAD
DE LA VIDA; resultados del desastre
ECONOMÍA, ACT. PRODUCT. POBLACIÓN,
ASENTAMIENTOS
SERVICIOS, INFRAESTRUCT.
HUMANOS
ELEMENTOS EXPUESTOS Y FRÁGILES
FACTORES QUE GENERAN
VULNERABILIDAD
Desorden territorial, expan-
sión urbana, pobreza, políti-
cas, legislación
Fig.5. AMENAZAS NATURALES,
POTENCIAL DESTRUCTIVO
manejo proactivo del riesgo
es aprender a ponderar la
prevención en vez de prepa-
rar solamente una estrategia
de respuesta ante los desas-
tres ya ocurridos. La pre-
AMBIENTE, RECURSOS vención es eficiente porque
NATURALES reduce los gastos de emer-
gencia, rehabilitación y re-
construcción; por ello, debe
ser incluida como una ac-
ción prioritaria dentro de
las estrategias. El uso des-
ordenado de la tierra, no
acorde con su potencial y
restricciones aumenta el
riesgo y magnifica el im-
pacto de los desastres.

Para contrarrestar esta tendencia puede verse al ordenamiento territorial como un instrumento
de primera importancia en la gestión del riesgo; está demostrado que las mayores pérdidas
económicas y de vidas humanas ocurre a causa de la elevada exposición de los elementos a las
fuentes de peligro (figura 5). Sin embargo, la acción territorial debe desplegarse dentro de un
contexto participativo y descentralizado, en donde los actores públicos, privados y municipa-
les asuman sus compromisos para aplicar las acciones identificadas. La ventana de oportuni-
dades se abrirá cuando el ordenamiento territorial se vuelva atractivo para el sector privado y
se traduzca en la mejoría del acceso a las facilidades de financiamiento, seguros e incentivos.
La dificultad de este modelo reside en el carácter intrínsecamente complejo del ordenamiento
territorial, su lenta velocidad de implantación y del hecho de que es indispensable que sea un
producto participativo, consensual e intergeneracional que comienza, pero no termina. La tarea
de transformación cultural al respecto es grande, requiere de mucha paciencia y capacidad de
negociación.

8
El potencial de acción y la capacidad proactiva de la región.
En América Latina no ha existido un enfoque sistémico para la gestión del riesgo, aunque se
reconoce que sí ha habido avances en el proceso de modernización de las organizaciones exis-
tentes. Varias entidades regionales trabajan sobre el tema de los desastres; algunas son de tipo
intergubernamental y otras son ONGs. Los presidentes del hemisferio, en las cumbres de Bo-
livia en 1996 y Chile en 1998, han manifestado su voluntad de promover la cooperación para
la reducir la vulnerabilidad. Los organismos regionales crearon en 1999 el Comité Interameri-
cano para la Reducción de Desastres Naturales, auspiciado por la Organización de los Estados
Americanos (OEA) y con la participación de la Organización Panamericana de la Salud
(OPS), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Instituto Interamericano de Coopera-
ción para la Agricultura (IICA), el Instituto Panamericano de Geografía e Historia (IPGH) y el
Consejo Interamericano de Desarrollo e Integración (CIDI). La OEA preside desde 1998 el
Grupo Interinstitucional de Trabajo para la Adopción de la Reducción de Desastres para el
Desarrollo.
También existe el Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en Amé-
rica Central (CEPREDENAC), creado en 1988. Esta organización incorpora las líneas estraté-
gicas acordadas en la XX cumbre de los presidentes de la región en 1999. Pertenece al Sistema
de Integración Centroamericano (SICA) y colabora con la Comisión Centroamericana del
Ambiente y Desarrollo (CCAD). Está elaborando un Plan Regional de Reducción de Desastres
y sus programas incluyen elementos de: a) fortalecimiento institucional e investigación, b)
apoyo a los sistemas de alerta temprana y c) estrategias sectoriales (salud, nutrición, educa-
ción, vivienda, sector agropecuario, electrificación, agua, saneamiento y telecomunicaciones).
En el Caribe existe el Caribbean Disaster Emergency Response Agency, organismo regional
que ha promovido la concientización y diseminación de las políticas y prácticas preventivas;
un logro importante, considerando la relativa heterogeneidad cultural y lingüística de los paí-
ses de esta subregión.
La Red de Estudios Sociales para la Prevención de las Catástrofes Naturales en América Lati-
na (la RED) consiste de un conjunto interconectado de instituciones e investigadores que tra-
baja en el campo de la reducción de la vulnerabilidad. Busca la propagación de los conceptos
fundamentales, informar e influenciar las políticas de los gobiernos nacionales y de las organi-
zaciones regionales e internacionales. También existen otras instituciones especializadas en la
investigación científica y tecnológica y que además aportan servicios, como es el caso del
Centro Regional de Sismología para América del Sur (CERESIS) y el Centro Internacional de
Huracanes, ubicado en Miami. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), del
sistema de Naciones Unidas, se ha destacado por sus interesantes evaluaciones del impacto
económico de los desastres, las cuales deberían ser utilizadas como una base estratégica fun-
damental en los procesos de planificación del desarrollo y de la prevención misma.
Aunque existe una buena base para la operación de estas entidades regionales, su credibilidad
todavía es escasa, tienen un bajo perfil y sus demandas y advertencias son desoídas o pospues-
tas casi sistemáticamente. Asimismo, en estos organismos el énfasis se ha dado hasta ahora
principalmente a la evaluación técnica o económica de los desastres una vez ocurridos, mien-
tras que el análisis de la vulnerabilidad socioeconómica y ambiental, se ha quedado rezagado.
Si bien es reconocida la dificultad de cuantificar ex-ante las relaciones recíprocas entre los de-
sastres, los fenómenos sociales y sus consecuencias económicas y ambientales, es importante
apoyar fuertemente el desarrollo de metodologías y herramientas de medición y divulgación

9
de la información resultante. En la región hay una buena base, en términos de la capacidad in-
telectual y científica para enfrentar el reto, tan solo debe canalizarse y actualizarse y, en virtud
de la existencia de todas esas organizaciones, es necesario aumentar los niveles y mecanismos
de coordinación para mejorar su eficiencia.

Retos y opciones para mejorar el aprovechamiento de las capacidades disponibles en la

región.
La relación entre el deterioro ambiental y la vulnerabilidad ha adquirido gran relevancia a raíz
de los desastres acaecidos recientemente. El desafío de la región para enfrentar los próximos,
es visualizar el desarrollo sostenible, teniendo en cuenta las causas de la vulnerabilidad. El en-
foque participativo y el fortalecimiento de los procesos de descentralización, deben concen-
trarse en los niveles municipales, el sector privado, la sociedad civil, la consolidación de la
democracia, la gobernabilidad, la gestión del territorio y el ambiente. La capacidad de los paí-
ses para promover la inversión privada interna y externa, puede verse limitada por la ausencia
de políticas claras y marcos regulatorios adecuados que tomen en cuenta la prevención y los
beneficios económicos y sociales que se derivan de una gestión ambiental y de prevención de
desastres. La estrategia se debe concentrar en el apoyo de iniciativas en al menos cuatro áreas
(tabla 2):
 Fortalecimiento institucional en la gestión del riesgo;
 Ordenamiento del territorio y manejo de cuencas
 Apoyo a las iniciativas y acciones que relacionen la reducción de la causalidad social, polí-
tica, económica y ambiental de los desastres, y
 Actividades de investigación en ciencias de la tierra y los aspectos sociales, políticos,
económicos y ambientales relacionados con las amenazas naturales y la vulnerabilidad.

Tabla 2. Aspectos clave para orientar la agenda del proceso de reducción de

la vulnerabilidad a través de la integración regional de esfuerzos.
METAS INSTRUMENTOS
PREVENCIÓN  Conocer el riesgo y sus so-  Ordenamiento territorial, zonificar amenazas y
luciones vulnerabilidad, atlas temáticos
 Considerar la prevención  Investigación, observación, vigilancia, alerta
como inversión, no como anticipada
costo  Normas y reglamentos
ATENCIÓN DE  Desarrollo de la capacidad  Recursos y organización para atender emer-
EMERGENCIAS local, regional, nacional gencias
 enfoque multisectorial, sistémico
RECONSTRUCCIÓN  Disponibilidad de recursos  Continuidad, sostenibilidad; aprovechar la
y transparencia ocasión para mejorar
 Reconstruir mejorando  Documentar la memoria histórica
 Rendición de cuentas claras
TRANSFORMACIÓN  Estimular movilidad social  Mecanismos para el control de calidad
ascendente;  Combate a la pobreza; acceso a los servicios
 Opciones para mejorar ca- básicos, a la tierra, educación, mercados
pacidad productiva sosteni-  Pago por servicios ambientales, revegetación y
ble: social, política, econó- conservación de suelos
mica y ambiental
Uno de los puntos clave es asegurar el nexo entre el compromiso político y la visión hacia el
desarrollo sostenible. Para levantar la conciencia acerca de la reducción de los desastres, debe
comenzarse por presentar la prevención como una inversión, no como un costo.

10
Las áreas de interés, con miras a mejorar la capacidad para reducir la vulnerabilidad son las
siguientes (figura 6):
 Fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo y la prevención de desastres
 Apoyo a las gestiones institucionales, políticas, financiamiento, marco regulatorio y
normas
 Establecimiento y fortalecimiento de los sistemas de información, observación, inves-
tigación, vigilancia y alerta anticipada (la alerta anticipada es una herramienta para
hacer manifiesta la vulnerabilidad y manejar las emergencias y desastres; no son ins-
trumentos para reducirla más allá de la protección de la vida humana)
 Aplicación de los principios, estrategias y procesos del ordenamiento territorial para redu-
cir la vulnerabilidad.
 La capacidad de la sociedad y su disponibilidad de recursos, activos, conocimiento y valo-
res sociales.
 Conocimiento de la fragilidad de los países latinoamericanos ante los desastres, su holgura
macroeconómica, su capacidad de reacción.
 Orientación del proceso de toma de decisiones. Instrumentos preventivos fundamentados
en el conocimiento e información actualizada acerca de las amenazas naturales y la vulne-
rabilidad. Se debe concentrar el apoyo de iniciativas en cuatro áreas: a) fortalecimiento
institucional en la gestión del riesgo; b) ordenamiento del territorio y manejo de cuencas;
c) apoyo a las iniciativas y acciones que relacionen la reducción de la causalidad social,
política, económica y ambiental de los desastres y d) el apoyo a las actividades de investi-
gación en las ciencias de la tierra y los aspectos sociales, políticos, económicos y ambien-
tales relacionados con las amenazas naturales y la vulnerabilidad.

ESCENARIOS FICTICIOS, BASADOS EN RIESGO

INFORMACIÓN REAL O ESPECULATIVA

PRE DURANTE POST

INVESTIGACIÓN, VIGILANCIA, SEGUIMIENTO, “MONITOREO”, ALERTA,

ALARMA, EVALUACIONES “EX-POST”, ZONIFICACIÓN

PREVENCIÓN, MITIGACIÓN, OPERACIÓN

REHABILITACIÓN, RECONSTRUCCIÓN, MEJORAMIENTO

DOCUMENTACIÓN DE LA MEMORIA HISTÓRICA UTILIZANDO APORTES DE

LA EXPERIENCIA Y DEL DESARROLLO CIENTÍFICO-TÉCNICO

Fig.6. REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD

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 REFERENCIAS

Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2000. El desafío de los desastres naturales en

América Latina y el Caribe: Plan de acción del BID. Departamento de Desarrollo Sosteni-
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