Política latinoamericana

contemporánea
 Colección Sociología

serie estudios

Biblioteca de Ciencias Sociales y Humanidades

Política latinoamericana
contemporánea

Godofredo Vidal de la Rosa

Coordinador
 Universidad Autónoma Metropolitana
Rector General
Dr. Eduardo Abel Peñalosa Castro
Secretario General
Dr. José Antonio De Los Reyes Heredia

Unidad Azcapotzalco
Secretaria
Dra. Norma Rondero López

División de Ciencias Sociales y Humanidades

Secretario Académico
Lic. Miguel Pérez López
Jefa del Departamento de Sociología
Dra. María García Castro

Coordinador de Difusión y Publicaciones

Dr. Saúl Jerónimo Romero

Primera Edición, 2017

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© Universidad Autónoma Metropolitana
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División de Ciencias Sociales y Humanidades
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ISBN de la obra: 978-607-28-1122-5
ISBN de la Colección Sociología: 978-607-477-112-1
Se prohíbe la reproducción por cualquier medio sin el consentimiento del
titular de los derechos patrimoniales de la obra.
Impreso en México / Printed in México
 Índice

Introducción 11
Godofredo Vidal de la Rosa
Argentina y el cambio político de 2015 31
Juan Bautista Lucca
José Gabriel Giavedoni
Oscilaciones en la construcción identitaria y las bases de
sustentación activa a lo largo del periodo kirchnerista
en Argentina (2003-2015) 69
Dolores Rocca Rivarola
La fundación del Estado plurinacional y los dilemas de
la representación política en Bolivia 109
Clayton Mendonça Cunha Filho
Uso y abuso de la rendición de cuentas interinstitucional
en Brasil: Apuntes sobre la destitución de la presidenta
Dilma Rousseff 141
Carlos F. Domínguez Avila
Mudanças na participação política latino-americana:
uma análise dos orçamentos participativos brasileiros
a partir dos casos de São Paulo e Rio Grande do Sul 169
Alfredo Alejandro Gugliano
Priscila Alves Rodrigues
Carlos Artur Gallo
As bases da satisfação com a democracia no Brasil:
quando as ações do governo importam 193
Rosana Soares Campos
Rachel Loureiro Andreta
Querer no es poder: La izquierda chilena en gobiernos
de coalición (1989-2013) 225
Marcelo Mella Polanco
Proceso de Paz y Transición Política:
Colombia ¿Quo Vadis? 259
Mauricio Uribe López
¿La época de los “post”? Conflicto social-armado,
acuerdo de paz y anocracia neoliberal en Colombia 309
Gregorio Enrique Puello-Socarrás
José Francisco Puello-Socarrás
Cuba: ¿Reformas y contrarreformas? 351
Marlene Azor Hernández
La democracia en Ecuador: déficit institucional y
conservadurismo social (1979-2016) 391
María Inés Arévalo Jaramillo
Santiago Basabe-Serrano
Procesos de democratización y desdemocratización
en la disputa política en Honduras 419
José Eugenio Sosa
México y Brasil: actores, estrategias de desarrollo
político y democratización 455
Godofredo Vidal de la Rosa
Lugo y el Partido Liberal: una alianza (poco) exitosa
en Paraguay 487
Marcos Pérez Talia
Treinta años de democracia en Uruguay:
a modo de balance 529
Daniela Vairo
José Raúl Rodríguez
Desdemocratización y crisis política en Venezuela:
¿el final del experimento del Socialismo del Siglo xxi
en América Latina? 555
Armando Chaguaceda
María Isabel Puerta
Bolivarianismo en la encrucijada. Un análisis de la
ascensión y crisis del chavismo desde sus conceptos 593
Fabricio Pereira da Silva
La reconfiguración neoliberal en su vertiente neoconservadora:
desafíos y retos para las democracias latinoamericanas 617
Renata Peixoto de Oliveira
¿La primavera de izquierda llegó a su final? Estructura,
instituciones y agencia en los ciclos políticos recientes
de América Latina (1980-2015) 649
Federico Traversa
Los autores 705
Introducción
Godofredo Vidal de la Rosa

Este libro es un intento colectivo de comprender y analizar

la problemática política latinoamericana contemporánea. Se
compone de “estudios de caso” sobre problemas de desarrollo
político e institucional en casi todos los Estados de América
Latina. No ha sido posible incluir estudios de los países de
Centro América, excepto Honduras, ni del Caribe, excepto Cuba,
por limitaciones de espacio, lo cual lamentamos. Los ensayos que
lo conforman se unifican por el interés en abordar el ciclo polí-
tico contemporáneo; el receso de los gobiernos y coaliciones
de izquierda, y el reagrupamiento de las derechas y fuerzas
conservadoras. Aunque el libro no persigue una meta “com-
parativista” en un sentido sistemático, parte de una regla de
los metodólogos, que refiere a que previo a cualquier empresa
sintética “hay que estar empapado de realidad”. Los textos
abordan aspectos diferentes de un tema general. Este tema es
sobre el extraño comportamiento cíclico de la política latinoa-
mericana. Durante más de una década se observó un atípico
ascenso de las izquierdas en la mayoría de los países de la
región. Mucho del análisis contenido en este volumen aborda
el performance de esos gobiernos, su auge y declive reciente.
Los estudios de caso tienen baja estima en los dogmas
dominantes en la Latin American Politics estadounidense, en
la que dominan intentos sintetizadores “cuantitativistas”. Los
ensayos que el lector tiene en sus manos rehúyen esa demanda
y se abocan a comprender problemas específicos nacionales.
11
El resultado es un collage de trabajos que tienen una notable
similitud de problemas.
América Latina (al) como región se puede caracterizar más,
que la diversidad ecológica y la contigüidad geográfica, por las
semejanzas de sus formaciones sociales. Lo que hace relevante
repensar la agenda desarrollista bajo las nuevas realidades del
siglo xxi. En muchos sentidos Latinoamérica es una proto-na-
ción, fracturada en el curso de la historia moderna, por la inca-
pacidad geopolítica de abarcarse en una unidad estatal. Pero ese
destino geopolítico, que hace de la región a la vez marginal en
la política mundial, le da un significado interesante.
El estudio de la política latinoamericana siempre ha partido
de esa identidad regional aun cuando no haya reflexionado ni
elaborado todas sus consecuencias. En México, el estudio de
la política y el desarrollo político latinoamericano fue un asunto
serio en los setenta, cuando en la fcpys de la unam, el cide y el
Colmex acogieron un renovado interés, en ese entonces carac-
terizado por dos rasgos. Uno fue la llegada de ilustres profeso-
res exiliados huyendo de la dictadura. Los segundos eran de iz-
quierda, pero con un compromiso por la explicación científica.
En ese entonces el modelo dominante era el marxismo en sus
varias expresiones, pero sobresalía una perspectiva de explica-
ción más allá de la mera ideología. En al, la situación de las
comunicaciones académicas intrarregionales es parecida.

Las n u e va s pro ble m á tic a s

El término “ciencia política” se identifica con la disciplina esta-

dounidense, aunque no hay un estatus firme para la denominación
“ciencia” en una acepción nomológica. Por eso preferimos usar
indistintamente el término análisis político, ciencia política y
hasta sociología política, considerando que sólo cambian los
ángulos de enfoque. Más que una división epistemológica, en
las disciplinas del estudio sistemático de la política hay enfo-
ques y problemáticas. En Latinoamérica la problemática inicial
surgió en la interface entre la desigualdad social y el régimen

12
político. Los legados coloniales y los ligamentos de dependen-
cia estructural centraron el análisis. Dos resultados novedosos
fueron el desarrollismo en la política económica y el depen-
dentismo (una variante del análisis marxista revolucionario y
utópico) (Kay, 2010). El primer enfoque ofreció un diagnosis
del atraso que para muchos es aún vigente, pero nunca ofreció
una salida ni teórica ni práctica a la implementación efectiva
de las políticas, ni al análisis de las consecuencias inesperadas
de programas como el de sustitución de importaciones. Estos
programas generaron nudos gordianos institucionales, maqui-
narias burocráticas capturadas y rígidas, incapaces de evaluar y
adaptarse a los entornos cambiantes de la economía y la políti-
ca mundial y local. Esta burocratización modernizadora tam-
bién generó coaliciones desarrollistas ineptas, autoritarias. La
incapacidad de superar el atraso, como se entendía hace me-
dio siglo generó propuestas analíticas radicales marxistas. La
teoría de la dependencia rechazó los programas desarrollistas
y propuso un enfoque global de dependencia capitalista que
sentaría las bases para el enfoque de la economía mundo ca-
pitalista; pero su contribución al análisis político institucional
fue nula. Ya muy avanzado el siglo xx, la nueva agenda neo-
liberal, introdujo nuevas “problemáticas”, como la “reforma
del Estado” y la democratización, pero también innovaciones
en la metodología de los estudios políticos.
La innovación teátrica más visible ha sido la atención a
las instituciones democráticas. Las ideas del desarrollo políti-
co previo al Consenso de Washington eran escépticas ante la
funcionalidad de las instituciones democráticas para impulsar
el desarrollo, por razones que merecerán consideración. La de-
mocracia se identifica, como en la tesis de Lipset, con un “cier-
to nivel” de desarrollo, cierta preponderancia de las clases me-
dias en la vida pública (pues es la simiente de la sociedad civil
burguesa), y cierta madurez institucional del Estado, y del ré-
gimen. Pero la teoría de la democratización reforzó la necesidad
de entender la dinámica institucional. El neo-institucionalismo

13
político contribuyó enormemente a renovar el interés en el ré-
gimen político. La ciencia política estadounidense especializada
en los problemas de la modernización y el desarrollo político,
y ahora democratización, ha florecido con niveles elevados de
sofisticación empírica y metodológica. A pesar de los logros
considerables del enfoque, tanto en estudios de caso como en
estudios comparados cualitativos y cuantitativos, el neo-ins-
titucionalismo ha mostrado debilidad para abordar las fallas
institucionales en el contexto de procesos de polarización y el
conflicto socio económico. La categoría de fallas democráticas
es diferente a la de déficit democrático. Las fallas son obstácu-
los endógenos o sistémicos (institucionales o “herestéticos”)
al avance o madurez de las instituciones democráticas funcio-
nales. Por fallas democráticas se entienden aquellas reglas for-
males e informales, tanto de los “legados pre-democráticos”,
como las introducidas en el diseño de los nuevos regímenes.
La variedad de casos invita a un esfuerzo de análisis sobre los
principales obstáculos endógenos, y socio económicos, que
enfrenta el desarrollo político en los países de la región.
La nueva ciencia política estadounidense enfocada hacia
los problemas políticos latinoamericanos sigue el modelo de los
análisis econométricos que dominan las prácticas de los orga-
nismos internacionales como el Banco Mundial o la Organi-
zación para la Cooperación y Desarrollo Económicos (ocde).
Mientras los economistas pueden utilizar métricas estandari-
zadas, los politólogos apenas empiezan a construir índices y
bases de datos exhaustivas y comprensivas. La ciencia política
cuantitativita es una especie de hermana menor de la econo-
metría aplicada, ya que no ha buscado su propia identidad dis-
ciplinaria a través de la identificación de problemas políticos.
Precisamente esta identificación ha sido afecta por la agenda
neoliberal (o liberal a secas), que si bien es harto conocida por
los estudiosos de la trayectoria de la ciencia política, parece
ignorada por las nuevas generaciones de cuantitativistas y lati-
noamericanistas de formación positivista. Los ejes temáticos

14
de la Reforma del Estado, el neoliberalismo, y la democratiza-
ción neoliberal son temas no sólo exclusivos sino excluyentes
de problemáticas que se desdeñan por considerárseles atrasa-
das, al centrarse en cuestiones “no científicas”, como la des-
igualdad social y los problemas del desarrollo político. Esto es
sorprendente porque en los años setenta el desarrollo político
empezaba junto con el estudio de la formación del Estado, a
orientar una ciencia política menos ideológica y más empírica
en la región, que también buscaba definir ámbitos de mayor
autonomía intelectual y programáticas (Jaguaribe, 1972). La
cuestión de la reforma del Estado neoliberal planteó cuestio-
nes paralelas a las de la crisis del Estado burocrático autori-
tario (O’Donnell, 1982) marginando las cuestiones sobre los
ciclos y los tipos de dominación que el eminente politólogo
argentino había puesto en la agenda, a saber: las instituciones
políticas y la organización del Estado; las instituciones fiscales
tales como el presupuesto, los impuestos y las instituciones de
descentralización; las instituciones públicas encargadas de las
políticas económicas sectoriales (financieras, industriales y de
infraestructura) y las instituciones del sector social (pensiones,
protección social y educación) (Lora, 2007; Kauffmann, 2004).
Así las agendas del proyecto estadounidense de la globaliza-
ción sustituyeron los problemas de las fuentes del desarrollo
endógeno propias de las teorías del desarrollo (Fanjzylber,
1983; Kay, 2010; y Schneider, 2015), que abordaban la cues-
tión de la definición de las metas y responsabilidades entre
actores estatales y empresariales en las políticas industriales.
La agenda de la Latin American Politics ha ido ampliando
el espectro temático o ámbito de sus problemas (Kingstone &
Yashar, 2013). Su consolidación en las universidades estadou-
nidenses ha provocado una emulación intensa en América
Latina, y muchos profesores se han volcado a una imitación
sistemática de los moldes institucionales, especialmente en
el sistema de publicaciones e indexación de resultados. Por
ejemplo, David Altman, de la Universidad Católica de Chile

15
aboga por una adopción acrítica del modelo estadounidense, y
la revista de la Asociación Brasileña de ciencia Política acepta
trabajos en inglés exclusivamente, convirtiéndose en dominan-
te en un circuito de publicaciones. Los métodos cuantitativos y
la estrategia cuantitativista no son un mal por sí mismos, excep-
to que con frecuencia tienden a los ejercicios triviales y a una
sub-teorización e imitación mecánica (Vidal, 2013). Pero en
una perspectiva positiva su influencia puede balancear el lado
débil de los modos locales que tiende a opacar ideológicamen-
te los hechos y a descuidar los problemas de la recolección
sistemática y constante de evidencia, que depende de la con-
tinuidad de instituciones de investigación con relativa inde-
pendencia para definir sus metas sustantivas, y protocolos de
verificación y refutación empírica. Pero ese punto medio ideal
enfrenta muchas incomprensiones ideológicas que aún ponen
trabas a la maduración de la ciencia política latinoamericana.
Respecto a los temas si bien es cierto que se han ampliado,
éstos se han centrado en el presidencialismo latinoamericano,
la división de poderes, los partidos políticos, y los poderes le-
gislativos. La agenda teórica neo funcionalista se basa en una
sofisticación estadística sobresaliente, que busca imitar a la de
la econometría, aunque sus bases teóricas son simples (Pé-
rez Liñán & Castañeda-Angarita, 2012). Las instituciones son
condicionales de las decisiones, y las reglas cuentan mucho.
Así que la ingeniería institucional es una sub disciplina ne-
cesaria, aunque sorprendentemente subdesarrollada. Y lo es
porque la política real latinoamericana es notablemente inma-
nejable para las recetas neo funcionalistas. La decepción que
ha generado este hecho se puede rastrear en las publicaciones.
La calidad de la democracia no es un tema original de
Latin American Politics pero rápidamente fue asimilado. Los
primeros estudios son optimistas, como lo eran los de la cul-
tura cívica hace medio siglo. (Morlino, 2013; Mainwaring &
Scully, 2010; Altman & Pérez Liñán, 2002). El hecho central
es que los estudios de la calidad podían describir cuantitati-
vamente las posiciones de los índices democráticos, pero no

16
explicar sus movimientos atípicos o anómalos. Los ciclos de
la política latinoamericana son de mayor profundidad que las
instituciones. Son de origen estructural y están arraigados en
la conflictividad de las relaciones sociales altamente desiguales
y la arraigada injusticia social. Aunque el programa de medi-
ción de la calidad democrática ha logrado fijar la atención de
un público amplio, predominantemente burocracias medias
y altas, en las cuestiones del performance democrático, poco
ha ayudado a entender las causas de los cambios progresivos
o involutivos del régimen, así como de sus ciclos históricos.

El e s tu d i o d e la s tr a m pa s d e m o c rá tic a s

La reinstalación de regímenes democráticos ha impulsado la

profesionalización de la ciencia política en toda América Latina.
Los logros son un creciente número de publicaciones y una
nueva generación de estudiosos bien entrenados en la literatu-
ra y el análisis metodológico. Además del daño residual de la
especialización, que ha intentado erigir barreras ficticias entre
la ciencia política y la sociología política o la historia, existen
desbalances en la agenda de problemas típicos que se tienden
a abordar. Uno de ellos es el de las trampas democráticas. La
mayoría de los estudiosos de vena conductista han dado por
supuesto que la democracia es un destino, y la progresiva
mundialización democrática da fuerza a sus creencias. Pero
las democracias tienen tres senderos: el progreso, el estanca-
miento y la involución. Los casos que nos ocupan son los del
estancamiento democrático. Para analizar esto hay dos alter-
nativas. La versión que imputa a factores externos el lento
avance del funcionamiento de las instituciones y las normas
democráticas. La segunda alternativa es el enfoque endógeno,
que busca en el entramado institucional interno los obstácu-
los para desarrollo de los procesos de inclusión democrática.
Las dimensiones sociales del desarrollo político se han estu-
diado como condicionantes exógenas de la democracia. Sin
embargo, en el corpus de la ciencia política, especialmente la

17
estadounidense, se ha abordado el fenómeno singular de la
manipulación del diseño institucional. Desde las perspectivas
de la elección racional, William H. Riker propuso el término
de herestesis; en la tradición conductista y en la sociología ha
habido contribuciones importantes para examinar la amplia
categoría de mecanismos legales e institucionales que distor-
sionan el proceso democrático. A esta clase de mecanismos
se les puede llamar trampas democráticas. En esencia, este
enfoque supone que los diseños institucionales no son neutra-
les, sino responden a “correlaciones” de fuerzas políticas y a
propósitos intencionales de los actores que intervienen en los
diseños institucionales fundacionales (Constituciones, Leyes,
órganos de gobierno y reglas de decisión). Aunque tienen un
estatus teórico sólido en sus países de origen, en América La-
tina no se ha ahondado en su estudio ni teórico ni empírico.
La característica de estas trampas es que son endógenas a los
diseños institucionales y tienden a distorsionar las capacidades
de inclusión política de amplias capas sociales. En un ámbito
de desigualdad social es previsible que las trampas institucio-
nales del sistema político pueden impedir o retardar, bloquear
o lo contrario, favorecer, la inclusión de la población a la cate-
goría de ciudadanos con ejercicio de la igualdad política. Este
retraso requiere un examen del estado de la ciencia política
que eluda la auto adulación y se enfrente a un examen de la
brecha entre las prácticas profesionales y los problemas polí-
ticos reales (suponiendo que nos podemos poner de acuerdo
en que entendemos por “problema político real”) de la políti-
ca latinoamericana.
Los problemas reales en la región que hay que explicar,
ya que se ha descrito abundantemente, son el de la mediocri-
dad del avance del desarrollo político, la calidad de la “gober-
nanza”, y la calidad de la democracia. En su reciente informe
sobre la “Calidad de la Democracia” en América Latina, Leo-
nardo Morlino observa que no se puede concluir si el vaso
está medio lleno a medio vacío, pues los resultados del pro-
greso democrático regional son mediocres. No hay un balance

18
netamente negativo, pues las diferencias en el performance
democrático son favorables a Brasil, Chile y Uruguay, y des-
favorables para México. Balance muy similar al que Alejandro
Foxley hace para la economía de la región. (Foxley, 2012).

Los e n s ayo s

Argentina no ha sido un país de proyectos de partidos de iz-

quierda sino de alianzas progresistas de carácter populistas
agrupadas alrededor de coaliciones cuya identidad política
gira sobre símbolos emotivos de tipo personalista. Examinan-
do el declive electoral del proyecto kirchnerista, José Gabriel
Giavedoni y Juan Bautista Lucca exploran el reciente proceso
electoral y la derrota del oficialismo en Argentina, buscando
entender las causas y las consecuencias de su erosión. En una
línea paralela, Dolores Rocca Rivarola explora un aspecto sui
generis, la construcción de identidades simbólicas cohesivas
que inciden, por un lado, en la formación de coaliciones polí-
ticas y sociales del proyecto kirchnerista, y por el otro, reper-
cuten en el ascenso y caída del mismo kirchnerismo.
Clayton M. Cunha Filho observa que Bolivia, en las últimas
tres décadas, presenta ciclos de estabilidad y crisis política; esta
situación es aún más considerable en los gobiernos encabeza-
dos por Evo Morales y su partido, el Movimiento Al Socialismo
– Instrumento Por la Soberanía de los Pueblos (mas-ipsp o sim-
plemente mas). Esta paradoja de ciclos de crisis política social
grave y estabilidad política presenta rasgos muy interesantes en
Bolivia. En este contexto la capacidad del Estado boliviano,
aun antes del ascenso del mas al poder, para ir construyendo
puertas y puentes de inclusión política en una sociedad multi
étnica, con divisiones clasistas y culturales fuertes es un tema
de considerable interés que el autor aborda.
Brasil ha sido un Estado caracterizado por ciclos de ines-
tabilidad y estabilización. Desde el Estado Novo y la Primera
República, a la dictadura, y de ahí a la Constitución Ciudadana
en 1988, Brasil ha oscilado entre un polo de centro izquierda
19
a uno de centro derecha. En la época contemporánea las coa-
liciones gobernantes han recibido atención, por su carácter
precario, al desarrollarse en un sistema político multipartidista
extremo. Las presidencias de coalizao de Lula y Dilma han
diferido en su fortaleza y sustentación. Las de esta última, al
final de cuentas, provocaron su destitución. Examinando la
construcción de las coaliciones encabezadas por el Partido del
Trabaho y sus líderes principales, y Luiz Inácio Lula da Silva y
Dilma Rousseff. Carlos Federico Domínguez Avila aborda la
destitución de la presidente Dilma Rousseff, desde una pers-
pectiva institucionalista. Su trabajo señala que el Estado brasi-
leño contiene varios niveles de desarrollo institucional asimé-
tricos, destacando la tensión entre la emergencia de un poder
judicial profesional y un poder ejecutivo débilmente auditado,
y menos auto auditado. Esta dimensión institucional contribu-
ye a valorar la sinergia entre análisis institucionalistas y análisis
del conflicto en la política latinoamericana. Examinando una
problemática de enorme actualidad, Alfredo Alejandro Gu-
gliano, Priscila Alves Rodrigues y Carlos Artur Gallo analizan
el legado más interesante del ciclo de gobiernos de izquierda
en Brasil a saber: la innovación y construcción de mecanis-
mos institucionales de participación ciudadana. Los autores
focalizan un mecanismo específico, los orçamentos partici-
pativos (presupuestos participativos), en las políticas públicas
de dos de las ciudades más importantes de Brasil, São Paulo y
Rio Grande do Sul. Rosana Soares Campos y Rachel Lourei-
ro Andreta analizan la relación estadística entre la confianza
ciudadana en el régimen democrático y las orientaciones de los
gobiernos, por medio de una prueba estadística, con datos del
Estudo Eleitoral Brasileiro (eseb), buscan reforzar la tesis que
indica que la confianza en la democracia no es incondicional.
Marcelo Mella Polanco examina el ciclo de la política chi-
lena de 1989 a 2013, de este periodo analiza la constitución
del eje “progresista” conformado por la coalición post pino-
chetista sustentado por el Partido por la Democracia (ppd) y

20
el Partido Socialista (ps), que logran llevar a la primera magis-
tratura a Ricardo Lagos y Michelle Bachelet. Mella observa
que ningún partido o líder por sí sólo logró establecer funda-
mentos firmes a las coaliciones gobernantes, debido en parte
al deterioro de la confianza ciudadana y la tensión entre las
realidades de transitar desde una dictadura condicional a una
democracia participativa.
El Proceso de Paz y Transición Política en Colombia es
examinado por Mauricio Uribe López, quien observa la pa-
radoja de que Colombia ha sido una democracia duradera
que ha contenido insurrecciones y guerras internas durante
décadas. El resultado es una institucionalidad dual. Por un
lado, procesos políticos estables, y por el otro, la atrofia esta-
tal para resolver nudos gordianos del desarrollo social, como
la concentración de la propiedad de la tierra. Los llamados
acuerdos de la Habana, entre el gobierno colombiano y las
farc contienen un punto sobre la Reforma Rural Integral,
que es examinado. El impasse que creó el resultado sobre el
plebiscito sobre este acuerdo plantea cuestiones importantes
sobre las opciones del desarrollo político colombiano a cor-
to plazo. Gregorio Enrique Puello-Socarrás y José Francis-
co Puello-Socarrás abordan la cuestión subrayando las bases
sociales de los conflictos políticos colombianos. Proponen la
consecución de acuerdos de paz como un punto de inflexión
necesario, pero no suficiente, en la caracterización política del
Estado colombiano.
Marlene Azor Hernández plantea que una cuestión exis-
tencial para el Estado cubano es la esclerosis de los sistemas
político y económico como consecuencia de la adopción del
diseño “soviético”. Desde esta perspectiva examinando las
diferentes iniciativas de reforma del “socialismo de Estado”,
Azor destaca los límites institucionales que éstas enfrentan.
La democracia en Ecuador caracterizada por déficit insti-
tucional y conservadurismo social, es examinada por Santiago
Basabe-Serrano y María Inés Arévalo Jaramillo. Los autores

21
analizan empíricamente los desempeños institucionales de los
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Revisan los principa-
les actores y los procesos que marcaron la vida política de una
de las democracias más convulsionadas de América Latina.
A pesar de detectarse una lenta profundización institucional
de la democracia, los valores conservadores de la sociedad
ecuatoriana no han variado significativamente durante la últi-
ma década, creándose un tipo de democracia institucional con
valores conservadores.
Eugenio Sosa pregunta: ¿Qué democracia es la hondure-
ña, que existe en contextos signados por la corrupción, la pe-
netración del crimen organizado en las altas esferas de la polí-
tica, altos niveles de impunidad, irrespeto a los niveles mínimos
de la legalidad, porcentajes altos de la población en situación de
pobreza, exclusión y desigualdad? Honduras en democracia se
volvió un país más inseguro, más pobre, y más desigual. Se han
profundizado procesos como las migraciones, el desempleo y
la economía informal. Sosa desarrolla una explicación a este
drama político con base en la influencia de los actores tanto
transnacionales como oligárquicos del país.
Las trayectorias distintas de los sistemas políticos de Mé-
xico y Brasil son el objeto de estudio del trabajo de Godofredo
Vidal de la Rosa. El autor ofrece un análisis de la importancia
de la formación de coaliciones en el diseño institucional de
ambos países y sus resultados.
Abordando la debilidad de las coaliciones políticas go-
bernantes que han surgido en Latinoamérica, Marcos Pérez
Talia ofrece un análisis del ascenso y caída, en Paraguay, del
gobierno de La Alianza Patriótica para el Cambio encabezada
por el ex obispo católico Fernando Lugo. En junio de 2012
–faltando apenas catorce meses para culminar su mandato– el
presidente Lugo es sometido y destituido de la presidencia por
la vía del juicio político, con los votos “decisivos” de nada me-
nos que de su principal aliado, el Partido Liberal. Pérez Talia
adelanta la tesis institucionalista de la debilidad de la coalición

22
encabezada por Lugo, discutiendo simultáneamente explica-
ciones alternativas.
Una pregunta que surge es si el tamaño territorial importa.
Uruguay, junto a Costa Rica y Chile (que son países de “desarro-
llo medio”) tienen las democracias más maduras de la región, en
contraste Brasil y México parecen a veces ingobernables. Con
una larga tradición de partidos nacionales, la democracia elec-
toral uruguaya, interrumpida por doce años de dictadura, desde
su reinstauración (en marzo de 1985) se han sucedido gobiernos
y parlamentos electos directamente por la ciudadanía, sin in-
terrupciones en los mandatos, y sin quiebres autoritarios. José
Raúl Rodríguez y Daniela Vairo describen la normalidad de-
mocrática uruguaya con detalle, señalando también sus défi-
cits, sobre todo en la atención a demandas sociales.
Armando Chaguaceda y María Isabel Puerta desarrollan
un argumento endógeno institucionalista sobre el deterioro
del régimen político venezolano, a partir de una proposición
de Guillermo O’Donnell sobre la suerte de las presidencias
“delegativas”. En el caso de la evolución del chavismo, los
autores analizan la degradación de las capacidades institucio-
nales estatales, el debilitamiento de la cohesión de la coalición
gobernante, y el deterioro de los rasgos democráticos del pro-
yecto. De manera paralela, en su trabajo, Fabricio Pereira da
Silva centra su atención sobre la encrucijada del Bolivarismo
como proyecto ideológico del “socialismo del siglo xxi” en
cuyo balance apunta las tensiones y crisis internas del proyec-
to chavista.
Renata Peixoto de Oliveira retoma la dicotomía “derecha
contra izquierda” en los ciclos políticos latinoamericanos para
ofrecer una explicación del avance de las fuerzas conservadoras
a través de la reconfiguración del modelo neoliberal, después de
más de una década de avances significativos de las coaliciones
de centro izquierda en la región. La autora examina los aspectos
más determinantes de la agenda política de la derecha para veri-
ficar los impactos en términos de derechos sociales y laborales;

23
nivel de ingresos; participación política y ciudadanía, e identidad
cultural y de género. Cuestiones como la densidad democrática
en la región son centrales en esta discusión.
El llamado boom de los commodities (materias primas)
en las últimas dos décadas, permitió a los nuevos gobiernos de
izquierda conseguir resultados en materia de crecimiento que
para algunos países fueron sensiblemente superiores a los del
pasado y aseguraron que el giro a la izquierda fuera más que un
fenómeno coyuntural y se prolongara durante más de una dé-
cada. Federico Traversa parte de esta inflexión del crecimiento
para retomar un tema central en la ciencia política latinoameri-
cana acerca de la reconfiguración de la teoría desarrollista y los
puntos de realimentación con la agenda neo-institucionalista
dominante en las últimas dos décadas. Los factores “estruc-
turales” son tan decisivos como los institucionales. “Las insti-
tuciones cuentan”, pero no en el vacío histórico, ni ajenas a los
problemas socio-políticos, ni a los conflictos sociales, ni a las
dinámicas estatales amplias en las que funciona el régimen, ni
a las condiciones económicas, en las agendas del desarrollo
político latinoamericano.

C o n c lu s ió n
El estudio disciplinado de los procesos políticos de Améri-
ca Latina tiene que enfrentarse a redefiniciones importantes:
Primero, las cuestiones del poder real que representa la masa
demográfica y económica de la región en el mundo. Debe con-
siderarse si México es parte de la región, como parece obvio, o
si es parte de Norteamérica, lo cual también es cierto. El papel
de México como zona de confluencia en el hemisferio norte le
confiere a su peso demográfico y su tamaño económico una
importancia especial, desaprovechada por las fracturas y depre-
dación de su sistema político. La región representa una fracción
considerable de los recursos mundiales a pesar de su rezago
educativo y tecnológico. México, Brasil y Argentina están en la
liga de los 20 grandes de la economía mundial. La economía de

24
América Latina hoy en día es de una tercera parte de la econo-
mía de los Estados Unidos, y muy superior a la rusa, alemana
o japonesa. Así que en términos de posibilidades para el siglo
xxi y xxii no hay pretextos para no tener grandes expectativas.
Pero, además, la cuestión sobre la orientación de los estu-
dios empieza preguntándose por la dirección y los contenidos
de desarrollo a corto, medio y largo plazo. El enfoque del
desarrollo o neo desarrollismo, se beneficia del aprendizaje de
que las instituciones cuentan, y mucho, como ha preconiza-
do convincentemente el neo-institucionalismo económico. La
aportación del neo institucionalismo político, a pesar de sus
limitaciones ideológicas y metodológicas, contribuye enor-
memente a entender la problemática de las instituciones del
régimen político democrático y su viabilidad para la región.
Los nuevos enfoques evitan el voluntarismo fatal de los enfo-
ques de los años sesenta y setenta, como el desarrollismo que
dio por sentado que la coalición ganadora estaba simplemente
esperando su momento histórico, o el dependentismo, que
renunció al desarrollo en pos de una anti utopía socialista casi
soviética. Cuando los estudios latinoamericanos empezaban
a reconsiderar sus fortalezas y debilidades, con el retorno al
estudio de las raíces estructurales de la política y del Estado,
la agenda de la reforma del Estado hacia el neoliberalismo
y el transicionismo crearon una amnesia temporal sobre los
problemas del desarrollo político; el estudio de los ciclos de
dominación y la construcción de coaliciones trans-generacio-
nales viables que se relegaron para fechas indefinidas. Esas
fechas han llegado y demandan una atención al arsenal de
recursos teóricos, metodológicos y empíricos de las ciencias
sociales del siglo xxi, que posibilitan aproximaciones intelec-
tualmente superiores para los problemas históricos de las so-
ciedades latinoamericanas.
Por último, quiero agradecer al maestro Jorge Jiménez Val-
tierrez su atenta y profesional colaboración a lo largo de todo el
proceso de edición del volumen. El proyecto fue realizable por
el apoyo financiero del Fondo sep-Conacyt cb 2011-165976-S

25
y del Departamento de Sociología en la División de Ciencias
Sociales y HUmanidades de la Universidad Autónoma Metro-
politana, unidad Azcapotzalco.

B i bli o g ra fía
Altman, David y Aníbal Pérez-Liñán. “Assessing the quality
of democracy: Freedom, competitiveness and participation
in eighteen Latin American countries”. Democratization,
2002, 9(2), pp. 85-100.
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caso latinoamericano. 3 vols., Virgina, Paidós, 1972.
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politics. Nueva York, Routledge, 2012.
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Vidal de la Rosa, Godofredo. Ensayos sobre la ciencia política en
México y Latinoamérica. Cdmx, Universidad Autónoma
Metropolitana Azcapotzalco, 2013.

A pé n d i c e g r á fi c o

Tabla 1. Población países seleccionados de América Latina y el

Caribe [2015].
Posición País Población
32 Argentina 43,416,755
83 Bolivia 10,724,705
5 Brasil 207,847,528
61 Chile 17,948,141
28 Colombia 48,229,704
76 Cuba 11,389,562
68 Ecuador 16,144,363
97 Honduras 8,075,060
10 México 127,017,224
105 Paraguay 6,639,123
135 Uruguay 3,431,555
44 Venezuela 31,108,083
Fuente: http://datos.bancomundial.org/indicador/SP.POP.TOTL?locations=ZJ

27
 Tabla 2. Población por regiones
Región (Miles) (%)
Total Mundial 7,346,633 100%
Este de Asia y Pacifico 2,279,186 31.02%
Europa y Asia Central 907,944 12.36%
Medio Oriente y Norte de África 424,065 5.77%
América del Norte 357,336 4.86%
Sur de Asia 1,744,161 23.74%
América Latina y Caribe 632,959 8.62%
África subsahariana 1,000,981 13.63%
Fuente: http://data.worldbank.org/data-catalog/population-ranking-table

Tabla 3. Producto Nacional Neto (ppp) por regiones 2015

(millones de dólares)
Total Mundial 113,653,547 %
Este de Asia y Pacífico 35,767,060 31.47
Europa y Asia Central 26,947,888 23.71
América Latina y Caribe 9,907,510 8.72
Medio Oriente y Norte África 7,963,288 7.01
América del Norte 19,539,248 17.19
Asia del Sur 9,862,149 8.68
África Subsahariana 3,698,468 3.3
    100.0
Fuente: http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators

Tabla 4. PIB (US$ a precios actuales) (2015 millones)

Países PIB
Argentina 583,168.57
Bolivia 32,997.68
Brasil 1,774,724.82
Chile 240,796.39
Colombia 292,080.16
Ecuador 100,176.81
Honduras 20,420.97
México 1,143,793.18
Paraguay 27,093.94
Uruguay 53,442.70
Cuba Nd
Venezuela Nd
Fuente:http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.CD?loca-
tions=ZJ&view=chart
28
 Tabla 5. Producto Nacional Neto (ppp) 2015
% respecto al total
Posición País $ Millones dólares
de pib (ppp)
7 Brasil 3,192,398 2.81
11 México 2,194,431 1.93
29 Colombia 665,594 0.59
43 Chile 400,534 0.352
58 Cuba 234,624 0.206
62 Ecuador 183,855 0.162
89 Bolivia 73,796 0.0649
91 Uruguay 72,751 0.0640
99 Paraguay 60,977 0.0537
107 Honduras 41,057 0.0361
0 Argentina - 0
0 Venezuela - 0
Fuente: http://data.worldbank.org/data-catalog/gdp-ppp-based-table

Tabla 6. pib per cápita (US$ a precios actuales) 2015

País pib

Argentina 13,431.90
Bolivia 3,076.80
Brasil 8,538.60
Chile 13,416.20
Colombia 6,056.10
Ecuador 6,205.10
Honduras 2,528.90
México 9,005.00
Paraguay 4,081.00
Uruguay 15,573.90
Cuba Nd
Venezuela Nd
Fuente:http://datos.bancomundial.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?loca-
tions=ZJ-CU&view=chart

29
 Tabla 7. Índice de competitividad global 2016-2017
Posición Posición previa
Posición País Puntaje
2016-2017 2015-2016
33 Chile 4.64 33 35
51 México 4.41 51 57
61 Colombia 4.30 61 61
73 Uruguay 4.17 73 73
81 Brasil 4.06 81 75
88 Honduras 3.98 88 88
91 Ecuador 3.96 91 76
104 Argentina 3.81 104 106
117 Paraguay 3.65 117 118
121 Bolivia 3.54 121 117
130 Venezuela 3.27 130 132
Nd Cuba nd nd nd
Fuente: http://www3.weforum.org/docs/GCR2016-2017/05FullReport/The-
GlobalCompetitivenessReport2016-2017_FINAL.pdf

Tabla 8. Rango (percentil) de gobernabilidad de algunos países de

América Latinay el Caribe seleccionados 2015
Control
Voz y ren- Estabilidad Efectivi-
Calidad Estado de de la
Posición|país Promedio dición de política y no dad guber-
reguladora derecho corrup-
cuentas violencia namental
ción
33 Chile 80.34 76.35 59.05 82.69 89.42 87.02 87.50
37 Uruguay 78.33 83.25 82.86 72.60 67.79 74.52 88.94
100 Brasil 46.66 60.10 34.29 47.60 46.63 50.00 41.35
104 Colombia 45.28 45.81 12.38 52.40 67.31 44.71 49.04
117 México 41.89 43.35 17.62 61.54 66.35 37.50 25.00
128 Argentina 37.50 59.11 44.76 49.52 16.83 22.12 32.69
130 Cuba 37.02 5.91 64.29 53.85 7.69 29.81 60.58
136 Paraguay 32.87 43.84 47.14 17.31 44.71 28.37 15.87
145 Ecuador 29.01 38.42 42.38 38.46 11.54 13.94 29.33
148 Honduras 28.37 32.02 28.10 20.19 38.46 16.83 34.62
150 Bolivia 28.09 46.80 36.19 27.88 18.75 11.06 27.88
190 Venezuela 8.46 17.73 13.81 10.58 2.40 0.48 5.77
Fuente: http//info.worldbank.org/govemance/wgl/#doc

30
Argentina y el cambio político
de 2015
Juan Bautista Lucca
José Gabriel Giavedoni

I n tro d u c c i ó n
Con el inicio del nuevo siglo, la Argentina ingresó en una senda
política y electoral donde el Frente Para la Victoria (fpv) y el
kirchnerismo se volvieron la piedra angular del nuevo andamia-
je representativo, perdurando inclusive por más de una década.
Sin embargo, de cara a las elecciones de 2015, donde el
recambio constitucional compelía a Cristina Fernández de
Kirchner a desplazarse explícitamente del eje de la compe-
tencia, la contienda electoral tuvo múltiples ritmos, escenarios
concomitantes y metamorfosis constantes. Así, durante todo
2015 se desarrollaron comicios nacionales y subnacionales a
diferentes cargos, aunque la principal arena de disputa era la
contienda presidencial, en la que principalmente se enfrenta-
ban tres opciones: Mauricio Macri por la alianza Cambiemos
(pro+ucr+cc), Daniel Scioli por el oficialismo (fpv) y Sergio
Massa por una (expresión del peronismo disidente).
Ahora bien, el empate entre Macri y Scioli derivó en una
elección de segunda vuelta, donde la tónica del debate político
estuvo signada por la distinción entre continuidad o cambio,
oficialismo u oposición, y miradas diametralmente opuestas
sobre el desarrollo nacional. Finalmente, la victoria de Mauri-
cio Macri parece abrir una época sin igual en la política argen-
tina, no sólo por las singularidades de su fuerza política, sino
también por las líneas de política pública que inauguró en sus
primeros días de gobierno.
31
 Por ende, este artículo se propone hilvanar la filigrana
del derrotero electoral, tratando de comprender desde una
perspectiva histórica y política la coyuntura argentina, recu-
perando las herencias y desavenencias del kirchnerismo de
cara a los comicios, recorriendo las vicisitudes de la disputa
presidencial, y auscultando la dirección política propuesta por
Macri, sin dejar de reflexionar desde el cambio mismo lo que
implica Cambiemos en tanto reacción al kirchnerismo y de-
fensa del status quo.

La h e r e n c i a ki rc h n e r i s ta

Las presidencias de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández

de Kirchner se inscriben en la estala que dejó la crisis más vo-
raz de la historia reciente de Argentina a fines de 2001, con 38
muertos por la represión en todo el país, cinco presidentes en
una semana, una situación de pobreza y desocupación galo-
pante, y la convocatoria anticipada a elecciones por la repre-
sión a los trabajadores desocupados (que deriva en la muerte
de los militantes Darío Santillán y Maximiliano Kosteki) du-
rante el gobierno interino de Eduardo Duhalde.
Si observamos el interregno kirchnerista abierto en el año
2003 tras la negativa de Carlos Menem de participar en el ba-
lotaje (segunda vuelta electoral), a grandes rasgos podemos
decir que se caracterizó por plantear un desarrollo económico
con inclusión social, en una coyuntura internacional favora-
ble debido a los altos precios de los commodities. Algunas
de las políticas públicas en esa senda fueron, por ejemplo: la
estatización de las afjp (Administradoras de Fondos de Jubi-
laciones y Pensiones) y ampliación del Sistema de Seguridad
Social a través de la Anses (Administración Nacional de la
Seguridad Social), llegando a cubrir a 18 millones de benefi-
ciarios con Asignaciones Universales por Hijo/a (5 millones
de niños, niñas y adolescentes menores de 18 años) e incorpo-
rando a 4 millones de nuevos beneficiarios de jubilaciones; la

32
protección de casi 120 000 mujeres embarazadas a través de la
Asignación Universal por Embarazo; el Programas Conectar
Igualdad que provee de computadoras y conexión a Internet
a más de 2 millones para los estudiantes de escuelas públicas;
el Programa Nacional de Alfabetización; la Ley de Educación
Nacional que establece la obligatoriedad de la enseñanza me-
dia; o por ejemplo el Procrear (Programa de Crédito Argentino)
para la construcción de la casa propia.
En relación con el mundo del trabajo, la reapertura de pa-
ritarias libres anuales para discutir salario, logró aumentar el
salario mínimo hasta ser el más alto de Latinoamérica, y a
mantener la capacidad de compra en un escenario de puja
distributiva e inflacionaria.
Asimismo, el gobierno de los Kirchner no sólo produjo
una apertura al diálogo social, sino también la participación
a las organizaciones populares, evidentes por ejemplo en: 1)
La política de ddhh, al declarar nulas las leyes de impunidad
que permitieron entonces juzgar y encarcelar a los genocidas
responsables del golpe militar y a los responsables civiles-em-
presariales como en los casos de Ingenios Ledesma, Acindar,
Astarsa, Dálmine Siderca, Mercedes Benz y Ford, entre otros.
2) la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522
sancionada en octubre de 2009, que plasma un nuevo espíritu
plural y democrático para la comunicación, que reemplaza el
marco regulatorio previo que era heredero de la Dictadura
Militar y que facilitó la formación de oligopolios y monopolios.
3) Por último, la Ley de Matrimonio Civil, sancionada en 2010,
que permite que parejas del mismo sexo se casen en igualdad
de condiciones que aquellas de tipo heterosexual.
Asimismo, un importante señalamiento en torno a la línea
política kirchnerista en las relaciones internacionales se estable-
ció en el marco de la IV Cumbre de las Américas desarrollada
en el año 2005 en Mar del Plata, donde se estableció política-
mente la posición de “No al alca” secundada por líderes de

33
la región como Lula Da Silva, Néstor Kirchner, Tabaré Váz-
quez, Nicanor Duarte Frutos, Evo Morales y Hugo Chávez,
que sirvió de plataforma de despegue para otras estrategias
regionales, tales como el Unasur y Celac.1
A pesar de la búsqueda de una senda política progresista,
la gestión de los Kirchner tuvo de manera constante dos gran-
des limitantes: la expansión de la concentración y extranjeri-
zación de la economía; y la dificultad para construir un sujeto
político que pudiera expresar y dinamizar de manera amplia y
coherente esas transformaciones.
Las políticas de desarrollo económico impulsadas por
las gestiones kirchneristas no modificaron estructuralmente la
economía, ya que inclusive muchas veces profundizaron la di-
námica precedente.
Como puede observarse en la tabla 1, no sólo las 200
empresas más grandes del país van adquiriendo mayor peso
en la economía, sino también que en esas 200 crece la compo-
sición por capital internacional, lo cual implica la ampliación
del margen de injerencia macroeconómica de estas firmas en
variables claves del país como por ejemplo: la inflación, el tipo
de cambio, la inversión, el mercado de trabajo y la distribución
del ingreso. En otras palabras, la capacidad de coacción del
poder económico concentrado crece, mientas se observa una
pérdida de la autonomía relativa del Estado en aquellas áreas.

1
Argentina desempeñó un rol protagónico en la creación de la Unasur
(Unión de Naciones del Sur), con una participación activa ante los golpes
de Estado que se sucedieron en la región. Firmó la creación del Código
Aduanero del Mercosur con el fin de fortalecer las relaciones entre los
países latinoamericanos y ha sido parte activa en la Celac (Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños), un esfuerzo de integración polí-
tica regional creada en febrero de 2010 y del que forman parte 33 países
sudamericanos y caribeños. Estos organismos regionales tienen la virtud
de crear un poder paralelo a la oea (organismo hegemonizado por eua
para la región), con el elemento novedoso de incorporar a Cuba, quien se
encontraba excluida de la oea.

34
 Tabla 1. Argentina. Cantidad de empresas y participación porcentual
en las ventas agregadas de los distintos tipos de empresa en la
cúpula empresarial*, 1991-2008 (valores absolutos y porcentajes)
1991 1995 2001 2005 2008
Cant. % Cant. % Cant. % Cant. % Cant. %
emp. ventas emp. ventas emp. ventas emp. ventas emp. ventas
Estatal 19 28.9 5 3.3 1 1.6 4 1.5 7 2.3
Privada
105 34.6 94 37.1 59 25.3 57 23.2 53 23.5
nacional
Extran-
56 22.5 56 27.8 92 55.1 106 61.5 117 58.3
jera
Asocia-
20 14.0 45 31.8 48 18.0 33 13.8 23 15.9
ciones
Total 200 100.0 200 100.0 200 100.0 200 100.0 200 100.0
* Se trata de las 200 empresas más grandes del país (según sus montos de ventas
anuales).

Cabe señalar que el kirchnerismo se instituye como una

situación híbrida dentro de una normalidad neoliberal, ya que
si bien disputa algunos de sus resortes, no subvierte el sistema
de engranajes neoliberal.2 Si esta normalidad neoliberal se visibiliza
2
Algunos de los ejemplos en los que se torna manifiesta la línea de conti-
nuidad y profundización neoliberal del kirchnerismo son:
No haber desmantelado absolutamente el aparato represivo del Estado, lo
que se expresa en la segunda desaparición de Julio López, el asesinato de
Silvia Suppo y el asesinato de Luciano Arruga, entre otros.
Ley antiterrorista y el gafi (Grupo de Acción Financiera en contra del
Lavado de Dinero).
La pertenencia de Argentina al ciadi (Centro Internacional de Arreglo de
Diferencias Relativas a Inversiones).
Proyecto X. Al mismo tiempo, como alertan algunas organizaciones socia-
les y de ddhh, existiría en Rosario un Centro de Reunión de Información
funcionando desde 2006 y cuya información sería remitida a la Dirección
de Inteligencia Criminal. Se trata de un programa de información llevado ade-
lante por la Gendarmería, infiltrándose en organizaciones y manifestaciones
con el fin de recabar información sobre dirigentes y luchadores sociales.
El permanente ida y vuelta de los gobiernos kirchneristas, de acuerdo y
negociación con la burocracia sindical, evidente en la muerte del militante
Mariano Ferreyra por una “patota sindical”, la negación a otorgar perso-
nería jurídica a la cta, entre otros aspectos.
Reforma a la Ley de Aseguradoras y Riesgos del Trabajo 26.773, votadas
por el fpv con apoyo del macrismo y festejada por la uia.

35
en la concentración y extranjerización del capital o en la co-
gestión público-privado administrando empresas (como por
ejemplo ypf-Chevron), la otra mecánica de esa normalidad se
expresa a través de la extensión del crédito y la deuda.
Que el kirchnerismo no haya logrado crear un sujeto polí-
tico colectivo es uno de los principales aspectos que jugó en su
contra, ya que al no tener un sujeto político capaz de dinamizar
y profundizar los procesos de transformación, creó el espacio
para sus propios enterradores: una clase media inscripta en
la lógica del crédito, la deuda, el consumo y la individualiza-
ción.3 A pesar de interpelar a sectores sociales con relativa
inscripción orgánica, no pudo materializar un sujeto político
mayoritario capaz de sustentar un proyecto político de gran
Los procesos de concentración y extranjerización de la economía que se
dieron en la década de 1990 en el marco de la convertibilidad. De las 200
empresas más importantes, el 20% de ellas eran extranjeras en la década de
1990, mientras que a partir de la pos convertibilidad, las mismas aumentan
a un 28%.
Sintonía fina (pacto social, alianza de clases)
Reforma de la carta orgánica del Banco Central otorgando mayores niveles
de independencia al Banco Central, exigencias de los organizamos finan-
cieros internacionales.
No apoyo para la reforma o derogación de la ley de entidades financieras
de la dictadura militar presentada por Carlos Heller.
Encarcelamiento, condena y prisión de militantes sociales, tales como Las
Heras y la pueblada en Corral de Bustos. Además cientos de militantes
procesados judicialmente por luchas o protestas.
Mercado laboral y trabajo en negro altos en términos comparativos.
Convenio de ypf con Chevron. La iniciativa de nacionalización de los hi-
drocarburos de mayo de 2012 no sólo no se profundizó, sino que se retro-
cedió en el rumbo antiimperialista con el convenio firmado entre ypf con
la estadounidense Chevron como socio estratégico para la explotación en
conjunto de la formación Vaca Muerta en la provincia de Neuquén.
La ley de semillas transgénicas para Monsanto. Sojización y monocultivo sin freno.
El nuevo Código Civil y Comercial confirma el modelo de acumulación
de capital en Argentina.
El intento fallido de reforma del Poder Judicial, mostrando el límite de lo
posible en este aspecto.
3
Ver De Brunhoff, Suzanne (2009): “Finanzas, Capital, Estado” en De
Brunhoff et al Las finanzas capitalistas. Para comprender la crisis mundial, Buenos
Aires, Herramienta.

36
transformación más allá de los logros económicos, el mejo-
ramiento de la vida material, entre otros aspectos que, si bien
no es poco en comparación con el 2001, no es enteramente
suficiente. Asimismo, una dificultad inherente a la extensión
del kirchnerismo en el tiempo fue la dependencia que tuvo
la militancia de la práctica estatal. Es decir, en pos de crecer
y perdurar políticamente, resignó la posibilidad de construir
poder popular en pos de una lógica partido-estado. El kirch-
nerismo amplió el Estado y llegó allí donde el menemismo se
retiró.
En definitiva, lo que durante muchas oportunidades
alumbró la posibilidad de un nuevo horizonte en la vida política
y social de Argentina y de la región a pesar de sus múltiples
contradicciones constitutivas, terminó truncándose definiti-
vamente en las elecciones de 2015.

La d i s pu ta e le c to r a l d e 2015
La disputa presidencial en Argentina fue desde sus inicios un
escenario de cambio y transformación, habida cuenta de la ne-
cesidad obligada de alternancia dentro del kirchnerismo por
un lado y la reconfiguración de las oposiciones por el otro.
En ese sentido, las Primarias Abiertas Simultáneas y Obliga-
torias (paso) del 9 de agosto fueron un primer momento de
cesura de estas tendencias de cambio y recomposición: en la
oposición los candidatos estaban claros, mas no así la política
de alianzas, siendo la Unión Cívica Radical (ucr) el preten-
dido socio en discordia entre Macri y Massa. Finalmente, en
el frente “Cambiemos” que encabezaba Macri se aunaron la
Propuesta Republicana (Pro) (81% de los votos en las paso),
la ucr (11%), la Coalición Cívica (7%) y otros socios menores
como el Partido Demócrata Progresista y el Conservador
Popular. Esta decisión de la ucr y el pro, echó por tierra el
intento del intendente de Tigre, Sergio Massa, por formar una
gran coalición opositora, quedando su fuerza política Unidos

37
por una Nueva Alternativa (una) compuesta por dos líderes
principales: Massa (69% en las paso) y el gobernador cordo-
bés De la sota (31%). Ahora bien, la decisión de la ucr tuvo
eco en otras fuerzas opositoras, puesto que rompía el bloque
anti-oficialista formado para la elección de 2013 denominado
Frente Amplio Unen (Faunen), compuesto por la Coalición
Cívica ari, Proyecto Sur, Libres del Sur, el Partido Socialista,
el Partido Socialista Auténtico, la Unión Cívica Radical y el
partido gen (Generación para un encuentro nacional). De esta
manera, todos los ex miembros de Faunen que no ingresaron
a Cambiemos se presentaron en las paso bajo la sigla Pro-
gresistas, con la otrora radical Margarita Stolbizer (3,4% de
los votos totales en las paso) como única precandidata. Otras
fuerzas opositoras en las paso eran “Compromiso Federal”
que respondía a la estirpe peronista encabezada por la familia
Rodríguez Saá desde San Luis; o los sectores de izquierda que
formaron el Frente de Izquierda de los Trabajadores (fit) que
tenían como precandidatos a Nicolás Del Caño y Jorge Alta-
mira. En el oficialismo, la interna partidaria estuvo plagada de
incertidumbre desde mucho antes de la campaña, puesto que
muchas figuras se (auto) presentaban como herederos posi-
bles de la construcción kirchnerista que encabezaba Cristina
Fernández de Kirchner, entre ellos: Florencio Randazzo, Axel
Kicillof, Jorge Capitanich, Sergio Uribarri, Juan Manuel Ur-
tubey, Jorge Taiana, entre otros. Sin embargo, en las paso, el
fpv sólo presentó un candidato (Daniel Scioli), dado que fue
la figura que contó con la anuencia final de la presidenta Fer-
nández de Kirchner, con lo cual clausuraba todo intento de
realizar una competencia interna.

38
 Tabla 2. Resultados electorales disputa presidencial
PASO (Total 2do
Partido Candidatos 1er Turno
Partido) Turno 
Mauricio Macri -
Cambiemos 30,12% 34,15 % 51,34 %
Gabriela Michetti
Frente para la Daniel Scioli -
38,67% 37,08 % 48,66 %
Victoria Carlos Zannini
Unidos por una Sergio Massa -  -
20,57% 21,39 %
Nueva Alternativa Gustavo Sáenz  
Frente de Izquierda Nicolás del Caño -  -
3,25% 3,23 %
y de los Trabajadores Myriam Bregman  
Margarita Stolbizer -
 -
Progresistas Miguel Angel 3,47% 2,51 %
 
Olaviaga
Adolfo Rodríguez
Compromiso
Saá - Liliana Negre 2,09% 1,64 % -
Federal
de Alonso
Votos en blanco 5,06% 2,55 % 1,18%
Votos anulados 1,06% 0,77 % 1,28%
Participación electoral 74,91% 81,23% 80,93%
Fuente: Datos disponibles en la Dirección Nacional Electoral (http://www.
elecciones.gob.ar/)

El 25 de octubre de 2015 se realizaron las elecciones ge-

nerales a la presidencial, distritos subnacionales y candidaturas
al parlamento nacional, subnacional y supranacional (Merco-
sur). Según la constitución argentina, obtendría la presidencia
quien lograse superar los 45% porcentuales o bien que tenien-
do más del 40% aventajara en 10 puntos a su inmediato per-
seguidor. Sin embargo, los guarismos mostraron por segunda
vez en el actual periodo democrático, una situación de indefi-
nición en primera vuelta y por ende la necesidad de disputar
un balotaje entre Daniel Scioli y Mauricio Macri, puesto que
el primero había obtenido el 37% de los votos y el segundo el
34%, dejando fuera de la competencia al tercer gran exponen-
te en términos del caudal electoral, Sergio Massa con el 21%.

39
 Tabla 3. Estimación del total de Senadores, Diputados y
Representantes al Mercosur electos en 2015 por sigla partidaria
Mercosur Mercosur
Agrupación Diputados Senadores
Regional Nacional
FpV 113 9 21 8
Cambiemos 94 25 16 8
una 28 8 5 2
Progresistas 13 2 - 1
pj 4 4 2 -
ConFe 3 - 2 -
fit 2 - - -
mpn 2 - 2 -
Provincial 1 - - -
Fuente: Tow, Andy (2015). Atlas de elecciones en Argentina, http://www.andytow.com/.
Acceso 25/01/2016

Un mes después de la primera elección, el escenario ha-

bría de cambiar, habida cuenta de la apretada victoria de Cam-
biemos con el 51,3% de los votos, frente al 48,6% obtenido
por el Frente para la Victoria, convirtiendo a Mauricio Macri
en presidente electo de la Argentina, quien tuvo –como puede
verse en las ilustraciones a continuación– un amplio predomi-
nio en los territorios de la pampa húmeda, donde se concen-
tra mayormente la riqueza y los sectores sociales de mayores
ingresos del país. Sin embargo, el inmediato desafío para este
nuevo presidente era no sólo conformar un gobierno, sino
también poder acompasar la agenda del mismo en el marco
de una condición de minoría de apoyos de los gobernadores
como también al interior de la Cámara de Diputados y Sena-
dores (Ver Mapas 1, 2 y 3).

40
 Mapa 1, 2 y 3.
Mapa 1. Mapa 2. Mapa 3.
Elección Presidencial Elección Presidencial Elección Presidencial
1er Turno 2do Turno 3er Turno

Fuente: Sobre la base de datos disponibles en la Dirección Nacional Electoral

(http://www.elecciones.gob.ar)

La disputa electoral subnacional por las gobernaciones

tuvo un pulso político, una lógica y dinámica completamente
diferente a la nacional, especialmente porque el cronograma
electoral y las elecciones habían iniciado mucho tiempo antes
que la elección de octubre, generando una sensación de año elec-
toral extendido. Muchas provincias en Argentina desdoblaron
el calendario electoral (Neuquén, Salta, Río Negro, Santa Fe,
Mendoza, caba, Córdoba, Corrientes,4 La Rioja, Tucumán y
Chaco) en pos de morigerar el efecto arrastre de la elección
nacional, especialmente en territorios donde gobernaba un
partido de raigambre local, o donde había candidatos sin un
4
La provincia de Corrientes fue la única que no eligió gobernador, puesto
que lo había realizado en el 2013, siendo la elección de 2015 una coyuntura
en la que únicamente se seleccionaban senadores y diputados.

41
correlato directo con las candidaturas nacionales, o en aque-
llos territorios donde se enfrentan fracciones de los partidos
tradicionales (especialmente en el caso del peronismo), o in-
cluso para realizar un test del comportamiento electoral en
territorios de relevancia en cuanto a su caudal electoral (con
excepción de la provincia de Buenos Aires).
Si en las elecciones anticipadas o desdobladas para go-
bernador, el fiel de la balanza se inclinó hacia siglas opositoras
al gobierno nacional en los grandes distritos (caba, Córdoba,
Santa Fe y Mendoza) a diferencia de lo que ocurrió en las
provincias pequeñas (La Rioja, Tucumán o Chaco), la mirada
principal respecto de las disputas a gobernadores que resta-
ban y que serían concurrentes con la elección presidencial,
estaban básicamente orientadas hacia el comportamiento del
electorado bonaerense, en tanto el principal distrito electoral
de la Argentina.
Ahora bien, si tomamos en cuenta la tabla cuatro, que lista
el nombre de los gobernadores electos y su vinculación con la
disputa presidencial, pueden observarse claramente tres aspectos:
en primer lugar, que el fpv fue el gran vencedor en términos no-
minales, dado que consiguió que su sigla partidaria se impu-
siera en Catamarca, Entre Ríos, Formosa, Misiones, San Juan,
Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego; en segundo
lugar, que otrora opositores al gobierno nacional como era el
caso de San Luis o Jujuy, continuaron en manos de las fuerzas
políticas que buscaban reelegirse, como fue el caso de Alberto
Rodríguez Saá y Gerardo Morales respectivamente; y en tercer
lugar, que lo que se suponía era el principal bastión electoral
del candidato presidencial Daniel Scioli, en tanto gobernador
de la provincia de Buenos Aires, cayó a manos de Eugenia Vi-
dal por el frente Cambiemos, provocando la segunda noticia
en importancia en la jornada electoral de octubre junto con
la necesidad de una segunda vuelta para dirimir la contienda
presidencial.

42
 Tabla 4. Elección para Gobernador/a

Gobernador/a elec- Partido - Alianza

Distrito Alianza nacional
to/a provincial
Buenos Aires María Eugenia Vidal pro Cambiemos
Catamarca Lucía Corpacci  pj fpv
Chaco Domingo Peppo pj fpv
pj -
Unión Chubut
Chubut Mario Das Neves -
Somos Todos
Ciudad de Horacio Rodríguez
pro Cambiemos
Buenos Aires Larreta
pj - Unión por Cór-
Córdoba Juan Schiaretti una
doba
ucr - Encuentro por
Corrientes Ricardo Colombi Cambiemos
Corrientes
Entre Ríos Gustavo Bordet pj fpv
Formosa Gildo Insfran  pj fpv
Jujuy Gerardo Morales ucr - Cambia Jujuy Cambiemos
La Pampa Carlos Verna pj -
La Rioja Sergio Casas pj fpv
ucr - Cambia Men-
Mendoza Alfredo Cornejo Cambiemos
doza
Misiones Hugo Passalacqua frc fpv
Neuquén Omar Gutiérrez mpn -
Río Negro Alberto Weretilneck jsrn -
Salta Juan Manuel Urtubey  pj fpv
San Juan Sergio Uñac pj fpv
Alberto Rodríguez Compromiso
San Luis pj
Saá Federal
Santa Cruz Alicia Kirchner pj fpv
Santa Fe Miguel Lifschitz ps – fpcys Progresistas
Santiago del Claudia Ledesma
pj – fcs fpv
Estero Abdala
Tierra del
Rosana Bertone pj fpv
Fuego
Tucumán Juan Manzur pj fpv
Fuente: Datos disponibles en la Dirección Nacional Electoral (http://www.
elecciones.gob.ar/)

La elección en la provincia de Buenos Aires estuvo en

el centro de la escena desde que inició el año 2015, habida
cuenta especialmente por la disputa en torno a la interna del
fpv, que tuvo en danza a nombres como el diputado nacional

43
Martín Insaurralde, el responsable del Anses Diego Bossio, el
intendente de La Matanza Fernando Espinoza, el vicegober-
nador Gabriel Mariotto, el intendente de la ciudad de Berasa-
tegui Juan Mussi, el secretario general de la presidencia Eduar-
do “Wado” De Pedro, o que inclusive permitió se especulara
con la candidatura de Cristina Fernández de Kirchner (cfk)
al estar imposibilitada a un nuevo mandato presidencial, o la
participación de Florencio Randazo tras haber sido forzado a
dejar la interna presidencial del fpv a manos de Daniel Scioli.
Sin embargo, la primaria del fpv terminaría recayendo en el
jefe de Gabinete Aníbal Fernández (secundado por el titular
de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Au-
diovisual, Martín Sabbatella) frente al presidente de la Cámara
de Diputados, Julián Domínguez (acompañado por Fernando
Espinoza).
Además del fpv, las paso sirvieron para dirimir la interna
únicamente en el frente Progresistas –donde compitieron Jaime
Linares frente a Jorge Ceballos– y el Frente de Izquierda de los
Trabajadores –donde la contienda fue entre Néstor Pitrola y
Cristhian Castillo–. El resto de las siglas partidarias llevaron
una candidatura única, como fue el caso de Eugenia Vidal en
Cambiemos, Felipe Solá en la fuerza partidaria una, Vilma Ri-
pol en el mst, Eduardo D’onofrio en representación de Com-
promiso Federal, Héctor Heberling en el Nuevo mas, Adolfo
Aguirre en el Frente Popular o Manuel Bertoldi en Patria
Grande. Los resultados de las paso del 9 de agosto en la pro-
vincia de Buenos Aires posicionaron a Eugenia Vidal como
la candidata con mayor cantidad de votos (29,95%), aunque
emplazada en el segundo lugar si se toma en cuenta el desem-
peño partidario, ya que los dos candidatos del fpv obtuvieron
21,21% (Fernández) y 19,19 (Domínguez). Con el 19,66% de
los votos, en un tercer peldaño en términos partidarios quedó
el ex gobernador de Buenos Aires, y precandidato de una,
Felipe Solá.

44
 Sin embargo, estas primarias dejaron muchos aspectos re-
levantes de cara a la contienda final: en primer lugar la pérdida
del caudal electoral del fpv si se lo compara longitudinalmente
con el 50,3% obtenido en las paso de 2011 (aunque ya en las
elecciones intermedias de 2013 había conseguido un 32,3%);
en segundo lugar el gran crecimiento electoral de los partida-
rios del pro, si se tiene en cuenta que era su primera incursión
como tal en dicho territorio; en tercer lugar, el raudo descenso
de la fuerza encabezada en el nivel nacional por Sergio Massa
y en la provincia por Felipe Solá, si se tiene en cuenta que el inten-
dente de Tigre se había impuesto en las elecciones intermedias de
2013 con el 43,95%; y por último, y tal vez los datos más llama-
tivos de la elección, la escueta participación electoral y el amplio
caudal de votos en blanco (10,75%) que dejaban claramente la
elección general con un panorama abierto.
Ahora bien, la elección definitiva por la gobernación de
Buenos Aires tenía tanta importancia como el desempeño de las
principales siglas partidarias de cara a la elección presidencial.
En este sentido, cabe señalar que en este territorio la candidatura
presidencial de Scioli sacó el 39,4% en las paso y descendió al
37,13% en la primera vuelta (para recuperarse hasta el 51,1%
en la segunda vuelta), en tanto Macri obtuvo el 28,9%, 32,9%
y 48,9% respectivamente. Sin embargo, aunque el fpv se impu-
so en la disputa presidencial dentro de la provincia de Buenos
Aires, su candidato Aníbal Fernández (con el 35,2%) no pudo
hacer lo mismo en la gobernación, dado que cayó a manos de
María Eugenia Vidal con el 39,5% de Cambiemos en la elección
de octubre. De esta forma, el peronismo perdía un histórico bas-
tión, y en contrapartida el pro lograba extender por primera vez
su presencia territorial más allá de su linde porteño. Además,
resultó otro dato llamativo de la elección a gobernador, que el
candidato del fpv perdiera votos en todas las secciones de la
provincia, pero especialmente en la primera (perdió 4,5%) y
tercera sección (la única en la que pudo imponerse a pesar de

45
perder 6,4%) ya que son las que cuentan con mayor caudal
electoral.

Los pr im e ro s d í a s d e l g o bi e rn o de M ac ri 5
El gobierno de Macri no comienza estrictamente el 10 de di-
ciembre, día de la asunción, sino a partir de su victoria electoral,
e incluso antes, de la mano de una serie de promesas que, como
suele suceder, repercutieron en la vida económica del país,
como por ejemplo que las perspectivas de devaluación que
alumbraban sectores importantes de la economía con el diálogo
con el líder de Cambiemos, tuvieron el efecto de trasladarse a
los precios aún antes de que la misma sucediera como decisión
de política pública del gabinete de Macri. Esto se tradujo en una
inflación cercana al 3% para noviembre de 2015, según dife-
rentes estimaciones, es decir, anterior a la toma de posesión
del cargo por parte de Macri, pero inmediatamente posterior
a su victoria electoral. Si en términos formales-institucionales
Macri comienza su presidencia el 10 de diciembre de 2015, en
términos sociológicos y politológicos, lo hace un mes antes.
Cuando toma el cargo el 10 de diciembre, Macri lleva ade-
lante una política de shock en lo económico, de dudosa cali-
dad institucional en lo político a través del uso indiscriminado
de Decretos de Necesidad y Urgencia (dnu) y, finalmente, que
afecta en lo inmediato y exponencialmente en lo social, dispa-
rándose la inflación, la desocupación y la pobreza.
Por un lado, tenemos un aluvión de declaraciones de
emergencias. En primer lugar la Emergencia Energética decla-
rada el 15 de diciembre de 2015, luego vino la declaración de la
Emergencia en Seguridad el 17 de diciembre y, al día siguiente,

5
Una primera versión de este apartado se encuentra en Lucca, Juan y Gia-
vedoni, Jose (2016) “Las elecciones argentinas de 2015”, en Política, cultura
e sociedade na América Latina: estudos interdisciplinares e comparativos. Volume 3.
Lídia de Oliveira Xavier e Carlos F. Domínguez Ávila (Organizadores).
Curitiba, Brasil.

46
la Reglamentación de la Protesta Social. Esta reglamentación
refiere a una suerte de protocolo de acción para las fuerzas
de seguridad frente a los cortes de tránsito y cualquier forma
de interrupción de la circulación, que no se hizo esperar y
entró en funcionamiento el 22 de diciembre con la represión
y desalojo de la autopista Riccheri de las y los trabajadores de
Cresta Roja, una empresa avícola que se había declarado en
quiebra.
A éstas se le suma el 30 de diciembre la declaración de
Emergencia Estadística, lo que le permite al gobierno no pu-
blicar índices de precios, desocupación, inflación, etc. hasta
dentro de seis meses, lo que resulta sorprendente en el marco
de un escenario de discusión de salarios, variables macroeco-
nómicas en permanente movimiento, etcétera.
Finalmente, Macri hizo un uso desmesurado del decreto
sin convocar a sesiones extraordinarias del Congreso sino has-
ta último momento, con una intervención política en materias
que rozan con la inconstitucionalidad. Por un lado, decretó
en Comisión para designar dos nuevos ministros de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación el 15 de diciembre. Por otro
lado, estableció un decreto que modifica el monto coparti-
cipable a la ciudad de Buenos Aires, duplicándolo, donde el
inciso 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional prohíbe
al presidente hacer uso de los decretos para materia tributaria.
También es de mención el decreto 254/2015 del 23 de diciem-
bre de 2015, de revisión de los contratos de empleados estata-
les, que derivó en despidos masivos de trabajadores estatales
(27 199 trabajadores despedidos en el sector público al 2 de
febrero, 2 000 en el Senado y 2 000 en la ex esma). Los despidos
en el sector estatal, que han tratado de legitimarse a través de
una estigmatización del trabajador estatal como un ñoqui6 o
como una forma de limpieza de la planta del Estado, en rea-
6
En el argot argentino un ñoqui es el término para designar al empleado
público que percibe una remuneración o salario sin contraprestación la-
boral.

47
lidad evidencian una particular manera de concebir el rol del
Estado. De la mano de los despidos viene el desmantelamiento
de programas estratégicos de desarrollo en algunos casos y de
protección de derechos en otros, como por ejemplo los casos
de arsat (Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad
Anónima), del Programa Nacional de Salud Sexual y Procrea-
ción Responsable, de los Programas contra la violencia de la
mujer, del Centro Cultural Kirchner, entre tantos otros.
En cuanto a política internacional, lo primero que hizo
Macri fue exigir que se le aplique la cláusula democrática del
Mercosur a Venezuela, manifestando un claro desconocimien-
to del uso de dicha cláusula y, como corolario, una indebida
injerencia en los asuntos internos de otro Estado, atentando
directamente contra su soberanía. En segundo lugar, pueden
mencionarse las declaraciones que realizara la canciller Susana
Malcorra sobre la necesidad de no demonizar la Alianza del
Pacífico, manifestando cierta simpatía respecto al alineamien-
to con los eua y la consecuente debilidad de los instrumentos
de integración regional tales como el Mercosur y la Celac.
Un aspecto sintomático de la naturaleza del gobierno de Cam-
biemos son los funcionarios que conforman el mismo. Se ha carac-
terizado el gobierno como “ceocracia”, el poder de los ceo (pre-
sidente ejecutivo o chief executive officer por su denominación
en inglés) de las grandes empresas y de los grandes intereses
económicos que tienen las riendas del Estado en Argentina.
Ello hace que el principio que se suele utilizar para describir
la situación de doble poder, “Macri al gobierno, los ceo al
poder”, ya no se ajuste tanto a la realidad en la medida que
los ceo, además del poder que detentan, se encuentran en el
gobierno, no actúan en las sombras, asumieron la actividad
política en sus propias manos. Con ello, la relación econo-
mía-política adquiere nuevos matices y una nueva naturaleza
que exige pensarla con instrumentos que permitan dar cuenta

48
de esta novedad. Entre esos funcionarios cabe mencionar:7
Alfonso Prat Gay, actual Ministro de Hacienda y Finanzas,
partícipe de una de las más recientes estafas al pueblo ar-
gentino. Fue directivo de la banca jp Morgan, banco que
llevó adelante el “Mega canje” en Argentina en 2000, facili-
tando operaciones millonarias de evasión impositiva y fuga
de capitales, así también del “corralito”, responsables de la
fuga de 26 000 millones de dólares del país. Quien fuera
ministro de economía en su momento, Domingo Cavallo,
designa vicepresidente del Banco Central a Prat Gay, es
decir, a un directivo de la jp Morgan, facilitando el camino
para fugar los dólares al exterior.
Luis Caputo, Secretaría de Finanzas. Trabajó en la jp Morgan
entre 1994 y 1997, presidente del Deutsche Bank hasta abril
de 2008 y actual conductor de la administradora de Fondos
comunes de inversión Axis. Con todos estos antecedentes,
es el encargado de negociar con los fondos buitres.
Francisco Cabrera, Ministro de la Producción. Presidente
de la Fundación Pensar, el think tank del pro. Trabajó en
Hewlett-Packard, pero, tal vez, su antecedente más impor-
tante sea haber fundado la afjp Máxima, siendo ceo de la
misma. Luego continuó su carrera en el holding financiero
Grupo Roberts y, posteriormente, en el hsbc.
Juan José Aranguren, Ministro de Energía y Minería. Tra-
bajo en Shell cerca de 40 años y durante sus últimos 12
años fue el ceo de la petrolera en Argentina.
Federico Sturzenegger, Presidente del Banco Central.
Guillermo Dietrich, Ministro de Transporte y dueño de
una de las concesionarias de automóviles más importan-
tes del país.
7
Ver http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/ 2-289451-2016-
01-03.html

49
 Alberto Abad, director de la afip. En 2000 es vicepresi-
dente Ejecutivo del Grupo Bapro –holding de empresas
del Banco Provincia de Buenos Aires– que nucleaba so-
ciedades con significativa presencia en la actividad de afjp,
art, Seguros, Bolsa, Inversiones inmobiliarias y Leasing.

Pablo Avelluto, Ministro de Cultura. Fue jefe de prensa

de Espasa Calpe de 1993 a 1995, gerente de la editorial
Planeta desde 1995 hasta 1999, responsable de negocios
en las publicaciones de Torneos y Competencias de 2000
a 2002, gerente editorial de Estrada de 2002 a 2005 y,
finalmente, director editorial de la región sur del pulpo
editorial Random House-Mondadori.
Susana Malcorra, Canciller. Directiva de ibm y Telecom
Argentina, un servicio público privatizado, donde llegó
a ser ceo.
Ricardo Buryaile, Ministro de Agricultura. Dirigente de
cra (Confederaciones Rurales Argentinas)

Isabela Constantini, presidenta de Aerolíneas Argentinas.

A partir de 2012 se desempeñó como ceo de General
Motors Argentina, Uruguay y Paraguay.
Dentro de la Jefatura de Gabinete:
Gustavo Lopetegui, ceo de lan desde 2009 y fundador de
la cadena de supermercados eki, ya desaparecida.
Mario Quintana, ceo de Pegasus (Farmacity, Freddo,
Musimundo, las cafeterías Aroma, el Shopping Tortugas
Open Mall, Core Security Technologies, las financieras
Efectivo Sí, Contado Sí y la santafecina Grupo Unión).
Que el gobierno no es más que el administrador de los
intereses de la clase burguesa puede ser fácilmente aceptado;
ahora bien, las relaciones sociales, los vínculos, las redes de re-
laciones que se constituyen cuando desembarcan en las áreas

50
más sensibles del Estado los mismos dueños del Capital, no
sus administradores ni sus representantes, sino sus dueños
mismos, requiere una mayor agudeza en el análisis. Si consi-
deramos el Estado como un espacio de disputa, un espacio
de construcción de hegemonía, una arena donde se expresan
conflictos, se hace necesario distinguir por un lado, la política
de estatización de las afjp con, por otro lado, la llegada al Mi-
nisterio de la Producción de Cabrera que es el creador de la
afjp-Máxima. En otras palabras, es el capital quien capturó el
Estado, ya no hay disputa, ya no hay conflicto, el capital salió
victorioso de esa lucha por su hegemonía.
En síntesis, con la llegada de Cambiemos al poder, el go-
bierno del Estado se encuentra en manos de personas que en
su gran mayoría provienen del mundo empresarial, visibilizan-
do una disputa en torno a la virtud o el defecto del éxito privado
en la función pública. Bajo la idea de “si le va bien a Macri le va
bien al país” se construye una imagen de coincidencia entre in-
tereses privados e intereses públicos. Sin embargo, a modo de
ejemplo, ¿los Fondos de inversión Axis qué actitud tomarán
sobre las resoluciones que, eventualmente, tome quien fuera
uno de sus fundadores Luis Caputo, actual flamante secretario
de Finanzas de Alfonso Prat-Gay y ex presidente del Deuts-
che Bank, para regular el mercado financiero? En otro caso,
cuando Aranguren fije el precio del gas en boca de pozo a su
antigua familia Shell, ¿cómo reaccionará la misma ante seme-
jante agresión y, en su defecto, este nombramiento no plantea
un conflicto de intereses con la nacionalizada ypf? Finalmente,
para no cargar de casos ‘hipotéticos’, Miguel Braun, el fla-
mante secretario de Comercio, es sobrino de Federico Braun,
dueño de la cadena de supermercados La Anónima y uno de
los mayores aportantes para la campaña del pro, ¿qué actitud
tomarán frente al control de precios? ¿Cómo regular las prác-
ticas monopólicas de los supermercados con ese secretario de
comercio, cómo regular el mercado de capitales con ese equipo

51
de finanzas, cómo regular el precio de los combustibles con ese
ministro de energía?
Lo que es importante señalar en un análisis político, no
son sólo los perdedores de las políticas llevadas a cabo, sino los
ganadores de las misma, ya que ese poder adquisitivo del sala-
rio que se pierde no se diluye, sino que se transfiere, lo mismo
con esa capacidad adquisitiva del Estado estimada en 130 000
millones de pesos, no desaparecen sino que se transfieren. En
síntesis, el escenario que se abre es un proceso de desiguala-
ción social y virtual estado de excepción (emergencias).
Cuando el equipo económico que gobierna, desde el mi-
nistro de Hacienda hasta el ministro de Trabajo, advierte la
necesita de bajar salarios para hacer más competitiva la eco-
nomía, se conduce por esa lógica histórica del capital: trabajar
más por menos salario. Cuando se estancan los salarios, cuan-
do pierden su poder adquisitivo, cuando suben los precios,
cuando los ricos pagan menos impuestos y los pobres pagan
más, se trata de transferencia de recursos. Si el salario tiene
menor poder adquisitivo, ese poder no se diluyó, se transfirió.
Si los agro exportadores, los formadores de precios, las indus-
trias concentradas han aumentado considerablemente sus ga-
nancias (pongamos por caso un aumento de un 40% o 50%),
no es porque han trabajado más y se han esforzado más, sino
porque la riqueza social fue transferida a sus bolsillos. Esa
transferencia se da desde la suma de todos los poderes adqui-
sitivos de los salarios perdidos, hacia el bolsillo de este sector
económico concentrado, el drenaje de riqueza es constante.
La relación entre salarios híper retrasados, devaluación de
la moneda, ocultamiento de los índices del Indec (Instituto Na-
cional de Estadística y Censo), se encontraba en la secuencia de
gobierno que indicaba la necesidad de desigualar a través de la
transferencia de ingresos del sector de ingresos fijos a las empre-
sas y, también, con la quita de retenciones al agro y la devaluación
de la moneda. La secuencia indicaba que a esta desigualación le

52
debía seguir la fosilización de esa desigualdad, fosilizarla, ci-
mentarla a través de unas paritarias que no logren recomponer
el poder adquisitivo del salario. La manera de cerrar este pri-
mer ciclo de desigualdad es consolidándola a través de unas pa-
ritarias que no tendrán índice de inflación desde el cual negociar,
primera fase del neoliberalismo recargado de Cambiemos.
Con estos movimientos por parte del gobierno, establecer
un techo del 25% para las paritarias y responsabilizar a los
propios sindicatos del pedido con la amenaza que a mayores
salarios mayor destrucción de empleo, comienza a transitarse
esa dinámica del gobierno de la fuerza de trabajo. El tercer
elemento que debe comenzar a considerarse es que ante el
avance de los despidos, tanto en el sector público como en el
sector privado, las paritarias puedan comenzar a perder sen-
tido, en tanto el desempleo se establece como herramienta
de disciplinamiento social, de ajuste de los salarios y de una
fuerza de trabajo que perderá más su valor en el marco de la
presión que implica ese ejército reservista de mano de obra.

Las i m pli c a n c i a s d e l g o bi e rn o d e C a m bie m o s

Cambiemos puede pensarse a través de múltiples retornos. Se
trata de un retorno al neoliberalismo más crudo de la década
de 1990 a través de la mercantilización de diferentes aspectos
de la vida social; se trata de un retorno a 1976, debido al bene-
ficio de prisión domiciliaria que lograron cerca de 70 genocidas
de la dictadura militar condenados por juicios de lesa humanidad,
también por ralentizar dichos juicios, por desmantelar programas
fundamentales para la política de ddhh que se venía aplicando,
como el caso de la política de protección de testigos, por las des-
afortunadas, pero nunca inocentes, declaraciones del presidente
Macri de querer acabar con el “curro de los ddhh”, de caracte-
rizar de “guerra sucia” al terrorismo de Estado y de relativizar
el número de 30 000 detenidos-desaparecidos que tristemente
tenemos clavado en la memoria. También Cambiemos parece

53
ser un retorno a 1955, la llamada Revolución Libertadora y
más correctamente denominada “la fusiladora” por perseguir,
hostigar y encarcelar opositores políticos, como el caso de Mila-
gro Sala en Jujuy, los militantes sindicales de ate y la represión
a la protesta social. Finalmente, un retorno a principios del
siglo xx con la Ley Cané y la Ley de Defensa Social que crimi-
nalizaba a los inmigrantes y se los deportaba, con la reciente
creación de un Centro de Detención de Migrantes en Buenos
Aires.
Como se observa, se trata de múltiples retornos, sin embar-
go corresponde reconocer los rasgos propios. Como acabamos
de mencionar, la alianza Cambiemos suele remitir a la década de
1990 en Argentina que, si bien tiene algunos elementos en común,
vale la pena señalar las diferencias. En primer lugar, es llama-
tiva la composición del gabinete de Cambiemos. Mientras que
el gabinete menemista se encontraba mayormente compues-
to de políticos de profesión, esto se invierte en la actualidad,
estando conformado el gabinete por empresarios, ceo e inte-
grantes de multinacionales.
También es necesario señalar que Cambiemos se inscribe
en los nuevos rasgos del neoliberalismo, queremos decir, que
lejos está de aquella matriz que oponía Estado-Mercado o,
como lo llamó el politólogo José Nun, una lógica estado-cén-
trica versus una mercado-céntrica. Si bien el Banco Mundial
durante la década de 1980 y gran parte de 1990 impulsó po-
líticas de reestructuración conducidas bajo esa lógica de su-
ma-cero, en 1997 lanza un documento que se titula “El Es-
tado en un mundo en transformación”,8 donde los principios
recomendados por el Banco Mundial fueron conocidos como
las reformas de segunda generación. Luego del desguace su-
frido en la primera mitad de la década de 1990, el Estado
adquiriría cierta centralidad, pero sólo para ocupar aquellos

8
Ver Banco Mundial (1997): Informe sobre el desarrollo mundial 1997. El Esta-
do en un mundo en transformación, Washington D.C.

54
lugares dejados vacantes por la iniciativa privada, no adqui-
riendo nunca la centralidad de un actor privilegiado en el de-
sarrollo económico.9
Cambiemos lleva adelante lo que podríamos denominar
una suerte de política-empresa, pero no se trata del viejo es-
quema liberal que implicaba una relación suma cero entre po-
lítica y mercado, que nos invitaba u obligaba a pensar que el
tiempo del mercado replegaba el tiempo de la política, sino
que se trata de un mercado, de unos negocios que requieren
de la política, hacen uso de ella, pero no sólo la manipulan,
sino que hacen emerger propiamente una política-empresa.
Se trata de un gabinete donde el capital toma directamente
las decisiones, ya no lo hace a través de sus administradores o
representantes.
Por ejemplo, una de las decisiones políticas tomadas por
el gobierno de Cambiemos que repercuten directamente en el
poder económico concentrado y se encuentran en dirección
de la reinstalación del poder de clase, es la de desfinanciar el
sistema de seguridad social, minándolo desde diferentes ángu-
los.10 En primer lugar, poniendo como responsable del Fondo
de Garantía de Sustentabilidad a Luis María Blaquier, es decir,
lo que coloquialmente expresamos como el lobo cuidando del
gallinero y queriendo deshacerse (vender) las acciones que el
Estado posee en grandes empresas. El Estado posee acciones
en 46 empresas por un valor de $90 000 millones, una de estas
empresas es Mirgor.
El grupo Mirgor (automotriz, electrónica de consumo y
telefonía móvil) fue quien registró la mayor ganancia en estos
9
Ver Borzese, Dana; Giantelli, Natalia y Ruiz Roberta (2006): “Los apren-
dizajes del Banco Mundial. La resignificación del Estado en la estrategia
de lucha contra la pobreza” en Murillo, S. (coord.) Banco Mundial. Estado,
mercado y sujetos en las nuevas estrategias frente a la cuestión social, Buenos Aires,
Ediciones del Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini.
10
Ver cepa (2016) “El caballo de Troya: el fin es la liquidación del FGS”
[Web en línea]. Disponible desde Internet en http://centrocepa.com.ar/
directores-empresas/ [con acceso el 01-07-2016]

55
primeros meses de la gestión de Cambiemos. El valor de ac-
ción de Mirgor, cuyo 21,54% está en manos de la Anses, subió
un 229% desde diciembre de 2015. Nicolás Caputo y su fami-
lia controlan la mayoría del paquete accionario de la empresa
Mirgor, pero un 21,54% se encuentra en manos del Anses en
el fgs (Fondo de Garantía de Sustentabilidad), son esas acciones
las que quieren sacar de las manos del Estado quienes ahora
tienen, precisamente, en sus manos al Estado. Dos cuestiones
vinculadas se desprenden del caso Mirgor. Una, que las accio-
nes de la empresa subieron exorbitantemente, producto de
un plan que lanzó el gobierno de venta en cuotas de telefonía
con tecnología 4G y de canje de celulares que, desde luego, se
encuentra en manos de Mirgor. La empresa tiene una unidad
de negocios de telefonía móvil a través de Iatec (Industrial
Austral de Tecnología), una empresa subsidiaria, a través de la
cual fabrica Nokia y ensambla Samsung.
La otra cuestión, es la ley que impulsó el gobierno de-
nominada “Programa de reparación histórica para jubilados
y pensionados”, que habilita a la Anses a desprenderse de las
acciones que posee en empresas para el pago a los jubilados
por los juicios que tengan contra el Estado. Paradójicamente,
la ley que pretende reparar históricamente a los jubilados es la
misma que pone en serio riesgo el sistema de seguridad social,
dando lugar a la privatización del mismo y a la desprotección
de los futuros jubilados.
Sería un enorme error de apreciación política considerar a
Cambiemos como una mera expresión parroquial de la dere-
cha que, en el peor de los casos habría que soportar como go-
bierno unos cuatro u ocho años. Por el contrario, Cambiemos
es la expresión local del capital mundializado y depredador, es
decir, expresión local del capital que, si circunstancialmente
asume una forma buena o humana bajo las expresiones polí-
ticas progresistas, no demora demasiado en asumir y mostrar
su verdadero rostro destructivo, guerrerista, explotador y sa-
queador.

56
 Este rostro belicista se expresa de diferentes maneras,
desde luego, pero uno de ellos son las bases militares como
mecanismo de penetración imperial y garantía del orden del
capital. Durante su visita a la Argentina, Barak Obama acordó
con Macri instalar dos bases militares, una de ellas en la Triple
Frontera y la otra en la ciudad de Ushuaia. Esta última ex-
tiende su jurisdicción hasta la Antártida, lo que implica tener
injerencia sobre una zona que cuenta con la mayor reserva
de agua dulce congelada del planeta, los mayores yacimientos
de hidrocarburos de la región y minerales estratégicos para la
industria militar y aeroespacial. Por otro lado, una base militar
en la Triple Frontera implica un control sobre el acuífero Gua-
raní, otra de las grandes reservas de agua dulce del planeta.
Asimismo, Macri nunca ocultó su intención de debilitar
el bloque regional del Mercosur con el fin de gravitar hacia
los países que conforman la Alianza del Pacífico. Participó en
una reunión de empresarios de esta Alianza realizada en Chile
en calidad de observador, donde en su intervención dijo, sin
ambages, la necesidad de avanzar hacia una convergencia con
los cuatro países que integran la Alianza del Pacífico, Chile,
Perú, Colombia y México, lo que alejaría a la Argentina de
las últimas construcciones de bloque regional de los últimos
años, tales como Celac, Unasur y, desde luego, Mercosur.
En definitiva, no estamos hablando de aprendizaje sobre la
marcha, de errores, de incompetencia. Estamos frente a la gene-
ración deliberada de una crisis, de una recesión con distribución
regresiva del ingreso que no es otra cosa que decir transferencia
de riqueza de un sector a otro con apropiación de trabajo social
por parte de sectores concentrados de la economía. El objetivo​
es garantizar altísimas tasas de ganancia a partir de un discipli-
namiento de la clase trabajadora, naturalizando un techo para los
salarios. El Ministro de Hacienda y Finanzas le dijo a los sindica-
tos muy claramente a comienzos de año, cuando se presionaba
para la apertura de las paritarias: “Cada gremio sabrá hasta qué

57
punto puede arriesgar salarios a cambio de empleos”, salarios
o empleo, esa es la cuestión. En otras palabras, de lo que se
trata es de la restauración del poder de clase a través de una
transferencia descomunal de ingreso, un ataque frontal al sa-
lario de las y los trabajadores, una tendencia creciente a la
financierización.
Esta transferencia descomunal de ingresos en los últimos
meses se ha llevado a cabo a través de diferentes mecanismos
específicos. Por un lado, como acabamos de señalar, el sector
financiero fue uno de los grandes beneficiados. El 17 de di-
ciembre de 2015 el Banco Central de la República Argentina
emite la Comunicación “A” 5853 donde desregula las tasas
de interés activas y pasivas del sistema financiero, es el fin del
control de las tasas de interés, de ahora en adelante quedan
sujetas a la conveniencia que marque el mercado. En el punto 5
de dicha comunicación se deja sin efecto “Financiaciones sujetas
a regulación de la tasa de interés por parte del bcra” y se la
suplanta por “...según la tasa que libremente se convenga”,
ya en el primer punto se menciona que “las tasas de interés
compensatorio se concertarán libremente entre las entidades
financieras y los clientes”.
Si antes, el Banco Central regulaba la tasa que podían cobrar
a los clientes por préstamos; ahora, quedó al libre mercado, lo que
provocó un salto muy grande entre los últimos meses de 2015 y los
primeros meses de 2016. Uno de los mecanismos de transferencia
de ingreso es a través del diferencial entre la tasa activa y la tasa
pasiva de los bancos, llamado spread. Se trata de una actividad
tradicional del sector financiero, pero que se vio fomentada
en los últimos meses por la desregulación de los intereses que
fijan las entidades, logrando duplicar sus beneficios. La tasa
pasiva es la que deben pagar los bancos por los plazos fijos
tomados y, por otro lado, la tasa activa es la que cobran los
bancos por préstamos personales y la posesión de Lebac (Le-
tras del Banco Central) en sus manos. Anteriormente, las tasas

58
pasivas que debían pagar los bancos se encontraban reguladas
por el Banco Central, ya que estaban sujetas a las tasas de
interes de las Lebac. Ahora, se las libera de esa regulación, las
tasas pasivas no se encuentran atadas a las tasas de las Lebac
que establece el Banco Central y, como resultado, se produce
un diferencial entre las tasas que pagan los bancos y las tasas
que los bancos cobran por poseer Lebac.11 Este diferencial
fue durante los primeros meses del año de 10% y 28% de
interés que pagan los bancos y 38% de interés que reciben por
poseer Lebac. En otras palabras, con el dinero de los ahorristas
el banco realizó el negocio de ofrecerle a éstos una tasa de in-
terés del 28%, mientras cobraba el 38% por el Banco Central.
Se calcula que unos $44 576 millones fueron transferidos a los
bancos, es decir, unos u$s3 074 millones.12
Por otro lado, en abril de 2016, el gobierno nacional reali-
zó una de las mayores colocaciones de deuda de la historia por
u$s16 500 millones a una tasa del 8%. La banca extranjera ha sido
la beneficiada para la colocación de estos bonos, cobrando
con ello importantes comisiones. Los principales beneficiarios
son jp Morgan y Deutsche Bank, pero también hsbc, Santander,
bbva, Citigroup y ubs. Estos bancos percibirán comisiones entre
0.18 y 0.20% sobre los valores nominales colocados, es decir,
11
La desregulación de la tasa de interés se produce en 1976 y, con excep-
ción de algunos periodos y políticas puntuales, nunca se volvió a un esce-
nario de regulación. Por ejemplo, con la crisis de 1982 (estatización de la
deuda externa e interna) y las políticas de inversión productiva encaradas
durante el segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. También
se aplicaron mecanismos de fijación indirecta de tasas consistentes en mul-
tar a las entidades bancarias si cobraban por encima de ciertos niveles, por
considerarlas promotoras de mora. También durante el segundo gobierno
de Cristina Fernández de Kirchner existieron protecciones a los pequeños
ahorristas con el fin de garantizarle tasas mínimas. Sin embargo, más allá
de estos hechos puntuales, es importante decir que el escenario predomi-
nante ha sido el de la desregulación de las tasas de interés.
12
Ver Hagman, Itai; Harracá, Martín y Wahren, Pablo (2016): Transfiriendo
al Capital. Transferencia de ingresos al sector empresario. Diciembre 2015-abril
2016, en http://itai.com.ar/wp-content/uploads/2016/05/Transfirien-
do-al-capital-Mayo-2016.pdf

59
cerca de u$s30 millones. Sin embargo, además de las comisio-
nes algunos de los bancos como jp Morgan, Deutsche, hsbc
y Santander, han tenido prioridad en la compra de los bonos
adquiriendo cerca de la mitad de los mismo, lo que les permite
salir a venderlos al día siguiente de la colocación y a un precio
superior al que lo adquirieron. Esta operación les permite obte-
ner beneficios extras por el diferencial de precios que obtendrán
de vender dichos bonos en el mercado secundario. Si por las
comisiones obtuvieron beneficios por u$s30 millones, por la
venta de los títulos el beneficio fue de u$s350 millones.
Otro de los mecanismos a través de los cuales se transfirió
groseramente ingresos de un sector a otro, donde esta vez el be-
neficiado fue el sector agro exportador, ha sido la eliminación/
reducción de aranceles sobre exportaciones, que son además
bienes salario. El 16 de diciembre de 2015 el Boletín Oficial
publica el decreto 133/2015 donde fija en 0% las retenciones
a todos los productos del campo con excepción de la soja
que se reduce de 35% a 30% (reducción progresiva hasta su
eliminación por completo de acá a siete años). Como señala
un estudio del Centro de Economía Política Argentina “...en el
primer semestre de 2016 el gobierno tendría que haber recau-
dado por concepto de retenciones US$ 4.065 millones, mientras
que –producto de las quitas– sólo recaudó US$ 2 374 millones,
es decir: la mitad de lo que tendría que haber percibido. En
concreto, el gobierno resignó US$ 1 691 millones entre enero
y junio de 2016. En pesos, estamos hablando de un monto de
24 344 millones de pesos reasignados en los primeros 6 meses
de gobierno por parte de Cambiemos”.13
El sector agro exportador recibió por cada dólar durante
2015, con la vigencia del arancelamiento a las exportaciones,
$6.28 por la soja, $6.95 por el trigo, $7.24 por el maíz y $6.57
por el girasol. Con la eliminación y reducción de las retenciones
sumado al nivel de cambio a fines de 2015, recibieron $9.30
13
Ver cepa (2016) “La gauchada: análisis sobre el impacto de la quita de re-
tenciones en el primer semestre” [Web en línea]. Disponible desde Internet
en http://centrocepa.com.ar/la-gauchada/
 [con acceso el 01-08-2016].

60
por la soja y $13.30 por el resto de los productos. A ello de-
bemos sumarle que la eliminación de las retenciones provoca
la inmediata vinculación de los precios internos con los del
mercado internacional. Si antes un productor recibía, reten-
ciones mediante, el mismo precio vendiendo su producción
en el mercado interno que vendiéndola en el mercado interna-
cional, ahora el precio es fijado por este último. El productor
ubicará su producción en el mercado que más le convenga
(que en este momento es el internacional), para que decida
ubicarlo en el interno este mercado deberá incrementar sus
precios locales para equiparar los precios con el internacional,
es decir, debe estar dispuesto a pagar el mismo precio que
el internacional. Debido a ello el precio de estos productos
agropecuarios y los alimentos que son sus derivados han au-
mentado de manera exponencial. Si el precio del trigo aumen-
ta en pesos debido a la devaluación, uno de los principales
productos derivados que aumenta es el pan. De esta manera,
el combo formado por devaluación y eliminación/reducción de
retenciones para un sector cuyos productos exportables son
principalmente alimentos que conforman la canasta básica fa-
miliar y que, como consecuencia, se extiende afectando al ni-
vel de precios general de una economía, tiene la capacidad de
afectar de una manera altamente negativa en la economía de la
mayoría de la población del país.
Con la llamada “salida del cepo”14 y la consecuente devaluación
del peso, a fines de 2015 el salario perdió entre el 35% y el
40%, mientras que el sector agro exportador, por esas mismas
medidas, ganó 48% más en soja, 92% en trigo, 83% en maíz
y 102% en girasol. Debido a la eliminación de las retenciones,
14
El “Cepo Cambiario” alude a una serie de medida implementada por
el gobierno nacional desde noviembre de 2011 para frenar la compra de
dólares, y fuga de divisas, como por ejemplo la autorización por parte de la
afip (Agencia Federal de Ingresos Públicos) para la realización de la compra
de la divisa extranjera o el recargo sobre el uso de las tarjetas de crédito y dé-
bito en exterior de un monto que inició en el 15% y llegó al 35%, entre otras.

61
el Estado dejó de recaudar cerca de $130 000 millones que
fueron transferidos al sector agro exportador.
De esta manera, por la eliminación/reducción de reten-
ciones el Estado pierde capacidad de recaudación fiscal e im-
pacta en la formación de precios en el mercado local; por la sa-
lida del cepo y el shock inflacionario se transfiere directamente
valor del salario de las y los trabajadores hacia las empresas. Si
antes una tonelada de maíz se vendía a, supongamos, u$s100
y que por el tipo de cambio eso equivale a $1 000, con una de-
valuación del 50% esos u$s100 equivalen a unos $1 500, por lo
que el sector exportador obtiene $500 de más resultado de la
política cambiaria. En ambos casos, los sectores exportadores
son los grandes beneficiarios de estas políticas. Para ajustar aún
más el calibre de esta fenomenal transferencia de ingresos, debemos
decir que del 100% del comercio exportador, la mitad se en-
cuentra en manos de sólo 25 firmas, de las cuales en su gran
mayoría carecen de productos con alto valor agregado, según
el Informe de aiera (Asociación de Exportadores e Impor-
tadores de la República Argentina) de octubre de 2013, por
lo que corresponde decir que tan sólo 25 empresas han sido
las principales beneficiarias de esta medida entre las que se
encuentra Cargill, Minera Alumbrera, Pan American Energy,
Bunge, ldc, Aceitera General Deheza, Vicentin, Noble Ar-
gentina, Molinos Río de la Plata, Nidera, Oleaginosa Moreno,
entre otras.
Marx (2012) señaló acertadamente que el capital es trabajo
muerto que sólo se reanima, a la manera de un vampiro, al chu-
par trabajo vivo, y que vive más cuanto más trabajo vivo chupa.
De esta manera, cuando el equipo económico, desde el ministro
de Hacienda hasta el ministro de Trabajo, advierte la necesita de
bajar salarios para hacer más competitiva la economía, condu-
cen la economía a través de esta lógica del capital: trabajar más
por menos salario. Cuando se estancan los salarios, cuando pier-
den su poder adquisitivo, cuando suben los precios, no se trata
de magia sino de transferencia de recursos. Si el salario tiene

62
menor poder adquisitivo, ese poder que perdió no se diluyó,
se transfirió. Si los agro exportadores, los formadores de pre-
cios, las industrias concentradas aumentan considerablemente
sus ganancias (por ejemplo aumentan un 40% o 50%), no se
debe a que han trabajado más y se han esforzado más, sino a
que la riqueza social fue transferida a sus bolsillos. ¿De dónde
fue transferida esa riqueza y hacia dónde? Podríamos decir
que la suma de todos los poderes adquisitivos de los salarios
perdidos va a parar al bolsillo de estos sectores económicos
concentrados. A través de estas medidas económicas el drena-
je de riqueza ha sido descomunal.
Es cierto, la transferencia de ingresos del trabajo al capital
genera un grave problema. Esta transferencia puede ser realizada
con el fin de establecer nuevas proporciones distributivas en-
tre capital y trabajo, una corrección a través de una política de
shock, pero no podría tratarse de una transferencia permanen-
te, constante y sostenida en el tiempo. La razón se encuentra
en las condiciones específicas de Argentina donde el 78% del
Producto Bruto está conformado por el consumo interno y
de éste el 46% proviene del ingreso asalariado. Toda transfe-
rencia regresiva frena violentamente la demanda, que termina
impactando en gran parte del espectro empresarial de manera
contundente. Si, según la afip, el 1% de las empresas explican
el 98% de las exportaciones, en consecuencia, el 99% de las
empresas se desarrollan atadas al mercado interno. De esta ma-
nera, cualquier transferencia regresiva de los ingresos sostenida
y constante, impacta y tiene la capacidad de generar una crisis
empresarial general. Sin embargo, la metamorfosis del orden
del capital, el corrimiento del poder de clase hacia el sector
financiero y la preeminencia que adquiere la economía de la
deuda, como bien la enuncia Lazzarato, suponen una suerte
de solución, circunstancial, cortoplacista y de gran fragilidad
tal vez, pero solución al fin. Lazzarato (2013, 127) dice: “El
asalariado y el usuario de la seguridad social deben ganar y

63
gastar lo menos posible, a fin de reducir el costo del trabajo y
el de la seguridad social, en tanto que el consumidor debe gas-
tar lo máximo posible, para dar salida a la producción. Empero,
en el capitalismo contemporáneo, el asalariado, el usuario y el
consumidor coinciden en una misma persona, y entonces las
finanzas pretenden resolver la paradoja”.
El capital se alimenta de la crisis, por ello, no le interesa
demasiado los problemas futuros, más bien reacciona y res-
ponde a los estímulos inmediatos, los problemas presentes, y
la economía de la deuda a través de la proliferación del crédito
es uno de estos mecanismos para resolver estos problemas
inmediatos, esa paradoja de la que habla Lazzarato. Como ya
lo expresamos en otro lugar, “el homo economicus se metamor-
fosea en homo endeudadis, se reemplazan los derechos sociales
(a la salud, la jubilación, la vivienda, la educación, etc.) por
el derecho al crédito o, más claramente, el derecho a contraer
deudas. Frente a la solidaridad social en los sistemas jubilatorios,
inversión individual en los fondos de pensión; frente a los
aumentos salariales, crédito al consumo; frente al derecho a la
vivienda, créditos inmobiliarios” (Giavedoni, 2016:18). Nada
parecido a los derechos laborales, al aumento del salario, de-
recho a la vivienda o derecho a la educación, comenzamos
a transitar por un mundo donde la forma privilegiada de los
sujetos será dada a través del crédito y la deuda. Cualquier
merma en el consumo resultado de la caída del poder adqui-
sitivo del salario debe ser corregida a través del otorgamiento
de créditos, de ahora en más no hay política redistributiva del
ingreso vía aumento de salarios directos o indirectos, ni tam-
poco por medio de políticas de acceso al derecho a la vivienda
financiadas a través de impuestos progresivos, tampoco el dé-
ficit público financiará la materialización de derechos porque,
básicamente, nos encontramos en tránsito de un esquema de
sujetos de derechos a un esquema de sujetos consumidores y
endeudados. Será la deuda privada y las familias endeudadas

64
las que soportarán sobre sus espaldas la obligación de su con-
sumo y acceso a bienes.

L a A rg e n tin a ya n o e s , n i s e r á lo m ism o

La elección de 2015 en Argentina no es una mera alternancia

entre partidos de colores políticos diferentes, sino el viraje en-
tre dos maneras diferentes de pensar la política, el desarrollo
y el rol del Estado en la economía y la sociedad. Por ende, la
primera y última evidencia de esta coyuntura es que “La Ar-
gentina ya no es ni será lo mismo”.
En primer lugar ya no será lo mismo, porque el kirchne-
rismo ingresó definitivamente al banquillo de la derrota y con
ello deja en su estela un sinnúmero de continuidades con el
halo del neoliberalismo, pero también esfuerzos de metamor-
fosis y desarrollo con inclusión de la sociedad y la política tras
la crisis de 2001. Asimismo, cabe señalar que fueron los pro-
pios errores del fpv y el kirchnerismo los que abrieron camino,
por primera vez en la historia reciente de la Argentina, a una
coalición explícitamente de derecha en la presidencia, como por
ejemplo: no detener la escalada de la inflación, especialmente si
entendemos que el kirchnerismo siempre construyó un sujeto
ciudadano en su faceta de consumidor; la sucesión de errores
electorales, que van desde la voracidad de la interna del fpv,
la nula militancia por la candidatura de Scioli, las oportuni-
dades desperdiciadas de derrotar al pro antes de la contienda
presidencial (como por ejemplo en el balotaje de la ciudad de
Buenos Aires), pero también creer que el pulso electoral le
era favorable desde la elección presidencial anterior, cuando
en 2009 y 2013 sobraban evidencias de fuertes procesos de
desalineamiento y realineamiento.
En segundo lugar, ya no será lo mismo, porque Macri,
el pro y/o Cambiemos (cual muñeca rusa) entendieron rápi-
damente a la coyuntura como una instancia de tierra arrasada
o derruida que habilitaba imprimir a fuego en un tabula rasa

65
un nuevo rumbo con resabios de viejas prácticas, como por
ejemplo desplegar (una vez más) un arsenal de transferencias
de recursos hacia sectores concentrados de la economía, res-
taurar los privilegios de las élites económicas y políticas en el
nivel subnacional y restaurar una práctica y prédica política
demodé en la cual sólo importa la administración (ya fuere de
las cosas como de los hombres).

B i bli o g ra fía
Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial 1997. El Estado
en un mundo en transformación, Washington, 1997.
Basualdo, Eduardo (coord.) “Documento de Trabajo Nº4:
Concentración, extranjerización y centralización. Con-
tinuidades y cambios en la post-convertibilidad”, ci-
fra-Centro de Investigación y Formación de la Repú-
blica Argentina, 2010.
Borzese, Dana, Natalia Gianatelli y Roberta Ruiz. “Los apren-
dizajes del Banco Mundial. La resignificación del Estado
en la estrategia de lucha contra la pobreza” en Murillo, S.
(coord.) Banco Mundial. Estado, mercado y sujetos en las nuevas
estrategias frente a la cuestión social. Buenos Aires, Ediciones del
Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini, 2006.
cepa. (“El caballo de Troya: el fin es la liquidación del fgs”
[Web en línea]. Disponible desde Internet en http://
centrocepa.com.ar/directores-empresas/ [con acceso
el 01-07-2016] .
_____. “La gauchada: análisis sobre el impacto de la quita
de retenciones en el primer semestre” [Web en línea].
Disponible desde Internet en http://centrocepa.com.
ar/la-gauchada/ [con acceso el 01-08-2016] .
De Brunhoff, Suzanne. “Finanzas, Capital, Estado” en De
Brunhoff et al. Las finanzas capitalistas. Para comprender la
crisis mundial. Buenos Aires, Herramienta, 2009.

66
Hagman, Itai, Martín Harracá y Pablo Wahren. Transfiriendo al
Capital. Transferencia de ingresos al sector empresario. Diciem-
bre 2015-abril 2016, en http://itai.com.ar/wp-content/
uploads/2016/05/Transfiriendo-al-capital-Mayo-2016.pdf
Krakowiak, Fernando, 2016. “El país atendido por sus pro-
pios dueños”. Pagina 12. [Publicación en línea]. Dispo-
nible desde Internet en: http://www.pagina12.com.ar/
diario/economia/2-289451-2016-01-03.html [con ac-
ceso el 3-1-2016] 

Lazzarato, M. La fábrica del hombre endeudado, ensayo sobre la con-
dición neoliberal, Buenos Aires-Madrid, Amorrortu, 2013.
Lucca, Juan y José Giavedoni. “Las elecciones argentinas de
2015”, en Política, cultura e sociedade na América Latina:
estudos interdisciplinares e comparativos. Volume 3. Lídia de
Oliveira Xavier e Carlos F. Dominguez Ávila (Organi-
zadores). Curitiba, Brasil, 2016.
Marx, K . El Capital. Tomo I (“El proceso de producción del
capital”), México, Siglo XXI, 2012.

67
Oscilaciones en la construcción
identitaria y las bases de sustentación
activa a lo largo del periodo
kirchnerista en Argentina (2003-2015)
Dolores Rocca Rivarola

I n tro d u c c i ó n
El fin de un ciclo político, en este caso, el de los tres gobiernos
kirchneristas (2003-2007, 2007-2011, 2011-2015), abre un es-
cenario en el cual las interpretaciones del periodo pueden des-
lizarse en un equívoco. A la hora de caracterizar la totalidad
del ciclo, es posible que se acabe elaborando una definición
a partir de su última faceta y morfología, omitiendo las fluc-
tuaciones y oscilaciones que lo caracterizaron a lo largo del
tiempo.
Este trabajo se propone dar cuenta de esas oscilaciones
en lo que refiere a las apelaciones identitarias y la construcción
de las bases de sustentación activa y organizada del kirchnerismo.
En otros términos, se reflexionará sobre las mutaciones en la
composición y símbolos movilizados por el oficialismo kir-
chnerista desde 2003, para concluir con su declive y derrota
electoral en 2015.1
El uso del concepto oficialismo representa aquí un modo
posible de abordar las bases de sustentación organizada del
kirchnerismo como espacio político gobernante sin recurrir a
1
Aunque se trata de un ensayo, el trabajo es un producto también del
trabajo de campo, que consistió en entrevistas semiestructuradas (a mili-
tantes, legisladores y dirigentes locales de distintas organizaciones kirchne-
ristas) y observación participante en actos políticos realizadas entre 2005
y 2010 y luego entre 2013 y 2015 en la ciudad de Buenos Aires y algunos
distritos del conurbano bonaerense.

69
la noción de partido oficial o a la de coalición partidaria. Dadas las
particularidades del escenario político argentino durante el pe-
riodo, incluso en los años previos, desde la crisis de 2001, pensar
al kirchnerismo con alguno de estos dos términos implicaría una
reducción forzada de la heterogénea órbita política organizada
en torno al presidente, una sobreestimación del papel que
tuvo el Partido Justicialista (pj) durante el gobierno de Néstor
Kirchner y un malentendido respecto de sus dinámicas inter-
nas, las cuales difícilmente pudieron asemejarse a un funcio-
namiento coalicional. El término oficialismo nos permite, en
cambio, referirnos al conglomerado de sectores organizados
que fueron confluyendo, alejándose y realineándose en torno
a la figura presidencial (tanto a Néstor Kirchner como, luego,
a Cristina Fernández de Kirchner), constituyendo así su base
organizativa y desarrollando manifestaciones públicas de apo-
yo a la política oficial.
El oficialismo kirchnerista se caracterizó entonces por una
composición diversa y revestida de múltiples tensiones, la movi-
lización de símbolos no necesariamente compartidos por los
distintos actores colectivos que componían esas bases, fronte-
ras considerablemente fluctuantes, y figuras presidenciales que
actuaron como únicos ejes articuladores de esa unidad. Y esa
unidad no se tradujo en ningún momento del ciclo en una es-
tructura político-partidaria organizada y con vida interna propia.
Por otro lado, tanto la composición oficialista –y relación
de fuerzas en su seno– como las dinámicas internas y las apela-
ciones identitarias movilizadas por los liderazgos presidenciales
fueron adquiriendo fisonomías variables durante todo el pe-
riodo.
El análisis de aquellas apelaciones identitarias se desarrolla-
rá aquí sobre la base de conceptualizaciones sobre la identidad
política que privilegian su carácter contingente e inestable.
Mische (1998), por ejemplo, reelabora el concepto de iden-
tidad en relación con procesos de movilización y activismo,

70
proponiendo tres dimensiones: la identidad como reconocimiento
(como construcción intersubjetiva al interior de las redes en
las que los individuos se insertan), como experiencia (es en los es-
pacios de experiencia en esas redes que los individuos estable-
cen compromisos, lazos sociales, significados colectivos, etc.)
y como orientación (la identidad termina siendo un mecanismo
usado selectivamente por los actores para orientar la acción
futura). Aboy Carlés y Canelo (2011), por su parte, resaltan la
importancia de prestar especial atención, a la hora de estudiar
las identidades, a la inestabilidad y a la permeabilidad de los
límites ordenadores del lazo político, con la imagen de “man-
chas superpuestas en constante redefinición” (Aboy Carlés y
Canelo, 2011: 11). Y Huddy (2001) se refiere a las fronteras
de los grupos basados en identidades “elegidas” (como lo son
las identidades políticas) como sumamente permeables y am-
biguas. Para la autora, los grupos definidos sobre la base de
ideologías o creencias políticas son los que exhiben fronteras
menos definidas y transparentes, y más ambiguas
Luego de esta introducción, el apartado II se adentrará
en lo que podríamos llamar la “prehistoria” del kirchnerismo,
por un lado, con el origen y trayectoria del Frente para la Vic-
toria en la provincia de Santa Cruz antes de 2003, y por otro
con la situación en la que el Partido Justicialista llegaba a 2003,
momento de la asunción de Néstor Kirchner. En el apartado
III se analizará la conformación y consolidación del oficia-
lismo kirchnerista desde la llegada al poder, examinando el
lugar que en éste ocupó el peronismo organizado, así como la
transversalidad y las denominadas “organizaciones sociales”.
El apartado IV se situará en la crisis del campo (2008) y la
posterior derrota electoral en la neurálgica provincia de Bue-
nos Aires (2009), en tanto periodo de viraje o inflexión hacia
una recomposición de las bases organizadas kirchneristas y
de los símbolos identitarios movilizados por el gobierno y la
militancia oficialista. El V apartado recorrerá algunos trabajos

71
que han analizado el fenómeno de ascenso del pro o macris-
mo y su afirmación como aglutinante opositor nacional, com-
binándose con reflexiones propias acerca de la delimitación
respecto del kirchnerismo que estructura la definición que las
bases militantes macristas presentan de sí mismas. Por último,
el apartado VI se compondrá de algunos argumentos acerca
de la definición de Scioli como eventual sucesor del oficialis-
mo, la campaña y los resultados electorales de 2015 en tanto
momento de declive del kirchnerismo.

A ntecedentes : L a prehistoria del kirchnerismo

Partiendo de una identificación del kirchnerismo como un espa-

cio político gobernante entre 2003 y 2015, podríamos calificar
los años previos a la elección de Néstor Kirchner (nk) como una
suerte de prehistoria del kirchnerismo. En ella cabría resaltar dos
elementos que pueden contribuir a entender las características
que asumiría el proceso a partir de la llegada al poder en 2003.
Por un lado, el desenvolvimiento del Frente para la Victoria
(fpv) como sello electoral provincial en Santa Cruz, distrito
en el que Kirchner forjó su carrera política. Y, por otro, las
transformaciones que el Partido Justicialista (pj), partido de
proveniencia del futuro presidente y de su esposa, experimen-
tó a nivel nacional.
Antes de 2003, el fpv existió como sello electoral pro-
vincial, en Santa Cruz. De hecho, su denominación desde su
nacimiento, en 1988, fue Frente para la Victoria Santacruceña
(fvs), y se constituyó como un sublema del pj provincial, con
el cual Cristina Fernández de Kirchner (cfk) se postuló como
candidata a diputada provincial y tres años después, Néstor Kir-
chner se postuló como candidato a gobernador.2 La modalidad
2
La Ley de Lemas se sancionó en la provincia en 1988. Mediante la misma,
cada partido político o coalición es un lema. Y cada lema puede tener va-
rios sublemas (listas de candidaturas). Los electores escogen un sublema.
Y al momento del escrutinio de los votos, todos los votos obtenidos por

72
de construcción política que el frente adoptó ya en Santa Cruz
exhibía algunas similitudes con la que el kirchnerismo desple-
garía en sus primeros años como gobierno nacional, con la
apelación e incorporación de dirigentes de distintos espacios
político-partidarios, pero en tanto adhesiones individuales y
no como acuerdos orgánicos. En términos de Sosa (2011), a
través de una “importación de dirigentes a título individual”,
el Frente habría llevado al extremo una “lógica de armado po-
lítico tipo conglomerado” (Sosa, 2011: 258). La estrategia que
la autora releva para los orígenes locales del fpv, y que asocia a
un contexto de debilidad del tejido partidario, sería replicada
a nivel nacional desde 2004,3 y, para entonces, ya sería desa-
rrollada en el marco de condiciones de posibilidad aun mayores
para tal tipo de construcción, habilitadas por la profundización,
desde la crisis de 2001, de distintas transformaciones en los
formatos de representación y un debilitamiento en los víncu-
los entre los partidos y el electorado. Así, una vez llegado al
gobierno –y con una base inicial realmente propia muy redu-
cida, de algunos actores del pj, sectores minoritarios del sindi-
calismo, y un pequeño entorno de dirigentes y ex funcionarios
de la gobernación de Santa Cruz–, Kirchner fue nutriendo
sus bases de sustentación activa con la llegada de dirigentes y
grupos provenientes de distintos partidos, contasen o no con
el apoyo formal de éstos. (Como en el caso de los informal-
mente denominados “radicalismo k” o “socialismo k”). En
muchos casos, se trató de fracciones de sellos partidarios, que
no se constituyeron como un partido separado. También, de
grupos numerosos de dirigentes y militantes que expresaban
los candidatos de un mismo lema se suman, dando como ganador al candi-
dato más votado dentro de ese mismo lema (aunque no sea el más votado
en términos absolutos de toda la oferta electoral). Según Mutti (2004), “la
Ley de Lemas, o del doble voto simultáneo y acumulativo, buscó en primer
lugar reducir las presiones y las tendencias disgregadoras dentro de los
partidos gobernantes” (Mutti, 2004: 293).
3
Para un análisis sobre esa modalidad de construcción desde 2003, ver
Rocca Rivarola (2012 y 2013).

73
su apoyo al presidente sin que su partido de origen lo hicie-
ra. Asimismo, varios espacios y redes que se incorporaron al
oficialismo lo hicieron bajo sellos electorales cambiantes o
surgidos incluso como tales con posterioridad a esas incor-
poraciones (Compromiso k, Partido de la Victoria, etcétera).
Por otro lado, el momento de la elección de Néstor Kir-
chner como presidente fue el punto culminante de una pro-
funda fragmentación del peronismo organizado, evidenciada
sobre todo desde 1999 (fin del segundo mandato de Carlos
Saúl Menem), y que Arzadun (2008) ha denominado un estado
de “feudalización interna”.
Ya durante los gobiernos menemistas el peronismo expe-
rimentó una intensa transformación de sus bases electorales
y de su modo de funcionamiento interno, proceso que tenía
un antecedente organizativo-institucional en el avance, desde
mediados de los años ochenta, de la fracción autodenominada
“renovadora” dentro del partido.4 La dirigencia renovadora
se proponía delimitarse respecto de los sectores que habían
controlado el partido desde la muerte de Juan Domingo Pe-
rón, y que recibieron el mote de “ortodoxos”, sin que ello sig-
nificara quedar marginada de la estructura partidaria. Con vis-
tas a ese objetivo, los referentes “renovadores” apelarían a una
reivindicación nada nueva: autodefinirse como el verdadero
peronismo. Y abogarían por una “actualización doctrinaria” y
por una modernización del partido, el cual, por entonces, se
encontraba marcado por la gravitación de algunos sectores y
corrientes sindicales dentro de la Confederación General del
Trabajo (cgt) –sobre todo, las “62 Organizaciones” (Altami-
rano, 2004; Rocca Rivarola, 2009b).
Aunque el triunfo de Carlos Saúl Menem en las internas
partidarias en 1988 –y su consecuente consagración como can-
didato presidencial para 1989– sería facilitado por su alianza

4
El peronismo renovador ha sido objeto de numerosos análisis (Aboy Car-
lés, 2001; Podetti, Qués y Sagol, 1988; Altamirano, 2004; Levistky, 2003).

74
con distintos dirigentes del sector ortodoxo, el ascenso de los
renovadores ya había sentado las bases institucionales del fu-
turo debilitamiento de las organizaciones sindicales dentro del
partido (Levitsky, 2003), eliminándose, por ejemplo, el me-
canismo práctico (aunque nunca incorporado formalmente)
del sistema del “tercio” para el armado de listas legislativas
para las elecciones nacionales (que garantizaba una tercera parte de
las candidaturas electorales al sindicalismo). Con el ascenso de los
“renovadores” dentro del pj, la relación partido-sindicatos quedaría
sustantivamente transformada. Desde entonces, a los dirigen-
tes sindicales les sería muy difícil hacer valer el peso de sus
organizaciones para incidir en la selección de candidaturas y
en otras decisiones partidarias (Palermo y Novaro, 1996: 194),
algo que incluso continuó durante los gobiernos kirchneristas.
El debilitamiento del sindicalismo como sector gravitante
en la conformación de listas electorales del pj y en los posicio-
namientos políticos del partido durante los años menemistas
en un fenómeno que Gutiérrez (2001) ha denominado como
“desindicalización” del pj. Esa declinación del peso del sindi-
calismo en la toma de decisiones dentro del justicialismo se
superpuso, de todos modos, a otros cambios visibles en el par-
tido ya a partir de la derrota en las elecciones presidenciales de
1983. Por ejemplo, si una fuente esencial de recursos para el pj
había provenido hasta entonces de los fondos controlados por
los sindicatos, en los años ochenta, los dirigentes justicialistas
accederían a una base de financiamiento alternativa: los fondos
estatales, producto de la victoria en varias elecciones ejecutivas
municipales y provinciales desde 1983 (Levistky, 2003: 109).
De ese modo, según Levitsky (2003), las agrupaciones pero-
nistas –agrupamientos territoriales que nuclean distintas Uni-
dades Básicas, la organización de trabajo político de base por
excelencia del peronismo–5 proliferarían al margen tanto del
5
Las redes locales del pj se organizan en “agrupaciones”, las cuales repre-
sentan a facciones al interior del partido, o bien a pequeños grupos. A su
vez, una agrupación puede abrir/crear “unidades básicas” (ubs). El estatuto

75
movimiento sindical como de las autoridades partidarias, con
esta nueva clase de recursos estatales y siendo, desde 1989,
funcionales a la construcción territorial del gobierno nacional
y de los gobiernos locales peronistas.
Los últimos años del gobierno de Menem y el breve pe-
riodo de gobierno de De la Rúa –en el marco de la alianza en-
tre la Unión Cívica Radical (ucr) y el Frente País Solidario (Fre-
paso)– exhibieron un escenario de competencia entre distintos
polos provinciales de poder dentro del peronismo, sin que
ninguno pudiera imponerse sobre los demás (Arzadun, 2008:
70). En palabras de Leiras, después de 1999, “con Menem
fuera de la presidencia y Duhalde derrotado [por De la Rúa
en elecciones de ese año], el peronismo se convertía en un ar-
chipiélago de organizaciones de distinto tamaño y capacidad
de movilización” (Leiras, 2007: 156).

G é n e s is d e l o fi c i a li s m o ki rc h n e rista

Como ya es sabido, en 2003, Néstor Kirchner –respaldado po-

cos meses antes de las elecciones por el entonces mandatario
interino Eduardo Duhalde– obtuvo un magro resultado elec-
toral (22,4%) detrás de Carlos Menem (24,45%), que luego
desistiría de participar en un segundo turno.
A partir de las posteriores elecciones legislativas y pro-
vinciales de octubre, el nuevo gobierno consolidó sus bases
de sostenimiento en el Parlamento (con cómodas mayorías
después de esos comicios), en las provincias (con 17 gober-
nadores afines entre los peronistas, como en Misiones, y los
no peronistas, como en la ciudad de Buenos Aires y en Co-
rrientes), y en las cifras de aprobación del presidente en las
encuestas de opinión pública (que ya habían ido creciendo
desde la asunción y en diciembre de 2003 alcanzaban el 77%).
del pj en 1991 contemplaba a éstas como “el órgano primario del partido”.
Se trata de locales (sedes) en la calle situadas en los barrios. Formalmente,
la ub debería tener 50 miembros. En la práctica muchas han sido condu-
cidas por un grupo de activistas o por un solo dirigente (Levitsky, 2003).

76
 A diferencia de las dinámicas coalicionales de algunos
países latinoamericanos como Brasil, los gabinetes de Néstor
Kirchner (y en alguna medida, también los de Cristina Fernán-
dez de Kirchner), no se compondrían sobre la base de lógicas
de distribución de cargos ministeriales entre distintos partidos
de la alianza o base oficialista. El grueso de los ministros del
primer gabinete, por ejemplo, no estaban allí en tanto repre-
sentantes de fuerzas aliadas al gobierno. Más bien integraban
el gabinete en tanto figuras de confianza del presidente (como
su hermana, Alicia Kirchner, y su colaborador desde los tiem-
pos de Santa Cruz, Julio De Vido), en tanto funcionarios con
continuidad respecto del gobierno anterior (Roberto Lavagna,
Aníbal Fernández, Ginés González García, etc.) o incluso en
tanto figuras que, sin peso dentro de la estructura partidaria
del pj, contaban, sin embargo, con una buena imagen en la
opinión pública (Rafael Bielsa, Daniel Filmus, etcétera).
En ese contexto, el pj nunca dejó de estar profundamente
inserto en las estructuras estatales nacionales. Ello, a tal punto
que Scherlis (2012) considera al conjunto de redes de funcio-
narios (nacionales, provinciales, locales) durante el periodo no
sólo la cara dominante del partido sino su única cara existente
(Scherlis, 2012: 72). Pero, en términos de las apelaciones iden-
titarias, el peso del criterio de pertenencia partidaria para la
incidencia sobre el rumbo del gobierno y el peso simbólico
y público al interior del conjunto oficialista, el primer gobier-
no kirchnerista podría ser considerado, especialmente desde
2004, un momento de desperonización.6 Ese fenómeno se ad-
vierte en múltiples elementos:
a) Las alusiones públicas del presidente a la necesidad de
reconfigurar el electorado de modo transversal. Es decir, ya
6
Sidicaro (2010) incluso se ha referido a este mandato como “un gobierno
de líder sin partido” (Sidicaro, 2010: 256). Otros autores han concebido, en
cambio, al kirchnerismo como equivalencia con el pj, en una relación que
habría mantenido una continuidad histórica con otros periodos de gobier-
nos peronistas (De Luca, 2007; Malamud, 2011; Arzadun, 2008).

77
no estructurándolo en torno a los partidos tradicionales, como
el peronismo y el radicalismo, sino en torno a dos polos: uno
de centro-izquierda y otro de centro-derecha.
b) La estrategia ya mencionada de atracción de figuras
y dirigentes de modo individual así como de fragmentos de
organizaciones, bajo la denominada “transversalidad”.
c) La ausencia de iconografía y liturgia peronista en los
actos y eventos políticos organizados por el gobierno nacional
o sus referentes (fotos de Perón y Eva en la escenografía del
escenario, slogans o frases citadas de uno de ellos, escudo par-
tidario, audio central de la marcha peronista, etcétera).7 Ello,
en contraste con el énfasis en esas representaciones visuales
que mantuvieron algunas redes territoriales de los pj locales,
como en La Matanza, provincia de Buenos Aires, donde se
advertía un claro empeño por movilizar esos símbolos frente
al oficialismo nacional, que no lo hacía.8
d) La omisión, por parte del presidente y de varios dirigen-
tes kirchneristas, del clivaje peronismo-antiperonismo9 en sus
apelaciones, incluso aunque muchos de ellos provinieran de
esa tradición.
7
Este aspecto fue tempranamente analizado por Altamirano, en una entre-
vista (Natanson, 2004). El trabajo de campo propio en el conurbano de la
provincia de Buenos Aires entre 2005 y 2007 permite reforzar ese argumento.
8
En los testimonios de militantes del pj de La Matanza, entrevistados para
la investigación durante ese periodo, se advierte perplejidad e incluso ma-
lestar y una preocupación explícita por el lugar que “el peronismo orga-
nizado” debería estar ocupando (y no ocupaba efectivamente) en el seno
del oficialismo nacional. A partir de la noción de que sólo el pj garantizaba
gobernabilidad, la sensación predominante era que éste no estaba siendo
debidamente reconocido como actor hegemónico dentro del kirchnerismo.
9
Ostiguy (1997) coloca en 1949, durante el primer gobierno peronista, el
momento en que se clarificó en Argentina una fractura entre peronismo
y antiperonismo que se superpuso fuertemente a la tradicional división
izquierda-derecha (la cual podemos pensar que subsistió al interior de cada
uno de los dos nuevos polos). Para el autor, ese clivaje va más allá del
contenido de los discursos. Involucra gestos, lenguaje corporal, formas de
vestir, constituyéndose como un clivaje socio-económico, político, políti-
co-cultural y socio-cultural.

78
 e) Las alusiones peyorativas del presidente al “pejotismo”,
que encarnaba, en sus términos, una “deformación” a la que
Menem había llevado al partido, poniéndolo “al servicio de los
sectores neoliberales” y convirtiéndolo en “un aparato de
poder vaciado de contenido, sin ideas” (Kirchner y Di Tella,
2003: 131).
f) La tensión observada en el Congreso Nacional del pj
en marzo de 2004 (al que Kirchner mismo no asistiría) entre
Cristina Fernández de Kirchner y el sector duhaldista (con la
figura de Hilda “Chiche” Duhalde, esposa del ex presidente, a
la cabeza), que criticó la estrategia transversal. Poco después,
Kirchner instó a distintos gobernadores afines que habían
asumido cargos partidarios en aquel mitin a que renunciaran,
vaciando parcialmente la conducción del partido. Asimismo,
desde 2005, el pj permaneció acéfalo e intervenido judicialmen-
te desde 2005. De algún modo, éste y otros elementos nos
permiten caracterizar al peronismo, por lo menos para este
periodo (2003-2007), como redes disgregadas.
Por otro lado, un elemento ineludible de la génesis y
desenvolvimiento del oficialismo o bases de sustentación ac-
tiva kirchneristas es la incorporación de las denominadas “or-
ganizaciones sociales”, 10 especialmente de cuatro de ellas, las
mayores en dimensiones, inserción institucional en el Estado
y visibilidad pública:11 Barrios de Pie (que luego estructura-
ría Libres del Sur, un movimiento político y más amplio); la

10
Un análisis del origen y trayectoria de cada una de estas organizaciones
excede los objetivos del presente artículo, y puede consultarse en un traba-
jo previo (Rocca Rivarola, 2009a).
11
La conformación y evolución del vínculo entre estas organizaciones y
los gobiernos kirchneristas serían objeto de numerosos estudios, con pers-
pectivas diferentes acerca de las repercusiones y carácter de esa relación,
por ejemplo, en torno a la posibilidad de pensarla a través del concepto de
cooptación (Svampa, 2007 y 2008; Bruno, 2012; y otros) o bien discutiendo
con el mismo (las compilaciones de Pereyra, Pérez y Schuster, 2008; Pérez
y Natalucci, 2012; y Forni y Castronuovo, 2014).

79
Federación Tierra, Vivienda y Hábitat (ftv); el Movimiento
de Trabajadores Desocupados Evita (refundado desde 2005
como organización política, bajo la denominación de Movi-
miento Evita); y el Frente Transversal Nacional y Popular.12
La incorporación al oficialismo significó, para estas or-
ganizaciones sociales, un crecimiento cualitativo. Ampliaron
su membresía, su presencia territorial, su participación activa
en la implementación de programas estatales (y, con ello, el
manejo de recursos), su inserción a través de algunos puestos
en distintas dependencias estatales, su presencia en las listas
legislativas de candidatos oficialistas (especialmente en 2005),
y su visibilidad pública y en los medios de comunicación.
Los testimonios de entrevistados de esos colectivos, sin
embargo, dan cuenta de un considerable límite a la hora de
poder ejercer influencia sobre el rumbo del gobierno (Rocca Riva-
rola, 2013), cuyas decisiones y medidas generales frecuentemente
acababan conociendo una vez que habían sido tomadas y que
eran anunciadas en los medios de comunicación.
Las organizaciones sociales que se integraron a la base de
sustentación activa del gobierno entre 2003 y 2004 (incorpora-
ciones mediadas por una estrategia concreta de convocatoria
presidencial) resignificaron, por un lado, sus modalidades de mo-
vilización. Reemplazaron la protesta definida a través de demandas
públicas colectivas al Estado (que habían caracterizado algunas
de sus trayectorias antes de 2003) por una relación específica,
y por momentos diferenciada para cada organización, con el
gobierno nacional que implicó omitirlo como destinatario de
las demandas (Pérez y Natalucci, 2010). En adelante, la mo-
vilización sería sólo de carácter defensivo o bien aclamatorio
12
Este último no equivale a la “transversalidad”, espacio inorgánico que
incluyó una diversidad de dirigentes y grupos. El Frente Transversal Na-
cional y Popular surge como organización social ya durante el gobierno de
Kirchner, y a partir de la relación personal de su referente, Edgardo De-
petri, con el propio Kirchner, que se remontaba a los tiempos de ascenso
político de éste en Santa Cruz.

80
del gobierno. Y, en ocasiones, de confrontación, pero no con
éste sino con actores institucionales o sociales con los que la
retórica gubernamental coincidentemente colisionaba.
Al cotejar los testimonios de entrevistados de las organi-
zaciones sociales mencionadas con los relatos de militantes y
dirigentes de las redes de los pj locales (así como de algunos
de la Confederación General del Trabajo o cgt, históricamente
identificada con ese partido), emerge en ambos sectores la no-
ción de un “otro” mutuo dentro del oficialismo. En otros tér-
minos, unos y otros se concebían mutuamente como actores en
cierto modo indeseables dentro del kirchnerismo. Aunque tam-
bién se veían unos a otros como necesarios (o necesariamente
tolerados como aliados), ante la perspectiva de que pudieran
constituir una amenaza a la estabilidad del propio gobierno en
caso de no integrar sus bases de apoyo. La misma crisis de 2001
era leída en claves antagónicas por parte de estos dos sectores:
Para los militantes de los pj locales, las organizaciones sociales
(a quienes se referían como “los piqueteros”) eran un producto
excepcional de esa crisis y, con la progresiva normalización
política y económica, irían perdiendo gravitación en el oficialis-
mo y en la propia sociedad. Los entrevistados de las organizacio-
nes sociales, por su parte, consideraban que la crisis había tenido
repercusiones irreversibles sobre la representación política
y sobre los partidos tradicionales, y que ellos mismos (y sus
organizaciones, transformadas ya en movimientos políticos)
habían devenido nuevos protagonistas permanentes de la or-
ganización popular.

Viraje y r e c o m po s i c i ó n

Poco más de tres meses después de la asunción de Cristina Fer-

nández de Kirchner como presidenta y sucesora de su esposo,
el denominado “conflicto con el campo”,13 desde marzo de
13
La también denominada “crisis del campo” estalló a partir de la resolución
ejecutiva 125 de “retenciones móviles”, que establecía una alteración en el
cálculo de los impuestos a la exportación de soja. Según la resolución, las

81
2008, puede ser considerado un auténtico parte aguas, tanto
en la política nacional pos crisis de 2001 (dado que iniciaría un
lento proceso de reconfiguración de la oposición al gobierno)
como en la composición del oficialismo, sus apelaciones iden-
titarias y la emergencia de nuevos actores colectivos al interior
del conjunto kirchnerista.
A nivel general, la duración del conflicto, el nivel de con-
frontación en los discursos de las organizaciones agrope-
cuarias y la intransigencia en las intervenciones públicas del
gobierno (tanto de la presidenta y del ex presidente, como
de algunos dirigentes intermedios), que tildó a la protesta de
“destituyente”, fueron delineando una polarización que con-
tinuaría cobrando fuerza en los años posteriores, hasta derivar
en la derrota electoral de 2015 (aunque no sin oscilaciones en
el ínterin).
Al interior del kirchnerismo, por su parte, la crisis de 2008
y el correlato electoral de 2009 (con los malos resultados en
la provincia de Buenos Aires y otros distritos en los comicios
legislativos) constituyeron una verdadera inflexión hacia una
reconversión de las bases organizadas alrededor del gobierno,
e incluso hacia una mutación de los símbolos movilizados por
éste y aquellas.

alícuotas serían establecidas de acuerdo con la oscilación del precio inter-

nacional. Con una primera reunión en marzo de 2008, a partir del anuncio,
la “Mesa de Enlace” se conformó como un emergente del propio conflic-
to. Nucleaba a las cuatro mayores asociaciones patronales de productores
agropecuarios: la Sociedad Rural (sra), las Confederaciones Rurales Ar-
gentinas (cra), la Federación Agraria (faa) y la Confederación Intercoo-
perativa Agropecuaria (Coninagro). La protesta contra la medida incluyó
lock-outs (detención de la producción) y cortes de ruta, en los que sumaron
productores “autoconvocados” (incluso de zonas rurales en las que cfk
había obtenido buenos resultados electorales pocos meses antes). Luego
de meses de conflicto, el gobierno resolvió enviar la resolución como pro-
yecto al Congreso y perdió en el Senado, en el que el propio vicepresidente
y parte de los senadores considerados hasta entonces oficialistas votaron
en contra.
Para una cronología detallada del conflicto, ver Barsky y Dávila (2009).

82
 En cuanto al primer elemento, la lánguida movilización de
las redes locales del pj (cuya conducción formal había asumido
poco antes el propio Néstor Kirchner) a las varias convocato-
rias que el gobierno hizo a lo largo del conflicto, contrastó con
la presencia de algunas organizaciones de reciente formación,
que en los años posteriores se fortalecerían y reposicionarían
al interior del oficialismo, como (y sobre todo) La Cámpora.14
Organizada, en gran medida, por el propio Néstor Kir-
chner (con reuniones iniciales de dirigentes juveniles y fun-
cionarios en la sede de la Casa de Santa Cruz en la ciudad
de Buenos Aires), La Cámpora ganó gran visibilidad durante
2008 y creció exponencialmente, especialmente desde 2010.
Esa acelerada expansión tendría lugar en sus dimensiones y
adherentes (aunque sin un registro o un padrón formal de
afiliados presentado ante la justicia, dado que no se trata de
un partido). Pero también se advertiría en su presencia con
sedes propias en todo el país, la absorción de organizaciones
menores y su inserción en cargos estatales (dentro del Poder
Ejecutivo y también en las asambleas legislativas nacionales,
provinciales y locales).
Con el paso del tiempo, y especialmente después de la
muerte de Néstor Kirchner, las distintas dependencias del Estado
nacional y las listas electorales se convertirían en suertes de esce-
narios de una disputa, en alguna medida silenciosa, entre La Cám-
pora (y en algunos casos, el mismo gobierno, que promovía su
presencia), por un lado, y las redes del pj y otras organizaciones,
por otro.15 En esa puja, el aumento de la inserción institucional de
14
La cgt conducida por Hugo Moyano sí organizó un apoyo activo al go-
bierno, calificando la protesta de “salvaje” y anunciando que los camioneros
(sindicato que él mismo había conducido durante décadas) recorrerían las
rutas con sus vehículos durante esos días, para garantizar la circulación, y
que ésta no fuera obstaculizada por los piquetes de protesta.
15
En algunos casos, este fenómeno derivó en una especie de división interna
al interior de ciertos ministerios (y disposición de suertes de “cotos de caza”)
entre la planta de empleados que respondía al funcionario preexistente y
quienes habían ingresado como parte de La Cámpora y bajo el ala de un

83
La Cámpora (y, en menor medida, de organizaciones recientes
como Kolina y Nuevo Encuentro, algunas de ellas surgidas y
consolidadas desde el interior de las propias oficinas de go-
bierno) parecía tensionar y amenazar la presencia en el Estado
de otros sectores que venían integrando el oficialismo kirch-
nerista. De ese modo, referentes de organizaciones sociales,
de la cgt de Hugo Moyano (que más tarde rompería con el
gobierno) y de los pj locales, expresarían reparos y reclamos
en torno al avance de La Cámpora tanto en las oficinas es-
tatales como en las candidaturas oficialistas en los distintos
niveles.
En cuanto al segundo elemento mencionado, la movili-
zación de símbolos e identidades, 2008 también podría ser
considerado un punto de inflexión. A lo largo del conflicto
agropecuario, el clivaje peronismo-antiperonismo fue intensa-
mente reactivado por distintos actores, especialmente el pro-
pio gobierno y sus bases de sustentación activa. Así, se reflotó
en el vocabulario público el término “gorila” (acuñado por el
peronismo más de 50 años atrás para referirse a los opositores
más furibundos al gobierno), que asumió un uso habitual a
partir del conflicto con el campo. Y en un acto público en la
Casa Rosada por el aniversario del bombardeo sobre la Plaza
de Mayo de 1955, y que fue trasmitido por Cadena Nacional,
la presidenta comparó y vinculó el contexto de protestas y
cortes de ruta con aquel intento de golpe de Estado militar.
El gobierno y sus bases militantes también inscribieron
las posiciones de la dirigencia de la Mesa de Enlace (que li-
deraba la protesta) y el propio conflicto en el clivaje peronis-
mo-antiperonismo, alzando la calificación de “oligarquía” y
todas las reminiscencias que esa figura encarnaba respecto de
los primeros dos gobiernos peronistas, así como también esbozando
explicaciones sobre los factores del conflicto que postulaban más de
una analogía con aquel periodo.

funcionario nuevo perteneciente a esa agrupación.

84
 Mientras, se radicalizaba el discurso gubernamental con-
tra las protestas, llamándolas la presidenta “piquetes de la
abundancia” el 25 de marzo; yendo conjuntamente distintas
organizaciones sociales oficialistas (entre ellas la ftv y el Mo-
vimiento Evita) a dispersar la concentración de manifestantes
contra el gobierno en Plaza de Mayo; o incluso sugiriendo
Néstor Kirchner, en uno de los actos convocados, que algu-
nas de las figuras de la protesta le recordaban a los “grupos de
tareas” (grupos de miembros de las Fuerzas Armadas y poli-
cías que llevaban a cabo los secuestros, torturas y asesinatos
perpetrados durante la última dictadura militar).
Aunque en julio de 2008 la crisis llegó a su fin (al igual que
la propia medida de retenciones móviles a la soja), las bases
militantes del kirchnerismo protagonizaron una reapropia-
ción de la identidad peronista o reperonización. Ello no se tra-
dujo, cabe aclarar, en un desarrollo o crecimiento significativo
del Partido Justicialista (que no recibiría un flujo de nuevos
afiliados). La reperonización o nuevo énfasis kirchnerista en la
identidad y símbolos peronistas (en la iconografía y cartelería,
las letras de las canciones, las autodefiniciones de los militan-
tes y dirigentes, la importancia recobrada por las efemérides
peronistas, etc.) no se dio, entonces, en torno al partido histó-
rico que había encarnado esos mismos símbolos, sino, en gran
medida, al margen de él.
Proliferaron así numerosas y heterogéneas organizaciones
que, hasta el fin del segundo mandato de cfk, insistieron, de
algún modo, en concebirse como “la militancia kirchnerista”
–como la auténtica, la verdaderamente leal o lo que algunos
analistas y periodistas han denominado “el núcleo cristinis-
ta”–, y que, por un breve periodo (desde 2012) se aglutinaron
en un frente sin dinámicas internas reguladas, y que nunca
acabó por consolidarse como fuerza política estructurada:
Unidos y Organizados.
Recuperado electoralmente con la reelección de cfk en
2011, el kirchnerismo inició su tercer periodo de gobierno.

85
Durante esos años, sin embargo, el malestar y desaprobación
de una parte de la opinión pública fue transformándose: lo
que inicialmente se perfilaba como un claro rechazo al gobier-
no, pero difuso en su morfología e inscripción político-partidaria,
fue vacilando en el apoyo electoral a diferentes opciones que se
presentaban como antagónicas al kirchnerismo, pero que no ha-
bían constituido un frente opositor estable o durable. De todos
modos, no fue hasta 2015 que se consolidó y nacionalizó una
coalición opositora que devino en fuerza centrípeta para la
hasta entonces dispersión antikirchnerista.

Ascenso y n ac i o n a li z ac i ó n d e l pro c o m o
ag lu ti n a n te o po s i to r

La formación del partido Propuesta Republicana, más conocido

como pro, desde las primeras reuniones de técnicos, personali-
dades y dirigentes en torno a la Fundación Creer y Crecer (fun-
dada por un empresario luego devenido político, Francisco de
Narváez, en 2001),16 se ha ido convirtiendo, con el ascenso na-
cional de esta fuerza política, en motivo de creciente interés aca-
démico, con una proliferación de estudios que han dado cuenta
de su composición, trayectoria, discurso y apelaciones identi-
tarias, sobre todo el trabajo de Vommaro y Morresi (2014), así
como los artículos de distintos autores en su posterior compi-
lación (Vommaro y Morresi, 2015). Asimismo, Mattina (2012)
y Mauro (2015) han reflexionado sobre los años de posterga-
ción de la nacionalización del pro, a la par de su consolidación
local en la ciudad de Buenos Aires. Y otros trabajos se han
interrogado más específicamente sobre la militancia al interior
16
En realidad, la fundación se vinculó rápidamente con otra ong, el Grupo
Sophia, del que han provenido varios de los actuales dirigentes del macris-
mo, como Horacio Rodríguez Larreta, electo jefe de gobierno de la ciudad
de Buenos Aires en 2015. Y el primer sello partidario que fundó Mauricio
Macri no fue el pro sino Compromiso por el Cambio (cpc), con el que se
dedicó a promover su propia candidatura a jefe de gobierno en 2003.

86
del partido, como los estudios sobre activismo juvenil en el
pro (Grandinetti, 2015; Nuñez y Cozachcow, 2016; Vázquez,
Rocca Rivarola y Cozachcow, 2016) o en torno a las lógicas y
prácticas de las redes de militancia en la provincia de Buenos
Aires (Bonazzi, 2015).
Con vistas al propósito de este artículo, que no involucra
al pro en sí mismo, sino al fenómeno kirchnerista, es oportuno
resaltar aquí, sobre la base de algunos de estos trabajos pre-
vios, cuatro elementos en torno a aquella fuerza política antes
de su alianza con la ucr en 2015.
En primer lugar, siguiendo a Vommaro y Morresi (2014:
387), según el relato “oficial” de los fundadores del pro, la crisis
de 2001 habría sido una suerte de catalizador de una ya latente
vocación de servicio, a partir de la cual, varias figuras auto-pre-
sentadas como outsiders se habrían “metido en política”. Tal
como argumentan los autores, esa narrativa era especialmente
funcional a una estrategia de captación de adherentes y de votos
en un momento de deslegitimación de los partidos políticos tra-
dicionales. Y por otro lado, la construcción del partido implicó
una serie de recursos (redes de expertos, liderazgos territoriales,
apoyos económicos, logística, etc.) que la crisis política había
dejado súbitamente disponibles.
En segundo lugar, atendiendo a la composición de los vo-
tantes, distintos estudios sobre el desempeño electoral del pro
han mostrado que, antes de 2015, el crecimiento del caudal
de votos tuvo dos picos en las elecciones ejecutivas de 2007
y 2011 en la ciudad de Buenos Aires, mientras que para las
legislativas se observa una notoria volatilidad de esos apoyos.
Y, también, que los votos pro fueron abarcando a los distintos
sectores sociales de la ciudad, aun a los de más bajo ingreso,
pero que su mayor crecimiento entre 2003 y 2011 estuvo si-
tuado en el cordón norte de la ciudad, es decir, los distritos de
mayores ingresos (Vommaro y Morresi, 2014, Mattina, 2012).
En tercer lugar, las apelaciones identitarias y el discurso
del partido han colocado un énfasis permanente en la gestión,

87
concebida como administración a través de la consigna “pasión
por hacer” y despojada discursivamente de definiciones ideológi-
cas explícitas.17 Luego de 2003, asimismo, el pro fue oscilando
en el tono de sus referencias al gobierno nacional. También
fue inclinándose por la postulación de valores pos-materiales,
pretendiendo con ello trascender el clivaje izquierda-derecha,
a la vez que presentarse como superador de las identidades
políticas tradicionales en el país (Vommaro y Morresi, 2014;
Vázquez, Rocca Rivarola y Cozachcow, 2016).
En cuarto y último lugar, como ha sido ya señalado en
trabajos previos (Rocca Rivarola y Bonazzi, 2016), las alusio-
nes de militantes macristas (especialmente los más jóvenes,
que han iniciado sus propias carreras militantes en el pro) a
su propia actividad y compromiso aparecen recurrentemente
moldeadas por la delimitación respecto de lo que ellos con-
sideran que implicaría la militancia kirchnerista. Asociando a
ésta con mecanismos de clientelismo y de activismo rentado,
los testimonios desde el pro resaltan y reivindican el hecho de
que, en su propio partido, no son “obligados a hacer nada”
ni que les “dicen qué pensar” o “creer”. En algunos casos,
incluso, la frontera con la militancia kirchnerista aparece de-
marcada por esos jóvenes macristas en torno a elementos que
históricamente podrían ser asociados a la militancia política de
modo general, como una disciplina partidaria, una línea ideo-
lógica compartida, formación doctrinaria o teórica, etc. Esta
suerte de impugnación de la militancia en sí misma se combi-
na con una insistencia en desdibujar las fronteras entre el vo-
tante (“la gente”) y el militante (del pro), que parece derivar hasta
en cierta invisibilización de este último por parte del espacio.
Ello contrasta visiblemente con el lugar público medular que
17
En este sentido, es sugerente el argumento de Vommaro y Morresi
(2014): “pro se fundó como un partido de poder, con el objetivo de tomar
a su cargo la gestión de modo inmediato” (391), diferenciándose así de
otros partidos anteriores de centro-derecha en Argentina que habían de-
sarrollado una estrategia de crecimiento más volcada al ámbito legislativo.

88
le fue asignado a la militancia por parte del kirchnerismo, sobre
todo desde 2010/2011. A través de esa hipervisibilización del
colectivo militante propio, el gobierno de cfk lo ostentó como
un sustento intenso y distintivo, es decir, como un fenómeno
(el flujo de nuevos militantes juveniles) que sólo el kirchneris-
mo habría sido capaz de generar (Rocca Rivarola y Bonazzi,
2016).
Antes de 2015, y en el marco del control del gobierno
local en la Ciudad de Buenos Aires, el pro fue recolectando
aliados peronistas y radicales en la ciudad de Buenos Aires
y a través de la autonomía para organizar alianzas diversas
también en otros distritos, sin que ello implicara quedar sub-
sumido en esas redes y estructuras tradicionales (Mauro, 2015:
414). Pero la construcción de una coalición nacional unifica-
da fue postergándose, con lo cual, aunque Macri se mantenía
como referente nacional de la fuerza, no sería candidato a pre-
sidente hasta 2015, privilegiando durante años el armado local
(Mauro, 2015).
El ascenso del pro no debería ser interpretado como una
progresión lineal, sino que deberíamos inscribirlo en el carác-
ter sumamente fluctuante o volátil del comportamiento elec-
toral en las últimas décadas, especialmente desde la crisis de
2001.18 Esa fluctuación no sólo se advierte en las oscilaciones
de las preferencias entre los distintos ciclos electorales (por
ejemplo, en la provincia de Buenos Aires, donde Daniel Scioli,
del fpv, se impondría en 2007 y 2011; De Narváez, opositor
en 2009, Sergio Massa, opositor pero desde otro armado, en
2013; y María Eugenia Vidal, del pro, en 2015), sino también
en un mismo ciclo electoral, entre las elecciones Primarias
Abiertas Simultáneas y Obligatorias (paso)19 y las elecciones
18
Para estudios sobre esa volatilidad electoral y transformaciones en el for-
mato de representación política en Argentina desde la redemocratización,
ver la compilación de Cheresky y Pousadela (2004), Cheresky (2006) y Rocca
Rivarola (2015).
19
Las paso fueron implementadas a partir de una ley electoral de 2009.

89
generales. En este último ejemplo, aunque las paso fueron di-
señadas para ordenar y reducir la oferta electoral, promoviendo
que los partidos dirimieran sus divisiones internas presentando
varios candidatos entre los cuales la ciudadanía preselecciona-
ría los que participarían en las generales, en la práctica las elec-
ciones primarias acabaron teniendo otras derivaciones (como
partidos y frentes electorales presentando ya un sólo candidato
definido por mecanismos internos no necesariamente electivos o
de deliberación) y exhibieron resultados muy contrastantes, en oca-
siones, con los resultados de las posteriores elecciones generales.
Por su parte, con un itinerario previo de alianzas y frentes
efímeros o fallidos desde 2007,20 la ucr, que contaba con redes
territoriales significativas en algunos distritos del país, no tenía
en 2015 una figura propia que midiera bien en las encuestas
como futuro candidato presidencial. En una disputa con sec-
tores del partido que promovían otras alianzas, la conducción
partidaria, con Ernesto Sanz a la cabeza, habilitó primero a los
dirigentes provinciales a sellar alianzas diversas entre sí en sus
territorios con relativa autonomía –en algunas provincias que
habían adelantado su calendario electoral provincial (Del Co-
gliano y Varetto, 2016). Luego de ello, en marzo de 2015, en
una Convención Nacional del partido en la que la custodia
policial contenía las protestas de militantes juveniles en la en-
trada, Sanz tejió la alianza nacional Cambiemos, junto con el
pro y la Coalición Cívica, liderada por Elisa Carrió.

Todas las agrupaciones políticas que deseen participar de las elecciones

generales deben hacerlo, a su vez, en esta instancia previa, presentando
uno o más precandidatos y deben obtener 1,5% como mínimo (la agrupa-
ción, no cada candidato) en cada distrito del país (y a nivel nacional) para
poder participar de la siguiente etapa. Todos los votantes están obligados
a participar en la selección de candidatos, estén o no afiliados a algún
partido político, y sólo pueden escoger una lista de precandidatos de una
agrupación política.
20
En 2011, por ejemplo, con De Narvaez, candidato de centro-derecha, en
la provincia de Buenos Aires. Luego, entre 2013 y 2015, el Frente Amplio
unen, autodefinido como progresista, con otros partidos emergentes de
2001, como el ari (luego integrado en la Coalición Cívica), de Elisa Carrió,
y algunos más tradicionales, como el Partido Socialista.

90
 En la campaña electoral de 2015, mientras el kirchnerismo
seguía reivindicando en voz alta esa intensidad propia y distin-
tiva encarnada en la militancia juvenil que ya fue mencionada,
el macrismo apeló a una población no identificada con un com-
promiso activo, e incluso a sectores que venían denostando
a la militancia kirchnerista como actor político, y se limitó a
pedirles el voto, para que luego pudieran “volver a su vida
familiar y económica”, mientras “los equipos” se encargarían
de gobernar (Vommaro, 2015: 4).
Durante la campaña, los candidatos y figuras presentadas
por el macrismo como parte del futuro gabinete de gobierno
eludían reiteradamente las definiciones sobre medidas económi-
cas concretas a tomar una vez asumido el eventual gobierno, y
reemplazaban esas referencias por alusiones constantes al “es-
tar juntos”, “se puede”, “la esperanza” y “el cambio”. Evitaban,
asimismo, mostrarse enojados públicamente o en su participa-
ción en programas televisivos. Y apelaban con frecuencia (y en
una sugestiva tendencia compartida) a anécdotas con gente co-
mún o “vecinos”, que eran recordados por su primer nombre
o nombre de pila, como si el relevamiento de micro-historias
fuera sumando voluntades, diagnósticos y propósitos hasta
constituir, no una plataforma programática sino una suerte de
carta de intenciones de un futuro gobierno.

El d e c li v e

Ya a partir de la derrota electoral, en 2013, de la lista legislati-

va del Frente para la Victoria en el distrito más populoso del
país, la provincia de Buenos Aires, y del pobre desempeño en
algunos otros distritos de importancia, algunos analistas hasta
entonces más afines al oficialismo habían comenzado a hablar
de una “situación crítica” y de “serias dificultades para encarar
la sucesión” de Cristina Fernández de Kirchner (Aboy Carlés,
2014: 4).
Por un lado, se multiplicaban y profundizaban problemas
del gobierno que incidían sobre sus cifras de aprobación y

91
que aglutinaban progresivamente a un sector de la sociedad
en un rechazo al mismo: las altas tasas de inflación, las res-
tricciones externas y el denominado “cepo cambiario” (im-
pedimentos formales significativos para la compra de divisas
extranjeras),21 la caída del crecimiento económico, y escánda-
los de corrupción resonantes que estaban siendo investigados
en el Poder Judicial, en torno a altos funcionarios como el
vicepresidente, Amado Boudou, y el secretario de Transporte,
Ricardo Jaime.22
Pero, además, varios de estos problemas despertaban aún
más rechazo por la sistemática negación, por parte del gobierno,
de su existencia. A modo de ejemplo, éste recurrió a acusaciones
de que detrás de aquellas investigaciones judiciales y perio-
dísticas había una “operación” de los “medios monopólicos”
para desprestigiar al oficialismo. Intervino también, en 2006,
el Instituto Nacional de Estadística y Censos (indec), que me-
día la inflación y otros indicadores, desplazando a sus funcio-
narias técnicas y produciéndose en los meses siguientes, en
21
El cepo cambiario fue “oficialmente justificado como un mecanismo
para volcar los excedentes al mercado interno” (Aboy Carlés, 2014: 11).
Desde 2012, el único motivo que justificaba la compra oficial de dólares
para la ciudadanía común (no importadores, etc.) era un futuro viaje al
exterior debidamente documentado. Paralelamente, y como resultado de
la medida, florecería el mercado negro de compra de divisas o mercado
blue. El cepo se flexibilizaría en la última etapa del gobierno, permitiéndo-
se nuevamente la antes inhabilitada operación de compra de dólares para
ahorro personal, pero sólo para contribuyentes que el gobierno, a través
de la Administración Federal de Ingresos Públicos (afip) evaluara que es-
taban en condiciones de compra de divisas para ahorro.
22
En este último caso, ello se combinó con el choque (entre varios) de un
tren en la estación terminal de Once en 2012, en el que murieron 51 perso-
nas, después de años de una prestación pésima del servicio (Aboy Carlés,
2014: 9). Junto con el asesinato, dos años antes, de Mariano Ferreyra, un
militante del Partido Obrero por parte una patota sindical de la Unión Fe-
rroviaria durante una protesta que la conducción del sindicato quería desar-
ticular, la denominada “Tragedia de Once” reveló la enquistada corrupción
en los vínculos entre la conducción del sindicato, las empresas concesio-
narias de los trenes y el Estado y sus organismos de control (Rojas, 2011).

92
sucesivas ocasiones, graves incidentes, que, según las denun-
cias realizadas, habían sido protagonizados por una “patota”
(grupo violento organizado) que respondía al secretario de
Comercio Interior, Guillermo Moreno, que había dispuesto la
intervención. Y en distintas declaraciones posteriores, funcio-
narios de primera línea del gobierno se rehusarían a brindar
cifras públicas concretas sobre esos indicadores.23
El proceso de definición de Daniel Scioli como candidato
a la sucesión no fue producto de internas partidarias, ni de
una preselección en las ya mencionadas paso de 2015, y me-
nos de un consenso unánime al interior del oficialismo.
La biografía y la carrera política de Scioli24 se componían
de algunos hitos y definiciones que generaban reparos o inclu-
so rechazo en distintos sectores al interior del kirchnerismo. Y
la propia presidenta y el ex presidente Kirchner habían mante-
nido con él una relación cambiante, por momentos de tensión
e indiferencia. Como en agosto de 2003, cuando las declara-
ciones críticas del entonces vicepresidente sobre el proceso
legislativo en curso de anulación de las leyes de Obediencia

23
En 2013, el ministro de Economía, Hernán Lorenzino le explicaba a una
periodista extranjera fuera de cámara, luego de ser cuestionado sobre las
cifras de inflación del indec que “hablar sobre estadísticas en la Argenti-
na es complejo”. El fragmento del video está disponible online: https://
www.youtube.com/watch?v=IKFYB37MMAY (último acceso el 5/9/16).
Y en marzo de 2015, el entonces ministro de Economía, Axel Kicillof de-
claraba en una entrevista radial que el gobierno ya no medía oficialmente la
pobreza: “Cuántos pobres hay es una pregunta bastante complicada. Yo no
tengo el número de pobres, me parece que es una medida bastante estigmatizan-
te”. Ver artículo completo en: http://www.lanacion.com.ar/1779252-axel-ki-
cillof-no-tengo-el-numero-de-pobres-me-parece-que-es-una-medida-bas-
tante-estigmatizante (último acceso el 5/9/16).
24
Incorporado a la política partidaria (proveniente de la motonaútica pro-
fesional) como candidato a diputado nacional en 1997, de la mano de
Carlos Menem, Scioli sería designado luego de la crisis de 2001 como
secretario de Turismo y Deporte de la Nación, y en 2003 secundaría a
Néstor Kirchner en la fórmula presidencial. Desde 2007 gobernó la pro-
vincia de Buenos Aires.

93
Debida (1987) y Punto Final (1986)25 –las cuales habían res-
tringido la posibilidad de continuar con y ampliar los juicios
en torno a los crímenes de la dictadura militar– fueron re-
chazadas por ambos y por el jefe de gabinete, y derivaron en
algunos desplazamientos de funcionarios afines a Scioli del
gobierno y en un periodo de distancia manifiesta por parte
del matrimonio Kirchner. O como en 2010, cuando Néstor
Kirchner interpeló públicamente a Scioli en un acto político,
pidiéndole que “me diga quién le ata las manos” en materia de
seguridad, luego del trascendido de que el gobernador le ha-
bría comentado a una víctima de un resonado caso de asalto
violento que “me tienen atadas las manos”.
Asimismo, para algunos sectores del kirchnerismo, la ges-
tión de Scioli en la provincia de Buenos Aires (2007-2015)
venía siendo insatisfactoria. Y algunos de los medios de co-
municación afines al gobierno habían formulado distintas
acusaciones al precandidato, como por ejemplo una supuesta
simpatía y vínculos con el grupo de medios Clarín.
Entre 2014 y 2015 distintas figuras del kirchnerismo se
lanzaron como potenciales candidatos a la sucesión. A medida
que se publicaban encuestas de opinión y que la propia presi-
denta llamaba públicamente a un “baño de humildad”, algunos
de ellos fueron desistiendo de su postulación. Finalmente,
cuando Daniel Scioli, que venía mejor posicionado en esas
encuestas, anunció que Cristina le había propuesto un compa-

25
Para las declaraciones, ver: http://www.pagina12.com.ar/diario/el-
pais/1-24104-2003-08-14.html (Último acceso: 5/9/16). Aunque a lo largo
del periodo, a partir de entonces, Scioli evitó pronunciarse críticamente
sobre la política del gobierno en materia de derechos humanos y la elogió
en más de una ocasión, una parte significativa del oficialismo consideraba
que su posición sobre el tema era ambivalente. En 2015 incluso reapareció,
asimismo, una entrevista de 1990 en la revista Playboy, en la que el enton-
ces deportista justificaba el accionar militar sosteniendo que “si las fuerzas
armadas no hubiesen actuado, no sé hasta dónde habría llegado todo aque-
llo”. Ver entrevista completa en: https://es.scribd.com/doc/285561411/
Entrevista-a-Scioli-R-Playboy-1990 (Último acceso: 5/9/16).

94
ñero de fórmula, Carlos Zannini (funcionario de extrema con-
fianza de la mandataria y con escasas intervenciones públicas
hasta el momento), la inclinación presidencial parecía haber
quedado expresada, y con ello, definido el candidato oficialista
a presidente.
Aunque la consigna “El candidato es el proyecto” comen-
zó a ser reproducida por distintas organizaciones militantes kir-
chneristas, como La Cámpora, ya antes de esa definición por
Scioli, la frase acabó ilustrando muy claramente la desconfianza
que suscitaba el potencial sucesor. Como lo postuló Vommaro
(2015), el fpv le estaba pidiendo a sus electores que votaran
a un candidato que durante años el propio gobierno había des-
deñado. Y, cabe agregar, les comunicaba a sus militantes que
debían ahora movilizarse para conseguir el voto por éste.
Luego de la primera vuelta electoral, en el acto televisado
desde la Casa Rosada el 29 de octubre de 2015, en el que la pre-
sidenta volvió, como otras veces, a apelar a los militantes reuni-
dos en los patios del edificio, ni siquiera mencionó el nombre
de su candidato en su discurso. Al igual que los “diálogos”
directos con su propia militancia en esos “Patios Militantes”,26
o que la línea editorial de algunos medios de comunicación
afines al gobierno, la consigna “El candidato es el proyecto”
parecía tener un carácter demasiado interno, hacia adentro del
oficialismo y de sus adherentes.27 Parecía más orientada a alinear
26
Ese acto fue uno de los varios “Patios Militantes”, más de una decena de
ocasiones durante 2014 y 2015 en las que, al terminar eventos instituciona-
les de gobierno televisados desde la Casa Rosada, la presidenta interpeló,
de modo directo, a aglomeraciones de militantes, reunidos en los patios del
edificio, a las que les dedicó especialmente discursos como interlocutores
privilegiados. Más que el consenso popular, lo que el gobierno parecía
mostrar como propio (ostentar, en ese sentido) en esas puestas en escena
cerradas al acceso de un público no organizado era un sustento militante.
La militancia organizada aparecía así valorada como una suerte de expre-
sión potenciada del apoyo popular.
27
Cabe coincidir en este punto con Aboy Carlés (2014), que argumenta
que el gobierno “se encerró en un discurso y una política cada vez más
expulsivos y autorreferenciales” (15).

95
por dentro que a captar nuevos votos en una elección nacional,
y en un contexto, en las últimas décadas, de oferta electoral y
campaña harto personalizadas.
Scioli, por su parte, exhibió una sostenida dificultad para
mostrarse como continuidad del “proyecto”, como oficialista y
propio para la base militante, y, a la vez, como portador de un
cambio, para atraer nuevos votantes provenientes de quienes
reprobaban al gobierno o, por lo menos, no adherían al mismo.
Aunque, como ya fue afirmado, el ascenso del pro no
puede ser leído como una progresión lineal, hay distintos an-
tecedentes de comicios previos a las elecciones presidenciales
de 2015 que cabe recuperar para entender lo ocurrido en el
ballotage (segunda vuelta electoral):
a) Ya en 2011, aunque cfk era reelecta con un amplio por-
centaje (54%), el pro se imponía en la ciudad de Buenos Aires
con un 64% en la segunda vuelta, reeligiendo a Macri, y ganaba,
por primera vez, la intendencia en el municipio de Vicente
López, distrito que limitaba con la ciudad (Vommaro y Mo-
rresi, 2014: 409).
b) En las elecciones de 2013, en los seis principales dis-
tritos del país (Provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe,
ciudad autónoma de Buenos Aires, Mendoza y Tucumán) que
engloban al 70% del electorado, el kirchnerismo perdió casi
un 40% de su caudal electoral de 2011 para diputados (Aboy
Carlés, 2014: 6).
c) En 2015, en un calendario electoral desdoblado para
varias provincias, que eligieron sus autoridades con anteriori-
dad a la elección nacional, el fpv fue derrotado ya en distintas
elecciones provinciales en varios de aquellos grandes distritos,
como Santa Fe, Mendoza, Córdoba. Y perdería también, ya
en las elecciones provinciales coincidentes con las naciona-
les, en el mayor distrito, la provincia de Buenos Aires (37%
del electorado de todo el país), que había sido gobernada por
el peronismo en las últimas décadas, y en la que, además, el

96
kirchnerismo perdió 39 de las 95 intendencias que venía admi-
nistrando (Del Cogliano y Varetto, 2016: 32).
Vencedor por poco margen (37,08% a 34,15%) en la pri-
mera vuelta, Scioli radicalizó su discurso contra Macri recién
con vistas al ballotage, pronosticando que un gobierno macrista
equivaldría a un ajuste fiscal neoliberal, cuando, por otro lado,
no pocos adherentes del fpv dudaban de cuán similar, aunque
desde otra retórica, podía ser la orientación económica de un
gobierno de Scioli.
Tomando en cuenta el 21% de votos (5 millones, en tér-
minos absolutos) que recibió el tercer candidato, Sergio Mas-
sa (quien había sido parte del kirchnerismo, e incluso jefe de
gabinete, hasta su distanciamiento desde 2009) en las eleccio-
nes generales, y los resultados de la segunda vuelta electoral
(Macri, 51,34%; Scioli, 48,66%), la consagración de Mauri-
cio Macri difícilmente pueda ser interpretada como producto
estrictamente de adhesiones político-ideológicas al candidato
o a su fuerza política. Pareció, más bien, reflejar, en muchos
casos, una inclinación contra el gobierno saliente (y, en conse-
cuencia, por la opción que tenía perspectivas de ganar).
Con las primeras medidas del nuevo gobierno, una por-
ción de las bases militantes del kirchnerismo organizaría y
convocaría numerosas movilizaciones opositoras. Esa suerte
de hiperactivismo que caracterizó a las primeras semanas inclu-
yó, por ejemplo, marchas en defensa de la Ley de Servicios
de Comunicación Audiovisual (conocida como Ley de Me-
dios) –que quedó suspendida en varios de sus artículos por
distintos decretos del gobierno–, marchas y concentraciones
en repudio a la detención de la dirigente social Milagros Sala
y también ante el despido de Víctor Hugo Morales, periodista
radial y televisivo que en los últimos años había devenido un
ícono en los medios afines al gobierno. En esos eventos, las
consignas contra el macrismo se combinaban con otras toda-
vía muy internas, como las canciones de “Vamos a volver”, o

97
los discursos, en escenarios armados para estos actos calleje-
ros, de dirigentes intermedios del kirchnerismo que contaban
con escasa aprobación en la opinión pública.
Luego, las protestas y movilizaciones pasaron a ser más
espaciadas, mientras que el Congreso Nacional y las redes so-
ciales en Internet se volvieron dos ámbitos privilegiados para
la presentación y difusión de las críticas a la orientación del
nuevo gobierno. Esa crítica tendría algunos focos, como los
siderales aumentos de tarifas de los servicios de agua, luz y
gas, y los despidos masivos en el Estado.
En otros temas, la delimitación respecto del rumbo del
gobierno sería más dificultosa, como en la votación sobre el
acuerdo de pago a los denominados Fondos Buitres (Hedge
Funds o holdouts, en tanto se habían mantenido al margen del
acuerdo de quita de deuda externa en 2003), donde una parte
de los legisladores que provenían del kirchnerismo votaron
a favor del acuerdo y otra, aunque se opuso, promovió un
proyecto alternativo que también implicaba un pago parcial
(cuando hasta 2015 el gobierno de cfk había sostenido una
posición de no pago a esos acreedores). O como en el repudio
a la represión de la protesta social, que ya venía siendo prac-
ticada por el Estado en los años previos en numerosos casos
en distintos distritos del país.
Por otro lado, una vez derrotado el candidato oficialista,
el kirchnerismo sufriría un expresivo proceso de desagrega-
ción en el Parlamento, con un reflejo en el poder territorial.
Poco más de dos meses después del ballotage, se formaba ya
el Bloque Justicialista, con la ruptura de 15 diputados (luego se-
rían 17) respecto de la bancada kirchnerista, apelando al peronis-
mo aún gobernante en las provincias, y afirmando, entre otros
puntos: “Acompañaremos con nuestra acción a todos los gobernadores
justicialistas y junto a ellos garantizaremos la gobernabilidad de cada
una de las provincias gobernadas por nuestro partido, realizando así,

98
nuestro aporte a la gobernabilidad nacional” (Comunicado de prensa del
Bloque Justicialista, 3/2/16).
En junio, días después de la detención del ex secretario de
Obras Públicas, y entonces diputado del Parlasur, José López,
mientras intentaba esconder una suma de divisas equivalente a
nueve millones de dólares, el bloque kirchnerista sufría un nuevo
desprendimiento, con la ruptura y formación del nuevo bloque
“Peronismo para la Victoria”, integrado por seis legisladores
pertenecientes o afines al Movimiento Evita. Y pocos días an-
tes, los legisladores hasta entonces kirchneristas de la provincia
de Misiones (tres diputados y una senadora) también optaban
por abrirse del bloque fpv y conformar el bloque “Frente Mi-
sionero de la Concordia”.
Aunque los legisladores de otras provincias donde el pero-
nismo aún gobernaba no se retiraron del bloque kirchnerista,
se advertía una progresiva distancia de varios gobernadores
(salvo en el caso de Alicia Kirchner, hermana del ex presidente)
respecto de la figura de la ex presidenta (con acercamientos
parciales al nuevo gobierno y con declaraciones sobre el fin
del kirchnerismo).
A este proceso cabe sumarle las declaraciones a la prensa
de Jorge Landau, apoderado del Partido Justicialista, en febre-
ro de 2016, afirmando que “El Frente para la Victoria no exis-
te más. Fue una figura de alianza para competir en las eleccio-
nes. Las alianzas son, por definición transitorias” (La Nación,
3/02/16). Más allá de sus intenciones políticas en el marco de
una disputa al interior del pj, los dichos de Landau reflejaban
que una parte del “peronismo organizado” concebía el esce-
nario a partir de la derrota ya como un poskirchnerismo.
De ese modo, el kirchnerismo con las dimensiones y fron-
teras que tuvo hasta 2015 había cesado de existir. Con bloques
divididos en distintas asambleas legislativas (nacionales y pro-
vinciales); tendencias centrífugas explícitas y sutiles por parte
de varias redes justicialistas; y un estado de impasse de algunas

99
organizaciones militantes, quedaba por ver, y comprender,
qué perfil, expresiones, modalidades de acción, liderazgos y
composición asumiría, en los próximos años, la militancia kir-
chnerista fuera del Estado nacional, y en tanto oficialismo en
los distritos que el fpv siguió gobernando.

R e fle xi o ne s fi na le s

El recorrido realizado por los antecedentes, proceso de gé-

nesis y consolidación, viraje y recomposición, y declive del
oficialismo kirchnerista ha dado cuenta de sus oscilaciones en
tanto construcción identitaria y en tanto conjunto de actores
colectivos.
Esas características y mutaciones pueden asociarse, por
un lado, a las estrategias y perfiles de los dos liderazgos que
condujeron ese espacio. Pero también deben ser inscriptas en
un contexto más general, iniciado desde la redemocratización
y profundizado desde la crisis de 2001. Un escenario de inten-
sa fluctuación de las identidades políticas, de volatilidad del
comportamiento electoral y de transformaciones en el víncu-
lo entre la ciudadanía y los partidos políticos tradicionales, en
el que los partidos no lograban reconstituirse como actores
con vida interna organizativa y con los que el presidente tu-
viera que negociar en tanto tales sin saltarse esas instancias.
El oficialismo kirchnerista se caracterizó por una compo-
sición heterogénea y definida por múltiples tensiones inter-
nas, tanto en términos de postulados políticos e identidades
movilizadas como en cuanto a la relación de fuerzas entre los
distintos actores colectivos al interior del conjunto.
En ese marco, la figura de Néstor Kirchner y luego Cris-
tina Fernández de Kirchner, acabaron actuando en distintos
momentos como exclusivos ejes articuladores de la unidad,
como catalizadores de nuevos alineamientos y como referen-
tes de una aglomeración que se sostenía aglutinada por ellos y
no por los lazos orgánicos de una fuerza política estructurada

100
y con una vida interna propia –bajo la forma de un partido o
de una coalición de partidos y organizaciones.
Ese modo de articulación política, que los propios acto-
res entrevistados denominaban como una lógica o relaciones
“radiales” (construcción y sostenimiento de vínculos entre el
líder del espacio y las distintas organizaciones, grupos, etc. sin
la promoción de dinámicas internas de articulación horizon-
tal entre esos actores colectivos) y que algunos análisis han
asociado al histórico carácter movimientista del peronismo, hizo
posible la coexistencia, durante el ciclo kirchnerista, de redes
partidarias, organizaciones, movimientos, grupos de dirigen-
tes y otros actores que no siempre portaban una identidad
política compartida en torno, por ejemplo, a las definiciones
acerca del pasado reciente, a la iconografía y símbolos movi-
lizados, etcétera.
Pero esa misma modalidad de construcción política pue-
de haber facilitado, también, un acelerado proceso de desa-
gregación interna una vez finalizado el gobierno, incluso in-
volucrándose en esa dinámica centrífuga organizaciones que
parecían haber formado parte del kirchnerismo nuclear en su
momento, como el Movimiento Evita.
El aglutinante real de esos fragmentos diversos no fue,
entre 2003 y 2015, el Frente para la Victoria (fpv). Éste fun-
cionó tan sólo como un sello electoral, de composición tam-
bién oscilante, sin constituirse como una organización política
con una vida interna o con representación cotidiana de los
distintos sectores que coexistían bajo su órbita formal en cada
proceso electoral.28 Las declaraciones ya citadas del apodera-
28
En 2003, el fpv fue una de las tres manifestaciones del peronismo en las
elecciones presidenciales. En las elecciones legislativas de 2005 equivalió a
un frente bonaerense formalmente opuesto al sello pj, aunque compuesto
por gran parte del peronismo organizado de la provincia de Buenos Ai-
res. En las elecciones generales de 2007, y ya habiendo atraído a las redes
peronistas que se le habían opuesto en 2005, el fpv fue un conglomerado
bonaerense que incluía como actor de peso al pj organizado, pero también
a otros sectores por fuera del pj y en pugna con aquel sello en varios dis-

101
do del pj unos meses después de la derrota electoral de 2015
eran, sobre todo, sintomáticas del formato que había asumido
el conjunto oficialista durante más de una década.
En otros términos, el aglutinandor de los distintos frag-
mentos no había sido el fpv (y menos el pj), sino el kirchneris-
mo en el poder. Decir esto no equivale a un diagnóstico que
identifique el vínculo de cada una de las organizaciones que
integraron el kirchnerismo como meramente institucional o
derivado de un objetivo instrumental de ocupar espacios de
poder. Pero la cuestión de cómo se estructuró (o, más bien, no
se estructuró) el oficialismo entre 2003 y 2015 es ineludible a
la hora de pensar las bases organizadas del kirchnerismo.

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2013 y 2015), a nivel nacional, se mantuvo el sello “Alianza Frente para la
Victoria”, aunque con matices en su composición (estando ausentes en la
presentación formal a la justicia electoral los sellos de numerosas organiza-
ciones que integraban el oficialismo, como La Cámpora y el Movimiento
Evita, que, sin embargo, tenían candidatos propios en esas listas) y formu-
lación según el comicio (con o sin la palabra “justicialista” por ejemplo).

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108
La fundación del Estado
plurinacional y los dilemas de la
representación política en Bolivia
Clayton Mendonça Cunha Filho

Viviendo novedosa estabilidad política bajo la hegemonía de un

partido (mas) que se presenta como mero instrumento de los
movimientos sociales, Bolivia se ve ante importantes desafíos
a su institucionalización política. Por un lado, muchos de los
más relevantes movimientos y organizaciones de la sociedad ci-
vil encuentran acceso al Estado mediante tal partido. Por otro,
temas clásicos de cooptación y autonomía regresan a la esce-
na, mientras las oposiciones siguen por lo general reducidas a
trincheras regionales. Así, este capítulo buscará mapear la actual
democracia boliviana a través del análisis de la actual refunda-
ción plurinacional y sus perspectivas de futuro.
Bolivia es conocida por su tradicional inestabilidad polí-
tica, hecho demostrado a lo largo de su historia en una infini-
dad de golpes y contragolpes de Estado desde su fundación
como República independiente en 1826, sin embargo, parecía
haber dejado en el pasado esa situación a partir de 1985. A
partir de aquel año y hasta el 2002, el país logró una inédita
transmisión constitucional ininterrumpida de cuatro manda-
tos presidenciales, su modelo institucional pasó a ser halagado
como cauce de la estabilidad política (Hofmeister, 2004; R. A.
Mayorga, 1997) e importantes intelectuales se preguntaban si
el país finalmente se encaminaba hacia la viabilidad democrá-
tica (Crabtree y Whitehead, 2001).

109
 Sin embargo, pese a la estabilidad institucional lograda, el
modelo daba ya señales de cansancio, con una creciente falta
de identificación entre la población y los partidos hegemóni-
cos, los cuales servían cada vez menos de canal institucional
de mediación de intereses de la sociedad hacia el Estado (Do-
mingo, 2001). Así por ejemplo, con la llamada “Guerra del
Agua” de Cochabamba en el año 2000, la escalada del conflic-
to social trajo de vuelta las memorias no tan lejanas de inesta-
bilidad política perene y la reedición de una posible historia sin
fin de caos social (Guimarães, Domingues, y Maneiro, 2009).
Otro ejemplo más es la “Guerra del Gas” en el año 2003,
la cual provocó no sólo la renuncia del entonces presidente
Gonzalo Sánchez de Lozada, sino también, el colapso del sis-
tema partidario boliviano y el derrumbe del modelo institu-
cional vigente, aunque no un quiebre de la democracia.
Bajo la aparente calma institucional anterior, una infinidad
de movimientos sociales contra-hegemónicos de distintos ti-
pos se movían en los subsuelos de la política boliviana (Tapia,
2011b), logrando en los citados ciclos de rebelión social mo-
dificar sustancialmente a la política nacional. Ya las elecciones
del 2002 habían dado al parlamento una cara literalmente dis-
tinta con el fuerte ingreso de diputados y senadores de origen
indígena-campesina, pero son sobre todo las elecciones gene-
rales anticipadas del 2005, en las que por primera vez desde
la democratización un presidente logra ser elegido en primera
vuelta con mayoría absoluta, las que provocarán un radical cam-
bio de élites políticas con la ascensión al poder del presidente
Evo Morales y su partido Movimiento Al Socialismo –Instru-
mento Por la Soberanía de los Pueblos (mas-ipsp o simplemente
mas)–. Un partido sui generis, que construye su identidad política
a partir de la propia negación de su carácter de partido político,
buscando presentarse como mero instrumento de los movi-
mientos sociales y sindicatos para la transformación del Estado
boliviano, identificado por ellos como excluyente, colonial y

110
poco democrático (Harnecker y Fuentes, 2008; Pereira da Sil-
va, 2009; Zuazo, 2009).
Tras un primer mandato presidencial (2006-2009) en el cual
la alta conflictividad con las oposiciones parecían dar razón a las
hipótesis de inestabilidad política boliviana inmanente, Morales
logra estabilizar su control institucional a partir de fines del
2008 (Cunha Filho, 2008), concluir el proceso constituyente
con la aprobación de la nueva Constitución Política del Es-
tado (ncpe) en el 2009 y declarar la refundación del país de
ahora en adelante llamado “Estado Plurinacional de Bolivia”.
Desde entonces, el presidente ha mantenido altos niveles de
aprobación popular y ha avanzado la hegemonía del mas sobre
el sistema político boliviano, sin que las oposiciones consigan
ofrecer un discurso programático alternativo que le pueda ha-
cer frente (Cunha Filho, 2014).
Así, el presente texto buscará trazar un mapa de la política
boliviana contemporánea, analizando los principales temas pre-
sentes en la agenda política actual y los actores que los encarnan,
asimismo, analizará sus relaciones tanto con el campo oficialista
como con el opositor. En la primera sección, se analizarán bre-
vemente las razones que provocaron el derrumbe del sistema
político vigente para de ahí pasar a un análisis de la polariza-
ción política vivida en el país primero a causa de la pugna entre
el mas y sus movimientos sociales aliados en búsqueda de la
refundación institucional del país y segundo como resultado de
la competencia conflictiva entre el mas y las oposiciones regio-
nales que buscaban enfrentarlo, finalmente en esta primera par-
te se estudiará cómo el campo oficialista logró superar dichas
controversias. En seguida, el análisis buscará mostrar cómo,
derrotada la oposición, las tensiones al interior del bloque
oficialista se pusieron más evidentes y cuáles han sido sus con-
secuencias en términos de alineamientos de las organizaciones
sociales con el partido oficialista y/o las oposiciones. En la ter-
cera sección se analizará cómo el nuevo Estado Plurinacional

111
parece estar afirmándose como “sentido común de época” y
las implicaciones de eso sobre el conjunto de movimientos
sociales y organizaciones políticas del país para, por último,
concluir con un breve análisis de los recientes resultados elec-
torales y las perspectivas de futuro a la luz de lo expuesto en
las secciones previas.

P r i m e r M o m e n to : c r i s i s y c a í da de la de m o c rac ia
pac ta da y la d i fíc i l g é n e s i s d e l nu e vo pa ís

El periodo entre 1985-2002 quedó conocido como la “demo-

cracia pactada”, debido al hecho de que ninguno de los parti-
dos políticos lograra mayoría absoluta de los votos y acorde a
la Constitución del 1967, rescatada tras el final de la última dic-
tadura militar, el presidente era elegido en votación indirecta
por el parlamento, en el cual los partidos pactaban acuerdos de
gobierno y coalición. Dicho periodo estuvo enmarcado, ade-
más, por la aceptación de los principales partidos de las polí-
ticas de ajuste neoliberal, que no sólo no lograron solucionar
los crónicos problemas de pobreza y desigualdad social boli-
vianos, sino más bien los agravaron (Kohl y Farthing, 2006).
Y en la medida en que todos los partidos relevantes habían
confluido hacia una unanimidad en torno a la manutención de
dichas políticas, crecía el descontento popular ante la falta de
opciones programáticas entre los partidos tradicionales.
La coyuntura política empezó a cambiar a partir de la lla-
mada “Guerra del Agua”, cuando un grupo amplio de movi-
mientos sociales agrupados bajo la Coordinadora por la De-
fensa del Agua y la Vida logró resistir al plan gubernamental
del entonces presidente Hugo Bánzer de privatizar el sistema
de agua de Cochabamba (García Orellana, García Yapur, y
Quintón Herbas, 2003; Vargas y Kruse, 2000). A partir de ahí,
una cantidad cada vez más grande de movimientos sociales
que habían refluido a posiciones defensivas pasa a la ofensiva,
con un aumento cada vez más grande de protestas y bloqueos

112
por grupos indigenistas, sindicatos rurales, cocaleros y otros.
Esto hasta que en el año 2003, ya bajo la segunda presidencia
de Sánchez de Lozada, la propuesta presidencial de expor-
tación del gas hacia Estados Unidos y México, a través de
puertos chilenos, catalizará una nueva oleada de protestas en
la llamada “Guerra del Gas” tras la cual el presidente renuncia
y huye del país. Sin embargo, lo más transcendental del con-
flicto fue la conformación de la llamada Agenda de Octubre1
centrada en la convocatoria para una Asamblea Constituyente
(ac) en vistas a refundar el país y la nacionalización de los re-
cursos hidrocarburíferos.
Cabe resaltar que en el periodo previo al derrumbe de la
democracia pactada, los movimientos sociales del área rural
agrupados sobre todo en la Confederación Sindical Única de
Trabajadores Campesinos de Bolivia (cstucb), habían empe-
zado a rediscutir la creación de un “instrumento político” que
les sirviera de canal de inserción institucional en el Estado que
buscaban transformar, todo eso en un fuerte contexto de re-
cuperación de identidades indígenas. Asimismo, capitaneado
sobre todo por los sindicatos cocaleros del Chapare, se funda
el mas-ipsp el cual disputaría con sigla propia por primera vez
las elecciones del 2002,2 para las que consiguió de manera
sorpresiva el segundo lugar con 20,9%, muy cercano a los
22,5% de Sánchez de Lozada quien sería finalmente escogido
presidente por el Legislativo. Aunque no haya liderado direc-
tamente el ciclo de protestas del 2003, el mas logra capitalizar
las demandas de la Agenda de Octubre, presentándolas como
suyas en las elecciones generales anticipadas del 2005, en las

1
En referencia al mes en que ocurrieron las principales confrontaciones y
en el que renuncia el presidente.
2
Por dificultades burocráticas con el registro de la organización que ori-
ginalmente se llamaría Asamblea por la Soberanía de los Pueblos, lo que
posteriormente se convertiría en mas participó en las elecciones del 1997
bajo invitación del partido Izquierda Unida. En estas elecciones, Morales
logra su primera elección a diputado nacional.

113
 que obtiene inéditos 53,4% de los votos válidos conducien-
do a la elección directa de Morales, sin necesidad de segunda
vuelta congresal (ver Tabla 1).

Tabla 1. Resultados Electorales Post-Democratización,

República de Bolivia
1980* 1985 1989 1993 1997 2002 2005
Candidato Hernán Victor Jaime
Sánchez Hugo Sánchez Evo
Elegido Siles Paz Es- Paz
de Loza- Bánzer de Lozada Morales
(Partido) Zuazo tenssoro Zamora
da (mnr) (adn) (mnr) (mas)
Voto (udp) (mnr)a (mir)b
35,55% 22,26% 22,46% 53,74%
Nacional 38,74% 30,36% 21,82%
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en Mesa Gisbert (2006).
* Debido al golpe militar de Luis García Meza, el presidente elegido solamente
asumiría en 1982.
a
Segundo lugar en el sufragio popular.
b
Tercer lugar en el sufragio popular.
adn: Acción Democrática Nacionalista
mas: Movimiento Al Socialismo
mir: Movimiento de Izquierda Revolucionario
mnr: Movimiento Nacionalista Revolucionario
udp: Unidad Democrática y Popular

Oficialmente, el mas se autodefine como un instrumen-

to de los sindicatos y organizaciones sociales que le dan base
social, su núcleo central se encuentra en las Federaciones Co-
caleras del Trópico de Cochabamba, desde el cual se amplía
radialmente para incluir a la csutcb, la Confederación Sindi-
cal de Comunidades Interculturales de Bolivia (csciob) y la
Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas
Originarias de Bolivia “Bartolina Sisa” (cnmciob-bs). Desde
ese núcleo duro, el partido ha buscado atraer a sus filas, con
mayor o menor organicidad, a otros sectores gremiales como
la Federación Nacional de Cooperativas Mineras (Fencomin)
y sindicatos urbanos. En este contexto, entre los años 2002-
2004, las principales organizaciones rurales del país entre las
cuales se incluyen a todas las organizaciones base del mas (con
excepción de los cocaleros)3 más la Confederación Indígena
3
Los cuales, sin embargo, están afiliados a la csutcb, por lo cual se puede

114
del Oriente Boliviano (cidob) y el Consejo Nacional de Mar-
qas y Ayllus del Qollasuyu (Conamaq), gestaron el llamado
Pacto de Unidad, a través del cual buscaban concertar posicio-
nes comunes hacia un proyecto de nueva constitución capaz
de dar cuenta de la descolonización del Estado a partir de las
demandas indígena campesinas. El Pacto de Unidad ha sido la
principal base de apoyo al primer gobierno de Morales y el
actor fundamental de la Asamblea Constituyente (ac) convo-
cada entre agosto de 2006 y diciembre de 2007 (Garcés V.,
2012; Garcés V., 2013; Schavelzon, 2012).
Mientras tanto, las élites políticas tradicionales desplazadas
del poder entre 2003-2005 buscaron confrontar a la Agenda de
Octubre con demandas de descentralización administrativa y
autonomía departamental, en lo que quedó conocido como la
“Agenda de Enero”, por la realización en enero de 2005 de un
cabildo en Santa Cruz de la Sierra con la demanda de elección
directa de los entonces llamados prefectos departamentales.
Dicha demanda fue aceptada como parte de los acuerdos para
la realización de las elecciones anticipadas de diciembre de
2005, en las cuales por primera vez se votó para la elección de
los prefectos anteriormente designados directamente por el
presidente. Y tras la victoria de grupos opositores conformados
a partir de los fragmentos de los anteriormente hegemónicos
partidos tradicionales en los departamentos de Pando, Beni,
Santa Cruz y Tarija (que pasaron a ser conocidos como la Me-
dia Luna, por el formato en arco de dichos departamentos del
Norte, Oriente y Sur en el mapa boliviano), la oposición polí-
tica al mas buscó articular un potente movimiento regionalista
de demandas por mayor autonomía departamental.
Al principio tajantemente rechazado por el presidente Mo-
rales como un movimiento de élites aristocráticas que buscaba
dividir a Bolivia, los prefectos de la Media Luna lograron, sin
embargo, una fuerte aceptación popular entre sectores urba-
nos de sus regiones al activar clivajes e identidades regionales
considerar que hayan participado indirectamente.

115
realmente existentes (Errejón y Canelas, 2012; Peña Claros,
2010), y que parecían contraponer al altiplano occidental del
país a sus planicies orientales. El embate entre gobierno y mo-
vimientos sociales afines y el movimiento regional liderado
por los prefectos de la Media Luna prácticamente acaparó a la
política boliviana entre 2007 y 2008 y casi hace naufragar a la
ac. Ésta solamente lograría concretarse tras una concertación
entre el gobierno y sectores de la oposición más independien-
tes de los prefectos de la Media Luna, que en una comisión
conjunta en el Legislativo harían una serie de revisiones al
proyecto constitucional aprobado por la ac y finalmente con-
vocarían al referendo ratificatorio al texto de la ncpe, la cual
sería aprobada en enero de 2009 (Cunha Filho, 2008; Schavel-
zon, 2012).
La conclusión del proceso constituyente trajo consigo, ade-
más, un debilitamiento del movimiento opositor regionalista,
en la medida en que sus sectores más radicales perdieron mu-
cho de su legitimidad por acciones violentas en septiembre
de 2008 y, sobre todo, por el hecho de que la ncpe concertada
en el Legislativo logró capturar a la demanda autonomista de-
partamental y hacer de ella un componente central del nuevo
modelo de Estado Plurinacional abanderado por el gobierno
(Errejón y Canelas, 2012, 27). Lo que quedó entre el referéndum
constitucional de enero y las elecciones nacionales de diciembre
de 2009 podría ser descrito como un periodo de notable calma
institucional en espera de la cierta reelección presidencial de
Evo Morales, la cual efectivamente se daría con el 64,22% de los
votos válidos. Pero tal descripción encubriría mucho de las
tensiones latentes entre el mas y partes importantes de su base
social, las cuales ya se manifestaban en alguna medida en la
preparación previa al proceso constituyente, en el interior de
la ac y nuevamente durante lo bastante tranquilo año político
de 2009.

116
S e g u n d o M o m e n to : la s pu g na s i n te rna s a la
i m ple m e ntac i ó n d e l E s ta do P lu ri nac io na l y la s
te n si o ne s e n tre e l MAS y m ov i m ie nto s so c ia le s
Aunque el debilitamiento de las oposiciones, arrinconadas en
sus regiones y sin capacidad de enfrentamiento al gobierno
central como opción programática nacional, podría hacernos
creer en una probable disminución de eventos de protesta so-
cial, la verdad ha sido todo lo contrario. En número de eventos
de protesta callejera, por ejemplo, el año 2011 ha sido el más
conflictivo de los 42 años anteriores en el país con un total de
1 300 protestas registradas al largo del país (Fontana, 2013;
Martí I Puig y Bastidas, 2012; Ortiz Crespo y Mayorga, 2012).
De esta forma, ¿Qué podría explicar semejante paradoja?
Es necesario considerar que el mas, en su relación con los
movimientos sociales, sindicatos y organizaciones populares
es, y siempre ha sido, una especie de coalición inestable cuyos
términos son renegociados a cada rato, dependiendo de la co-
yuntura (F. Mayorga, 2011; Pereira da Silva, 2009). Durante su
primer mandato presidencial, pero sobre todo en el periodo
que va de mediados del 2006 hacia septiembre-octubre del
2008, la fuerza política demostrada por la oposición anclada
en sus movimientos regionalistas de base amplia, hacía que
la defensa del gobierno “de los movimientos sociales” frente
a lo que podrían ser intentos golpistas o separatistas fuese la
prioridad número uno ante cualquier divergencia programáti-
ca entre los diversos miembros de su base social.
Pero aún en ese momento, existieron tensiones impor-
tantes al interior de esa base. Durante los trabajos de la ac,
por ejemplo, eran notables los esfuerzos para encontrar un
mínimo denominador común a las propuestas de las distintas
organizaciones que conformaron al Pacto de Unidad (Schavel-
zon, 2012; Schilling-Vacaflor, 2008), los cuales se lograban no
sin tensiones visibles y que, en ciertas ocasiones, inviabilizaron

117
los pactos internos.4 Y aún antes de la inauguración del pro-
ceso constituyente, hubo críticas importantes de movimientos
y organizaciones sociales a la ley de convocatoria a la ac por
mantener un sistema de elección de constituyentes a través de
partidos cuando ellos demandaban algún tipo de sistema al-
ternativo de nombramiento autónomo a partir de las propias
organizaciones y movimientos sociales (Chávez y Mokrani,
2007; Gutiérrez Aguilar, 2008).
Tras la aprobación de la ncpe en el referéndum de enero de
2009, dichas tensiones se hicieron aún más visibles en los deba-
tes para la aprobación de algunas de las leyes de reglamentación
del texto constitucional. Sobre todo para la aprobación de la
Ley Electoral Transitoria (let), la cual reglamentaría los pro-
cedimientos electorales de fines de 2009 para la renovación
del parlamento y presidencia del Estado Plurinacional, Cidob
y Conamaq demostraron públicamente su descontento con
el número de escaños especiales indígenas en la propuesta
oficialista: el proyecto enviado por el gobierno al parlamento
reservaba 14 escaños a los indígenas de etnias minoritarias,
mientras Conamaq demandaba 18 y Cidob 24. Al final, por
las resistencias opositoras en el senado, en la let aprobada
quedaron apenas siete escaños especiales indígenas (uno por
departamento con excepción de Potosí y Chuquisaca) y aun-
que molestas, ambas organizaciones indigenistas aceptaron el
resultado.5
Pero tras la fácil reelección de Morales y el inicio de su se-
gundo mandato ya bajo la ncpe y con sólida mayoría en las dos
casas legislativas en 2010, además de la conquista de la ma-
yoría de las gobernaciones departamentales y alcaldías en las
4
El Conamaq, por ejemplo, llegó a declararse fuera del Pacto en determi-
nado momento durante los trabajos de la AC (véase Schavelzon, 2012).
5
Lo que, sin embargo, no es poco si se consideran la proporción entre ese
número y el total de diputados (7 sobre 130, poco más del 5% del total) y
entre la población total de las etnias minoritarias y de Bolivia, la cual según
Diego Ayo (2010, 125) es de aproximadamente 4,5%.

118
elecciones de abril de 2010 (Cunha Filho, 2010), se incrementa
el número de protestas de grupos variados, la mayoría de ellos
apoyadores del ‘Proceso de Cambio’. Aunque algunas pro-
testas necesitaron ser solucionadas mediante una mezcla de
represión violenta y soluciones salomónicas, como el conflic-
to en Caranavi por la ubicación de una planta procesadora de
cítricos en abril-mayo de 2010,6 o llegaron a alcanzar grados
importantes de magnitud, como la protesta regional en Potosí
que paralizó el departamento por 19 días en demanda por
recursos y políticas públicas específicas en agosto de 2010;7
éstas no consistieron en protestas en contra del gobierno bus-
cando desestabilizarlo, sino que expresaban la irrupción de
demandas –a veces contradictorias entre sí– que el sociólogo
y vicepresidente Álvaro García Linera (2011) buscaría teorizar
como la emergencia de tensiones creativas al interior del ‘Pro-
ceso de Cambio’.
La primera crisis verdadera entre el gobierno y su base de
apoyo vendría a finales de 2010, cuando el 26 de diciembre el
gobierno emitió un decreto suspendiendo la subvención a los
combustibles, cuyos precios se encontraban congelados desde
hacía años, y que en la práctica representó un alza de precios

6
Los ciudadanos de Caranavi protestaban contra la instalación de dicha
planta en la región de Alto Beni y reclamaban dicha planta para su localidad.
La represión policial para liberar la ruta bloqueada por los pobladores en
protesta dejó un saldo de dos muertos y alrededor de 40 heridos, después
de la cual una negociación entre líderes de la protesta y el gobierno deci-
dió por la instalación de dos plantas procesadores de cítricos, una en cada
localidad (Observatório Político Sul-Americano 2016).
7
Convocada por el Comité Cívico de Potosí (Comcipo), la protesta de-
mandaba inicialmente la demarcación de límites territoriales entre las loca-
lidades de Coroma (Potosí) y Quillacas (Oruro), región rica en yacimientos
de piedra caliza y cuyos límites departamentales eran imprecisos. Pronto la
protesta escaló hacia la demanda de construcción y mejoramiento de car-
reteras, la reactivación del complejo polimetalúrgico de Karachipampa y la
construcción de un aeropuerto internacional en la capital departamental
y de una fábrica cementera en la región (Observatório Político Sul-Ame-
ricano, 2016).

119
de entre el 57% y el 82% (dependiendo del tipo de carburante),
quedando conocida como el “Gasolinazo”. Pese al anuncio
concomitante de medidas destinadas a mitigar el impacto de
dicha alza –como aumentos salariales, la conversión gratuita
de vehículos al uso de gnv etc.– el resultado fue una masiva
protesta social que paralizó al país por días hasta que en vísperas
del año nuevo el presidente Morales anunciara la suspensión
de la medida y el retorno al régimen de subvención estatal a los
combustibles. Aunque lamentando el enorme costo económi-
co que dicha subvención representaba al Estado, el presidente
buscó enmarcar la vuelta atrás como demostración de un go-
bierno abierto a escuchar la voz de las calles y hacer lo que el
pueblo demandaba.
El “Gasolinazo” fue un momento crítico del cual los opo-
sitores buscaron sacar réditos políticos criticando al gobierno
de haber tomado una medida neoliberal como las que tanto
había criticado en su camino a la presidencia, pero aunque al prin-
cipio haya impactado los niveles de aprobación del gobierno ante
la opinión pública, no tuvo mayores consecuencias políticas
posteriores. Pero la siguiente crisis, provocada por el proyec-
to de construcción de una carretera conectando Villa Tunari
(Cochabamba) a San Ignacio de Moxos (Beni), sí alcanzó una
importancia simbólica más grande y para muchos representó
un verdadero parteaguas del gobierno (Rossell, 2012; Ybarne-
garay Ortiz, 2011).
Dicha carretera atravesaría el corazón del Territorio Indí-
gena y Parque Nacional Isiboro-Sécure (tipnis) y las obras de
su construcción así como la obtención de recursos para su fi-
nanciamiento se habían dado sin la ejecución de una consulta
previa e informada con los indígenas afectados, tal como de-
mandaba la ncpe. En protesta por la construcción inconsulta
de la carretera, la Cidob convocó a una marcha desde Trinidad
(Beni) hacia La Paz, la cual partió el 15 de agosto de 2011.
Mientras los indígenas marchaban, un sindicato campesino de

120
Yucumo (Beni) anunció que bloquearía el paso de la marcha.
El gobierno intentó por dos veces enviar comisiones de mi-
nistros para negociar con los indígenas sin éxito en la suspensión
de la marcha, y cuando la misma ya se acercaba a Yucumo, envió
al canciller David Choquehuanca a negociar otra vez e intentar
evitar la confrontación inminente entre los marchistas y el sin-
dicato. Sin embargo, el canciller terminó cayendo como rehén
y escudo humano por algunas horas en el camino hacia Yucu-
mo, con lo cual el gobierno ordenó la dispersión de la marcha:
represión policial el 25 de septiembre.
El episodio todavía queda irresuelto en lo que concierne
a la cadena de mando de la orden de represión. La entonces
ministra de Defensa, María Cecilia Chacón, renunció por no haber
sido comunicada de la decisión. La posición oficial del gobierno,
hasta el momento, consiste en que el presidente Morales no habría
ordenado la represión a los marchistas, que ésta había sido orde-
nada sin consulta a los superiores por el entonces viceministro de
Régimen Interior, Marcos Farfán. Tras el frustrado intento de
dispersión de la marcha, ésta arribó a La Paz el 19 de octubre y
representantes de los marchistas se reunieron con el presiden-
te Morales, obteniendo la promesa de que no se construiría la
carretera, la cual se formalizaría en la Ley 180 el 24 de octubre.
Pero el 20 de diciembre otra marcha partió de la región
del Tipnis, esa vez organizada por el Consejo Indígena del Sur
(Conisur), liderado por el cacique Gumercindo Pradel deman-
dando al gobierno, por el contrario, la retomada de la cons-
trucción de la carretera. Dicha marcha arribó a La Paz el 30
de enero de 2012 y obtuvo del gobierno la aprobación el 10 de
febrero de la Ley 222 de Consulta a los Pueblos del Tipnis, para
determinar si se construiría o no la carretera. La Cidob, or-
ganizadora de la primera marcha, acusó al Conisur de haber
sido cooptado por el gobierno y rechazó la realización de la
consulta, organizando una nueva marcha que partió de Trini-
dad el 27 de abril y llegó a La Paz el 27 de junio. Sin embargo,

121
esta vez no fueron recibidos por el presidente y dejaron la
ciudad el 10 de julio sin éxito. Mientras tanto, sectores disi-
dentes de la Cidob convocaron a una asamblea en la ciudad
de Santa Cruz de la Sierra y destituyeron al anterior líder y
organizador de las marchas, Adolfo Chávez, remplazándolo
por Melva Hurtado. Esta decisión fue rechazada por el grupo
dirigido por Chávez, el cual alegó ilegalidades en la asamblea.
Por ende, en la actualidad coexisten dos Cidob paralelas: una
opositora y otra afín al gobierno.
La importancia del conflicto reside en que lesionó la imagen
internacional de Morales como “defensor de la Pachamama”
difundida por el propio gobierno, bien como por representar
un quiebre del Pacto de Unidad, con una separación entre
entidades rurales del núcleo duro de apoyo al gobierno, como
csutcb, Bartolinas e Interculturales, y organizaciones indianis-
tas como Cidob y Conamaq las cuales pasaron, al menos en
parte, a hacerle oposición. El conflicto trajo además la vuelta
de un cuestionamiento sobre quiénes serían verdaderamente
indígenas y quiénes serían meramente campesinos, debate in-
soluble y poco productivo, en la medida en que la mayoría de
los actores rurales son ambas cosas al mismo tiempo (Albó,
2010), por no hablar del hecho de que la mayoría de la población
boliviana ya es urbana, incluidos sus indígenas, lo que segura-
mente influye en las consecuencias prácticas de sus identidades
personales.
Sin embargo, el conflicto del Tipnis reactivó también, y
ahora con más fuerza, críticas por parte de grupos de intelec-
tuales y movimientos sociales más autonomistas y antes afines
al gobierno a lo que califican como una visión hegemonista
del mas sobre el conjunto de la pluralidad boliviana (Chávez
y Mokrani, 2007; Tapia, 2011a). Como anteriormente he mencio-
nado, el mas se considera a sí mismo como un instrumento de los
movimientos sociales, rechazando la imagen de partido político,
y al cual se accede como militante a partir de la membresía a

122
alguna de las organizaciones sociales de su base. Esto, aunque
en el camino hacia su primera elección en 2005 y especial-
mente tras su llegada al gobierno dicho principio haya sido
relativizado con la presencia cada vez mayor de la figura de
los “invitados”, personalidades no originalmente militantes
del partido a quien se le reserva alguna candidatura importan-
te, y cuyo principal ejemplo es el vicepresidente García Linera.
Pero el grueso de su militancia todavía adviene de organiza-
ciones sociales de base sindicales, indígenas, vecinales y mu-
chas otras.
Sin embargo, es cierto que en el gobierno, pese a que siga
declarándose como el “gobierno de los movimientos socia-
les”, el mas sí viene buscando supeditar los conflictos sociales
a las “razones de Estado” conforme al programa de desarrollo
y los objetivos políticos del gobierno. Como muestra Molina
(2013, 12), el tratamiento dado por el gobierno a las moviliza-
ciones sociales varía conforme a cómo los percibe sea como
enemigos o aliados. En caso en que sean considerados como
“aliados”, aparece llamativo que el gobierno haya buscado,
de forma generalizada, encuadrarlas como “tensiones crea-
tivas del proceso de cambio” (García Linera, 2011) tratando
además de desactivarlas recurriendo a las relaciones con sus
dirigentes y a concesiones puntuales. De forma opuesta, si
son consideradas adversarias, o si las movilizaciones de entes
considerados aliados sobrepasan los límites “tolerables”, el
gobierno busca desacreditar al movimiento e incluso a veces
moviliza otros sectores más leales en contra de los movili-
zados. Y si bien ha logrado hasta aquí encuadrar a la parte
más importante de las protestas como tensiones creativas del
proceso, ha generado también desgastes y disidencias impor-
tantes tanto con organizaciones sociales, como con miembros
del propio partido y/o gobierno que se han alejado y buscado
otras opciones partidistas.

123
T e rc e r m o m e n to : ¿ c o n s o li dac i ó n de l se ntido
c o m ú n d e é po c a ?

Pero lo más políticamente relevante en los momentos de fuer-

te movilización social del segundo periodo de gobierno del
mas parece ser la consolidación de los términos del embate
político dentro de los marcos del nuevo “sentido común de
época”, tal como fue definido por el nuevo Estado Plurina-
cional (Errejón y Canelas, 2012, 28): tanto en el “gasolinazo”
cuanto en el conflicto por el Tipnis, por ejemplo, los términos
del debate y de las críticas hacia el gobierno y el partido oficia-
lista iban en el sentido de que el gobierno supuestamente in-
cumplía los objetivos a que se había propuesto con la nueva cpe
y su plan de desarrollo. Las críticas al “gasolinazo” como una
medida neoliberal advenida de sectores hasta ayer defensores
de tal modelo implican, aunque quizás inconscientemente, una
aceptación de los nuevos tiempos económicos en que el Es-
tado ha vuelto a ser un actor fundamental en la organización
de la economía boliviana. Del mismo modo, las críticas a la
carretera por el Tipnis se centraron principalmente en la ten-
tativa inicial de evadir a los procedimientos de consulta previa
a las comunidades indígenas locales y en la supuesta violación
de la libre determinación de dichas comunidades conforme
establecidos en la ncpe.
Eso tiene una importancia transcendental ya que resta a
las oposiciones mucho de las posibilidades de construcción de
un discurso programático alternativo capaz de hacer frente al
gobierno. De hecho, ante esa falta de un discurso programá-
tico unificador, los partidos opositores ubicados a la derecha
del espectro político han buscado reciclarse con el uso de sím-
bolos y nombres que resuenan a una ideología de izquierda,8
8
La única excepción fue el expresidente Jorge “Tuto” Quiroga (2001-2),
quien se lanzó a la presidencia por el Partido Demócrata Cristiano (pdc)
y buscó asociar su imagen a una oposición conservadora a Evo y el mas,
con alusiones explícitas a la fe católica y promesas de endurecimiento en

124
como el Movimiento Demócrata Social (mds) liderado por el
gobernador de Santa Cruz, Rubén Costas, o la tentativa de
construcción del Frente Amplio por el empresario cementero
Samuel Doria Medina. Ambos líderes terminaron por con-
formar una alianza electoral bautizada Concertación Unidad
Demócrata (ud) con Doria Medina como candidato a la pre-
sidencia y el exgobernador del Beni, Ernesto Suárez, como
candidato a vicepresidente.9
Por el otro lado, partidos centro-izquierdistas como el ex
aliado Movimiento Sin Miedo (msm)10 han buscado, con cierto
éxito, atraer a disidentes del mas. Sin embargo, sólo consiguie-
ron atraer algunas personalidades, aunque relevantes, no con-
siguiendo convencer a movimientos u organizaciones sociales.
Muchos ex integrantes importantes del partido oficialista, como
la ex presidenta de la Cámara de Diputados (2012-2013), Re-
beca Delgado, se han ido sumando al msm, pero no así a alguna
organización social de relevancia. Esto se debe, en parte, a
que organizaciones que han tenido serios enfrentamientos
con el gobierno, como Cidob y Conamaq, se han escindido

el combate a los cultivos ilegales de coca –pese a que el área total de coca
cultivada en Bolivia haya sido reducida durante los gobiernos de Morales
y con disminución de la conflictividad social en el rubro (véase Farthing y
Kohl, 2010).
9
Aunque dicha alianza no se dio entre mds y el Frente Amplio, sino con el
partido original de Doria Medina, Unidad Nacional (un), lo que terminó
por implosionar al Frente Amplio, tras la deserción de la mayor parte de
su ala izquierda y el abandono del proyecto que se promocionaba como un
espacio de encuentro y debates programáticos hacia más allá del horizonte
electoral del 2014.
10
El msm fue aliado formal del mas entre 2005 y 2010, habiendo presentado
sus candidatos a diputados en las listas electorales del mas en las elecciones
generales del 2005 y 2009. La alianza fue una de las estrategias del mas para
penetrar el voto urbano donde tenía mayor dificultad y el msm, con agenda
programática semejante, pero de base social predominantemente clase-
mediera y controlando la alcaldía de La Paz desde 1999, resultó bastante
cómoda. Sin embargo, para las elecciones regionales departamentales y
municipales del 2010, los dos partidos rompen la alianza por disputas en
torno a candidaturas (véase Cunha Filho, 2010).

125
en alas oficialistas y opositoras, en vez de formar bloques ho-
mogéneos susceptibles de pasar a la oposición. Y aún con las
fracciones opositoras, no se ha dado una migración en bloque
hacia ninguna sigla partidista, sino un fraccionamiento entre
sus líderes quienes han optado por distintas alternativas: por
ejemplo, el diputado por la representación indígena del Beni,
Pedro Nuny, elegido por el mas para la legislatura 2010-2014,
se alió al mds en la gobernación de su departamento; uno de
los líderes del ala opositor del Conamaq, Rafael Quispe, se
sumó al intento de conformación del Frente Amplio y tras la
disolución del mismo, se ha quedado como candidato a dipu-
tado en la alianza ud.11
Asimismo, dirigentes sociales que han buscado construir
en bloque una alternativa nacional al mas han sido poco exito-
sos. El dirigente de una de las subcentrales del Tipnis, Fernan-
do Vargas, rechazó invitaciones a sumarse al msm y se postuló
a la presidencia por el recién creado Partido Verde Boliviano
(pvb), con un discurso fuertemente indianista y ambientalista,
pero que ha generado poco entusiasmo, al conseguir siem-
pre el último lugar en las encuestas electorales. También la
histórica Central Obrera Boliviana (cob), la cual tradicional-
mente tuvo entre sus dogmas la independencia obrera, venía
criticando fuertemente al gobierno desde el gasolinazo y su
dirigencia venía gestando la creación de una sigla propia –el
Partido de los Trabajadores–, pero decidió en 2014 abandonar
dicho proyecto y sumarse a las filas oficialistas indicando can-
didatos a diputados en las listas del mas. Y ante la perspectiva
de fácil reelección presidencial de Morales, incluso muchos
disidentes que se habían sumado a otros partidos, como el
11
Quispe resultó elegido para la legislatura 2015-2020, pero ha estado en
conflictos con su partido por varios motivos. Uno de los últimos conflic-
tos se ha dado tras su anuncio de una reunión política en la Embajada
de Estados Unidos para discutir propuestas de cambios al país. Él ahora
enfrenta amenazas de expulsión de su partido y del mismo Parlamento
en iniciativa apoyada tanto por el oficialismo cuanto por la oposición – lo
que ilustra tanto las dificultades de la oposición en encontrar una bandera
unificadora, pero también algo del nuevo sentido común de época.

126
ex ministro del Agua Abel Mamani, empezaron a volver a
las filas del partido oficialista, incluso algunos que constaban
como candidatos a diputado por sus partidos y al volver al mas
han quedado fuera de las listas electorales del 2014.

¿D e la h e g e m o n í a a la e ro s i ó n ? El ro c o so c a m ino
d e la n te d e la d e m o c rac i a bo li v i a na

La abrumadora reelección de Evo Morales el 12 de octubre

de 2014, con una apabullante votación apenas poco debajo
de la obtenida cinco años antes, no ha sido en sí misma una
sorpresa y confirma la hegemonía política lograda por el mas:
además de la elevada votación nacional, en la votación por de-
partamentos el partido ha logrado por primera vez ser el más
votado en el antiguo bastión opositor de Santa Cruz (aunque
todavía sin mayoría absoluta) y sólo en el Beni ha llegado en
segundo lugar con 41,49% contra 51,44% de ud (ver Tabla
2). Pero sí ha habido señales de cambio en el panorama que,
mirando en retrospectiva desde eventos posteriores, parecen
indicar ciertos límites a esa hegemonía y las dificultades del
porvenir, tales como la notable disminución de votos en los
bastiones altiplánicos de La Paz, Oruro y Potosí.
Tabla 2. Voto por el MAS, Estado Plurinacional de Bolivia
% de los votos válidos
Nacional y Exterior 2009 2014
64,22 61,36
Por departamentos
La Paz 80,28 68,92
Oruro 79,46 66,42
Potosí 78,32 69,49
Cochabamba 68,82 66,67
Chuquisaca 56,05 63,38
Tarija 51,09 51,68
Santa Cruz 40,91% 48,49%
Pando 44,51% 52,09%
Beni 37,66% 41,49%
Negritas indican primera mayoría.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Órgano Electoral Plurinacional
disponibles en http://www.oep.org.bo/

127
 Lo primero a notarse es que, de manera inédita, el adver-
sario del mas que ha obtenido más votos, no ha venido de la
oposición más dura y conservadora como en las anteriores
dos veces (Tuto Quiroga en 2005 y Manfred Reyes Villa en
2009), sino de su sector más blando y que, como he mencio-
nado, venía buscando ubicarse con simbologías de izquier-
da, con un discurso de oposición propositiva representado
por Samuel Doria Medina (ud), con sus 24,23%, frente a los
9,04% de Tuto Quiroga (pdc), quien sí buscó ubicarse en esa
posición conservadora dura.12 Doria Medina, quien había sido
candidato por un en las dos elecciones anteriores también con
un discurso de oposición moderada, había sido precisamente la
“víctima” de la extrema polarización electoral boliviana, que-
dado en tercer lugar por no representar el campeón anti-Evo
radical que llevara Quiroga y Reyes Villa al segundo puesto
anteriormente. El resultado actual puede muy bien significar,
como analiza Fernando Molina (2014), un importante recam-
bio en el balance de fuerzas al interior del campo oposicionista
con la consolidación de una oposición más acorde a los nue-
vos tiempos plurinacionales. Además, pese a la mencionada
implosión del Frente Amplio, la formación de ud señaló una
posible aglutinación de las oposiciones que podría superar su
extrema fragmentación previa y servir de condición necesaria
a la posibilidad de construcción de una agenda nacional alter-
nativa capaz de desafiar a la hegemonía del mas.
Las elecciones regionales de marzo de 2015, sin embargo,
mostraron cuán frágil esta unidad opositora era en los hechos,
en la medida en que ud no ha sido capaz de mantener la alian-
za en los departamentos y municipalidades, así como el no
presentar candidaturas unificadas, con sus componentes prin-
cipales mds y un, presentándose individualmente. De hecho,
ya antes de las mencionadas elecciones y luego del inicio del
año legislativo, las oposiciones en el parlamento habían expe-
rimentado cierta fragmentación cuando el histórico mnr –que
había elegido diputados tanto en las listas de ud como en las
del pdc– anunció que sus siete diputados dejarían sus alianzas
y conformarían un grupo parlamentar partidista autónomo.
Ver nota 8 arriba.
12

128
Pero de todas maneras, los resultados de las elecciones regio-
nales de hecho representaron un desafío a la hegemonía del
gobierno pese al hecho de que el mas haya permanecido de
lejos como el más grande partido boliviano al mantener una
mayoría absoluta de gobiernos municipales y departamenta-
les13 distribuidos por todas las regiones del país.
Pese a los buenos resultados numéricos, el mas sufrió im-
portantes e inesperadas derrotas simbólicas que le dejaron un
sabor agridulce. A pesar de haber ganado posiciones impor-
tantes en regiones previamente hostiles, como la muy cele-
brada victoria en el departamento del Beni y la inesperada
segunda vuelta alcanzada en Tarija, el partido había anuncia-
do enfáticamente objetivos grandiosos como la conquista de
Santa Cruz y del gobierno municipal de La Paz, sin embargo,
fracasando en su intento. Además, perdió posiciones impor-
tantes anteriormente controladas, las más notables represen-
tadas por las derrotas al gobierno departamental de La Paz y
de la “ciudad rebelde” de El Alto (hasta entonces considerada
un bastión inexpugnable), ambos casos tras distintos escánda-
los de corrupción que afectaron a los candidatos oficialistas
(ver Tabla 3 y Tabla 4).
Tabla 3. Elecciones Departamentales
(% de los votos válidos)
Ganador (Partido) 1era Vuelta* 2a Vuelta
Beni Álex Ferrier (mas) 41,01 50,23
Cochabamba Iván Canelas (mas) 61,61 -
Chuquisaca Esteban Urquizu (mas) 50,84 -
La Paz Félix Patzi (sol.bo) 50,09 -
Oruro Victor Hugo Vásquez (mas) 57,65 -
Pando Luis Adolfo Flores (mas) 66,73 -
Potosí Juan Carlos Cejas (mas) 62,21 -
Santa Cruz Rubén Costas (mds) 59,44 -
Tarija Adrián Oliva (uda) 45,44 60,69
*
: Candidatos que obtengan 50%+1 de los votos válidos o por lo menos 10
puntos porcentuales de ventaja al segundo colocado es elegido en primera vuelta.
Fuente: Elaboración propia con datos del Órgano Electoral Plurinacional disponi-
bles en http://www.oep.org.bo/.
13
227 gobiernos municipales de un total de 339 municipalidades y 6 go-
biernos departamentales de un total de 9 (ver Cunha Filho, 2015).
129
mas: Movimiento Al Socialismo
mds: Movimiento Demócrata Social
sol.bo: Soberanía y Libertad
uda: Unidad Departamental Autonomista

Tabla 4. Elecciones Municipales, capitales de

departamento y El Alto
(% de votos válidos)
Ganador (Partido) Resultados*
Cobija Gatty Ribero (pud) 49,10
Cochabamba José Maria Leyes (mds) 56,49
El Alto Soledad Chapetón (un) 54,49
Oruro Édgar Bazan (mcsfa) 34,72
Potosí William Cervantes (mas) 31,69
Santa Cruz de la Sierra Percy Fernandes (spt) 42,40
Sucre Iván Arciénega (mas) 45,02
La Paz Luis Revilla (sol.bo) 58,09
Tarija Rodrigo Paz (unir) 59,82
Trinidad Mario Suárez (mnr) 43,12
*
: No hay segunda vuelta para las elecciones municipales.
Fuente: Elaboración propia con datos del Órgano Electoral Plurinacional dispo-
nibles en http://www.oep.org.bo/.
mas: Movimiento Al Socialismo
mcsfa: Movimiento Cívico San Felipe de Áustria
mds: Movimiento Demócrata Social
mnr: Movimiento Nacionalista Revolucionario
pud: Pando Unido y Digno
sol.bo: Soberanía y Libertad
spt: Santa Cruz para Todos
un: Unidad Nacional
Unir: Unidos para Renovar

Los ambiguos resultados luego de una victoria presiden-

cial expresiva parecerían confirmar el hecho de que la figura
personal de Evo Morales es todavía mucho más grande que
su partido mas y que la aprobación de su administración no
se traduce automáticamente en apoyo al partido en disputas

130
localizadas donde él no esté directamente involucrado. Y eso
podría representar un desafío importante al partido, en la me-
dida en que las reglas constitucionales actuales le impiden a
Morales postularse a un nuevo periodo en las elecciones del
2019. Pero es notable, sin embargo, que dichas elecciones
también confirmaron una vez más el carácter regional y frag-
mentado de las oposiciones, ya que apenas dos partidos (sol.
bo y mds) lograron elegir tanto a un gobernador departamen-
tal y un alcalde de ciudad capital, y apenas el mds logró hacer-
lo fuera de una única región, al haber conquistado la alcaldía
de la capital de Cochabamba y el gobierno departamental de
Santa Cruz. Y esa naturaleza demasiadamente regional de las
oposiciones podrá dificultar sus perspectivas nacionales aún
con la ausencia de Morales como candidato.
Pese a inicialmente haber negado enfáticamente la posi-
bilidad de alguna enmienda constitucional que le permitiera
postularse nuevamente a la primera magistratura, Morales
eventualmente cedió ante presiones de su base social y utilizó
a su mayoría legislativa para aprobar tal enmienda en noviem-
bre de 2015. La ncpe, sin embargo, requiere que cualquier en-
mienda sea confirmada en referéndum popular (véase Pérez
Flores, Cunha Filho y Coelho, 2010) y así la consulta obligato-
ria quedó confirmada para el 21 de febrero de 2016.
El proceso del referéndum presentó una nueva oportu-
nidad para la unidad opositora, ya que consistía apenas en un
voto sí/no a la aprobación de la enmienda que permitiría otra
reelección presidencial y todos los opositores confluyeron a
la campaña por el “no”. Y en una muy ajustada contienda,
lograron rechazar a la enmienda con el 51,34% de los votos
válidos (ver Tabla 5).

131
 Tabla 5. Referéndum a la Enmienda Constitucional,
21 de Febrero del 2016
Sí No
BENI 39,28% 60,72%
COCHABAMBA 54,89% 45,11%
CHUQUISACA 44,77% 55,23%
LA PAZ 55,83% 44,17%
ORURO 52,03% 47,97%
PANDO 46,02% 53,98%
POTOSÍ 46,74% 53,26%
SANTA CRUZ 39,56% 60,44%
TARIJA 39,88% 60,12%

TOTAL 48,66% 51,34%

# votos válidos 2.506.562 2.645.048
La pregunta del referéndum fue: “¿Usted está de acuerdo con la reforma del artículo 168
de la Constitución Política del Estado para que la presidenta o presidente y la vicepresidenta
o vicepresidente del Estado puedan ser reelectas o reelectos por dos veces de manera continua?”
Fuente: Elaboración propia con datos del Órgano Electoral Plurinacional disponi-
bles en http://www.oep.org.bo/.
El gobierno inicialmente culpó por los resultados a un su-
puesto complot mediático para manipular la población y recha-
zar la enmienda debido a la revelación, dos semanas antes de
la votación, de un escándalo de corrupción todavía en curso.14
Es posible que el escándalo haya realmente impactado en las
intenciones de voto, siendo crucial en los resultados negativos
14
El periodista Carlos Valverde denunció a un posible tráfico de influencias
involucrando a una ex amante del presidente Morales, Gabriela Zapata –
con quién él habría tenido un hijo en secreto– y que ahora figuraba como
asesora del contratista chino camc, firma detentora de varios contractos
multimillonarios con el Estado. Morales negó el tráfico de influencias, pero
reconoció haber tenido un hijo con Zapata quién, de acuerdo a su versión,
habría fallecido muy pronto tras nacer. Zapata entonces declaró que el
niño todavía estaría vivo y cuando demandada por Morales a presentarlo
públicamente, presentó a la comisión judicial a un menor que posterior-
mente se descubriría no ser su hijo, sino haber sido “prestado” mediante
pago a alguna familia desconocida. El gobierno entonces pasó a usar el caso
para procesar judicialmente a Zapata y su abogado –quienes se encuentran
detenidos– en una movida muy controvertida y que ha sido condenada
por el Colegio de Abogados de Bolivia.

132
de Morales. Pero tal ya se había dado con las elecciones regio-
nales conforme he mencionado anteriormente y el reciente
cúmulo de pequeñas y no tan pequeñas evidencias de corrup-
ción ya venía afectando a la popularidad general del gobierno
al largo del 2015. Y esa moderada pero creciente ola de insa-
tisfacción no se ha debido sólo a la corrupción, sino también
se puede asociar al final de la bonanza económica traída por
el ya terminado súper ciclo de las commodities y que limita la ca-
pacidad del gobierno para atender a las demandas populares.15
En julio del 2015, por ejemplo, una nueva protesta masiva
se dio en Potosí y nuevamente paralizó al departamento du-
rante la mayor parte de aquel mes; otro ejemplo se generó en
septiembre con los referéndums ratificatorios a los Estatutos
Autonómicos de los departamentos de Cochabamba, Chuqui-
saca, La Paz, Oruro y Potosí, las municipalidades de Tacopaya,
Cocapata y Huanuni; otro ejemplo más se originó con los Es-
tatutos de Autonomía Indígena de Charagua y Totora Marka,
atestiguando el descontento con el rechazo de todos los es-
tatutos, salvo Cocapata, Tacopaya y Charagua. Pese a que los
Estatutos Autonómicos no estaban directamente vinculados a
Morales o al mas per se y que las razones para el voto ciudadano
de rechazo o aprobación ciertamente involucraron a una com-
pleja combinación de factores,16 es un hecho que el gobierno
abiertamente incitó al voto “sí” en todos los referéndums y
que la oposición en su mayoría llamó al voto “no”, la cual ce-
lebró el rechazo como una derrota del gobierno. Además, hay
que notarse que la no aprobación de los Estatutos de Auto-
nomía posterga la importante definición de las competencias

15
Aunque se deba señalar que una administración macroeconómica pru-
dente hasta aquí ha permitido que Bolivia construyera un fuerte colchón
de reservas contra desequilibrios económicos externos y la situación fi-
nanciera del gobierno es todavía bastante estable (véase Cunha Filho,
2016a; Cunha Filho, 2016b).
16
Incluyendo el gran desconocimiento del texto de los estatutos por la
mayoría de la población de acuerdo con lo indicado por las encuestas.

133
entre los distintos niveles de gobierno y que podrían en el
futuro provocar fricciones institucionales.
Pero volviendo a la derrota del gobierno en el referén-
dum de la reelección, ésta abre importantes interrogaciones
sobre el futuro de la democracia boliviana. En 2019 Morales
habrá estado al frente de la presidencia por 14 años y estas
serán las primeras elecciones sin su presencia como candi-
dato presidencial desde 1997. Y como se ha demostrado en
los resultados del referéndum, las oposiciones podrían tener
posibilidades efectivas de victoria si logran superar sus dife-
rencias y unificarse. Pero el gobierno y partes de su base social
de apoyo han emitido señales ambiguas de que alguna “solu-
ción” para una nueva posibilidad de reelección podría estar en
consideración. Si realmente es llevada adelante, representaría
un significativa erosión de la democracia boliviana, la cual ya
presenta tensiones importantes, en la medida que el gobierno
parece estar adoptando una actitud crecientemente persecuto-
ria y represiva frente al disenso.

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139
Uso y abuso de la Rendición de
Cuentas Interinstitucional en Brasil:
Apuntes sobre la destitución de la
presidenta Dilma Rousseff
Carlos F. Domínguez Avila

Si los hombres fuesen ángeles, el gobierno no sería necesario. Si

los ángeles gobernaran a los hombres, saldrían sobrando lo mismo
las contralorías externas que las internas del gobierno. Al organi-
zar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para los
hombres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente hay que
capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados; y luego
obligarlo a que se regule a sí mismo.
El Federalista, No. 51, 8.2.1788.

I n tro d u c c i ó n
El día 31 de agosto de 2016, la presidenta Dilma Rousseff
fue objeto de un impedimento –o impeachment– por parte del
parlamento. Esa destitución fue la culminación de un proceso
complejo y controversial, que inició en abril de 2016. Desde la
perspectiva de los estudios sobre la calidad de la democracia,
el acontecimiento en cuestión es sumamente importante y sig-
nificativo. El mismo ha dado lugar a un gran debate sobre sus
causas y consecuencias. Para algunos se trata de una normal
substitución constitucional, que ha resultado en la asunción
del vicepresidente, Michel Temer, quien deberá completar el
presente ciclo presidencial 2015-2018. Para otros, en cambio,
se ha tratado de un verdadero golpe de Estado –en este caso,
un golpe parlamentario, comparable a los ocurridos en Para-
guay (2012) y en Honduras (2009).
El mecanismo del impedimento forma parte del orde-
namiento jurídico brasileño desde la Constitución de 1891.
141
Resumidamente, el mecanismo del impedimento presidencial
es una prerrogativa jurisdiccional atípica del poder legislativo
y se constituye en virtual juicio político. Es bastante claro de
que este proceso puede ser analizado desde la perspectiva de
la rendición de cuentas, particularmente desde la llamada ren-
dición de cuentas interinstitucional. La rendición de cuentas
–o Accountability, en inglés– ha sido estudiada exhaustivamen-
te por importantes autores vinculados a la ciencia política, y a
las ciencias sociales, en general. Entre este grupo de autores
reconocidos destacan Guillermo O’Donnell (1997), Andreas
Schedler (2008, 1999), Philippe Schmitter (2004), y Leonardo
Morlino (2016, 2011).
Morlino (2016, p. 29) sugiere que el concepto de rendi-
ción de cuentas implica necesariamente “la obligación de los
líderes políticos electos de responder por sus decisiones po-
líticas cuando les es pedido por los ciudadanos-electores u
otros cuerpos constitucionales.” Schmitter (2004, p. 47) en-
tiende que la rendición de cuentas “implica un intercambio de
responsabilidades y potenciales sanciones entre autoridades y
ciudadanos, todo ello complicado adicionalmente por el he-
cho de que un variado y competitivo conjunto de representan-
tes típicamente se interpone entre ambos.” Schedler (2008, p.
11) enfáticamente indica lo siguiente:
[E]n esencia, en el ámbito político, afirmamos que la noción de ren-
dición de cuentas tiene dos dimensiones básicas. Incluye, por un lado,
la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus deci-
siones y de justificarlas (answerability). Por otro, incluye la capacidad
de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado
sus deberes públicos (enforcement).

Evidentemente estos reconocidos teóricos consideran

que la rendición de cuentas es una condición necesaria de las
democracias contemporáneas. Asimismo, sin pretender realizar
en este espacio una completa exégesis del concepto en refe-
rencia, es evidente que la rendición de cuentas reivindica la

142
necesidad de monitorear, fiscalizar, y eventualmente castigar o
premiar gobernantes, autoridades intermedias, y funcionarios
públicos, por las acciones realizadas en el ejercicio de sus fun-
ciones públicas y de acuerdo con las leyes vigentes.
Schedler (2008) explícitamente señala que los gobernan-
tes en las democracias contemporáneas deben abrirse a la ins-
pección pública, deben explicar y justificar sus actos, y deben
estar supeditados a las sanciones correspondientes, en caso
de incurrir en ilícitos y crímenes (corrupción, usurpación de
funciones, entre otras). Con esa finalidad, actualmente las
sociedades democráticas en el continente y el mundo exigen
un amplio conjunto de medidas moralizantes, republicanas y
trascendentes, que incluyen, entre otras, la transparencia pú-
blica, la deliberación y argumentación por parte de las autori-
dades en relación a las políticas públicas, y el eventual castigo
de autoridades incompetentes, corruptas o incapaces.
Según O’Donnell (1997), la rendición de cuentas puede
ser vertical u horizontal. La primera implica la relación directa
entre gobernantes y gobernados en el momento de la realización
de procesos electorales abiertos, competitivos, y transparentes.
En tales circunstancias, los ciudadanos-electores evalúan la posi-
bilidad de premiar o substituir –es decir, reelegir o cambiar– a
las autoridades ejecutivas y legislativas de una comunidad. La
segunda, de particular interés para los fines del presente artí-
culo, fue definida por el politólogo argentino en los siguientes
términos:
Ahora voy a definir lo que llamo rendición de cuentas horizontal: es
la existencia de organismos estatales que están legalmente habilitados
y autorizados, y de hecho dispuestos y capacitados, para emprender
acciones que abarcan desde la fiscalización rutinaria hasta sanciones
penales o destitución, en relación con actos u omisiones de otras
instituciones del Estado, que puedan calificarse, en principio o pre-
suntamente, como ilícitos [O’Donnell, 1997, p. 13].

Paralelamente, Leonardo Morlino (2016) constata la existen-

cia de ambos tipos ideales de rendición de cuentas mencionadas

143
por O’Donnell. Pero les atribuye una nueva nomenclatura: la
rendición de cuentas electoral, a la primera, y la rendición de
cuentas interinstitucional, a la segunda. Al respecto, parece
pertinente agregar que una definición mínima de rendición
de cuentas interinstitucional implica, en el marco de la repu-
blicana división y equilibrio entre los poderes del Estado, la
responsabilidad de las autoridades para responder a otras au-
toridades del Estado y también a ciertos actores no-estatales
con reconocido prestigio y conocimiento para valorizar los
actos administrativos; bien como la mutua fiscalización entre
los entes contralores estatales –y de la sociedad civil organiza-
da– para evitar los excesos, los abusos, la corrupción y otros
crímenes claramente tipificados.
Efectivamente, la rendición de cuentas interinstitucional
pretende ampliar la transparencia de las decisiones políticas,
garantizar el acceso a la documentación y a los actos del go-
bierno, estimular la justificación de las autoridades en relación
a las opciones de formulación e implementación de políticas
públicas, y estimular la deliberación y fiscalización en el espa-
cio público –sea de parte de parlamentarios o actores de la
sociedad civil organizada y de la prensa.
Así las cosas, el presente texto está integrado por tres
partes. La primera de ellas avanza en los aspectos teóricos y
metodológicos del estudio de la rendición de cuentas interins-
titucional desde la perspectiva de los estudios de la calidad de
la democracia. La segunda parte propone aproximarse al im-
pedimento de la presidenta Dilma Rousseff considerando las
sub-dimensiones operativas que Morlino (2016) recomienda
para el estudio de las calidades democráticas. Y finalmente se
presentan algunas consideraciones finales.

144
La r e n d i c i ó n d e c u e nta s i n te r i n s titu c io na l :
a s pe c to s te ó r i c o s y m e to d o ló g ic o s de la
i n v e s tig ac i ó n

Es cada vez más evidente que la calidad de la democracia real-

mente existente en un país o una región depende, también,
de los mecanismos de rendición de cuentas observables en los
mismos (Barreda, 2016). Para la mayoría de los teóricos, auto-
ridades y ciudadanos parece obvio que la exigencia de informa-
ción, de justificación y de sanción –en el sentido propuesto por
Schedler (2008)– es apropiada, pertinente y necesaria. Al final,
se trata de estimular la autorregulación del poder político, la
participación y el diálogo ciudadano, evitar la corrupción y
la usurpación, entre muchas otras virtudes. En consecuencia,
concordamos con Javier Duque (2016) cuando afirma que
las actuales democracias son consideradas de mayor calidad
siempre que formas más complejas y eficientes de rendición
de cuentas hayan sido desarrolladas, “lo cual se traduce en
más y mejores controles de la sociedad organizada y de los
individuos sobre los gobernantes, las autoridades y los fun-
cionarios públicos.”
Conviene constatar que la noción de rendición de cuentas
horizontal o interinstitucional fue desarrollada teóricamente
por muchos autores. Sin embargo, desde la perspectiva de las
ciencias sociales, y más específicamente de la ciencia política,
es muy importante insistir en la contribución de O’Donnell.
Por lo menos desde 1991, este autor afirmaba lo siguiente “la
rendición de cuentas opera no solo verticalmente en relación
a aquellos que eligieron el ocupante de un cargo público, sino
también horizontalmente, en relación a una red de poderes
relativamente autónomos (quiere decir, otras instituciones)
que tienen la capacidad de cuestionar y eventualmente casti-
gar, maneras impropias del ocupante del cargo en referencia a
cumplir sus responsabilidades” (O’Donnell, 1991, p. 32).

145
 Posteriormente, en su seminal artículo sobre la “Rendición
de cuentas horizontal y nuevas poliarquías”, trabajo ampliamen-
te divulgado en el continente, el politólogo argentino observa
que la rendición de cuentas horizontal –o interinstitucional– está
profundamente enraizada en las tradiciones democrática, repu-
blicana y liberal de las poliarquías contemporáneas. O’Donnell
(1997, p. 15) también pondera lo siguiente:
[P]ara que ese tipo de rendición de cuentas sea eficaz debe haber
instituciones estatales que estén autorizadas y dispuestas a vigilar,
controlar, corregir y/o sancionar actos ilícitos de otras instituciones
estatales. Esas primeras instituciones no sólo deben tener autoridad
legal para proceder de esa forma, sino también suficiente autonomía
de facto con respecto a las segundas instituciones […] Un punto
importante, pero que en pocas oportunidades se menciona, es que
esas entidades muy raras veces pueden funcionar en forma aislada
si quieren ser eficaces. Ellas pueden sacudir a la opinión pública con
sus procedimientos, pero normalmente su eficacia final depende de
decisiones de las cortes –o eventualmente de legislaturas dispuestas
a considerar un juicio político–, especialmente en casos resaltantes
y/o que involucran a funcionarios en altos cargos. La rendición de
cuentas horizontal no es el producto de instituciones aisladas, sino
de redes de instituciones [negrito e itálico en el original] que incluyen en
su cúspide a tribunales –incluyendo los más altos– dedicados a esa
rendición de cuentas, ya que es allí donde «concluye» un sistema legal
constitucional mediante las decisiones finales.

La cuestión de la relevancia de la sanción y del castigo de

ilícitos es un aspecto particularmente relevante y reconocido
por O’Donnell y otros teóricos de la rendición de cuentas
interinstitucional. Al respecto, parece pertinente agregar que
Schedler (2008) categóricamente argumenta que la amenaza
de sanción efectiva es uno de los tres pilares cruciales de la
rendición de cuentas –los otros dos son la información y jus-
tificación de las políticas públicas. En esa línea, el autor aus-
tríaco-mexicano advierte lo siguiente: “Carente de capacidad
de castigo, la rendición cuentas se convierte en una empresa
‘sin consecuencias reales’ más allá de la discusión pública”;
esto es, “Sin la amenaza de sanciones, la denuncia de ilícitos

146
deja de ser un acto de rendición de cuentas y se convierte en
un mero acto publicitario” (Schedler, 2008, p. 19).
Sea como fuere, en este momento parece importante
abordar dos elementos cruciales para los fines del presente
artículo. De un lado, la cuestión de la “proporcionalidad de la
sanción”. Y de otro, existe lo que Leonardo Morlino (2011)
llama de “estrategias de subversión”. En este caso, la posi-
bilidad de intuir la desviación de finalidad administrativa, el
abuso y/o la manipulación antirrepublicana de los recursos
político-jurídicos propios de la rendición de cuentas interins-
titucional con el propósito deliberado de atacar adversarios
político-partidistas a partir de pretextos o falsos ilícitos.
En relación a la proporcionalidad de la sanción –que en
el caso de los gobernantes puede llevar al impedimento presi-
dencial y a otras implicaciones en el campo penal–, Schedler
(2008, p. 18) recomienda que “la severidad de la sanción dependa
de la severidad de la ofensa”, agregando seguidamente que “En
política, las herramientas más comunes de castigo a las malas
conductas son la exposición pública y la remoción del cargo
[…] tanto la publicidad como el despido pueden constituir
castigos terribles que lleven a destruir la reputación pública y
la carrera política de un político.” Este asunto, aparentemente
obvio o trivial, es sumamente importante para los fines del
presente artículo, ya que el impedimento presidencial de Dil-
ma Rousseff, que jurídicamente se fundamentó en el aparente
desvío de conducta de la mandataria en relación a tres decre-
tos de naturaleza administrativo-financiera y a un programa de
desarrollo rural, acabaron siendo utilizados por una oposición
–fortalecida, pero claramente desleal y oportunista– para invo-
car un supuesto crimen de responsabilidad de la gobernante.
En relación a las “estrategias de subversión” o desvío de fina-
lidad, parece pertinente mencionar las oportunas ponderaciones
de Charles Kenney (2000) sobre los riesgos, abusos y tensiones
que pueden existir cuando partidos políticos opositores logran

147
imponer un virtual bloqueo parlamentario, con el propósito
de debilitar y eventualmente derrocar gobernantes utilizando de
forma malintencionada y antirrepublicana métodos y reglas pro-
pias de la rendición de cuentas interinstitucional. Kenney sugiere
acertadamente que ese peligro de desviación de finalidad acon-
tece especialmente en gobiernos divididos, y particularmente
cuando la economía nacional sufre las consecuencias de alguna
crisis y de desequilibrios macroeconómicos.
En tales circunstancias excepcionales se presentarían opor-
tunidades para que, de un lado, gobernantes de orientación cau-
dillista puedan reivindicar la asunción de poderes extraordinarios,
lo que generalmente implica reprimir y reducir la beligerancia
de la oposición y también de las instituciones de fiscalización,
vigilancia y control –sobre todo si estas últimas son conside-
radas reductos opositores. Naturalmente, ello implicaría una
erosión de la gobernabilidad democrática. Los casos del auto-
golpe de Alberto Fujimori, en Perú, y los poderes excepcio-
nales concedidos a Hugo Chávez y a Nicolás Maduro podrían
ser considerados ejemplos de esa tendencia.
De otro lado, podría acontecer, como de hecho parece estar
aconteciendo en el caso del impedimento de Dilma Rousseff –y
así como efectivamente aconteció en Honduras y Paraguay–, que
una oposición parlamentaria fortalecida, desleal y oportunista,
y que además cuenta con el apoyo de entidades judiciales, con-
traloras y de una parte considerable de la sociedad –incluso de
los principales medios de comunicación–, sea tentada a utilizar
las redes de instituciones de fiscalización, vigilancia y sanción
propias de la rendición de cuentas interinstitucional para sub-
vertir la gobernabilidad democrática. Esto último, mediante
la manipulación más o menos evidente de errores, omisiones,
y faltas menores –pero no exactamente ilícitos dolosos– en
pretextos susceptibles de ser transformados en crímenes de
responsabilidad castigados con la eventual destitución de un
presidente en ejercicio –tal fue el caso, en términos generales,
de Manuel Zelaya o de Fernando Lugo.

148
El i m pe d im e nto d e D i lm a R o u s s e ff y la
r e n d i c i ó n d e c u e nta s i n te r i n s ti tu c io na l :
fo r m a s y c o n te n i d o s

El impedimento presidencial –o impeachment– en regímenes

presidencialistas generalmente es traumático. En el caso que in-
teresa para los fines del presente estudio lo es aún más, porque
una parte muy significativa de la población entiende que el
mismo, aunque aparentemente legal, presenta insoslayables vi-
cios de origen. Resumidamente, y salvo mejor interpretación,
el impedimento presidencial de Rousseff es resultado de una
dramática recomposición de correlación entre las fuerzas po-
líticas, al menos desde la reelección de la entonces mandataria,
en octubre de 2014 (Pinto y Domínguez, 2015). Y de forma
aún más evidente a partir de la mutación de las relaciones en-
tre el Ejecutivo y el Legislativo federales. A ello, y siguiendo
las recomendaciones metodológicas de Morlino (2016) para es-
tudio e investigación de la rendición de cuentas interinstitucional,
es necesario mencionar las perspectivas de actores vinculados al
poder Judicial y entes de control –particularmente el Tribunal
de Cuentas de la Unión–, la cobertura periodística, y algunas
ponderaciones concernientes a la descentralización en el mar-
co de una república federal.
Así las cosas, parece pertinente tener presente que, en el
caso brasileño, el proceso de remoción del presidente de la
República acontece en medio de un complejo proceso parla-
mentario que inicia con la admisibilidad de un requerimiento
por el presidente de la Cámara de los Diputados y, después
de la aprobación por mayoría de dos tercios del plenario de la
referida Cámara, pasa al control del Senado. La fase final del
juicio político es comandada por el presidente del Supremo
Tribunal Federal. Vale agregar que en la Constitución vigente
(Artículo 85) aparece una lista con siete crímenes de respon-
sabilidad eventualmente sancionados con el impedimento del
mandatario, entre ellos, cuestiones de soberanía e integridad

149
territorial, del libre ejercicio de los poderes de la República, y
de administración pública.
La decisión final del pleno del Senado puede resultar en
la remoción del presidente de la República si logra el apoyo de
dos tercios de sus miembros. En tal hipótesis, el condenado
quedará inhabilitado y sujeto a juicio y castigo en conformidad
con las leyes de los tribunales comunes. En síntesis, la nor-
matividad del impedimento es el mecanismo de rendición de
cuentas interinstitucional por el cual –en Brasil, en los Estados
Unidos, en Argentina y en otros países– se remueve a los go-
bernantes acusados de crímenes de responsabilidad.
Desde la redemocratización brasileña, en 1985, el país
tuvo algunos requerimientos de impedimento del presidente
de la República –casi todos archivados. Solamente el impedi-
mento del presidente Fernando Collor, en 1992, y el actual
de Dilma Rousseff prosperaron, y resultaron en la efectiva
destitución del titular del poder Ejecutivo.
Dada la naturaleza esencialmente político-jurídica de los
procesos de impedimento –y de forma aún más evidente y per-
ceptible en el caso del presente estudio, ya que los aspectos es-
pecíficamente jurídicos del proceso son bastante superficiales–,
es necesario y pertinente auscultar la evolución reciente de la
relación Ejecutivo-Legislativo brasileño. En tal sentido, convie-
ne rememorar el hecho de que predomina en Brasil, desde la
redemocratización, el llamado modelo de presidencialismo de
coligación (Rocha, 2016; Mainwaring, 2001; Avritzer, 2016).
El presidencialismo de coligación resulta de la imposibi-
lidad de formar gobiernos unificados; ya que ninguno de los
principales partidos políticos normalmente logra, por sí mis-
mo, una mayoría en el legislativo, que le garantice una gober-
nabilidad auto sustentada. En consecuencia, la existencia de las
coligaciones se ha transformado en la norma de los Ejecutivos
brasileños. Obsérvese, también, que desde 1994, las principales
coligaciones a nivel federal han sido encabezadas por el Partido

150
Social-democracia Brasileña –psdb, de centro-derecha– y por
el Partido de los Trabajadores –pt, de centro-izquierda. Apa-
reciendo luego el Partido Movimiento Democrático Brasileño
–pmdb, de centro-derecha– como el tercero en el escenario,
siendo que esta organización política se ha especializado en
la posibilidad de acompañar, terciar y apoyar las coligaciones
encabezadas por el psdb o por el pt, demandando en contra-
partida no pocos cargos, recursos y hasta la tolerancia de los
gobernantes con numerosos acontecimientos de corrupción
en las instituciones estatales que le fueron eventualmente en-
comendadas (Braga e Teixeira, 2016; D’Araujo, 2009).
Ha sido la ruptura de la coligación pt-pmdb vigente –formal
e informalmente– durante los dos gobiernos de Luiz Inácio
Lula da Silva y el primer mandato de Dilma Rousseff el acon-
tecimiento que, sin duda alguna, acabó resultando no sola-
mente en la remoción de la mandataria, como también en la
asunción del vicepresidente Michel Temer –militante históri-
co del pmdb. Aunque existan muchas interpretaciones sobre el
origen y la evolución de los procesos de toma de decisiones
que llevaron a la ruptura y a la salida del pmdb de la base de
sustentación del gobierno petista, la mayoría de los investi-
gadores consultados reconocen que ello se ha debido a las
graves acusaciones de corrupción de algunos de sus princi-
pales ‘barones’ político-partidarios –esto es, líderes regionales
del referido partido–, particularmente en el caso de Eduardo
Cunha – presidente de la Cámara de los Diputados–, de Renan
Calheiros –presidente del Senado–, Romero Jucá –senador y
presidente del pmdb– y de Sérgio Machado – director de una
de las principales subsidiarias de la empresa Petróleo Brasileño.
Más aún, el proceso de impedimento pasó a tener un ritmo
mucho más intenso cuando esos barones pemedebistas, acusa-
dos de no pocos casos de corrupción desde la época del gobier-
no de Fernando Henrique Cardoso y durante los dos gobiernos
petistas, entendieron que el gobierno de la presidenta Dilma

151
Rousseff no estaba dispuesta a interceder en los medios judi-
ciales para resolver en favor de aquellos las múltiples acusa-
ciones en curso. En otras palabras, Dilma Rousseff decidió,
como era su deber, mantener su apoyo a los mecanismos de
rendición de cuentas interinstitucional.
En tales circunstancias, el presidente de la Cámara de los
Diputados Eduardo Cunha pasó a comandar el proceso de
transición de su partido hacia la derecha. Al final, él logró
deshacer la coalición con el pt (marzo de 2016). Cunha tam-
bién consiguió construir una nueva coligación del pmdb con la
oposición del psdb y con algunos otros partidos con represen-
tación en el Congreso Nacional. Esto formó una mayoritaria
e inesperada alianza opositora en el parlamento, agravada por
el hecho de que constitucionalmente correspondía a Eduardo
Cunha, en cuanto presidente de la Cámara de los Diputados,
la apertura del pedido de impedimento de Rousseff. Lo que
acabó siendo autorizado en diciembre de 2015.
Así las cosas, ha sido la compleja recomposición de la
relación Ejecutivo-Legislativo a partir de las denuncias de co-
rrupción contra ‘barones’ del pmdb, del pt y de otros partidos
lo que resultó en una crisis político-social, en la apertura del
proceso de impedimento, y finalmente en la remoción de Dil-
ma seguida de la asunción del vicepresidente Temer.
En el campo jurídico, la rendición de cuentas interinsti-
tucional, en general, y el proceso de impedimento, en particu-
lar, se erigieron en escenarios de cooperación y conflicto. De
partida, Leonardo Morlino reconoce la importancia tanto de
la Suprema Corte y de los tribunales intermedios, bien como
de los órganos especializados de control y fiscalización –en-
tre ellos, el Tribunal de Cuentas de la Unión–. Al respecto,
O’Donnell (1997, p. 21) pondera “que sería de gran ayuda
tener un poder judicial que esté altamente profesionalizado,
bien dotado con un presupuesto que sea lo más independien-
te posible del ejecutivo y del congreso, y que en sus decisiones
sea altamente autónomo con respecto a ambos.”

152
 Entretanto, el mismo autor advierte, de manera categórica
y hasta clarividente, que “esa «autonomía» es delicada: puede
facilitar que un partido, una facción o una coalición de intere-
ses no muy recomendables pueda controlar el poder judicial,
o puede promover una autodefinición privilegiada y arcaica
del cuerpo judicial y de su misión sin ninguna rendición de
cuentas ante otros poderes en el mismo Estado y sociedad”
(O’Donnell, 1997, p. 21). De allí el riesgo de que una eventual
‘politización de la justicia’, de un lado, o de una ‘judicialización
de la política’, por el otro. La primera implicando el intento
de utilizar la ley como instrumento contra los opositores del
poder judiciario y de sus aliados, lo que ciertamente podría
acabar resultando en una tiranía. Y la segunda, una tendencia
muy acentuada últimamente en el caso brasileño de atribuir
al poder judicial un excesivo número de causas que podrían
ser efectivamente resueltas dentro de los causes ordinales del
sistema político.
El asunto se ha complicado aún más en el contexto de la
llamada Operação Lava-jato (Operación Lavado a Presión, en es-
pañol), escándalo de corrupción que, desde 2014, ha envuelto a
casi toda la clase política brasileña –tanto oficialista como opo-
sitora–. Este escándalo de corrupción de la Lava-jato fundamen-
talmente investiga casos de propinas, gratificaciones y otras ven-
tajas ilícitas concedidas por grandes empresas de la construcción
civil a políticos y allegados. Dado que muchos de los imputa-
dos son autoridades del gobierno federal, sus procesos han sido
atribuidos a algunos jueces de instancias superiores, tanto de la
suprema corte –Ricardo Lewandowski, Teori Zavascki, Marco
Aurélio Mello, Edson Fachin, Luiz Fux, Rosa Weber, Gilmar
Mendes–, como de cortes intermedias –Sérgio Moro. Así, mu-
chos de estos jueces se han transformado en actores relevantes
también en el escenario político nacional, incluso en el marco es-
pecífico del proceso de impedimento que resultó en la remoción
de Dilma Rousseff y en la asunción de Michel Temer.

153
 Aunque no es posible, por razones de espacio, profun-
dizar en este tópico, sí parece pertinente destacar que no po-
cos actores envueltos directa e indirectamente en el proceso
de impedimento de Dilma Rousseff –incluyendo al ex pre-
sidente Lula da Silva y a muchos otros políticos oficialistas y
opositores– han sido investigados, imputados y eventualmen-
te condenados en el marco del mencionado proceso judicial,
encabezado por el juez Sérgio Moro.
El juez Moro ha ganado gran notoriedad en los medios
brasileños, por sentencias bastante firmes y contundentes en
contra de políticos y empresarios, principalmente del sector
de la construcción civil. Entretanto, otros, incluyendo minis-
tros de la suprema corte brasileña, no han dejado de objetar
ciertos métodos poco convencionales de técnica jurídica dis-
puestos por el referido juez, particularmente en el caso de
la denominada ‘conducción coercitiva’ contra el expresidente
Lula, y en la divulgación de una grabación telefónica privada
entre la presidenta Dilma y Lula, ambos acontecimientos de
marzo de 2016. Esto último ha dejado entrever algún tipo de
selectividad negativa en relación a políticos y militantes del
Partido de los Trabajadores.
Asimismo, persiste en los medios brasileños el recelo
de que algún tipo de acuerdo para cerrar definitivamente las
investigaciones y los procesos vinculados a la operación La-
va-jato podría estar siendo preparada, antes que dicha investi-
gación pueda terminar implicando de forma más contunden-
te a personeros del nuevísimo gobierno brasileño, incluso al
propio Temer. En ese eventual y espurio acuerdo político-ju-
rídico participarían activamente políticos, empresarios y hasta
algunos jueces, lo que acabaría dañando los esfuerzos morali-
zadores realizados hasta el presente momento y que han favo-
recido la rendición de cuentas interinstitucional.
En lo concerniente al tema de la influencia de los medios de
comunicación y de su correlación con la calidad de la democracia,

154
y muy particularmente a su impacto desde la perspectiva de la
rendición de cuentas interinstitucional y del impedimento que
ha resultado en la remoción de Dilma Rousseff es necesario
introducir algunas ponderaciones esenciales. De partida, la di-
vulgación de información independiente y pluralista es suma-
mente importante en las modernas democracias. Al respecto, el
afamado periodista estadounidense radicado en Brasil Glenn
Greenwald acertadamente comenta lo siguiente:
En una democracia, el periodismo tiene un propósito: el principal es ser
una fuerza contra facciones poderosas, que pueden ser los ricos, el go-
bierno, la policía, las grandes empresas. Ser realmente el Cuarto Poder.
Él debe ser un poder que va a esclarecer, iluminar lo que ciertos gru-
pos están haciendo en la penumbra.
[Entretanto] Cuando el periodismo está sirviendo a esta o aquella
facción, para mí es corrupto. Periodismo que lucha contra los po-
derosos es el periodismo honesto, fiel a su propósito de investigar y
mostrar la verdad.1

En el caso brasileño, la libertad de expresión y la libertad

de prensa son principios muy apreciados por la sociedad, en
general. Entretanto, es muy importante tener presente que una
evaluación más detallada del asunto en cuestión precisa llevar
en consideración criterios adicionales tales como: el pluralis-
mo, la independencia de los medios de comunicación, el am-
biente y la autocensura, el cuadro legislativo, la transparencia,
la infraestructura y la violencia contra los periodistas.
Es con base en estos criterios que la organización Re-
porteros sin Fronteras –rsf– publica anualmente su informe
sobre la libertad de prensa en el mundo. En este contexto,
vale observar que en los últimos años la clasificación brasileña
ha sufrido un evidente deterioro, siendo que en 2016 el país
aparece en la posición 104ª. Para rsf (2013), la cuestión más
1
Duarte-Plon, Leneide, y Clarisse Meireles, Entrevista – Glenn Greenwald
‘Tudo ficou mais claro: é golpe’, Carta Capital, São Paulo, 8.6.2016,
disponível em: www.cartacapital.com.br, consultada el 20 de agosto de
2016.

155
compleja de la relación entre libertad de prensa y calidad de la
democracia en Brasil está ligada a la muy concentrada propie-
dad de los medios de comunicación –prensa escrita, televisada
y radiofónica, recordando que estas últimas son concesiones
públicas.
En el último informe de rsf (2016), esa reconocida organiza-
ción sugiere que “El escenario mediático continúa caracterizado
por la gran concentración de la propiedad de los medios de co-
municación, en las manos de algunas pocas grandes familias e
industriales, que en muchos casos tienen relaciones estrechas
con políticos o aún que detentan ellos mismos, directa o indi-
rectamente, cargos electivos, como gobernadores y parlamen-
tares.”De ahí que, muchas veces los medios de comunicación
brasileños acaban siendo utilizados como moneda de troca
para la obtención de apoyo político, especialmente en áreas
rurales. “Como consecuencia, existe una fuerte dependencia
de los medios de comunicación en general en relación a los
centros de poder”, agrega el informe citado.
Este último informe de rsf, publicado en el mes de agosto
de 2016, es particularmente significativo para los fines del pre-
sente artículo por comentar la cobertura de la prensa sobre el
andamiento del proceso de impedimento de Dilma Rousseff.
Para el rsf (2016):
La cobertura mediática de la crisis política, en particular a partir del
inicio del año [de 2016], evidencia esa situación. Los principales medios
de comunicación nacionales actúan de forma a invitar a sus audiencias
a precipitar la salida de la Presidenta Dilma Rousseff del poder. Es di-
fícil para los periodistas de grandes conglomerados de comunicación
trabajar de forma serena, sin sufrir influencias de intereses privados y
partidistas. Esos conflictos de interés permanentes son evidentemente
perjudiciales a la calidad de la información difundida.

La ponderación del párrafo anterior es bastante consisten-

te, coherente y oportuna. En efecto, los principales medios de
comunicación brasileños –como también aconteció en los ca-
sos de Honduras y de Paraguay– adoptaron una línea editorial

156
básicamente favorable al proceso de impedimento, utilizando
criterios esencialmente político-ideológicos de orientación
conservadora y hasta reaccionaria.
En esa línea, no parece incorrecto agregar que la cober-
tura de los principales medios brasileños contrastó de forma
muy evidente con la cobertura de la mayoría de los medios
extranjeros, para los cuales el proceso de impedimento era
una iniciativa esencialmente política, en un contexto de con-
vergencia entre los sectores más conservadores del pmdb y de
otros antiguos partidos que formaban parte de la coligación
de gobierno con la oposición derrotada en los cuatro últimos
procesos electorales.
En síntesis, aunque en algunos casos las contribuciones
del periodismo de investigación en el marco del proceso de
impedimento de Rousseff realmente acabaron siendo bastan-
te importantes y significativas, no es posible perder de vista
los excesos y las manipulaciones en muchísimos episodios de
esta cobertura mediática –ello fue particularmente evidente
en medios de comunicación tales como Estado de São Paulo,
Veja, Isto É, y Globo.
De ahí que, en términos agregados, las contribuciones
generales de la prensa en el marco de la rendición de cuen-
tas interinstitucional, y específicamente en lo concerniente al
proceso de impedimento de Dilma Rousseff, acabasen siendo
muy cuestionables.
La última sub-dimensión de la rendición de cuentas inte-
rinstitucional presente en el modelo analítico de Leonardo Mor-
lino (2016) está vinculada a los procesos de descentralización,
asunto que es particularmente relevante en un Estado federal.
En efecto, la administración pública brasileña está organizada
en tres niveles: federal, provincial o estadual (26 Estados y un
Distrito Federal), y municipal. Desde una perspectiva política,
la contribución de las autoridades estatales –y eventualmente
municipales– en la política federal es muy importante, dado

157
que para el presidente de la República es significativo tener
aliados en los gobiernos de Estados clave, entre ellos: São
Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahía, Rio Grande do
Sul, Paraná, Pernambuco y Ceará. En tal sentido, las autori-
dades federales no dudan en utilizar los recursos financieros
y otras transferencias para agradar a sus aliados provinciales y
eventualmente municipales.
Vale agregar que de los grandes partidos políticos brasileños
el pmdb es el que ha demostrado una mayor capilaridad en todos
los Estados y municipios del país. Y ese capital político es uno
de los principales activos que esa organización ha colocado a dis-
posición de sus ‘barones’ en las circunstanciales negociaciones
con el psdb, con el pt y con otras agremiaciones. Algo semejante
se puede afirmar en relación a los parlamentarios procedentes
de aquellos Estados en la Cámara de Diputados y en el Senado,
eventualmente sensibles a las apelaciones de naturaleza parro-
quial procedentes de sus bases electorales locales y provinciales.
Esto último acabó siendo relativamente importante en el
marco general del proceso de impedimento de Dilma Rousseff,
ya que tanto la mandataria como la oposición pro-impeachment
hicieron un consistente esfuerzo para atraer sus simpatizantes
en las esferas provinciales y municipales del país. Así, visitas
de gobernadores provinciales, alcaldes municipales y muchas
otras autoridades subnacionales fueron invocadas para apo-
yar las tesis en confrontación. Al mismo tiempo, tanto Dilma
Rousseff –antes de ser alejada del poder–, como Michel Te-
mer –en su fase interina, y que ha pasado a ser confirmado
como mandatario a partir del 31 de agosto de 2016–, inten-
taron utilizar los recursos federales para atender y atraer el
apoyo de sus aliados y bases electorales en las provincias y en
los municipios.
Conviene agregar que la esfera municipal brasileña acabará
convirtiéndose en el primer gran desafío electoral post-impea-
chment, ya que están programados comicios locales para el mes

158
de octubre de 2016. En este contexto, tanto el nuevo gobierno
del pmdb –en coligación con otros partidos de centro-derecha–
como la oposición encabezada por el pt tendrán un primer de-
safío para medir el apoyo popular, lo que es muy importante
para intentar evaluar la reacción de la ciudadanía brasileña en
relación a la remoción del titular del poder Ejecutivo federal.

C o n s i d e r ac i o n e s fi na le s

En una publicación reciente sobre la calidad de la democracia

en 15 países latinoamericanos, Leonardo Morlino (2015) in-
formaba, entre otras cosas, sobre el positivo desempeño brasi-
leño en el plano macrorregional. Efectivamente, los resultados
agregados del Brasil arrojaban un alentador 3,68 puntos (en
una escala 0,0 a 5,0). Ello colocaba a la democracia brasileña
como la cuarta mejor calificada del subcontinente –solamente
superada por Chile, Costa Rica y Uruguay (véase Cuadro 1).

Cuadro 1. La calidad de la democracia en Brasil y

otros países latinoamericanos
País ED RCE RCII PP CP R L S/I Total
Chile 3,82 4,42 2,69 4,54 3,71 3,84 4,78 3,00 3,85
Costa Rica 3,63 4,04 2,82 4,07 4,39 3,50 4,33 3,37 3,77
Uruguay 3,44 3,74 2,74 4,75 4,07 3,84 4,78 2,65 3,75
Brasil 2,50 4,86 3,40 4,23 4,28 3,16 4,17 2,85 3,68
Argentina 2,27 3,75 4,34 4,17 3,93 3,26 4,17 3,09 3,62
Perú 2,46 3,07 3,57 4,12 3,89 3,03 3,50 2,55 3,27
El Salvador 2,19 3,77 3,45 3,53 3,67 2,98 3,98 2,44 3,25
Paraguay 1,81 3,70 3,39 3,58 3,54 3,23 3,58 2,31 3,14
México 2,37 3,47 3,25 3,44 3,68 2,78 3,11 2,99 3,14
Bolivia 2,16 3,50 3,38 4,08 2,70 2,97 3,48 2,33 3,07
Guatemala 2,37 3,86 2,27 3,30 3,92 2,94 3,37 2,13 3,02
Colombia 1,77 3,10 4,33 2,66 3,54 3,07 3,22 2,31 3,00
Ecuador 1,74 2,38 1,96 3,74 3,42 3,49 3,22 2,50 2,80
Venezuela 0,92 1,85 3,67 2,91 2,74 3,19 2,00 3,10 2,55
Nicaragua 1,70 1,15 3,49 3,07 2,62 2,86 2,21 2,41 2,47
Fuente: Morlino (2015, p. 25).

159
 Específicamente en lo concerniente a la dimensión rendi-
ción de cuentas interinstitucional –o rcii–, los resultados agre-
gados del Brasil (3,40 puntos, en una escala 0,0 a 5,0) también
eran alentadores, principalmente en lo concerniente a las sub-
dimensiones de Corte Constitucional, Cortes de Auditoria,
Descentralización y de Información plural e independiente
(Santander y otros, 2015).
A partir del –traumático– proceso de impedimento de la
presidenta Dilma Rousseff, seguida de la polémica asunción del
vicepresidente Michel Temer, es bastante probable que las eva-
luaciones sobre la calidad de la democracia realmente existente
en Brasil, en general, y sobre la rendición de cuentas interinsti-
tucional, en particular, sufran algunos ajustes más o menos sig-
nificativos. Desafortunadamente, en la opinión del autor de este
trabajo, los referidos ajustes, tanto generales, como específicos,
no serán en un sentido positivo –como algunos proponen.
Ello se debe, salvo mejor interpretación, a que ese proce-
so de impedimento no fue exactamente republicano. Para una
parte significativa de la sociedad brasileña, la remoción de la
presidenta Rousseff ha sido el resultado de un virtual pacto de
sectores conservadores del pmdb –especialmente de los acusados
en el marco de la Operação Lava Jato, muchos de ellos insatisfechos
con la postura de la mandataria– y de la oposición derrotada
en los últimos cuatro procesos electorales. Esa alianza habría
sido reconocida y asumida por el antiguo vicepresidente Temer
–también del pmdb–, implicando en un verdadero giro a la
derecha en el gobierno, muy diferente del proyecto político
vencedor en las elecciones de octubre de 2014.
Lamentablemente, el caso brasileño se aproxima mucho al
episodio que resultó en la remoción del presidente paraguayo
Fernando Lugo, en 2012. Recuérdese que Lugo fue intempesti-
vamente destituido por un Congreso integrado por una mayo-
ría de antiguos aliados devenidos en opositores. Paralelamente,
este giro a la derecha en Brasil contrasta, por ejemplo, con la

160
democrática e intachable asunción de Mauricio Macri, en Ar-
gentina (Alcántara y Rivas, 2016; Pressacco y Berríos, 2016).
Específicamente en lo concerniente al impacto de este
impedimento desde la perspectiva de la rendición de cuentas
interinstitucional, es bastante probable que el caso brasileño se
aproxime a las ponderaciones de Charles Kenney (2000), de
Morlino (2011) y también de O’Donnell (1997), en el sentido
de que existe el riesgo de manipulación, de abuso y de desvío
de finalidad de instituciones de fiscalización y control, espe-
cialmente cuando se trata de gobiernos divididos –que además
sufren las consecuencias de coyunturales periodos de crisis
económica, como de hecho acontece en el Brasil desde 2014.
Así las cosas, corresponderá a la ciudadanía y a los elec-
tores brasileños la última palabra sobre el acontecimiento en
referencia. Trabajar por una reforma política más o menos in-
tegral –que incluya una cláusula de barrera en el parlamento, la
revisión integral de los mecanismos de financiamiento de cam-
pañas, la reafirmación de la laicidad del Estado, la introducción
de reformas específicamente electorales, y la profesionaliza-
ción de los mecanismos de control y fiscalización– se adviene
como una prioridad de la clase política y del conjunto de la
sociedad brasileña, en los próximos meses (Fleischer, 2016).

B i bli o g ra fía
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cracia en América Latina en el cambio del ciclo político”.
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162
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47-60

164
Mudanças na participação política
latino-americana: uma análise dos
orçamentos participativos brasileiros
a partir dos casos de São Paulo e
Rio Grande do Sul1
Alfredo Alejandro Gugliano
Priscila Alves Rodrigues
Carlos Artur Gallo

I n tro d u ç ã o
Nos últimos 20 anos ocorreram mudanças importantes na
participação política latino-americana, especialmente no que
se refere ao desenvolvimento de mecanismos de inclusão
dos cidadãos no processo de definição de políticas públicas.
Além da participação eleitoral, também do envolvimento em
movimentos sociais, atualmente existem importantes canais de
intervenção nos quais, individualmente ou de modo coletivo,
diferentes pessoas têm a oportunidade de interferir nas políticas
que serão implementadas pelo Estado, não mais se restringindo
sua participação à eleição dos governantes.
As instituições participativas –assim são chamadas as
experiências de institucionalização da participação cidadã na
gestão pública– cresceram em quantidade e também em quali-
dade em todos os continentes. Sinteticamente, essas experiên-
cias avançaram no sentido de ampliar seu foco de intervenção

1
Versão modificada do trabalho preparado para o XII Congreso Nacional
y V Congreso Internacional sobre Democracia, organizado pela Facultad
de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacio-
nal de Rosario. Rosario, 12 a 15 de setembro de 2016.

169
e deliberação sobre uma grande variedade de questões, bem
como consolidaram espaços substanciais de accountability
horizontal e transparência política na América Latina. Entre
os muitos exemplos que poderiam ser citados, estão os “consejos
vecinales” no Uruguai; a proposta dos “consejos comunales”
na Venezuela; os conselhos de políticas públicas no Brasil;
os “cabildos indígenas” na Bolívia, entre outros (Schneider;
Welp, 2011; Lissidini; Welp; Zovatto, 2014; pnud, 2015).
Um dos mecanismos mais reconhecidos para estimular a parti-
cipação cidadã é o orçamento participativo. A proposta nasceu em
1989, na cidade de Porto Alegre, tendo como objetivo a promoção
de uma série de assembleias e reuniões de cidadãos visando a defi-
nição de prioridades para os investimentos públicos. Com base nes-
sa estrutura uma parte dos recursos financeiros do Estado passou
a ser aplicado em políticas delimitadas por parcelas da população.
Passadas mais de três décadas desde o seu surgimento, a
expansão mundial da proposta parece irreversível, visto que
praticamente todos os continentes possuem algum experi-
mento de orçamento participativo em funcionamento (Sinto-
mer; Herzberg; Rocke; Alegretti, 2012). Mesmo não existindo
um levantamento internacional que aponte a quantidade de
orçamentos participativos na América Latina, pode-se afir-
mar, igualmente, que a proposta é implantada em praticamen-
te todo o continente (Goldfrank, 2006; Gugliano, 2008; Mon-
tecinos, 2012).
Segundo Goldfrank,
(…) a qué tan rigurosa sea la definición de PP, éste se ha expandi-
do de algunas docenas de ciudades, sobre todo en Brasil, a entre
250 y 2.500 lugares tan sólo en Latinoamérica. La cifra inicial incluye
aquellas ciudades donde el PP comenzó como una iniciativa de go-
biernos locales, en países desde México y la República Dominicana
hasta Argentina y Chile. Las segundas cifras incluyen a los gobiernos
municipales que, por leyes nacionales, han tenido que implementar
consultas ciudadanas en cuanto a la organización del presupuesto,
tales como Bolivia (Goldfrank, 2006, p.3).

170
 De modo semelhante, Gugliano (2008) destaca que ra-
pidamente os orçamentos participativos se expandiram por
praticamente todo continente latino-americano, chamando
a atenção para o caráter inovador de algumas experiências
desenvolvidas, além de no Brasil, na Argentina, Chile, Peru e
Venezuela. O autor enfatiza que nesses países foram desenvolvi-
dos modelos de orçamentos participativos nos quais os cidadãos
tiveram poder efetivo de interferir sobre os recursos econômicos
do Estado e sua aplicação especialmente em políticas sociais.
De um modo geral, o orçamento participativo pode ser
compreendido como um mecanismo de democratização da
aplicação dos recursos do Estado nas políticas públicas. A pro-
posta sugere a convocação de reuniões de cidadãos para avaliar
as políticas públicas estatais, elaborar propostas de investimen-
to de recursos públicos conforme as demandas da sociedade,
bem como definir e fiscalizar a aplicação de recursos públicos
de acordo com as deliberações das reuniões organizadas com
a população.
Devido à grande repercussão da proposta, desde sua origem
não foram poucos os pesquisadores que se dedicaram a analisar
o desenvolvimento dos orçamentos participativos. Tal interesse
derivou não só da curiosidade gerada pelo caráter inovador da
proposta, mas também devido a necessidade de entender o im-
pacto real da criação de espaços públicos de empoderamento
popular. Em outras palavras, o principal combustível dos es-
tudos sobre orçamentos participativos foi e continua sendo a
análise das repercussões da proposta sobre as políticas públi-
cas, sobretudo em nível municipal.
Mesmo diante de toda essa expansão, o caso do Brasil se
mantém como um laboratório importante para estudar orçamen-
tos participativos e suas consequências. A esta tarefa vêm dedi-
cando-se inúmeros pesquisadores que analisam a evolução da
proposta, bem como, muito especialmente, as mudanças que
a afetaram nos últimos anos.

171
 Com a ambição de ampliar os horizontes dos estudos so-
bre a variedade de instituições participativas existentes hoje no
Brasil, desenvolvemos aqui uma análise dos orçamentos par-
ticipativos em duas importantes regiões brasileiras, os estados
de São Paulo e Rio Grande do Sul. Notadamente os estados
com maior número de cidades que implantaram estes meca-
nismos de participação na última década. Nossa proposta se
relaciona com a temática da difusão dos orçamentos partici-
pativos e identifica a necessidade de aprofundar estudos sobre
as características das cidades que os implementam. Com isso,
pretendemos contribuir para a compreensão do potencial da
proposta para democratizar a administração das políticas es-
tatais em grande escala.
Na primeira seção do capítulo fazemos uma breve análise
sobre a expansão dos estudos comparados, em especial aqueles
relacionados com as experiências de participação cidadã. São
trabalhos que algumas vezes comparam experiências realizadas
em um mesmo território nacional, mas, em outras, relacionam
as práticas desenvolvidas em diferentes países. Na sequência,
na segunda parte da exposição, tratamos das experiências de
orçamentos participativos em São Paulo e no Rio Grande do
Sul, apresentando aspectos que pretendem contribuir para de-
limitar o perfil das cidades que se comprometem com esse
mecanismo de participação.

O r ç a m e nto s pa rti c ipati vo s e e s tu do s

c o m pa ra d o s

Nos últimos anos, diferentes autores se propuseram a definir

as principais características dos orçamentos participativos. Es-
pecificamente, a expansão mundial da proposta, assim como
a sua aplicação por diferentes partidos políticos, ampliaram a
preocupação com a identificação de elementos básicos que
possibilitassem distinguir orçamentos participativos de outras
propostas diferentes. Uma definição bastante utilizada destaca

172
cinco aspectos centrais para que uma proposta possa ser iden-
tificada desse modo:
(1) Discussion of financial/budgetary processes (…); (2) The city
level has to be involved, or a (decentralized) district with an elected
body and some power over administration and resources(…); (3) It
has to be a repeated process over years. Consequently, if a partici-
patory process is already planned as a unique event, we would not
consider it as PB: one meeting, one referendum on financial issues
are not examples of participatory budgeting; (4) Some forms of pu-
blic deliberation must be included within the framework of specific
meetings/forums. This means that if citizens are invited to discuss
budgeting in local councils or in parliaments, we would not view it as
sufficient, because PB should include specific institutions and there-
fore a new public sphere. Thus, PB should be based on some kind of
deliberation. (…) (5) Some accountability on the results of the pro-
cess is required. (…) (Sintomer; Herzberg; Rocke; Alegretti, 2012).

De modo sintético, o orçamento participativo pode ser

considerado como uma proposta que pretende discutir a dis-
tribuição de recursos públicos, principalmente em nível muni-
cipal, a partir da criação de espaços sistemáticos nos quais os
cidadãos possam discutir as questões orçamentárias e fiscali-
zar a aplicação de recursos. Em outras palavras, os orçamen-
tos participativos têm três características básicas: a) os gover-
nos cedem poder à sociedade para deliberar sobre políticas
públicas; b) os espaços de participação política dos cidadãos
na gestão pública são ampliados; c) a deliberação sobre a apli-
cação de parte dos recursos públicos é vinculada ao debate
popular em reuniões públicas.
Como argumenta Leonardo Avritzer (2003), os orçamen-
tos participativos não podem ser avaliados apenas no que
tange ao seu impacto na administração pública, devendo ser
igualmente observada sua repercussão na renovação da teo-
ria democrática, considerando-se sua importância para a am-
pliação dos espaços de interferência dos cidadãos nas políticas
de Estado. É uma proposta que desenvolve mecanismos dire-
tos e representativos de participação política através dos quais

173
os cidadãos deliberam sobre parcelas do orçamento público,
estabelecendo prioridades para o investimento da arrecadação
municipal. Nas palavras do autor:
O op é uma forma de rebalancear a articulação entre a democracia
representativa e a democracia participativa baseada em quatro ele-
mentos: a primeira característica do op é a cessão da soberania por
aqueles que a detêm enquanto resultado de um processo representa-
tivo a nível local. A soberania é cedida a um conjunto de assembleias
regionais e temáticas que operam a partir de critérios de universali-
dade participativa. Todos os cidadãos são tornados, automaticamen-
te, membros das assembleias regionais e temáticas com igual poder
de deliberação; em segundo lugar, o op implica na reintrodução de
elementos de participação a nível local, tais como assembleias regio-
nais e de elementos de delegação, tais como os conselhos, a nível
municipal representando, portanto, uma combinação dos métodos
de tradição de democracia participativa; em terceiro lugar, o op ba-
seia-se no princípio de auto regulação soberana, isso é, a participação
envolve um conjunto de regras que são definidas pelos próprios par-
ticipantes, vinculando o op a uma tradição de reconstituição de uma
gramática social participativa na qual as regras da deliberação são
determinadas pelos próprios participantes (Santos e Avritzer, 2002);
em quarto lugar, o op se caracteriza por uma tentativa de reversão das
prioridades de distribuição de recursos públicos a nível local através
de uma fórmula técnica (que varia de cidade para cidade) de deter-
minação de prioridades orçamentárias que privilegia os setores mais
carentes da população. As principais experiências de op associam o
princípio da carência prévia no acesso a bens públicos a um maior
acesso a esses mesmos bens. (Avritzer, 2003, p.14-15).

Em geral, governos municipais que se propõem a exe-

cutar orçamentos participativos seguem, se não a todos, pelo
menos a maioria dos pré-requisitos identificados pela litera-
tura especializada. Não obstante, existem importantes dife-
renças na forma como esses orçamentos são levados adiante.
Esta variedade de formatos estimulou o desenvolvimen-
to de uma agenda internacional de pesquisas sobre o tema,
centrada inicialmente em estudos de caso. Sobre isso foram
desenvolvidas importantes pesquisas sobre a implantação
da proposta em cidades com diferentes características, assim
como analisados aspectos centrais do seu funcionamento.

174
Mais recentemente, essa modalidade de pesquisa foi ampliada
e começou a ganhar maior destaque a formulação de estudos
comparados, tanto entre experiências nacionais como inter-
nacionais.
No caso brasileiro, nos últimos anos diferentes pesquisa-
dores desenvolveram estudos comparados. Vitale (2004), por
exemplo, comparou de uma maneira bastante detalhada as carac-
terísticas de seis experiências de orçamento participativo no Brasil:
Porto Alegre, Belo Horizonte, Belém, Campina Grande, Media-
neira e Itapecerica da Serra. Best, Ribeiro e Vaz (2014) compa-
raram quatro cidades (Porto Alegre, Ipatinga, Belo Horizonte e
Recife) que utilizam novas tecnologias da informação e comu-
nicação como ferramentas em algumas das etapas de realização
do orçamento participativo. Sobre as distintas formas de
implementação desse mecanismo de participação na gestão
pública, Amaral, Souza e Bie (2013) estudaram sua estrutura
em duas cidades do Estado da Bahia. Finalmente, Rodrigues
e Gugliano (2015) pesquisaram a existência de características
semelhantes entre as cidades com orçamentos participativos
na região metropolitana de Porto Alegre – Rio Grande do Sul.
A análise comparada desses espaços participativos na ela-
boração orçamentária municipal é uma perspectiva de pesquisa
que, aos poucos, ganha importância entre os estudiosos da temá-
tica da participação cidadã. Uma de suas principais contribuições
é facilitar o estudo das múltiplas maneiras como se organiza a
participação nas discussões sobre o orçamento participativo, as-
sim como dos diferentes níveis de eficácia que essas variações
implicam.
A partir das experiências de orçamento participativo nos
estados de São Paulo e Rio Grande do Sul, queremos analisar
a existência de algumas características que favoreçam a im-
plantação dessa proposta. Com isso, pretendemos contribuir
tanto com o debate sobre as perspectivas de expansão desse
mecanismo de participação na gestão pública como com a
reflexão a respeito dos seus limites.

175
O r ç a m e nto s P a rtic i pativo s n o s e sta do s de São
P au lo e R i o G r a n d e d o S u l
Diversos autores demonstraram em seus estudos preocupação
em relação à problemática da expansão dos orçamentos par-
ticipativos e as condições de replicação da proposta. Uma das
condições para seu desenvolvimento, destacada por autores
como Ana Claudia Teixeira (2003) é o tamanho de sua popu-
lação. Por exemplo, Teixeira destaca que grande parte das expe-
riências de orçamento participativo ocorre em cidades pequenas,
com população entre 20 mil e 100 mil habitantes. Leonardo
Avritzer (2003), entre outros aspectos, destacou o papel do des-
enho institucional, da vontade política dos governantes, assim
como a capacidade de investimento estatal de recursos, como ele-
mentos centrais. Ao analisar o caso de dois importantes estados
brasileiros podemos observar algumas modificações em relação
ao perfil de cidades que estes pesquisadores apontaram como
predominantes na implementação de orçamentos participativos.
São Paulo e Rio Grande do Sul, em termos políticos, são os
dois principais estados da federação brasileira. Boa parte dos mais
destacados dirigentes brasileiros iniciaram suas carreiras políticas
nesses estados e, grande parte da estrutura dos principais movi-
mentos sociais do país possuem sede nessas regiões. Igualmente,
são os estados com maior número de cidades que implantaram
orçamentos participativos na última década.
O Estado de São Paulo é o mais populoso do Brasil, com
mais de 40 milhões de habitantes. Além disso, é o polo econô-
mico mais importante do país, concentrando grande parte da
produção industrial nacional, da produção agrícola e das ex-
portações.

176
 Quadro 1. Dados Gerais - Estado de São Paulo
Capital São Paulo
População (2015) 44,396,484
Número de Municípios 645
Área 2015 (km²) 248,221.996
Densidade demográfica 2010 (hab/km²) 166.23
pib per capita 2013 (Reais) 39,122.26
idh-m (2013) 0.742
Índice de gini (2013) 0.474
Fonte: ibge (http://www.ibge.gov.br/estadosat/perfil.php?sigla=rs)

O Rio Grande do Sul é o quinto estado mais populoso

do Brasil, concentrando grande parte de sua atividade econô-
mica na agricultura, que lidera as exportações da região, e na
indústria. Cabe salientar que o estado se tornou especialmente
conhecido, nos últimos anos, por ter sido a base de criação do
Fórum Social Mundial.

Quadro 2. Dados Gerais - Estado do Rio Grande do Sul

Capital Porto Alegre
Populación (2015) 11,247,972
Área 2015 (km²) 281,737.947
Número de Municípios 497
Densidade demográfica 2010 (hab/km²) 37.96
pib per capita (Reais)(1)
29,657.28
idh (2013) 0.746
Índice de gini (2013) 0.465
Fonte: ibge (http://www.ibge.gov.br/estadosat/perfil.php?sigla=rs)

Para desenvolver uma análise tratando das informações

desses estados utilizamos diversos estudos nacionais sobre
orçamentos participativos (Ribeiro; Grazia, 2003; Avritzer,
2003; Baiochi, 2005; Avritzer; Wampler, 2006; RedeOP, 2012),

177
assim como estudos a nível regional e local sobre as experiên-
cias em questão (Balcão; Maranhão, 2005; Pólis, 2006, 2009;
Gugliano; Rodrigues; Bittar, 2013; Gugliano, 2015), como
uma forma de estruturar a trajetória de evolução da proposta
nos casos de São Paulo e Rio Grande do Sul, entre os anos
de 1989-2012. No caso, o ano de 1989 marca a inauguração
dos orçamentos participativos no Brasil, em Porto Alegre; e
o ano de 2012 representa o ano de término do mandato dos
prefeitos da última legislatura nas cidades brasileiras.

Gráfico 1. Número de orçamentos participativos

em São Paulo e no Rio Grande do Sul

Fonte: Ribeiro; Grazia (2003); Balcão; Maranhão (2005); Avritzer (2006); Pólis
(2006; 2009); RedeOP, 2012; Gugliano; Rodrigues; Bittar (2013); Wampler (S/D),
Wampler; Avritzer (2006).

Até o momento não existem muitos estudos regionais es-

pecíficos sobre as experiências de orçamento participativo nos
estados de São Paulo e do Rio Grande do Sul. Pelo contrário,
a maioria dos trabalhos publicados no Brasil sobre orçamentos
participativos analisam estudos de caso a nível local, não am-
pliando as pesquisas para o universo regional. Contudo, a res-
peito do estado de São Paulo destacamos algumas publicações,
como, por exemplo, a pesquisa sobre orçamentos participativos
realizada pelo Instituto Pólis em 2002 (Carvalho; Teixeira;
Antonini, 2002), que buscou desenvolver uma cartografia de
vinte e três casos no estado, experiências analisadas principal-
mente a partir dos seguintes temas: o número de habitantes;

178
partido político hegemônico na Câmara Municipal; ano de
implementação e o número de anos de funcionamento da
proposta. Acerca da experiência do Rio Grande do Sul, a
quantidade de investigações sobre o tema se limitou a estudos
sobre a experiência municipal brasileira de maior êxito: o caso
do orçamento participativo de Porto Alegre. Além dos estu-
dos sobre a capital do estado, alguns autores levaram a diante
análises sobre o desenvolvimento do orçamento participativo
em cidades do interior do estado e da região metropolitana
de Porto Alegre (Pase, 2001; Silva, 2001; Beras, 2003; Rachid,
2005; Santos, 2012; Rodrigues; Gugliano, 2014; 2015).
Para desenvolver nossa análise realizamos uma pesqui-
sa executada em todas as cidades do Rio Grande do Sul a
partir da qual foram encontradas, entre 2009 e 2012, trinta e
nove (39) experiências de orçamentos participativos, um total
de aproximadamente 8% das cidades do estado. Na maioria
dos casos se tratam de cidades localizadas na região norte do
Estado, uma área com importante concentração de riqueza
econômica.

Quadro 3. Cidades com orçamentos participativos

no Rio Grande do Sul (2009 - 2012)
Cidades Cidades Cidades
Alecrim Erechim Pejuçara
Bagé Erval Seco Porto Alegre
Barão Esteio Santa Rosa
Barra do Quaraí Flores da Cunha Santiago
Bento Gonçalves Garibaldi Santo Antônio do Pádua
Cachoeirinha Gravataí São Leopoldo
Campo Bom Ijuí São Lourenço do Sul
Canoas Novo Hamburgo Sapucaia do Sul
Capão da Canoa Novo Tiradentes Serafina Corrêa
Casca Paim Filho Soledade
Caxias do Sul Palmeira das Missões Vacaria
Charqueadas Paraí Venâncio Aires
Cruz Alta Passo Fundo Viamão
Fonte: elaboração dos autores a partir do banco de dados da pesquisa “Orçamen-
tos Participativos nas Cidades Gaúchas (2009-2012)”

179
 A respeito das cidades do estado de São Paulo, as infor-
mações mais recentes sobre o funcionamento de orçamentos
participativos encontram-se na pesquisa da Rede Brasileira de
Orçamentos Participativos (2012). A pesquisa mencionada, que se
propôs a realizar um estudo quantitativo e qualitativo sobre as
cidades brasileiras com orçamentos participativos, encontrou
quarenta e duas (42) experiências de orçamento participativo
no estado de São Paulo entre 2009 e 2012.
Quadro 4. Cidades com orçamento
participativo em São Paulo (2009 - 2012)
Cidades Cidades Cidades
Américo Brasiliense Embu das Artes Motuca
Amparo Embu Guaçu Osasco
Andradina Francisco Morato Osvaldo Cruz
Araçatuba Garça Piracicaba
Araras Guarujá Registro
Artur Nogueira Guarulhos Ribeirão Preto
Atibaia Hortolândia Rio Claro
Bauru Itapira São Bernardo do Campo
Botucatu Ituverava São Carlos
Caieiras Jacaraeí São José do Rio Preto
Campinas Joanópolis São Vicente
Carapicuíba Mauá Suzano
Cubatão Mogi-Guacú Taboão da Serra
Diadema Monte Alto Vazea Paulista
Fonte: Banco de Dados da Rede Brasileira de op (2012).

Em busca das principais características das cidades que

desenvolveram orçamentos participativos, uma primeira ques-
tão colocada para análise foi a influência do tamanho da cida-
de - medido em termos de população - no desenvolvimento
do orçamento participativo em São Paulo e Rio Grande do
Sul. Como forma de facilitar a visualização dos dados decidi-
mos desenvolver a análise a partir da divisão das cidades (com
e sem orçamento participativo) de acordo com os critérios
populacionais utilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (ibge).

180
 Tabela 1. Cidades com e sem orçamento participativo em
São Paulo e Rio Grande do Sul (2009 - 2012) – população
Rio Grande do Sul São Paulo
População Pro-
Cidades Cidades Proporção Cidades Cidades
porção
sem OP com OP (%) sem OP com OP
(%)
Até 5.000 hab 227 5 2.2 157 1 0.63
5.001 - 10.000 hab 104 5 4.8 122 - -
10.000 - 20.000
65 1 1.5 122 1 0.82
hab
20.001 - 50.000
58 8 13.8 120 6 5
hab
50.001 - 100.000
24 8 33.2 49 6 12.2
hab
100.001 - 500.000
17 11 64.7 66 23 35
hab
Mais de 500.000
1 1 100 9 5 55.5
hab
Total de Cidades 496 39 8% 645 42 6.5%
Fonte: Atlas Brasil (2013), Rede Brasileira de op (2012); Gugliano, Rodrigues e
Bittar (2013).

Levando em consideração essas informações, podemos

dizer que a maior parte das cidades que levaram adiante a
proposta formam parte de um espectro de população supe-
rior a 20 mil habitantes. Entretanto, observamos também que
51,3% das experiências de orçamento participativo no Rio
Grande do Sul se concentram em cidades com mais de 50 mil
habitantes, ou seja, um grupo de população que compreende
cerca de 8% de todas as cidades do estado. Algo semelhante
ocorre em São Paulo, onde 80,9% das experiências participa-
tivas se encontram em cidades com mais de 50 mil habitantes,
19,2% dos municípios do estado. Pode-se dizer, portanto, que
em ambos os estados as experiências de orçamento participa-
tivo se concentram nas cidades consideradas médias e grandes
em termos de população.
Outro aspecto que nos interessou analisar foi a capacidade
econômica das cidades que executaram orçamentos participativos.

181
Para isso, decidimos destacar os dados sobre o pib per capita
que, se por um lado não representa um indicador consistente
de desenvolvimento humano, por outro lado oferece infor-
mação útil sobre a riqueza econômica em nível local. Para isso
utilizamos como valores de referência aqueles divulgados para
o ano de 2009, obtidos através dos institutos de investigação
de cada estado: a Fundação de Economia e Estatística –fee
(no caso do Rio Grande do Sul) e a infraestrutura do Sistema
Estadual de Análise de Dados– seade (para os dados de São
Paulo). De acordo com o ibge, o pibpc do Brasil para o ano
de 2009 foi de R$ 17.196,00; o estado do Rio Grande do Sul
possuía um pibpc de R$ 19.050,35 e o estado de São Paulo de
R$ 18.286,96.

Tabela 2. PIB per capita em São Paulo e Rio Grande do Sul

–cidades que adotaram orçamentos participativos
Classes de tamanho pibper capita (R$) pib per capita (R$)
Até 5.000 19,948.84 14,649.33
De 5.001 até 10.000 15,670.98 -
De 10.001 até 20.000 24,020.55 11,989.88
De 20.001 até 50.000 16,464.53 13,600.61
De 50.001 até 100.000 21,961.67 18,034.61
De 100.001 até 500.000 21,967.09 18,776.09
Mais de 500.000 26,252.73 29,731.98
Total dos Municípios 20,855.20 13,392.12
Fonte: fee (2009) e Seade (2009)

Como podemos observar na Tabela 2 a concentração do

pib per capita no estado de São Paulo é maior que no Rio Gran-
de do Sul. Em ambos os estados, no entanto, no grupo popu-
lacional em que se concentram os orçamentos participativos
–cidades com mais de 50 mil habitantes– o pibper capita das
cidades que executam orçamentos participativos pode ser
considerado alto. Este é um indicador significativo porque
afeta diretamente os recursos que cada cidade pode investir
em seu planejamento orçamentário.

182
 Para analisar a problemática do desenvolvimento social
nas cidades brasileiras que implantaram orçamentos participa-
tivos utilizamos o Índice de Desenvolvimento Humano Mu-
nicipal (idh-m) aplicado pelo ibge. O idh-m segue as mesmas
três dimensões do idh aplicado pelo Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (pnud) - longevidade, edu-
cação e renda - sendo adaptado pelo ibge para seguir os indi-
cadores socioeconômicos em nível local.
Tabela 3. Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
para Rio Grande do Sul e São Paulo - cidades que
adotaram orçamentos participativos
Classes de tamanho Rio Grande do Sul São Paulo
Até 5.000 0, 710 0, 751
De 5.001 até 10.000 0, 733 não possui
De 10.001 até 20.000 0, 760 0, 785
De 20.001 até 50.000 0, 744 0, 777
De 50.001 até 100.000 0, 751 0.772
De 100.001 até 500.000 0, 747 0, 764
Mais de 500.000 0, 805 0, 772
Total de Municípios (média) 0, 742 0, 768
Fonte: Atlas Brasil (2013).

Analisando as cidades com orçamento participativo no

Rio Grande do Sul e São Paulo observamos que todos os gru-
pos de população o idh-m pode ser considerado alto. Especi-
ficamente, nas cidades com maior população que possuemessas
experiências participativas o indicador de desenvolvimento hu-
mano é superior à média de todas as cidades do estado. A imple-
mentação de orçamentos participativos em cidades com idh-m
alto foi observada também por outros autores. Brian Wampler
(2008), por exemplo, frisou que esta relação expressava uma
aplicação da proposta em cidades nas quais predominavam os
setores médios da população e possuíam organizações sociais
consolidadas.
Outro índice que pode ser utilizado para analisar as carac-
terísticas socioeconômicas das cidades é o Índice de Gini, que
183
tem por objetivo medir a desigualdade social em um espaço
dado a partir da concentração de renda (a diferença entre a
renda dos mais pobres e a renda dos mais ricos). Do cálculo
se obtém um número entre zero e um onde “zero” representa
uma igualdade plena, ou seja, a renda de todas as pessoas é
a mesma, correspondendo “um” ao extremo oposto, a total
concentração da riqueza. Na tabela a seguir apresentamos in-
formações sobre as cidades que desenvolveram orçamentos
participativos e, para contrastar, aquelas que não aplicaram a
proposta.

Tabela 4. Índice de Gini nas cidades com e sem orçamento

participativo no Rio Grande do Sul e em São Paulo
Rio Grande do Sul São Paulo
Classes de tamanho Média
Média Gini Média Gini Média Gini
Gini com
do RS com OP de SP
OP
Até 5.000 0.46 0.46 0.42 0.45
De 5.001 até 10.000 0.47 0.46 0.43 -
De 10.001 até 20.000 0.47 0.36 0.45 0.43
De 20.001 até 50.000 0.47 0.49 0.45 0.46
De 50.001 até 100.000 0.49 0.49 0.49 0.49
De 100.001 até 500.000 0.5 0.49 0.48 0.47
Mais de 500.000 0.6 0.6 0.54 0.54
Fonte: Atlas Brasil (2013).

Em 2010, o ano de referência para esta análise, obser-

vou-se que Índice de Gini do Brasil era de 0,60, enquanto o
Rio Grande do Sul foi de 0,54 e 0,56 em São Paulo. Em São
Paulo, os coeficientes de Gini médios para as cidades com
orçamento participativo são maiores que aqueles sem este
mecanismo, exceto para a categoria entre 100 e 500 mil ha-
bitantes. Em geral, se observa que nos sete grupos de po-
pulação a maioria das cidades que adotaram os mecanismos
de participação como o orçamento participativo tem um ín-
dice de Gini mais baixo, portanto são menos desiguais. Esta
afirmação corrobora com os estudos de Adalmir Marquetti
(2007; 2008) que ressaltam o papel dos orçamentos participa-
tivos em termos de redistribuição dos recursos.

184
 Por fim, um aspecto que gostaríamos de analisaré a re-
lação entre orçamentos participativos e os partidos políticos,
ou seja, a influência de determinados partidos sobre a reali-
zação ou não de orçamentos participativos (Ribeiro; Grazia,
2003; Rennó, 2012; Wampler, 2008). Embora na maioria dos
casos os orçamentos participativos sejam implementados em
cidades em que o Partidos dos Trabalhadores (pt) dirige o
governo municipal, é notável a pluralidade de organizações
partidárias que, no Rio Grande do Sul e São Paulo, organiza-
ram a proposta em suas cidades.
Gráfico 2. Distribuição do orçamento participativo
por partido político do prefeito

Fonte: Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo e Rio Grande do Sul (2008).

De acordo com os dados de nosso estudo, no estado de

São Paulo há uma maior diversidade de partidos que executa-
ram experiências de orçamentos participativos (dez partidos
distintos); no Rio Grande do Sul somente cinco partidos en-
frentaram o desafio de implementar a proposta (pdt, pmdb, pp,
psb, pt). Em sua origem, o orçamento participativo foi orga-
nizado a partir de partidos políticos de esquerda, entretanto
rapidamente a proposta tem sido implementada por um es-
pectro político mais amplo e inclusive partidos considerados
de direita passaram a organizar a proposta nas cidades onde
dirigiam o poder executivo municipal. Mesmo assim, em am-
bos os estados analisados se destaca o papel do pt: o partido
representa mais de 50% das experiências em São Paulo e Rio
Grande do Sul.

185
Considerações fi na i s

Os orçamentos participativos estão sendo organizados há

mais de 35 anos no Brasil e, também, na América Latina. Essa
trajetória, de muitas maneiras, demonstra que a proposta não é
transitória e está fortemente enraizada em boa parte das cidades
mais importantes da região. Isso porque a mesma se constitui não
só como uma forma de empoderar a população, mas também
porque ela fortalece mecanismos de transparência administra-
tiva e racionaliza os investimentos públicos.
Nossa pesquisa sobre São Paulo e Rio Grande do Sul forta-
lece o argumento de que as experiências de orçamentos partici-
pativos se consolidaram no Brasil. É verdade que estamos longe
de uma situação ideal, considerando que ainda são poucas as ci-
dades que estão levando adiante a proposta. Se considerarmos,
contudo, que hoje não existe nenhum tipo de pressão jurídica
para implementar a proposta –no Brasil, não há determinaçãole-
gal que obrigue a criação desses mecanismos departicipação– os
números apresentados são extremamente importantes. Refle-
tem a vontade dos governantes implantarem a proposta, assim
como dos cidadãos participarem das assembleias de discussão
do orçamento a ser aplicado na cidade.
É evidente que os orçamentos participativos não apresentam
soluções ideais para a totalidade dos problemas da administração
pública, no entanto, depois dessa trajetória de mais de três déca-
das restam poucas dúvidas sobre seu potencial democratizador,
especialmente no que se refere à gestão local.
Mas a questão central deste trabalho não é esta. Não ques-
tionamos o fato de que tais mecanismos sejam uma iniciativa
positiva, especialmente em termos de fortalecimento das re-
lações Estado e sociedade. Nossa dúvida principal era até que
ponto a proposta pode ser considerada uma política universal,
isto é, uma proposta a ser implementada em qualquer cidade
sob as mais diversas condições.
Essa não é uma questão que possa ser respondida de ma-
neira definitiva. Os dados que temos até o momento apontam
186
que não são todas as cidades que apresentam condições de
levar adiante a proposta. Ao contrário, o que identificamos é
que cidades com um padrão de desenvolvimento bastante es-
pecífico predominam na sua execução.
São, em primeiro lugar, cidades com tamanho grande, ou
seja, com um número de habitantes que é superior à maioria
dos municípios do país. O tamanho da cidade é importante
por diversos aspectos. Primeiramente, porque cidades grandes
tendem a possuir movimento sociais mais organizados, algo
que representa a existência de coletivos dispostos a lutar pela
liberação de recursos públicos dentro das prefeituras. Ade-
mais, cidades grandes arrecadam mais e têm maior capacidade
de investir em políticas públicas definidas pela população. São,
igualmente, cidades com destacado potencial econômico, algo
que se depreende da existência de um pib per capta substancial
na maioria das cidades comprometidas com a proposta nos
estados de São Paulo e Rio Grande do Sul.
Outro aspecto que deve ser destacado é que os dados con-
firmam que, na maior parte dos casos, cidades com orçamentos
participativos têm melhores indicadores sociais do que cidades
que não levam adiante essa proposta. Sobre esse aspecto, é
necessário fazer mais pesquisas, verificando, por exemplo, se
há mudanças nos indicadores sociais à medida em que a expe-
riência de participação popular se estende no tempo. Parece
algo bastante factível, a priori, que existe uma relação entre
a existência de bons indicadores sociais e a participação da
população na definição dos gastos públicos.
Por fim, a pesquisa demonstra que há um crescimento do
número de partidos políticos comprometidos com orçamen-
tos participativos. O pt continua sendo o partido que mais
investe na proposta, mas é necessário atentar para o fato de que
muitas vezes a porcentagem de prefeituras governadas por este
partido e que possuem o mecanismo de participação é baixo.
No Rio Grande do Sul, por exemplo, das 61 cidades com Pre-
feitos eleitos pelo pt, em 2008, pouco mais de 1/3 realizaram

187
orçamentos participativos. Ou seja, o compromisso desse par-
tido com a proposta não é tão grande como a literatura espe-
cializada muitas vezes coloca.
Ainda no que se refere a essa questão, a ampliação do
número de partidos comprometidos com a proposta sugere
que, no final das contas, o partido político não parece ser um
aspecto determinante no momento de analisar os requisitos
para a existência de um orçamento participativo. Algo a ser ce-
lebrado, considerando que os orçamentos participativos cada
vez mais são vistos como alternativas de políticas públicas, não
apenas como estratégia de algum partido específico.
Para finalizar, destacamos que nossa pesquisa tentou avançar
em alguns elementos sobre o perfil das cidades que estão asso-
ciadas à proposta de participação dos cidadãos no debate e
na definição de investimentos públicos em nível municipal.
Esses dados, no futuro, devem ser cruzados com informações
de outras regiões do Brasil, assim como de outros países. Desta
maneira, será possível avançar em uma proposta que, nos últi-
mos anos, acumula diversos prêmios internacionais relacionados
com a boa gestão do Estado.
Os orçamentos participativos, de certa forma, estão aju-
dando a mudar as características da participação política na
América Latina, abrindo as portas para o surgimento de novas
ideias que possam contribuir para uma maior inclusão dos
cidadãos na gestão pública.

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191
As bases da satisfação com a
democracia no Brasil: quando as
ações do governo importam
Rosana Soares Campos
Rachel Loureiro Andreta

I n tro d u ç ã o
Apesar de ser um tema recorrente na Ciência Política, a demo-
cracia ainda apresenta muitos desafios a serem interpretados. A
clássica discussão entre democracia e desenvolvimento econô-
mico e social, por exemplo, tem nos imposto uma constante
reflexão. O processo de redemocratização no Brasil embora
tenha apregoado a esperança de melhores condições de vida
para a população, trouxe em seu bojo uma concepção bem di-
ferente do regime. A democracia foi estabelecida sob aspectos
estritamente procedimentais.
Nesse sentido, conforme Anete Ivo (2006), a implemen-
tação desse tipo de democracia representou uma vivência
controvertida entre o regime reafirmando-se enquanto valor
moral e práticas política e econômica de ‘negação’ dos direitos
sociais da população brasileira.
O Brasil ainda enfrenta esse desafio, nesta segunda déca-
da do século xxi. Estudo realizado pelo Economist Intelligence
Unit Democracy Index (2011)1 classificou a democracia brasilei-
ra como imperfeita, a partir de critérios políticos, econômicos e
sociais. E no ranking da desigualdade na América Latina, o Brasil
(0.56) só perde para a Guatemala, Honduras e Colômbia.
1
Os países são analisados através de cinco critérios: processo eleitoral e
pluralismo, funcionamento do governo, participação política, cultura po-
lítica e liberdades civis.

193
 Recentes pesquisas têm verificado (Paiva et al.. 2004; Smith,
2005, Moises, 2010; Baquero, 2006, 2007, 2008) uma forte relação
entre a consolidação da democracia, a queda das desigualda-
des, o aumento dos investimentos públicos e o crescimento
econômico dos países. Um alerta aos governos democráticos
sobre a necessidade de se investir em justiças social e econô-
mica para fortalecer o regime, já que o apoio e, principalmente,
a satisfação dos cidadãos com a democracia estão associados
ao grau de satisfação com os resultados econômicos e sociais
(Smith, 2005).
Os dados do Latinobarômetro (1996-2000-2002-2006-2008)
ratificam as constatações de Smith, evidenciando que o apoio
e satisfação com o regime nos países da América Latina de-
ve-se muito a condições socioeconômicas dos entrevistados.
Em suas pesquisas, Marta Lagos (2003, 2001) observou que
a satisfação com a democracia é particularmente sensível às
oscilações nas condições econômicas. E o problema, para a
autora, não é meramente aliviar a pobreza ou diminuir o gap
entre ricos e pobres, é também possibilitar que todos os cida-
dãos se tornem membros por completo da sociedade.
Essa incongruência entre avanços formais da democracia,
estagnação social e percepções negativas dos cidadãos em re-
lação ao regime e suas instituições produzem o que Baquero2
(2007, 2008) chama de democracia inercial, ou seja, magnitu-
de de desigualdade social e econômica elevada comprome-
tendo a solidez democrática, mantendo-a numa condição de
permanente instabilidade, ou de baixa qualidade, na medida
em que sociedades altamente desiguais promovem elevados
índices de corrupção e baixos índices de confiança social.
Conforme Baquero, um dos pontos centrais que afetam
as percepções dos cidadãos em relação à democracia e suas
instituições é a situação econômica. Em pesquisa comparada

2
Marcelo Baquero, “Quando a Instabilidade se Torna Estável: Poliarquia, Des-
igualdade Social e Cultura Política na América Latina”. Revista Debates, p. 52.

194
realizada pelo Núcleo de Pesquisas sobre América Latina/
Nupesal-ufrgs, em Porto Alegre, Montevideo e Santiago, em
2005, foi constatado que cerca de 50% dos entrevistados en-
frentavam dificuldades para conseguir o mínimo necessário
para garantir uma qualidade de vida decente; e tal situação
incidiu na desconfiança que sentiam em relação às instituições
políticas, aos representantes políticos e também na satisfação
com o regime democrático.
O Brasil, assim com a maioria dos países da América Lati-
na, vem de um legado de extrema desigualdade, baixo índice de
desenvolvimento humano, intensa e extensa pobreza. Fator
que afeta, com certeza, o processo democrático, porque como
aponta Godofredo Vidal,3 “Apesar das melhorias no desen-
volvimento humano relativo, na América Latina os conflitos
distributivos parecem constituir um dos principais focos da
política democrática”.
Em concordância com o pensamento de Godofredo Vidal
(2011), entende-se que a falta de redistribuição de riqueza é o
grande e urgente problema social no Brasil e na América La-
tina, de um modo geral. Há ainda um imenso e profundo gap
que dificulta o acesso de uma grande maioria da população a
condições dignas de vida.
É verdade que a democracia sobrevive em meio às des-
igualdades sociais e econômicas. O Brasil e a Índia são exem-
plos. É verdade também que, como afirmaram Philipe Schimi-
tter e Terry Karl (1991), há uma tentação em creditar muitas
expectativas sobre este conceito e imaginar que ao atingir a
democracia, uma sociedade terá resolvido todos os seus pro-
blemas sociais, econômicos, políticos e culturais. Conforme
os autores, democracias não são necessariamente mais efi-
cientes economicamente do que outras formas de governo.

3
Godofredo Vidal de la Rosa. The (Very) Unequal Latin American Democra-
cies. Gordian Knots And Democratics Politics, p. 6.

195
 Larry Diamond,4 ao estudar os paradoxos da democracia,
também apontou essa sobrevivência entre política e más con-
dições sociais e, inclusive, questionou a validade da avaliação
do regime democrático pelo povo, justificando que a popu-
lação demanda por respostas rápidas enquanto a legitimidade
do regime é um processo lento. “Democracia não pode ser
avaliada pelas pessoas, a menos que ela se ocupe efetivamente
com os problemas sociais e econômicos e alcance um mínimo
de ordem e justiça”.
Mas é verdade também que a democracia não se fortalece,
não se consolida, não se torna uma forma de governo hege-
monicamente aceita, compreendida e defendida na presença
de extrema desigualdade. A qualidade da democracia, confor-
me Dietrich Rueschemeyer5 (2004), ainda que seja sustentada
pela igualdade política, está entrelaçada também às desigualda-
des econômicas e sociais. E, portanto, conforme o autor, “se
os efeitos das desigualdades econômicas e sociais não forem
substancialmente contidos, a igualdade política será extrema-
mente limitada”.
Nesta direção, a pretensão deste trabalho é verificar a as-
sociação entre aspectos socioeconômicos e satisfação com a
democracia no Brasil sob o pressuposto de que o perfil polí-
tico-econômico dos governos e suas ações contribuem nessa
associação. Esta relação será testada no cenário brasileiro nos
anos de 2002 e 2010.
Os dados utilizados foram do Estudo Eleitoral Brasilei-
ro (eseb). O eseb é o primeiro survey longitudinal realizado
6

no Brasil que permite o acompanhamento das percepções

dos brasileiros a respeito de temas políticos, e o cruzamento
4
Larry Diamond. . “Three paradoxes of democracy”. Journal of democracy y, p. 49.
5
dietrich rueschemeyer. “addressing inequality”. journal of democracy, p. 76.
6
O eseb é uma pesquisa pós-eleitoral de natureza acadêmica associada ao
Projeto Comparative Study of Electoral Systems, da University of Michi-
gan, em parceria com o Centro de Estudos de Opinião Pública (Cesop/
Unicamp), coordenado por Rachel Meneguello.

196
com variáveis socioeconômicas, possibilitando, dessa forma,
não se cometer o erro de falácia ecológica. O método utiliza-
do foi o estatístico, a partir da análise descritiva do Brasil, de
um modo geral, e das regiões mais especificamente, concer-
nente a aspectos sociais e econômicos, e o teste de hipótese
de independência do Qui-quadrado para confirmar ou refutar
associação entre as variáveis.
O recorte temporal escolhido, 2002 e 2010, justifica-se
pela pretensão de se comparar atitudes com relação à demo-
cracia sob duas perspectivas políticas. No survey de 2002, o fun-
cionamento da democracia foi avaliado pelos brasileiros sob
o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que
adotou uma política-econômica liberal em seu governo. Salum
Jr (2003) descreve as características desse comportamento, que
refletiu diretamente na vida da população brasileira, ocasio-
nando aumento dos níveis de desemprego e pobreza.
seguindo um sistema multifacetado de idéias, cujo deno-
minador comum era um liberalismo econômico moderado.
As características centrais desse ideário podem ser assim resu-
midas: o Estado deveria transferir quase todas as suas funções
empresariais para a iniciativa privada; teria que expandir suas
funções reguladoras e suas políticas sociais; as finanças pú-
blicas deveriam ser equilibradas e os incentivos diretos às
companhias privadas seriam modestos; haveria também res-
trição aos privilégios existentes entre os servidores públicos;
e o país deveria intensificar sua articulação com a economia
mundial. (…) Além de promover esse conjunto de reformas
constitucionais, o governo Fernando Henrique Cardoso não
só estimulou o Congresso a aprovar a lei complementar que
regulava as concessões de serviços públicos à iniciativa priva-
da, autorizada pela Constituição (eletricidade, estradas, ferro-
vias etc.), mas também conseguiu a aprovação de uma lei de
proteção aos direitos de propriedade industrial e intelectual,
tal como recomendado pela omc e, ainda, efetuou um enorme

197
programa de privatizações e venda de concessões, preservan-
do o programa de abertura comercial já implementado. (Sa-
llum Jr, 2003: 44-45).
Em 2010, os brasileiros avaliaram a democracia sob o go-
verno Lula (2003-2010). Embora não tenha alterado em sua
essência o modelo de desenvolvimento, com arranjos econômi-
cos em perspectiva liberal, a implementação de políticas sociais
possibilitaram melhorias de vida, principalmente para os bra-
sileiros da base da pirâmide social, com o aumento de opor-
tunidades e de renda.
Eduardo Fagnani (2011) apresenta esse cenário sócio-eco-
nômico no país.
Entre 1990 e 2005, o pib cresceu a taxas médias anuais próxi-
mas de 2,5%. No triênio 2006-2008, esse patamar saltou para cer-
ca de 5%; retrocedeu (-0,2%) em 2009 (crise global); e avançou
para 7% em 2010. As contas públicas melhoraram, a arrecadação
cresceu e a relação de dívida líquida no setor público/pib decli-
nou de 60% (2002) para 40% (2010). Esse desempenho abriu
maior espaço para a ampliação do gasto social. Também foi be-
néfico para o mundo do trabalho. Entre 2003 e 2010, a taxa de
desemprego caiu pela metade (de 12,4% para 5,7%); o rendi-
mento médio mensal dos trabalhadores subiu 18%; e mais de
15 milhões de empregos formais foram criados, a renda do-
miciliar per capita cresceu 23,5% em termos reais. (Fagnani,
2011. p. 18).
Conforme o autor, caminhou-se no sentido de construir
uma nova estratégia de proteção social baseada no desenvol-
vimento econômico com estabilidade, distribuição da renda e
convergência entre ações universais e focalizadas.
O viés econômico-social do trabalho é um recorte de uma
questão mais ampla sobre apoio e satisfação com a democracia,
que passa pela concepção de que:
...apoio à democracia é também uma questão de sistemas de infor-
mação, cognição e de crença. A forma como as pessoas pensam sobre a

198
 democracia se baseia em competências e recursos cognitivos e infor-
mativos. O conceito de democracia varia de acordo com os sistemas
de crenças da sociedade, e sistemas de crença de massa dependem
de características individuais como educação, background informativo,
habilidade cognitiva, grau de sofisticação política, e assim por diante
(Moreno, 2001, p. 27).

Os dados agrupados mostram um comportamento ho-

mogêneo em um país com muitas diferenças econômicas e
sociais. Por isso, a pretensão é analisar a associação a partir
das especificidades das cinco regiões do país. O artigo está di-
vidido em duas seções. Inicialmente apresenta-se um resgate
teórico sobre o tema democracia e desigualdades. Após esta
discussão, analisa-se o tema a partir de dados empíricos sob a
perspectiva do cidadão brasileiro, por região.

A r e la ç ã o e n tre c o n di ç õ e s e c o n ô m ic a s e so c ia is
e s ati s fa ç ã o c o m a d e m o c rac i a – o qu e diz e m a s
te o r i a s

A literatura sobre democracia já evidenciou que o desenvol-

vimento socioeconômico de um país por si não sustenta o
regime. Mas também reconhece, para além das eleições livres e
justas, a importância do acesso aos direitos sociais e econômi-
cos para o equilíbrio do regime democrático (Fukyiama e Birs-
dal, 2011; Balbechevsky e Holzhacker, 2011; Morlino, 2002).
As teorias de cultura política e do institucionalismo par-
tem de concepções diferentes para explicar o apoio e a satis-
fação com o regime democrático, mas utilizam pelo menos
um argumento em comum para suas explicações: as variáveis
socioeconômicas. São interpretadas pelos culturalistas como
indicadores de bem-estar, de satisfação com a vida (Inglehart,
2008) e pelos institucionalistas como resultados que os agen-
tes políticos esperam acontecer sob cada regime político alter-
nativo (Boix, 2001).

199
 Ainda na década de 1950, Lipset (1959) testou a correlação
entre desenvolvimento econômico e social e democracia, me-
dida através de indicadores de saúde, educação, urbanização e
industrialização, e verificou maior desenvolvimento em demo-
cracias estáveis do que em democracias instáveis e ditaduras.
Mesmo o clássico Civic Culture, de Almond e Verba (1963),
que embora não tendo enfatizado a variável socioeconômica,
argumenta que mesmo não sendo suficiente, o desenvolvi-
mento é uma condição necessária ao regime. E, mais tarde,
em Political Culture and Political Development, Pye e Verba (1965)
defenderam que a capacidade do governo de distribuir bens
e serviços afetaria o sentimento de identificação dos cidadãos
com relação ao regime político.
Nos anos 1970, enfocando a democracia como uma va-
riável dependente, Rubinson e Quilan (1997) demonstraram
que uma estrutura de classe mais igualitária e uma estrutura
mais equilibrada de poder entre os grupos governamentais
aumentam o grau de democratização.
Desde a década de 1980 (Welzel e Inglehart, 1981), (Wel-
zel e Inglehart, 2003), (Welzel e Inglehart, 2008), Welzel e In-
glehart vêm aperfeiçoando seus estudos sobre a correlação en-
tre comportamentos e atitudes das pessoas e democracia para
explicar o que eles chamaram de democracia efetiva. Através
de uma série de correlações, os autores observaram que a de-
mocracia efetiva está intimamente conectada com o nível de
desenvolvimento da sociedade e que há maior probabilidade
de sua emergência em estados com uma relativa infraestrutura
societal desenvolvida.
Os autores identificaram uma sequência de empoderamen-
to humano que consiste em três elementos: 1) fontes de ação
– inclui recursos materiais e cognitivos/ permite às pessoas a
governarem suas próprias vidas, empoderamento econômico;
2) valores de auto-expressão –orientações participativas na so-
ciedade e na política, apoio à igualdade de gênero, tolerância

200
aos estrangeiros, homossexuais e outros grupos e alto nível
de confiança interpessoal / motiva as pessoas a governarem
suas próprias vidas, empoderamento cultural; 3) instituições
democráticas– fornece direitos políticos e civis que permitem
às pessoas definir sua vida pública bem como sua vida privada/
intitula as pessoas a governar suas próprias vidas, empodera-
mento do regime.
O empoderamento humano é, para os autores, o produ-
to de pessoas capazes, motivadas e intituladas a governar suas
próprias vidas. E está baseado em dois sistemas de conexões
causais: desenvolvimento econômico, que aumenta os recur-
sos das pessoas comuns, levando à emergência de valores de
auto-expressão; e instituições democráticas efetivas, que emer-
gem em sociedades que enfatizam os valores de auto-expressão.
As pesquisas de Przeworski et al (1996) também camin-
ham nesta direção. Estudo realizado em 135 países com dados
entre 1950 e 1990 verificou que entre as características de um
regime democrático consolidado está o declínio da desigual-
dade social. A pesquisa evidenciou que crescimento econômi-
co, baixa inflação, desenvolvimento social colaboraram para
o fortalecimento da democracia. Segundo eles, a democracia
tem mais probabilidade de sobreviver em países onde a des-
igualdade de renda é menor. Przeworski et al descobriram que
a expectativa de vida da democracia em países onde a des-
igualdade está diminuindo é de 84 anos, e onde ela está au-
mentando é de 22 anos.
O estudo de Charles Boix7 sobre a correlação entre de-
mocracia e desigualdade, de vertente institucionalista, aponta
o aspecto socioeconômico como variável importante na de-
terminação do resultado democrático. “Um resultado demo-
crático torna-se possível quando a desigualdade de condições
entre indivíduos diminui ao ponto que a imposição de um
regime autoritário cessa de ser atrativo para qualquer partido”.
7
Charles Boix. Democracy and inequality, p. 35.

201
Para o autor, qualquer democracia bem sucedida pressupõe
um certo nível de igualdade econômica. “Somente quando as
diferenças econômicas declinam e recursos políticos entre as
classes são balanceadas é que a democracia pode durar”.
As pesquisas de Evelyne Huber, Dietrich Rueschemeyer
and John D. Stephens (2003) apontaram a relação e causalidade
entre desenvolvimento econômico, desigualdade e democracia
ao analisarem, através de uma pesquisa histórica comparada, paí-
ses da Europa e América Latina. Os autores observaram que a
industrialização e a urbanização trouxeram boas consequências
para a democracia. E os prospectos democráticos são melhores
em países que não possuem uma grande classe de latifundiários.
Estes estudos, porém, defendem a ideia de proximidade entre
capitalismo e democracia, desvinculando a evidência de que
o capitalismo gera muita desigualdade. Mas para além dessa
discussão e da vertente com a qual se analisa a relação des-
igualdade x democracia, o fator socioeconômico é um grande
peso no regime democrático.
O trabalho de Booth e Seligson (2008) sobre o impacto
da desigualdade no apoio à democracia remete a essa relação.
Comparando os resultados do índice de Gini para diferentes
países, os autores concluíram que quanto mais desigual a so-
ciedade menor o apoio do cidadão à democracia.
Em recente trabalho Godofredo Vidal8 evidencia que
desigualdades persistentes ou sistêmicas não são boas para o
funcionamento da democracia. O autor chama a atenção para
o fato da necessidade de distribuição de renda e das expecta-
tivas futuras dessa distribuição para o bom funcionamento do
regime. Caso contrário, “...quando estas expectativas são mais
baixas, a legitimidade dos canais regulares de mobilização so-
cial podem entrar em condição precária. A abertura de canais
ilegais para atividades econômicas são a última chance de mo-
bilidade social. Não só para os mercados ilegais ou escuros,
mas para atividades ilegais e criminosas.”
8
Op. cit., p. 26.

202
 No Brasil, estudos nessa direção são recentes e pouco
focalizam a relação entre percepções sobre a democracia e
desigualdade de condições, mensurada através de indicadores
socioeconômicos. A pesquisa realizada pelo Cesop-Unicamp
em parceria com a Universidade de Michigan ‘Estudo Eleito-
ral Brasileiro’ (eseb) com três ondas, 2002, 2006 e 2010 é uma
das fortes iniciativas acadêmicas sobre a percepção do brasi-
leiro a respeito da democracia e suas instituições.
Através dos dados do eseb (2002), Paiva et al. (2004) evi-
denciaram o apoio do brasileiro à democracia, mas pouca sa-
tisfação para com o regime. Os autores também constataram
que a democracia é percebida, pela grande maioria dos entre-
vistados (80%), como a melhor forma de governo. Porém,
mais de 50% disseram apoiar um governo autoritário se este
resolvesse os problemas econômicos. Os dados estudados pe-
los autores mostraram que:
...as instituições democráticas não têm sido capazes de gerar níveis
satisfatórios de credibilidade quanto ao seu funcionamento, nem
de cumprir as promessas feitas durante a transição política. Se so-
marmos a isso os altos índices de desemprego e desigualdade social
presentes na sociedade brasileira, podemos vislumbrar um quadro
bastante desolador: a existência de um enorme fosso social entre o
país formal e o país real, onde vive a maioria dos brasileiros. (Paiva
et al.,, 2004, p. 375).

Em um recente trabalho sobre a temática, Álvaro Moisés

(2010) verificou que a maioria dos brasileiros é capaz de de-
finir a democracia sob duas das mais importantes dimensões
do regime: liberdades e procedimentos/estruturas institu-
cionais. Constatou também que essa definição é influenciada
por valores da cultura política e por sua percepção a respei-
to do desempenho das instituições, porém os desempenhos
da economia e do governo não se mostraram fortes variáveis
na influência da definição sobre o regime. Para o autor, esta
constatação é uma demonstração aos céticos do regime de
que as populações dos países pobres ou em desenvolvimento
relacionam democracia às virtudes ou os valores do regime.
203
 Observando os dados do Latinobarômetro para o Brasil
de 2001, 2002, 2008 e 2009, as respostas sobre a definição
da democracia vão ao encontro das descobertas de Álvaro
Moisés, mas quando perguntados sobre a preferência entre
desenvolvimento econômico ou democracia, os dados da fi-
gura 1 evidenciam que a preferência pela democracia aumenta
e a preferência pelo desenvolvimento econômico declina no
momento em que se inicia um processo de queda nos des-
equilíbrios sociais no Brasil: diminuição da taxa de pobreza e
de desemprego.

Figura 1. Preferência dos brasileiros democracia

x desenvolvimento

Fonte: Latinobarômetro, 2001/2002/2008/2009.

Em 2001 cerca de 60% dos brasileiros achavam que o

desenvolvimento era mais importante que a democracia. Em
2009, esta preferência se altera quase na mesma proporção.
As mudanças sociais e econômicas no país neste intervalo de
tempo nos sugerem uma relação entre preferência à demo-
cracia e melhores condições econômicas e sociais. Ou seja, os
brasileiros estão mais preocupados com a questão econômica,

204
mas à medida que a renda cresce, a pobreza e a desigualdade
diminuem a democracia torna-se um fator relevante, sugerin-
do a importância de um equilíbrio econômico e social para se
construir uma imagem (preferencial) do regime no imaginário
coletivo.
Em estudo realizado sobre variáveis que impactam no
surgimento e estabilidade de regimes democráticos, em 161
países, a partir de dados da Freedom House e do The Economic In-
teligence Unit, Manuel Santos e Enivaldo da Rocha(2011)9 tam-
bém constataram que o desempenho econômico e social é um
dos fatores explicativos determinantes, com especial atenção
para renda per capita. A partir de uma regressão logística, os
autores afirmam que “...para os países com renda per capita
acima da mediana, que é de US$ 6 525, a chance de ser um
país democrático aumenta em mais de quatro vezes (4,067)”
Para alguns autores, a relação entre democracia e des-
igualdade, como se percebe em estudos já citados, está muito
ligada ao âmbito institucional. Porém, neste trabalho acom-
panhando as ideias de Santos e Rocha utiliza-se a opção me-
todológica de observar os impactos dos fatores econômicos
e sociais na avaliação do funcionamento do regime. A seção a
seguir apresenta esses resultados.

A e m pi r ia te s ta n d o a te o r i a : a s s o c ia ç ã o e ntre
i n di c a d o r e s s o c io e c o n ô m i c o s e d e m o c rac ia

Este estudo tem como objetivo verificar a associação entre

satisfação dos brasileiros com relação ao regime democrático
e melhorias nas condições de vida dos cidadãos, partir dos
dados do Estudo Eleitoral Brasileiro (eseb) realizado nos anos
de 2002 e 2010, sob o cenário de dois governos com posi-
cionamentos político-ideológicos distintos. Foram escolhidas
três variáveis socioeconômicas para esta observação: renda,
9
Manuel Santos e Enivaldo da Rocha. “Capital social e democracia. A
confiança realmente importa?” Rev. Sociologia. Política, p.56.

205
escolaridade, situação profissional, e uma de avaliação: ava-
liação governamental, para serem testadas com satisfação à
democracia.
Analisando os dados do eseb de 2002 e 2010, observa-se o
crescimento da satisfação com o funcionamento do regime,
acompanhado do aumento da renda média do brasileiro. Verifi-
ca-se também aumento na porcentagem de pessoas com nível de
escolaridade superior e queda do analfabetismo. Das setes catego-
rias de situação profissional, duas apresentaram mudanças impor-
tantes ao longo da década. A figura 2 evidencia estas mudanças.

Figura 2. Comportamento das variáveis socioeconômicas,

avaliação do governo e satisfação com o regime
democrático / 2002 -2010
Brasil
Variáveis
2002 2010
Renda média R$ 668,13 R$ 1016,76
Escolaridade (nível superior) 10,24% 12,12%
(sem instrução) 8,1% 3,6%
Situação profissional
36,2% 27.3%
- emprego salarial
23.8% 35,1%
- autônomo
Avaliação do governo - ótima 3,9% 13,9%
- péssima 17,5% 1,3%
Satisfação com a democracia 28.8% 49.7%
Fonte: eseb 2002 n: 2513 / 2010 n: 2000.
Os dados do eseb, apresentados na figura 2, são um re-
flexo do crescimento do país nos anos 2000 em virtude de
mudanças políticas e econômicas, implementadas por um go-
verno que se situa mais à esquerda no espectro político-ideo-
lógico. Os programas sociais, o investimento nos setores in-
dustrial e de serviços, a facilidade de créditos impulsionaram
o mercado de trabalho formal, o crescimento da renda do

206
trabalhador médio, a diminuição da pobreza e da miséria, a
queda do desemprego, inserção de estudantes no ensino su-
perior, etc.
Um dado a ser observado também foi a queda do nú-
mero de empregados assalariados, de 2002 em comparação
a 2010, e ao mesmo tempo aumento da porcentagem de tra-
balhadores autônomos. Esta mudança pode ser explicada a
partir da facilidade de crédito para abrir o próprio negócio e
trabalhar como autônomo, ou como o governo federal cha-
mou de “empreendedor individual”. Em 2011, o Ministério
da Previdência Social tinha em seu cadastro 1 milhão e seis-
centos mil empreendedores individuais. Esse volume no ca-
dastro deve-se à redução de 11% para 5% na contribuição
previdenciária. Somente em 2010 a Caixa Econômica Federal
disponibilizou cerca de R$ 300 milhões em créditos para este
tipo de trabalho.
A avaliação do governo também apresentou crescimen-
to. Em 2002, apenas 3,9% dos entrevistados avaliaram como
ótimo o governo fhc. Em 2010, 13,9% dos entrevistados ava-
liaram o governo Lula de forma muito positiva. E, por fim,
pode-se observar uma quantidade maior de pessoas satisfeitas
com o funcionamento do regime democrático no país.
Os dados, de um modo geral, sugerem uma associação en-
tre essas variáveis sociais e econômicas com a satisfação do
funcionamento do regime. Porém, é necessário maior refina-
mento estatístico para afirmar se há significância nos dados. As
variáveis não categóricas foram transformadas para a utilização
do teste não-paramétrico de independência Qui-quadrado,
que só aceita variáveis de classificação. A figura 3 apresenta
os dados do teste e sua significância.

207
 Figura 3. Teste Qui-Quadrado: associação entre funcionamento
da democracia e avaliação governo, escolaridade, situação
profissional e renda / Brasil 2002 e 2010

Na figura 3, pode-se observar que em 2002, o teste do

Qui-Quadrado mostra associação entre avaliação do funcio-
namento da democracia e as demais variáveis a um nível de
significância de α= 5%. Essa associação pode ser observada
através do p-valor na tabela menor do que 0,05. Ou seja, os
dados demonstraram que estar satisfeito com a democracia
tinha associação com escolaridade, situação profissional, ren-
da e avaliação com o governo, no ano de 2002.
Em 2010, nem todas as variáveis estudadas estavam asso-
ciadas à avaliação do funcionamento do regime. A renda não
teve associação. Uma das possíveis explicações é que seguran-
ça econômica proporciona ao cidadão pensar a democracia
relacionada a outros valores que não estejam, necessariamen-
te, ligados aos materiais.
De 2002 para 2010 há uma mudança no perfil dos brasilei-
ros satisfeitos com o funcionamento do regime. No começo da
década tinha-se mais ricos, mais empresários, mais trabalhadores
assalariados e com nível de escolaridade superior mais satisfeitos

208
com a democracia. Em 2010, os dados do eseb mostram que di-
minuiu o número de pessoas com nível superior satisfeitas com
o regime, mas aumentou os de ensino fundamental, segundo
grau e superior incompleto.
A satisfação com o regime aumentou também entre os ci-
dadãos mais pobres, pertencentes à classe E.10 Em 2002 55%
dos brasileiros enquadrados nessa classe estavam satisfeitos e
em 2010, eram 73,7%. Em contrapartida, houve uma queda
no nível de satisfação entre os cidadãos da classe A: 1,4% em
2002 e 0,7%, em 2010.
Entre os trabalhadores autônomos também aumentou a
satisfação com o regime, mas caiu entre os trabalhadores as-
salariados na comparação dos anos estudados. Duas possíveis
explicações: de um lado o incentivo por parte do governo ao
pequeno empreendimento e, de outro, uma agenda de flexibi-
lização muito presente nas propostas trabalhistas.
Mas o Brasil é um país de dimensões continentais e os
dados agregados muitas vezes diluem realidades, preferências
e comportamentos distintos. Para observar essas diferenças, a
partir da análise das variáveis sociais e econômicas na satisfa-
ção com a democracia, o estudo apresenta os dados por região.
Historicamente, as regiões menos desenvolvidas no Brasil
são norte, nordeste e centro-oeste. Estas diferenças regionais
são perceptíveis nos campos da política, da economia e com
reflexo no desenvolvimento social. A participação no Produto
Interno Bruto (pib) evidencia esta disparidade. Conforme da-
dos do ibge, o sudeste é a região com maior participação no
pib, cerca de 56%, seguida da região sul (16%). As outras três
regiões juntas colaboram com 28%. Desse modo, conforme
Lima e Ramos (2010):
Os dados sobre o pib demonstram que a configuração regional da

10
Classificação segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
A – acima de 30 sm / B – 15 a 30 sm / C – 6 a 15 sm / D - 2 a 6 sm /
E – até 2 sm

209
 economia brasileira, apesar das melhorias alcançadas nos últimos
anos, como a implantação de um parque industrial relativamente di-
versificado na região Nordeste e a expansão do agronegócio na região
Centro-Oeste, manteve-se praticamente inalterada, com as regiões
Sudeste e Sul continuando a contribuir de forma mais significativa
para a dinâmica e o crescimento do país. (Lima e Ramos, 2010: 35).

É inegável o crescimento de todas as regiões brasileiras na

primeira década do século xxi. Mas a desproporcionalidade é
visível nos indicadores econômicos e sociais. A figura 4 apre-
senta alguns dados para os anos de 2002 e 2010.

Figura 4. Indicadores sociais e econômicos por região 2002 e 2010

Os dados apresentados na figura 4 confirmam as dife-

renças entre as regiões, evidenciando as disparidades entre
populações das regiões norte e, principalmente, nordeste com
relação às demais, no que diz respeito à pobreza, educação e
renda. Mas também possibilita verificar mudanças positivas
quando se analisam estes indicadores por região, comparando
os anos de 2002 e 2010. Houve queda no índice de Gini, na
porcentagem de domicílios pobres e de analfabetos. Também

210
diminuiu o índice de desemprego e aumentou a renda mé-
dia per capita nas regiões. E nesta tabela 3 há um fator a ser
considerado – a implementação do programa de transferência
de renda Bolsa Família, do governo federal, em 2004. Os re-
cursos deste programa ajudaram milhões de famílias a saírem
da situação de pobreza, permitiram a expansão do comércio
local e melhorias nos índices educacionais e de saúde, devido
às condicionalidades.
Diante dessas diferenças entre as regiões, mas também
crescimento dentro das mesmas nos anos 2000 é que se justi-
fica observar a associação entre condições socioeconômicas e
satisfação com a democracia com os dados desagregados das
regiões norte, nordeste, centro-oeste, sudeste e sul do Brasil.
Os gráficos e tabelas a seguir apresentam as variáveis
socioeconômicas das cinco regiões do país nos anos 2002 e
2010, a partir dos dados do eseb, permitindo uma compara-
ção entre as regiões e a variação dentro de cada região. Os
dados de satisfação não foram comparados nos mesmos grá-
ficos por diferenças nas escalas que impossibilitam uma visu-
alização objetiva. A figura 5 apresenta o crescimento da renda
média per capita por região e ano.

Figura 5. Renda média per capita (R$) por região em 2002 e 2010

Fonte: eseb (2002-2010).

211
Observa-se um aumento da renda em todas as regiões, mas
também uma discrepância entre elas. Na região norte a renda
média cresceu 77%. Na região nordeste o crescimento foi de
83%. A região centro-oeste foi a que teve o menor aumento,
5,4%. No sudeste, houve um aumento de 43% na renda mé-
dia per capita e a região sul apresentou o maior crescimento,
com 102%. O aumento da renda per capita está ligado ao cres-
cimento mais acelerado da renda dos mais pobres. As políticas
econômicas aumentaram o número de trabalhadores de base,
que antes estavam ou desempregados ou em subempregos.
Conforme Pochmann (2012), nos anos 2000 foram criados 21
milhões de postos de trabalho. Porém, destes 94% com ren-
dimentos de até 1,5 salário mínimo. Desse modo, explica-se
que apesar do crescimento da renda ter sido substancial, em
números absolutos é ainda uma renda baixa. O nordeste, por
exemplo, apresentou um elevado crescimento, mas a renda
per capita em 2010 era pouco mais de um salário mínimo,11 a
menor das cinco regiões. Mas há que se considerar que entre
2002 e 2010 o salário mínimo brasileiro cresceu 57% em ter-
mos reais.
A situação profissional também é uma variável importan-
te para se observar o desenvolvimento do país. Analisando as
sete categorias que representam cerca de 90% dos entrevista-
dos do eseb verifica-se mudanças em duas categorias, de 2002
para 2010 – a de empregado assalariado e autônomo. As ca-
tegorias estudante, dona de casa, desempregado e empresário
não tiveram alterações substanciais. A figura 6 apresenta os
dados sobre situação profissional.

11
O salário mínimo nacional em 2010 era de R$ 510,00

212
Figura 6. Situação profissional dos entrevistados em 2002 e 2010 (%).

A figura 6 apresenta um dado interessante para todas as

regiões – a queda do número de empregados assalariados, de
2002 para 2010, e ao mesmo tempo aumento da porcentagem
de trabalhadores autônomos em todas as regiões. Esta mu-
dança apresenta as mesmas características do âmbito nacional,
de incentivo ao pequeno empreendedor e mudanças nas leis tra-
balhistas. A categoria aposentado também chama a atenção no
nordeste e sul do país. Houve um aumento dessa categoria que,
em parte, pode ser explicado por mudanças no sistema de
aposentadoria no país.
A escolaridade é também um outro indicador com peso
na avaliação do funcionamento da democracia. Para obser-
var esta variável foram escolhidas duas categorias que tiveram
mais investimentos do governo federal nos anos 2000 – sem
instrução e nível superior. A figura 7 apresenta a porcentagem
de analfabetos por região e anos de 2002 e 2010.

213
 Figura 7. % de pessoas sem instrução – anos 2002 e 2010

Fonte: eseb 2002-2010.

A figura 7 apresenta uma queda substancial da porcenta-
gem de analfabetos, principalmente nas regiões nordeste e sul
do país, entre os anos 2002 e 2010. O nordeste continua sen-
do a região com maior percentual de pessoas sem instrução
e a região sul, entre os entrevistados do eseb, praticamente
eliminou o analfabetismo. Essa queda da porcentagem de
pessoas sem instrução pode ser, em boa parte, explicada pelo
programa Brasil Alfabetizado, criado em 2003 pelo governo
federal, que já alfabetizou entre 2003 e 2011 12 milhões de
pessoas.
Entre 2004 e 2010 o governo federal também investiu
muito na ampliação do número de estudantes universitários,
com resultados significativos, em termos de porcentagem, na
região norte do país. A figura 8 evidencia este crescimento.

214
 Figura 8. % de pessoas com nível superior

Fonte: eseb 2002-2010.

A figura 8 apresenta crescimento, em percentual, de pes-

soas no ensino superior em três regiões do país: norte, nor-
deste e sul. Talvez esses dados possam ser explicados pelos
programas de crédito educativo (Fies), de bolsas de estudos
em instituições privadas (Prouni), e de expansão da educação
superior federal (Reuni), programas de ação afirmativa e sis-
tema de cotas para inserção de grupos não privilegiados na
sociedade (cotas de renda, racial e estudantes de escolas pú-
blicas). O Reuni foi criado em 2007 e o Prouni, instituciona-
lizado em 2005. Até 2011 foram gastos, conforme o portal
Transparência, 2,8 bilhões de reais no Reuni. E entre 2008 e
2011 foram criadas 79 mil vagas presenciais em 1,7 mil novos
cursos através do programa. O Prouni beneficiou, entre 2005
e 2010, 720 mil estudantes e o Fies, somente no ano de 2010,
garantiu crédito para 75 mil estudantes universitários.
A partir dos dados das cinco regiões, pode-se observar
que o nordeste e o sul foram as regiões que apresentaram mu-
danças mais significativas entre os entrevistados, em uma com-
paração dos anos de 2002 e 2010, conforme os dados do eseb.
Melhoraram a renda, diminuíram a porcentagem de pessoas
sem instrução, aumentaram a porcentagem dos que têm nível
superior e apresentaram mudanças na situação profissional.

215
Mas os dados sobre o funcionamento da democracia no país
evidenciam que o maior crescimento da satisfação com regime
está entre os nortistas e nordestinos, como pode ser observa-
do na figura 9.

Figura 9. % da satisfação com o regime democrático

por região – 2002 e 2010

Fonte: eseb 2002 – 2010.

A figura 9 apresenta crescimento da satisfação com a de-

mocracia em 2010 para todas as regiões, em relação a 2002.
A região que apresentou maior crescimento foi a região nor-
te (116%), seguida do nordeste (80%), depois centro-oeste
(79%), sudeste (59%) e, por último, a região sul (43%). Esse
aumento da satisfação coincide com mudanças na renda, es-
colaridade, situação profissional e avaliação do governo. Mas
é preciso observar se essas associações são apenas coincidên-
cias ou há significância. A figura 10 apresenta o teste de inde-
pendência do Qui-Quadrado ao nível de significância de α=
0,05%

216
 Figura 10. Teste Qui-Quadrado: associação entre satisfação
com a democracia e avaliação governo, escolaridade, situação
profissional e renda / Brasil 2002 e 2010

A figura 10 evidencia algumas associações por região mui-

to semelhantes aos dados agregados para o Brasil. Nas regiões
norte e nordeste há associação significativa entre satisfação
com a democracia e as variáveis renda, escolaridade, situação
profissional e avaliação do governo em 2002 e 2010. E são as
duas regiões que apresentam as maiores porcentagens de cres-
cimento da satisfação com o regime. Também apresentaram
elevado crescimento da renda entre 2002 e 2010. E a avaliação
do governo melhorou no período pesquisado. Em 2002, 4%
dos nortistas e 10% dos nordestinos avaliaram o governo
como ótimo. Em 2010, já eram 14% e 15% respectivamente.
No norte e no nordeste os dados sugerem também essa as-
sociação por estratos. Em 2002, no norte apenas 7% do estrato

217
A e 12% do estrato B estavam satisfeitos com o regime. Em con-
trapartida, no estrato E esta porcentagem era de 49%. Em 2010,
observa-se uma queda na satisfação com o regime tanto no
estrato A (5,3%) como no estrato B (7,9%) e aumento da satis-
fação na classe E (64%). No nordeste também verifica-se este
comportamento. Em 2002 nos estratos A e B, respectivamente,
12,9% e 19,4% estavam satisfeitos com o funcionamento do
regime. E no estrato E, 53%. Já em 2010 os cidadãos das classes
A (7,9%) e B (12,4%) diminuíram sua preferência e os da clas-
se E (79%) aumentam.
Nas regiões centro-oeste e no sudeste só não há associa-
ção para renda no ano de 2010. O sul chama a atenção, pois
há associação da satisfação do regime com todas as variáveis,
porém em 2010 esta associação está presente apenas com ava-
liação do governo. Ao mesmo tempo foi a região que apresen-
tou menor crescimento da satisfação com o funcionamento
da democracia e a porcentagem de sulistas que avaliaram o
governo como ótimo caiu de 2002 (9%) para 2010 (4%).
Os dados permitem observar que a satisfação com a de-
mocracia em cada região está muito ligada às suas especificidades
socioeconômicas. O norte e o nordeste apresentaram associa-
ção significativa do funcionamento do regime com todas as
variáveis observadas: renda, escolaridade, situação profissional
e avaliação em 2002 e 2010, e crescimento dessa satisfação evi-
denciando que a avaliação do regime passa, em sociedades ainda
não resolvidas materialmente, necessariamente pelas questões só-
cio-econômicas. Esse comportamento evidencia que as ações
de governo, para a melhoria na qualidade de vida da população,
contribui com a legitimidade do regime democrático.

Considerações Finais
Em 2010, sob um governo de tendência centro-esquerda, as
variáveis socioeconômicas apresentam crescimento, a avaliação
governamental é melhor e a satisfação com o regime demo-
crático, em relação a 2002, aumenta. Os dados apresentados

218
evidenciam associação entre as variáveis, numa demonstração
de que a legitimidade da democracia ainda passa pela melhoria
das condições econômicas e sociais. Confirmam também que
essa associação está ligada a questões sociais ainda não resol-
vidas e à capacidade de governança.
As observações trazem algumas peculiaridades: 1) a im-
portância de se observar as especificidades quando a popu-
lação estudada é heterogênea. Para os dados do Brasil, ve-
mos, por exemplo, que não há associação entre avaliação do
funcionamento do regime e renda em 2010. Ao desagregar
as informações por região, observa-se que nordeste e norte
apresentam um comportamento diferente, que pode ser expli-
cado pelas necessidades básicas ainda latentes nestas regiões.
E quando se verifica a questão econômica, por renda, nestas
duas regiões, constata-se o quão ligada está a satisfação com o
regime ao estrato social. Os mais pobres apresentaram maior
satisfação; e 2) modelos diferentes de gestão apresentam im-
pactos distintos na satisfação com o regime , que vão desde a
oscilação da porcentagem dos que estão satisfeitos com a de-
mocracia até o perfil de quem se diz satisfeito com o regime.
Nesse sentido é que a concepção de democracia neste tra-
balho vai ao encontro da ideia de democracia integral defen-
dida por Atílio Borón (1995, 2004), na qual são contempladas
as questões políticas, sociais e econômicas. Conforme Borón,
a sobrevivência das democracias latino-americanas depende
da promoção de um ambicioso programa de reformas sociais
que modifique substancialmente o funcionamento do capita-
lismo periférico.
“La democracia no puede defenderse tan solo apelando a
sua corrección formal sino que exige una justificación práctica
mucho más profunda: al reformar a la sociedad, al convertila
en una sociedade mejor, más humana y justa, no sólo robustece
la adhesión de las massas al régimen democrático sino que, al
mismo tiempo, debilita a sus mortales adversários.” (Borón,
2004:198)

219
 O Brasil ainda está longe dessa sociedade melhor, com
mais equidade na distribuição de riquezas. Mas os avanços
sociais ainda que não tão substanciais, porque são benefícios
e não direitos, vão demonstrando a força para modificar a es-
trutura de constante desigualdade que perdurou por décadas
no país. E, consequentemente, mudar a imagem do regime
político. O avanço de indicadores sociais e econômicos que
contribuem para o bem-estar da população confirmam que o
apoio específico à democracia dependem necessariamente do
bem-estar dos cidadãos. As mudanças nos indicadores sociais
e econômicos e o crescimento, em percentual, da satisfação
com a democracia, no norte e nordeste do país, são um exem-
plo de que a legitimidade do regime passa, necessariamente
pela solução das necessidades básicas e por governos que co-
rrespondam mais às demandas da população.

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223
Querer no es poder: la izquierda
chilena en gobiernos de coalición
(1989-2013)
Marcelo Mella Polanco

I n tro d u c c i ó n
Durante los veintitrés años que transcurrieron entre 1990 y
2013, el proceso político chileno se caracterizó por varios mo-
mentos que determinaron oportunidades y restricciones para la
acción; coyunturas que los gobiernos debieron interiorizar para
cristalizar la transición desde el régimen de Pinochet, consolidar
la democracia como el “único juego posible” (Linz & Stephan,
1996), y posteriormente, legitimar las instituciones democráti-
cas. En estos propósitos, la izquierda partidaria que intervino en
los gobiernos de coalición y fue parte de la oposición al gobier-
no de Sebastián Piñera obtuvo resultados paradojales.
Por una parte, la transición chilena fue señalada como un
proceso ejemplar de superación de un régimen autoritario (Sia-
velis, 1999) y, sin embargo, la brecha surgida entre ciudadanos y
representantes desde comienzos del 2000, a fines del gobierno
de Eduardo Frei R-T, dejó en suspenso el destino de la demo-
cratización, complejizando su análisis (Siavelis, 2005). De este
modo, el cumplimiento de los propósitos de la transición no ga-
rantizó la democratización, entendida como proceso que conduce
a legitimar las instituciones y actores del sistema democrático.
Las interpretaciones diversas sobre el papel de la izquier-
da chilena dependieron del periodo en cuestión y de los pro-
pósitos de los actores estratégicos que participaron del juego
político. Los cuatro gobiernos de la Concertación (1990-2010)

225
se caracterizaron por una mayoría impotente, atenuada por la
institucionalidad creada por el general Pinochet con propósi-
tos contra-mayoritarios. Después de las dos primeras adminis-
traciones concertacionistas, los partidos del eje “progresista”
de la coalición, a saber; el Partido por la Democracia (ppd) y el
Partido Socialista (ps), logran llevar a la primera magistratura
a Ricardo Lagos y Michelle Bachelet respectivamente, aunque
no alcanzan a constituirse en los pivotes de la coalición. Esta
situación tendrá efectos relevantes tanto en la composición
de los respectivos gabinetes presidenciales como en la orien-
tación de las políticas (Hochstetler, 2008).
Buena parte de la evaluación controversial del periodo
en estudio descansa en la coexistencia del alineamiento de las
preferencias entre electores y partidos con crecientes proble-
mas de legitimidad. Si bien el modelo chileno fue caracterizado
entre 1990 y 2013 como expresión de un formato de sistema
de partido institucionalizado, estable, con alta alineación entre
electores y representantes (Carreras, et al. 2015); resulta también
evidente que por participación electoral o por costos de gestión
política de los gobiernos, desde 1990 fue posible observar una
creciente erosión de la legitimidad de los actores políticos.
El argumento que se desarrolla en este trabajo consiste
en que el proceso político chileno manifestó una disociación
entre la racionalidad de la transición y la racionalidad de la
democratización, ambas determinadas por condiciones es-
tructurales específicas. Lo anterior se vincula a la dificultad
que tienen los actores para construir (imaginar) una gramá-
tica de cada proceso con sus coyunturas de crisis concretas,
capacidad que los localiza en el espacio social y permite una
diferenciación estratégica e ideológica entre ellos. En ausen-
cia de estas aptitudes que hacen posible dicha distinción, las
identidades se hicieron más débiles y la competencia política
se tornó superflua.

226
 De alguna manera, este periodo de la historia chilena
mostró, con cierta estridencia, la validez contingente y cir-
cunstancial de la racionalidad política, considerando que la ra-
cionalidad de la transición y la racionalidad de la democratiza-
ción se constituyen respecto de propósitos diferenciables y a
partir de una ecuación distinta entre estabilidad y legitimidad.
Si la construcción de legitimidad política requiere conflictos
para demarcar campos y diferenciar a los actores, haciéndolos
reconocibles socialmente, contribuyendo al alineamiento con
las preferencias de los electores; entonces la erradicación del
conflicto de la política institucional, pudo constituir una va-
riable relevante para la explicación del complejo legado de la
izquierda en los gobiernos de coalición del periodo, una de
cuyas notas, es la desmovilización y el distanciamiento de la
sociedad civil.

De la tr a n s i c ió n a la d e m o c rati z ac ió n

El paso de la racionalidad de la transición a la racionalidad de

la democratización, presupone distinguir dos momentos en los
que el juego político tiene una orientación distinta. Si se atien-
de a la definición canónica, la transición desde el autoritarismo
corresponde a un intervalo de tiempo entre el fin del régimen
autoritario y “otro” régimen (puede ser o no democracia). Por
tanto, se trata de un concepto que refiere a un proceso aco-
tado o limitado por la extinción de los rasgos idiosincráticos
del régimen autoritario. Hablamos acá por ejemplo de hitos
como el plebiscito del Si y el No en 1988, las 54 reformas a
la Constitución de 1980 aprobadas el 30 de julio de 1989 o la
primera elección presidencial del 14 de diciembre de 1989 que
dio la victoria a Patricio Aylwin, primer presidente democráti-
co después de 17 años de dictadura militar.

227
 Por su parte, la idea de democratización remite al con-
cepto de democracia que posee una densidad semántica y po-
lisemia mayor. Tal es la densidad de este concepto que lo que
para algunos es básicamente un procedimiento para la toma
de decisiones, para otros representa propósitos, resultados,
beneficios psicológicos o simplemente un ideal o “no lugar”.
A pesar de la complejidad de la idea de democracia, existe
cierto sentido común respecto que la democratización supone
un proceso enfocado a valorizar o legitimar las instituciones
democráticas. También se podría agregar que democratización
corresponde a trayectorias y recorridos con avances, regresio-
nes y aprendizajes propios de cada proceso histórico, frente al
cual cada generación plantea metas propias que redefine los
objetivos de un proceso que deviene inacabado y permanente
(Morlino, 2009).

Los pro ble m a s d e la tr a n s i c i ó n

Al ser la transición chilena una de las más tardías en la región,

desarrollada a fines de la década de 1980, los partidos que
condujeron este proceso en la Alianza Democrática y el Mo-
vimiento Democrático Popular se enfrentaron al dilema de
superar la dictadura en un mundo extraño, secularizado y des-
provisto de sus certezas fundacionales como partidos de ma-
sas portadores no sólo de un programa, sino también de un
proyecto histórico propio que le daba exclusividad. Algunos de
estos partidos, influidos por la renovación del comunismo y el
socialismo europeo, se adaptaron al pensamiento capitalista,
que a la sazón constituía un dato de la realidad, delineando
la trayectoria de la transición bajo una frondosa producción
teórica tributaria del marxismo analítico y de estudios com-
parativos sobre los cambios de régimen en América Latina
(transitología). Al mismo tiempo, no fueron pocas las restric-
ciones objetivas del proceso chileno de recuperación de la de-
mocracia, pues el nivel de apoyo que mantenía, por entonces,

228
la dictadura del general Pinochet y la desconfianza hacia los
partidos políticos restringía las alternativas estratégicas para
hacer la transición en Chile.
Los clivajes estructurantes de la transición chilena durante
los años 80 correspondieron a la fragmentación estratégica
entre partidarios de la dictadura y opositores a ella. A su vez,
después de 1983, se observó una subdivisión del sector afín a
Pinochet entre los partidarios del status quo o “duros” y los par-
tidarios de negociar con sectores de la oposición o “blandos”,
con el objetivo de mantener cierto control sobre las futuras
reformas. En lo principal, los “duros” correspondían a secto-
res nacionalistas, corporativistas y gremialistas pertenecientes
a Avanzada Nacional (creado el 11-sept-1983) y a la Unión
Demócrata Independiente (creado el 24-sept-1983). Los
“blandos” pertenecían a grupos conservadores, liberales, so-
cialcristianos de los partidos Movimiento de Unión Nacional
(mun) (creado el 27-nov-1983) y Frente Nacional del Trabajo
(creado el 13-nov-1985), posteriormente integrados al partido
Renovación Nacional (creado el 29-abr-1987).
Por su parte, los opositores se dividían entre “modera-
dos” y “revolucionarios”, por la trayectoria e itinerario que
debía seguir la transición. Siendo parte del primer grupo la
Alianza Democrática, coalición formada por Demócrata Cris-
tianos, Radicales, Socialdemócratas y Socialistas, antecesora de
la Concertación de Partidos por el No. Al segundo bloque de-
nominado Movimiento Democrático Popular (mdp) (creado
el 20-sept-1983), reunía al Partido Comunista de Chile (pcch),
al Partido Socialista Almeyda (ps-Almeyda), al Movimiento
de Izquierda Revolucionaria (mir), a sectores del Movimiento
Acción Popular Unitaria (mapu) y a la Izquierda Cristiana (ic).
El resultado de esta dinámica fue la superación del Ré-
gimen Autoritario de Pinochet y el triunfo de la coalición de
los “moderados” o “reformistas” de la Concertación, coali-
ción creada inicialmente con el nombre de Concertación por

229
el “No” para enfrentar el plebiscito de 1988, que reunió a los
principales partidos del centro y la izquierda chilena, a saber:
el Partido Demócrata Cristiano (pdc), el Partido Radical (pr), el
Partido Socialista (ps) y el Partido por la Democracia (ppd).
Desde un punto de vista programático, la Concertación se
construyó apoyándose en la producción de los intelectuales
de la oposición a Pinochet reunidos en los Centros Académi-
cos Independientes (cai), influenciados por las corrientes cos-
mopolitas de renovación de los partidos de izquierda europea
y por la experiencia de la resistencia en el mundo de las ong
(Mella, 2008). Aquella parte de la producción intelectual de
los cai que resultó más performativa fue aquella que tenía un
propósito estratégico más que reivindicaciones fundadas en
las idiosincrasias partidarias tradicionales. Si la nota habitual
en las definiciones programáticas y estratégicas de los partidos
antes de 1973 fue el voluntarismo, después de 1985, la pro-
ducción intelectual más influyente fue aquella caracterizada
por el posibilismo. Vale decir, la concertación constituyó una
coalición fundada en la generación de pensamiento estraté-
gico y no en el arraigo ideológico de sus partidos históricos.

De u n a c oa li c i ó n e s traté g i c a a u na c oa lic ió n
i d e o ló g i c a r e fu n dac i o n a l

Desde 1990 a 2010 se sucedieron cuatro gobiernos de la coa-

lición victoriosa del plebiscito de 1988 que derrotó a Pino-
chet. Una de las características de esta alianza fue que logró
conducir el proceso transicional para superar el autoritarismo
que había gobernado el país por 17 años. En el momento de
generarse la apertura política durante la segunda mitad de los
años 80, el modelo de desarrollo instalado por Pinochet y la
desconfianza de la opinión pública hacia los partidos eran fac-
tores que dificultaban el cambio de régimen político.
Los triunfos en el plebiscito de 1988 y en las elecciones
del año siguiente pusieron a Patricio Aylwin, político dc de

230
extensa trayectoria, a la cabeza de la coalición en el primer
gobierno democrático inaugurado en 1989. Con un apoyo
mayoritario Aylwin triunfa en primera vuelta con un respaldo
en la cámara baja de casi 32% para su partido, resultado que
ratificaba una posición dominante del pdc dentro de la Con-
certación en su momento inicial.
Cuadro 1. Desempeño electoral 1989 a 2013
Año Pte P. Pte 1° V. % P. Pte Coal (CB) NEPe INC
1989 P. Aylwin pdc 55,17 31,67 57,50 5,31 36,28
1993 E. Frei R-T pdc 57,98 30,83 58,33 4,97 34,38
2001 R. Lagos ppd 47,96 16,67 51,67 5,94 49,50
2005 M. Bachelet ps 45,96 12,50 54,17 5,59 48,91
2009 S. Piñera rn 44,06 17,81 48,33 5,64 46,36
2013 M. Bachelet ps 46,70 11,10 55,83 6,57 58,67
Fuente: Elaboración propia con datos del Servicio Electoral de Chile (Servel). El
cuadro contiene las siguientes abreviaturas: Pte=Presidente; P.Pte=Partido del
Presidente; 1° V.=Primera vuelta; %P.Pte=Porcentaje del Partido del Presidente
(Cámara Baja); Coal (CB)=Porcentaje Escaños de la Coalición (Cámara Baja);
nepe=Número Efectivo de Partidos por Escaños (Cámara Baja)1 inc=Índice de
Necesidad Coalicional2.

Las tareas de este primer gobierno democrático consisten

en asegurar el avance de la transición sin regresiones autorita-
rias. Este propósito no estaba asegurado a priori debido al apo-
yo que mantenía Pinochet en un sector de la sociedad chilena.
La construcción de la gobernabilidad democrática fue un pro-
pósito estratégico que dependía de la capacidad gubernamen-
tal de tomar decisiones oportunas, eficientes y congruentes,
1
Para el cálculo del nep se ha utilizado la fórmula clásica de Markku Laak-
so y Rein Taagepera (1979) nep=1/Σpi2, donde pi es la proporción de
votos (o escaños) obtenidos por el partido.
2
El Índice de Necesidad Coalicional (inc) elaborado por Paul Chaisty, Nic
Cheeseman y Timothy Power (2012) permite calcular la exigencia o de-
manda de formación de coalición parlamentaria para el poder ejecutivo en
un momento determinado, observando el porcentaje de apoyo del partido
del presidente y el nepe. Este índice se obtiene multiplicando el nepe por el
inverso del porcentaje de escaños ocupados por el partido del presidente
y, posteriormente, el resultado se divide por 10 (Chaisty, et al. 2012, p. 7).

231
(Coppedge, 2001) generando orden político, económico y
social. (Boeninger, 1997) Los cuatro años del gobierno de
Aylwin estuvieron marcados por varios episodios de crisis que
tensionaron el proceso político y la conducción del gobierno,
generando un fuerte sesgo estratégico en la acción del ejecuti-
vo, así como en la gestión de la coalición oficialista. Entre es-
tos “momentos de mayor turbulencia” (Boeninger, 1997: 11)
se cuentan el “ejercicio de enlace” (Ibid: 408), el “boinazo”
(Ibid: 410), y el “desenlace del caso Letelier” (Ibid.: 417). Por
otra parte, el problema de la seguridad y el terrorismo corres-
ponden según Boeninger a “desafíos imprevistos”, debido a
que la tesis predominante era que con el restablecimiento de
la democracia la violencia política y el terrorismo perderían su
justificación. (Boeninger, 1997: 424) Ciertamente, estos asun-
tos no fueron previstos con la relevancia que posteriormente
los hechos mostrarían. Desde marzo de 1990 a septiembre de
1991 los atentados al general Gustavo Leigh, al coronel Luis
Fontaine y del senador Jaime Guzmán, sumado al secuestro
de Cristian Edwards, mostraron el error político inicial del
gobierno de Aylwin.
Como respuesta a este problema en el diagnóstico inicial
del gobierno de Aylwin se crea en 1991 el Consejo Coordina-
dor de Seguridad Pública (Decreto Nº 363 del 18 de abril de
1991), reemplazado en 1993 por la Dirección de Seguridad Pú-
blica e Informaciones (Ley N° 19.212 del 30 de abril de 1993);
ambos organismos encargados de coordinar y conducir la “lu-
cha antiterrorista”.
Para el segundo gobierno de la era concertacionista, el au-
mento en el respaldo de la elección presidencial (57,98%) y el
alto porcentaje de escaños obtenido por el partido del presiden-
te (pdc) a nivel de Cámara Baja (30,83%), constituyó un grado
de autonomía mayor para el gobierno de Frei R-T que, sin em-
bargo, se vio afectado a poco andar por la mayor crisis econó-
mica de los veinte años que estuvo esta coalición en el poder.

232
La ecuación de modernización sin democratización utilizada
por la segunda administración de la democracia cristiana como
definición estratégica ordenadora, generó dos efectos relevan-
tes. (Mella, 2011) Uno interno, referido al origen del clivaje
entre autocomplacientes y autoflagelantes, división que gatilló
efectos centrífugos en la dinámica posterior de la coalición.
(Toloza y Lahera, 1998) Otro externo, referido al surgimiento de
condiciones subjetivas que mostraron distanciamientos entre
los actores políticos y la sociedad civil (Moulian, 2002).
Respecto del clivaje interno de la coalición, los autocom-
placientes relevan los avances políticos alcanzados por los go-
biernos de la Concertación, orientándose a definiciones estra-
tégicas consensuales y a contenidos liberales pro-mercado. Los
autoflagelantes en cambio se distinguían por cierta frustración
respecto al legado de la Concertación, cuestionando especial-
mente, el estilo cupular de hacer política de la coalición y el
statu quo institucional originado por el “sobre pacto con la de-
recha”. (Mella, 2011) La orientación estratégica del gobierno
de Frei R-T, giraba en tres ideas centrales: i) la gestión de los
intereses organizados por criterios sectoriales que remiten a
una concepción pluralista o neocorporativa de la sociedad, ii)
el alineamiento del gobierno y los partidos con base en el fun-
cionamiento de una estructura informal denominada “círculo de
hierro” o comité de “amigos del Presidente” y iii) el alineamien-
to del gobierno y actores sociales (sectoriales) a partir de lógi-
cas de acumulación de intereses creados o “efecto de bóveda”
(Mella, 2011).
El gobierno de Ricardo Lagos iniciado en 2001 fue el pri-
mero desde 1990 en llegar al poder a través del ballotage (segun-
da vuelta), mecanismo que sustituyó la elección vía congreso
pleno, vigente hasta 1973 como procedimiento para resolver
elecciones presidenciales minoritarias. En el caso de Lagos, el
estrecho margen que le dio la victoria en la dramática segunda
vuelta de enero de 2001 (51,31% Lagos vs. 48,69% Lavin;

233
poco más de 100.000 votos de diferencia), fue una señal de
la pérdida de apoyo electoral de la concertación. La explica-
ción total de esta caída a partir de la defección de apoyo al
pdc frente a un candidato presidencial perteneciente al eje
progresista no parece ser adecuada, considerando que ya en
1997 este partido había disminuido su votación en aproxima-
damente 500.000 votos a nivel de cámara baja respecto de
las elecciones de 1993. Sin embargo, resulta evidente que el
diseño de la campaña difiere entre la primera y segunda vuelta,
siendo esta última, visiblemente más conservadora que la pri-
mera, en la búsqueda de una adhesión más nítida del electorado
dc (Angell, 2005: 79-87).
Una nota destacada durante este gobierno es la evolución
del liderazgo presidencial de Lagos. Surgida esta administra-
ción de la elección más competitiva desde el regreso a la de-
mocracia, con una oposición cercana al 49% de los votos y una
cultura caracterizada por la activación de actores sectoriales,
la consolidación de un apoyo social mayoritario empieza a ser
una preocupación central. Por esta razón el liderazgo de La-
gos deja atrás los modos de representación y la retórica tra-
dicional de interés de clase y de derecha e izquierda para dar
paso a narrativas ad hoc dependiendo del asunto o el sector de
opinión pública al que dirige su discurso. De este modo, se ha
identificado en el análisis del discurso de Lagos al menos cuatro
nociones de Estado que son utilizados de manera oportunista y
determinan un alto nivel de fragmentación programática de este
gobierno: Estado mínimo, Estado creador de oportunidades,
Estado populista y Estado providencia. Es necesario señalar
que el eclecticismo no resuelto de Lagos se corresponde con
la profundidad de las transformaciones culturales de la socie-
dad chilena, y es resultado de una definición estratégica (in-
tencional) de su gobierno (Mella, 2010: 113-142).
El cuarto y último gobierno de la Concertación correspon-
de a la presidenta Michelle Bachelet, primera mujer presidenta

234
de Chile, primera militante socialista que llega a la principal
magistratura después de Salvador Allende. Representante de
un liderazgo alternativo respecto a los políticos profesionales,
cercano a los electores y provista de la fuerza de atributos éti-
cos especiales, como víctima de las violaciones a los derechos
humanos por parte de la dictadura, Bachelet se posicionó
como la mejor carta presidencial de la Concertación, llegan-
do al poder en el ballotage en enero de 2005. El gobierno de
la Bachelet heredó un triple legado de sus predecesores: i) la
prolongación del clivaje interno de la concertación que gene-
raba creciente entropía dentro de la coalición, ii) la aparición
de problemas importantes en la implementación de políticas
y iii) la activación política de actores sociales que se organizan
en lógicas autonómicas respecto de partidos y otros actores
institucionales. En este último punto, factores impulsores de
la crisis de hegemonía de la Concertación fue el levantamiento
estudiantil de 2006 liderado por la Asamblea Coordinadora de
Estudiantes Secundarios (aces) y la movilización del año 2008
que logró una articulación territorial en la conducción del mo-
vimiento entre esta última organización y la Confederación de
Estudiantes de Chile (Confech) (Fleet, 2011).
Aunque un elemento constante de los gobiernos de la Con-
certación fue la desactivación del conflicto como expresión de
enfrentamiento entre actores de clase debido al riesgo de des-
borde social que vivieron los gobiernos chilenos desde la déca-
da de 1960, la fórmula profiláctica posterior a 1990 conllevaba
el riesgo de la sectorialización del conflicto y el consiguiente
aumento de los costos de transacción con los actores sociales
y dentro de la coalición de gobierno. Por primera vez, desde
1990, el gobierno de coalición de Bachelet fue afectado por
conflictos frente a los cuales no sólo carece de mecanismos
de gestión eficiente sino que amenazan con diluir a la multi-
partidaria. Las protestas estudiantiles desde 2006 produjeron
la caída más importante en la adhesión del gobierno desde

235
un 61% (jul 2005) a un 39% (jun 2008). Aunque la adhesión
a la administración Bachelet mejoró considerablemente hacia
la parte final de su periodo, el desplome en el apoyo como
resultado de varios años de protesta sin una gestión efectiva
de las demandas, visibilizó la brecha entre la Concertación y
buena parte de la ciudadanía.
La llegada de la derecha al poder con Sebastián Piñera
en 2010 constituyó un terremoto político en el país, debido a
los veinte años consecutivos de gobiernos concertacionistas.
Los cincuenta y dos años que separan la elección de Piñera
del último presidente de derecha electo en Chile (Jorge Ales-
sandri electo en 1958), confirman la poca competitividad del
sector en las últimas décadas y la profundidad de quiebre en
la vinculación de electores y partidos generado por el triun-
fo del candidato de la Coalición por el Cambio. Del mismo
modo, el gobierno de Piñera estuvo marcado por los efectos
del terremoto del 27 de febrero de 2010 y por el surgimiento
de una intensa movilización multisectorial a partir de la pro-
testa estudiantil durante 2011. El terremoto de 2010, además
de los importantes daños físicos y pérdidas en vidas humanas,
produjo efectos políticos y sociales importantes, debido a que
desplazó por un año, casi totalmente, la agenda política del
país, concentrando el interés público en el tema de la recons-
trucción. Aunque los tiempos de la reconstrucción fueron
comparativamente breves, la implementación de la política
de reconstrucción y la escaza eficacia política de los avances
del proceso, determinaron una fuerte caída en los apoyos del
gobierno (44% jun-jul. 2010 a 22% nov. 2011). La intensifi-
cación del movimiento estudiantil contribuyó decisivamente
al desplome del respaldo presidencial, siendo el promedio de
su periodo el que muestra menor legitimidad en la opinión
pública desde 1990.
La reelección de la presidenta Bachelet en el ballotage de
enero del 2014 (Bachelet II) estuvo acompañada por la forma-

236
ción de la Nueva Mayoría, alianza integrada por los partidos
históricos de la Concertación más el Partido Comunista (pc)
que aunque conservaba niveles de adhesión relativamente
marginales, su presencia en el mundo social daba mejores posibi-
lidades de gestionar el conflicto social que la alianza formada en
1990. A modo de ejemplo, el año 2011 más del 45% del movi-
miento estudiantil reunido en la Confederación de Estudiantes
de Chile (Confech) correspondía a orgánicas de juventudes
políticas vinculadas al Partido por la Democracia (ppd), al Par-
tido Socialista (ps) y al Partido Comunista (pc). Este último
fue la organización más relevante en este año en el espacio
estudiantil con alrededor del 30% del Pleno de Federaciones
Confech (Mella, 2016).
Durante los próximos años se produjo el acercamiento de
la vieja Concertación con el pc, en el contexto de la oposición al
gobierno de Piñera, primero a través del “pacto por omisión” en
las elecciones municipales de 2012 y luego, con la formación
de la Nueva Mayoría en abril de 2013. Esta nueva coalición po-
lítica llegó al gobierno con la consigna de destruir la herencia
del modelo de Pinochet en la política chilena. Ello significaba
implementar un conjunto de transformaciones estructurales,
entre las cuales se encontraban: el cambio de la constitución
de 1980, una nueva reforma tributaria y la reforma educacio-
nal, demanda emblemática del movimiento estudiantil chileno.
Los más entusiastas líderes de la Nueva Mayoría hablaron de
que el gobierno de Bachelet II sería una “retroexcavadora” que
demolería los cimientos del modelo creado por Pinochet y
que se mantuvo en buena medida durante los años de la Con-
certación. Semejante tarea deconstructiva implicaba hacer pro-
pias las demandas del movimiento estudiantil contribuyendo a
la izquierdización programática de la coalición de gobierno,
con el problema de definir orientaciones de políticas en res-
puesta a un electorado que preferentemente no se expresaba
ni participaba en el proceso electoral.

237
 De esta fase se desprende que un hecho significativo fue
la remisión de los proyectos históricos de los partidos tradicio-
nales y especialmente de los tres grandes referentes partidarios
de la izquierda chilena, a saber: el ppd con una marcada propen-
sión como catch all party, el ps despojado totalmente de su pasa-
do populista o leninista, y el pc con una incorporación lenta a
la política parlamentaria, aunque después del 2000 totalmente
reconvertido hacia la competencia electoral.

L o s pro ble m a s d e la d e m o c rati z ac ió n

Siguiendo la conocida tesis de Robert Barros (2005) sobre la
Dictadura Militar de Pinochet y las restricciones autoimpuestas
a la Junta por la Constitución de 1980, habría que concordar en
que la dirección del proceso político se encuentra marcada por
el conjunto de oportunidades (institucionales y extra-institucio-
nales) y por la capacidad de los actores. A estos efectos, Barros
señalaba dos ideas relevantes para nuestros propósitos: i) que
en ciertas condiciones los actores se autoimponen restricciones
para obtener beneficios futuros en el mediano o largo plazo
y ii) que las normas y reglas del juego adquieren autonomía,
incluso en contextos no democráticos, por sobre los intereses
particulares de estos actores. En este sentido, se puede soste-
ner que racionalidad en el corto plazo puede significar irracio-
nalidad en tiempos más largos; así como, también es posible
afirmar que, en cualquier caso, la institucionalización conlleva
certidumbre sobre las reglas legítimas e incertidumbre sobre
los resultados para los actores que son parte de dicho proceso.

F a lta d e c o m pe te n c i a y d e m o c rac ia
c o n tr a m ayo r i ta r i a

Una de las condiciones para la legitimación de las institucio-

nes democráticas consiste en que éstas sean mecanismos efi-
cientes para la resolución de conflictos. En este sentido, la
indeterminación de los resultados dentro de un marco institu-
cional legítimo condiciona el arraigo social de la democracia.

238
(Przeworski, 1995) En términos de resultados electorales, el
sistema chileno no construye aquellas condiciones básicas de
indeterminación que permiten: la competencia entre proyec-
tos diversos, la posibilidad y probabilidad efectiva de alternan-
cia y la capacidad de institucionalizar el conflicto como imput
del sistema político.
Grafico 1. Apoyo electoral de coaliciones políticas en Chile

Fuente: Elaboración propia con datos del Servicio Electoral de Chile (Servel).

Considerando el proceso chileno entre 1989 y 2013, se

observa alta estabilidad en las preferencias de los electores
que se trasunta en estabilidad en la composición de la cámara
de diputados. El sistema electoral mayoritario binominal sur-
gió con la elección de 1989, básicamente, con el propósito de
favorecer a los partidos de la derecha, Unión Demócrata In-
dependiente (udi) y Renovación Nacional (rn), frente a la po-
sibilidad de un triunfo arrollador de la Concertación. Entre las
características más destacadas de este sistema se consignan:

239
 1) Genera incentivos para la formación de coaliciones ya que estable-
ce un umbral alto para conseguir un escaño en las elecciones parla-
mentarias (33,4%).
2) No corresponde ni a la familia de los sistema mayoritarios ni a los
proporcionales, ya que favorece a la “primera minoría”, produciendo
generalmente resultados de empate entre las dos listas con mayor
votación.
3) Produce un parlamentario de cada una de las dos principales listas,
generando “empates” reiterados entre las dos principales alianzas.
Para que una coalición consiga los dos escaños, esta debe obtener
67% de los votos.
4) Desplaza la competencia al interior de las coaliciones no entre
ellas, lo que establece una dinámica disolvente que tensiona la inte-
racción entre partidos socios de alianza electoral.
5) Excluye a los partidos minoritarios que no forman parte de las
coaliciones principales (Huneeus, 2014: 170-172).

Diversos autores han destacado la baja volatilidad y estabili-

dad de preferencia de los electores chilenos, relevando la consis-
tencia de la vinculación entre electores y la oferta electoral. En
general, para todo el periodo estudiado aparece una ventaja en
la votación a favor de la coalición política de centro-izquierda,
ventaja que alcanzó aproximadamente al 30% en las eleccio-
nes de 1993 y 1997 y que se redujo a 3% en las elecciones de
2009. (Ver gráfico N° 1) Con todo, tendencialmente el perio-
do muestra un estrechamiento de la ventaja de la izquierda,
generando una situación de gran equilibrio entre ambas fuer-
zas; situación acrecentada por la heterogeneidad ideológica de
los partidos de la Concertación (pdc a ps) y, posteriormente,
de la Nueva Mayoría (pdc a pc). Esta disminución de la dis-
tancia en el apoyo electoral entre ambos bloques acarreó dos
consecuencias políticas: i) por una parte, una mayoría nominal
de la coalición de centro-izquierda que en el proceso legislativo
tendió a diluirse y ii) las mayorías obtenidas de la coalición de
centro-izquierda, por lo general, no alcanzó los umbrales de
supermayoría (quorum calificado) que estableció la constitu-
ción de 1980 para reformas relevantes.

240
 Otro rasgo que apareció con fuerza al examinar los resul-
tados electorales 1990-2013, fue la irrelevancia de las terceras
fuerzas, que no superaron el 10% de la votación en Cámara
Baja. Esta situación, a su vez, tuvo las siguientes implicaciones:
i) por una parte, generó mayor dificultad para el cambio en la
arquitectura de las coaliciones, puesto que la ausencia de un
tercer actor estratégico hizo más complejo modificar las co-
rrelaciones de poder, y ii) dificultó la entrada de nuevos reper-
torios para conectar con el mundo social, esto es, disminuyó la
posibilidad que los partidos cumplieran la función de selector
de demandas sociales (gatekeeper).
La votación de las dos coaliciones dominantes durante
el periodo tuvo una adhesión cercana al 85% en promedio,
alcanzando a un 75% la brecha en votación con los partidos
minoritarios en la cámara baja. Esta diferencia irremontable
con las terceras alternativas hace al sistema chileno, no sólo
un modelo de competencia restringida a las dos coaliciones
principales, sino un formidable diseño que blinda al sistema
de partidos de las turbulencias de la conflictividad social y de
los desplazamientos en la adhesión de los electores.
A pesar de los efectos estabilizadores y la ausencia de com-
petencia efectiva, las dos coaliciones políticas y especialmente
la multipartidaria de centro-izquierda en Chile observó durante
el periodo importantes variaciones en las correlaciones de sus
fuerzas internas. Durante la fase en estudio, se aprecia una
drástica y sistemática caída en la votación de la dc de 800.000
votos, aproximadamente. El ppd fue el segundo partido con ca-
pacidad de movilización electoral, con votaciones que oscilaron
entre 700.000 a más de 1.000.000 de votos. El ps se movió entre
600 y 700 mil votos, siendo la tercera fuerza de la coalición.
Finalmente, el pc osciló entre 133 mil y casi 400 mil votos en
1997 en su mejor perfomance del periodo.
Por tanto, la caída en el apoyo electoral de la Concertación
y Nueva Mayoría corrió por cuenta principal de la dc dado que
este partido baja su apoyo electoral desde 1.766.347 en 1989
a 967.003 en 2013 (Cámara Baja) y los otros socios aparecen

241
con una votación relativamente estable. Además, observando
la evolución electoral, se puede argumentar que el acercamien-
to y la incorporación posterior del pc en el pacto de la Nueva
Mayoría (2012), como se ha señalado, no fue resultado de ma-
yor votación por los candidatos comunistas, sino más bien, de
la pérdida de apoyo electoral de la coalición de izquierda, en
particular, del desgaste de la dc como partido pivote y de la
sostenida presencia del pc en el mundo social durante el perio-
do de mayores protestas sectoriales (2006 a 2013).
Grafico 2. Evolución de respaldo electoral para partidos de
la coalición de centro-izquierda.

Fuente: Elaboración propia con datos del Servicio Electoral de Chile (Servel).

Respecto de la caída en la votación de la dc, la pérdida

de mayor respaldo electoral para el partido ocurrió después de
los gobiernos de Aylwin y Frei que consiguen retrotraer la
matriz de representación “clasista” tradicional del sistema de
partidos chilenos. Después de los dos gobiernos demócra-
ta-cristianos de los años 90, la sociedad chilena se organizó,
cada vez más, conforme a intereses sectoriales o asociados a

242
la autonomía de los sujetos, trastocando la vinculación tra-
dicional entre electores y representantes; entre ciudadanos y
partidos, sin fórmula de reemplazo eficiente.
l e g i ti m i da d d e c re c i e n te
Un segundo problema que enfrentaron los gobiernos de cen-
tro-izquierda fue la sistemática caída en la legitimidad de los
actores políticos desde 1989. En este sentido, se distinguen
dos fenómenos relevantes, a saber: la caída en la participación
electoral y el desgaste incremental de los gobiernos en la opi-
nión pública.

Grafico 3. Participación electoral en Chile (sobre total

de inscritos [VT] y sobre total en edad de votar [VApVT]).

Fuente: Elaboración propia con datos del Servicio Electoral de Chile (Servel).

La caída en la participación electoral después de 1989

fue notoria y sostenida, ya sea que se calcule por el total del
padrón de inscritos o por el total de ciudadanos en edad de
votar. En el primer caso, la elección de 1989 representó el
momento de mayor participación con un 94,7%, representan-
do la coyuntura de mayor movilización electoral en la historia
chilena, seguida por un descenso sostenido, pero menor hasta

243
2010 (86,9%) y una caída abrupta en 2013 a 42% respecto del
total de inscritos. El desplome en la participación descrita se
explica en gran parte por la entrada en vigencia (31 de enero
de 2012) de la Ley Nº 20.568 que estableció la inscripción
automática y el voto voluntario.
Por su parte, la participación calculada por el total de ciu-
dadanos en edad de votar muestra una tendencia al descenso
constante desde 1989 con un 86,3% a 2013 con un 45,7%,
fenómeno que muestra también la incapacidad de la oferta po-
lítica establecida para atraer a la arena electoral a los nuevos
ciudadanos que alcanzan la mayoría de edad. Autores como
Mainwaring y Scully (1995), Carreras y Morgenstern (Carreras,
et al. 2015) han señalado que el sistema político chileno es
un ejemplo paradigmático de alineamiento entre electores y
partidos. Sin embargo, el sistemático descenso en la participa-
ción electoral, relativiza la importancia del alineamiento entre
electores y partidos si, como ocurre en chile, el vt y vapvt no
superan hacia 2013 el 50%. El principal problema de la de-
creciente participación electoral en Chile, no es el cambio de
preferencias de los electores tradicionales, sino la incapacidad
del sistema de incorporar a nuevos electores y producir la re-
novación del padrón.
Desde una perspectiva histórica, la Concertación en 1990
se diferenció como coalición de gobierno, con los dos ejemplos
anteriores, de alianzas de centro izquierda: el Frente Popular
en 1938 y la Unidad Popular en 1969. A diferencia de sus dos
predecesoras, la Concertación fue una alianza de partidos con
resultados desmovilizadores en cuanto a participación electo-
ral. En cambio el Frente Popular y la Unidad Popular no sólo
fueron alianzas movilizadoras, sino también se articularon or-
gánicamente desde el momento fundacional con actores so-
ciales (Angell, 1974).
Respecto del desgaste gubernamental, desde 1990 en ade-
lante, los gobiernos de Aylwin, Frei R-T, Lagos, Bachelet y

244
Piñera enfrentaron una gradual y sostenida caída en los apo-
yos de la opinión pública. Esta tendencia, se agudizó durante
el gobierno de Eduardo Frei R-T, que en promedio cayó más
que los dos gobiernos que le sucedieron, determinada por los
efectos de la crisis económica de mediados de la década del
90. Lo anterior significa, que cada gobierno contó con una
estructura de apoyo, en la opinión pública, en promedio más
débil que su antecesor y más fuerte que los gobiernos que le
sucedieron (salvo Frei R-T). Esta pérdida de legitimidad en la
opinión pública, aunque notoria para la Concertación, resultó
determinante para el gobierno de Piñera y la derecha que en
promedio se ubicó en el 30% de aprobación, siendo el gobier-
no con menor respaldo del conjunto observado.

Grafico 4. Apoyo de los Gobiernos del periodo

(1989-2013) (Promedios)

Fuente: Elaboración propia con datos del Centro de Estudios Públicos.

De manera más específica, se agrega a esta tendencia

general, que los segundos y terceros años de cada gobierno,
fueron los de mayor desgaste en la opinión pública, con un
promedio para el periodo de -10 puntos porcentuales entre
el primer y segundo año. Esta condición reviste especial im-
portancia si se considera que el segundo y tercer año de cada

245
administración, concentra la gestión legislativa orientada a dar
cumplimiento al programa de los gobiernos.
El proceso de debilitamiento de la legitimidad guberna-
mental se acompañó por una gradual dinámica de activación
de los actores sociales en el periodo 1989 a 2013 que condujo
a expresiones de contestación social desvinculadas de las ló-
gicas partidarias. Nicolás Somma y Matías Bargsted (2015) han
señalado que en las últimas décadas en Chile se ha producido
la “autonomización de la protesta social”, toda vez que se pro-
fundizó la desconexión entre movimientos sociales y política
formal. Para que esta situación se extendiera tuvo que avanzar
un par de procesos en paralelo: i) por una parte, partidos po-
líticos que no requieren, para poder subsistir, el apoyo pro-
veniente de la sociedad civil organizada (sistema binominal
y ausencia de mecanismos de democracia directa) y ii) en se-
gundo término, movimientos sociales que por la profundidad
y rapidez de los cambios culturales, tensionan la relación con
estructuras partidarias tradicionales. Acá se genera entonces la
doble situación de “partidos que no precisan a los movimien-
tos sociales” y “movimientos sociales que no precisan a los
partidos”. Según estos autores, procesos de esta envergadura
se respaldaban en grandes transformaciones culturales de las
sociedades desarrolladas y muchas en camino de desarrollo,
tales como aumento de nivel educacional de sujetos que se
traduce en mayor autonomía de ellos frente a los partidos
(“movilización cognitiva”) (Dalton y Wattemberg, 2000) y dis-
minución de valores “materialistas” (Inglehart, 1990 y 1997).
Ronald Inglehart (1990 y 1997) señala que la evolución de
la estructura de valores determinan las creencias que son prio-
rizadas socialmente y que evolucionan en estrecha relación
con los patrones de desarrollo económico. De este modo, las
sociedades tradicionales tienden a orientarse a valores religio-
sos y comunitarios; las sociedades con una trayectoria de creci-
miento económico se orientan a valores de logro y una autoridad

246
“legal-racional”; y aquellas sociedades que alcanzan los mayores
niveles de bienestar propenden hacia valores “post-materiales” y
hacia una autoridad legitimada en relaciones horizontales (Me-
lla, 2012: 45-46).

Grafico 5. Evolución valores materialistas y post-materialistas

Fuente: Elaboración propia en base a datos de World Values Survey (wvs).

Para el caso chileno, la evolución de los valores “materia-

listas” cae en el periodo 1994 a 1998 (Gráfico N° 5), a fines
de los gobiernos de dc, como resultado de la modernización
económica del país, que en particular debe entenderse como
profundización del modelo de mercado. Si bien es cierto, que
los valores “post-materialistas” no aumentan de manera in-
versamente proporcional, la evolución de valores “mixtos”,
confirma la expansión de los valores de la autonomía y la au-
torrealización durante la década de 1990.
La primera fase de este proceso de debilitamiento de la
legitimidad presidencial correspondió a la década de 1990,

247
momento en el que las organizaciones sociales se organizaban
bajo los efectos de la dictadura y el proceso transicional, por
tanto existía una fuerte articulación entre partidos y actores
sociales, con cierta tendencia a la pérdida de autonomía por
parte de estos últimos. Caracterizándose por un alto nivel de
adaptación al sistema político institucional, los actores sociales
del periodo se caracterizaron por la subordinación de la iden-
tidad a la estrategia y la pérdida de autonomía. Estos rasgos
fueron observables en las diferentes organizaciones sociales
sectoriales: en organizaciones de trabajadores como la Cen-
tral Única de Trabajadores (cut) y la Agrupación Nacional de
Empleados Fiscales (anef), en el mundo de las organizaciones
estudiantiles como la Federación de Estudiantes Secundarios
de Santiago (Feses) y la Confederación de Estudiantes de Chi-
le (Confech) y en el ámbito del movimiento mapuche con Ad
Mapu y Consejo de Todas las Tierras (Mella y Berríos, 2013).
El segundo momento, correspondió al periodo 2000-
2010, en el que la nota predominante estuvo dada por el surgi-
miento del malestar aún difuso, identificado por el informe del
pnud del año 2002, que se manifiesta en un distanciamiento
de la sociedad respecto del sistema de partidos y el régimen
político, así como la profundización de las fuerzas centrífugas
al interior de las coaliciones políticas y particularmente, de la
concertación. Esta división interna de la coalición de cen-
troizquierda, actualizó el debate iniciado a fines del gobierno
de Frei Ruiz Tagle, entre autocomplacientes y autoflagelantes,
y se enfocó en construir nuevos equilibrios entre los elementos
estratégico-programáticos de la coalición y los niveles de con-
tinuidad o ruptura en materia de políticas públicas.
El tercer momento se inicia el 2010 hasta el presente, y es un
periodo caracterizado por la activación de actores sociales secto-
riales, que consiguen desde inicio instalar un clima de creciente
conflictividad social, generando una escalada de movilización.
Principalmente, este proceso se intensificó desde el año 2011

248
con la movilización estudiantil chilena, que por momentos, al-
canzó dimensiones multisectoriales. Respecto de la evolución
del movimiento estudiantil reunido en la Confederación de
Estudiantes de Chile (Confech) durante estos años se identifi-
can a lo menos tres tendencias que configuran la lógica de dicho
espacio y su relación con los partidos tradicionales de izquierda:
1) Una caída del 46% (2011) al 19,6% (2015) de las organizaciones
conectadas con partidos “progresistas” de la Concertación y poste-
riormente de la Nueva Mayoría, a saber: Juventudes del Partido por
la Democracia (jppd), Juventudes Socialistas (js), Juventudes Comu-
nistas (jjcc). Estas organizaciones se ubican en el centro político del
espacio estudiantil (Mella, 2016: 147-148).
2) Un aumento del 10,3% (2011) al 45,1% (2015) de las organizacio-
nes situadas a la izquierda de los partidos “progresistas” tradiciona-
les mencionados anteriormente. Las organizaciones ubicadas en la
izquierda del espacio estudiantil gobiernan desde el 2012 la Confech
como resultado de un crecimiento exponencial en el número de fede-
raciones que controlan tres referentes hegemónicos de este espacio;
Izquierda Autónoma (ia), Unión Nacional Estudiantil (une) y Frente
de Estudiantes Libertarios (fel) (Mella, 2016: 148).
3) Un crecimiento moderado en el porcentaje de federaciones perte-
necientes a la Ultra-izquierda; espacio heterogéneo pero estratégico
para el propósito de excluir a los partidos con representación parla-
mentaria de la conducción de la Confech (Mella, 2016: 148).

C a pac i da d g u be r n a m e n ta l pa r a la re fo rm a

Diversos estudios han mostrado que los gobiernos chilenos del

periodo 1989-2013 se ubican entre aquellos con mayores capa-
cidades institucionales para la implementación de políticas. En
buena parte de estos estudios las variables utilizadas para defi-
nir la capacidad gubernamental son: las capacidades de formu-
lación de políticas del Congreso, la institucionalización del sis-
tema de partidos, la independencia del poder judicial y la calidad
de la burocracia. (Franco Chuaire & Scartascini, 2014: 17-18) Si
bien es cierto, estos trabajos ubican a Chile en alto nivel de
capacidades gubernamentales para todo el periodo estudiado,

249
no constituyen indicadores sensibles a las restricciones de los
gobiernos para implementar reformas.
Un proxy de estas restricciones que enfrentaron los go-
biernos puede ser el índice de necesidad coalicional (inc) ela-
borado por Paul Chaisty, Nic Cheeseman y Timothy Power
(2012). Considerando el porcentaje de escaños del partido del
presidente y el nivel de fragmentación del sistema de partidos
(nepe), ambos observados en Cámara Baja, se estima la nece-
sidad de disponer de una coalición para cada gobierno en su
momento inicial. Efectivamente, este índice permite aproxi-
marse al nivel de costos que debe enfrentar un gobierno para
mantener su coalición.
La evolución de los costos de transacción gubernamenta-
les para el periodo 1989 a 2013 muestra que el porcentaje de
escaños controlado por el partido del presidente disminuyó
desde 31,7% en las elecciones de 1989 y 1997, a un 16,7%
en 2001 y a un 12,5% en 2005. Después del gobierno de Frei
R-T, el peso del partido del presidente cayó, proceso coinci-
dente con la llegada de los gobiernos del eje “progresista” de
la Concertación. Tanto Lagos como Bachelet se caracteriza-
ron por los niveles más bajos de control de escaños por el par-
tido del presidente del periodo concertacionista con 16,7% en
2001 y 12,5% en 2005, respectivamente.
De modo casi inversamente proporcional, la necesidad de
una coalición de respaldo parlamentaria aumentó progresiva-
mente para los gobiernos, haciéndose especialmente intensa
en el tercer y cuarto gobierno (Lagos y Bachelet I, respecti-
vamente). Esta condición de los gobiernos del eje progresista
de la multipartidaria debe ponerse en la perspectiva de un au-
mento de la conflictividad social desde el gobierno de Lagos,
destacándose procesos de escalada vinculados a temas secto-
riales, implementación deficiente de políticas y problemáticas
regionales.

250
 Grafico 6. Necesidad Coalicional (1989-2013)

Fuente: Elaboración propia con datos de Servel. Este índice permite calcular
la exigencia o demanda de formación de coalición parlamentaria para el poder
ejecutivo en un momento determinado, observando el porcentaje de apoyo del
partido del presidente y el nepe. Este se obtiene multiplicando el nepe por el
inverso del porcentaje de escaños ocupados por el partido del presidente y, poste-
riormente, el resultado se divide por 10. (Chaisty, et al. 2012).

Agregada la mayor fragmentación del sistema de partidos y el

menor peso del partido de gobierno expresado en menor cen-
tralidad legislativa, se elevaron los costos del uso de la caja de
herramientas presidencial. Esto es, la condiciones que acompa-
ñaron a los gobiernos progresistas de la Concertación, no sólo
hizo más compleja la gobernabilidad de la coalición, sino que
también, la coherencia de las políticas y la congruencia entre las
decisiones gubernamentales y el programa comprometido.
Con la llegada al poder de la derecha y Piñera la necesidad
de coalición parlamentaria disminuyó a un 46,4% determinado
por el aumento en el porcentaje de escaños del partido del
presidente, en este caso rn con un 17,8%. Sin embargo, de los

251
23 ministros del primer gabinete de Piñera, los 14 indepen-
dientes que lo integraron debilitaron su gestión parlamentaria
y generaron condiciones para una menor disciplina de la Coa-
lición por los Cambios.
El triunfo de Michelle Bachelet II consolidó la tenden-
cia de los partidos del presidente al desplome en el control
de escaños en cámara baja desde 31,7% en 1989 a 11,1% en
2013. De manera inversa, la necesidad de coalición aumentó
para los gobiernos desde 36,3% en 1989 a 58,7% en 2013.
Esta tendencia significó que el trabajo de alinear a la coalición
de respaldo parlamentario fue cada vez mayor, precisamen-
te cuando las demandas y presiones sociales se dejaron sen-
tir con mayor fuerza, a poco andar del gobierno de Ricardo
Lagos. Vale decir, cuando fue posible realizar reformas, no
existían grandes razones para realizarlas de manera urgente y
cuando la necesidad de impulsar reformas constituyó urgen-
cia política, las condiciones de apoyo en la opinión pública y
a nivel parlamentario no fueron favorables a ese propósito.

A m o d o d e c o n c lu si ó n

El primer factor que definió el papel de la izquierda en el periodo

1989-2013 fue el carácter hegemónico que tuvo, al menos durante
los dos primeros gobiernos de la Concertación, el eje “pro-
gresista” integrado por partidos (ppd y ps) que desde la década
de 1980 experimentan desplazamientos ideológicos que secu-
larizan sus militancias, influenciado por la crisis del marxismo
a nivel internacional y por el frágil escenario político abierto con
el plebiscito de 1988. Se impone en los partidos de este sector
una racionalidad adaptativa y pragmática, que abraza la recu-
peración de la democracia como propósito último del proceso
político. El principal objetivo del juego fue controlar el riesgo
de regresión autoritaria.
Asimismo, los resultados electorales obtenidos desde 1989
a 2005, que le dieron ventaja a la coalición de centro-izquierda,

252
generaban incentivos para mantener el modelo de desarrollo,
cuyos objetivos básicos fueron mitigar los costos de la profun-
dización de la economía de mercado heredado de Pinochet.
Al mismo tiempo, se impuso en la élite política una lógica
semejante a “equipo que gana no hace cambios”, que refuerza
la tendencia adaptativa de la izquierda concertacionista, que
mantiene una condición de “actor secundario”, bajo el control
de la dc que funge para todo el periodo como “actor principal”
(Aunque con un marcado desgaste electoral).
Cuando la apatía cedió lugar al malestar a comienzos del
2000 y luego, cuando este último fue desplazado por la oposi-
ción social activa y la protesta social se hizo autónoma, la ca-
pacidad del eje progresista de alinear a la coalición en torno a
un programa de reformas fue puesta a prueba. La capacidad de
conducción del progresismo en la Concertación no permitió
que los gobiernos de Lagos (ppd) y Bachelet I (ps) estuvieran
basados en ideas propias de este sector de la coalición, no sólo
porque el apoyo electoral del eje no facultaba para disputar la
conducción de la multipartidaria a la dc, sino porque incluso
dentro del eje progresista existía alta heterogeneidad progra-
mática, aunado a un agnosticismo ideológico.
Uno de los legados de los primeros gobiernos de la Concer-
tación fue, la profunda transformación cultural como resultado
del proceso de modernización del país. Especialmente, durante
el segundo gobierno de la dc se produce una fuerte caída de
los valores materiales y la cultura clasista que habían construi-
do los partidos de masas durante el siglo xx. Por tanto, cuando
el eje progresista debió conducir a la Concertación y Lagos
accedió a la presidencia, no sólo existe un sector progresista
con alto nivel de fragmentación y sin plataformas históricas,
sino que además, la sociedad se constituye con una gramática
difícil de traducir en todas sus implicancias. Se trata de una so-
ciedad constituida con base en la politización de los intereses
plurales y de tipo vertical que poco o nada tienen que ver con
la estructuración de una sociedad organizada por intereses
horizontales de clase. La activación de las demandas sociales

253
sectoriales desde inicios del 2000, confirmaron que los an-
clajes clasistas de los partidos habían sido sustituidos por un
vacío en la representación de intereses sectoriales.
El posterior aglutinamiento del eje progresista integrado
por el ppd y el ps, con el pc desde el pacto por omisión de las
municipales de 2012, aunque genera una nueva convergencia
con el actor excluido por la Concertación, no consigue nin-
guno de los resultados necesarios para terminar con la impo-
tencia de la izquierda en Chile: i) no consigue reconstruir un
proyecto histórico para el eje de la nueva coalición (Nueva
Mayoría) y ii) no consigue traducir las nuevas narrativas que
intervienen en la construcción del interés colectivo y la orga-
nización social.

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258
Proceso de Paz y Transición
Política: Colombia ¿Quo Vadis?
Mauricio Uribe López

I n tro d u c c i ó n
Colombia ha sido una democracia duradera pero de calidad li-
mitada que ha padecido un prolongado y complejo conflicto
armado interno. Sin embargo, el país tiene una larga experiencia
en el logro de acuerdos parciales con varios competidores arma-
dos del Estado así como en el despliegue de diversas iniciativas
de construcción de paz. Luego de mencionar los esfuerzos lle-
vados a cabo en el país para poner fin a la guerra y construir
la paz aún en medio del conflicto, este capítulo presenta un
análisis acerca del proceso que condujo al acuerdo de paz fir-
mado por el gobierno de Juan Manuel Santos y la guerrilla de
las farc, rechazado en las urnas por un estrecho margen el dos
de octubre de 2016. El capítulo recalca la conveniencia de los
puntos acordados en La Habana para señalar que si bien la ter-
minación del conflicto armado con la guerrilla de las farc no
es condición suficiente para la paz, es una condición necesaria
para impulsar una efectiva transición hacia ella.
El capítulo se divide en seis secciones incluyendo esta
breve introducción. La segunda sección presenta una breve
explicación del origen y la prolongación del conflicto arma-
do interno, apelando a recursos usados –aunque no exclusiva-
mente– por el institucionalismo histórico como las coyunturas
críticas y la dependencia de la trayectoria. Se trata en lo funda-
mental –aunque presentada aquí en forma esquemática y con

259
leves variaciones– de la misma explicación ofrecida en Uribe
López (2013). También incluye una discusión breve acerca de
la transición a la democracia de mediados del siglo xx. Esta
sección incluye además cifras actualizadas que ilustran la per-
sistencia de los principales rasgos del estilo de desarrollo co-
lombiano.
La tercera sección muestra que Colombia no sólo tiene
una larga historia de guerra interna, sino también una amplia
experiencia tanto en la construcción de paz como en el logro
de acuerdos de paz y la desmovilización de diversos com-
petidores armados del Estado. La cuarta sección presenta el
itinerario que condujo a las farc hacia el centro del sistema
político colombiano y el traumático e inesperado resultado
del plebiscito del dos de octubre de 2016. La quinta sección
hace un breve recorrido por algunos de los principales puntos
de los acuerdos de La Habana, con énfasis en el punto so-
bre Reforma Rural Integral, el cual contiene los aspectos más
sustantivos –y relacionados con el estilo de desarrollo– del
documento firmado por las partes el veintiséis de septiembre
de 2016. Finalmente, se plantea un comentario de cierre que
está obviamente permeado por la perplejidad del autor frente
al rechazo de los acuerdos en las urnas, decisión que precipitó
una severa crisis política y hundió al país en una tremenda
incertidumbre.

Una d e m o c rac i a e n g u e r r a

A mediados de los ochenta, John Peeler, en ese entonces pro-

fesor de ciencia política en la Universidad de Bucknell, publicó
un análisis comparado de tres casos que, en el contexto de
América Latina, aparecían como desviados de la norma regio-
nal de autoritarismo e inestabilidad política: Colombia, Costa
Rica y Venezuela (Peeler, 1985). En efecto, tras la guerra civil
de 1948 y la Asamblea Constituyente de 1949, Costa Rica con el
liderazgo de José Figueres, fundador del Partido de Liberación

260
Nacional, inició una serie de reformas que promovieron jun-
to al desarrollo agrícola e industrial, la expansión del empleo
asalariado y la seguridad social en un contexto político demo-
crático y estable (Vega Carballo, 1977). Venezuela y Colombia
en cambio, mantuvieron regímenes estables tras sendas tran-
siciones a la democracia en la década de los cincuenta. En am-
bos países, la transición tuvo lugar como resultado de pactos
políticos entre las élites: El Pacto de Punto Fijo en Venezuela y
el acuerdo que dio origen al Frente Nacional en Colombia
(1958-1974).
Al finalizar la dictadura de Marcos Pérez Jiménez (1952-
1958), los partidos Comité de Organización Política Electoral
Independiente (Copei), Acción Democrática (ad) y la Unión
Republicana Democrática (urd), adoptaron un programa
de gobierno común en el que finalmente el Copei y la ad, se
consolidaron como las fuerzas dominantes de la partidocracia
venezolana. Situación que perduró hasta la Revolución Boli-
variana de Hugo Chávez (Coppedge, 2005). En Colombia, el
Frente Nacional tuvo lugar tras la dictadura militar de Gustavo
Rojas Pinilla (1953-1957), y luego de los pactos de Benidorm
(1956) y Sitges (1957), firmados en España entre Alberto Lle-
ras Camargo a nombre del Partido Liberal y Laureano Gómez,
por el Partido Conservador.
Sería inexacto afirmar que el interludio abiertamente autori-
tario de la democracia colombiana de mediados del siglo xx em-
pezó con el golpe de Estado de Gustavo Rojas el 13 de junio de
1953. Al momento del golpe, ocupaba la Presidencia de la Re-
pública en calidad de designado, el diplomático conservador
Roberto Urdaneta Arbeláez. El presidente elegido para el pe-
riodo 1950-1954, Laureano Gómez, se había retirado del cargo
por problemas de salud. Aunque Gómez había sido elegido
en las urnas, fue el único candidato que se presentó a las elec-
ciones debido a que el candidato liberal, Darío Echandía, re-
nunció a su candidatura como resultado de las pocas garantías

261
de imparcialidad que –en medio de una intensa violencia bipar-
tidista– ofrecía el gobierno conservador de Mariano Ospina
Pérez (1946-1950). En 1948 había sido asesinado el carismá-
tico y popular líder liberal Jorge Eliécer Gaitán. Ante el caos
desatado por el magnicidio, el gobierno de Ospina dio un giro
cada vez más autoritario hasta el punto de cerrar el Congreso
de la República en 1949. “El año 1949 fue funesto. Terminó
con el abaleo y el cierre del Congreso. En esas condiciones
de belicosidad fue elegido el presidente Laureano Gómez”
(Forero Benavides, 1990, párr. 14).
En economía, la distinción entre el agente y el principal
corresponde a la distinción entre un actor cuyos intereses son
defendidos por un agente contratado para ello. Por ejemplo, en
una firma, los accionistas son el principal y el personal directivo
de dicha firma, equivale al agente. En la dictadura de Rojas, a
diferencia de lo que ocurrió en otros gobiernos autoritarios lati-
noamericanos, especialmente aquellos vinculados a los viejos
populismos, el dictador era el agente y las élites, el principal.
Mientras los gobiernos populistas de las primeras tres cuartas
partes del siglo xx en América Latina buscaron dislocar las
estructuras oligárquicas tradicionales y asumir la dirección del
proceso modernizador, el golpe de Rojas contó con la aquies-
cencia entusiasta de las élites. En la xi Asamblea de la Aso-
ciación Nacional de Industriales Andi en 1954, José Gutiérrez
Gómez, su presidente, comunicó alborozado que la Asociación
ya había presentado “sus expresiones de adhesión al patriótico
programa de gobierno” (Andi, 1994, p. 34).
Además, el dictador contó con el aval de Mariano Ospina
quien no sólo había sido presidente de Colombia, sino que
también se desempeñó como gerente de la Federación Na-
cional de Cafeteros. Era considerado el hombre de los cafe-
teros. Así mismo, cuando las élites (el principal) vieron cierta
divergencia entre la conducción del gobierno (el agente) y sus
intereses, declararon para el gobierno de Rojas Pinilla la “hora

262
cero”: El 6 de mayo de 1957 la Junta Directiva de la Asocia-
ción Nacional de Industriales señaló que era necesario poner
fin a la dictadura (Andi, 1994, p. 34).
En Benidorm, Lleras y Gómez reconocieron en forma
genérica las responsabilidades de ambos partidos en la guerra
civil no declarada conocida como La Violencia.1 Esa expresión
se usa en Colombia para designar al enfrentamiento sangriento
entre los partidos Liberal y Conservador en un periodo que
va desde el gobierno de Mariano Ospina Pérez (1946-1948),
hasta el comienzo del Frente Nacional. Sobre la magnitud de
La Violencia ha sido ampliamente citado en la literatura espe-
cializada el trabajo doctoral del politólogo estadounidense-ni-
caragüense Paul Oquist, publicada en español en 1978 con el
título “Violencia, Conflicto y Política en Colombia”. Para el
periodo 1948-1966, Oquist “registra 193.017 víctimas fatales;
393.648 parcelas abandonadas y 2.003.600 desplazados” (Gi-
raldo Moreno, 2015, p. 15). Alberto Lleras Camargo, primer
presidente de Frente Nacional (1958-1962), y quien ya había
ejercido el cargo entre 1945 y 1946, describió La Violencia en
los siguientes términos:
Descendimos súbitamente a extremos inauditos. Vimos con estupor
cómo había una reserva de barbarie en nuestras gentes, que desafiaba
siglos enteros de predicación cristiana, de orden civil, de conviven-
cia avanzada. Han muerto en esta guerra irregular más compatriotas
nuestros que en las indispensables batallas de la independencia o en
aquellas otras que formaron la República a golpes de infortunio (Lle-
ras Camargo citado por Forero Benavides, 1990, párr. 28).

1
“Cuando La Violencia terminó, el marco de referencia preexistente crea-
do por liberales y conservadores que favorecía el uso de las armas en los
conflictos partidarios se mantuvo y contribuyó a apuntalar las narrativas
de las guerrillas revolucionarias. No fue tanto el marxismo doméstico,
marginal e incipiente en esos años. Como afirma Daniel Pécaut, La vio-
lencia terminó con un ‘pacto de silencio’ sobre lo ocurrido. Además, la
dirigencia de los partidos tradicionales no efectuó una crítica sólida de la
violencia política ni se propuso formar una opinión ciudadana reacia a la
utilización de medios violentos” (Giraldo Ramírez, 2015, p. 150).

263
 Según Giraldo Moreno (2015), los cálculos de Oquist
coinciden bastante con los de Germán Guzmán, uno de los
miembros de la Comisión Gubernamental Investigadora de
las Causas de la Violencia, creada en 1958 para “servir de
espacio institucional para tramitar las secuelas de La Violen-
cia” (Jaramillo Marín, 2014, p. 91). En Sitges, Lleras y Gómez
acordaron convocar un plebiscito (que para efectos prácticos
fue más bien un referendo), con el fin de someter a conside-
ración de la ciudadanía una reforma a la Constitución Política
de 1886. Dicha reforma incluía la alternancia en el poder de
los partidos Liberal y Conservador y la distribución paritaria
de la burocracia estatal, en todos los niveles de gobierno, entre
ambos partidos. La transición a la democracia estuvo en ma-
nos de la Junta Militar de Gobierno (1957-1958) que asumió
el poder ante la salida de Rojas.
La Junta implementó la primera parte del acuerdo de Sit-
ges al promulgar el Decreto Legislativo 0247 del 4 de octubre
de 1957, mediante el cual se convocó al plebiscito del primero de
diciembre de 1957. El escrutinio se completó casi dos meses
después: Votaron cuatro millones 396 mil 880 personas (las
mujeres ejercieron por primera vez su derecho al voto), de las
cuales 4 millones 169 mil 294 (95 por ciento) lo hicieron por el
Sí. Por el No votaron 206 mil 654 ciudadanos (poco menos del
cuatro por ciento). Los votos en blanco sumaron 20 mil 738
ciudadanos (0,47 por ciento), y 194 votos fueron declarados
nulos (Gómez Latorre, 1991, párr. 5).
Si se tiene en cuenta que el abstencionismo electoral es
tradicionalmente muy elevado en el país (gráfico 1), la partici-
pación en el plebiscito de 1957 fue excepcional. Tomando en
consideración el censo electoral de la época, la participación
fue cercana al ochenta por ciento. A pesar de haber sido un
pacto de élites, la posibilidad de poner fin a la intensa violencia
interpartidista mediante la fórmula de la alternancia y la pari-
dad, movilizó ampliamente a la ciudadanía.

264
 Gráfico 1.

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil.

http://wsr.registraduria.gov.co/Asi-participan-los-colombianos-en.html

Las transiciones a la democracia en Colombia, Venezuela y

Costa Rica, antecedieron al menos veinte años la llegada a Amé-
rica Latina de lo que Huntington (1991) denominó la tercera ola
de democratización. De las tres, Costa Rica ha sido la democra-
cia mejor calificada por Freedom House (gráfico 2). Mainwaring &
Hagopian (2005) distinguen tres tipos de régimen político: “de-
mocracias”, “semidemocracias” y “autoritarismos”. Las democra-
cias corresponden a los regímenes que reúnen los atributos míni-
mos de una poliarquía Dahl (2008). En las “semidemocracias” los
gobernantes son elegidos en condiciones razonablemente libres,
pero con limitaciones relacionadas con la amplitud de la participa-
ción y la protección de las libertades y derechos civiles.
Esas limitaciones han estado presentes en la democracia
colombiana por cuenta de la histórica debilidad del Estado.
Bejarano y Pizarro (2005) señalan que Colombia, en una pri-
mera etapa –luego de la transición de 1957– fue una “semide-
mocracia” por cuenta de las restricciones derivadas del Frente
Nacional, y que en una segunda etapa lo ha sido, como resul-
tado del asedio de los actores armados. Sin embargo, sobre el
alcance de las limitaciones a la participación y al pluralismo

265
político derivadas del acuerdo del Frente Nacional hay con-
troversia:
No se excluyó la oposición democrática: existieron tercerías que de-
safiaron a los candidatos de los dos partidos; de hecho surgieron
terceros partidos como el mrl2 y la Anapo.3 Si con tal proposición
se quiere decir que se excluyó al Partido Comunista, se trata de una
verdad a medias porque ese partido se legalizó con el advenimiento
del Frente Nacional y, aunque no podía presentarse en las elecciones
a nombre propio, obtuvo escaños en cuerpos colegiados regionales y
nacionales (Giraldo Ramírez, 2015, p. 158).

Si el nivel democrático depende dramáticamente de la ca-

pacidad del Estado para garantizar los derechos ciudadanos,
entonces Colombia califica como “semidemocracia” más por
las fallas estatales relacionadas con la protección de las liber-
tades y derechos civiles, que por severas restricciones a la par-
ticipación política.4 Como lo señalaba Thomas Carothers a
propósito de la crisis del paradigma de la transición hacia la
democracia: “la construcción estatal ha sido un problema mu-
cho más amplio y problemático de lo originalmente previsto
por el paradigma de la transición muchos países de la tercera
ola han enfrentado desafíos fundamentales relacionados con
la construcción estatal” (Carothers, 2002, p. 16).5
2
Movimiento Revolucionario Liberal, partido fundado en 1959 por Al-
fonso López Michelsen y Álvaro Uribe Rueda (sin relación alguna con su
homónimo Álvaro Uribe Vélez). En 1967, López Michelsen regresó al
oficialismo liberal. Ocupó la Presidencia de Colombia entre 1974 y 1978.
3
Alianza Nacional Popular, partido fundado por el exdictador Gustavo
Rojas Pinilla quien disputó las elecciones de 1970 a Misael Pastrana Borre-
ro (1970-1974). Las acusaciones de fraude contra la Anapo en las eleccio-
nes de 1970, motivaron el surgimiento del grupo guerrillero Movimiento
19 de Abril, M-19.
4
“Este Estado ha fracasado en dos de sus funciones constitucionales esen-
ciales: la seguridad y la justicia, dejando sola a gran parte de la ciudadanía
en cuanto a la protección de sus derechos” (Fischer, 2004:186).
5
La tipología propuesta por Charles Tilly (2007) plantea el mismo argu-
mento sobre la relación entre democracia y capacidad del Estado: demo-
cracias con baja capacidad estatal y democracias con alta capacidad estatal
por un lado, y regímenes autoritarios con baja capacidad estatal y regíme-

266
 La debilidad del Estado en Colombia es una característica
presente en el paisaje político antes, durante y después del
Frente Nacional. De hecho, tras el desmonte definitivo de los
remanentes del Frente Nacional con la Constitución de 1991
–aún a pesar de la apertura política y la profundización de la
democracia planteadas en esa reforma– el grado democrático
medido por el Índice de Freedom House no mejoró. De hecho,
empeoró (gráfico 2) cuando la presencia de los competidores
armados del Estado se hizo más visible.
Ciertamente, con el Frente Nacional se pacificó el país: “Al
finalizar la primera mitad del pacto bipartidista, los vestigios de
la guerra anterior ya se habían apagado gracias a la concilia-
ción entre los dirigentes liberales y conservadores” (Giraldo
Ramírez, 2015, p. 497). Pero también es cierto que la termina-
ción de La Violencia y el pacto del Frente Nacional fueron la
antesala del inicio de uno de los conflictos armados internos
más prolongados desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.
La base de datos sobre conflictos armados del Instituto In-
ternacional de Investigación sobre Paz de Oslo (Prio por sus
siglas en inglés) y del Departamento de Paz e Investigación de
Conflictos de la Universidad de Uppsala, registra el conflicto
armado colombiano desde 1964, año en el que aparecen las
dos principales guerrillas: las Fuerzas Armadas Revoluciona-
rias de Colombia (farc) y el Ejército de Liberación Nacional
(eln). Pocos años más tarde aparecerían otros movimientos
guerrilleros como el Ejército Popular de Liberación, el Movi-
miento 19 de Abril (m-19) y el Movimiento Armado Quintín
Lame de corte indigenista. Como advierte el sociólogo Jeffer-
son Jaramillo, el Frente Nacional no llevó a cabo las reformas
estructurales requeridas para detener en forma oportuna el
nuevo conflicto político que se gestaba:

nes autoritarios con alta capacidad estatal, por el otro. El argumento es que
una democracia en el contexto de un Estado débil es necesariamente, una
democracia de calidad limitada.

267
 Las estrategias del Frente Nacional orientadas a la desactivación del
desangre no tocaron uno de los meollos centrales de la guerra, el
caballo de batalla durante mucho tiempo de la izquierda y de la in-
surgencia armada: la reforma agraria…En ese sentido, la pacificación
y la rehabilitación fueron ante todo estrategias de asistencia social y
de civilismo desarrollista, diseñadas por planificadores, burócratas,
ingenieros o militares…Hoy, tras cincuenta y cuatro años, podemos
especular qué hubiera pasado si la Comisión Investigadora hubiera
revelado los responsables del desangre y si su propuesta programáti-
ca de paz hubiera implicado reformas estructurales de largo alcance,
como la redistribución de la tierra y la transformación de los órdenes
rurales (Jaramillo Marín, 2014, p. 90).

Gráfico 2.

Fuente: Elaboración propia con base en Freedom House, Individual Country Ra-
tings and Status. El índice de Freedom House califica por separado los derechos
políticos y las libertades civiles. Cada aspecto se mide en una escala de 1 a 7
donde 1 corresponde al grado más alto de libertad y 7 al más bajo. Con base en
el promedio del puntaje de derechos políticos y libertades civiles se obtienen tres
categorías: “Libre” (si el promedio está entre 1 y 2,5); “Parcialmente Libre” (si el
promedio está entre 3 y 5) y “No Libre” (si el promedio está entre 5,5 y 7).

En el segundo gobierno del Frente Nacional, el conserva-

dor Guillermo León Valencia (1962-1966) puso en marcha una
política represiva sobre los focos de colonización armada que

268
surgieron a partir de los remanentes de las guerrillas liberales.
Una decisión de gobierno que en conjunción con una econo-
mía política basada en la expulsión permanente de población
hacia la periferia, activó el inicio de una duradera escisión de la
comunidad política. En ese contexto, en 1964 tuvo lugar una
“coyuntura crítica”6 (la creación del enemigo interno en las
zonas de colonización) que correspondió al encuentro de dos
importantes cadenas causales que continuaron desplegándose
y retroalimentándose entre ellas: La primera cadena corres-
ponde al estilo de desarrollo colombiano y sus dos principales
características: i) su incapacidad para incorporar a la pobla-
ción al aparato productivo y ii) su sesgo anti-campesino.
La segunda cadena causal es la temprana “adscripción de
las fracciones más conservadoras del bloque en el poder, in-
cluyendo a sectores de las Fuerzas Armadas, al discurso an-
ticomunista de la Guerra Fría y su uso para la descalificación
violenta de las demandas redistributivas” (Uribe López, 2013,
p. 41). Sobre la primera característica del estilo de desarrollo,
es necesario señalar que la economía colombiana ha opera-
do históricamente con un elevado ejército de reserva que se
expresa en tasas de desempleo tradicionalmente superiores a
las del promedio de América Latina y el Caribe (gráfico 3) –
afectando especialmente a los jóvenes (gráfico 4). Así mismo,
desde la década de los noventa –justo cuando el conflicto
armado se intensifica– es posible observar un incremento no-
table en la vulnerabilidad del empleo (gráfico 5).

6
Una “coyuntura crítica” no es siempre solamente un punto de partida o
un evento inicial. También corresponde a la intersección de dos o más ca-
denas causales, las cuales inauguran una nueva secuencia causal. Esa nueva
secuencia se despliega como un proceso de retroalimentación positiva en-
tre las cadenas causales precedentes que da lugar a una senda cada vez más
difícil de revertir (path dependence). Ver al respecto Pierson (2004).

269
 Gráfico 3.

Fuente: Elaboración propia con base en Indicadores de Desarrollo del Banco

Mundial. El eje de las ordenadas indica porcentaje.

Gráfico 4.

Fuente: Elaboración propia con base en Indicadores de Desarrollo del Banco

Mundial. El eje de las ordenadas indica porcentaje.

270
 Gráfico 5.

Fuente: Elaboración propia con base en Indicadores de Desarrollo del Banco

Mundial. Empleo vulnerable corresponde a trabajadores familiares sin remunera-
ción y a trabajadores por cuenta propia. El eje de las ordenadas indica porcentaje.

Esa incapacidad del aparato productivo para incorporar a la

población es el resultado de la mediocridad de su propio desem-
peño. En términos históricos, el crecimiento económico co-
lombiano no ha sido ni suficientemente amplio, ni suficien-
temente basado en la expansión de un capitalismo moderno.
A pesar de que la economía colombiana es cien veces más
grande que hace un siglo (Montenegro, Rivas, 2005: 33), su
tendencia no ha sido muy diferente al promedio de América
Latina. Carlos Díaz-Alejandro solía afirmar que Colombia era
un país “mediocre”. No en el sentido peyorativo, sino para
recalcar el carácter de “intermedio” que tuvo el desempe-
ño económico del país durante la mayor parte del siglo xx
(Ocampo, 1992:5). Ese esfuerzo “intermedio” ha sido insufi-
ciente. Extensas regiones del país quedaron fuera del alcance
de los encadenamientos asociados al desarrollo industrial que
en los años setenta –luego de haber contribuido a la diversifi-
cación de exportaciones– evidenció su fragilidad estructural y

271
fue dejada de lado. El desarrollo industrial y agroindustrial fue
incompleto en la medida en que no logró la articulación de un
mercado interno de alcance nacional. Prueba de ello es que a
fines de los setenta “un Plan de Desarrollo pudiera denominar-
se Plan de Integración Nacional y que el tema del aislamiento
geográfico figure todavía en forma notoria en el mapa de la
violencia colombiana” (Ocampo, 1992:9).
En 2014 el ingreso promedio por persona en Colombia
era el más bajo (descontando Perú), de las siete economías
más grandes de América Latina (gráfico 6). En 1973, la par-
ticipación de la industria en el pib alcanzó 23 por ciento y se
mantuvo en ese nivel hasta 1979. Desde 1980 empezó a dis-
minuir, hasta ubicarse en 15 por ciento en 1999 (Ortiz, 2009).
De acuerdo con las cuentas nacionales del Departamento Ad-
ministrativo Nacional de Estadística Dane, en 2000 llegó a
13,58 por ciento y en 2013 cayó a 11,54 por ciento. El sector
agropecuario también ha ido en declive: pasó de representar 8
por ciento del pib en el año 2000 al 6 por ciento en 2013. En
Colombia, la sustitución de importaciones (1945-1967) y la
política posterior de promoción de exportaciones en un con-
texto proteccionista (hasta 1990), no generaron los círculos
virtuosos que conducen a la expansión de la relación salarial
(leyes de Kaldor).7 El temprano estancamiento estructural de
la industria es compatible con la persistencia de altos nive-
les de informalidad, la cual, a pesar de las reformas laborales
orientadas a disminuir el costo de enganchar y desenganchar
trabajadores, se mantiene cercana al 50 por ciento (Lora To-
rres, 2015).

7
La primera ley de Kaldor plantea una relación causal que va del crecimiento
manufacturero al crecimiento económico. La segunda –ley de Verdoorn-Kal-
dor– afirma una alta correlación positiva entre crecimiento de la productividad
manufacturera y crecimiento del producto. La tercera ley afirma que a mayor
crecimiento del producto manufacturero, mayor “la tasa de transferencia de tra-
bajo de sectores no manufactureros a la industria” (Moreno Rivas, 2008, p. 141.)

272
 Gráfico 6.

Fuente: Elaboración propia con base en Indicadores de Desarrollo del Banco

Mundial.

La segunda característica de la primera cadena causal (el

estilo de desarrollo) es el sesgo anticampesino. Ambas carac-
terísticas: mediocridad del desempeño económico y sesgo an-
ticampesino están estrechamente relacionadas entre sí. Ello es
así porque el campo y la ciudad configuran una misma economía
política, la cual, es moldeada por el excedente poblacional con
respecto al aparato productivo. Esta segunda característica fue
configurada por una serie de derrotas sucesivas del campesi-
nado desde el siglo xix y a lo largo del siglo xx (Uribe López,
2013). Durante el siglo xx, latifundios improductivos y micro-
fundios económicamente inviables generaron un problemático
excedente de mano de obra:
En el minifundio trabaja toda la familia campesina, o sea que aquí
hay un excedente de mano de obra relativo a los demás factores de
producción; pero el latifundio absorbe poca mano de obra, porque
su uso es extensivo. Así se produce un excedente de población rural,
que típicamente migra hacia las ciudades, pero también constituye un

273
 ‘ejército de reserva’. La migración a esas zonas es un proceso com-
plejo que puede ser directo o por etapas y donde pesan factores de
‘atracción’ y de ‘expulsión’. Pero, dadas la falta de reforma agraria y la
abundancia de tierras sin ocupar, la colonización ha sido una ‘válvula
de escape’ para la presión demográfica (y para aplazar las reformas
sociales en el ‘centro’)” (Pnud, 2003, p. 22).

El argumento citado se refuerza al tomar en cuenta la ob-

servación de Albert Berry (2002) en el sentido de que la deman-
da de trabajo en el campo entre 1950 y 1987, creció muy lenta-
mente: a un promedio de 0,6 por ciento anual. La agricultura
comercial generó apenas 18 por ciento de los empleos rurales
en ese periodo (mientras los cultivos campesinos generaron el
70 por ciento). “Es razonable suponer que este modelo de creci-
miento excluyente alimentó las tensiones sociales y la violencia
en las zonas rurales” (Berry, 2002, p. 37). La situación no ha
cambiado significativamente: la elasticidad promedio del cre-
cimiento del empleo rural al crecimiento del pib agropecuario
entre 2002 y 2013 es negativa: -0,52 (Uribe López & Vélez
Zapata, 2016, p. 10). Un testimonio de un campesino de Car-
men de Bolívar en la región de los Montes de María (a 114 ki-
lómetros de Cartagena de Indias) ilustra el argumento en estos
términos: “Los agricultores de Montes de María estamos vi-
viendo de cuatro cosas: venta de minutos de celular, ventas de
tinto8 ambulantes, mototaxismo y ventas de chance:9 Ninguna
de esas actividades nos permite alimentar a la familia” (Citado
por Reyes, 2016, p. 138).
La segunda secuencia causal que se encuentra en la co-
yuntura crítica de 1964 es –como ya se señaló– la adhesión
por parte de sectores de la élite y de las Fuerzas Armadas a la
lógica del enemigo interno en el contexto de la Guerra Fría, y
su instrumentalización para la descalificación y la represión de

8
En Colombia, se suele usar la expresión “tinto” para referirse a una taza
de café.
9
En Colombia “chance” es un sistema de comercialización de apuestas
que juega con los números de las loterías.

274
demandas populares y reclamos redistributivos. En esa lógica,
por ejemplo, la esposa del presidente Mariano Ospina (1946-
1950), una destacada líder conservadora, Bertha Hernández,
señaló en 1969: “La reforma agraria es comunista” (Citada
por Pécaut, 2006, p. 85). Descalificaba de esa forma el intento
del Presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) de llevar a
cabo una reforma agraria.10
Como consecuencia de la Revolución Cubana de 1959,
adquiere relevancia en el país la lógica del enemigo interno en
el lenguaje de la Guerra Fría, es decir, en términos de amenaza
comunista.11 Y esa amenaza es vinculada a la cuestión rural:
“Comienza a aparecer el concepto ‘seguridad interior’ precisa-
mente en el artículo sobre reforma agraria (de la Revista de las
Fuerzas Armadas), y se viene a definir el enemigo de una manera
inédita” (Gilhodés, 2007, p. 304). En esas circunstancias, el ejér-
cito colombiano puso en marcha el plan Laso (Latin American
Security Operation) “destinado a eliminar las zonas de influencia
comunista –militarmente inactivas– bautizadas como repúbli-
cas independientes por Álvaro Gómez Hurtado12 (Gilhodés,
2007, p. 305). La coyuntura crítica se configuró entonces como
la creación del enemigo interno y el acontecimiento en el que

10
Ese intento fue reversado en el gobierno de Misael Pastrana Borrero
(1970-1974) durante el cual se llevó a cabo el Acuerdo de Chicoral, cali-
ficado por Armando Samper Gnecco, Ministro de Agricultura de Lleras
Restrepo como “un encuentro entre algunos parlamentarios propietarios
de tierras y algunos políticos que son empresarios”: “Sobre la Reforma
Agraria”, diario El Tiempo, Bogotá, 14 de enero de 1972. Ese acuerdo blo-
queó la opción de la reforma agraria y alentó el proceso de colonización y
expansión de la frontera agraria.
11
“La presencia efectiva del comunismo… sigue siendo a nuestro leal sa-
ber y entender el principal problema… Es una realidad palpitante que
se viene manifestando desde hace años por medio de una propaganda
intensa… y finalmente por movimientos guerrilleros. No porque sea una
minoría del comunismo debemos descuidarnos. También lo era en cuba…
(General Ayerbe Chaux en 1965, citado por Gihodes, 2007, p. 307).
12
Político conservador, hijo y heredero político del presidente Laureano
Gómez.

275
se concretó fue una serie de ataques y bombardeos a esas “repú-
blicas independientes”. Tras esos bombardeos fueron creadas
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc).
En la década de los ochenta se intensificó el proceso de
retroalimentación positiva entre estilo de desarrollo y conflicto
armado, a partir de una segunda coyuntura crítica: el encuentro
entre drogas ilícitas y actores armados. De hecho, durante al
menos dos décadas, el conflicto armado colombiano había sido
una “guerra pacífica”. Las guerrillas operaron en las zonas de
colonización de la periferia colombiana y no fueron conside-
radas como competidores armados del Estado sino como un
problema de “orden público” (pnud, 2003, p. 38). De ahí que
algunos identifiquen –no sin buenos argumentos– la mitad de
los ochenta como el inicio de la guerra colombiana en cuanto
tal (Palacios, 2012). De todos modos, lo que se fue gestando
durante los años anteriores fueron las dos vías mediante las
cuales se concretó ese encuentro entre narcotráfico y guerra: i)
el vínculo entre narcotraficantes y paramilitares y ii) el vínculo
entre cultivos ilícitos, narcotráfico y guerrilla.
En el primer caso, las compras de tierras por parte de nar-
cotraficantes13 como parte de su estrategia de lavado de activos
y de obtención de poder político –en una sociedad en la que la
tenencia de la tierra conlleva el ejercicio de dicho poder– llevó
a urdir la abigarrada mezcla de terratenientes, paramilitares, po-
líticos locales y narcotraficantes, en zonas cercanas a los mer-
cados o con abundancia de recursos naturales. En el segundo
caso, los actores armados (guerrillas) en la periferia encontra-
ron, en el continuo proceso de colonización en zonas depri-
midas y con baja presencia institucional del Estado, las bases
demográficas para su proyecto político. Más tarde, encontra-
rían también en la economía de los cultivos ilícitos, en esas
periferias pobres y alejadas de los mercados, la base económica
13
Entre 1975 y 1995 hicieron compras significativas de tierras en 400 mu-
nicipios: 39% del total (Alejandro Reyes citado por Kalmanovitz y López,
2006, p. 334).

276
necesaria para la expansión de su proyecto militar. Cuando en
la expansión predatoria por la captura de las bonanzas legales
y las economías ilegales, los intereses de las guerrillas choca-
ron con los de narcotraficantes y terratenientes, el proyecto
paramilitar también se expandió, dando así lugar a la intensi-
ficación de una guerra alimentada por los recursos del narco-
tráfico y otras rentas ilegales.
Así como en la primera coyuntura crítica la lógica del ene-
migo interno propia de la Guerra Fría jugó un papel crucial
(siendo una de las secuencias clave en dicha coyuntura), en el
encuentro entre droga y conflicto armado desempeñó un papel
determinante la priorización de la droga, desde la década de
los ochenta, en la agenda exterior estadounidense, y en par-
ticular, en sus relaciones con Colombia. Como lo plantea el
informe El Conflicto, Callejón con Salida, desde que el Cartel de
Medellín asesinó al Ministro de Justicia Rodrigo Lara en 1984,
hasta cuando se hizo evidente que el Cartel de Cali financió
la campaña presidencial de Ernesto Samper (1994-1998), los
carteles de la droga dominaron las relaciones entre Bogotá y
Washington hasta 1998:
Y en ese último año se produce una inflexión: con los carteles fuera
de la vida pública, con las siembras de coca en aumento muy rápido,
con la guerrilla y los paramilitares entrando a fondo en el negocio, el
énfasis de Estados Unidos se desplaza de los ‘narcos’ a la ‘narcogue-
rrilla’, de los capos a los comandantes, de los carteles urbanos a los
actores armados (pnud, 2003, p. 113).

Ese punto de inflexión condujo al Plan Colombia, un pro-

grama de ayuda estadounidense para la erradicación de los
cultivos ilícitos. El diagnóstico era simple y simplista:
La correlación entre crecimiento de los actores armados y de los cul-
tivos de coca justificó –en la lógica básica del Plan Colombia– la in-
tensificación de la estrategia represiva sobre la producción, incluyen-
do la aspersión aérea. El argumento era que acabar con los cultivos
ilícitos desactivaría también el conflicto. Esa lógica no sólo confundía
correlación con causación, sino que también confundía narcotráfico

277
 con cultivos proscritos. Además, pasaba por alto las consecuencias
no intencionadas de la acción: primero, la migración de los cultivos
hacia otras zonas (efecto globo); y segundo, que las fumigaciones ale-
jan al campesino cocalero del Estado y lo acercan a la guerrilla (Uribe
López, 2013, p. 136).

El interés de Estados Unidos (el combate a la droga) y el

de Colombia (la terminación del conflicto) coincidían en ese
diagnóstico simplista del Plan Colombia: al poner fin al narco-
tráfico se acabaría también la guerra. Luego, con los atentados
del 11 de septiembre de 2001, el fracaso de los diálogos entre
el gobierno de Andrés Pastrana y las farc, y el respaldo popular
a la oferta de victoria militar hecha por Álvaro Uribe Vélez al
electorado (2002-2010), el conflicto colombiano se inserta en
la guerra global contra el terrorismo. Así las cosas, los eventos
clave de la segunda coyuntura crítica se pueden plantear en
forma esquemática así: i) El sesgo anticampesino del estilo de
desarrollo contribuyó al proceso de colonización de la perife-
ria y a la expansión de los cultivos ilícitos; ii) El narcotráfico se
apalancó sobre el estancamiento productivo (Ortiz, 2009): iii)
El narcotráfico y los cultivos ilícitos fortalecieron la capacidad
militar de los competidores armados del Estado y subordina-
ron, en un primer momento, la agenda colombiana a la gue-
rra contra las drogas, y en un segundo momento, a la cruzada
internacional contra el terrorismo (Uribe López, 2013); iv) A
partir de 1997 se inicia un ciclo de intensificación de la guerra
que conduce a una severa crisis humanitaria (gráfico 9). Los ac-
tores armados iniciaron una estrategia de imitación recíproca
del uso del terror como arma de guerra, lo que les permitía
maximizar ganancias territoriales y minimizar costos militares.
De acuerdo con el Informe General del Grupo de Memoria
Histórica (gmh), la guerra colombiana es una de las más san-
grientas de la historia contemporánea de América Latina: Entre
1958 y 2012, el conflicto armado causó 220 mil muertos de los
cuales, 40 mil 787 eran combatientes (18,5 por ciento), de modo
que ocho de cada diez muertos han sido civiles. La población

278
desplazada por la violencia “podría acercarse a las cinco millo-
nes 700 mil personas, lo que equivaldría a un quince por cien-
to del total de la población colombiana” (gmh, 2013, p. 34).
El reloj de la violencia no letal registra, según datos acu-
mulados, que entre 1985 y 2012 cada hora fueron desplazadas
veintiséis personas en el país como consecuencia del conflicto
armado, mientras que cada doce horas fue secuestrada una
persona. El periodo 1996-2005 fue más crítico: una persona
fue secuestrada cada ocho horas, y un civil o un militar caye-
ron cada día en una mina antipersonal (Ibid).

I n i c i ati va s y pro c e s o s d e pa z e n C o lo m bia

El escalamiento del conflicto armado provocó el surgimiento
e intensificación de las acciones colectivas de resistencia a la
guerra y de búsqueda de alternativas de paz en los ámbitos local
y regional. La historia de la guerra colombiana ha sido también,
una historia de iniciativas de paz. Así como hay una geografía
de la guerra hay también una geografía de la paz (García Du-
rán, 2006). La construcción de paz, entendida como un amplio
conjunto de procesos, visiones, redes de relaciones y meca-
nismos orientados hacia la transformación de los conflictos
(Lederach, 1997), implica un horizonte temporal más amplio
que los procesos de paz e involucra a un número mucho mayor
de actores y de organizaciones de base. Así las cosas, con la
expansión y escalamiento del conflicto armado, aumentaron
también las acciones colectivas de resistencia de las comuni-
dades frente a la guerra en áreas como…
…la búsqueda de espacios humanitarios en la regiones, iniciativas para
impedir el reclutamiento de niñas, niños y adolescentes, para prote-
ger las escuelas, los caminos, las poblaciones y sus medios de vida,
así como iniciativas para promover la cohesión social de las comu-
nidades, el respeto a los derechos humanos, la participación en los
asuntos públicos y la búsqueda de alternativas para la generación de
ingresos en la legalidad (Cider, 2015, p. 17).

279
 Gráfico 7.

Tomado de: Cinep-Programa por la Paz (2016). El eje de las ordenadas indica
número de acciones.
Entre el sinnúmero de tipos de iniciativas que se han des-
plegado por la geografía colombiana destacan los Programas
Regionales de Desarrollo y Paz (prdp) y los Laboratorios de
Paz. El primer prdp que se constituyó fue el Programa de De-
sarrollo y Paz del Magdalena Medio, en 1995. En 2012 podían
contarse veinticuatro programas de desarrollo y paz distribuidos
en veinticuatro departamentos (García & Llinás, 2012, p. 273).
Según García (2009) los prdp se pueden definir como “iniciativas
de la sociedad civil que, en diferentes regiones afectadas por el
conflicto y la pobreza, han decidido realizar una propuesta re-
gional para dar inicio a un proceso de cambio de estas condicio-
nes” (García Muñoz, 2009, p. 27). Los prdp articulan la agenda
de desarrollo con la agenda de la construcción de paz, plantean-
do un horizonte temporal que transciende los ciclos electorales
de las administraciones públicas en las diferentes entidades te-
rritoriales, y desempeñando un papel de intermediación entre
comunidades locales, Estado –en los diferentes niveles– y coo-
peración internacional, sin circunscribirse estrictamente a los
límites políticos administrativos de los municipios.
La Unión Europea, por su parte, apoyó iniciativas loca-
les para conformar los denominados Laboratorios de Paz. De
acuerdo con Schultze-Kraft (2012), la participación europea

280
en la búsqueda de soluciones a la prolongada guerra colom-
biana puede dividirse en tres etapas: La primera incluye –aparte
de algunas iniciativas puntales de cooperación entre algunos go-
biernos y las administraciones de los presidentes Virgilio Barco
(1986-1990), César Gaviria (1990-1994) y Ernesto Samper
(1994-1998)– la facilitación por parte de los gobiernos de Ale-
mania y España de las –a la postre fallidas– conversaciones
con el Ejército de Liberación Nacional (eln), al final de la
administración de Samper.
La segunda etapa corresponde al proceso de diálogo en-
tre el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) y las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (farc-
ep). El diseño y puesta en marcha del Plan Colombia por parte
de los gobiernos de Estados Unidos y Colombia, brindaron la
oportunidad para plantear una perspectiva europea claramen-
te diferenciada.
Ya desde la participación europea en los casos de post-
conflicto en Centroamérica en los noventa –afirma Schult-
ze-Kraft– era visible el énfasis de los gobiernos –tanto de ten-
dencia socialdemócrata como de tendencia socialcristiana– en
la necesidad de remover las raíces estructurales de los conflictos
para asegurar una paz firme y duradera. De hecho, el proceso
de integración europeo ha ido de la mano con el propósito de
constituirse en un actor global reconocido como un “poder
civil.” En esta etapa, la Unión Europea afianza tanto sus lazos
con las organizaciones de la sociedad civil colombiana como
su interés por involucrarse en el escenario colombiano con una
agenda pacifista (Castañeda, 2012, p. 13).14
La tercera etapa empieza con el fracaso de los diálogos de paz
del gobierno de Pastrana y la puesta en marcha de la política de
14
El Primer Laboratorio de Paz inició en 2002 en el Magdalena Medio. El
Segundo Laboratorio de Paz (2004-2010) se puso en marcha en el Oriente
Antioqueño, el Macizo Colombiano-Alto Patía y en Norte de Santander.
El Tercer Laboratorio de Paz abarcó Meta, Montes de María y cerca de
cien iniciativas locales de desarrollo y paz en diversas zonas del país.

281
Seguridad Democrática de Álvaro Uribe (2002-2010). Como
resultado combinado de su propósito de constituirse como
“poder civil,” la búsqueda de una estrategia diferenciadora
con respecto al enfoque estadounidense concretado en el Plan
Colombia, y la interacción con las organizaciones de la socie-
dad civil y las redes transnacionales de derechos humanos, la
Unión Europea optó por concretar su presencia en Colom-
bia de una forma muy innovadora, apoyándose en una valiosa
experiencia doméstica de construcción de paz, surgida de la
acción colectiva regional frente a la guerra: los Programas Re-
gionales de Desarrollo y Paz (prdp).
Otros tipos destacados de iniciativas de paz corresponden
a las comunidades de paz que reivindican una neutralidad ra-
dical frente a todos los actores armados incluyendo al propio
Estado (tal es el caso de la Comunidad de Paz de San José de
Apartadó en el Urabá antioqueño, noroccidente del país), las
asambleas constituyentes municipales como la de Mogotes en
Santander o la de Tarso en Antioquia, consejos municipales
de paz como el de Samaniego (Nariño) en el sur, cerca de la
frontera con Ecuador (Mitchell & Rojas, 2012), y muchas
otras como las reconocidas por el Premio Nacional de Paz.15
Además del creciente número de acciones de paz (gráfico
7) desplegadas por una diversidad de actores locales y regiona-
les, también han tenido lugar en el país varios acuerdos parciales
de paz. Como lo afirma la senadora Claudia López (2016, p.
313), “Colombia es el único país en el mundo que ha hecho
nueve negociaciones de paz y procesos de desmovilización de
grupos armados ilegales en los últimos treinta años” (cuadro
1). La base de datos sobre acuerdos de paz de la Universidad
de Uppsala (ucdp Peace Agreement Dataset) registra cincuenta y
15
El Premio Nacional de Paz es promovido por la Casa Editorial El Tiem-
po, Proantioquia, Caracol Radio, el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (pnud) y la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol):
http://www.fescol.org/index.php?option=com_content&view=arti-
cle&id=32:premio-de-paz&catid=18:proyectos-y-alianzas&Itemid=19

282
seis acuerdos plenos de paz en el mundo entre 1975 y 2011, de
los cuales diecisiete (30,35 por ciento) fueron rechazados por
alguna de las partes y catorce (25 por ciento) fracasaron en la
medida en que se reanudó la violencia entre las partes, en los
siguientes cinco años posteriores a la firma del acuerdo. To-
mando en cuenta esos dos parámetros, los nueve acuerdos de
paz en Colombia pueden considerarse exitosos, dado que nin-
guno de los firmantes rechazó los acuerdos luego de haberlos
firmado, y tampoco se reanudaron las hostilidades entre ellos.
Cuadro 1. Procesos de Paz con Desmovilización
Colectiva en Colombia 1989-2012
Número de
Grupo
Desmovilizados
1.Ejército Popular de Liberación (epl) 2.000
Comandos Ernesto Rojas (cer) 25
Otros grupos 5
2.Movimiento 19 de Abril (m-19) 900
3.Partido Revolucionario de los Trabajadores prt 200
4.Movimiento Armado Quintín Lame 157
5.Corriente de Renovación Socialista 433
6.Milicias Populares de Medellín 650
7.Frente Francisco Garnica 150
8.Movimiento Independiente Revolucionario- Comandos
Armados (mir-Coar) 171
9.auc-Paramilitares 31.671
Total 36.362
Tomado de: López Hernández (2016, pp. 22-23). Los datos de López se basan en
información recopilada por Fernando Uricoechea y en datos de 2007 de la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
A diferencia de acuerdos de paz como el de Guatemala
con la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca (urng)
en 1996, o el de El Salvador en 1991 con el Frente Farabun-
do Martí de Liberación Nacional (fmln), que fueron acuerdos
comprehensivos de paz en el sentido de involucrar a todos los
actores armados, los acuerdos de paz que han tenido lugar en
Colombia en las tres últimas décadas han sido acuerdos par-
ciales. Es decir, los acuerdos en Colombia no han involucrado
al conjunto completo de competidores armados del Estado.

283
 Los acuerdos parciales corresponden entonces a dos po-
sibles situaciones: i) cuando una o algunas organizaciones gue-
rrilleras firman un acuerdo de paz con el gobierno, mientras
otras se mantienen en guerra y ii) cuando una organización
guerrillera se escinde durante un proceso de paz de modo que
una facción opta por el acuerdo y la otra continúa en la guerra
(Nasi, 2007, p. 40). La guerra colombiana ha sido una guerra
compleja y los acuerdos de paz han sido diádicos (parciales)
y no comprehensivos, razón por la cual la confrontación ha
continuado a pesar de los diferentes acuerdos y procesos de
desmovilización.
En todo caso, en medio de la diversidad de actores arma-
dos presentes a lo largo de la historia del conflicto colombia-
no, la díada principal ha sido Estado – farc. La guerrilla de las
farc ha sido, por décadas, el mayor competidor armado del
Estado no sólo en términos cuantitativos16 sino también en
términos de su creciente influencia sobre el sistema político
colombiano como se explica en la siguiente sección.

L a s FARC e n e l c e n tro d e l s i s te m a po lític o

Por décadas, Colombia ha mantenido –como ya se seña-

ló– un grado democrático bajo pero estable, un crecimiento
económico mediocre y desigual,17 pero también estable (con
16
“Los cuarenta y ocho miembros iniciales de las farc se habían conver-
tido en ocho mil a finales de los ochenta y hoy se cuentan unos dieciséis
mil quinientos combatientes efectivos, distribuidos en 62 frentes y siete
bloques que cubren casi todo el territorio nacional” (pnud, 2003, p. 83)
17
De acuerdo con los indicadores de desarrollo del Banco Mundial, Co-
lombia, con un coeficiente de Gini de 0,5353 (para el año 2012) tiene la
peor distribución del ingreso de América Latina después de Honduras
(0,574 para el año 2011). El coeficiente de Gini de Colombia supera al
de países tradicionalmente desiguales en la región como Brasil (0,5267 en
2012), Guatemala (0,5235 en 2011) y Chile (0,5084 en 2011). En Colombia
el diez por ciento de la población con mayores ingresos gana 39,23 veces
más que el diez por ciento con menores ingresos. En Chile, a pesar de su
alto coeficiente de Gini, esa misma diferencia es mucho menor que en

284
excepción de la crisis de 1998), y una política social que ha
permitido reducir la incidencia de la pobreza por ingresos, a
pesar de que las brechas entre lo urbano y lo rural se mantie-
nen intactas (gráfico 8). Esa estabilidad condujo por mucho
tiempo a la normalización de la violencia y la guerra, es decir,
los colombianos llegaron a acostumbrarse a la violencia y al
conflicto armado como un rasgo habitual y permanente del
paisaje político, económico y social. De hecho, en 1949, uno
de los peores años del periodo de La Violencia, José Gutiérrez,
presidente de la Asociación Nacional de Industriales (Andi)
señaló que la situación de Colombia era inmejorable.
Gráfico 8.

Fuente: Elaboración propia con base en información del Dane.

En efecto, los negocios marchaban muy bien y el valor de

las exportaciones de café estaba en ascenso. Mucho después,
en 1987, de nuevo en un ambiente de intensa violencia, el
presidente de la Andi, Fabio Echeverri Correa señaló sin amba-
ges ante el congreso de la asociación: “La economía va bien,
el país va mal”.18 Sin embargo, el escalamiento del conflicto

Colombia: 23,83 veces. En Ecuador –que tiene un Gini de 0,4657 (para el

año 2012) – también es menor: 25 veces.
18
Diario El Tiempo, 12 de septiembre de 1987.

285
armado y su internacionalización de la mano del narcotráfi-
co, modificaron esa percepción a fines de los años noventa
y comienzos de la década del 2000. El informe El Conflicto,
Callejón con Salida lo resumía en forma precisa en los siguientes
términos:
El conflicto acabó por llegar al ‘centro’ del país saliendo del país,
llegó a Bogotá por la vía de Washington. Esa paradoja cierra el ciclo
de un conflicto que nació brevemente de la política, se prolongó por
décadas al margen de ella, entró en la geopolítica y regresó convertido
en la más grave crisis nacional que haya sufrido Colombia. La crisis,
paradójicamente, no consiste en que la revolución comunista se esté
acercando, sino que el país está dejando de ser viable, en gran medida
porque el conflicto se enredó con otros males y exacerbó dolencias
viejas hasta enredar la economía, la política y la inserción internacional
de Colombia” (pnud, 2003, p. 110).

El conflicto armado entró al centro del sistema político. Un

candidato que se reunió con Manuel Marulanda Vélez (Tirofi-
jo),19 el líder de las farc, ganó las elecciones presidenciales en
1998. Otro, que se había opuesto en forma tajante al proceso
de paz de Pastrana y capitalizaba la frustración y la rabia de los
colombianos tras la ruptura de dicho proceso, ofreciendo una
salida militar, ganó en forma sorpresiva las elecciones en la pri-
mera vuelta en 2002. Luego, so pretexto de dar continuidad al
esfuerzo militar contra la guerrilla, Uribe Vélez logra reformar
la constitución política para introducir la reelección presiden-
cial y vuelve a ganar las elecciones en primera vuelta en 2006.
La política de “seguridad democrática” puesta en marcha
entre 2002 y 2010 con el objetivo de derrotar militarmente a
las guerrillas –aunada al crecimiento de los paramilitares a fines
de los años noventa– frenó la expansión de aquellas y forzó
su repliegue (gráfico 9). Sin embargo, para el año 2010 ya eran
evidentes tanto las señales de agotamiento de dicha estrategia,
como el hecho de que la derrota definitiva de las guerrillas
parecía improbable (Granada, Restrepo, Vargas, 2009). Entre
19
Su verdadero nombre era Pedro Antonio Marín.

286
2010 y 2011 el número de víctimas del conflicto armado in-
terno aumentó de cerca de 205 mil a 247 mil, ubicándose en
un nivel similar al de 1998 (gráfico 9). Haciendo una lectura
apropiada de esa situación, el Presidente Juan Manuel Santos,
elegido primero para el periodo (2010-2014)20 y reelegido pos-
teriormente para el periodo (2014-2018), planteó lo siguiente
en su discurso de posesión el 7 de agosto de 2010:
No descansaremos hasta que impere plenamente el Estado de dere-
cho en todos y cada uno de los corregimientos de nuestra patria. Con
la consolidación de la seguridad democrática hemos avanzado en esta
dirección como nunca antes, pero falta camino por recorrer. Llegar
a este final seguirá siendo prioridad, y desde ya le pido a la nueva cú-
pula de nuestras Fuerzas Armadas que continúe dando resultados y
produciendo avances contundentes. Al mismo tiempo quiero reiterar
lo que he dicho en el pasado: La puerta del diálogo no está cerrada
con llave. Yo aspiro, durante mi gobierno, a sembrar las bases de una
verdadera reconciliación entre los colombianos” (Santos Calderón,
2010, párr. 99).

Ciertamente, el presidente Santos era consciente de que

“negociar la paz tiene sentido en ausencia de perspectivas rea-
listas de lograr una victoria militar sobre los grupos rebeldes”
(Nasi, 2012, p. 73). Por eso, no demoró en poner en marcha
el proceso con las farc de modo que el veintiséis de agosto de
2012 se hizo público en Oslo, el “Acuerdo General para la Ter-
minación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera” con el que se daba inicio formal a las negociacio-
nes que se llevarían a cabo en La Habana. Negociaciones que
concluyeron con la firma oficial del acuerdo el veintiséis de
octubre de 2016 en Cartagena de Indias y que seis días des-
pués, el dos de octubre, fue rechazado en las urnas por un es-
trechísimo margen (53 mil 894 votos que corresponden a una
diferencia de 0,43 por ciento) en medio de un abstencionismo
20
Para su primer periodo, Santos fue elegido con la propuesta militarista
de Uribe Vélez. Sin embargo, el mismo día de su posesión declaró su
intención de buscar una paz negociada. Para su reelección, el Presidente
Santos resultó elegido con la bandera de la continuidad del proceso de paz
que se había iniciado formalmente en 2012 con las farc.

287
que contrasta dramáticamente con la elevada participación
que hubo en el plebiscito de 1957.

Gráfico 9.

Fuente: Elaboración propia con base en UCDP Battle-Related Deaths Dataset

v.5 2016 y Registro Único de Víctimas, Unidad de Víctimas. El eje de las ordena-
das de la derecha representa el número total de víctimas. El eje de las ordenadas
de la izquierda, el número de muertes relacionadas con los combates.

En efecto, los colombianos habilitados para votar el dos

de octubre de 2016 eran 34 millones 899 mil 945, de los cuales
participaron en las elecciones 13 millones 66 mil 47 ciudada-
nos.21 De manera que el abstencionismo llegó al 62,56 por
ciento, una cifra que sólo es superada por la abstención en
la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 1994 y
que está muy por encima del ya de por sí elevado promedio
de abstención –en elecciones para la presidencia– entre 1957 y
2014: 53,71 por ciento. En la primera vuelta de las elecciones de
2014 la abstención llegó al 60 por ciento, pero en la segunda
vuelta, cuando las encuestas daban un empate técnico entre
Juan Manuel Santos, quien prometía continuar el proceso de
21
Las cifras corresponden al 5 de octubre de 2016, habiendo escrutado la
Registraduría Nacional del Estado Civil, el 99,98% de la votación.

288
paz con las farc, y Oscar Iván Zuluaga, candidato del Centro
Democrático (el partido de Álvaro Uribe),22 quien rechazaba
el proceso, se redujo al 52 por ciento.
La Ley Estatutaria 1806 del 24 de agosto de 2016 que
reguló el plebiscito para la refrendación de los acuerdos fir-
mados con las farc, estableció un umbral aprobatorio de trece
por ciento (cuatro millones 536 mil 482 votos). Se optó por un
umbral aprobatorio (en el cual la decisión se toma si el número
de votos favorables a ella supera el umbral) en lugar de un um-
bral de participación (en el cual la decisión se toma si –además
de haber más votos favorables que adversos– el número total
de votantes a favor y en contra supera cierto umbral), porque
evidentemente, el umbral de participación abre la opción de
la abstención estratégica. Ello es altamente inconveniente en
un contexto de elevado abstencionismo como el colombiano,
porque en esas circunstancias no es realmente posible distin-
guir entre quién tiene la actitud activa de abstenerse para evitar
que la decisión sea aprobada, y quién simplemente es apático
o indiferente. Adicionalmente, no resulta imparcial que aque-
llos que son adversos a la decisión cuenten con la ventaja de
sumar a los apáticos a su favor. Si quienes se abstienen son
realmente indiferentes, entonces no deberían entrar en la con-
tabilidad de quienes se oponen a la decisión.
El umbral aprobatorio –como quedó demostrado en las
elecciones del dos de octubre– no inclina la balanza a favor de
los partidarios de la decisión si los opositores participan en las
elecciones. Con el 99,98 por ciento de las mesas escrutadas,
la votación total en el plebiscito previsto para la refrendación

22
Es de anotar que el nombre del partido Centro Democrático es hasta
cierto punto engañoso en la medida en que, evidentemente, no se trata de
un partido de centro sino de derecha. Una democracia pluralista requiere
opciones claras y bien diferenciadas en el espectro político, de modo que
no parece apropiado que un partido de derecha, necesario para el mante-
nimiento de dicho pluralismo, eluda etiquetarse explícitamente como tal,
nombrándose a sí mismo como “centro”.

289
de los acuerdos de paz fue de trece millones 66 mil 47 votos.
El Sí obtuvo 6 millones 377 mil 482 votos que corresponden
al 49,78 por ciento de los votos válidos (doce millones 808
mil 858). El No obtuvo seis millones 431 mil 376 votos que
corresponden al 50,21 por ciento de los votos válidos. El bajo
grado de cultura política democrática en Colombia queda en
evidencia no sólo con la abstención sino también con el he-
cho de que hubo más de 86 mil votos no marcados y casi 171
mil votos nulos en una tarjeta electoral en que simplemente
había que marcar Sí o No.
La campaña que precedió al plebiscito estuvo domina-
da por lo que en la literatura sobre procesos de paz se conoce
como “spoilers” o saboteadores, en la medida en que los conte-
nidos de los acuerdos fueron permanentemente tergiversados y
se dijeron innumerables mentiras tanto sobre lo acordado como
sobre las consecuencias de su implementación. En palabras de
Francisco Cortés Rodas, profesor del Instituto de Filosofía de la
Universidad de Antioquia:
‘Nunca se mintió tanto como en nuestros días. Ni de una manera tan
desvergonzada, sistemática y constante,’ escribió el historiador de la
ciencia Alexandre Koyré al referirse al totalitarismo. Esta descripción
la podemos extender a Colombia, que en estos años de aguda confron-
tación política, determinados por establecer fórmulas para definir las
condiciones de la negociación con las farc, ha estado bajo la influen-
cia de cantidades enormes de mentira (Cortés Rodas, 2016, párr. 1).
Si bien es cierto, el acuerdo con las farc no significa el final de
la guerra porque, a pesar de toda su importancia como el mayor
competidor armado del Estado colombiano, es también un acuer-
do parcial de paz (quedaba pendiente el Ejército de Liberación
Nacional (eln) y las bandas criminales), la refrendación del mis-
mo habría impulsado una transición hacia la paz que ya se venía
gestando con la disminución significativa de la intensidad del
conflicto en los últimos tres años (gráfico 9). En otras pala-
bras, el acuerdo con las farc no es condición suficiente para
la paz, pero sí es condición necesaria. El acuerdo también es
necesario en la medida en que buena parte de los puntos allí

290
acordados no son concesiones directas a las farc, sino reformas
necesarias que, como la reforma rural, el país debió haber lle-
vado a cabo hace décadas.

U n a m i ra da a l c o n te n i d o d e l A c u e rdo de
L a H a ba n a 23
El Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Cons-
trucción de una Paz Estable y Duradera (Mesa de Conversa-
ciones, 2016) contiene seis puntos: “Reforma Rural Integral”,
“Participación Política”. El punto tres sobre Fin del Conflicto
que incluye: “Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y De-
finitivo y la Dejación de Armas”, “Reincorporación de las
farc-ep a la vida civil en lo económico, lo social y lo político”
y “Garantías de Seguridad” y lucha contra las organizaciones cri-
minales, con énfasis en lo que en el acuerdo se denomina como
“sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”. El punto
cuatro sobre el problema de las drogas ilícitas, el punto cin-
co sobre víctimas que incluye el “Sistema Integral de Verdad,
Justicia y No Repetición” y, finalmente, el punto seis acerca de
los “Mecanismos de Implementación y Verificación”.
El acuerdo sobre reforma rural no es una concesión a las
farc sino un paso necesario para resolver los graves problemas
de concentración,24 mal uso del suelo y opacidad de los dere-
23
En esta sección reitero, en parte, los argumentos que expuse en el portal
noticioso La Silla Vacía el 26 de septiembre de 2016. El lenguaje condicio-
nal usado en la descripción del acuerdo obedece a la incertidumbre acerca
de su eventual implementación derivada del triunfo del No en el plebiscito
del dos de octubre de 2016. De todos modos, buena parte de las refor-
mas previstas en los acuerdos siguen siendo necesarias para fortalecer la
presencia del Estado en las regiones especialmente afectadas por la baja
presencia institucional del Estado, la guerra y la pobreza.
24
El 0,4 por ciento de las Unidades de Producción en el área rural del país
son mayores a 500 hectáreas y ocupan 76,6 por ciento del área rural dispersa
censada. De otro lado, 75,5 por ciento de las Unidades de Producción son
menores a cinco hectáreas y ocupan apenas 2,1 por ciento de dicha área:
http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/agropecua-

291
chos de propiedad en el campo. Un paso que Colombia debió
dar hace décadas. Según el Censo Nacional Agropecuario de
2014 llevado a cabo por el Departamento Administrativo Na-
cional de Estadística Dane, el país tiene veintidós millones de
hectáreas aptas para la agricultura y usa siete millones. Además,
posee quince millones de hectáreas aptas para ganadería y usa
treinta y cuatro millones. Es decir, la ganadería se excede en 19
millones de hectáreas. La tierra está mal aprovechada: sesenta
y ocho por ciento de la tierra apta para agricultura está siendo
subutilizada, mientras que sesenta y seis por ciento de la tierra
dedicada a pastos corresponde a un uso inadecuado. Además,
47,7 por ciento de los propietarios no cuenta con título formal
y sólo cincuenta y seis por ciento de los predios cuenta con un
catastro actualizado, tal y como lo advirtió la Comisión de Ex-
pertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (2015).
Ciertamente, la implementación del acuerdo no garanti-
zaría la solución de esos problemas, pero iría en la dirección
correcta, empezando por el compromiso de poner en marcha
un sistema de información catastral, integral y multipropósito
que en un periodo de siete años formalizaría y actualizaría
dicha información, empezando por la zonas priorizadas en ra-
zón de su abandono estatal, sus niveles de pobreza y su grado
de afectación por el conflicto armado.
El acuerdo plantea la creación de un Fondo de Tierras
que en un periodo de diez años, adjudicaría a campesinos sin
tierra o con tierra insuficiente, tres millones de hectáreas. Esto
no amenaza la propiedad privada porque el acuerdo es ante
todo, un programa de clarificación de derechos de propiedad.
De hecho, entre las fuentes principales del Fondo están las
tierras que por haber sido adquiridas en forma ilícita y frau-
dulenta pueden ser objeto de la extinción judicial del dominio

rio/censo-nacional-agropecuario-2014#1 Según el economista Salomón

Kalmanovitz (2016), el coeficiente de Gini de distribución de la tierra que
resulta de las cifras del censo llega a 0,96, una de las mayores concentra-
ciones del mundo.

292
a favor de la nación. En segundo lugar, se plantea la recupe-
ración de aquellos baldíos (tierras de la Nación) que han sido
indebidamente ocupados y apropiados.
La actualización y formalización del catastro rural así
como el restablecimiento de la jurisdicción agraria –prevista
en la ley 200 de 1936– con jueces especializados en el arbitraje
de conflictos rurales, son piezas del acuerdo necesarias para
el Fondo de Tierras. La disponibilidad de tierras no significa
que haya tierras vacías, sino que depende de clarificar los de-
rechos de propiedad sobre tierras indebidamente registradas u
ocupadas, lo que por supuesto incluye adjudicar formalmente
baldíos a campesinos que habitan en ellos y que cumplen con
las condiciones para ser beneficiarios. El Fondo también po-
dría acopiar tierras aplicando la extinción administrativa de
dominio por incumplimiento de la función social y ecológica
de la propiedad, una disposición que ya existe en el capítulo
XI de la Ley 160 de 1994. También se plantea la expropiación
o la adquisición de predios por motivos de utilidad pública. Se
trata de algo que ya estaba contemplado en el capítulo VII de
la Ley 160 de 1994. En los Estados Unidos el gobierno puede
obligar a un propietario a renunciar a sus derechos siempre
y cuando, tal y como lo dispone la decimocuarta enmienda,
exista una indemnización que corresponda al precio de mercado
del bien expropiado. El texto del acuerdo es claro en ese punto
al señalar que se trata de “tierras adquiridas o expropiadas por
motivos de interés social o de utilidad pública, adquiridas para
promover el acceso a la propiedad rural, con la correspon-
diente indemnización.” (Mesa de Conversaciones, p. 12).
El principal problema de la agricultura campesina es la fal-
ta de acceso a activos productivos además de la tierra: asisten-
cia técnica, crédito, riego intra-predial. Según la Misión para la
Transformación del Campo (2015), el sesenta y tres por ciento
de los agricultores familiares no tiene acceso a alguno de esos
activos y menos del dos por ciento de ellos tiene acceso al

293
conjunto completo de activos. A pesar de ello, los agricultores
familiares representan el ochenta y siete por ciento de los pro-
ductores agropecuarios y contribuyen con poco más de la mitad
de la producción agropecuaria del país (especialmente alimentos
y café): “El problema no radica entonces en la menor eficien-
cia de los pequeños productores, sino en su acceso desigual a
activos productivos y bienes públicos” (Misión para la Trans-
formación del Campo, 2015, p. 20).
Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, los
planes de acción para la transformación regional y los planes
sectoriales nacionales para la reforma rural integral contem-
plados en el acuerdo, están orientados hacia la provisión de
activos productivos y bienes públicos que se requieren para in-
tegrar la economía campesina al mercado (en coexistencia con
la agroindustria y otras formas de producción agropecuaria),
y también para empezar a superar ese decimonónico sesgo
anticampesino que ha caracterizado al estilo de desarrollo en
Colombia como se señaló en la primera sección.
El acuerdo sobre participación política llamado “Apertura
Democrática para Construir la Paz” se ocupa de los dere-
chos y garantías para el ejercicio de la oposición política. Para
ello, plantea la elaboración participativa de un Estatuto de la
Oposición. También busca promover los mecanismos demo-
cráticos de participación, para lo cual se propone una amplia
deliberación orientada a la presentación de una nueva ley de
garantías y promoción de la participación de la ciudadanía.
Un aspecto muy importante para la concreción de la idea de
“paz territorial” tiene que ver con el énfasis que se pone en el
acuerdo acerca de la necesidad de remozar esa figura de la pla-
neación participativa creada por la Constitución de 1991 y por
la ley 152 de 1994: los Consejos Territoriales de Planeación.
El acuerdo propone además que una misión electoral es-
pecial conformada por la Misión de Observación Electoral,
los departamentos de ciencia política de la Universidad de los

294
Andes y de la Universidad Nacional, el Instituto Holandés
para la Democracia Multipartidaria y el Centro Carter, formule
propuestas de ajustes normativos para promover un mayor
pluralismo en el sistema político colombiano, redefiniendo los
requisitos para la conservación de la personería jurídica (res-
tando importancia al umbral para la elecciones de Congreso). Tam-
bién se propone un régimen de transición por ocho años para
estimular a los nuevos partidos y movimientos que irrumpan
por vez primera en el escenario electoral. Como parte de esa
transición el acuerdo prevé la inclusión de 16 circunscripcio-
nes transitorias especiales de paz con el objeto de promover
la representación política de las poblaciones de aquellas zonas
que han sido más afectadas por el abandono estatal, la pobre-
za y el conflicto armado.
De acuerdo con la matriz de acuerdos de paz del Instituto
Krock de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad
de Notre Dame,25 entidad que está prevista en los acuerdos
como proveedora de apoyo técnico a la Comisión de Imple-
mentación, Seguimiento y Verificación del Acuerdo Final de
Paz y de Resolución de Diferencias, de treinta y cuatro acuerdos
comprehensivos de paz en el periodo 1989-2012, veintiséis in-
cluyeron disposiciones sobre reforma política y electoral. To-
dos los acuerdos que incorporaron reformas políticas y elec-
torales, iniciaron su proceso de implementación, excepto el
acuerdo de Abidján (Costa de Marfil) de 1996 sobre la guerra
en Sierra Leona. De los veinticinco acuerdos que incluyeron
disposiciones sobre reforma política y electoral e iniciaron su
proceso de implementación, veinte (80 por ciento) llegaron
al nivel pleno de ejecución de lo previsto en los acuerdos en
esta área y en sólo uno de ellos, hubo una reversión total de la
reforma. De modo que en general, la implementación de las
disposiciones políticas en los acuerdos de paz ha sido exitosa.
El punto sobre fin del conflicto y en particular sobre cese

25
https://peaceaccords.nd.edu/

295
al fuego definitivo y la dejación de armas es supremamente
preciso y técnico. Se tenía prevista que las Zonas Veredales
Transitorias de Normalización y los campamentos contaran
con un Mecanismo de Monitoreo y Verificación Técnico
Tripartito conformado por el gobierno representado por la
Fuerza Pública, la comunidad internacional representada por
Naciones Unidas y la Comunidad de Estados Latinoameri-
canos y Caribeños (Celac) y por representantes de las farc.
Además, en uno de esos sitios habría una zona de seguridad
de un kilómetro a la redonda en donde estarían los miembros
de los equipos de monitoreo y verificación. Las medidas de
reincorporación política y de reincorporación social y econó-
mica se consideran necesarias para garantizar el ingreso y la
permanencia de los miembros de las farc en la legalidad.
Las farc competirían por curules en el Congreso, pero de
no alcanzar un mínimo de cinco en Senado y de cinco en Cá-
mara, serían asignadas las curules faltantes entre las siguientes
listas más votadas de las farc. A pesar de que este punto haría
más difíciles las cosas para partidos como el Polo Democrá-
tico o la Alianza Verde, tiene la doble ventaja de garantizar la
participación política necesaria para la transición hacia la paz,
a la vez que obligaría a las farc a medirse electoralmente en
los niveles nacional y departamental. Esta medida no implicaría
un salto al vacío, en la medida en que las cinco curules que se
garantizarían en el Senado representan el cinco por ciento de los
senadores, y las cinco curules en Cámara corresponden al tres
por ciento de los representantes.
El punto sobre la solución al problema de las drogas ilícitas
recoge en lo fundamental la insistencia que se viene haciendo
desde hace años en el país acerca de la necesidad de contar con
un enfoque represivo sobre los niveles intermedios de la cadena
del narcotráfico a la vez que se brinda un tratamiento social y
de salud pública a los eslabones extremos y débiles: campesi-
nos cultivadores y consumidores. Los elementos centrales de
la “nueva visión” plasmada en el acuerdo comparten bastante

296
la perspectiva adoptada en el capítulo trece del informe El
Conflicto Callejón con Salida (pnud, 2003).
El punto cinco sobre Víctimas y en particular el Sistema
Integral de Verdad, Justicia y No Repetición que incluye como
uno de sus componentes, la Jurisdicción Especial para la Paz
es quizá uno de los más sensibles –y uno de los temas más se-
ñalados erróneamente por los promotores del No en el plebis-
cito como garantía de impunidad–. Lo cierto es que el punto
veinticinco del texto sobre la Jurisdicción Especial para la Paz
incorporado al acuerdo de víctimas señala explícitamente que
“no se permite amnistiar los crímenes de lesa humanidad ni
otros crímenes definidos en el Estatuto de Roma”. El punto
cuarenta recalca:
No serán objeto de amnistía ni indulto ni de beneficios equivalentes los
delitos de lesa humanidad, el genocidio, los graves crímenes de guerra,
la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la tortura, las
ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal
violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de meno-
res, el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores
conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma (Mesa de Conver-
saciones, 2016, p. 136).

En consecuencia, la Jurisdicción Especial para la Paz se

refiere a las sanciones que procederían para quienes llegasen a
reconocer en forma temprana (esto es ante la sala de recono-
cimiento de verdad y responsabilidades) su participación en
la comisión de infracciones graves al Derecho Internacional
Humanitario (dih). En ese caso, cumplirían, en un mínimo
de cinco años y un máximo de ocho años, funciones restau-
radoras y reparadoras, y restricción efectiva de derechos y
libertades incluyendo la restricción efectiva a la libertad de
movimiento (excluyendo la cárcel).
Quienes reconocieran sus responsabilidades en forma tar-
día (esto es ante la Sección de Primera Instancia del Tribunal
para la Paz, antes de dictarse sentencia), habrían recibido san-
ciones con una función retributiva, es decir, penas de prisión

297
que irían de cinco a ocho años. Finalmente, aquellos que no
hubieran reconocido sus responsabilidades y hubieran llegado
a ser declarados culpables por el Tribunal para la Paz, hubieran
recibido penas entre quince y veinte años de prisión.
El acuerdo firmado en La Habana, a diferencia de lo plan-
teado por los promotores del No, no es un pacto de impuni-
dad, sino que preveía la necesaria gradualidad en las sanciones,
propia de la justicia transicional. Ninguna fórmula de justicia
transicional escapa a las tensiones entre valores. Por tanto, la
justicia transicional es un ejemplo práctico de la relevancia de
la pluralidad valorativa y de la inconveniencia de una postura
deontológica estricta a favor de la justicia sin considerar otros
valores. Ante conflictos irreductibles entre valores no hay res-
puestas enteramente satisfactorias. Sin embargo, no parece
recomendable la defensa férrea del maximalismo punitivo,
ignorando por completo las consecuencias negativas de una
postura inflexible. La gradualidad de las sanciones prevista en
el acuerdo de paz estaba propuesta en función tanto de la jus-
ticia (restaurativa y retributiva) como en función del valor de
la convivencia pacífica.

C o m e n ta r io fi na l

En su visita a Colombia, el jurista italiano Luigi Ferrajoli, ad-

virtió que acudir a la refrendación popular del acuerdo de paz
entre el gobierno y las farc era innecesario (Ferrajoli, 2015).
Su argumento se basaba en el hecho de que el artículo 22 de
la Constitución Política de Colombia consagra la paz como
“un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento” que
forma parte del catálogo de derechos fundamentales. Así las
cosas, la paz es un derecho contra-mayoritario y no procede,
en consecuencia, someter el acuerdo a la decisión popular. En
el enfoque de Ferrajoli, el péndulo está más inclinado hacia el
Estado de Derecho que hacia la soberanía popular.26 Un argu-
26
Para una discusión sobre la tensión entre constitución y democracia ver

298
mento adicional al de Ferrajoli es más político que jurídico: el
presidente Santos fue reelegido con el mandato de continuar
el proceso de paz con las farc, de modo que no había necesi-
dad de renovar un mandato que estaba vigente.
Una objeción al argumento de Ferrajoli consiste en señalar
que el acuerdo con las farc no implicaría, en forma automática,
la garantía de la paz. Como ya se comentó, el acuerdo con las
farc es, a pesar de toda su importancia, un acuerdo parcial. Un
acuerdo parcial no puede ser, por definición, una condición
suficiente para la paz. Sin embargo, el acuerdo sí puede ser con-
siderado una condición necesaria para que la transición hacia
la paz sea viable. En ese caso, puede entenderse que el derecho
a la paz sí depende del acuerdo y por tanto, éste no debió ser
sometido a la aprobación de la ciudadanía.
Lo cierto es que las consideraciones anteriores eran per-
tinentes antes de la realización del plebiscito del dos de octu-
bre. Más aún, eran pertinentes antes de la expedición de la ley
estatutaria que reguló el proceso de consulta y de la sentencia
de la Corte Constitucional que condicionó, explícitamente, la
implementación del acuerdo al resultado del plebiscito. La po-
lítica del miedo y de la mentira27 logró una estrecha victoria
en las urnas y sus consecuencias parecen muy difíciles de re-
vertir. Los promotores del No ofrecieron una renegociación
sin contar con una estrategia clara para hacer viable esa oferta.
Evidentemente, el plebiscito por la paz marca el inicio de una
transición política. Sin embargo, habrá que esperar a que baje
la espuma de los acontecimientos para atisbar mejor el rumbo
de esa transición.

el fino análisis de Salazar Ugarte (2006).

27
En entrevista dada al diario La República por el gerente de la campaña
del No, promovida por el Centro Democrático, Juan Carlos Vélez, éste
admitió explícitamente el uso de la mentira y el engaño como estrategias
para persuadir a los votantes y animarlos a votar con rabia: http://www.
larepublica.co/el-no-ha-sido-la-campa%C3%B1a-m%C3%A1s-barata-y-
m%C3%A1s-efectiva-de-la-historia_427891

299
 Sin embargo, es posible advertir que si los aspectos cen-
trales del acuerdo de paz, que no son concesiones a las farc
sino que plantean reformas que el país debió haber llevado a
cabo hace décadas, como el punto de la reforma rural integral,
no sobreviven su rechazo en las urnas, se estaría ante un nue-
vo episodio de fracaso de intentos reformistas orientados a
modificar el sesgo anticampesino del estilo de desarrollo (Uri-
be López, 2009). En esas circunstancias, incluso si las farc
persisten en su propósito de dejar las armas,28 se mantendrían
intactas las estructuras sociales y la débil presencia institucional
del Estado en las regiones de la periferia que han generado
oportunidades sociales y demográficas no sólo para la repro-
ducción de los competidores armados del Estado, sino también
para diversas expresiones de violencia societal, la cual, puede
ser definida como:
Un conjunto de manifestaciones de violencia personal y directa lle-
vadas a cabo por agentes individuales o colectivos que no representa
una escisión de la soberanía, como la que representan los competi-
dores armados del Estado en un contexto de conflicto armado, pero
que refleja hondas fracturas en la sociedad relacionadas con la violencia
estructural (Cider, 2015, p. 13).

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2005, pp. 235-260.

28
Podría existir el riesgo de que algunos mandos medios de las farc, ante
las dilaciones para renegociar el acuerdo o frente a una eventual disminución
de las garantías para su desmovilización, decidan marginarse del proceso y
mantener su participación en las economías ilegales.

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308
¿La época de los “post”?
Conflicto social-armado, Acuerdos
de Paz y Anocracia neoliberal en
Colombia
Gregorio Enrique Puello-Socarrás
José Francisco Puello-Socarrás

I n tro d u c c i ó n
Los diálogos y las negociaciones de paz adelantados entre el
Gobierno colombiano y las guerrillas históricas –hoy vigen-
tes– en Colombia: por un lado, las Fuerzas Armadas Revolu-
cionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (farc-ep) y, por el
otro, el Ejército de Liberación Nacional (eln); más allá de sus
resultados inmediatos, abren una nueva estructura de opor-
tunidad política en la historia de Colombia. Con ello, la posi-
bilidad de reflexionar sobre diferentes transiciones que podrían
avecinarse en el futuro próximo para la vida social del país.1
Allende validar si se trata de una época de cambios o un
cambio de época pues las resoluciones definitivas podrían resul-
tar todavía prematuras, este acontecimiento obliga a identificar
simultáneamente los escenarios posibles y las posibilidades de
los escenarios.
Precisa realizar un balance sobre las continuidades y las
rupturas en la historia contemporánea colombiana, la cual se
ha visto signada por un conflicto social crítico y una tragedia
humanitaria que al día de hoy registra una duración de más de
1
Faltaría considerar los reductos del Ejército Popular de Liberación (epl)
en zonas cruciales como El Catatumbo, subregión ubicada al noreste de
Colombia en la frontera con Venezuela, de gran importancia geoestraté-
gica para una posible consolidación de los post-acuerdos. En la historia
contemporánea de Colombia han existido alrededor de 34 organizaciones
guerrilleras (ver Observatorio de Paz y Conflicto 2016, 1-2).

309
medio siglo, tiempo en que la violencia armada es una de sus
expresiones principales.2
Prospectivamente, hablamos de un periodo que podría
bautizarse como la época de los post en Colombia.
Bajo esta intuición se recrean posibles novedades en el pa-
norama sociopolítico y económico bajo el postulado de la fina-
lización de las confrontaciones militares (la guerra). Al mismo
tiempo, la instalación de situaciones coyunturales y condiciones
estructurantes en el terreno social que permitan pensar la cons-
trucción de la Paz (institucional) no sólo estable y duradera,
sino también real.
Las distintas interpretaciones en torno a las definiciones
económicas y políticas necesarias para avanzar hacia periodos
históricos inéditos, comúnmente llamados: post-conflicto (ar-
mado) y post-acuerdo(s) fruto de las negociaciones, no obstante,
mantienen algunos vacíos temáticos y analíticos que deben ser
subrayados y profundizados.
Exigen ante todo interponer una aproximación sobre los
múltiples significados en las transiciones de la economía polí-
tica colombiana en particular. Simultáneamente, reflexionar so-
bre las contingencias e incertidumbres que se ciernen alrededor
de este proceso, tanto en el marco de las transformaciones que
se registran a nivel regional durante el nuevo milenio, como
desde los rasgos de la reestructuración del sistema global ca-
pitalista hoy.
A diferencia de varios análisis, el tipo de régimen políti-
co bajo el cual caracterizamos al caso colombiano histórica y
actualmente se corresponde con la Anocracia. En tanto la evi-
dencia (estadística) propone que este tipo de régimen resulta
ser más proclive a los conflictos armados (Human Security
Report Proyect 2008, 43), la hipótesis central que plantea este
2
“De acuerdo con las estadísticas publicadas por el Centro Nacional de
Memoria Histórica, en Colombia, entre 1958 y 2012, el conflicto armado ha
causado la muerte a 218.094 personas. Según el registro oficial de la Unidad
para las Víctimas de la Presidencia de la República, las víctimas suman ocho
millones solo durante el periodo 1985-2015” (Sarmiento Anzola 2016).

310
artículo, a partir de registros teóricos, históricos y empíricos ac-
tualizados disponibles, estima que las probabilidades de éxito,
la mayor estabilidad y la menor volatilidad en los procesos de
construcción sociopolítica de los escenarios de paz tanto como
el sostenimiento institucional derivado de los acuerdos fruto de
las negociaciones, aumentan con la progresiva desactivación
de los factores materiales de la conflictividad social, si éstos
son canalizados con la instalación formal de mecanismos con-
cretos que permitan materializarlos institucionalmente.3
En otras palabras: el camino hacia la paz precisa la adecua-
ción de un régimen estatal diferente del actualmente existente
y de impronta post-neoliberal.4
Se trata de un proceso abierto y por construir desde las
dinámicas derivadas de las disputas sociales en el plano de las
próximas contiendas políticas: los proyectos enarbolados por
los sujetos sociales. En lo político, a partir de las trayectorias
efectivas que se irían materializando desde las distintas formas
de acción política convencionales.5
3
Siguiendo a Vargas (1999, 18), entendemos por régimen político cierta com-
binación “(…) de un sistema de partidos, de un modo de escrutinio, de
uno o varios tipos de decisión, de una o varias estructuras de grupos de
presión o varios tipos de administración pública” y, más puntualmente: “el
espacio en el que se conjugan las fuerzas sociales, económicas, culturales,
étnicas, se establecen los acuerdos de convivencia y organización institu-
cional del aparato de Estado, liderados por el gobierno. Por lo tanto, es el
espacio por excelencia en el cual se manifiesta la construcción del orden
social contingente”.
4
Entendemos por “post-neoliberalismo” una nueva configuración en las
dinámicas (y contradicciones) de la economía política hoy vigente, radical-
mente distinta y alejada del proyecto político y el modelo socioeconómico
neoliberal, incluidas todas sus versiones históricas: des-regulativa y/o re-
gulativa (ver Puello-Socarrás, 2008). Esta noción no debe confundirse con
la versión adoptada por Stolowicz (2012). Tampoco debe asociarse, por un
lado, con el uso equivocado (políticamente) y controversial (analíticamen-
te) que hacen de ella autores como Sader (2008), o por otro lado, de las
contribuciones equilibradas pero –en nuestra opinión– aún insuficientes
de Houtart (2016).
5
Nos referimos a las distintas formas de acción política: profesionalismo
político, participación civil, movimiento social –en singular– y subcultura po-

311
 Dos presupuestos para garantizar lo anterior involucran
tanto a) la des-institucionalización del sistema político-adminis-
trativo y sus dispositivos burocrático-autoritarios actualmente
existentes, los cuales han devenido cruciales para la (re)pro-
ducción de las prácticas de gobierno y las políticas públicas
(condición necesaria) como b) la destitución del régimen eco-
nómico (condición suficiente) bajo los esquemas neoliberales
actualmente vigentes.
El proyecto político y económico post-acuerdo no debe
materializarse únicamente en términos de la llamada inclusión po-
lítica en general (y de las organizaciones armadas en particular).
La evidencia teórica y empírica avala que la apertura y la
pluralización de los sistemas electorales y de los partidos po-
líticos no implican imperiosamente democratización ya sea en el
sentido restringido del sistema político, o en sentido amplio re-
ferido a la construcción estatal. Al mismo tiempo debe preverse
la canalización institucionalizada de la conflictividad social en un
sentido socioeconómico: los llamados procesos de socialización
tal y como han sido analizados –desde ópticas distintas– tanto
por O’Donnell & Schmitter (2010) en un sentido redistribu-
tivo, como por Gambina (2013) dando cuenta del significado
de la producción –y la necesaria reconfiguración– de las rela-
ciones societales hoy.6
El itinerario de esta exposición se desarrolla en dos mo-
mentos. A la luz de la teoría política contemporánea, discutimos
las inconveniencias que aún subsisten para caracterizar el ré-
gimen político en Colombia. Este examen permite falsear las
invocaciones democráticas que usualmente analizan el caso
colombiano basadas en narrativas e imaginarios, ensayando
enseguida una nueva aproximación contando con la noción
de Anocracia (primer momento).
lítica, tal y como son entendidas genéricamente por Pizzorno (1975, 13-75).
6
“(…) ¿Qué es la socialización? Es que se hagan cargo de los ferrocarriles,
del petróleo, de los bancos, los trabajadores y los usuarios… Por eso hablo
de socialización, no de estatización…” (Gambina, 2012).

312
 Señalamos enseguida conclusiones que se desprenden de
los atributos anocráticos del régimen sociopolítico y económico
en el país, destacando aspectos en perspectiva y prospectiva
históricas, útiles para repensar las transiciones desde el régimen
hoy en vigor (segundo momento).
En principio, el marco teórico sobre las transiciones desde los
gobiernos autoritarios desarrollado por Guillermo O’Donnell y Phi-
lippe Schmitter (2010), además de contribuciones más recientes
sobre procesos de este tipo en América Latina y el Caribe en
clave de economía política realizadas por Julio Gambina (2012)
y, especialmente, por el informe de la Comisión Histórica so-
bre el Conflicto y sus Víctimas (chcv), reportan gran utilidad
para dar cuenta de los elementos cruciales sobre este tema en
Colombia (aa.vv. 2015).7
Estas referencias no sólo recrean horizontes analíticos y con-
ceptuales asimilables para el caso colombiano en específico. Per-
miten además reflexionar sobre fenómenos emergentes análogos
y susceptibles de tratamientos en perspectiva comparada, contan-
do con aproximaciones que combinen sistemáticamente aspectos
funcionales y estructurales de la economía política regional actual.
7
La Comisión Histórica sobre el Conflicto y sus Víctimas (chcv), instalada
en La Habana el 21 de agosto de 2014, fue creada por la Mesa de Paz en
el marco del “Acuerdo general para la terminación del conflicto y la cons-
trucción de una paz estable y duradera”, suscrito por el gobierno nacional
y las farc-ep, el 26 de agosto de 2012. Esta Comisión tiene, sin embargo,
varias particularidades si se la compara con las comisiones del pasado.
Como hecho político, sus miembros no fueron designados unilateralmente
por el gobierno nacional sino mediante un consenso entre las dos partes
que negocian los acuerdos de paz en La Habana (Cuba). Fue creada “con
el objetivo de contribuir a la comprensión de la complejidad del contexto
histórico del conflicto interno y para proveer insumos para las delegacio-
nes en la discusión de los diferentes puntos del Acuerdo General que están
pendientes”. (chcv, 2015, “Introducción”). El documento además intenta
concentrarse en presentar una síntesis analítica que tiene como eje las víc-
timas del conflicto social armado. De otra parte y en términos epistemo-
lógicos, el documento recrea una lectura multidisciplinar que permite dar
cuenta de la complejidad inherente sobre el conflicto social y armado en
Colombia, haciendo ruptura con los análisis convencionales históricamen-
te avalados por la academia, superando las visiones enarboladas por las
llamadas violentología y nueva violentología, de influyente tradición en el país.

313
C o lo m bi a : la a n o c r ac i a m á s a n tigua
d e l c o n ti ne n te

La ilusión democrática. Entre el imaginario po-

lítico y las narrativas académicas
Durante largo tiempo ha permanecido la sensación que Co-
lombia puede ser clasificada como un régimen político demo-
crático o, simplemente, una democracia.
Más allá de los matices que puedan surgir alrededor de esta
impresión, diferentes círculos de la opinión pública y políticos,
tanto al interior del país como en la escena internacional, aún
mantienen esta imagen considerando que el país sería una excep-
ción dentro de la historia de América Latina y el Caribe durante el
siglo xx, región caracterizada por ciclos de inestabilidad política
y procesos pendulares en la construcción democrática, seguidos
por perturbaciones autoritarias dictatoriales. En virtud de una
supuesta y pocas veces validada “estabilidad temporal” del sis-
tema político colombiano, estas interpretaciones discurren que
el orden institucional colombiano no se habría interrumpido
abiertamente desde 1958 y, en esa medida, habría permanecido
democráticamente incólume con el correr de las décadas.
Estas enunciaciones concluyen así que Colombia es la de-
mocracia más antigua, más constante y más robusta del hemis-
ferio (exceptuando, desde luego, los Estados Unidos y Canadá).
El lugar lo compartiría con países como Costa Rica, variando la
posición adoptada y según los intérpretes.8 Algunos ejemplos
recientes ilustran esta percepción.
8
“(…) la auto-imagen política de Colombia ha sido construida alrededor
de la idea de ser una de las democracias más antiguas y más fuertes de
América Latina, un país que no ha sufrido dictaduras de larga duración”
(Ramírez, 2010, 85). Sin embargo, creemos que no se trata exactamente
de una “auto-imagen” (cercana a una mentalidad, desde abajo) sino de un
imaginario narrativo (desde arriba) construido más allá de los espacios
domésticos.

314
 En la Audiencia ante el Comité de Relaciones Internacio-
nales del Senado de los Estados Unidos realizada en octubre
de 1999 titulada: “Crisis en Colombia. Apoyo de los EE.UU.
al proceso de paz y esfuerzos anti-drogas”, se pronunció lo
siguiente:
“(…) La cuestión problemática sin embargo, es lo que está pasando con las
drogas, el problema que están creando para los Estados Unidos, y también la
amenaza que vemos hacia una democracia duradera, un país que es un país muy
importante, desde un punto de vista geográfico y desde un punto de vista económico,
y ese país es Colombia” (énfasis propio) (Congress of United States of
America 1999, 9).

Un par de años más tarde, en otra intervención referida al

“Personal militar de los Estados Unidos” en el marco del Plan
Colombia, un congresista ratificaba: “(…) Pienso que es importan-
te reconocer que la República de Colombia es la democracia más antigua
y duradera de América Latina” (énfasis propio) (Congress of Uni-
ted States of America, 2004, 15864).
Este tipo de imaginarios son usuales y fácilmente ubicables
en varias órbitas gubernamentales internacionales aunque con
mayor frecuencia y vigor en los discursos oficiales de los Esta-
dos Unidos concernientes a Colombia.
No obstante, la creencia que mencionamos no se limita
exclusivamente al sentido común de los públicos ni al mundo
de la política profesional.
El fenómeno puede explicarse parcialmente a partir de la
influencia ideológica de varios ambientes académicos nortea-
mericanos en las ciencias sociales globales pero especialmente
a nivel local. En este contexto, la tesis sobre la perennidad de-
mocrática del régimen político colombiano es reiterada cons-
tantemente (por ejemplo en Haggard y Kaufman, 2008, 212).
La difusión de esta idea ha sido desplegada con mayor
acento por la academia norteamericana en la ciencia política.
La recepción doméstica acrítica de estas posturas por parte
de varios sectores de la intelectualidad colombiana parece ser

315
bastante ordinaria y especialmente exitosa, incluso más allá
del campo meramente académico (ver Chernick, 2008).
Algunos ejemplos representativos provocados últimamente
dentro de la literatura producida en este marco durante el nuevo
milenio bastarían para instruir sobre los saberes-poderes que
se activan en torno a este tema.
Por ejemplo, Jonathan Hartlyn (1993), aunque más recien-
temente Alfred Stepan (2001, 131-132) caracterizan el caso co-
lombiano promoviendo el concepto de democracia consociacional.
Originalmente Arend Lijphart (1969, 213-214) recurrió
a este término para describir a través de algunas menciones
puntuales –bastante vagas y ambiguas, por cierto– un tipo de
democracia que podría eventualmente descifrar los atributos
del caso colombiano.
Desde la década de 1980 especialmente, la noción “demo-
cracia consociacional” fue acogida para asociar al país con este
subtipo de régimen de gobierno, con el propósito de subrayar
su impronta democrática (Dix, 1980). El consenso generado
alrededor de esta caracterización permanece relativamente in-
contestado. Hasta el día de hoy, el sentido común académico sigue
respaldando implícita o explícitamente las interpretaciones que se
consideran autorizadas sobre este tema.
La evocación consociacional le ha permitido inferir a
Stepan que tanto Colombia como Venezuela a partir del año
1958, época que marca el inicio de los periodos del Frente
Nacional colombiano y del Punto Fijo venezolano son: “(…)
casos de redemocratización en el cual pactos partidarios e in-
cluso algunas prácticas consociacionales –garantías recíprocas,
vetos y despolitización intencionada– fueron cruciales” para
la estabilización política de la democracia de ambos países, re-
conociendo al mismo tiempo que: “(…) esos mismos pactos
mantuvieron el cambio socioeconómico en un estrecho mar-
gen” (Stepan, 2001, 131-132).9
9
En contraste, otros autores han señalado la impronta oligárquica
excluyente (Ayala, 1999) de tales Pactos. Para el caso del Frente Nacional

316
 En un sentido análogo, Laurence Whitehead (2002 y 2003)
propone la noción de democracia procedimental mínima para aproximar-
se al régimen de gobierno colombiano.10 Dogan & Higley (1998,
287), desde las corrientes teóricas neoelitistas de la democracia,
han pretendido verificar esa postura justificando que el cambio
a partir de 1958 sigue el itinerario: desde el “autoritarismo
hacia la democracia estable”.11
En lo fundamental, el discurso teórico de la ciencia política
convencional de corte estadounidense reproduce esta misma línea
argumentativa. Los abordajes más recurridos ratifican la impron-
ta supuestamente democrática del régimen colombiano, incluso,
más allá de los matices o salvedades que se pretenden exponer.
Ahora bien, hay que advertir que el conjunto de justifica-
ciones sobre este tema no sólo son engañosas políticamente
sino que también resultan simplistas analíticamente y erráticas
metodológicamente. Veamos.
En primer lugar, desde un punto de vista analítico, estas
apuestas interpretan la democracia en abstracto como una cuestión
funcional en clave de derechos formales ya sean libertades indi-

en Colombia (1958-1974), Bagley (citado por Collier y Levitsky, 1997, 441)

habla directamente de regímenes autoritarios inclusivos. Mientras tanto Mon-
cayo (2015) confirma la estrechez del desempeño económico durante este
lapso: “(…) no se modificó la estructura de tenencia de la tierra que enton-
ces oponía el 3% o 4% de los propietarios, con predios superiores a 100
has, que ocupaban entre el 55% y el 60% de la propiedad rural, a una gran
masa de propietarios de menos de 20 has que representaban entre el 77%
y el 84% del total y que sólo poseían entre un 16% y un 18% de la tierra”.
10
“In the case of Colombia (…) Despite all the problems of weakness and
uneven coverage that have long been endemic to Colombian democracy,
the regime never completely lost its capacity to react and rebuild itself.
Arguably it was always both functioning and functional (though besieged),
and perhaps the election of 2002 signaled a restoration of its faltering
capacities. Colombia seems likely to continue to operate as at least a pro-
cedurally minimal electoral regime” (Whitehead, 2003, 30).
11
Dogan & Higley (1998, 272) reniegan de un dato –en adelante– insosla-
yable para la caracterización del caso colombiano, al proponer: “(…) the
crisis in Colombia that did produce elite and regime change, during 1957-
58, had little connection to ongoing guerrilla insurgencies” [énfasis propio].

317
viduales y/o políticas. Estos enfoques limitan fuertemente no
sólo el acercamiento teórico para un caso lleno de particulari-
dades claves como el colombiano. Al tiempo impiden registrar
las singularidades empíricas del mismo. Más allá de sus regula-
ridades,12 el régimen colombiano es preciso comprenderlo (y
explicarlo) a partir de sus contradicciones específicas.13
Las interpretaciones a las que hacemos mención además
de conectar incautamente la democracia con el plano (sub-
sistema) electoral, conjeturando que el sistema político es un
dispositivo neutro políticamente –si se quiere: despolitizado-,
capaz de agregar y/o reflejar consistentemente las preferen-
cias e intereses sociales amplios (ver Lukes, 2007, 1-62), tam-
bién fallan en advertir –omitiendo las advertencias hechas por
el propio Lijphart– que Colombia no era (ni es) un modelo de
sociedad que pudiera ser identificada con algún tipo de plura-
lismo político. Esta situación resulta bien problemática como
veremos más adelante.
La simplicidad analítica presente en estos ejemplos, por
un lado, evita (y encumbra) una reflexión compleja sobre las
relaciones sociales, especialmente, en la perspectiva del poder
y la multiplicidad de sus formas y fórmulas, vinculando aspectos
estructurales, concretos y materiales; por el otro, desconoce
12
El análisis de Whitehead (2003, 15) basa sus interpretaciones alrededor
de tres funciones holísticas que, según este autor, se le atribuyen a “todos”
los sistemas políticos: i) agregación de intereses, ii) propuestas de políticas
públicas y iii) la legitimidad de las decisiones resultantes. Todas estas fun-
ciones son extremadamente problemáticas para el caso colombiano. Aun
así le llevan a afirmar a este autor que, por ejemplo, desde 1970 “los parti-
dos políticos tradicionales todavía mantienen un profundo enraizamiento”
en la sociedad colombiana, sin puntualizar el componente cuantitativo
(v.gr. abstencionismo histórico) de esa afirmación.
13
“En Colombia, como en toda sociedad capitalista, hay un conflicto de-
rivado de la esencia misma del sistema imperante, y siempre han existido
resistencias. Pero lo que es muy propio de la historia colombiana, es que
esas resistencias, casi que desde siempre, han transitado por la ruptura de
la “normalidad”, tanto de manera individual como colectiva, bajo moda-
lidades cambiantes de organización y presencia…” [negrillas y subrayado
no pertenecen al texto] (Moncayo, 2015, 20).

318
las dimensiones contingentes desde las cuales se ha construido
históricamente el régimen político de gobierno y público-admi-
nistrativo colombiano. Al prescindir que el conflicto social no
es una variable (exógena) que afecta situaciones “normales”
dentro del funcionamiento del régimen (productos del sistema)
sino que es una constante (endógena) que explica las condiciones
que lo estructuran y su reproducción sistémica, este tipo de in-
terpretaciones desconocen los atributos y las lógicas claves
para comprender el fenómeno en Colombia.
Las manifestaciones cruciales del régimen colombiano ac-
tualizan políticamente la conflictividad social y están lejos de
permanecer como problemas potenciales o latentes con los que
un sistema formalmente democrático podría eventualmente “li-
diar”, “integrar”. Las expresiones de la conflictividad social en
Colombia se materializan en el plano –diríamos– no convencio-
nal de la guerra intraestatal (civil) con diferentes ritmos y tipos
de violencias (especialmente, institucional y para-institucional)
en lo que se han denominado guerras traslapadas (ver Medina
Gallego, 2009, 45). Por ejemplo, la insurgencia y sus expresio-
nes políticas no convencionales (v.gr. armadas) no pueden ser
consideradas situaciones intervinientes de las cuales depende el
buen (o mal) funcionamiento del régimen político y que limita-
rían los desempeños democráticos. Hay que introducirlos como
una condición estructural y estructurante que “co-instituyen” el
tipo de régimen como tal visto en sus causas y efectos.
En el plano metodológico, los análisis antes mencionados
implican una mirada ultra-mínima de la democracia (aunque
omiten explicitarlo). Esta operación, de entrada, invalida por
sí misma cualquier aproximación verosímil sobre el tema en
cuestión ya sea en el sentido teórico o empírico.
Las caracterizaciones hechas por Stepan o Whitehead llevan
al extremo las definiciones teóricas (ya de por sí) minimalistas
sobre la democracia basadas tanto en las concepciones Poliár-
quicas (Dahl, 1971) como en las neo-Poliárquicas (Schmitter
y Karl, 1996).

319
 Al exaltar a limine la competencia electoral (el mercado po-
lítico) asimilando la democracia a un “mecanismo institucional
para alcanzar decisiones políticas en los cuales unos individuos
adquieren el poder de decidir por medio de una lucha competitiva
por el voto del pueblo” (Schumpeter, 1942 citado por Gandhi &
Vreeland, 2003, 3), los enfoques poliárquicos tradicionales y
emergentes quedan supeditados a la condición necesaria para
validar (es decir: verificar o falsear) un régimen como democrá-
tico: la representación amplia y comprensiva de las preferencias
sociales a través de una ciudadanía mayoritaria (sufragio uni-
versal), al menos formalmente hablando. La evidencia empírica
y los registros históricos en el país no permiten, en forma
alguna, manejar tal presupuesto. La abstención electoral en el
país –sólo trayendo a colación este dato– durante casi un siglo
(1914-2010) se ubicó en promedio en 51,2%.14
Por otro lado, utilizando un esquema dicotómico que redu-
ce al mínimo posible la distinción entre los regímenes democráti-
cos de aquellos no-democráticos, inclusive teorías bastante conser-
vadoras como Acemoglu & Robinson (2006) diferencian unos
y otros en relación con la igualdad / desigualdad políticas, esta
última entendida como una representación restringida o acota-
da a un subconjunto de preferencias societales y, en particular,
de las élites políticas y económicas. Con ello, el caso colombia-
no sería fácilmente caracterizado como un régimen de profun-
das desigualdades políticas, es decir, “no-democrático”.
En contraste, las nociones de democracia consociacional
en Stepan y, sobre todo, democracia procedimental mínima en
Whitehead se muestran altamente incomprensivas respecto a

14
“(…) De 1914 a 2010, la abstención tuvo un promedio de 51,2 por ciento, con
leves variaciones… El índice de violencia y homicidios en el último siglo es
uno de los más altos del mundo. Los periodos más intensos corresponden
a las coyunturas electorales, y cuando la clase dominante gesta cambios
en el mercado laboral y el modelo económico para acomodar el país a las
exigencias de la acumulación capitalista global (el coeficiente de variación
en estos 100 años es de 53,2)” [énfasis propio] (Sarmiento Anzola, 2011).

320
estos hechos fundamentales. Un caso de régimen de gobierno
como el colombiano, el cual ni siquiera podría ser clasifica-
do como “democrático” desde las claves minimalistas, aparece
(curiosamente) avalado como tal, a partir de las (sobre)inter-
pretaciones de Stepan o Whitehead.15
Lo anterior manteniéndonos aún en el extremo de la dis-
cusión y sin traer a colación definiciones relativamente más
amplias que establecen elementos ya no minimalistas sino mí-
nimos de las democracias realmente existentes, dos cuestiones
distintas (ver Bobbio, 1986, 9-49). Bajo los criterios mínimos
de una democracia tampoco habría ninguna posibilidad de
ambigüedad teórica para darle crédito democrático al régimen
colombiano.
Finalmente, este tipo de enunciaciones teóricas también
resultan políticamente engañosas. A pesar de contar con indi-
cios y pruebas, y continuar aportando diferentes tipos de evi-
dencias que demuestran las debilidades y las inconsistencias
de calificar, clasificar y caracterizar al caso colombiano como
una democracia (incluso, en cualquiera de sus “subtipos” o
“mínimos”), se insiste en reforzar tal (des)propósito.
Esta situación nos lleva a exponer varias preocupaciones
al respecto: ¿se trata de construcciones intelectuales deliberadas
con motivaciones extra-académicas que reportarían alguna cla-
se de productividad política? ¿Intentan desplegar un discurso
15
Proponer “mínimos” para la democracia procedimental (ésta última ya
de por sí una hermenéutica asociada con una interpretación minimalista)
revela graves sesgos teóricos e ideológicos. También la falta de sensibilidad
para avanzar en la complejidad que merece este asunto, analítica y meto-
dológicamente hablando. En el caso de la “democracia consociacional” se
intercambia audazmente el orden del nombre y el adjetivo para clasificar
un subtipo de régimen presuponiendo que, ante todo, el caso bajo análisis
correspondería a una democracia “degenerada”, “débil”, “corrompida”
o –en palabras de Whitehead (2003)– “disfuncional”. Para el caso colom-
biano, ejercicios análogos han propuesto la noción de “sub-poliarquías”
para dar cuenta de una “democracia deficitaria” (Duque, 2012), condición
necesaria pero aún insuficiente para dar con una caracterización sólida
teórica y empíricamente hablando.

321
que está asociado funcionalmente con ejercicios concretos de los
poderes hegemónicos históricamente vigentes? O, ¿estamos
ante casos bastante peculiares de construcción teórica respal-
dados no por evidencias empíricas sino por disonancias cog-
nitivas, al parecer un signo que se ha instalado en esta época
(neoliberal)?16 En esta última opción, por más pruebas que
se reporten, la visión preestablecida, antes que falsificarse o
debilitarse, se fortalece y por lo tanto su validez no recae en su
solidez científica sino en su obstinación ideologizante.
Lo anterior exige que las apuestas interpretativas conven-
cionales sean calificadas como prácticas anticientíficas más
allá que, paradójicamente y por el momento, ellas gocen ar-
tificialmente de “buena salud” y status académicos en varios
escenarios intelectuales domésticos e internacionales y conti-
núen siendo constantemente invocadas como conocimientos
creíbles y útiles.
En síntesis: las narrativas académicas dominantes y los
imaginarios políticos hegemónicos asociados a ellas son –al
menos– dos dimensiones claves que se refuerzan mutuamente
16
Analizando las dinámicas ideológicas (alienación) de la hegemonía
neoliberal, con ocasión de la profundización de la crisis capitalista y, más
puntualmente, el último choque financiero global (2007-2008), Mirowski se
refiere a la disonancia cognitiva, en estos términos: “(…) La gente reacciona,
con mayor frecuencia, a la negación potencial de convicciones fuertemen-
te arraigadas ajustando su propia comprensión de la doctrina en cuestión
para acomodar la evidencia contraria… El conocimiento tiene además una
dimensión social inevitable: la gente no puede analizar y validar ni siquiera
una pequeña parte de los conocimientos que posee y, por consiguiente,
depende necesariamente de otros, como profesores, expertos y colegas,
para suscribir muchas de sus opiniones”. [énfasis propio] (Mirowski 2013,
57-58). Paralelamente, Klein (2015, 15) ha subrayado el mismo fenómeno,
en relación con los debates sobre la crisis climática provocada por el capi-
talismo: “Convivir con esta especie de disonancia cognitiva es simplemente
una parte más del hecho de que nos haya tocado vivir este discordante mo-
mento de la historia, en el que una crisis que tanto nos hemos esforzado por
ignorar nos está golpeando en plena cara y, aun así, optamos por doblar
nuestra apuesta precisamente por aquellas cosas que son la misma causa
de la crisis” [énfasis propio].

322
como los lugares de enunciación desde los cuales la imagen
“democrática” en torno al régimen político colombiano se ha
remozado constantemente en las batallas por el relato, tanto ayer
como hoy.17

A n o c rac i a e n ac c i ó n (C o lo m bi a , 1948-2016)

Antecedentes
A diferencia de la gran mayoría de países en América Latina
en general y Suramérica en particular, la evolución del régimen
político en Colombia se caracteriza –en su singularidad– por
desarrollar atributos y rasgos, situaciones y condiciones, con
un relativo alto grado de excepcionalidad (aunque nunca en
desconexión) frente a los mismos procesos regionales durante
la segunda mitad del siglo xx (ver Kaplan, 1969).
Dos elementos frecuentemente omitidos en los análisis
deben ser subrayados en este sentido. El primero: entre las
décadas de los sesenta y setenta, el sendero de dependencia
económico y político de la región en su conjunto responde a
la construcción del llamado Estado Burocrático-Autoritario
(eba) (O’Donnell, 1972), es decir, un giro simultáneo hacia
el autoritarismo en lo político y al (neo)liberalismo en lo eco-
nómico.18 La sucesión de golpes de Estado, la imposición de
17
Trajimos a colación ejemplos discursivos que tienen como lugares de
enunciación estadounidenses en vista de las recientes declaraciones rea-
lizadas por el General del Comando Sur de los EUA, John F. Kelly en el
New Herald (Mayo 3, 2015): “(…) Eso nos enseñó que la inclusión, la tolerancia y
los valores democráticos son poderosos antídotos para la ideología. Y Colombia nos
enseñó también que la batalla por la narrativa es seguramente la
más importante lucha de todas” [énfasis propio].
18
Entre los desafíos claves en este sentido y que aún no han sido metódi-
camente estudiados ni explorados se encuentra el relativo déficit sobre el
rol específico de la administración pública colombiana en relación con la
evolución del conflicto armado y sus víctimas. Es necesario problemati-
zar este asunto en forma sistemática, en vista que la dimensión estatal es
uno de los ejes centrales en el tipo de reconstrucción histórica sobre el

323
dictaduras cívico-militares mediante el terrorismo de Estado
y, con ello, la presencia de gobiernos autoritarios, tal y como
sucedió inauguralmente en los países del Cono Sur y luego a
lo largo y ancho del subcontinente, aparentemente no es la
secuencia estricta bajo la cual el trasfondo burocrático-autori-
tario se expresa en el caso colombiano.19
El segundo elemento debe mantener que los procesos de
transición en América Latina y el Caribe desde los gobiernos
dictatoriales hacia las democracias durante la tercera oleada
democratizadora iniciada en la década de los ochenta, consa-
graron las Democracias delegativas como la forma arquetípi-
ca asumida por los regímenes regionales hasta la actualidad
(O’Donnell, 1992 y 2010). Este tipo de regímenes emergentes,
es decir: democracias formales con rasgos y rezagos autori-
tarios, no coincide plenamente con el caso que nos ocupa.20

conflicto social y armado en Colombia. Este hecho ha evitado valorar la

dimensión burocrática-autoritaria –por lo tanto, esencialmente antidemo-
crática– del Estado colombiano actual e históricamente y transversal a su
naturaleza anocrática.
19
La presencia de los Estados Unidos de América como actor determi-
nante dentro de la construcción del arco autoritario en la región (v.gr. Plan
Cóndor) resulta crucial para acceder a cualquier explicación en torno a las
formas adoptadas por los regímenes latinoamericanos: las dictaduras cívi-
co-militares y, posteriormente, las democracias autoritarias –incluyendo la
anocracia en Colombia– durante este periodo (ver Vega Cantor, 2015). De
otra parte, el Plan Cóndor hay que concebirlo como una estrategia subcon-
tinental que nunca estuvo limitada al Cono Sur, como lo demuestran los
documentos desclasificados recientemente por el mismo gobierno de los
Estados Unidos. No resulta una casualidad la presencia de isomorfismos
institucional y organizacional en casos aparentemente diferentes, además
de redes de “transferencia” de los esquemas represivos como en el caso de
la colaboración entre la dictadura argentina y el genocidio perpetrado en
Guatemala –¡otro potencial ejemplo de una anocracia! – en la década de
los setenta (Rostica, 2015). La existencia de grupos como la “Triple A” en
Argentina (Alianza Anticomunista Argentina) y la “Triple A” en Colom-
bia (Alianza Americana Anticomunista), acercando estos dos ejemplos de
terrorismo (para)estatal, ayudarían a seguir desatando tales interrogantes.
20
Las recientes modalidades de Golpes de Estado “blandos” (invocando
instrumentos “legales”) en la región durante las dos primeras décadas del

324
 Si bien Colombia habría registrado menos rupturas insti-
tucionales en comparación con la región y que eventualmente
podrían calificarse como “excepcionales”, no obstante, ello
no habilita pensar que el trasfondo autoritario haya desapare-
cido. Todo lo contrario. El componente autoritario se crista-
liza –aún más, se exacerba– a través de la institucionalización
progresiva y distintiva de lo que se conoce como un régimen
anocrático.

Definiciones
La Anocracia (del inglés: anocracy) captura un tipo de régimen
político definido genéricamente como “parte democracia, parte
dictadura” (Fearon y Laitin, 2003).
Aunque puede contener distintas variaciones, este con-
cepto lograría capturar fielmente la naturaleza anfibia de aque-
llos regímenes que en medio de un contexto de guerra civil,
mantienen instituciones democráticas (como el parlamento,
por ejemplo) pero sólo nominalmente. Por esta vía logran ges-
tionar distintos procesos de alienación y, sobre todo, coopta-
ción de sectores de la sociedad y construir así lealtades desde
la base social para el ejercicio autoritario del poder político.
Bajo las urgencias y las situaciones críticas que por lo general
implican este tipo de conflictos internos, el régimen anocrático
transgrede sistemáticamente los presupuestos mínimos de la
democracia tanto formalmente como en sus contenidos sus-
tanciales (Gandhi & Vreeland, 2004).21

siglo xxi (v.gr. Honduras, Brasil) son manifestaciones paradigmáticas que

esta condición sigue vigente.
21
La noción de “dictaduras con instituciones nominalmente democráticas,
como las legislaturas… elecciones y partidos”, (Gandhi & Vreeland, 2004,
2) es un tipo de anocracia que resulta plausible con una síntesis de las
trayectorias históricas económico políticas que destacamos para el caso
colombiano. Aunque parezca excepcional, este fenómeno es más bien fre-
cuente. Según los autores en 3.161 casos de dictaduras (4.132 años/país) el
76.5% tenían legislaturas. A diferencia de Fearon & Laitin (2003) y Hegre

325
 Así, la democracia efectiva y las garantías materiales para
el ejercicio de los derechos ciudadanos resultan regularmente
vulneradas. Los derechos civiles y las libertades individuales
tanto como los derechos políticos son sistemáticamente sus-
pendidos. En el mejor de los casos, puestos entre paréntesis
en la medida en que la dimensión formal de tales derechos sub-
sume y anula su realidad concreta y material.
De otra parte, los derechos de la ciudadanía social (salud,
educación, seguridad social, entre otros) por lo general son (casi)
inexistentes en este tipo de regímenes, incluso a nivel formal,
por ser ésta precisamente una de las condiciones estructurales
inherentes a las dinámicas socioeconómicas que configuran
los escenarios anocráticos.
Para Colombia, un caso relativamente descuidado en el
marco de estos estudios y a partir de la mayoría de los hallazgos
sobre este tipo de regímenes, sería preciso subrayar algunas
tendencias para ser tenidas en cuenta en la era de los “post”.
Fearon & Laitin (2003) proponen que para entender las
guerras civiles en términos de insurgencia (guerra de guerrillas
rurales, puntualmente), los factores explicativos sobre la pro-
clividad de las sociedades hacia este tipo de conflictos letales,
“no son sus características étnicas o religiosas” (diversidad) –o
la motivación económica de “redes predatorias” tal y como la

(2001), Gandhi & Vreeland consideran que este tipo de anocracia es me-
nos susceptible a la guerra civil por las capacidades cooptativas que despliega
el régimen gracias, precisamente, a la arena institucional (aun formalmente
superficial) que significaría contar con parlamentos. En nuestra opinión,
este último hecho también abriría la hipótesis sobre una relativa estabili-
dad y permanencia de la guerra civil –una vez desatada– dentro de lo que
se conoce hoy como “empate estratégico” (en sentido de la confrontación
militar) entre las fuerzas contendientes. Galula (1964), autor influyente en
la construcción de una teoría sobre la guerra contrainsurgente, usualmente
recurrido en los manuales del ejército estadunidense, ilustra el “empate
estratégico” propio de las guerras “no convencionales”, a partir de la ale-
goría de la lucha entre un León enjaulado y avispas que lo atacan: ni el león
derrota a las avispas, ni las avispas derrotan al león.

326
literatura sigue insistiendo en sostener.22 La dimensión clave
para considerar, plantean Fearon & Laitin, serían las “condicio-
nes que favorecen la insurgencia”: la pobreza y especialmente
las desigualdades sociales (empezando por las socioeconómi-
cas), ejes que en Colombia resultan ser datos incontestables
dentro de la construcción estatal-societal históricamente.23
La combinación de Estados “débiles”, “caprichosos”,
inestables políticamente y en contextos geográficos “compli-
cados” de grandes poblaciones, terminan por completar este
cuadro explicativo, según estos autores.24
22
Corrientes analíticas convencionales como la violentología y, más recien-
temente, la nueva violentología auspiciada por el Banco Mundial (Paul Collier
& Hoeffler, 1999 y 2001 citados por Fearon & Laitin, 2003; ver también
Weinstein, 2007) acogidas implícita y explícitamente, en la mayoría de los
casos irreflexivamente, por una gran audiencia de analistas de la violencia
en Colombia sostienen que: (…) la violencia civil está asociada con la
apropiación y el saqueo de grupos de insurgentes de los ingresos de ex-
portaciones primarias… La gran mayoría de los movimientos insurgentes,
más que expresión política, son una forma de crimen organizado, para
extraer rentas… Estadísticamente no hay relación entre el conflicto civil y
las causas objetivas de las injusticias” (Revista Dinero, 2000). Para un análisis
crítico de las “teorías económicas del conflicto”, ver Estrada (2015, 304-
308). Más recientemente, Kaldor (2016) introduce el concepto de “nuevas
guerras” en donde mantiene la tesis predatoria pero matizándola bajo una
combinación entre violencia política y criminalidad organizada.
23
Desde la década de los sesenta y hasta el siglo xxi, la concentración de
la riqueza y del ingreso en Colombia, al decir de Sarmiento Anzola (2016),
“atropella la concepción más elemental de justicia”. Medido por el coefi-
ciente Gini, la concentración del ingreso muestra un rápido incremento:
0,480 en 1960 al 0,582 en 2000, con un leve descenso durante 2010 al
ubicarse en 0,541.
24
Hay que enfatizar con Sassen (2015, 101) que el “lenguaje de estados
fallidos, que es la forma más común de esos estados nacionales debilita-
dos, con frecuencia devastados, deja fuera muchos de los efectos negativos
que tuvieron actores claves del sistema de gobernanza internacional… Ese
lenguaje representa la descomposición de esos estados como algo endóge-
no, una función propia de sus debilidades y corrupción… pero es impor-
tante recordar que a menudo son y han sido los intereses particulares de
gobiernos y empresas extranjeras los que posibilitaron la corrupción y el de-
bilitamiento de esos estados”. Resulta indispensable articular las tesis desa-
rrolladas por Vega Cantor (2015) en el Informe de la chcv alrededor de la

327
 A contravía de los análisis simplistas convencionales, Fea-
ron y Laitin (2003, 75-76) destacan que gobiernos frágiles en
lo económico, lo organizacional y lo político:
(…) se muestran más factibles y atractivos a la insurgencia debido a
una debilidad de sus políticas locales o prácticas contrainsurgentes
ineptas y corruptas [que] incluyen a menudo la propensión a retalia-
ciones brutales e indiscriminadas que conducen a los no-combatien-
tes locales hacia las fuerzas rebeldes.

Itinerarios sociopolíticos y trayectorias

económicas
Al advertir la construcción distintiva y excepcional en tiempos,
duraciones, espacialidades geográficas y sociales así como en las ca-
racterísticas propias de sus actores y agentes claves en la configu-
ración sociopolítica del régimen colombiano, este caso refle-
jaría paradigmáticamente los atributos esenciales del régimen
anocrático.25
Una situación política de carácter estructural para el caso
colombiano ilustra la naturaleza anocrática a la que hacemos
referencia.
La recurrencia de los estados de sitio (art. 121 Constitución
Política de Colombia 1886) y, luego, de los estados de excepción
(capítulo IV de la nueva Constitución Política de Colombia
1991), instrumentos jurídicos excepcionales concebidos como
recursos extraordinarios –pero que en la materialidad devie-
nen en dispositivos permanentes y ordinarios– para garantizar
“el orden público”, en medio de las “exigencias” que supone
el conflicto armado interno han sido utilizados para vulnerar

dimensión internacional, histórica y actual del conflicto social armado en

Colombia y, más puntualmente, el involucramiento de los Estados Unidos.
25
El caso colombiano puede calificarse también como un caso representati-
vo y demostrativo del régimen anocrático. Sin embargo, aquí lo proponemos
como un caso paradigmático en consonancia con los fines que pretendemos
para esta reflexión.

328
derechos ciudadanos fundamentales; en particular, las libertades
individuales y políticas de la población civil aunque formalmente
se justifiquen para todo lo contrario.
En la situación anterior, los guarismos son contundentes:
entre los años 1970-1991, el régimen político colombiano estuvo
17 años, es decir: 206 meses (82% del total del periodo en cues-
tión) en estado de excepción. Entre 1949-1991 fueron más de tres
décadas en las cuales el régimen político permaneció bajo la
figura ya no excepcional sino habitual del estado de sitio (García
Villegas, 2008).
Estos hechos han sido claves para que la anocracia criolla
haya podido trascender en el tiempo, institucionalizarse en varia-
das expresiones y consolidarse a lo largo del último medio siglo.
Las particularidades de este caso permiten identificar las
trayectorias claves en torno al origen, persistencia y evolución
de este régimen en Colombia. Llama la atención que –en prin-
cipio– las anocracias son situaciones temporales, a menudo
efímeras, en las transiciones desde regímenes democráticos
hacia tipos autocráticos o autoritarios (y a la inversa), no con-
diciones progresivamente estructurantes de la vida social de
los regímenes políticos, como sería el caso colombiano.
Sin desconocer los antecedentes históricos y de largo plazo
en la construcción anocrática colombiana durante el siglo xx,
esta disposición podría ser sintetizada contando con episodios
estilizados, hitos y tendencias históricas,26 a partir de tres mo-
mentos fundamentales:
a) Configuración Ab origine (1948-1958).- Comprende la
fase histórica entre el tristemente célebre periodo denomina-
do La Violencia (ver Guzmán, Fals-Borda & Umaña, 1962), y
la destitución de la dictadura cívico-militar de Gustavo Rojas
Pinilla. Como lo ratifican recientemente, entre otros Moncayo
(2015) y varios informes de la chvc, este lapso histórico en lo
26
Sintetizo estas tendencias a partir de las evidencias aportadas por las
ponencias individuales y colectivas (relatorías) presentadas en el Informe
de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas (2015).

329
esencial estuvo caracterizado por procesos de desintegración y
reconstrucción estatal-gubernamental y del sistema partidario
que avanzaron claramente en la dirección hacia el autoritaris-
mo: “desnaturalización” del régimen (imperfecto) democráti-
co preexistente y el derrumbe de las expectativas en la cons-
titución de un Estado de derecho; violencia bipartidista en el
campo y “represión profunda de las luchas reivindicativas” (a
través del Estado de sitio, mecanismo que ya mencionamos).27
El informe de la chcv (relatoría Moncayo) sintetiza este epi-
sodio, así:
(…) Todo este periodo que va desde mediados de los años cuarenta
hasta la entronización del Frente Nacional, en consecuencia, conso-
lidó un bloque en el poder que buscaba ir más allá de la disputa por
el botín burocrático, continuar bajo otras formas la exclusión de
amplios sectores sociales del sistema representativo, reorientar
la política agraria en favor de la transformación capitalista de
la gran propiedad, organizar el control social y la represión con
el mecanismo del Estado de sitio, y combinar las formas tradicio-
nales con la organización de bandas paramilitares (“guerrillas para la
paz”) y con acciones de cooptación de corte cívico-militar (énfasis
propio) (chcv, 2015, 48).

b) Evolución sincrética (1958-1974). La instalación del

Pacto del Frente Nacional abre una vía de transición desde
el gobierno autoritario dictatorial heredado. No obstante, los
rasgos principales de la configuración anocrática ab origine no se
diluyen sino que se dilatan. En el tránsito hacia el “nuevo” régi-
men, la construcción estatal exhibe atributos cruciales de lo que
para casos análogos Gandhi & Vreeland denominan un régimen
de dictadura (pero) con legislatura.28 Durante el pacto del Frente
27
“(…) Como lo explica el informe Pecaut, entre 1948-1949 la violencia
alcanza tal nivel que el Estado de derecho se derrumba, lo cual explica
el apoyo unánime que acoge la dictadura. Sobre este proceso el Informe
Pecaut explica: ‘El cierre del Congreso en 1949 y, poco después, la deci-
sión del Partido Liberal de no participar en las elecciones presidenciales,
dejando el campo libre a Laureano Gómez, representan los hitos de esta
deriva..’” (Moncayo, 2015).
28
Para el caso colombiano del Frente Nacional, y siguiendo la distinción

330
Nacional, el régimen político colombiano evoluciona errática29
pero progresivamente hacia un sincretismo demo-dictatorial
bajo una versión versátil y ambigua de dictablanda – “autorita-
rismo liberalizante” – con atributos selectivos y aún inestables
de democratura –“democracia limitada” – (O’Donnell & Sch-
mitter, 2010, 32) en el sentido de funcionar superficialmente
como una democracia pero inercialmente dentro del sendero
de dependencia heredado como una dictadura.30

propuesta por Przeworski (1991: 46): “Como resultado, la democracia es

un sistema en el cual la incertidumbre se encuentra institucionalizada desde
que los partidos pueden perder elecciones. En las dictaduras, en contraste,
los titulares pueden ‘establecer reglas que prohíban acciones que llevarían
hacia resultados no deseados’ y también ‘revocar tales resultados aún si ellos
se han generado desde esas mismas reglas”. Gandhi señala, por su parte:
“(…) las dictaduras son regímenes en los cuales el ejecutivo y la legislatura no
son ocupados mediante elecciones contestadas”. En la misma línea, Guiller-
mo O’Donnell se ha referido al caso de las “democraduras” y “dictablandas”;
o, como lo anotábamos con Bagley: régimen autoritario (pero) inclusivo.
29
Este atributo “errático” lo derivamos del reconocimiento de varios he-
chos durante el Frente Nacional por parte de algunas valoraciones del
Informe de la chcv (Wills, 2015) quienes aluden que: “(…) a pesar de la
repartición milimétrica en los cuerpos de representación política y en la
burocracia en general, y de la alternación en el poder, el Frente Nacional
no cerró las discusiones ni borró totalmente las fronteras ideológicas en-
tre los dos partidos tradicionales… la esfera pública se hizo más plural,
se vivió una revolución educativa sin precedentes, se fundaron periódicos
disidentes y la movilización social (estudiantil, obrera y campesina) alcanzó
niveles muy altos”. Bajo esta hermenéutica se confunden –aún más se tra-
tan como sinónimos– las nociones de “pluralización” y “democratización”,
conceptos relacionados pero distintos. Si no se tiene en cuenta la combi-
natoria demo-dictatorial en el caso del Frente, las valoraciones sobre esa
etapa histórica tienden a deslizarse equivocadamente pues “(…) si no hay
responsabilidad institucionalizada ante la opinión pública y diversas mino-
rías, la liberalización puede ser fácilmente manipulada y retaceada según la
conveniencia de los gobernantes… Los gobernantes autoritarios pueden
tolerar y hasta promover la liberalización en la creencia de que, al abrir
ciertos espacios para la acción individual y colectiva, pueden aliviar diversas
presiones y obtener información y apoyos necesarios sin alterar la estruc-
tura de autoridad…” [énfasis propio] (O’Donnell & Schmitter, 2010, 31).
30
“(…) el sistema representativo [del Frente Nacional] tenía los mismos rasgos
de corrupción, clientelismo y fraude [Nota: recuérdese la elección presidencial

331
 Como ha sido señalado por la mayoría de aproximaciones
en el informe de la chcv (2015), tanto el Pacto del Frente
Nacional como las trayectorias específicas de este periodo deben
ser caracterizados no sólo como procesos progresivamente ex-
cluyentes y particularistas sino también resueltamente anti-demo-
cráticos –inclusive manteniendo un criterio formal y minimalista
respecto a la definición de democracia–. Lo anterior tanto en el
sentido político como en la dimensión socioeconómica de la
expresión.
Esta etapa muestra así una organización estatal-guber-
namental autoritaria todavía más capturada pero sobre todo:
privatizada.
Por vías legales constitucionales (plebiscitarias), el Esta-
do colombiano se convierte “en mediador y representante de
los intereses particulares y gremiales” (Zubiria, 2015). Para
contener la inconformidad popular derivada de este tipo de
expulsiones, el régimen político recurre sistemáticamente a
modalidades paulatinamente más autoritarias: “la represión, al
Estado de Sitio y a la contrainsurgencia” (Vega Cantor, 2015
y Moncayo & Rojas, 1978).
En esta combinatoria “(…) los datos sobre represión son
contundentes: de los 192 meses de duración del Frente Na-
cional, 126, es decir, 2 de cada 3 meses, se vivieron bajo
Estado de sitio; en los registros de los periódicos aparecen
4.956 asesinatos de dirigentes populares, cerca de uno diario”
(énfasis propio) (Zubiria, 2015).
Para completar este escenario, durante todo este tiempo:
(…) se impusieron profundas restricciones a las libertades públi-
cas, a través por ejemplo de la justicia militar para juzgar a los civiles.
Hacia el final de la década de los setenta, el 30% de los delitos del
Código Penal eran competencia de cortes marciales. [énfasis propio]
(García Villegas, 2008).

de Misael Pastrana en 1970] y las mismas barreras en el orden de la utiliza-

ción de medios de comunicación y de financiación que aún permanecen,
además de la constante tendencia de abstención que hace insignificante la
llamada participación democrática (chcv, 2015, 48).

332
 Estos tres ejes se refuerzan recíprocamente con el pro-
gresivo involucramiento de un actor externo en la conduc-
ción estatal y gubernamental interna y sus conflictos (Estados
Unidos).31 Hacia adelante, éste será otro de los factores cla-
ves dentro del desarrollo del régimen anocrático para dictar
la clausura sobre cualquier transición efectiva hacia opciones
democráticas.32
Por esta época, el Estado colombiano inicia el proceso
de institucionalización formal del paramilitarismo, el cual será
crucial para consolidar el régimen anocrático en las próximas
décadas. El Decreto 3398 de 1965 (a la postre, declarado ile-
gal mediante el Decreto 815 de 1989, pero luego revivido en la
década de los noventa) permitió legalmente “organizar y armar
civiles para apoyar a las Fuerzas Armadas en el combate con-
tra la subversión” (Giraldo Vélez, 2010, 72).
Como correlato al panorama político antes descrito, el Pac-
to del Frente Nacional profundiza espectacularmente la pobreza
y las desigualdades sociales (de los ingresos y en la propiedad de
la tierra, especialmente), a pesar del “reformismo social” mostrado
durante este lapso (Moncayo 2015, 36),33 permitiendo que los
factores que configuraron inicialmente la anocracia trascien-
dan y se consoliden las estructuras que permitirán definir un
perfil específico de desarrollo político y económico que será
definitivo para continuar hacia una nueva fase cuantitativa y
cualitativa:
31
Cfr. Informe de la cia (1959-1960) y Plan Lazo (1964).
32
Incluso, las teorías minimalistas neo-poliárquicas (Schmitter & Karl,
1996, 224-225) proponen que para declarar un régimen político como
efectivamente democrático, éste debe mostrar varias precondiciones implí-
citas, entre ellas, el autogobierno: “(…) The polity must be self-governing; it
must be able to act independently of constrains imposed by some other
overarching political system”. Desde luego, éste es un atributo que no apli-
ca para el caso colombiano, tal y como lo demuestra Vega Cantor (2015), a
propósito de la injerencia histórica del gobierno de los Estados Unidos en
Colombia aunque especialmente como actor del conflicto social y armado.
33
Véase: Comité de Solidaridad con los Presos Políticos. (sin fecha). Libro
Negro de la represión. Frente Nacional 1958-1974. Bogotá.

333
 (…) [el Pacto del Frente Nacional] activó la vida política del país,
pero por exclusión. Al ser una negociación entre unos liberales y
unos conservadores que pretendían gobernar solos, los excluidos,
curtidos políticos formados a lo largo del siglo, no se dejaron arrin-
conar y respondieron reanimando la política nacional con elevado
instinto de conservación. La oposición fue proscrita. Incluso la
conciliadora (o legal) que no iba más allá de reponer rectifica-
ciones al nuevo sistema político. Más que excluyentes, los distintos
gobiernos del Frente Nacional mostraron una concepción estrecha
e individual en el manejo del poder. No se trató de la conversación
del bipartidismo en unipartidismo, simplemente la habilidad de los
coligados por sacar los mejores frutos del pacto, extirpó las alterna-
tivas disidentes que se oponían a la imposición del modelo liberal de
desarrollo (Ayala, 1999).

c) Persistencia abigarrada (1974-2014). A partir de la dé-

cada de 1980 y hasta el siglo xxi, la continuidad del régimen
político anocrático se extiende intensiva y cualitativamente.
Transita desde una situación de hibridación (coexistencia, inclu-
so, yuxtaposición, de sus componentes: “parte democracia, parte
dictadura”) hacia una constitución mucho más compleja que se
manifiesta ahora en una condición de abigarramiento demo-dicta-
torial sistémica (síntesis anocrática democracia-dictadura).34
Los signos latentes de este periodo anocrático discurren la
década de los ochenta y sus manifestaciones relativamente aca-
badas se ubican entre las décadas de los noventa y las de 2000.

34
Nos referimos a “síntesis abigarrada” para subrayar la lógica compleja
subyacente al régimen que conjuga elementos opuestos con la capacidad
de generación, producción y reproducción de nuevas realidades (en este
caso: anocráticas), en la forma de una síntesis dialéctica no-hegeliana. Lo anterior
para marcar una diferencia con la idea “hibridación” temprana del régimen
anocrático (donde se observa una lógica simple situacional-coyuntural
aún no estructural). Recreamos este “momento negativo” de la noción de
abigarramiento partiendo y extrapolando las perspectivas: i) epistemológica de
Gastón Bachelard (1940, 92-93) y la “lógica no-aristotélica”; ii) politológica
propuesta por Luis Tapia (2010, 100) y la “coexistencia y sobreposición
desarticulada”; y, iii) sociológica desarrollada en Rivera Cusicanqui (2010, 70)
con la noción de ch’ixi: conjugación sin mezcla de opuestos y yuxtaposi-
ción aunque en relación contenciosa.

334
 Varios hitos marcan la tendencia de consolidación au-
toritaria de este episodio, en medio de la profundización del
conflicto armado interno. Dos referencias ilustran la anterior
afirmación.
La primera, pronunciada por el presidente de la Repúbli-
ca de Colombia de ese entonces: Alfonso López Michelsen
frente al Congreso de la Nación, el 20 de julio de 1978, donde
abiertamente señaló:
(…) Al examinar la historia política colombiana, especialmente du-
rante el siglo xx, salta a la vista del observador como [sic] la esta-
bilidad y supervivencia de nuestro régimen democrático ha estado
ligada en buena parte al uso y abuso del artículo 121 de la Constitu-
ción Nacional [...]. Por eso, y lo digo con franqueza, no creo que el
país pueda darse el lujo de prescindir del estado de sitio en los
próximos años (Díaz Calleja, 1987, 58 -citado por Rodríguez, 2016).
Esta práctica discursiva, se vio reflejada efectivamente en
las realidades concretas del régimen sociopolítico en Colom-
bia, especialmente con:
(…) la aprobación, bajo las normas del Estado de Sitio, del Estatuto
de Seguridad en 1978, el cual condujo a una mayor autonomía en
el manejo del orden público por parte de las Fuerzas Militares y, por
tanto, a una muy negativa militarización de los conflictos sociales.
Este hecho fue clave para el resurgimiento de los grupos guerrilleros:
la respuesta represiva provocó un cambio en la percepción de la gue-
rrilla, en especial del m-19, que adquirió la imagen de un puñado de
héroes románticos perseguidos por un Estado represivo y torturador
(chvc, 2015, 39).

La anterior tendencia fue reforzada de varias maneras y

en distintos momentos en la historia institucional anocrática
dentro de esta fase.
La promoción estatal de unidades clandestinas para-insti-
tucionales, como la tristemente célebre: Alianza Anticomunista
Americana (“Triple A”) entre 1978 y 1979 –hechos ratificados
por los documentos desclasificados del Archivo de Seguridad
Nacional de los Estados Unidos (Evans, 2007) –, evidencia
las estrategias explícitas de colaboración directa adoptadas por

335
sectores del régimen colombiano (especialmente las ff.mm.) y
grupos paramilitares. Hitos como este son bastante expresivos
de las trayectorias burocrático-autoritarias que en este caso se
profundizan espectacularmente.
Sin embargo, más adelante, el nuevo aval gubernamental
para la existencia legal de grupos paramilitares –el cual, comen-
tábamos, ya había sido suspendido un par de años antes–, re-
sulta un hecho categórico. A través del Decreto 356 de 1994 se
autorizaba a la población civil, una vez más, el porte de armas de
uso privativo de las Fuerzas Militares. Con ello se dio impulso al
despliegue del paramilitarismo en el país, esta vez organizado le-
galmente –también veladamente– en lo que se denominaron:
las Cooperativas de Vigilancia y Seguridad Privada (Convivir),
después replicadas bajo otros nombres y en diferentes lugares
del territorio nacional.
Las particularidades que definen en general el tercer episodio
anocrático pueden condensarse además con lo que representó la
expedición de una nueva Constitución política en 1991, la cual
sustituye la antigua Carta Magna de 1986.
Surgida de una Asamblea Constitucional35 como parte
de los compromisos adquiridos en las negociaciones de paz
con varias guerrillas de segunda generación –como el Movimiento 19
de Abril (m-19) o el Movimiento Quintín Lame, entre otros–,
la nueva Constitución Política despertó expectativas sobre una
posible apertura hacia la democracia y, con ello, el posible debi-
litamiento del régimen anocrático hasta ese momento vigente.
Esta estructura de oportunidad política fue mantenida a
pesar de la continuación sostenida y recrudecimiento del con-
flicto armado en una fase inédita de la guerra de guerrillas (las
guerrillas de “primera generación”: farc-ep, eln y epl, orga-
nizaciones que permanecieron al margen de las negociaciones
35
Aunque se le ha denominado: “Asamblea Constituyente”, ésta funcionó
efectivamente como una Asamblea Constitucional, dos cuestiones diferentes
y que impactan en la forma prospectiva de la anocracia colombiana (ver
Jiménez Martin, 2008).

336
definitivas y del pacto constitucional) y de la guerra contra-in-
surgente institucional con el apoyo técnico y financiero cada vez
más acentuado por parte de los Estados Unidos (v.gr. Plan
Colombia) y para-institucional por parte de los grupos parami-
litares.36
A pesar del recambio constitucional y el potencial que
suponían las transformaciones institucionales introducidas
para ese momento, la arquitectura económico-política here-
dada muestra una gran capacidad de resiliencia. Los atribu-
tos históricos antes que disiparse, profundizan las lógicas (y
contradicciones) del régimen anocrático y, en cierto sentido,
no sólo se legalizan sino que se institucionalizan, ahora en un
nivel superior constitucional.
El nuevo pacto (social) constituyente se convirtió en un dis-
positivo para recrear nuevos apoyos sociales y cooptar lealtades
políticas, ambas situaciones útiles para reconstruir la legitimidad
anocrática.
Como lo demuestran los hechos, el cambio constitucional se
aprovechó para desplegar un proyecto político innovador que,
en todo caso, continuaría profundizando las lógicas y contra-
dicciones básicas del régimen anocrático, esta vez, a partir de
su correlato socioeconómico: el modelo neoliberal de primera
generación (1986-1998).
Después de varios años de contrarreformas constitucio-
nales, se verifica que el componente “social-demócrata” (el
Estado Social de Derecho) introducido originalmente en la
36
Deben subrayarse los involucramientos de distintos sectores de la Sociedad
civil nacional y transnacional (sectores empresariales y políticos organizados
dentro y fuera del país), incluyendo los partidos políticos hegemónicos tra-
dicionales colombianos, en la creación y apoyos del fenómeno paramilitar en
Colombia. Una lista (todavía preliminar) sobre los actores y agentes de este
acontecimiento ha sido identificada por el grupo de investigación “Estado,
conflictos y paz” (Universidad Javeriana), con base en las sentencias proferi-
das por Justicia y Paz. Al día de hoy, existen “13 mil órdenes de investigación
contra presuntos colaboradores del paramilitarismo que han expedido los
fiscales y magistrados de Justicia y Paz” (ver Flórez, 2016).

337
nueva Carta Magna se ha desvanecido incluso formalmente.
Esta situación contrasta precisamente con el afianzamiento
de las realidades socioeconómico y políticas propias de las di-
námicas autoritarias neoliberales (ver Puello-Socarrás, 2009).
La progresiva (para)militarización del régimen político y
de las relaciones sociales en general (Estrada, 2005, 266), ates-
tiguan el perfeccionamiento de la anocracia a través de lo que
hemos denominado en otras oportunidades: el neoliberal-pa-
ra-militarismo, signo característico del régimen sociopolítico y
económico colombiano demo-autoritario hacia finales del si-
glo xx y el inicio del nuevo milenio (ver Puello-Socarras, 2013).
Esta fase se caracteriza entonces por exacerbar los atri-
butos autoritarios a partir de tres ejes básicos, los cuales son
activados directamente desde las esferas institucional (formal-
mente legal) y para-institucional (formalmente ilegal dado que
varios aspectos ya han sido legalizados y serán paulatinamen-
te institucionalizados), en forma simultánea y sistemática: a)
Anti-sindicalismo como forma de reconfigurar la relación ca-
pital-trabajo, a favor del primero; b) Depredación y desposesión
socionaturales como forma de valorización del territorio, vía la
expropiación y concentración violenta de los medios de pro-
ducción y el desplazamiento forzado de grandes sectores de
la población, garantizando así la reproducción ampliada del
capitalismo criollo, especialmente en el sentido económico;
y, c) Para-estatalidad: la configuración del Estado bajo lógicas
mafiosas en el sentido en que ha sido analizado por Estrada
(2008) (ver también Puello-Socarras, 2013).
En su conjunto estos acontecimientos revelan la co-institu-
ción abigarrada: “parte democracia, parte dictadura” del régimen
económico y sociopolítico colombiano fruto de la reciprocidad
sistémica y la complicidad estructural entre las dimensiones ins-
titucional (estatal) y para-institucional (para-estatal).

338
T r a n s i c i o n e s d e s d e u n g o bi e rn o a no c rá tic o
y n e o li be ra l . P o s t - ac u e r d o s e n pe rspe c tiva ,
P o s t - n e o li be ra li s m o e n pro s pe c ti va
Una síntesis basada en los anteriores apartados propone el
siguiente postulado:
El punto de inicio para pensar la transición del régimen
político colombiano en la etapa de post-acuerdos no debe
presuponer la ampliación o profundización de la democracia co-
lombiana, un régimen hoy realmente inexistente. El punto
de partida es completamente distinto: el régimen anocrático
(autoritario). Una transición genuinamente democratizadora
precisa la necesidad de avanzar en un proceso que destituya
(estructuralmente) y des-institucionalice (funcionalmente) la
anocracia.
Las problemáticas sociales y los desafíos políticos están
lejos de ser formales. No es cuestión entonces de “ajustar” el
funcionamiento, o “mejorar” la eficacia y la eficiencia del sub-
sistema electoral o el sistema político actual. Por el contrario, el
régimen político debe ser interpretado en el sentido estructural
e interpelado en el sentido sistémico hoy realmente vigente.
El punto de partida para cualquier transición debe supo-
ner la voluntad de constitución (creación co-institucional) de
un régimen auténticamente democrático que permita transitar
desde la anocracia anterior hacia una nueva construcción estatal
inédita que combine procesos de democratización real y de
socialización material.
Para alcanzar esta nueva etapa se precisan varias transi-
ciones. Entre ellas: una post-neoliberal ¿Qué significa hablar de
post-neoliberalismo?
A diferencia de varios casos regionales donde se regis-
traron algunos cambios más bien superficiales a nivel de al-
gunas políticas económicas, incluyendo la incorporación de
varias “medidas sociales” (acciones públicas puntuales que no
son políticas públicas en el sentido amplio de esta expresión)

339
respecto al neoliberalismo desplegado durante las décadas de
1980 y 1990 pero sin acceder realmente hacia una era de trans-
formaciones, en Colombia no sería suficiente con introducir
algunos cambios –por “progresistas” que sean– dentro del
programa de políticas que se han venido desarrollando des-
de hace más de tres décadas, al menos.
En este caso en particular resultaría necesario iniciar la
destitución del proyecto político del neoliberalismo, empe-
zando por la des-institucionalización del modelo socioeconó-
mico y su estrategia de desarrollo, así como de los dispositivos
burocrático-autoritarios que hoy continúan en vigor.
El fenómeno paramilitar –uno de los puntos cruciales den-
tro de las agendas pactadas en la negociación entre el Gobierno
y las farc-ep–, por ejemplo, si bien ha sido vinculado con las
estrategias contrainsurgentes del Estado, también ha jugado un
papel determinante dentro de las lógicas –y contradicciones–
en los procesos de acumulación capitalista periférica en la fase
neoliberal en Colombia. No sin razón se ha acuñado el tér-
mino: “neoliberalismo en armas” (Vega Cantor, 2016; Boron,
2013) para describir este acontecimiento con el fin de subrayar
tanto la funcionalidad económico política (no sólo militar) del
paramilitarismo como sus implicaciones en términos de dere-
chos (desde las libertades individuales hasta los derechos hu-
manos en sentido amplio, pasando por los políticos y sociales).
La transición hacia el “post-conflicto” implicaría paralela-
mente una transición desde el neoliberalismo, lo cual supone un
punto de partida cierto pero un punto de llegada incierto para
construir y crear políticamente, sin preconcepciones ni calcos o
copias –en palabras de José Carlos Mariátegui.
En vista que la anocracia y sus ejes principales: el neolibe-
ralismo (explícitamente) y el paramilitarismo (implícitamente)
se encuentran institucionalizados en el nivel constitucional, sería
preciso además que la reorganización de las relaciones sociopo-
líticas y económicas en prospectiva de la Paz, encuentre en el

340
mediano plazo como lugar de reconciliación una Asamblea
Popular Constituyente. Este sería un mecanismo idóneo para
acceder al nuevo pacto social.
La evidencia disponible en la literatura –incluso, corrientes
convencionales y conservadoras en ciencia política como Ace-
moglu & Robinson (2006)– respalda que los caminos exito-
sos hacia democracias consolidadas implican necesariamente
que las “concesiones” del régimen no-democrático avalen la
ampliación de derechos a partir de reformas institucionales y
no simples medidas gubernamentales. En el caso colombiano,
y bajo la caracterización propuesta, esta situación resultaría
irrevocable, especialmente porque el sendero propuesto hacia
el fin de la confrontación armada ha sido fruto no de conce-
siones sino de negociaciones políticas, lo cual debe valorarse
con mayor atención.
Desafortunadamente hasta el momento, las trayectorias
de las políticas públicas –estructurales y regulativas como las
fiscales, monetarias, etcétera– y el proyecto político neoliberal
en Colombia se mantienen intactos y antes que “corregirse”,
se profundizan.
Lo mismo sucede con varios elementos del régimen eco-
nómico político, los cuales han venido reforzando sus lógicas,
dinámicas y, especialmente sus contradicciones, sosteniendo
las bases para el escalonamiento de la conflictividad social en
general y provocando que incluso la posibilidad de avanzar
hacia el post-conflicto en su expresión armada pueda even-
tualmente entorpecerse.
Finalmente, el post-conflicto no debería pensarse como
una etapa donde el conflicto social está ausente, pues esto re-
sulta imposible, ya que el conflicto es inherente al régimen eco-
nómico político vigente, realmente existente (ver chcv, 2015).
La época de los post en Colombia abre la posibilidad para
pensar en una fase histórica original.
Mientras que las expresiones estrictamente armadas consi-
gan considerarse inocuas, por ser políticamente improductivas,

341
la combinación unificada de diferentes formas de acción polí-
tica convencionales –v.gr. profesionalismo político, participa-
ción civil y movimiento social– (ver Pizzorno, 1975) podrían
tener mayor eficacia e impacto en los procesos sociales que
se mantienen en el horizonte de construcción de una nueva
institucionalidad estatal-administrativa desde el punto de vista
socioeconómico y político.
Los nuevos dispositivos sociopolíticos así constituidos
podrían canalizar el conflicto y, desde allí, varias de las con-
tradicciones sociales por vías diferentes a las expresiones es-
trictamente armadas. Este escenario implicaría que, a partir
del des-escalamiento progresivo de la conflictividad social, se
recreen las oportunidades dentro de los nuevos cauces insti-
tucionales que permitan acceder materialmente a los procesos
de democratización y socialización.
En este asunto no hay retorno al pasado, pues, en contra
del conocido dicho popular, las cosas antes del neoliberalismo
no fueron sustancialmente mejores aunque sí menos impúdicas.
Aquí, no se trata simplemente de fortalecer institucionalmente
el Estado, o llamar ingenuamente hacia la exacerbación del apa-
rato estatal. Necesariamente, habría que reconstituirlo en tanto
relación social básica y revertir así la crisis provocada por el neolibe-
ralismo bajo una fórmula político-económica y social renovada.
El gran reto para la época de los post, con todas las comple-
jidades e inseguridades que ello supone, sin embargo, podría
resumirse parafraseando una famosa exhortación de autoría
de Simón Rodríguez, el maestro de Simón Bolívar: Colombia no
debe imitar modelos, sin ser original. ¡O inventamos o erramos!

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349
Cuba: ¿Reformas y
contrarreformas?
Marlene Azor Hernández

I n tro d u c c i ó n
A partir de agosto del 2006, Fidel Castro transfirió el poder a su
hermano Raúl Castro debido a una grave enfermedad. El 26
de julio del 2007 el nuevo presidente declara la necesidad de
hacer “reformas estructurales y de concepto” con lo que se
inicia un periodo pragmático en las políticas económicas y socia-
les por la dirección del país que se mantiene hasta hoy. Según
el investigador Carmelo Mesa Lago,1 las políticas económi-
cas y sociales del periodo revolucionario se han caracterizado
por ciclos “pragmáticos” y “voluntaristas” en los cuales las po-
líticas se acercan a las relaciones de mercado o, por el contrario,
se refuerza el control central de la economía con una política de
subsidios que atentan contra el sostenimiento económico de la
política social. Para Mesa Lago el ciclo de reformas que se inicia
en el 2007 es el ciclo pragmático de mayor alcance en toda la his-
toria revolucionaria.
Visto desde un enfoque del modelo económico y político
cubano, las estructuras económicas, el ordenamiento estatal
y su funcionamiento, así como la estructura piramidal de las

1
Carmelo Mesa Lago, Cuba en la era de Raúl Castro. Este investigador ha es-
tudiado la economía cubana y las políticas sociales durante varias décadas.
Es considerado el autor que ha aportado el más profundo conocimiento y
análisis sistémico de la economía y las políticas sociales del último medio
siglo cubano.

351
instituciones políticas y su funcionamiento, el modelo cubano
copia desde los años setenta del siglo pasado el modelo so-
viético en la economía, la política y la ideología del cual sigue
siendo deudor en el 2016.
El debate marxista y socialdemócrata sobre las experiencias
históricas del Socialismo de Estado,2 reflejó en su momento
que las experiencias históricas fueron “modernizaciones espe-
cíficas desde las periferias mundiales”, una “vía no capitalista”
para transitar de sociedades agrarias a sociedades industriales
con una legalidad distintiva, o un “peculiar capitalismo de Esta-
do”, pero todos señalaron el alejamiento de estas experiencias
de la matriz del marxismo clásico, por la naturaleza de las rela-
ciones sociales que se impusieron en estas experiencias. Este
es un debate censurado en Cuba.3
El modelo cubano presenta rasgos estructurales que impi-
den la reproducción del sistema y por eso la crisis es endémica:
la planificación centralizada, el control monopólico de la eco-
nomía y un partido único vertical y sin contrapeso que dirige la
totalidad social. Estos tres pilares del régimen político y econó-
mico cubano reproducen el modelo soviético y lo colocan en
las mismas encrucijadas políticas económicas, sociales, cultu-
rales y jurídicas que llevaron al derrumbe de las experiencias
históricas de los Socialismos de Estado.
En este contexto es necesario analizar los límites y las
propuestas de las reformas en curso por la dirección del país.

2
Tesis de doctorado de la Universidad de la Habana, Las experiencias his-
tóricas de los socialismos de Estado 1996, Capítulo 1, en la Biblioteca de la Fa-
cultad de Filosofía e Historia de la Universidad de la Habana. Consultada
en mayo 2004.
3
La tesis fue censurada por dos tribunales de grado en 1996 y 1997.Otros
autores han analizado en Cuba el derrumbe del “socialismo real” pero,
restringiendo el análisis a una “especificidad histórica” la soviética y/o del
ex campo “socialista” europeo que supuestamente muy poco tienen que ver
con la experiencia cubana. El análisis histórico, en estos autores, desecha el
análisis del modelo, por lo tanto, las diferentes epistemologías de análisis
son resultado de la censura y mordaza a las Ciencias Sociales cubanas.

352
La c o n c e pc i ó n d e la s r e fo r m a s y su s lím ite s

En el ámbito ideológico el discurso oficial del Partido Comu-

nista de Cuba (pcc), señala una “actualización” del modelo eco-
nómico y social, y es reticente a hablar de reformas. Se plantea
una continuidad del modelo anterior y actual con algunas co-
rrecciones. La ausencia de definiciones sobre las correcciones
al modelo vigente hizo a varios investigadores pronunciarse
en ese sentido. Los economistas cubanos Pavel Vidal y Omar
Everleny señalaron:
Una mayor claridad en la estrategia de desarrollo del país y una rede-
finición más teórica y conceptual sobre el modelo económico, social
y político cubano al que aspira el proceso de la actualización, son
asuntos aún pendientes de definir. La actualización del modelo cuba-
no se realiza sin una crítica profunda al modelo soviético, al que tanto
le debe, y sin precisarse con claridad las pautas del socialismo que se
quiere perfeccionar.4

El vi Congreso del pcc en el 2011, creó una comisión

ad hoc para definir los documentos rectores que precisarían
teórica y conceptualmente la orientación política y económica
de las reformas. La comisión secreta –no fue presentada en pú-
blico sus integrantes y los criterios de selección de esos funcio-
narios– elaboró durante cinco años, en silencio, dos documentos
que fueron aprobados en el siguiente Congreso en abril del 2016:
“La Conceptualización del modelo económico y social cuba-
no” y el “Plan Nacional de desarrollo económico hasta el
2030”.5
La lectura de estos documentos muestra la reafirmación del
modelo soviético-cubano en sus tres pilares fundamentales: El
4
Alejandro Pavel Vidal y Omar Everleny Pérez en “Miradas a la economía
cubana” 2012, Introducción en http://espaciolaical.org/contens/31/2630.
pdf pp. 27-28.
5
“Descargue en Cubadebate documentos del vii Congreso del pcc que
serán sometidos a consulta pública” en http://www.cubadebate.cu/noti-
cias/2016/05/26/descargue-en-cubadebate-documentos-del-vii-congre-
so-del-pcc-para-consulta-publica/#.V97QQvnhDIU

353
partido único, “vanguardia de la sociedad”, la economía cen-
tralmente planificada y el monopolio estatal de la economía.
Es decir, desde el discurso oficial del pcc y sus documentos rec-
tores, el modelo se mantiene intacto y no ofrece la posibilidad
de los cambios estructurales necesarios.
Existe una cuantiosa literatura sobre la ineficacia del siste-
ma. El Estado asignador de recursos y con una estructura pi-
ramidal hasta la empresa local, define el gasto y la producción
de cada empresa. Los funcionarios de los diferentes niveles de
dirección sujetos al Plan Central harán todo lo posible y lo im-
posible por cumplir estos planes en la realidad o en papeles6
porque de ello dependen las “ocultas” recompensas materiales
correspondientes a sus cargos. Eso les lleva a realizar conexiones
con otras empresas “pares” para lograr los insumos por medios
legales e ilegales y a inflar los resultados. La asignación de
recursos por el Plan central depende de una “aproximativa”
evaluación de la demanda, pero sobre todo de los recursos
que tiene el Estado en ese momento.
A partir de ese momento inicial, los planes se estimarán
con un pequeño porcentaje superior al año anterior y cada vez
más alejados de la demanda ciudadana. El Estado asignador
y distribuidor entra en el “círculo vicioso” desarrollado por el
economista János Kornai en su libro “La economía de la pe-
nuria”,7 en la cual incluso, cuando los planes se cumplan, ha-
brá siempre penuria de recursos, penuria y/o sobre saturación
de empleo y penuria en la oferta junto al despilfarro de stocks

6
Hay un chiste popular soviético que describe magistralmente la ineficacia
informativa del sistema, mediada por “los intereses personales” de los fun-
cionarios de cada nivel de dirección: el funcionario local del Estado llega
a la granja porcina y pregunta cuántos cerditos podrá entregar al Estado. El
granjero dice que cree serán diez cerditos nuevos, el funcionario declara a
su nivel superior 11, el nivel superior 12 y así en la cadena de mando hasta
llegar a veinte en el nivel máximo. El organismo central decide que entonces
la mitad será para la exportación y la otra mitad para el consumo interno.
7
János Kornai, Socialisme et économie de la pénurie, 1984.

354
depreciándose e inutilizables. La escasez consustancial al sis-
tema se reflejará en las largas filas de espera para obtener un
servicio o un bien y los países se sumirán en una pobreza
endémica.
Siempre que se mantenga la economía centralmente pla-
nificada la oferta estará muy alejada de la demanda, la demo-
cratización económica y política será imposible, sencillamente
porque el sistema se aísla de los requerimientos de la realidad
económica y no logra la información fiable, o no la quiere te-
ner en cuenta, porque significa la pérdida del poder económico
directo sobre los recursos nacionales y extranjeros. Este es el
sustento económico de “La Nueva Clase” del ensayo del yu-
goslavo Milovan Djilas.8
En el documento de la Conceptualización del modelo económico
y social cubano se considera la propiedad de los medios estatales
económicos como “propiedad de todo el pueblo” es decir, los
trabajadores supuestamente son propietarios del capital y del
trabajo y por lo tanto participan en la inversión, producción,
cambio y consumo. Esta ficción tiene su origen en la propa-
ganda de los manuales soviéticos de los años setenta y ochenta
que tuvieron una amplia presencia en la enseñanza media y
superior del país hasta años recientes. Sin embargo, es un su-
puesto ideológico sin ningún contacto con la realidad histórica
ni actual. Al contrario, los trabajadores sufren cuotas de enaje-
nación superiores al capitalismo por carecer de sindicatos que
representen sus intereses.
La recepción de los documentos del vii Congreso del parti-
do para cuatro periodistas independientes,9 resultó “futurista”,

8
Milovan Djilas, La nueva Clase en https://es.scribd.com/doc/125713884/
Milovan-Djilas-La-nueva-clase-pdf
9
Los periodistas independientes son aquellos que regularmente publican
en periódicos no oficiales, de la comunidad cubana transnacional como
Havanatimes.com, Diario de Cuba.com, Cubanet.com, Cubaencuentro.com y 14 y me-
dio.com. Algunos tolerados pero, invisibles para la opinión pública nacional,
otros reprimidos por las fuerzas de la Seguridad del Estado cubana.

355
un “video juego”, una “farsa” o un “regreso a los años setenta
del siglo pasado” con el denominador común de ser documen-
tos de espaldas a las claves para resolver la grave situación eco-
nómica social y política del país y por ello no creíbles.10
Desde el punto de vista político y económico las reformas
hicieron algunas correcciones al modelo vigente. Según el in-
vestigador Carmelo Mesa Lago en el periodo del 2007-2011
las reformas fueron de tres tipos: medidas administrativas, no
estructurales y estructurales.11
Las medidas administrativas consistieron en fusionar varios
ministerios y delegar múltiples dependencias del Consejo de Es-
tado a los Ministerios correspondientes. No se tiene el número
de funcionarios que se redujeron luego de estas fusiones.
Por otra parte se creó otro nivel de organización empre-
sarial nacional entre los Ministerios y las empresas de base: las
Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (osde).
Se crearon como un paso hacia la descentralización, pero en la
práctica han duplicado la burocracia administrativa.
Otras medidas administrativas fueron una campaña na-
cional contra la indisciplina laboral y la corrupción y una tími-
da apertura de tolerancia de la crítica sobre algunos problemas
económicos y sociales del país.
Las medidas no estructurales señaladas por Carmelo
Mesa Lago se refieren a la eliminación de algunas prohibicio-
nes, también copiadas del modelo soviético. Hasta el 2008, los
cubanos no podían hospedarse en Hoteles ni acudir a restau-
rantes dedicados al turismo extranjero, tampoco alquilar autos
dedicados a esta rama económica. No era posible antes de esta
fecha comprar y vender autos, tener teléfonos móviles, comprar
10
Ver los análisis de cuatro periodistas independientes. Reinaldo Escobar
“Las trampas de jugar con la realidad” en 14 y medio.com 28 de mayo de 2016,
Miriam Celaya “El nuevo evangelio, según el General” en Cubanet.com 26 de
mayo de 2016, Marlene Azor Hernández “La Conceptualización: 1975” en
Cubaencuentro.com 30 de mayo de 2016 y Miriam Leyva “Algunas novedades
para el modelo económico cubano” en Cubanet.com 27 de mayo 2016
11
Carmelo Mesa Lago, Cuba en la era de Raúl Castro, 2012, pp. 239-273.

356
y vender casas. Por otra parte, se hicieron pagos de adeudos
pendientes a cooperativas agrícolas y propietarios privados –
pequeños agricultores– por ineficiencia estatal. Se extendie-
ron licencias para la gestión privada de taxis y transporte de
carga para suplir el déficit de transporte urbano y en el interior
del país. En ese mismo año se subieron las pensiones pero,
su aumento no compensa la caída real de las pensiones a un
50%, desde 1990. Se disminuyeron los subsidios universales,
pero no se complementaron con las compensaciones a los
grupos más vulnerables.
La medida más importante del periodo, en el 2008, fue la
entrega de tierras estatales en usufructo por diez años renova-
bles, aunque el monto de tierras era muy pequeño –13.4 hectá-
reas– y estaba prohibido por ley construir una casa o cualquier
inmueble en las tierras otorgadas. Cuatro años después se per-
mitió la construcción de una casa y se amplió el límite del
usufructo a 67 hectáreas.
Desde noviembre del 2010 se sometió a discusión popu-
lar los Lineamientos de la política económica y social del pcc.
Unos 313 objetivos y metas generales sobre la economía y la
política social. Se aprobaron en el vi Congreso del partido, en
abril del 2011. Lo más novedoso de las reformas es que per-
mite y amplía el trabajo por cuenta propia –micro y pequeñas
empresas privadas– y permite las cooperativas de producción
y servicios no agropecuarias.

B a la n c e d e lo s d i e z a ñ o s d e la s r e fo rm a s

La consigna que dominó los últimos cinco años de reformas,

2011-2016, fue la del General/ presidente Raúl Castro: “Sin prisa
pero sin pausa” alertó que los cambios eran muy complejos y
por ello no se quería cometer errores. La práctica política fue
experimentar los cambios en un territorio y luego de conocer sus
resultados expandirlos al resto del país. Sin embargo, la lentitud
de las reformas no han dado los resultados esperados.

357
 Desde el 2006 hasta el 2011, la única medida adoptada
en función de “actualizar” el modelo fue la repartición de tierras en
usufructo, sin permitir que los campesinos pudieran construir
sus casas en las tierras dadas en gestión. Cuatro años después se
les autoriza la construcción de sus viviendas en su lugar de
trabajo. Disminuyen abruptamente los subsidios sin medidas
compensatorias para los sectores más vulnerables y se incre-
mentan exponencialmente las desigualdades y la pobreza. Es
importante señalar que la Oficina Nacional de Estadísticas e
Información (onei), no publica el índice de pobreza del país,
el costo de la canasta básica individual y familiar, tampoco el
monto de las pensiones, ni del salario mínimo. Eso impacta en
los magros estudios sobre la pobreza en el país y, los que exis-
ten se circunscriben a la capital de la República y se hicieron
hace más de diez años.12
El resto de las acciones del quinquenio son medidas admi-
nistrativas de compactación de ministerios, reducción mínima
de la inmensa burocracia y cambios de funcionarios “fidelistas”
a los “raulistas”. Un quinquenio perdido en el desarrollo del
país: la mayoría de los planes en todas las ramas económicas
se incumplen y aquellos que se cumplen están muy por debajo
de la demanda.
En la segunda parte de su mandato, Raúl Castro sigue los
cambios administrativos sin ningún resultado práctico positi-
vo. Los Lineamientos de la política económica y social se incumplen
en un 79%13 y la dirección del país, ni la prensa oficial explica
las causas de esos incumplimientos.
12
Lía Añé Agiloche “Contribución a los estudios de pobreza en Cuba.
Una caracterización de la Capital”, en http://focal.ca/pdf/cuba_Ane%20
Aguiloche_reforma%20economica%20poblacion%20Habana_July%20
2005_Mexico.pdf y María del Carmen Zabala Arguelles Familia y pobreza en
Cuba 2010. Esta investigación se realizó en el 2000 y se publicó diez años
después. Ver Introducción y Conclusiones en http://www.cfv.org.cu/pu-
blicaciones/lib65zabala.html
13
“Los nuevos lineamientos son la continuidad del proceso iniciado hace cinco
años” en periódico Granma 18de abril 2016, http://www.granma.cu/sep-
timo-congreso-del-pcc/2016-04-18/los-nuevos-lineamientos-son-la-con-
tinuidad-del-proceso-iniciado-hace-cinco-anos-18-04-2016-16-04-26

358
 Se incrementa la burocracia al doble creando las osde, or-
ganismos intermedios entre los ministerios y las empresas de
base que significa para la burocracia “un paso de avance en la
descentralización en la economía” cuando en la práctica es
la duplicación de la burocracia para crear nuevos “cuellos de
botella” en la producción y comercialización de las empresas.
Los productores agropecuarios, –privados y cooperativos– si-
guen obligados a entregar entre el 70 y 75% de la producción
al Estado a precios por debajo del mercado. La separación de
las nuevas provincias de Mayabeque y Artemisa con su expe-
rimento de separar las funciones del Estado de las funciones
de las administraciones, no ha dado ningún resultado tangible
para los ciudadanos de esas provincias. Sin embargo, los fun-
cionarios encargados, los únicos que son entrevistados en la
prensa oficial, dicen que existen “grandes avances” que no
logran explicar.
El economista Pavel Vidal hace un análisis de lo que sig-
nifica para la agricultura cubana, la consigna “sin prisa pero
sin pausa”14 cito:
El crecimiento promedio anual del sector agropecuario cubano del
año 2008 hasta el año 2014, según las cuentas nacionales de la onei,
ha sido de apenas un 0,9 por ciento. En contraste, las reformas en
Vietnam arrojaron crecimientos significativos. Vietnam, país refe-
renciado en el Informe Central del vii Congreso, es un ejemplo don-
de las reformas de mercado resultaron favorables para la agricultura.
El crecimiento promedio del sector agrícola vietnamita en los pri-
meros siete años de transformaciones fue de 3,2 por ciento, luego se
aceleró a 3,9 por ciento como promedio en la década de los noventa.
Ello permitió incrementar las exportaciones, eliminar la libreta de
racionamiento y mejorar los ingresos reales de las familias.

Vidal nos reseña “¿Cómo lo hizo Vietnam?”

Pues eliminó las restricciones para el acceso directo a los bienes de
capital e insumos importados. La devaluación y unificación de las
14
Pavel Vidal, “Un peligroso repliegue de las reformas en la agricultura
cubana. Una propuesta para que continúe el experimento”, en Cubaposible.
com 16 de mayo de 2016.

359
 tasas de cambio, la eliminación de los monopolios estatales en el co-
mercio externo y la flexibilización a las restricciones a la importación
fueron la fórmula.

Tres medidas nos propone el autor:

1. Se deja que inversionistas extranjeros y cubanos abran mercados
mayoristas de insumos y bienes de capital para los agricultores y
comercializadores. Deben ser varios y de diferentes tamaños, para
lograr competencia. También pueden establecerse empresas mixtas
con el Estado. Pero ninguno debe contar con poder de monopolio.
2. Se permite que este mercado incluya crédito comercial para que los
agricultores y comercializadores puedan pagar en plazos. Los bancos
estatales también ofrecen crédito para comprar en estos mercados.
Se le da también entrada en el experimento a los proyectos interna-
cionales que desde hace años han manifestado interés en apoyar las
micro-finanzas cubanas.
3. Se establece un mecanismo cambiario para que las empresas que
operen los mercados de insumos y bienes de capital puedan comprar
dólares a la tasa de cambio de 24x1. Los dólares provendrían del aho-
rro que tendría el país por la sustitución de importación de alimentos
y de las ventas a los turistas.

Por su parte el economista Juan Triana señala cinco pro-

blemas claves no resueltos:15 “La planificación centralizada”
como obstáculo al desarrollo, las empresas estatales siguen
siendo perdedoras en los márgenes de autonomía hasta ahora
acordados, las pequeñas empresas privadas y las cooperativas
siguen con todas las restricciones para funcionar por los con-
troles estatales y la ausencia de acceso a los mercados nacio-
nales y extranjeros para insumos y capital directos. Los profe-
sionales siguen “cautivos” en las empresas presupuestadas.16

15
Juan Triana Cordoví, “Los costos de oportunidad”, en Oncubamagazine.
com 6 de junio de 2016.
16
Los profesionales tienen prohibido el trabajo por cuenta propia (privado)
y cooperativo. Si dejan el empleo estatal es para realizar trabajos de poca
calificación que son los permitidos por el Estado en esas formas de gestión
económica.

360
 Miriam Leyva, periodista, nos señala algo insólito luego
de diez años de “cambios”.17 Cito:
Los almacenes abarrotados de mercancías y tres barcos esperando
ser descargados en el puerto de La Habana son noticias impactantes,
pasados 5 años de la implantación de los Lineamientos del Partido
Comunista efectuado en abril. De las 26 brigadas de estibadores sólo
funciona una, por la ausencia de camiones para sacar las mercancías
del puerto.
Y agrega:
La cadena puerto-transporte-economía interna no logra mejorar su
eficiencia tras decenios de consignas, reportajes y una película de la
década de 1980. La acumulación de productos continúa favoreciendo
el descontrol, los robos y la venta en el mercado subterráneo. Los
trabajadores sienten desvirtuado el trabajo y disminuido el salario, y
la economía del país pierde por estadía de los buques, el deterioro de
los productos importados al mínimo de lo necesario, la distribución
tardía para la producción y el abastecimiento a la población.

El balance económico de los diez años del presidente Raúl Cas-

tro es negativo. La ausencia de cambios estructurales en la política
económica, pero también en el sistema político, obstruyen las re-
formas y las convierten en resultados negativos para todos los
actores económicos, menos para los funcionarios del partido y el
Estado que las diseñan.
“Sin prisa pero sin pausa” se ha convertido en la práctica,
en el principal escollo de la política económica y de las posibi-
lidades hacia el desarrollo.
En el ámbito político hubo alguna tolerancia para la crítica
social en los últimos diez años, pero sistemáticamente atacada
por los blogs oficialistas. Profesionales y periodistas han sido
expulsados de sus trabajos por críticas a las instituciones donde
trabajan, por mantener actividades alternativas a su trabajo o
desafiar la censura cultural del Ministerio de Cultura. Son casos
recientes Juan Carlos Cremata, dramaturgo; Omar Everleny,
economista; Yanelys Nuñez Leyva historiadora del arte; Oscar
17
Miriam Leiva, “El puerto de la Habana se desborda”, en Cubanet.com 7
de junio de 2016.

361
Casanella y Ariel Ruiz Urquiola, bioquímico y biólogo respec-
tivamente y José Ramírez Pantoja, periodista.18
Sin embargo, en el ámbito internacional se produjeron
cambios de la política exterior del gobierno cubano con un
incremento exponencial de contactos y acuerdos diplomáticos,
luego de la declaración de los presidentes de Cuba y del Go-
bierno de los eua de reiniciar las relaciones suspendidas desde
los primeros años de los años sesenta del siglo pasado.
A continuación expongo una cronología de las relaciones
del gobierno de Cuba con el gobierno de los eua, la Unión eu-
ropea (ue) y los principales aliados políticos tradicionales del
gobierno cubano en los años 2014, 2015 e inicios del 2016.19
– El 17 de diciembre del 2014, anuncio simultáneo de los pre-
sidentes Barak Obama y Raúl Castro de restablecimiento de
las relaciones.
– El 17 enero 2015, una delegación de congresistas demócratas
de Estados Unidos llegó a Cuba, en la primera visita de legisla-
dores de ese país a la isla desde que se produjo el 17 de diciembre
pasado el histórico anuncio del restablecimiento de relaciones
entre La Habana y Washington. El grupo está encabezado por
el senador demócrata Patrick Leahy, uno de los legisladores
más activos en los temas de política exterior con Cuba.
– VII Cumbre de las Américas, 11 abril 2015, encuentro del
presidente Barak Obama y Raúl Castro en el marco de la
Cumbre.
– Entre julio y agosto de 2015 se reabren embajadas en eua
y Cuba.
18
En el caso de los seis profesionales, todos han apelado la decisión en los
Tribunales de Justicia Laboral. Ninguno ha sido restituido a su trabajo ni
recompensado por la expulsión. Ver las noticias sobre estos casos en los pe-
riódicos digitales Diario de Cuba.com, Havanatimes.com, Cubanet.com y 14 y medio.
com. en los meses de mayo, junio, julio, y agosto del 2016, en la biliografía.
19
La cronología es el resultado de un análisis de la prensa nacional y ex-
tranjera y de los sitios oficiales de la Unión Europea.

362
– Del 6 al 8 de octubre de 2015, la Secretaria de Comercio de
eua, Penny Pritzer, visita Cuba y conoce de primera mano las
explicaciones de los funcionarios sobre el sistema económico
cubano y las políticas de inversión extranjera.
– El 14 noviembre de 2015, el congresista demócrata por el
estado de Pensilvania, (Estados Unidos) Michael Doyle, viajó
a Cuba junto con una delegación de empresarios y funcio-
narios norteamericanos para “explorar posibles asociaciones
académicas, económicas y deportivas”, informan medios ofi-
ciales del país caribeño.
– En el tiempo transcurrido desde el 17 de diciembre de 2014
a marzo de 2016 exponemos las medidas del presidente Ba-
rack Obama flexibilizando el embargo:
· Levantó restricciones de viaje para que los estadouniden-
ses puedan ir a Cuba de manera independiente en viajes
educativos, “de pueblo a pueblo” en vez de con grupos
organizados. Sigue en pie una prohibición al turismo.
· Aprobó “licencias generales” para viajes de estadouniden-
ses a Cuba, con lo que los norteamericanos que viajan por
razones autorizadas no tienen que esperar a tener un per-
miso de antemano. Doce nuevas categorías.
· Permitió a viajeros estadounidenses regresar de Cuba
con mercancías por un valor de 400 dólares, incluyendo
tabaco y alcohol, siempre que no superen los 1000 dóla-
res en total.
· Permitió las visitas familiares ilimitadas de cubano-es-
tadounidenses, antes de que Washington y La Habana
anunciaran sus planes de normalizar relaciones.
· Autorizó a algunas líneas de cruceros a ir a Cuba.
· Llegó a un acuerdo para restaurar vuelos comerciales. El
Departamento del Transporte está por otorgar las primeras

363
 rutas. En ese marco, aprobó también el primer servicio de
ferrys entre Estados Unidos y Cuba.
· Permitió a Airbnb funcionar en Cuba, con lo que viaje-
ros de todo el mundo podrán buscar alojamiento en casas
privadas en Cuba en vez de hoteles.
· Eliminó la prohibición sobre transacciones financieras
cubanas que puedan pasar por instituciones bancarias es-
tadounidenses, lo que en efecto había aislado a Cuba del
sistema financiero mundial.
· Permitió a los ciudadanos cubanos abrir cuentas bancarias
en Estados Unidos y usarlas para enviar remesas a su país.
· Sacó a Cuba de la lista de países con seguridad portuaria
inadecuada, facilitando el tráfico naval entre los dos países.
· Autorizó la exportación de productos sumamente ansiados
en Cuba, como materiales de construcción y repuestos de
tractores. Sin embargo, tal comercio no ha comenzado aún.
· Autorizó también la exportación de algunos equipos de
telecomunicaciones, incluso software, hardware y servicios.
· Aprobó la construcción de la primera fábrica estadou-
nidense en Cuba desde la revolución de 1959. La fábrica
producirá tractores pequeños.
· Permitió a los ciudadanos cubanos empezar a devengar
un salario en Estados Unidos sin tener que iniciar el proceso
de inmigración, siempre y cuando no tengan que pagar un
impuesto aparte en Cuba.
· Aumentó la cantidad de dinero que los estadounidenses
pueden enviar a Cuba: de 500 a 2,000 dólares cada tres
meses. Poco antes, el presidente Obama había derogado
un tope de 1,200 dólares anuales sobre las remesas.
Desde el punto de vista diplomático

364
 · Dejó en libertad a tres cubanos que habían estado en-
carcelados en Estados Unidos. Al mismo tiempo, Cuba
dejó en libertad al estadounidense Alan Gross.
· Se reunió aparte con el presidente cubano Raúl Castro en
Panamá, en el primer encuentro cara a cara de los líderes
de ambos países en décadas. Además marcó el inicio de
intercambios de alto nivel entre funcionarios de Cuba y
Estados Unidos.
· Reabrió la embajada estadounidense en La Habana.
Cuba también reabrió su embajada en Washington.
· Sacó a Cuba de la lista de países patrocinadores de terro-
rismo y exhortó al Congreso, aunque sin éxito hasta aho-
ra, a levantar el embargo comercial que pesa sobre Cuba.
· Inició la restauración del servicio postal. El primer em-
barque aéreo salió de Estados Unidos justo antes del viaje
del presidente Obama a La Habana como proyecto piloto.
Entre el 20-22 marzo de 2016, el presidente Barack Oba-
ma visita La Habana. El impacto político en la sociedad cuba-
na, en la población, es de apertura entusiasta y bienvenida. El
gobierno cubano responde, –luego de la partida del presiden-
te norteamericano de Cuba–, en Granma y otros medios ofi-
ciales, con una campaña de descrédito hacia el discurso pro-
nunciado por el presidente Obama en el Teatro Alicia Alonso.
Fidel Castro se pronuncia en el mismo sentido en el periódico
oficial del pcc cubano, el Granma: “El hermano Obama”.20
La relación con la Unión Europea avanza de manera ace-
lerada desde 2014 a 2016. La Posición Común hacia Cuba,
adoptada en 1996 por la ue, –y que restringe las relaciones de
la Unión con el gobierno cubano supeditado al mejoramiento
de los Derechos Humanos en la Isla–, sigue vigente en sus
grandes principios, mientras acuerdos bilaterales con estados
20
Fidel Castro Ruz, “El hermano Obama”, en Granma.cu ,28 de marzo de 2016.

365
miembros, y la reactivación de un diálogo político con la propia
ue desde el 2008, han abierto caminos para una diplomacia
pragmática y de respeto común, sin ningún abandono de los
principios.
Ambas partes convergen en su interés por continuar for-
taleciendo su relación bilateral. En tal sentido, en abril de 2014
dio inicio un proceso de negociación para lograr un acuerdo
bilateral de cooperación y diálogo político, en cuyo marco se
celebraron seis rondas de intercambio: La Habana, 29 y 30 de
abril de 2014 ; Bruselas, 7 y 8 de agosto de 2014 ; La Habana,
4 y 5 de marzo de 2015 ; Bruselas, 15 y 16 de junio de 2015 ;
La Habana, 9 y 10 de septiembre de 2015 ; y Bruselas, 1 y 2 de
diciembre de 2015.
En la tercera ronda de negociaciones entre el gobierno
cubano y la Unión europea, –el 4 y 5 de marzo del 2015–, se
señala en la página Web oficial de la ue en Cuba, los desacuer-
dos entre las dos partes sobre los actores cubanos involucrados
en la cooperación –la sociedad civil– y las contradicciones
entre los sistemas legales y políticos en las áreas o temas de
gobernanza y Derechos Humanos:
The discussions also allowed to identify elements of divergence on
subjects such as the actors involved in cooperation (role of civil so-
ciety), transposition of international legal obligations and differences
in political and legal systems. This was evident particularly in the
areas of governance and human rights.21

El 11 de marzo de 2016, en La Habana, se logra un acuer-

do para normalizar relaciones entre la Unión Europea y el
gobierno cubano. El acuerdo de cooperación política, eco-
nómica y comercial, se deberá aprobar por el Consejo de la
21
Unión Europea, página Web oficial de la Delegación europea en Cuba.
https://eeas.europa.eu/delegations/cuba_es Esta información fue consul-
tada y copiada de la página Web el 8 de abril de 2016. Hoy no es posible
encontrar las reseñas en inglés y/o en español de las rondas de negociación
llevadas a cabo entre el gobierno de Cuba y la Unión Europea antes de
marzo de 2016.

366
Unión Europea que incluye a los 28 países miembros. En el
momento de escribir este trabajo se anuncia su presentación
en el Consejo europeo (22/09/2016).
El Consejo de la Unión Europea publica su informe anual
sobre Derechos Humanos y con relación a Cuba señala:
En 2015 continuaron las detenciones arbitrarias y de corta duración
de miembros de la oposición, activistas y defensores de los derechos
humanos. En diversas ocasiones se ha transmitido preocupación a las
autoridades cubanas en el diálogo político a todos los niveles. La ue
y los Estados miembros emprenden con frecuencia actividades pú-
blicas y de diplomacia digital en relación con la libertad de expresión.
Han participado en actividades de seguimiento y han informado del
recurso a las detenciones de corta duración y de violaciones de las
libertades de asociación y reunión.22

Por otra parte señala:

En 2015, entre las prioridades de la ue en materia de derechos huma-
nos con respecto a Cuba cabe citar la insistencia en la ratificación de
los Pactos de las Naciones Unidas de Derechos Civiles y Políticos y
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en particular respec-
to de la no discriminación y la violencia contra las mujeres, la libertad
de expresión y de asociación, en particular un mayor espacio para las
actividades de la sociedad civil, así como de la libertad de circulación.
A lo largo de 2015, la ue y Cuba mantuvieron sus negociaciones
con vistas a un Acuerdo Diálogo Político y Cooperación (adpc), de
carácter bilateral, que creara una plataforma para un diálogo cons-
tructivo y una cooperación reforzada. El adpc permitiría establecer
un diálogo sobre derechos humanos y la cooperación en este ámbito,
lo cual refleja el lugar central que ocupan los derechos humanos en
las relaciones ue-Cuba.23

Con relación a los encuentros de la Unión Europea con la

sociedad civil cubana plantea:
La ue en La Habana continuó interactuando con muy diversos re-
presentantes de la sociedad civil cubana en el grupo de trabajo sobre
22
Informe anual de la ue sobre los Derechos Humanos y la Democracia
en el mundo en 2015. Consejo de la Unión europea, en su página oficial,
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12299-2016-INIT/
es/pdf 20 de septiembre de 2016, p. 266.
23
Ídem., p. 267.

367
 derechos humanos, coordinado por la delegación de la ue, y median-
te reuniones específicas. Estos contactos contribuyeron al análisis y
seguimiento de la situación por lo que se refiere, en particular, a la
libertad de expresión y de asociación, la libertad de creencias y los de-
rechos laborales. Mantener encuentros abiertos con los más destaca-
dos críticos del Gobierno siguió siendo imposible, en particular para
los ministros y altos funcionarios de la ue y de los Estados miembros
en visita oficial. 24
Las relaciones del gobierno cubano con el gobierno ve-
nezolano también se intensifican en los años 2014 y 1015.
Según la evaluación del investigador Carmelo Mesa Lago,
las señales de reducción de la ayuda venezolana al gobierno
cubano se hacen evidentes desde 2013:
Venezuela redujo su comercio de mercancías con Cuba en un 18%
en 2013 y un 37% en 2014, recortó el suministro de petróleo de
105.000 barriles diarios a 55.000 desde septiembre de 2014, redujo
sus compras de servicios profesionales cubanos en un 36% y no efec-
tuó inversión alguna. Si asumimos que la relación económica se ha
contraído en un tercio, la economía cubana podría descender entre
un 3% y un 7% en 2015, aunque esto podría ser en parte compensa-
do por la relación económica con eua.25

El 29 octubre de 2015 Maduro anuncia el Plan Cuba-Ve-

nezuela 2015-2030. El jefe de Estado explicó que el nuevo
plan se extenderá por 15 años para estar sincronizados con los
17 Objetivos de Desarrollo Sustentable previstos por el Sistema
de Naciones Unidas. El documento del plan no trasciende a
la prensa por lo que se hace difícil precisar en que rubros se
mantiene la colaboración, en cuales aumenta y en cuales dis-
minuye.
El 18 y 19 de marzo 2016, visita Maduro la Habana dos días
antes de la visita de Barack Obama, y es recibido por Raúl Castro
y Fidel Castro. Condecorado Maduro con la Orden José Martí,
máxima condecoración para los amigos del gobierno cubano.
24
Ídem., p. 267.
25
Carmelo Mesa Lago, “Normalización de relaciones entre eua y Cuba:
causas, prioridades, progresos, obstáculos, efectos y peligros”. Documento
de trabajo, Real Instituto Elcano, en Realinstitutoelcano.org. 8 de mayo de 2015.

368
 Las relaciones del gobierno cubano con el gobierno ruso
se amplían, el 11 de julio de 2014, Vladimir Putin visita Cuba
y su gobierno condona el 90% de la deuda de la antigua Unión
Soviética que ascendía a más de 35 000 millones de dólares y
dedica el otro 10% a inversiones en la isla. Se firman además
10 acuerdos de colaboración.
El 24 de abril de 2015, el primer ministro ruso, Dmitri Med-
védev durante su encuentro con el vicepresidente del Consejo
de Ministros cubano, Ricardo Cabrisas, aseguró que Cuba es
uno de los socios más importantes de Rusia y envío sus saludos
a Raúl Castro y su hermano Fidel Castro.”Regularmente soste-
nemos encuentros, ya que Cuba es un socio muy importante,
además, nuestra colaboración tiene un carácter integral”, dijo
Medvédev durante su encuentro con Cabrisas.
El primer ministro ruso destacó que en los pocos meses de
2015 ya han visitado la isla caribeña múltiples personalidades y
dirigentes rusos, al mismo tiempo calificó de exitosa la recien-
te sesión especial de la Comisión Intergubernamental para la
colaboración económico-comercial y científico-técnica, que
tuvo lugar en Kazán, así como los documentos suscritos por los
dos gobiernos.26 Por otra parte, en su encuentro con el ministro
de defensa ruso, Serguéi Shoigú, éste declara que Rusia seguirá
suministrando a Cuba armas y equipos militares modernos.27
El 9 de mayo de 2015 el presidente de Cuba, Raúl Castro,
visita Moscú para asistir al desfile militar con motivo del 70
aniversario de la Victoria en la Gran Guerra Patria que tiene
lugar en la Plaza Roja.
El 24 de octubre de 2015 Cubadebate.cu publica: “Relaciones
Cuba-Rusia: Su mejor momento en los últimos 25 años” y añade
en su análisis que las relaciones económicas, comerciales y finan-
cieras entre Rusia y Cuba escalaron a niveles sin precedentes
26
“Se reúne Vicepresidente Ricardo Cabrisas con Primer Ministro ruso
Dimitri Medvedev”, en Cubadebate.cu, 24 de abril de 2015.
27
“Rusia y Cuba negocian la venta de armamentos, buques y la instalación
de bases del sistema Glonass” en Defensa.com 27 de abril 2015.

369
en los 25 años más recientes y hoy se colocan en un peldaño
superior con un enorme potencial. El encuentro bilateral de
los copresidentes y las sesiones de trabajo de las delegaciones
de los dos países, desarrollados esta semana en Moscú, dieron
como frutos la firma de seis documentos de cooperación en
las áreas energética, financiera, siderúrgica y farmacéutica.
Las relaciones entre el gobierno cubano y el gobierno chi-
no se intensifican en los años 2014 y 2015. El presidente chino
Xi Jingping visita Cuba el 21 de julio de 2014 y firma 29 acuer-
dos de colaboración.
El primer vicepresidente del gobierno cubano, Miguel
Díaz Canel, de visita en China en septiembre de 2015 dice:
Hoy tenemos un amplio nivel de intercambio político. Las relaciones,
a nivel político, mantienen un nivel muy alto. Son relaciones que, por
supuesto, están sustentadas en el trabajo conjunto del Partido Comu-
nista de China (pcch) y el Partido Comunista de Cuba (pcc). A nivel
de partidos hay un intercambio muy fluido. Tenemos la posibilidad
sistemática de intercambiar sobre lo que vamos haciendo. Dirigentes
del buró político chino han estado en Cuba y nos han informado
sobre la marcha del proceso de reformas y también dirigentes parti-
distas cubanos han visitado China y han expuesto a la dirección del
país sobre la implementación de los lineamientos.28

El 30 de octubre de 2015, el periódico independiente 14

y medio.com reporta que el comercio entre Cuba y China sumó
1.596 millones de dólares de enero a septiembre de 2015. Las
exportaciones chinas a Cuba rondaron los 1.330 millones de
dólares, para un incremento del 82,4 %; mientras que las ventas
de la isla al país asiático disminuyeron por reducciones en los
envíos de níquel.29
En Beijing, el 31 de marzo del 2016, Cuba y China conso-
lidan el intercambio y la cooperación en el sector industrial. En
28
Miguel Díaz-Canel: “Las relaciones Cuba-China no sólo son relaciones
paradigmáticas, son relaciones ejemplares” en Cubadebate.cu, 4 de sep-
tiembre de 2015.
29
“Comercio Cuba-China sumó 1.596 millones de dólares de enero a sep-
tiembre 2015”, en 14ymedio.com, 29 de octubre de 2015.

370
la sede del Ministerio de Industria y Tecnología de la Informa-
ción de China, radicado en esta ciudad, tuvo lugar un fraternal
encuentro entre su Viceministro, Liu Lihua y el Viceministro
de Industrias de Cuba, Eloy Álvarez Martínez, quien se en-
cuentra en misión de trabajo en China.
El recuento de estos años recientes, demuestran una ac-
tividad política exterior del gobierno cubano muy superior
al periodo anterior del inicio de las relaciones entre Estados
Unidos y Cuba. Una diplomacia activa por parte del gobierno
cubano consolida y aumenta las relaciones con sus socios tra-
dicionales: Rusia, Venezuela, China y más recientemente Irán,
y una aceptación de apertura con gobiernos como el estadou-
nidense y la Unión Europea. Sin embargo el vii Congreso del
pcc en abril de este año envía señales de estancamiento y/o
retroceso en las reformas.

E l VII C o n g r e s o d e l PCC: ¿ c o n ti nu ida d

o e s ta n c a m i e n to ?

Luego de la visita del presidente estadounidense Barack Oba-

ma a la Habana en marzo del presente año, se percibió, por
parte de la población y analistas cubanos que el proceso de
reformas se aceleraría en los meses siguientes. Sin embargo,
un análisis más minucioso de las respuestas de la diplomacia
cubana en los medios de prensa cubanos frente a las medi-
das de relajación del embargo del presidente estadounidense
demuestran los escollos en las negociaciones económicas. Es
conocido el estrecho margen que tienen los presidentes es-
tadounidense para eliminar el embargo, por estar codificado
como ley del Congreso norteamericano, la ley Helms Burton
(1996). El Congreso estadounidense está dominado por el par-
tido republicano en esta legislatura, y representa un escollo
mayor porque se opone al levantamiento de la ley de embargo
contra el gobierno cubano.
La política de Obama hacia Cuba es coincidente con los
intereses liberalizadores económicos de la población y de los
371
economistas cubanos. Sin embargo, el gobierno cubano se opo-
ne a las medidas del presidente Obama. De manera oficial y
oficiosa se condena la ayuda exterior con inversiones y créditos
a las empresas del sector no estatal y se mantienen todas las
prohibiciones de facto, no por ley, para las relaciones directas
de empresarios extranjeros y cubano- americanos que quieran
establecer empresas conjuntas con este sector de la economía.30
La reciente aprobación en la Cámara de Representantes
de eua31 de continuar la restricción al turismo norteamericano
a la Isla, introducir la prohibición expresa de comerciar con
las corporaciones militares cubanas y no permitir los créditos
para la importaciones de productos agrícolas norteamericanos
a la Isla, constituyen la respuesta de esa parte del Congreso a
la ausencia de reformas estructurales de la economía cubana.
Significan un estancamiento de la política de Barack Obama ha-
cia Cuba, pero por otra parte las flexibilizaciones del embargo
que ha realizado Obama con relación a “empoderar a los em-
presarios emergentes” cubanos han sido absolutamente recha-
zadas por el gobierno cubano. La política del presidente Raúl
Castro atenta así contra el lobby norteamericano antiembargo
al que coloca en las peores condiciones para negociar.
Mantener la economía no estatal asfixiada por los contro-
les estatales y sin seguridad jurídica32 y la economía estatal bajo
la “anarquía” de la planificación centralizada –no se logra con-
trolar la corrupción y el desvío de recursos estatales masivos al
30
Ver las declaraciones del coronel Idael Fumero en el Parlamento cubano
en el artículo de Haroldo Dilla, “Cuba: el gobierno contra sus emigrados”
en Cubaencuentro.com 11 de julio2016.
31
“Retiran enmiendas en el Congreso de eua que permitirían ventas agrí-
colas y libertad de viajar a Cuba” en Cubadebate.cu 7 de julio de 2016.
32
Todavía las cooperativas con personalidad jurídica no tienen el respaldo y
regulación alguna para importar-exportar directamente en asociación con
el capital extranjero. Su personalidad jurídica no les reporta ninguna ga-
rantía de independencia del Estado y las coloca –igual que a los cuenta-
propistas– con las mismas restricciones que a las personas naturales. Ver
Omar Everleny en entrevista a la Revista Palabra Nueva, mayo de 2016 en
http://www.palabranueva.net/pages/articles/277

372
mercado negro omnipresente en la economía– evidencian que
las intenciones del gobierno, plasmadas en sus documentos, se
contradicen con la política económica en curso. Dicho de ma-
nera precisa, la planificación centralizada y el control monopó-
lico de la economía estatal son antagónicos con las reformas
imprescindibles para que la economía funcione.
Es un interés central, para la élite política y militar cubana,
que el comercio e inversiones con eua y el resto del mundo
se reduzca a las empresas estatales que controla, e impedir la
democratización de la propiedad, la gestión y la producción
de bienes y servicios de la economía no estatal. A pesar de la
incompetencia demostrada en medio siglo para lograr creci-
mientos sostenidos y desarrollar al país,33 persiste en su mode-
lo de una especie de “economía de guerra”34 por imperativos
“ideológicos” pero, también con el objetivo de presionar al
gobierno del presidente Obama dentro del Congreso nor-
teamericano y desalentar cualquier política de apertura hacia
Cuba, hasta tanto las empresas militares y estatales no sean las
privilegiadas en el intercambio de comercio e inversiones, algo
que sólo se logra con el levantamiento del embargo. Ese es
el resultado de casi dos años, desde el inicio de las relaciones
entre el gobierno cubano y el gobierno de Obama anunciadas
el 17 de diciembre de 2014.
El efecto no precisamente colateral, es el aumento sus-
tancial de la precariedad de la vida cotidiana de la población y

33
El gobierno cubano recibió durante 30 años un cuantioso subsidio so-
viético, hasta 1990. La crisis económica que siguió al corte de esa ayuda,
sumió al país en una crisis estructural de la cual no ha salido.
34
Los rasgos de una economía de guerra son la centralización de los re-
cursos en el Estado, disminuir el consumo, y restringir toda producción
que no tenga directa conexión con la producción para la defensa y soste-
nimiento de ella. En el caso cubano no se debe a un giro de la producción
industrial hacia la defensa, porque no hay guerra, sino en el incremento de
la economía autárquica, tendencia dominante en la economía cubana y la
centralización de los recursos en el Estado, disminución de la producción
nacional con mayores restricciones al consumo.

373
el refuerzo de la autarquía con una fuerte contracción econó-
mica. El Estado cubano privilegia su presión a eua y vuelve a
colocar a su población en las peores condiciones. Esta línea
política favorece la presión contra la población y empuja a la
ciudadanía a emigrar de forma masiva, otro efecto no colateral
de la presión que pretende ejercer el gobierno cubano en la co-
munidad internacional y en el gobierno norteamericano para
obligarlo a permitir el comercio y la inversión con los militares
cubanos y el resto de las empresas estatales que controla de
manera directa y refuerza, al mismo tiempo, al lobby republi-
cano en su política de eliminar la Ley de Ajuste cubano.35 Sin
embargo, para la economía cubana son imprescindibles –que
sigan creciendo– las remesas de su diáspora, segunda fuente
de ingresos de divisas al país.
La falta de liquidez del gobierno –problema endémico de
la economía cubana– no tiene que ver directamente con el em-
bargo norteamericano ni con el “subdesarrollo”, ni con la crisis
venezolana, sino con las políticas económicas propias de una
especie de “economía de guerra” que el pcc insiste en mantener.
No existe una razón lógica ni de realpolitk para impedir las
medidas que permiten la salida a la crisis económica: cambios
acelerados que faciliten la inversión extranjera directa, la me-
jora inmediata de las seguridades jurídicas y prácticas de la eco-
nomía no estatal y la disminución en alto grado del monopolio
estatal sobre exportaciones e importaciones, creación de mer-
cados mayoristas mixtos –con actores estatales y no estatales–,
con la inversión extranjera, y liberalización del mercado y la
producción nacional. Ninguna de estas políticas derrocaría al
gobierno, –la estructura militar y vertical de su sistema polí-
tico y las poderosas fuerzas represivas lo cobijan–, sino que
35
Ley de Ajuste Cubano (1966), fija un tratamiento beneficioso para los
inmigrantes cubanos a los eua. A los tres meses de arribo los inmigrantes
cubanos reciben un permiso de trabajo, desde el inicio cuentan con ayudas
federales para la alimentación y un año después de su llegada se pueden
acoger a la residencia legal.

374
aliviarían las penurias económicas de los ciudadanos y abrirían
las posibilidades al desarrollo económico. Esto necesita regu-
laciones económicas indirectas por parte del Estado vía im-
puestos y créditos, también transparencia económica que el
gobierno no tiene, pero el gabinete de Raúl Castro ha tenido
10 años para hacerlo.
El vii Congreso del Partido Comunista de Cuba, celebrado
en abril del 2016, aprobó varios documentos rectores de la po-
lítica que despertaron dudas, silencio y asombro con relación al
contenido de los documentos y también con la no renovación
de la dirección del partido por una nueva generación.36
Sin embargo, salvo en la prensa independiente cubana
–Diario de Cuba.com, 14 y medio.com, Havanatimes.com, Cubanet.com
y Cubaencuentro.com– no han aparecido análisis de los documen-
tos aprobados por el vii Congreso del pcc. Diarios y revistas
como Oncuba.com, Catalejotemas.cult.cu de la Revista Temas, Cubapo-
sible.com, no han analizado los contenidos de los documentos,
ni los resultados del Congreso. Este silencio tiene que ver con
la autocensura de esos medios para no hacer críticas directas a
la dirección del partido cubano. En ellos se analiza la economía
cubana, la política jurídica de los Derechos Humanos en Cuba,
las altas restricciones a la opinión pública y la precariedad de la
prensa oficial para informar. Pero un análisis sobre los resulta-
dos del vii Congreso y los contenidos de los Documentos que
regirán en los próximos 15 años, está ausente.37
Los cuatro documentos rectores aprobados por el Con-
greso son:
– La Conceptualización del modelo económico y social cubano.
– Plan de desarrollo económico y social hasta el 2030: La vi-
sión de la Nación, ejes y sectores estratégicos.
36
Harold Cárdenas Lema “Dolores militantes” en http://www.cubasays.
com/cultura/dolores-militantes/ 16 de junio de 2016.
37
Existe una excepción en el silencio: Pedro Monreal “El plan de desarrollo
hasta 2030: ¿cuadran los plazos y las cuentas?” en Cubaposible.com 20 de
junio de 2016.

375
– Los Lineamientos aprobados para el 2016-2021.
– Cumplimiento de los objetivos de trabajo de la Primera
Conferencia Nacional del pcc (2012).
En los dos primeros documentos se incorpora el concepto
de propiedad privada para referirse al trabajo no estatal “cuen-
tapropistas”. Eso es una novedad y la otra es que se señala la
necesidad de darle un respaldo jurídico. Sin embargo, en los
documentos no se precisa la proporción esperada de la empre-
sa privada y la cooperativa en relación a la estatal dominante.
Tampoco los plazos de los cambios jurídicos y de las políticas
restrictivas con respecto a la micro y pequeña empresa priva-
da, como tampoco sobre las restricciones y lentitud para apro-
bar las cooperativas. Sin embargo, sí aparece el monopolio estatal
del comercio interior y exterior con lo cual se prolongan los obs-
táculos para las exportaciones e importaciones necesarias para el
funcionamiento de la economía estatal y no estatal. Economis-
tas señalan la planificación centralizada como un obstáculo
a las reformas y la exclusión de las empresas no estatales a
incorporar en una planificación regulatoria no centralizada.38

N u e va s r e s tr i c c i o n e s e c o n ó m i c a s inte rna s
o bs tac u li z a n e l ava n c e d e la s re fo rm a s

Varios meses después del Congreso, en las sesiones de julio

del Parlamento cubano,39 el general presidente, Raúl Castro,
anunció nuevas restricciones económicas, resultado de la dis-
minución de la ayuda venezolana y de los precios del níquel en
el mercado internacional. Se señaló una contracción de inver-
siones en la economía nacional del 17%, y la reducción del 50%
del combustible para las empresas e instituciones estatales.40
38
Juan Triana Cordoví, “El costo de oportunidad” en Oncuba.com 6 de
junio de 2016.
39
El Parlamento cubano se reúne dos veces al año: dos o tres días en julio
y diciembre. El resto del tiempo es el Consejo de Estado y de Ministros
quien dirige el país.
40
“Raúl Castro: Frente a las dificultades, no hay espacio para improvisa-

376
 Un grupo significativo de los economistas cubanos, anali-
zaron lo inadecuado de esas medidas, proponiendo la alterna-
tiva de profundizar las reformas económicas como alternativa
viable: Pavel Vidal, Juan Triana Cordoví.41 Otros como Pe-
dro Monreal cuestionan el ajuste macroeconómico recesivo
alertando sobre un desplome de la economía. Vidal y Mon-
real alertan sobre el descenso del 7% del salario medio en
las empresas estatales para 2017. También llaman la atención
sobre la falta de definición del gobierno de la duración de la
contracción económica, y las propuestas de salida a la crisis.
El economista Omar Everleny hace un análisis de los magros
resultados de las reformas y la esperanza que el vii Congreso
las refuerce y acelere.42
El asunto más grave de la nueva contracción es que parte de
un nivel muy precario de la infraestructura y los servicios del país:
– El grave y endémico problema de la vivienda en Cuba. El
investigador Carmelo Mesa Lago estima en un millón de vi-
viendas el déficit habitacional.43
– Salarios estatales paupérrimos, sobre todo los del sector
presupuestario, pero incluso los más altos de las empresas es-
tatales productoras no resuelven las necesidades de la canasta
básica si esta incluye además de alimentos y productos de aseo
personal, los medicamentos, el transporte, la ropa, el calzado
y la vivienda además del gas licuado para la cocción y el costo
de la electricidad.

ciones ni derrotismos” Cubadebate.cu 8 de julio de 2016 y “Marino Murillo:

Vienen ajustes en la economía, sin afectar servicios fundamentales a la
población” Cubadebate.cu 8 de julio de 2016.
41
Pavel Vidal, “El shock venezolano y Cuba: crónica de una crisis anuncia-
da” en Cubaposible.com 21 de julio de 2016 y Juan Triana Cordoví “El costo
de oportunidad” en Oncuba.com 6 de junio de 2016.
42
Mario Vizcaíno, “El cubano espera la economía reflejada en su bien-
estar”. Entrevista a Omar Everleny Pérez Villanueva en la Revista digital
PalabraNueva.net. Esta entrevista no tiene fecha de publicación pero su lec-
tura refleja días antes del vii Congreso del pcc en abril.
43
Carmelo Mesa Lago, Cuba en la era de Raúl Castro, 2012, p. 212.

377
– Los precios a los productores agropecuarios por debajo del
mercado, insumos caros y de mala calidad y falta de pagos a
los productores por parte del Estado.
– El desabastecimiento de las tiendas estatales monopólicas
para los productos de primera necesidad con un impuesto de
240% y 260% de iva, según los analistas.
– El transporte público, problema endémico en las ciudades y
el interprovincial. El servicio de ferrocarriles casi inexistente.
– La infraestructura de los hospitales y las escuelas paupérrima.
– La infraestructura vial y de alcantarillados desvencijada. El
60% del agua potable se pierde por el deterioro y no manteni-
miento de la infraestructura.44
– La disfuncionalidad de todos los servicios estatales que ofre-
cen un calvario de filas y “tramitologías” para resolver algo.
– La recogida de basuras y desechos tan insuficiente que per-
petúa los focos de infección con enfermedades trasmisibles y
evitables.
– Los cortes de electricidad por “reparaciones”. Algunos han
llegado a 12 horas en agosto.
– La seguridad social paupérrima con pensiones por debajo
de 10 dólares mensuales.
En este contexto la población se ha manifestado por el
temor a un “nuevo periodo especial”, la mayor contracción de
la economía cubana del último medio siglo.
La política del Estado frente al incremento del transporte
de pasajeros privados ha sido la de topar precios y multar a los
conductores privados. Los precios muy elevados de los merca-
dos agropecuarios, a finales de diciembre del año pasado, fueron
topados también por el Estado. Sin embargo, ambas medidas
precarizaron más los dos servicios.
El gobierno desestima las evaluaciones de los economistas
que señalan cómo la cadena productiva y de servicios privados

44
“Un 60 por ciento del suministro de agua se pierde en fugas” en Cubaen-
cuentro.com, 28 de octubre de 2016.

378
están altamente gravadas precisamente por los precios minoris-
tas que impone el Estado para insumos, transporte, y alimentos.
No existen mercados mayoristas para el sector no estatal de la
economía, y las empresas estatales no cuentan tampoco con
certificados de liquidez de divisas para importar. Es necesario
señalar que ninguno de los trabajos reseñados en esta inves-
tigación, así como los blog y revistas digitales que han sido
citados llegan a la opinión pública del país por el bajo, lento y
caro costo de acceso a Internet.

¿P o d r á C u ba s a li r d e la c r i s i s ?

La periodista Milena Recio Ávila nos describe la ausencia de

opinión pública en el país:
Lo que a la gente le interesa de verdad no lo sabemos, por lo menos
no a ciencia cierta. Eso que los sociólogos bautizan como “agenda
pública”, en Cuba es secreto, confidencial, oscuro…A falta de en-
cuestadoras o agencias independientes de estudios de opinión inte-
resadas en medir y describir nuestros pensamientos colectivos, y con
una prensa de servicio institucional que se asoma a los temas “de la
calle” sólo a veces y con pinzas, los cubanos tenemos que procesar
“lo que creemos que creemos” de manera muy precaria.45

También agrega:
El hecho de que la opinión pública no se estudie apenas, y que tam-
poco se difundan los resultados de sus indagaciones, no es un hecho
fortuito, ni la consecuencia colateral de un descuido. El hueco negro
de la opinión pública ha sido el tablero de operaciones ideal para que
decisores tomen decisiones exonerados per se de compromisos me-
dibles, cuantificables, escrutables. Suele darse por sentada la buena
intención y la experticia de quienes administran recursos y diseñan
políticas, en el contexto de una economía estatalizada. Y más grave
aún, se da por sentado el consenso.46

Plantea la importancia de la opinión pública en Internet.

45
Milena Recio “El hueco negro de la opinión pública” en Cubasays.com 7
de mayo 2016.
46
Ídem.

379
 En ese panorama, el pequeño grupo de cubanos que des-
de la isla nos conectamos a Internet o a algunas redes (25 por
ciento de la población), hemos visto cómo ha ido creciendo
en esta zona de la vida, virtual, un nuevo espacio de verti-
miento de opinión: la zona de comentarios de la prensa digi-
tal, donde los usuarios, anónimos o a camisa quitada, desde la
Isla o desde fuera, le buscamos la quinta pata al gato de forma
bastante liberada, a pesar de la falta de costumbre.47
La ausencia de impacto de las opiniones ciudadanas en
los decisores de política:
Frente a estos debates, muchas veces ejemplares, pasan de largo aquellos
que desde ministerios, o empresas estatales millonarias, se apoltronan
seguros de que un bit de opinión no les tuerce el rumbo. Pero la suma
de ellos…, ah… ese día magnífico en que el 75 por ciento de los des-
conectados de hoy se vuelvan ciudadanos digitales, podría cancelar
tanta soberbia.48
El profesor Francisco López Segrera señalaba también re-
cientemente:
En la política cubana actual se permiten propuestas alternativas, pero
considero que no hay suficientes foros adecuados para discutirlas,
mucho menos mecanismos ágiles para consensuarlas y, en menor
grado aún, procesos para adoptarlas como decisiones. Esto implica
que, si bien se escuchan las propuestas, no hay garantía de que estas
se conviertan en decisiones políticas, ni formas para controlar ade-
cuadamente este proceso.49
Las consultas populares orientadas por el partido en 1990,
2007, 2011 y ahora en 2016, –esta última para discutir la Con-
ceptualización del modelo económico y social y el Plan de
desarrollo económico y social hasta 2030–, tienen en común
que se realizan con los colectivos obreros y estudiantiles, con

47
Ídem.
48
Ídem.
49
Francisco López Segrera: “Si bien la calidad del debate es buena, las limi-
taciones provienen de la falta de mecanismos para integrar los resultados a
la agenda del Gobierno” en Cubaposible.com 14 de junio de 2016 (consulta-
do el 29 de junio de 2016).

380
los funcionarios, dentro de las organizaciones de masas y pro-
fesionales creadas desde el inicio de la revolución en los años
sesenta pero resultan discusiones “parroquiales” que no se
devuelven a la opinión pública. Esto hace que la ciudadanía
no sepa qué piensan sus colegas y sus compatriotas sobre los
asuntos de políticas públicas que les concierne y abre el “hueco
negro de la opinión” que la prensa oficial no refleja.
Por otra parte, la agenda de discusión está predefinida por
el partido y el Estado cubanos. Los que hagan críticas a los
tres pilares del derrumbe soviético: la planificación centraliza-
da, el monopolio estatal de la economía y el partido incontes-
table, presentes en Cuba, serán censurados en esas reuniones
o en el mejor de los casos no se le tomará en cuenta. En las
reuniones de discusión en los meses recientes, el periodista
José Ramírez Pantoja, transcribió la intervención de la sub-
directora de Granma, en el vi Pleno de la Upec, –Unión de
Periodistas de Cuba– en su blog personal, reunión a la que
asistió como miembro del gremio. Tras publicar las palabras
de Karina Marrón, fue expulsado de su trabajo como perio-
dista de Radio Holguín.50
Es interesante señalar que dentro de su intervención la
subdirectora de Granma, se pronunció sobre las medidas de
contracción económica y alertó:
“Señores, este país no aguanta otro 93, otro 94, si no queremos ver
protestas en la calle y no hay un Fidel para salir al Malecón —o por
lo menos hasta ahora no ha habido una figura en este país que le dé la
cara a este pueblo para explicarle las cosas como están sucediendo—,
hoy con esta situación nos vamos a quedar dados”.51
La subdirectora critica la mala prensa que existe y lo difí-
cil que es enfrentarse a los problemas con una prensa así, pero
50
Fernando Donate Ochoa, “Despiden a periodista radial por publicar
advertencia de protestas en Cuba”, en Cubanet.com 3 de agosto de 2016.El
periodista hace la apelación contra su expulsión a la Upec.
51
DDC, “La subdirectora de Granma alerta de que en Cuba se dan las
condiciones para un estallido social en las calles”, DiariodeCuba.com 1 de
julio de 2016.

381
también señala que el 2018, fecha anunciada del retiro de Raúl
Castro de la dirección del Estado, “y todo se está haciendo
para que esa tormenta llegue allí en las peores circunstancias
para este país”.
El gobierno de Cuba, si muestra voluntad política para
salir de la crisis, debe implementar tres procesos simultáneos:
la democratización de la opinión pública para lograr consenso
real, –hasta el momento ausente–, profundizar las reformas
ya aprobadas y emprender las más sensatas propuestas de los
economistas de manera acelerada.
– Eliminar la lentitud de los procedimientos para aprobar las
inversiones extranjeras. De 400 proyectos de inversión presen-
tados en la Zona especial del Mariel, sólo 11 han sido aproba-
dos y tres de ellos nacionales, en el periodo de los dos últimos
años.
– Permitir la contratación de los trabajadores directamente por
los empresarios extranjeros y no mediante las empresas estatales
empleadoras que se quedan con el 80% del salario mensual del
trabajador. Implementar impuestos progresivos sobre los salarios.
–Fortalecer el proceso de arbitraje para las relaciones con los in-
versores extranjeros. Hoy ese proceso descansa en los tribunales
nacionales cuando debería ser colocado en las instituciones de
arbitraje internacional de comercio, visto los procesos confisca-
torios reincidentes a empresarios extranjeros que crean inseguri-
dad en la inversión extranjera.
– Acelerar la aprobación de las cooperativas que hoy se demoran
año y medio o dos para ser aprobadas por el Consejo de Estado.
– Hacer real la personalidad jurídica de las cooperativas de
producción y servicios, que cinco años después de admitir su
presencia, no logran importar ni exportar sus productos, pero
tampoco insumos y fuentes de capital.
– Dar seguridad jurídica a la micro y pequeña empresa privada,
que hasta ahora es una promesa incumplida.
– Permitir la creación de mercados mayoristas mixtos con la

382
inversión extranjera en unión con la economía no estatal y
estatal, con la prohibición de cualquier monopolio, ni estatal,
ni extranjero, ni privado nacional.
– Aumentar los créditos a la agricultura en colaboración con
la inversión extranjera directa.
– Eliminar la dualidad monetaria y cambiaria que distorsiona
todos los indicadores de eficiencia de la economía nacional. Las
empresas estatales tienen un cambio ficticio de un peso cubano
por un peso divisa cuc, mientras los trabajadores compran con
un cambio de 25 pesos cubanos por un peso divisa en las tien-
das estatales que son las únicas autorizadas a importar. Esta me-
dida se ha anunciado desde el 2011 y no se ha implementado.
– Disminuir el iva de 260% o 300% en las tiendas estatales de
alimentos y ropa y calzado para fortalecer la demanda interna.
– Diversificar las fuentes de financiamiento interno y externo,
permitiendo la inversión de los cubanos emigrados a eua y a
otros países del mundo. Hoy existe a partir del envío de remesas
pero, no se permite directamente.
– Disminuir o eliminar el 70% o 75% de entregas obligato-
rias al Estado, –con precios por debajo del mercado– a los
productores privados y cooperativos agropecuarios. Los cre-
cimientos productivos de la agricultura no aseguran las nece-
sidades alimentarias.
– Sustituir los 2 mil millones de dólares de importación de
alimentos anuales, en inversiones y créditos a la agricultura.
– Acelerar la creación de cooperativas comercializadoras para
los productos agrícolas hoy inexistentes.
– Permitir el trabajo de los profesionales en el sector no estatal
de la economía permitiendo ejercer sus profesiones hoy pro-
hibidas en el sector.
Todas estas medidas son el resultado del análisis de los eco-
nomistas cubanos sobre la marcha de las reformas y desbordan
ampliamente el contenido de los Documentos aprobados en el
vii Congreso del Partido Comunista Cubano.

383
A m a n e r a d e c o n c lu si ó n

Las reformas económicas emprendidas por el gobierno cubano

a partir del 2007, van en la dirección correcta pero son lentas,
zigzagueantes y parciales, lo que hace que casi diez años des-
pués no se observen resultados económicos palpables, ni en el
bienestar de la población. El General/ presidente Raúl Castro
en el vii Congreso del partido, señaló que existen obstáculos en
la mentalidad de los funcionarios frente a las reformas. Los que si-
guen añorando los tiempos del subsidio soviético y los que quieren
liberalizar la economía como regreso al capitalismo.
La ausencia de discusión sobre lo que significa el socialismo
para los cubanos, hace igualar a la dirección del país el socialis-
mo con los servicios universales educativos y de salud, así como
la paupérrima seguridad social en un Estado de planificación
centralizada, monopolio estatal directo de la economía y un
partido de orden y mando que poco escucha y menos hace,
luego de recoger las opiniones de la población.
El ex diplomático y profesor Carlos Alzugaray señaló al
respecto en días recientes:
En cuanto al modelo socio-económico que estamos creando, en vez
de aferrarnos a la vieja y estéril dicotomía entre socialismo y capita-
lismo, la deliberación debe centrarse en las políticas que promuevan
un adecuado balance entre las tres aspiraciones comunes para una
mayoría de los cubanos: prosperidad, sustentabilidad y equidad. El
socialismo y el capitalismo no son fines en sí mismos, sino medios
para alcanzar otros objetivos. En la literatura política de los 60 se ha-
blaba de “vía socialista” y “vía capitalista” de desarrollo. En realidad
lo que buscamos, que es una sociedad justa, tiene que ver, ante todo,
con la adopción de un modelo que garantice la liberación de las fuer-
zas productivas de la sociedad cubana, con el fin de crear un sistema
económico que sea eficiente. Sólo con eficiencia podremos evitar la
pérdida de nuestra independencia y que se erosionen las conquistas
sociales de la Revolución.52

Contrasta la febril actividad diplomática en los dos últimos

52
Alzugaray, Carlos. “Profundizar las reformas en Cuba: hacia dónde y
cómo”, en Cubaposible.com 19 de septiembre de 2016.

384
años del gobierno cubano, una política exitosa, y la falta de
concreción de esa política exterior en el interior del país. Las
propuestas alternativas a las políticas económicas y sociales en
curso, están explícitas. La voluntad política de la dirección del
país tiene la última palabra.

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389
La democracia en Ecuador: déficit
institucional y conservadurismo
social (1979-2016)
María Inés Arévalo Jaramillo
Santiago Basabe-Serrano

I n tro d u c c i ó n
Luego de más de tres décadas de democracia, el rendimiento
de las principales instituciones políticas en Ecuador es aún de-
ficiente. Razones de orden normativo y otras imputables a los
actores políticos dan cuenta de dicho escenario (Vera y Llanos,
2016; Polga-Hecimovich, 2013; Freidenberg, 2012; Pachano,
2010). Por un lado, los cambios propiciados en las tres cons-
tituciones que ha tenido el país en este periodo (1978, 1998,
2008) no han sido lo suficientemente claros y bien orientados
para propiciar relaciones más estables entre los Poderes del Es-
tado. Por otro lado, aunque los actores políticos han cambiado,
las prácticas clientelares y el caudillismo endémico del país se
han mantenido presentes en la arena electoral. Por tanto, lo que
planteamos en este capítulo es que la conjunción de diseños ins-
titucionales deficientes y comportamientos políticos débilmen-
te orientados hacia el bien público dan cuenta de un régimen
democrático poco consolidado.
En la primera parte del capítulo analizamos los rendimien-
tos de los tres Poderes del Estado en perspectiva histórica. En
la segunda parte abordamos una dimension menos desarrollada
en los estudios sobre desempeños democráticos, y que se rela-
ciona con la trayectoria asumida por la opinion ciudadana en
términos de valores y creencias respecto a determinados temas
que dan cuenta de la presencia de sociedades más conservadoras
o liberales. En la tercera parte planteamos algunas conclusiones.

391
E l P o d e r E j e c u ti vo : pr e s i d e n te s dé bile s y
ba n c a da s le g i slati va s m i no r ita ria s

Conforme señala la literatura especializada, para que los presi-

dentes gocen de mayor capacidad para aprobar sus agendas de
gobierno requieren estar provistos de dos tipos de poderes. De
un lado se encuentran los poderes formales, reflejados esen-
cialmente en las constituciones; y, de otro lado, los poderes
partidistas, referidos al tamaño de la bancada del gobierno en
la legislatura. En cuanto a los poderes formales, denominados
proactivos y reactivos por Shugart y Carey (1992), el Ecuador
ha tenido un camino sinuoso en términos de las facultades
concedidas a los presidentes. De hecho, el país ha circulado de
una constitución en la que secuencialmente se fue otorgando
más facultades al presidente (1978 y sus reformas) a otra en la
que se estabilizaron de las facutades del Ejecutivo (1998) para
terminar en un arreglo constitucional, como el de 2008 y su
reforma de 2011, en el que el país incrementa las atribuciones
del presidente. El Gráfico núm. 1 retrata la trayectoria asumida
por las constituciones de Ecuador en términos de poderes
formales otorgados al presidente.
No obstante, si se valoran comparativamente los poderes
institucionales del presidente de Ecuador respecto a sus pares
de América Latina, la posición del país no está dentro de lo
que algunos autores han denominado como hiper presiden-
cialismos (Penfold, 2010; Negretto, 2009, 2010; Nino, 1992).
A partir de una medición en la que no sólo se incluyen las
dimensiones clásicas identificadas por Shugart y Carey (1992)
sino otras relativas a la capacidad de los presidentes de influír
sobre la designación de funcionarios de control (Procurador
o Contralor) como también sobre funcionarios del Poder Ju-
dicial (fiscales, cortes supremas o cortes constitucionales), el
Gráfico núm. 2 da cuenta de los poderes formales de los presi-
dentes de dieciocho países de América Latina.

392
 Para efectos de comparación, la medición se encuentra es-
tandarizada en un intervalo que va de 1 a 0, desde el país más
presidencialista de la región hasta el que otorga menores poderes
formales al Ejecutivo. Como se observa, Ecuador se encuentra
por debajo de la media regional con lo que la idea de que el dise-
ño institucional ecuatoriano de este país es de los más presiden-
cialistas de América Latina queda en entredicho. Desde luego,
insistimos en que la medición planteada observa solamente la
dimensión de los poderes formales otorgados al Jefe de Estado.
Respecto a los poderes partidistas del presidente, el caso
ecuatoriano está marcado por dos periodos bien diferenciados.
El primero, que va desde 1979 hasta 2007; y, el segundo, que
parte en 2008 hasta la actualidad. Durante el primer periodo los
presidentes ecuatorianos se caracterizaron por tener bancadas
legislativas minoritarias y, como consecuencia de ello, pasar la
agenda de gobierno requirió de coaliciones coyunturales marca-
das por la entrega de cargos públicos o de recursos económicos
a cambio de votos en la legislatura (Mejía Acosta, 2009). De
hecho, salvo los dos primeros años del gobierno de Rodrigo
Borja (1988-1990), nunca un presidente ecuatoriano gozó de
mayoría legislativa.
Con la llegada del presidente Correa y la convocatoria a
una Asamblea Constituyente, la debilidad partidista del Ejecu-
tivo cambió drásticamente. Así, en la legislatura 2009-2013 y
esencialmente en la 2013-2017 la bancada legislativa del presi-
dente ha sido mayoritaria, al punto que en la actualidad alcanza
el 70% de los asientos. Esta conjunción de mayores poderes
institucionales y mayores poderes partidistas ha permitido al
presidente Correa pasar su agenda de gobierno sin mayores
contratiempos. Aunque los rasgos del sistema político mencio-
nados han permitido que las relaciones ejecutivo-legislativo se
desarrollen con mayor fluidez, a la par han llevado a que la fisca-
lización en la Asamblea Nacional descienda considerablemente
respecto al periodo 1979-2007 (Basabe-Serrano et al., 2016).

393
 A la presencia de una bancada legislativa mayoritaria-
mente oficialista hay que agregar que, a diferencia de otros
periodos de gobierno, el presidente Correa ha gozado de la
mayor cantidad de recursos económicos en la caja fiscal desde
el retorno a la democracia en 1979. Puesto que Ecuador es un
país que depende esencialmente en cuanto a sus ingresos de la
venta del petróleo, un buen referente empírico que da cuenta
de la bonanza económica del Ecuador de la última década es el
precio internacional del barril de dicho hidrocarburo. El Grá-
fico núm. 3 refleja las variaciones en la cotización del petróleo
a lo largo de todo el periodo democrático analizado. Como se
observa, las diferencias entre los sucesivos gobiernos del pre-
sidente Correa y sus antecesores son considerables.
Si a los poderes formales, partidistas y a la presencia de
vastos recursos económicos se suma la alta popularidad del
presidente Correa, la tipología desarrollada por Basabe-Serrano
(2017) describe a este periodo democrático del Ecuador como
de presidencialismo imperial (ver Anexo núm. 1). El Gráfico
núm. 4 ofrece una perspectiva comparada del grado de presi-
dencialismo en función de las cuatro dimensiones ya anotadas
(poderes formales, poderes partidistas, recursos económicos
en poder del Ejecutivo y aprobación presidencial) para diecio-
cho países de América Latina. Como intuitivamente se podría
preveer, Ecuador junto a Venezuela aparecen como los presi-
dencialismos más fuertes.

E l P o d e r L e g i s lativo : ba ja pro fe sio na liz ac io n y

pa rti d o s d é bilm e n te i n s ti tu c i o na liz a do s

Dentro de los estudios sobre carreras legislativas tanto la teoría

de la ambición política (Downs, 1957) como la de la conexión
electoral (Mayhew, 1974) señalan que los actores políticos una
vez que alcanzan una posición de elección popular diseñan
estrategias orientadas a mantener o incrementar dicho poder.
Por otro lado, existe literatura especializada que señala que el

394
incremento en la profesionalización de los legisladores tiene
un correlato en la calidad de las políticas públicas que ellos
diseñan (Alcántara, 2013; Cabezas, 2011; Stein et al., 2006).
En términos generales, este tipo de estudios asumen la mayor
profesionalización de los legisladores como su permanencia
por más tiempo en dicha arena de toma de decisiones.
Mientras Chile y Estados Unidos son dos referentes em-
píricos de la relación entre carreras legislativas de largo alcance
y alta calidad de las políticas públicas, Ecuador se encuentra en
la orilla opuesta. En efecto, a lo largo del periodo democrático
analizado, dos de las características esenciales de la legislatura
ha sido la tasa marginal de reelección de sus integrantes y la
baja calidad de sus políticas públicas (Stein et al., 2006). A par-
tir de los datos de Arévalo (2016), el Gráfico núm. 5 describe
los distintos tipos de carreras diseñadas al interior de la legis-
latura ecuatoriana entre 1979 y 2008.
Las carreras discretas son aquéllas en las que el actor lue-
go de cumplir su periodo legislativo retorna a las actividades
privadas.1 Por tanto, en este patrón de conducta es en el que
de mejor forma se puede observar empíricamente el bajo ni-
vel de profesionalización de la legislatura ecuatoriana. A lo
largo del periodo analizado, la media de legisladores con ca-
rreras discretas en Ecuador fue de 49,48%. Este porcentaje es
llamativo pues, contrariamente a lo que señala la literatura es-
pecializada en el sentido de que este tipo de comportamiento
es excepcional y propio de cargos de baja importancia (Schle-
singer, 1966), en Ecuador dicho patrón de conducta involucra
a casi la mitad de los legisladores entre 1979 y 2008.2

1
Para establecer los legisladores con carreras discretas observamos la tra-
yectoria del actor político 10 años antes de llegar al Congreso Nacional y
10 años después.
2
En atención a la estrategia metodológica utilizada para identificar las
carreras discretas, no incluimos en el análisis las legislaturas 2009-2013 y
2013-2017.

395
 Por otro lado, las carreras de quienes permanecen en la
legislatura por al menos dos ocasiones o que escalan a otros es-
pacios de poder (v.g. ministerios) son las que podríamos iden-
tificar como pertenecientes a actores políticos con mayores
niveles de profesionalización. Acorde a la evidencia empírica
desarrollada para América Latina, este tipo de carreras, de-
nominadas estáticas o ascendentes, serían las que producen
políticas públicas de mayor calidad. Desafortunadamente, en
el caso de Ecuador dicho patrón de conducta es relativamente
bajo a lo largo de todo el periodo democrático. De hecho,
la media de este tipo de carreras legislativas es de apenas el
36,15%.
Finalmente, un pequeño grupo de actores llegó a la legis-
latura para posteriormente retornar a la vida política local (v.g.
alcaldías, prefecturas). Este tipo de carrera legislativa, estudiada
de forma paradigmática por Samuels (2003, 2000) en Brasil,
daría cuenta de aquellos actores que por razones de autonomía
económica y política y prestigio social prefieren desarrollar su
espacio político en arenas locales (Arévalo, 2016). Puesto que
este tipo de carrera legislativa requiere que el actor posea capi-
tal político y capacidad organizativa propia, pues en general debe
construir un partido o movimiento local, su aparecimiento en
Ecuador es marginal. De hecho, la media de carreras regresivas
para el periodo analizado es de apenas 14,08%.
La pronunciada ausencia de profesionalización de la carrera
legislativa en Ecuador puede deberse tanto a variables relacio-
nadas con la falta de destrezas y experticias de quienes acceden
a dicho espacio de poder como también a factores estructurales
referidos al funcionamiento de los partidos políticos. Siguiendo
los pocos trabajos desarrollados sobre carreras discretas (Squire,
1988), planteamos que en el caso ecuatoriano la baja tasa de
profesionalización de la legislatura tiene que ver con la presen-
cia de partidos políticos poco institucionalizados (Freidenberg
y Pachano, 2016). En efecto, la ausencia de procedimientos

396
para la selección de candidatos, ideologías poco enraizadas en
la sociedad y la concomitante presencia de caudillismos dieron
lugar a que solamente un pequeño grupo de actores políticos
puedan desarrollar carreras políticas de mediano o largo alcance.
Este pequeño grupo de élites partidistas, a los que Frei-
denberg y Alcántara (2001) llamaron los “dueños del poder”,
se ve reflejado en la residual proporción de legisladores con
carreras estáticas o ascendentes. A la par, allí se encontraría la
explicación del elevado porcentaje de carreras legislativas dis-
cretas y la marginal presencia de actores con carreras regresivas.
Siguiendo la propuesta teórica de Randall y Sväsand (2002)
para observar empíricamente el grado de institucionalización
de los partidos políticos, la Tabla núm. 1 presenta los desem-
peños de las agrupaciones políticas ecuatorianas existentes a
partir de 1979. Para cada dimensión se plantearon tres catego-
rías analíticas (alta, media o baja) y dos mediciones. La primera
medición se refiere al momento de aparición del partido polí-
tico y la segunda al periodo actual.

E l P o d e r J u d ic i a l : i n e s ta bi li da d i nstitu c io na l y
d é bil i n de pe n d e n c i a j u d ic i a l

Dos rasgos esenciales connotan al Poder Judicial ecutoriano

desde el retorno a la democracia. Por un lado, la débil autonomía
de los jueces, sobre todo los de cortes de mayor jerarquía,
respecto a los actores políticos. Por otro lado, la permanente
inestabilidad institucional en la que dichos jueces han desem-
peñado sus funciones. Aunque intuitivamente se puede asumir
que independencia judicial y estabilidad institucional son dos
variables que guardan una relación directamente proporcional,
recientes estudios realizados para América Latina dan cuenta
de que dicha interacción no siempre se verifica en tal sentido
(Basabe-Serrano y Curvale, 2016).
A pesar de que normativamente lo óptimo es que los Pode-
res Judiciales gocen a la par de altos niveles de independencia y

397
estabilidad, tal cual se verifica en Uruguay, Costa Rica o Chile,
la evidencia empírica da cuenta de que es posible otro tipo de re-
laciones entre las dos variables anotadas. De hecho, Basabe-Se-
rrano y Curvale (2016) han constatado que es posible hallar un
segundo tipo de escenario en el que las cortes son estables en
términos de respeto al tiempo de permanencia de los jueces
en sus cargos y a la par carecen de independencia en sus fallos
respecto a la influencia de los actores políticos. Dos referentes
empíricos de dicho escenario constituyen los actuales Poderes
Judiciales de Venezuela y Ecuador.
El tercer escenario constituiría el de países en los que las
cortes son carentes de independencia y al mismo tiempo sus
jueces se desempeñan en permanente incertidumbre respecto
al tiempo que permanecerán en los cargos. Esta descripción re-
fleja la situación del Poder Judicial de Ecuador entre 1979 y 2008
(Basabe-Serrano y Polga-Hecimovich, 2013; Grijalva, 2010). El
último escenario es el de cortes con altos niveles de indepen-
dencia judicial, pero que a la par sean inestables en términos
institucionales. Aunque es más difícil hallar referentes empí-
ricos de este tipo ideal, la corte constitucional de Ecuador en
el periodo 1999-2007 daría cuenta de esta interacción (Basa-
be-Serrano, 2014, 2012, 2011).
A partir de la relación entre las dos variables ya mencio-
nadas, en este capítulo argumentamos que Ecuador ha tran-
sitado por dos escenarios bien demarcados durante su último
periodo democrático. El primer escenario (1979-2008) es el
de cortes de justicia carentes tanto de independencia judi-
cial como de estabilidad institucional. El segundo escenario
(2008-2016) se caracteriza por aún más bajos niveles de auto-
nomía de los jueces respecto a los políticos, aunque con ma-
yor certidumbre en cuanto al respeto a los plazos establecidos
constitucionalmente para el desempeño de sus cargos.
La permanente dependencia de los jueces a los políticos,
indistintamente de los dos momentos históricos señalados, ha

398
tenido consecuencias no sólo para el desempeño del Poder
Judicial y la seguridad jurídica que debe proveer el Estado de
Derecho a sus ciudadanos, sino también para el tipo de relación
entre política y justicia. Al respecto, a lo largo de todo el pe-
riodo democrático analizado Ecuador se ha caracterizado por
resolver los conflictos políticos recurriendo a la arena judicial.
Por tanto, el enjuiciamiento penal y las órdenes de prisión pre-
ventiva a actores políticos por razones ajenas a las de orden
estrictamente jurídico ha sido uno de los medios más communes
a través de los que en Ecuador se ha observado empírica-
mente lo que en la literatura especializada se conoce como
judicialización de la política (Conaghan, 2012; Basabe-Serra-
no, 2012a).3
En cuanto a la inestabilidad de los jueces en el desempeño
de sus cargos, una de las explicaciones más difundidas tiene que
ver con el cambio permanente de coaliciones legislativas forma-
das entre el presidente y los diferentes partidos políticos. Puesto
que dichas coaliciones fueron de corto plazo y ancladas en la ne-
gociación de espacios de poder a cambio de votos, precisamente
la renovación de las cortes supremas y constitucionales fue siem-
pre uno de los puntos clave para alcanzar acuerdos (Mejía Acos-
ta y Polga-Hecimovich, 2011; Mejía Acosta, 2009). Así, uno de
los efectos inmediatos de cambios en las coaliciones legislativas
fue la reestructuración de las cortes de justicia (Basabe-Serrano y
Llanos, 2014; Basabe-Serrano y Polga-Hecimovich, 2013).
La dinámica antes descrita se verificó hasta 2008 cuando
el cambio del sistema política implicó, entre otras cosas, que
3
La mayoría de trabajos sobre judicialización de la política asumen dicho
concepto en el sentido de la intervención de los jueces en temas de política
pública y en el afán de resolver demandas ciudadanas desatendidas por la arena
política. La otra arista de dicho concepto, menos desarrollada en la literatura,
se refiere a la resolución de conflictos entre actores políticos recurriendo a la
arena judicial. A esta última definición nos adscribimos en este capítulo. Una
discusión sistematizada del estado de la investigación sobre judicialización
de la política en América Latina puede hallarse en Sieder et al., (2008).

399
la mayoría de asientos legislativos se encuentren en poder del
partido de gobierno. Como consecuencia de ello, los acuerdos
entre Ejecutivo y Legislativo tienen tras de sí un menor núme-
ro de transacciones, entre las que no se encuentra la remoción
de los jueces supremos o constitucionales. No obstante, la ló-
gica de reparto de espacios de poder en las cortes de justicia
no varió en el fondo, aunque sí en el tamaño de las cuotas
asignadas a los partidos. Así, mientras en el periodo 1979-2008
existieron varias agrupaciones políticas con representación en
las cortes de mayor jerarquía, desde el año 2008 el oficialista
Alianza País captura casi integralmente la conformación tanto
de la Corte Suprema como de la Corte Constitucional.
La tabla núm. 2 describe las distintas conformaciones de la
Corte Suprema y la representación de cada partido político en
dicho tribunal. La última fila de datos reporta el porcentaje de
jueces identificados como independientes y los valores en negri-
lla indican el partido con mayor influencia en cada conformación
de la corte. En consonancia con el argumento que hemos pre-
sentado, solamente en la corte 2005-2008 el porcentaje de jueces
independientes alcanza un valor representativo (35,48%), lo
que da cuenta de la captura histórica de dicho tribunal por
parte de los diferentes actores políticos. De hecho, no sólo que
la media de jueces independientes a lo largo del periodo histó-
rico analizado alcanza apenas al 9,85%, sino que además exis-
ten varias conformaciones de la corte (1984-1988, 1992-1996,
1997-2004) en las que este tipo de actores no están presentes.
En el primer momento histórico que hemos identificado
para el análisis (1979-2008) el Partido Social Cristiano aparece
como la agrupación política con mayor influencia sobre las dis-
tintas conformaciones de la corte. Izquierda Democrática, De-
mocracia Popular y en menor medida los partidos Roldosista
y Socialista también registran espacios de influencia en dicho
tribunal de justicia. Para el segundo periodo de análisis (2008 a
la fecha) la influencia del oficialista Alianza País no sólo que es

400
evidente sino que, comparativamente, su presencia política en
la corte en funciones a partir de 2012 es la más influyente des-
de 1979. Como hemos mencionado, durante todo el periodo
democrático la integración del Poder Judicial –observado en
este caso a través de la Corte Suprema– ha sido el fiel reflejo
de la correlación de fuerzas partidistas existente en el sistema
político ecuatoriano.

La s o c ie da d y s u s c r e e n c i a s : e l c o nse rva du rism o

c o m o va lo r e s e n c i a l

En esta parte analizamos el tipo de creencias y valores que orien-

tan la convivencia social en Ecuador. Partimos del supuesto de
que la sociedad ecuatoriana ha sido históricamente tradiciona-
lista, apegada a las costumbres, reacia al cambio, excluyente e
intolerante con la diversidad. En otras palabras, se trata de una so-
ciedad conservadora, en los términos de Edmund Burke (1996).
Este rasgo esencial de la sociedad ecuatoriana se encuentra
documentado históricamente y hay evidencia suficiente, desde
diferentes perspectivas teóricas, en el sentido de que alrededor
de los valores anotados se ha conformado el conjunto de có-
digos de comportamiento y convivencia en dicho país (Ayala
Mora, 2008; Hurtado, 2007). A partir de lo expuesto, nuestra
hipótesis es que una vez que la carga valórica conservadora
se ha anclado en el tiempo, es difícil que los cambios en el di-
seño institucional sean lo suficientemente contundentes para
modificar el comportamiento y actitudes de los ciudadanos
frente a diferentes facetas de la vida cotidiana.
Por tanto, en términos teóricos asumimos los presupuestos
básicos de los enfoques neo institucionales históricos (Thelen,
1999) y específicamente la idea de que la carga valórica conser-
vadora de la sociedad ecuatoriana puede explicarse por una se-
rie de sucesos, estructuras y actores que conformaron la iden-
tidad ecuatoriana incluso desde antes de la época republicana.
Aunque esta “dependencia del sendero” podría ser asumida

401
como una visión lineal de los procesos políticos, lo que sostene-
mos es que lo que permite generar un cambio transcendental en
el conjunto de valores y creencias de las personas es la presen-
cia de una coyuntura crítica de las dimensiones necesarias para
provocar una modificación de la estructura de pensamiento
(Peters et al., 2005).
En el caso ecuatoriano, la única coyuntura crítica –vista
como una etapa de conflicto político que puede llevar a cam-
bios en la trayectoria asumida por un proceso histórico, político
o social– que a pesar de ser fallida fue el intento más cercano
de modificar la carga valórica conservadora de los ecuatoria-
nos fue la Revolución Liberal, liderada por el General Eloy
Alfaro a fines del siglo xix. En efecto, aún cuando algunos
cambios trascendentales se dieron para aquella época, como la
declaratoria de la educación pública laica, los principales avan-
ces en términos de creencias de la sociedad quedaron truncos
con la muerte del General Alfaro a inicios del siglo xx.
Aunque creemos que los valores conservadores de la socie-
dad ecuatoriana se han mantenido constantes durante el periodo
democrático que analizamos, ponemos énfasis en la ausencia de
cambios en este aspecto durante los sucesivos gobiernos del
presidente Correa. Centramos nuestra atención en el periodo
que inicia en 2007 y que terminará en 2017, no sólo porque el
presidente Correa gozó de todos los poderes formales, par-
tidistas, económicos y de aceptación popular para modificar
la carga de creencias sociales sino también, y esencialmente,
porque su denominada “Revolución Ciudadana” evoca como
su referente ideológico al General Eloy Alfaro. Aunque no efec-
tuamos un juicio de valor sobre las creencias conservadoras de
la sociedad ecuatoriana, lo que planteamos es que, por las razo-
nes expuestas, durante los sucesivos gobiernos de Rafael Correa
dicha matriz de pensamiento debió cambiar en alguna medida.
En términos empíricos, desafortunadamente no conta-
mos con una serie temporal lo suficientemente extensa que

402
nos permita monitorear desde el retorno a la democracia la
opinion ciudadana respecto a temas clave referidos a creencias
y valores. Aunque se tiene evidencia que daría cuenta de que
la sociedad ecuatoriana continúa siendo profundamente con-
servadora, como lo documenta Barahona (2016) en su trabajo
sobre la presencia estelar de la Iglesia Católica en la educación
pública y en otras arenas de decisión política, en el plano de
las encuestas tenemos información disponible solamente para
la última década.
Tomando como aproximación empírica del grado de con-
servadurismo de la sociedad, las respuestas dadas por la ciuda-
danía a las preguntas del Proyecto Latinoamericano de Opi-
nión Pública (lapop) que indagan: (i) en qué medida se aprueba
la postulación de personas homosexuales a cargos públicos; y,
(ii) en qué medida se aprueba el derecho al matrimonio entre
personas del mismo sexo, el Gráfico núm. 6 presenta los resul-
tados de la medicion efectuada. Presentamos la media de res-
puestas de la ciudadanía en función de una escala que va de “1”
que significa que desaprueba firmemente y que termina en
“10” que significa que aprueba firmemente.
Los resultados expuestos constatan que en relación a 2006,
que corresponde al primer año de medición y que es previo a
la llegada del presidente Correa al gobierno, en los años 2008
y 2010 se observa una inclinación hacia la mayor apertura a
aceptar la presencia de personas con preferencias sexuales di-
versas en espacios de decision pública. Sin embargo, dicha
tendencia se revierte en las mediciones efectuadas en 2012 y
en 2014. De hecho, para 2014 el valor vuelve a ser práctica-
mente el mismo que se registraba en 2008, cuando iniciaba
el gobierno del presidente Correa. En el caso de la opinión
ciudadana respecto a la posibilidad de que personas del mis-
mo sexo contraigan matrimonio, la trayectoria que sigue esta
variable es similar a la ya discutida. En relación a 2010 (primer
año de medición), el año 2012 refleja una mayor aceptación

403
ciudadana a esta demanda social, mientras que en la medición
de 2014 los resultados vuelven a colocarse en valores similares
a los de 2010.
Aunque la información es escasa, una posible conjetura
que planteamos es que el ligero cambio evidenciado en los valores
respecto a los dos temas discutidos se deben al efecto de alguna
variable coyuntural que, con el paso del tiempo, deja de ejercer
influencia. Como consecuencia de ello, el conjunto de creencias
previas volverían a posicionarse. Aportamos un indicio adicional
a nuestra hipótesis con la observación de las respuestas dadas
por la ciudadanía a la preguta de lapop que indaga respecto
al derecho a postularse a cargos públicos de las personas que
siempre hablan mal de la forma de gobierno en Ecuador. El
Gráfico núm. 7 da cuenta de los resultados de la media de res-
puestas entre los años 2004 y 2014.
Aunque esta valoración se refiere mas bien a la tolerancia
de la ciudadanía no sólo respecto a opiniones diferentes, sino
también al derecho básico que tienen estas personas para ser
elegidos, los resultados también presentan la forma curvilínea
de los previamente discutidos. En relación con las mediciones
efectuadas en 2004, 2006 y 2008, el año 2010 evidencia una
mayor tolerancia ciudadana hacia las opiniones contrarias; no
obstante, en el año 2012 y esencialmente en el 2014 esa ten-
dencia se revierte drásticamente. De hecho, la intolerancia de
la ciudadanía en relación con la pregunta mencionada es ma-
yor en 2014, que corresponde al tercer periodo del presidente
Correa, que la observada en los años 2004 y 2006 que corres-
ponden a los gobiernos de Lucio Gutiérrez y Alfredo Palacio.
En resumen, la información proporcionada daría cuenta
que, al menos en el plano de los valores y creencias ciudadanas
en temas clave como el respeto a las diversidades sexuales y la
tolerancia con las ideas opuestas, la sociedad ecuatoriana cambió
muy poco durante la década de gobierno del presidente Correa.
De hecho, como la Gráfica núm. 7 lo ha evidenciado, la tolerancia

404
política de la ciudadanía se hallaría en peores condiciones que
las observadas antes de la llegada de la denominada “Revolu-
ción Ciudadana” al poder. Como habíamos señalado, si bien
no emitimos un juicio de valor sobre el conservadurismo de
la sociedad ecuatoriana, lo que sí se cuestiona es que esa rea-
lidad no ha variado a pesar de que el discurso del presidente
Correa a lo largo de la última década ha señalado que uno de
sus logros es la transformación del tejido social del país hacia
valores más progresistas, incluyentes y de tolerancia con las
diversidades.

C o n c lu s i o n e s
Este capítulo revisó analíticamente los rendimientos institucio-
nales de los tres Poderes del Estado del Ecuador a lo largo del úl-
timo periodo democrático. Como evidenciamos empíricamente, y
a pesar de que durante esta etapa el país diseñó tres constituciones
(1978, 1998, 2008), las deficitarias relaciones entre Ejecutivo
y Legislativo, la ausencia de profesionalización de los actores
políticos o la limitada independencia judicial fueron una cons-
tante. Una larga serie de reformas institucionales marcadas
por su contradictoriedad o inmediatez terminaron en muchos
casos empeorando la realidad que pretendían mejorar (Frei-
denberg y Pachano, 2016; Pachano, 2007).
Por otro lado, si bien los rasgos esenciales del sistema po-
lítico ecuatoriano cambiaron con la llegada del presidente Co-
rrea, la presencia de nuevos actores políticos estuvo marcada
por la misma lógica particularista y clientelar de sus predece-
sores. La captura de las cortes de justicia para utilizarlas como
medio de persecución política o la débil institucionalización
de los partidos políticos y el consecuente espacio para el cau-
dillismo, son sólo dos referentes empíricos de lo mencionado.
En este aspecto, los amplios poderes otorgados al Ejecutivo
por la constitución de 2008, la amplia bancada legislativa ofi-
cialista, la incomparable prosperidad económica con la que

405
convivieron buena parte de los periodos de gobierno del presi-
dente Correa y su alta aceptación popular, no fueron suficien-
tes para cambiar las prácticas políticas instauradas en el país al
menos desde el retorno a la democracia.
En el plano de la carga valórica de la ciudadanía, la sociedad
ecuatoriana tampoco varió en cuanto a los rasgos excluyentes,
intolerantes y conservadores que la distinguieron histórica-
mente. A pesar de que el presidente Correa colocó como uno
de sus referentes al General Eloy Alfaro y su Revolución Li-
beral, en los hechos no se observan mayores cambios en las
preferencias y actitudes de la población frente a la diversidad de
preferencias sexuales o ante la opinion política disidente. En ese
aspecto, lejos de haber girado hacia una visión progresista del
mundo, la evidencia empírica que aportamos daría cuenta de
un peligroso retroceso.
De hecho, en el plano del respeto a las ideas políticas
contrarias, en este capítulo hemos planteado algunos indicios
empíricos que darían cuenta de que la sociedad ecuatoriana
es, hoy por hoy, más intolerante frente a diferentes puntos de
vista que antes de la llegada del presidente Correa. Desde una
perspectiva normativa, los datos presentados son preocupan-
tes, pues la capacidad de la democracia para sobrevivir como
régimen político está sustentada esencialmente en la toleran-
cia de la población respecto a las opiniones contrarias. En este
aspecto, el incremento de la conflictividad política sumada a la
negación de la diversidad pueden conducir en el corto plazo
a que los escenarios de inestabilidad institucional vividos por
Ecuador en la década de los noventa vuelvan a estar presentes
en el corto plazo.

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núm.1. Santiago, 2016, pp. 145-175.

411
t a bla s y g r á fi c o s

Gráfico 1. Poderes constitucionales de

los presidentes en Ecuador, 1979, 2016

Fuente: Basabe-Serrano y Llanos (2014). 1979 (I): reforma de 1 de septiembre de

1983. 1979 (II): reforma de 23 de diciembre de 1992. 1979 (III): reforma de 16
de enero de 1996. 1979 (IV): reforma de 31 de julio de 1997. 2008 (I): reforma de
13 de julio de 2011.

Gráfico 2. Poderes institucionales de

los presidentes en América Latina

Fuente: Elaboración de los autores en base a Basabe-Serrano (2017).

412
 Gráfico 3. Promedio internacional de precio
del barril del petroleo, 1979-2014

Fuente: Texas Intermediate Group, base de datos en línea www.indexmundi.com,

años 1979- 2014.

Gráfico 4. Intensidad del presidencialismo en América Latina

Fuente: Basabe-Serrano (2017).

413
 Gráfico 5. Carreras legislativas en Ecuador, 1979-2008

Fuente: Arévalo (2016).

Gráfico 6. Postulación de personas homosexuales a cargos

públicos y aprobación de matrimonio de personas del mismo sexo

Fuente: lapop, base de datos en llínea www.vanderbilt.edu/lapop/. Datos para

Ecuador, años 2006, 2008, 2010, 2014. La línea azul corresponde a la pregunta
sobre acceso a cargos públicos de personas del mismo sexo. La línea roja se refie-
re a aprobación de matrimonio entre personas del mismo sexo.

414
 Gráfico 7. Derecho a postularse a cargos públicos de quienes
siempre hablan mal de la forma de gobierno en Ecuador.

Fuente: Fuente: lapop, base de datos en llínea www.vanderbilt.edu/lapop/. Datos

para Ecuador, años 2006, 2008, 2010, 2014.

Tabla 1. Institucionalización de los partidos ecuatorianos, 1979, 2014

Formación
Dimensión/ Sistematicidad de Autonomía Capacidad de
ideológica
Partido interacciones de decisión reificación
(valores)
PSE Media-Baja Media-Baja Media-Baja Media-Baja
MPD Media-Baja Media-Baja Media-Baja Media-Baja
PCK Media-Baja Media-Baja Media-Baja Media-Baja
ID Media-Baja Media-Baja Media-Baja Media-Baja
DP Media-Baja Media-Baja Media-Baja Media-Baja
CFP Baja Baja Baja Baja
PSC Media-Baja Baja Baja Media-Baja
PRE Baja Baja Baja Baja
PSP Baja Baja Baja Baja
PRIAN Baja Baja Baja Baja
AP Baja Media-Baja Baja Media-Baja
Fuente: Basabe-Serrano (2016). pse: Partido Socialista Ecuatoriano. mpd: Movi-
miento Popular Democrático. pck: Pachacutik. id: Izquierda Democrática. dp: De-
mocracia Popular. CFP: Concentración de Fuerzas Populares. PSC: Partido Social
Cristiano. PRE: Partido Roldosista Ecuatoriano. PSP: Partido Sociedad Patriótica.
PRIAN: Partido Renovador Institucional Acción Nacional. AP: Alianza País.

415
 Tabla 2. Representación partidista en la
Corte Suprema de Ecuador, 1979-2012
Periodo/ 1979- 1984- 1988- 1992- 1997- 2004- 2005-
2012-
Partido 1984 1988 1992 1996 2004 2005 2008
pce 31,25 6,25
cfp 18,75 18,75 3,23 6,67
pse 12,25 12,50 18,75 6,45 6,67
psc 12,25 12,50 18,75 45,40 61,29 13,33 35,48
plre 12,25
id 18,75 25 9,70 3,23 6,45
dp 18,75 25 6,45 25,80 6,67 9,68
fadi 6,25 6,25
pre 6,25 22,30 20 3,23
mpd 3,25 6,45 13,33
pur 6,45
psp 10
prian 16,66
pck 9,68 4,54
ap 77,28
ind 12,25 6,25 6,67 35,48 18,18
Fuente: Basabe-Serrano y Llanos (2014). pce: Partido Conservador Ecuatoriano.
cfp: Concentración de Fuerzas Populares. pse: Partido Socialista Ecuatoriano. psc:
Partido Social Cristiano. plre: Partido Liberal Radical Ecuatoriano. id: Izquierda
Democrática. dp: Democracia Popular. fadi: Frente Amplio de Izquierda. pre:
Partido Roldosista Ecuatoriano. mpd: Mvimiento Popular Democrático. pur:
Partido Unidad Republicana. psp: Partido Sociedad Patriótica. prian: Partido
Renovador Institucional Acción Nacional. pck: Pachacutik. ap: Alianza País. ind:
Independientes.

416
a n e xo s

Anexo 1. Tipos ideales de presidencialismo en América Latina

Fuente: Basabe-Serrano (2017). El cuadrante inferior izquierdo es el del “pre-

sidencialismo mínimo”: pocos recursos económicos y popularidad baja del
presidente con débiles poderes institucionales y partidistas. El cuadrante inferior
derecho es el del “presidencialismo de transición”: muchos recursos económicos
y popularidad alta del presidente con débiles poderes institucionales y partidistas.
El cuadrante superior izquierdo es el del “presidencialismo condicionado”: pocos
recursos económicos y popularidad baja del presidente con fuertes poderes insti-
tucionales y partidistas. El cuadrante superior derecho es el del “presidencialismo
imperial”: muchos recursos económicos y popularidad alta del presidente con
fuertes poderes institucionales y partidistas.

417
Procesos de democratización y
desdemocratización en la disputa
política en honduras1
José Eugenio Sosa

I n tro d u c c ió n
¿Qué democracia es la hondureña, que existe en contextos sig-
nado por la corrupción, la penetración del crimen organizado
en las altas esferas de la política, altos niveles de impunidad, irres-
peto a los niveles mínimos de la legalidad, porcentajes altos de
la población en situación de pobreza, exclusión y desigualdad?
Honduras en democracia se volvió un país más inseguro, más
pobre, y más desigual. Se han profundizado procesos como las
migraciones, el desempleo y la economía informal.
La degradación de la democracia está llegando a niveles
tan profundos que los procedimientos electorales son puestos
en cuestión. Los resultados electorales no son aceptados por
amplios sectores de la ciudadanía. La política social focaliza-
da (foco política) engrana la pobreza, miseria y exclusión con
el clientelismo electoral. Bajo estos mecanismos se producen
gobiernos neoliberales y proempresarios, los cuales tienen
una vocación del poder en sentido puro, sin límites o con los
umbrales más bajos de los límites de la legalidad y la justicia.
La pobreza y la exclusión golpean tanto a la sociedad hondu-
reña, que por unos cuantos pesos es posible “comprar” votos.
Así, la democracia se encuentra más en el campo del mercado
y del dinero, que en el campo de la política. De esta manera, la
política ha sido invadida por los campos de la economía, tanto
lícitos como ilícitos.
1
Este trabajo es una especie de síntesis de las reflexiones y publicaciones
que ha realizado el autor en los últimos tres años.

419
 ¿Merecen estos regímenes políticos seguir siendo nombra-
dos democracias? ¿Qué queda de la democracia en ellos? Dife-
rentes mediciones consideran a los países como democráticos o
no, dependiendo de la realización de elecciones consideradas
limpias, libres, y competitivas. Pero hasta estos requisitos mí-
nimos de la democracia se han deteriorado y se implementan
nuevos mecanismos de fraude electoral. La democracia hon-
dureña, enfrenta procesos de des-democratización. El Estado
Democrático de Derecho se deteriora sistemáticamente, la
corrupción y la impunidad han dejado de ser una excepciona-
lidad y se han convertido en la norma del funcionamiento de
la institucionalidad estatal, los grupos económicos y el crimen
organizado han capturado la política. Corrupción e impuni-
dad se convirtieron en ejes principales de acumulación capita-
lista de grupos económicos nacionales y transnacionales.
Las promesas de la democracia nunca han sido cumpli-
das. Pero hoy parecen estar más lejos de la realidad. La ciuda-
danía reclama y lucha por la democratización de la sociedad
hondureña, y las clases dominantes desde el Estado impulsan
la desdemocratización para colocar toda la institucionalidad
estatal a su servicio. De alguna manera, la democracia ha per-
dido orientación, sentido y cada vez satisface menos las de-
mandas y expectativas de la ciudadanía.

El pro c e s o d e c o n s tru c c i ó n d e la de m o c rac ia

h o nd u r e ñ a

Honduras tiene más de tres décadas y media de haberse pro-

ducido la transición política, que permitió pasar de gobiernos
de regímenes militares a gobiernos de regímenes civiles. Sin
embargo, la democracia hondureña sigue siendo una aspiración
ciudadana, los avances son limitados y en aspectos vitales de la
sociedad se han producido procesos de desdemocratización.
En estos treinta y cinco años, de 1980 a 2015, la democracia ha
pasado por varias etapas clave: los años ochenta marcados por

420
la “Guerra fría” y la lucha revolucionaria en la región centro-
americana (1980-1989); la década de 1990, signada por las po-
líticas neoliberales, paradójicamente mezcladas con esfuerzos
de modernización y apertura política (1990-1997); el periodo
posMitch de la demanda de la transformación fracasada y el
agotamiento de la democracia que culminó con el golpe de
Estado del 28 de junio de 2009 (1998-2009). Le sigue la etapa
posgolpe, caracterizado por la profundización del neoliberalis-
mo y la profundización de la desdemocratización (2010-2015).
La transición política de los regímenes militares a regímenes
civiles, en el caso hondureño, no fue producto de la negociación
de las élites con fuerzas insurgentes. Fue resultado de la nego-
ciación de los militares y las élites políticas locales con los Es-
tados Unidos de América (eua). Más específicamente, fue pro-
ducto de la política de contrainsurgencia de los Estados Unidos
para la región centroamericana.
En este sentido, la transición democrática hondureña re-
sultó ser una implantación desde el exterior y “desde arriba”.
Con las elecciones de abril de 1980 para la Asamblea Nacional
Constituyente, y de noviembre de 1981 para la elección del Pre-
sidente y demás cargos de elección popular, Honduras fue el
primer país de Centroamérica donde los militares entregaron
el Gobierno a los civiles, pero no el poder. El rasgo esen-
cial de la democracia hondureña lo constituían las elecciones
competitivas entre el histórico bipartidismo, conformado por
los partidos Liberal y Nacional, que aceptaron alternarse en el
Gobierno reservando el poder real a los militares y a la emba-
jada estadounidense. Los militares aprovecharon el poder que
se reservaron para enriquecerse de manera ilícita, producto
de la corrupción y de los vínculos con el crimen organizado.
Las Fuerzas Armadas durante los años ochenta, fueron
más corruptas que represivas. Aceptaban la subordinación a
los Estados Unidos a cambio de la cuantiosa ayuda militar que
recibían. Entre 1980 y 1987 Honduras recibió mil 288 millones

421
en ayuda de eua, de los cuales trescientos 58.7 millones, el 27.8%,
fue ayuda estrictamente militar. La disputa por los recursos eco-
nómicos entre los militares dio lugar a contradicciones y defe-
nestraciones de jefes castrenses. Entre 1980 y 1987, cuatro jefes
supremos se sucedieron en el mando de las Fuerzas Armadas;
curiosamente, el mismo número de embajadores que se sucedie-
ron en la diplomacia estadounidense en el país (Meza, 1988: 3-4).
Para cumplir su papel de base contrainsurgente en la región,
Honduras debía garantizar la estabilidad y el orden interno;
para ello se desarrolló la represión selectiva, evitando así el sur-
gimiento y desarrollo de grupos insurgentes en el país. Lo ante-
rior llevó a la práctica de ejecuciones y desapariciones forzadas
de dirigentes populares y personas consideradas “opositoras
políticas peligrosas”. Las personas desaparecidas en Hondu-
ras durante los años ochenta, reportadas oficialmente, son
179, la mayoría hondureños, pero también había salvadoreños
y nicaragüenses. Esto confirma el papel de Honduras como
base contrarrevolucionaria en la región, y lo peligroso que se
había convertido el territorio nacional no sólo para los oposi-
tores hondureños, sino para los de los países vecinos. Cuando
se implantó la democracia en los años ochenta, las élites no
ejercieron violencia desmesurada, sino que esta fue temprana
y efectiva. La existencia de un bipartidismo bien enraizado,
la cooptación del movimiento obrero y campesino, la cultura
tradicionalista de los hondureños, el papel marginal de la Igle-
sia católica en la lucha revolucionaria, y el papel de Estados
Unidos de América en la estabilidad política, constituyeron
un conjunto de factores que evitó que en Honduras se desa-
rrollaran procesos revolucionarios similares a los de los países
vecinos (Schultz, 1993).
En 1985, la democracia hondureña enfrentó una de sus pri-
meras crisis políticas. En sus afanes continuistas, el presidente
Roberto Suazo Córdova (1981-1985) intervino en los partidos
Liberal y Nacional y en los poderes Legislativo y Judicial. Se

422
trató de una «crisis del sistema político hondureño por la pre-
tensión de reformar el marco constitucional para posibilitar la
opción de reelección presidencial, lo que se zanjó anulando una
maniobra legislativa y abriendo, por única vez, el sistema político
a la denominada “opción B”. […]». La solución fue producto del
diálogo y acuerdo entre las Fuerzas Armadas, partidos políticos
y centrales obreras. Evidentemente, en esa década no había un
acuerdo político de tal naturaleza si no era con la aprobación
de la embajada de los Estados Unidos de América (Torres Cal-
derón, 2012: 20).
En marzo de 1990, Rafael Leonardo Callejas Romero (1990-
1994), del Partido Nacional, emitió el Decreto 18-90 o Ley
de Ordenamiento Estructural de la Economía. Estas medidas
significaron un impulso a un nuevo modelo económico. Un as-
pecto esencial del proyecto neoliberal en el Gobierno Callejas
lo constituyó la Ley para la Modernización y el Desarrollo del
Sector Agrícola (lmdsa), aprobada por el Congreso Nacional
en abril de 1992 (Decreto 31-92). Con esta Ley se dio por fina-
lizado el proceso de reforma agraria y significó el programa de
ajuste en el campo vía modernización capitalista. El aldabonazo
más fuerte que esta Ley infligió a las cooperativas agrarias y
comunidades campesinas, es que abrió las puertas a los bene-
ficiarios de la reforma agraria para la venta de las propiedades
adjudicadas, con lo cual se profundizó el acaparamiento y la
concentración de tierras en manos de terratenientes y empre-
sarios agrícolas. El objetivo central de la lmdsa fue reactivar la
agricultura ofreciendo grandes incentivos y un clima favorable
a la inversión extranjera y privada en general, para incremen-
tar el monto de las exportaciones (Irías, 1994).
La desigualdad en el acceso a la tierra es un problema
histórico en Honduras, que se ha profundizado con las políti-
cas neoliberales. En 1974, el 63.9% de las propiedades tenían
menos de cinco hectáreas y abarcaban el 9.1% del total de
la superficie. Mientras que las propiedades de 50 hectáreas y

423
más, apenas llegaban el 4% de las propiedades, pero disponían
del 55.5% del total de la tierra. Para el año de 1992 la con-
centración de la tierra continuó casi en los mismos términos.
Sin embargo, la fragmentación de las propiedades menores de
cinco hectáreas fue mayor y se produjo una leve reducción de
las propiedades mayores de 50 hectáreas (pnud, 2011).
El Gobierno de Rafael Leonardo Callejas (1990-1994) tam-
bién impulsó medidas de apertura política. Aprobó un decreto
de amnistía, estableció acuerdos con las organizaciones de iz-
quierda, promovió procesos de concertación social, ordenó la
investigación oficial sobre las desapariciones forzadas y el cierre
de la Dirección Nacional de Investigación (dni). El 9 de enero de
1991, retornó al país un pequeño grupo de exiliados políticos,
miembros de las organizaciones revolucionarias que habían
permanecido en la clandestinidad. Unas semanas después re-
tornó un grupo mayor de 200 exiliados. El 10 de julio, el Con-
greso Nacional aprobó una Ley de Amnistía, que fue sancio-
nada por el presidente Callejas el 23 de julio y entró en vigor
el 24 de julio. Esta Ley concedió una “amplia e incondicional
amnistía” a todas las personas que, antes de la entrada en vigor
de la ley, hubieran sido “sentenciadas, procesadas o sujetas a
ser procesadas” como consecuencia de determinados delitos
políticos o delitos comunes conexos.
La ley benefició a los militantes de las organizaciones re-
volucionarias clandestinas, pero también a los policías y mi-
litares. Bajo estos acuerdos, entre el presidente Callejas y los
exiliados, se creó en 1994, mediante Decreto Legislativo, el par-
tido Unificación Democrática (ud). ud participó por primera
vez en las elecciones generales de noviembre de 1997 y obtuvo
un diputado al Congreso Nacional; en 2001 obtuvo dos di-
putados y, en 2005, obtuvo cinco. Unificación Democrática
se opuso al golpe de Estado de 2009, tanto en el Congreso
Nacional como en las calles. Sin embargo, participó y avaló las
elecciones generales de noviembre de 2009, realizadas en el

424
contexto del golpe de Estado, obteniendo cuatro diputaciones.
Pero este partido sufrió su más grande derrota en las elecciones
de noviembre de 2013 en las que, al igual que en su primer pro-
ceso electoral, sólo obtuvo una diputación. Con el presidente
Callejas también se inició el proceso de desmilitarización que
se prolongó hasta el año 2001. A pesar de las diferentes ac-
ciones de desmilitarización, el proceso quedó inconcluso, ya
que las Fuerzas Armadas conservaron las funciones constitu-
cionales de carácter político, como mantener el imperio de la
Constitución, los principios de libre sufragio y la alternabili-
dad en la Presidencia de la República.2
Del 25 de octubre al 1 de noviembre de 1998 Honduras fue
abatida por la tormenta tropical y huracán Mitch. El balance de
las consecuencias de la tragedia fue calculado en 5 657 muertos
y 8 052 desaparecidos; el monto financiero de las pérdidas se
estimó en el 81.6% del Producto Interno Bruto (pib), equiva-
lente a 3 793.6 millones de dólares. Antes del Mitch el déficit
habitacional se calculaba en 700 mil viviendas; después del
desastre, este se agravó con la destrucción de 35 mil casas y
la degradación de 50 mil viviendas. Según la Comisión Eco-
nómica para América Latina (cepal), las pérdidas en viviendas
ascendieron a 344 millones de dólares (D’Ans, 2008: 99-100).
En una sociedad con profundas desigualdades como la
hondureña, los más afectados siempre son los más pobres.
Así, “las pérdidas sufridas en términos de cosechas se elevaron
2
“Las Fuerzas Armadas son una institución nacional de carácter permanen-
te, esencialmente profesional, obediente y no deliberante. Se instituyen para
defender la integridad territorial y la soberanía de la República, mantener la
paz, el orden público y el imperio de la Constitución, los principios de libre
sufragio y la alternabilidad en la Presidencia de la República. Cooperarán
con la Policía Nacional en la conservación del orden público. A efecto de
garantizar el libre ejercicio del sufragio, la custodia, transporte y vigilancia
de los materiales electorales y demás aspectos de la seguridad del proceso,
el Presidente de la República, pondrá a las Fuerzas Armadas a disposición
del Tribunal Supremo Electoral, desde un mes antes de las elecciones, hasta
la declaratoria de las mismas” (artículo 272 de la Constitución de la Repú-
blica de Honduras).

425
hasta el 40% del 20% de los más pobres, pero no sobrepasa-
ron del 25 al 30% en las demás categorías” (D’Ans, 2008: 105.
Énfasis del autor). Por otra parte, el Mitch puso al descubierto
no sólo la vulnerabilidad ambiental, sino también la vulnera-
bilidad de la institucionalidad estatal y los graves problemas
de la democracia hondureña. La tragedia del Mitch generó al
país oportunidades para impulsar reformas y procesos de cam-
bio. En el contexto posMitch, Honduras recibió en carácter de
cooperación una cantidad importante de recursos financieros,
logró la condonación de la deuda externa, y se reactivó la ener-
gía participativa de la ciudadanía y de la sociedad civil. Sin em-
bargo, las élites políticas desperdiciaron estas oportunidades.
La democracia aún no logra resolver los viejos problemas
estructurales como la pobreza, desigualdad y el bajo creci-
miento económico. Más del 60% de la población se encuentra
en situación de pobreza y el 40% en situación de pobreza extrema.
La desigualdad medida por el Coeficiente de Gini continúa
ubicándose arriba de los cinco puntos, lo cual indica un alto
grado de concentración de la riqueza: el 20% más rico de la
población acapara el 60% del ingreso nacional, mientras que el
20% más pobre apenas percibe el 3% (Irías, 2012). Pero, además
de que no se han solucionado los viejos problemas estructurales,
en el contexto de la democracia han surgido nuevos problemas
de igual o peor impacto social, como la inseguridad y la crimi-
nalidad, la migración y la corrupción. Honduras llegó a ser
calificado en los últimos años como el país más violento del
mundo. En el 2012, la tasa de homicidios llegó a 85.5 por cada
100 mil habitantes.
Estos problemas estructurales, viejos y nuevos, son ex-
presión del agotamiento de la democracia como régimen po-
lítico para promover los cambios que la sociedad hondureña
necesita. De manera más directa, el agotamiento de la demo-
cracia se expresa en el abstencionismo y desafección política,
el malestar con la democracia, la pérdida de confianza y legiti-

426
midad institucional y, en general, la crisis del Estado. En este
contexto de agotamiento del proceso de transición política y
de crisis del Estado, asume la Presidencia de la República, el
27 de enero de 2006, José Manuel Zelaya Rosales del Partido
Liberal. Zelaya triunfa con un porcentaje bajo de votos válidos
y con base en negociaciones con diferentes sectores de su pro-
pio partido, la mayoría conservadores. Esto hace que el de Ze-
laya Rosales sea un gobierno débil en términos de correlación
de fuerzas en el Estado y al interior de la sociedad. Aun así,
Zelaya Rosales impuso en su Gobierno algunas medidas favo-
rables para los sectores populares y practicó un estilo de acerca-
miento a los mismos. Las medidas que más destacan son:
1. Las asambleas del Poder Ciudadano, como un mecanismo
de comunicación permanente entre el Gobierno y secto-
res de la ciudadanía, sobre todo excluidos.
2. Creación de un periódico y de un canal de televisión para in-
formar y comunicar desde una perspectiva gubernamental.
3. Matrícula gratis en el sector educativo del nivel básico.
4. Creación de la Red Solidaria para atender a las familias
más pobres.
5. Convenios con otros países para comprar medicinas a
precios más bajos.
6. Decreto “Hoy no circula”, para el ahorro de combustible.
7. Decisión de trasladar el aeropuerto Toncontín a la base
militar de Palmerola.
8. Adhesión de Honduras a la Alianza Bolivariana de las
Américas (Alba).
9. Aumento del salario mínimo en un 60%.
10. Decreto para realizar la consulta popular, conocida
como “Cuarta Urna”, encaminada a la instalación de una
Asamblea Nacional Constituyente.
427
 A lo anterior hay que sumar un discurso que se identificaba
cada vez más con la izquierda del siglo xxi y cierto contenido
antioligárquico y antimperialista. Este discurso y las medidas ante-
riores crearon malestar en varios grupos de poder, especialmente
en los vinculados a la comercialización de combustibles, de me-
dicamentos y a los grandes medios de comunicación. Las me-
didas de Zelaya Rosales no significaban ninguna amenaza real
al statu quo ni a los grupos de poder; pero la élite hondureña,
conservadora y antidemocrática, no toleró los más tímidos in-
dicios de cambio y lo derrocan mediante un golpe de Estado,
el 28 de junio de 2009.
Las características del golpe de Estado del 28 de junio de
2009 se sintetizan en lo siguiente: la justificación ideológica
fue el comunismo-chavismo, desde la apuesta por un nacio-
nalismo-conservador. Se trataba, desde esta perspectiva, de
detener la amenaza chavista. Fue un golpe demosfóbico con
la máscara de la oposición al continuismo. Los sectores domi-
nantes, para perpetuar el golpe de Estado, argumentaron que
el presidente Zelaya pretendía perpetuarse en el Gobierno.

Los c a m bi o s e n e l s i s te m a d e pa rtido s po lític o s

Hay que reconocer que se impuso una salida inmediata con-

servadora a la crisis política generada con el golpe de Estado.
Lo anterior se sustenta en que las demandas inmediatas del
Frente Nacional de Resistencia Contra el Golpe de Estado no
fueron alcanzadas. Nos referimos a la demanda de restitución
del presidente derrocado José Manuel Zelaya Rosales, a la de-
manda de convocatoria a una Asamblea Nacional Constitu-
yente, y la salida del poder del presidente de facto Roberto
Micheletti Baín. A lo anterior hay que agregar el fracaso del
diálogo como una salida de la crisis, la reafirmación de un ma-
yoritario bloque golpista con el nuevo gobierno que se instaló
el 27 de enero de 2010 y la renuncia-exclusión política de las
fuerzas anti-golpe en la configuración del Congreso Nacional

428
en el Gobierno posgolpe. En otras palabras, la salida inmediata
a la crisis política fue favorable a las fuerzas que propiciaron el
golpe de Estado del 28 de junio.
Una de las consecuencias políticas más profundas del golpe
de Estado del 28 de junio, es que profundizó la crisis del sistema
político y abrió un proceso de cambios en el sistema de parti-
dos políticos. Aunque las crisis y rupturas en el bipartidismo
político hondureño no son nuevas, la coyuntura crítica del gol-
pe presenta una característica cualitativamente muy diferente.
Se trata del hecho que en el caso del Partido Liberal, no es
una ruptura sólo de las cúpulas o de la élite liberal. Por el
contrario, es una ruptura que tocó en profundidad los cuadros
intermedios y las bases liberales. Fue una escisión profunda
entre las cúpulas que han dirigido el Partido Liberal y el lide-
razgo intermedio o de base, incluyendo a gran cantidad de
ciudadanos simpatizantes partidarios. La configuración de las
fuerzas sociales y políticas está muy lejos de haber finalizado,
quizás apenas está comenzando. Esta configuración no es ex-
clusiva de los sectores populares o subalternos, sino que in-
cluye también a los sectores dominantes. El golpe de Estado
implicó la implosión y fragmentación del Partido Liberal, le
abrió oportunidades al Partido Nacional de gobernar el país
sin necesidad de alternar después de dos periodos de gobier-
nos liberales.
Esta reconfiguración del sistema de partidos políticos
quedó evidenciada en los resultados de las elecciones generales
de noviembre de 2013. El domingo 24 de noviembre de 2013
se celebró el décimo proceso electoral,3 después de más de
tres décadas de la llamada “transición a la democracia”. Estas
elecciones se distinguen de las anteriores porque reunieron
características diferentes, que se gestaron o profundizaron
con la coyuntura de largo aliento que abrió el golpe de Esta-
do del 28 de junio de 2009. Entre éstas se puede identificar:
3
El de la Asamblea Nacional Constituyente de 1980, y nueve para los cargos
de elección popular en los niveles presidencial, legislativo y municipal.
429
Una. La competencia política partidaria tuvo un carácter más
amplio y plural, como expresión de un sistema de partidos
políticos que está en proceso de reconfiguración. Dos. En la
ciudadanía despertó de nuevo el encanto por la política; esto
explica que se haya renovado el entusiasmo por la participa-
ción político-electoral. Tres. El proceso electoral en general, y
las elecciones en particular, fueron sumamente vigilados por
actores nacionales e internacionales.
El bipartidismo tradicional salió muy erosionado, pero
con vida, de estas elecciones. Los partidos Nacional y Liberal,
juntos, en más de tres décadas de procesos electorales conti-
nuos, siempre habían retenido un alto porcentaje de los votos.
En las elecciones generales de noviembre de 2009, obtuvieron
94.60% de los votos válidos. Sin embargo, en las elecciones
de 2013, sólo retuvieron el 57.19%. Es decir, que su caudal
electoral se redujo en un 37.41%; una reducción significativa
si se toma en cuenta la cultura política bipartidista de la socie-
dad hondureña. Esta erosión del bipartidismo se expresa con
mayor claridad en el Congreso Nacional. No obstante, el viejo
bipartidismo continúa exhibiendo mucha fuerza en lo local
municipal. Los partidos Nacional (184 alcaldías) y Liberal (83
alcaldías), en conjunto, obtuvieron 267 corporaciones munici-
pales, contra 31 corporaciones de Libre y cero corporaciones
municipales del Partido Anticorrupción (pac).
Los resultados electorales no fueron aceptados por los
partidos Libertad y Refundación (Libre) y el Partido Antico-
rrupción (pac), quienes presentaron evidencias de alteraciones
de actas y otras irregularidades. Sin embargo, el fraude hay que
analizarlo en sentido amplio, más allá de las alteraciones de las
cantidades de votos en las actas. El fraude en sentido amplio
implica caracterizarlo a partir de prácticas como el tráfico de
credenciales entre los partidos pequeños y el partido en el
Gobierno, el uso indiscriminado de los recursos del Estado,
el clientelismo desarrollado con la focalización de la política

430
social, y la compra de votos, entre otras, que deberían estar
tipificadas como delitos electorales graves. En lo esencial, el
sistema político se ha caracterizado por ser corrupto y exclu-
yente. Es un sistema perverso que todavía conserva, quizás mu-
cho, del modelo político electoral conocido como “elecciones
estilo Honduras”.
Según el Tribunal Supremo Electoral la participación elec-
toral fue del 61%; es decir, 3 275 346 (tres millones doscientos
setenta y cinco mil trescientos cuarenta y seis) personas ejer-
cieron el sufragio, sobre la base de 5 355 112 (cinco millones,
trescientos cincuenta y cinco mil ciento doce) que constitu-
yó el Censo Electoral. Lo anterior significó un quiebre en la
tendencia ascendente que mostraba el abstencionismo. Sin
embargo, el dato del TSE sobre la participación electoral no
refleja la realidad, ya que el Censo Electoral presenta una serie
de problemas relacionados con su depuración. La mayor defor-
mación del Censo consiste en que incluye a más de un millón
de hondureños y hondureñas que residen en el exterior, espe-
cialmente en los Estados Unidos de América.
A partir de la reflexión anterior, es plausible asumir que el
Censo Electoral real no está más allá de los cuatro millones. Por
tanto, la participación electoral de los ciudadanos que residen
en el territorio nacional se podría calcular en un 82%. Este por-
centaje de participación es un buen signo para la democracia
hondureña. Y es que, como ya se dijo, uno de los efectos po-
sitivos del golpe de Estado es que revitalizó el interés por la
política en la ciudadanía.
A pesar de la reconfiguración del sistema de partidos po-
líticos y la representación más plural en el Congreso Nacional,
el Partido Nacional en su segundo Gobierno después del gol-
pe de Estado del 28 de junio de 2009, ha logrado imponerse y
controla los tres poderes del Estado y toda la institucionalidad
estatal. Esto le ha permitido gobernar de manera autoritaria
y profundizar las políticas neoliberales a favor de los grupos
económicos oligárquicos.

431
 Fuera del sistema de partidos políticos, otros actores han
recobrado protagonismo político. Uno de ellos son los militares
que justificados por los altos niveles de violencia e inseguridad
han incrementado su presupuesto, se encargan de tareas poli-
ciales de seguridad ciudadana y han ampliado su presencia y
participación en los diferentes problemas nacionales. El otro
actor de renovado protagonismo es la embajada de los Estados
Unidos de América, que de manera abierta y directa interviene
en las políticas de seguridad y en la selección de funcionarios
vinculados a los temas de seguridad y justicia. Para el caso, du-
rante la elección de los magistrados del poder judicial en enero
de 2016, la embajada de Estados Unidos en Tegucigalpa envió
una lista de 32 de los 97 aspirantes a la Corte Suprema de Jus-
ticia (csj), que descalifica como posibles magistrados, por tener
vínculos con el crimen organizado, por malas acciones a través
del ejercicio profesional o por actos de corrupción en general.4

C a m bi o s e n la s c la s e s s o c ia le s y e l c a rá c te r
pro e m pr e s a r i a l d e l E s ta do
Desde la década de los años ochenta, pero sobre todo a partir
de los años noventa, en la sociedad hondureña se profundiza-
ron tendencias que impulsaron transformaciones que han im-
pactado en las estructuras y actores sociales. La economía, en
el contexto de la globalización ha tenido cambios significativos.
Como lo sostiene el Instituto Centroamericano de Estudios
Fiscales (Icefi):
Se ha transitado de una economía basada en la agroexportación de
unos pocos productos a una economía más diversificada en sus ex-
portaciones. Así mismo se ha dado una caída relativa en el sector
agropecuario, un bajo dinamismo del sector industrial y una prepon-
derancia del sector servicios. Adicionalmente, el grado de apertura
del país se ha incrementado con la reducción sustancial de aranceles
4
Diario digital, Criterio.hn, http://criterio.hn/2016/01/14/ee-uu-reafir-
ma-32-candidatos-magistrados-estan-vinculados-actos-irregulares/ Con-
sultado el 01 de noviembre de 2016.

432
 y de varios tratados de libre comercio, en especial el firmado por
Centroamérica y la República Dominicana con los Estados Unidos
(Icefi, 2015, 213).

La diversificación de los productos agropecuarios de ex-

portación, la industria de la maquila y el sector servicios, pasaron
a jugar un papel más dinámico en el crecimiento de la economía
hondureña. La agricultura redujo su participación al pasar del
21% en 1980, al 12% de la producción total en el 2010. Mientras
que la industria manufacturera pasó del 13% en 1980, al 21% en
el 2000, aunque en el 2010 disminuyó al 17%. Pero, el sector fi-
nanciero pasó del 11% en 1980 al 17% en el 2010 (Icefi, 2015,
215). Dentro del mismo sector agrícola, un cambio sustantivo
es la diversificación de las agroexportaciones. Pero, aún con la
diversificación de las agroexportaciones, el principal peso lo
siguen teniendo el banano y el café.
El decremento de la agricultura no sólo se debe a la diná-
mica propia de la economía nacional globalizada, sino también
a las políticas del Estado que no la han colocado como una
prioridad. Lo anterior se refleja en la estructura presupuestaria
del Estado. La inversión presupuestaria en agricultura fue ca-
yendo de manera sistemática; en 1998 representó el 2.18%, en
los años pos Mitch subió hasta el 4.56% en el 2002 y para el
2015 tuvo una caída estrepitosa que llegó al 0.74%. No obstan-
te, no sólo el apoyo del Estado al sector agrícola ha decrecido
de manera sistemática, sino que también se han reducido de
manera significativa los créditos que otorga la banca nacional
a este sector. En 1990, el crédito agrícola al sector agropecuario
como porcentaje del crédito total del sistema bancario repre-
sentaba el 25% y para el 2010, sólo es del 6,2% (bch, 2010).
En 1992, según el Informe de Desarrollo Humano del pnud
de 1998, la estructura social vinculada al sector agrícola estaba
compuesta en un 62% por campesinos pobres, el 27% por
campesinos finqueros, el 5% por medianos empresarios fin-
queros, el 5% por cooperativistas y el 1% por grandes empre-
sarios agrícolas. En tal sentido, surge una interrogante: en casi

433
25 años de políticas neoliberales y de cambios en la economía
nacional, ¿qué tanto se ha modificado esta estructura social
agraria? Sin embargo, no se tiene una respuesta clara a esta
pregunta, pero seguramente es que se ha ampliado la polariza-
ción de la estructura social agrícola.
Contrario a la agricultura, el sector industrial, sobre toda
la maquila, ha contado con una serie de incentivos bajo la
forma de exoneraciones fiscales. Las zonas libres y las zonas
industriales de procesamiento han estado exoneradas en un
100% en los impuestos de importación, exportación, fiscales,
municipales y sobre la renta; además, la repatriación de capi-
tales no tiene restricciones y el mercado de cambio es com-
pletamente libre (Cespad, 2012). Una comisión técnica creada
por el Gobierno reportó en su informe de mayo de 2013,
cerca de 200 leyes y decretos que contemplan exoneraciones;
también reporta 1 706 empresas beneficiadas de los diferen-
tes regímenes de las exoneraciones fiscales. Para el año 2012,
el monto exonerado llegaba al 6.57% del pib y a un 46% de
la recaudación total de los impuestos. También cuentan con
exoneraciones otras instituciones como las municipalidades,
las iglesias, embajadas y algunas ong, pero las empresas mer-
cantiles concentran el 96% del total de las exoneraciones.
El conjunto de medidas, las privatizaciones de empresas
estatales, las concesiones y las exoneraciones, abrió oportunida-
des para las inversiones y acumulación de capital de los grupos
empresariales. De hecho, los impactos más significativos son
los cambios en las élites y grupos económicos empresariales,
vía ampliación y diversificación de la economía:
La élite económica tradicional hondureña estaba conformada, princi-
palmente, alrededor de los siguientes sectores: el financiero, donde se
encontraban familias como Vinelli, Bueso, Bueso Arias, Rosenthal, Smi-
th, Goldstein, Agurcia, Callejas, Lamas y otros; los medios de comunica-
ción, resaltando la familia Ferrari, Villeda, Andonie, Larach, Rosenthal y
Sikaffy; el sector agroindustrial con las familias Facussé, Kafatti, Kafie,
Fasquelle, Rosenthal; y el comercial, con las familias Kafie, Sikafy, Kat-

434
 tán, Canahuati y Atala. En este sector había que incluir transversalmente
a las compañías extranjeras establecidas en el país (Icefi, 2015, 231).

Como parte de los cambios en la economía y modifica-

ciones de los grupos de poder, el sector de servicios tuvo una
fuerte expansión, como en los casos de las telecomunicacio-
nes, la producción de energía y el sistema financiero. Familias
como los Canahuati, Kattán, Chaín y Facussé, invirtieron en el
campo de la maquila; por su parte, los Faraj, Atala y Canahuati
lo hicieron en el campo financiero; los Facussé, Kafie y Nas-
ser invirtieron en la agroindustria, generación de energía eléctri-
ca y en otros sectores; los Rosenthal y Goldstein se dedicaron a
la agroindustria y la producción de cemento y telecomunicacio-
nes; los Maaloufy Faraj lo hicieron en centros comerciales; San-
tos y Williams, en construcción; Ferrari y Rosenthal, en televi-
sión por cable y transmisiones de datos (Icefi, 2015, 234-235).
El Estado hondureño ha tenido una orientación claramente
proempresarial, es decir, que favorece a los grupos económicos y
sus procesos de acumulación de capital. Producto de la libera-
lización financiera, este sector acumuló mayores niveles de ex-
cedentes que se canalizaron hacia nuevos sectores de inversión.
Entre las políticas que más han favorecido a los grupos econó-
micos nacionales y extranjeros, sobresalen: la privatización de
empresas públicas, la devaluación de la moneda, leyes de estí-
mulo a la inversión y exoneraciones fiscales; éstas fueron ins-
trumentos claves para los nuevos procesos de acumulación de
capital. La eliminación de los impuestos a las exportaciones
e importaciones constituyó una fuente de excedentes econó-
micos. Además, el Estado creó un marco legal favorable a los
intereses privados, tales como: la Ley de las Zonas Libres de
Procesamiento, Ley de Modernización Agrícola, Ley de Tele-
comunicaciones, Ley de Incentivos al Turismo, Ley General
de Minería, entre otros (Icefi, 2015, 235-244).
Desde los años noventa, en Honduras se privatizaron em-
presas como la Azucarera Cantarranas, S.A. de C.V (Acansa) y la

435
Industria Cementera Hondureña (Incehsa). También pasaron
a la iniciativa privada las empresas de la Corporación Nacio-
nal de Inversiones (Condi), que el Estado absorbió. Además,
se concesionaron los aeropuertos y la construcción y manteni-
miento de carreteras. Honduras no privatizó la Empresa Na-
cional de Energía Eléctrica (enee) ni la empresa Hondureña
de Telecomunicaciones (Hondutel), pero realizó un proceso de
externalización. La enee se vio obligada a comprar energía tér-
mica a proveedores privados y a traspasar a la empresa privada
la lectura de medidores de consumo de energía eléctrica. En el
caso de Hondutel, con la argumentación de terminar con los
monopolios del Estado, al igual que en el caso de la enee, se
abrió un proceso de liberalización de las telecomunicaciones,
a través de la Ley Marco de Telecomunicaciones (Decreto
No.185-95 del 31 de octubre de 1995). El fin del llamado mo-
nopolio del Estado inició el 25 de diciembre de 2005, al permitir
que las compañías de teléfonos móviles realizaran llamadas
internacionales de forma libre y sin restricciones. Para pro-
fundizar los concesionamientos, el 11 de agosto de 2010 se
creó la Comisión de la Alianza Público-Privada (Coalianza);
una de sus primeras acciones fue concesionar, el 20 de marzo
de 2013, por 30 años la construcción, equipamiento, financia-
miento, operación y mantenimiento de la nueva terminal de
contenedores de Puerto Cortés.
El Estado ha impulsado un proceso agresivo de concesio-
nes de los recursos naturales, especialmente ríos para represas
hidroeléctricas y territorios para la extracción de minerales.
Después del golpe de Estado del 28 de junio de 2009, se in-
crementaron los concesionamientos de ríos y fuentes de agua
para la generación de energía eléctrica. En agosto de 2010, el
Congreso Nacional aprobó un primer bloque integrado por
41 contratos, ubicados en 40 municipios de los departamen-
tos de Atlántida, Cortés, Francisco Morazán, Olancho, Inti-
bucá, La Paz, Yoro y Choluteca. Adicionalmente, en julio de

436
2012, el mismo Congreso Nacional autorizó un segundo blo-
que de 24 contratos, en igual número de departamentos, pero
incrementándose el número de municipios a más de 60. Estas
concesiones se inscriben en el comportamiento histórico de
entrega de los recursos naturales a sectores privados naciona-
les e internacionales.
En los últimos años, el Gobiernos ha colocado a la mine-
ría como uno de los rubros de importancia para atraer la inver-
sión extranjera. En función de ello, han potenciado un marco
legislativo favorable al extractivismo neoliberal. En 1998, apro-
vechando la tragedia de la tormenta tropical y huracán Mitch, se
aprobó en el Congreso Nacional, mediante Decreto No. 292-98,
la Ley General de Minería. Los cuestionamientos más rele-
vantes a esta Ley fueron: “a) Permitir a las compañías mineras
transferir los derechos recibidos; b) permitir la expropiación
forzosa; c) establecer una contribución mínima a las municipa-
lidades y al fisco hondureño; d) disposiciones sobre las jorna-
das de trabajo; e) carecer de una reglamentación adecuada para
el cierre de las minas; f) otorgar exoneraciones exageradas a las
compañías; g) permitir exploración y explotación en todo el terri-
torio nacional, incluyendo áreas protegidas” (Icefi, 2014, 24).
En enero de 2013, se aprobó una nueva Ley General de
Minería. El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
(Icefi) hace el siguiente balance de esta nueva Ley: “Aun cuando
hay que reconocer que la nueva Ley de Minería recoge muchas
de las solicitudes de los grupos organizados alrededor de esta
actividad extractiva, también es preciso señalar que la ley con-
tiene serias fallas que impedirán su aplicación correcta. En un
contexto institucional sumamente débil como el hondureño,
la falta de sanciones se convierte en el principal incentivo para
el no cumplimiento de la ley” (Icefi, 2014, 65).
El Estado, al igual que en el caso de las fuentes de agua, ha
impulsado una política agresiva de concesionamiento de te-
rritorios para la minería metálica y no metálica. Hasta el 2013

437
se contabilizaban 844 concesiones entre metálicas y no metá-
licas; entre otorgadas y en proceso de otorgamiento. De este
total de concesiones, 92 son concesiones mineras metálicas
ya otorgadas, 326 son concesiones mineras metálicas en trá-
mite, 193 son concesiones mineras no metálicas ya otorgadas
y 233 son concesiones mineras no metálicas en trámite. Las
concesiones por departamento, ordenados de más a menos
concesiones, siguen el orden siguiente: Santa Bárbara con 129,
Olancho con 121, Choluteca con 111, Cortés con 103, Fran-
cisco Morazán con 78, El Paraíso con 64, Comayagua con 46,
Atlántida con 42, Colón con 42, Yoro con 40, Valle con 33,
Copán con 19, La Paz con 6, Lempira con 5, Islas de la Bahía
con 3 y Gracias a Dios con 2 (Cehprodec, 2013).
En conclusión, el Estado hondureño a través de las pri-
vatizaciones, concesiones, desregulaciones, exoneraciones y
estímulos a las inversiones nacionales e internacionales, ha
adquirido un carácter proempresarial, que va acompañado
de la concentración del poder y el uso del Estado como un
instrumento, en estado puro, de la acumulación de capital de
los empresarios nacionales y transnacionales.

Las c la s e s s u ba lte r n a s y la d e m o c ratiz ac ió n

d e s d e lo s m ov i m ie n to s s o c ia le s

Los cambios en la economía impactaron de manera negativa en

las estructuras organizativas sindicales y campesinas. Estos cam-
bios erosionaron las bases sociales y materiales de la organización
obrera y campesina. De 1955 a 2001 se fundaron 446 sindicatos
de los cuales al 2001 habían desaparecido 261 y se mantenían
activos solamente 185, representando el 41% del total de los
sindicatos fundados. En el año 2009, se llegó a determinar
que en el país existían 151 sindicatos, con un total de 92 552
afiliados (Sosa, 2013).
Los trabajadores agrícolas bananeros sindicalizados se redu-
jeron de manera sustantiva. El Sitraterco, para 1990, conservaba

438
una membresía de 10 000 trabajadores. Raúl Rubén en 1991
afirmaba que: “a nivel del proletariado agrícola, el grado de
sindicalización es particularmente elevado entre los obreros
bananeros, contando con cerca de 10 000 miembros (45% de
la pea bananera permanente)” (Rubén, 1991, 38). En 1996 la
membresía del Sindicato de Trabajadores de la Tela Rail Road
Company (Sitraterco) se había reducido a 6 000 trabajadores y
para el 2010 apenas llegaba a 1 760 afiliados. Según la Encuesta
de Hogares de Propósitos Múltiples del Instituto Nacional de
Estadística (ine), en el año 2013 únicamente en el 5.6% de los
trabajadores expresó que en las empresas donde laboran había
sindicatos, el 92.3% expresó que en las empresas donde tra-
bajan no hay sindicatos y el 2.1% no respondió (ine, 2013).
La industria de la maquila se ha convertido en uno de los
sectores que más trabajadores aglutina; así, en el año 2007 en
las maquilas se empleaban a 234 000 personas. Sin embargo, la
organización sindical es prácticamente inexistente. En 1993,
nace la Federación de Sindicatos de Trabajadores Democráticos
de Honduras (Fesitradeh) para organizar a los trabajadores de la
maquila, especialmente a los de Puerto Cortés; pero para el 2003,
empezó la revertida, se fue perdiendo la membresía, las em-
presas maquiladoras fueron cerrando y cambiando de razón
social y aunque la empresa quedara, el sindicato desaparecía;
en el 2004, Fesitradeh desaparece cuando cierran las últimas
empresas que tenían sindicatos.
En la industria de la maquila se han desarrollado dece-
nas de intentos de organización sindical, pero la mayoría han
fracasado. Son extremadamente pocos los esfuerzos de orga-
nización sindical que han sido exitosos. Entre los años de 1993
a 2009 se registran 94 esfuerzos o intentos fallidos de orga-
nización sindical en la industria de la maquila. Según el nivel
al que llegó la organización sindical, encontramos que 71 se
quedaron en el esfuerzo; cuatro llegaron a notificarse en la Se-
cretaría del Trabajo y Seguridad Social y 19 lograron obtener
la personería jurídica (Sosa, 2013).
439
 Los sindicatos han perdido capacidad de representar a la
sociedad hondureña y de negociación frente a los diferentes
Gobiernos de turno. Se han quedado reducidos a la negociación
del salario mínimo que beneficia a muy pocas personas, porque
la gran masa de trabajadores se encuentra en el sector informal
de la economía. Tanto el Estado como los empresarios irrespetan
sistemáticamente los derechos laborales, sin que las centrales
obreras y sus sindicatos tengan capacidad de respuesta. En los
dos ciclos de movilización colectiva más recientes, las movili-
zaciones de la resistencia contra el golpe de Estado en 2009 y
las movilizaciones de la ciudadanía indignada contra la corrup-
ción y la impunidad en 2015, los sindicatos son los grandes
ausentes.
Las políticas agrarias neoliberales y la venta de tierras han
impactado en la afiliación de las organizaciones campesinas.
Producto de los programas de ajuste en el campo, especial-
mente la venta de tierras y de la fragmentación y división del
movimiento campesino, la afiliación se ha reducido de manera
drástica. Según Thorpe y otros autores, de un total de 71 754
socios iniciales que integraban los 2 641 grupos campesinos,
para el año de 1992 permanecían un total de 59 718, registrán-
dose una deserción de 12 036 socios. Un cuadro detallado del
Instituto Nacional Agrario revela que para diciembre de 1995
existían unos 2 555 grupos asociados, con un total de unos 48
106 socios (Thorpe y otros, 1995).
Las organizaciones campesinas también han perdido la
capacidad de representar a los sectores rurales de la sociedad
hondureña y su capacidad de negociación ante los Gobiernos
está muy debilitada. En el 2009, se reactivaron organizaciones y
movimientos campesinos regionales en el Bajo Aguán como
el Movimiento Unificado Campesino del Aguán (muca) y
otros. Estos movimientos campesinos regionales han estado
en proceso de negociación con el Gobierno, pero no han lo-
grado expandirse a nivel nacional. Regiones como Olancho,

440
Santa Bárbara y Choluteca que fueron bastiones del movi-
miento campesino en las décadas de los setenta y ochenta, hoy
son prácticamente inexistentes.
Los gremios magisteriales a partir de los años sesenta se
convirtieron en compañeros de viaje de los obreros y campesi-
nos en las luchas sociales. Sin embargo, los maestros, a diferencia
de los obreros y campesinos, durante la primera década del
siglo xxi han conservado su capacidad de movilización y de
negociación frente al Gobierno. Después de la década de los
noventa con bajo perfil en las protestas sociales, a partir de
2001, los maestros inician un ciclo intenso de protestas socia-
les. Este ciclo de protesta social de los maestros se prolonga
hasta el Gobierno de Porfirio Lobo Sosa (2010-2014).
En los primeros años de la década de los noventa, al cie-
rre del ciclo de los viejos actores como principales protago-
nistas y representantes de la sociedad, estos organizaron la
Plataforma de Lucha para la Democratización de Honduras,
en octubre de 1989, siendo el esfuerzo unitario más impor-
tante a finales del siglo xx. En su constitución se aglutinaron
organizaciones obreras, campesinas, gremios profesionales y
cooperativas. La Plataforma de Lucha se afincaba claramente
en sus planteamientos en una postura de demandas democrá-
ticas, fundamentada en la Declaración Universal de los De-
rechos Humanos y la Constitución de la República. Conden-
saba una amplia gama de demandas en el campo económico,
social y político. La experiencia unitaria no logró sobrevivir a
la política antipopular y de cooptación del presidente Rafael
Leonardo Callejas; pero tampoco al sectarismo interno de la
misma Plataforma.
A partir de los años ochenta, pero sobre todo de los no-
venta y los primeros del siglo xxi, emergieron en el escenario
político nacional nuevos actores sociales: pueblos indígenas y
negros, organizaciones de mujeres y feministas, ambientalistas
y movimientos territoriales regionales. Estos nuevos actores

441
son el reflejo de una sociedad hondureña mucho más compleja
y diversa. Los pueblos indígenas y negros impulsaron durante
los años ochenta y noventa un fuerte proceso de organización,
lo cual les permitió emerger como actores sociales relevantes
en la sociedad hondureña. En 1994, durante el Gobierno de
Carlos Roberto Reina (1994-1998), irrumpe en la escena po-
lítica nacional el movimiento indígena. Las protestas de los
indígenas adquirieron la forma de las “peregrinaciones”.
En la primera peregrinación, realizada en marzo en 1994,
se movilizaron unos tres mil indígenas. El Gobierno se com-
prometió con unas 70 demandas, pero luego incumplió gran
parte de las responsabilidades asumidas. La segunda movi-
lización indígena denominada “Peregrinación por la paz, el
desarrollo y la desmilitarización de la sociedad” se realizó el 1
de octubre de 1994; en esta ocasión la protesta congregó unas
20 mil personas provenientes de los diferentes territorios de
mayor población indígena. La tercera peregrinación se realizó
el 4 de abril de 1995 y en la misma se movilizaron unas mil
500 personas. El Gobierno de Carlos Roberto Reina asumió
nuevos compromisos que cumplió parcialmente.
La cuarta peregrinación se produjo el 16 de abril de 1996,
con el objetivo de demandar al Gobierno un plan operativo
para concretar los compromisos. La quinta peregrinación de-
nominada “Jornada de resistencia activa permanente de los
pueblos indígenas y negros”, se realizó del 18 de julio al 19
de agosto de 1997. Una nueva movilización se realizó el 12 de
octubre de 1998, Día de la Hispanidad, que concluyó con vio-
lentos enfrentamientos entre la policía y los manifestantes, de-
jando un saldo de más de veinte indígenas heridos (Barahona,
2009). En este periodo la relación entre las organizaciones de
los pueblos indígenas y el Estado se caracterizó por la moviliza-
ción, confrontación y negociación de compromisos por parte
del Estado hacia los pueblos originarios. Las peregrinaciones
y otras acciones relevantes se desarrollaron a nivel nacional y

442
regional. En 1995, el Consejo de Organizaciones Populares e
Indígenas de Honduras (Copinh) y las comunidades indígenas
del departamento de Intibucá se opusieron al establecimiento por
parte de los Estados de Honduras y El Salvador de una represa
hidroeléctrica en el río Lempa. Un caso similar se presentó en La
Mosquitia: “Para defender los recursos de la región ante las ame-
nazas externas, entre 1996 y 1997, fue creada la Plataforma
Patuca II, una organización que agrupó a las organizaciones
políticas y sociales de la Mosquitia, cuya firme oposición a los
proyectos transnacionales disuadió de sus propósitos al Estado
y a las empresas interesadas” (Barahona, 2009, 243).
Los territorios y recursos naturales de los pueblos indígenas
y afrohondureños siempre han estado en el interés de las empresas
transnacionales, que han buscado apropiarse de los mismos con
el apoyo o complicidad del Estado hondureño. Los garífunas
han estado sometidos a permanentes intentos de despojo de
sus tierras por parte de grupos económicos transnacionales y
nacionales. Estos grupos: “Promovieron en el Congreso Na-
cional una reforma al Artículo Constitucional 107, que prohíbe
la venta de tierras a los extranjeros en un perímetro definido
por la ley según su cercanía a los mares y áreas fronterizas. En
1999, la movilización de las organizaciones y comunidades ga-
rífunas, acompañadas por otros actores sociales, impidió que
el Congreso Nacional ratificara la reforma a dicho artículo”
(Barahona, 2009, 243).
Ante la presión de las movilizaciones, el Estado se vio obli-
gado a atender las demandas de los pueblos originarios median-
te programas y proyectos. Pero, estas políticas públicas también
han constituido el mecanismo principal para la desmovilización,
cooptación y fragmentación de organizaciones y las luchas de
los pueblos originarios. Estos programas y proyectos los ha im-
pulsado el Estado con el financiamiento de organismos inter-
nacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (bid)
y el Banco Mundial (bm). Situaciones como estas son las que

443
obligan a los movimientos sociales a actuar con estrategias
claras para evitar la paradoja de que sus éxitos y triunfos ter-
minen debilitándolos y desmovilizándolos. La profundización
de la democracia requiere de movimientos sociales activos,
con capacidad de movilización y organización.
El momento cumbre de la institucionalización de las de-
mandas de los pueblos originarios tiene lugar con la creación, en
el 2010, de la Secretaría de Desarrollo de los Pueblos Indígenas
y Afrohondureños (Sedinafroh). En el Decreto de creación se
parte del hecho de que Honduras es un Estado multiétnico
y pluricultural en el que cohabitan pueblos indígenas y afro-
hondureños. Se establece el Consejo Consultivo de Pueblos
Indígenas y Afrohondureños, que es el organismo de repre-
sentación y consulta de los pueblos autóctonos. Sin embargo,
esta institución fue disuelta como Secretaría de Estado y se
convirtió en una dirección o dependencia de la Secretaría de
Desarrollo Social en el Gobierno de Juan Orlando Hernández
(2014-2018). La dirigencia indígena y afrohondureña conside-
ró esta decisión como un retroceso en las relaciones Estado y
pueblos originarios.
En los primeros años de la década del noventa emergieron
las primeras organizaciones y luchas ambientalistas en el país.
Durante los años noventa se libraron luchas ambientalistas de
carácter local en varios puntos geográficos del país. En el de-
partamento de Olancho surge el movimiento ambientalista por
la defensa del bosque más importante en la primera década
del siglo xxi. En el siglo xxi las luchas ambientalistas han esta-
do focalizadas en los temas de agua y minería, como respuesta
a la política extractivista del Estado.
En los años ochenta se destacó el Comité de Mujeres Por
la Paz Visitación Padilla por su papel en la denuncia y protesta
contra la ocupación militar norteamericana en Honduras y Cen-
troamérica. También surgió en esa década la Coordinadora de
Mujeres de Honduras (Codemuh) y el Centro de Estudios de la

444
Mujer (Cemh). En los noventa emergieron otras organizaciones
feministas como el Centro de Derechos de las Mujeres (cdm),
entre las más destacadas; en esa época, las organizaciones de mu-
jeres y feministas reivindicaron demandas contra la violencia y, en
general, por los derechos de las mujeres. Estas organizaciones
con sus logros produjeron estatalidad desde la subalternidad,
como la creación del Instituto Nacional de la Mujer (Inam) con
rango constitucional, reformas al Código Penal, Código de la
Familia, Ley de Igualdad de Oportunidades y reformas a la Ley
Electoral y de las Organizaciones Políticas relacionadas con la
igualdad en la participación política. Estas organizaciones de
mujeres y feministas continúan desarrollando una lucha per-
manente para que estas leyes se apliquen y no queden como
norma legal muerta. Otra de las reivindicaciones centrales de
las organizaciones de mujeres y feministas, es que se investi-
guen y no queden en la impunidad los femicidios.
La denominación y autodenominación de ong y organiza-
ciones sociales, como sociedad civil, se construyó y difundió
en los años noventa. En Honduras actúan miles de organiza-
ciones de sociedad civil (osc): “Entre 8 000 y 10 000 organiza-
ciones de variada dimensión, diferentes grados de formalidad
legal, génesis y antecedentes, desarrollan actividades de interés
común y en las que se agrupan los ciudadanos para la satis-
facción de demandas y necesidades sociales” (Espinoza Meza,
2003, 78). Después del huracán y tormenta tropical Mitch, en
octubre y noviembre de 1998, surgieron varias plataformas y
redes de la sociedad civil. Estas instancias de la sociedad civil
promovieron un amplio debate público acerca de la necesidad
de la transformación democrática de la sociedad hondureña
y elaboraron diversas propuestas en esa dirección. La reacti-
vación de la ciudadanía y la sociedad civil fue tan relevante,
que algunos analistas llegaron a considerar que: “La capacidad
ciudadana mostrada… fue incluso mayor que la institucional”
(Torres Calderón, 2004,3). Mientras la institucionalidad estatal

445
lucía corrupta e ineficiente, la sociedad civil se presentaba con
capacidad de convocatoria y de promover la participación ciu-
dadana.
Después del golpe de Estado del 28 de junio de 2009, la
sociedad civil hondureña se polarizó. Unas organizaciones se
incorporaron a la lucha de resistencia con el golpe y otras opta-
ron por la “neutralidad”. Esta polarización de la sociedad civil
se ha reducido de manera significativa, pero todavía quedan
vestigios de la misma, que resurgieron durante las “marchas
de las antorchas” que protagonizaron la ciudadanía indignada
contra la corrupción y la impunidad en el año 2015.
Durante la etapa democrática de la sociedad hondureña,
se pueden identificar diversos ciclos de movilización social. El
primer ciclo se ubica entre 1986 y 1987, que coincide con la
apertura política en el Gobierno de José Simón Azcona Hoyo
(1986-1990), después del Gobierno de Roberto Suazo Córdo-
va (1982-1986) y del derrocamiento, en marzo de 1984, como
jefe de las Fuerzas Armadas del general Gustavo Álvarez Mar-
tínez, que tuvo características más represivas. El segundo ciclo
de movilizaciones se produce en 1991 y como respuesta de los
sectores populares ante la amenaza que significó el Programa
de Ajuste Estructural de la Economía que impuso el Presi-
dente Rafael Leonardo Callejas (1990-1994).
El tercer ciclo se ubica en el año de 1994, el cual respon-
de a la apertura política del presidente Carlos Roberto Reina
(1994-1998) que abrió posibilidades para las movilizaciones
indígenas y por la desmilitarización de la sociedad. El cuarto
ciclo tiene lugar en el 2000, en el momento pos Mitch y del úl-
timo año del Gobierno de Carlos Roberto Flores (1988-2001);
este ciclo está relacionado con la reactivación de la sociedad
civil hondureña y de los gremios magisteriales. El quinto ciclo
se extiende desde 2006 hasta 2015, con algunas caídas, pero
rápidas recuperaciones.
En el Gobierno de José Manuel Zelaya Rosales las movi-
lizaciones fueron permanentes, en especial en el año 2007; en
446
el 2008, bajaron de manera significativa producto de un acerca-
miento entre el presidente y las organizaciones populares. En
el 2009, las movilizaciones tuvieron gran amplitud e intensidad,
en resistencia al golpe de Estado del 28 de junio. Las moviliza-
ciones contra el golpe combinadas con demandas específicas,
fueron sistemáticas en los años 2010, 2011 y 2012. En el 2013
y 2014 declinaron, pero recobraron fuerza en el 2015, con las
movilizaciones ciudadanas contra la corrupción y la impunidad.
Los viejos actores sociales, sobre todo los obreros del sector
privado y los campesinos, han perdido centralidad y protago-
nismo en la vida política nacional. Los obreros, junto a los cam-
pesinos, mantuvieron la centralidad en las luchas de los sectores
populares y conflictividad social durante el periodo de 1954 a
1992. El ciclo de estos actores se cerró con las movilizaciones
en 1990 a 1992 contra el Programa de Ajuste Estructural de
la Economía. Entre 1990 y 1992, se realizaron huelgas de im-
pacto nacional en las compañías bananeras, en la Empresa
Nacional de Energía Eléctrica (enee) y en el sector de la salud.
El Gobierno de Callejas, con su política antipopular, logró la
destrucción durante este periodo de varios sindicatos del país.
Los gremios y sindicatos que se han mantenido activos son
los conformados por empleados públicos, especialmente del
sector de la salud.
Los maestros, que se pueden considerar como parte de
los viejos actores, han continuado siendo actores activos en la
conflictividad social. Lo anterior se explica por la aprobación y
a la vez incumplimiento por parte del Estado del Estatuto del
Docente. A lo anterior hay que agregar la capacidad de acción
como grupo de presión de los maestros, debido a que ha man-
tenido una tendencia creciente de afiliación de nuevos agremia-
dos y a la vez ha contado con recursos económicos y logísticos
sustantivos. Durante el periodo del año 2000 a 2008, los maes-
tros protagonizaron 75 días de huelgas y paros en promedio
por año. Lo anterior da cuenta del grado de conflictividad y
polarización entre los docentes y el Estado. Pero, este nivel de
447
conflictividad también erosionó la legitimidad de las luchas de
los gremios magisteriales ante diferentes sectores de la socie-
dad hondureña, especialmente los padres de familias con hijos
en escuelas y colegios públicos. Esto fue aprovechado en el
2010, después del golpe de Estado, por los Gobiernos y mi-
nistros de educación para golpear a los gremios magisteriales
y “recuperar la gobernabilidad” en el sector educativo.
En el caso de los estudiantes, estos casi desaparecieron
como actores activos durante la década de los años noventa. Los
estudiantes organizados, que siempre han tenido grados signifi-
cativos de politización e ideologización, son los que más impac-
to negativo recibieron con la caída de los socialismos reales y el
cierre de la época revolucionaria. En los últimos diez años, los
estudiantes se han vuelto a activar con su participación en las
movilizaciones sociales en temas relacionados con el incum-
plimiento en la entrega de los “bonos estudiantiles” que da el
Gobierno. También se han reactivado a partir de la repolitiza-
ción de este sector en el contexto del golpe de Estado del 28
de junio de 2009.
A partir del año 2000 es clara la movilización activa y crecien-
te de lo que se llaman los nuevos actores sociales. Los protagonis-
tas principales de estos nuevos actores sociales son ambientalistas,
pueblos indígenas y negros, activistas por los derechos huma-
nos, personas con discapacidades, adultos mayores, personas
de la diversidad sexual y movilizaciones ciudadanas en general.
Estos nuevos actores son la expresión de una sociedad civil
hondureña robusta y activa, que se potenció tras la tragedia
de la tormenta tropical y huracán Mitch. Los actores cuyas
demandas y reivindicaciones están relacionadas con la tierra y
los recursos naturales, han adquirido la forma de movimientos
territoriales regionales. Estos tienen características muy dife-
rentes a los movimientos clásicos sectoriales.
En general, entre los años de 1990 y 2014, prevalecieron
las demandas de carácter económico. Entre los años de 2006 y

448
2010 las demandas de tipo político crecieron, teniendo su mo-
mento cumbre en el 2009, año del golpe de Estado. Las de-
mandas sociales ocupan un tercer lugar, pero en el siglo xxi, a
partir del año 2005, las demandas relacionadas con la tierra y los
recursos naturales tienen también un crecimiento importante.
Las protestas durante todo el periodo, de 1990 a 2014, han
tenido un carácter pacífico; las violentas han sido la excepción.
Pero, se destaca una tendencia significativa de las protestas dis-
ruptivas, que son aquellas referidas a la toma de vías públicas,
carreteras y edificios públicos y privados. Estas acciones dis-
ruptivas son mucho más notorias a partir del año de 2006.
Esto sucede porque los nuevos actores sociales no están
directamente relacionados con los medios de producción y,
por lo tanto, no es a través de la huelga o el paro de labores
como pueden ejercer la mayor presión ante los Gobiernos. Las
demandas de los protestantes han tenido como blanco princi-
pal al Poder Ejecutivo, muy por encima de los demás Poderes
del Estado, Legislativo y Judicial. Esto se explica por el carácter
presidencialista del sistema político hondureño. En la medida
que la descentralización ha sido débil, los reclamos dirigidos a
los Gobiernos locales son mínimos o casi inexistentes.

C o n c lu s i o n e s

1. Desde el traspaso del Gobierno de los militares a los ci-

viles en 1981, la democracia hondureña se ha erosionado
en forma sistemática. En los años ochenta la democracia
estuvo limitada porque los militares continuaron siendo el
poder real, en los noventa la democracia fue severamente
restringida por el impacto de las políticas neoliberales. El
agotamiento de la democracia hondureña quedó eviden-
ciado tras el golpe de Estado del 28 de junio de 2009. Des-
pués de tres décadas del llamado tránsito a la democracia,
la sociedad continúa empantanada en los viejos problemas

449
 estructurales como el débil crecimiento económico, la
pobreza, exclusión y desigualdad. A estos viejos proble-
mas estructurales se han sumado otros como la violencia
e inseguridad, migración, corrupción e impunidad.
2. La estructura de las clases dominantes ha tenido cambios
significativos. Las clases y grupos de poder vinculados a
la vieja oligarquía agroexportadora tradicional dejaron de
ser el sector económico más poderoso. Ahora los grupos
de mayor poder económico se encuentran en los sectores
relacionados con la maquila, turismo, telecomunicaciones,
energía y el sector financiero. Estos cambios estructurales
en las clases dominantes han tenido implicaciones en el Es-
tado y la democracia. El Estado está capturado por los inte-
reses oligárquicos y la democracia evidencia retrocesos has-
ta en el ámbito procedimental de los procesos electorales.
3. En los últimos 25 años, las privatizaciones, concesiones,
desregulación, exoneraciones y alianzas público privadas,
han sido mecanismos clave para la acumulación de capital
de las clases dominantes, tanto locales como transnacio-
nales. El Estado hondureño ha adquirido un claro carácter
proempresarial. A lo anterior se suma otro mecanismo de
acumulación de capital como la corrupción.
4. Desde los años noventa hasta la actualidad, se ha construi-
do un nuevo andamiaje jurídico político relacionados con
reformas o nuevas leyes sobre las telecomunicaciones, el
turismo, las maquilas, incentivos a las inversiones nacionales
e internacionales, minería, sector financiero, empleo y uso
del territorio, cambios coherentes con un nuevo modelo
económico y con los interese del bloque dominante na-
cional y transnacional.
5. El bipartidismo tradicional, partidos Liberal y Nacional, ha
sido el instrumento principal del bloque dominante para
controlar el Estado y mantener su hegemonía política. Sin

450
 embargo, después del golpe de Estado del 28 de junio de
2009 se abrió un proceso de reconfiguración del sistema
de partidos políticos. El sistema de partidos transitó de un
sistema de partidos bipartidista a un sistema de partidos
plural. El partido Libre es quien más conexión y repre-
sentación expresa con los sectores populares.
6. Los sectores populares han estado movilizados de manera
permanente contra las políticas neoliberales, resistiendo a
los retrocesos democráticos. En los primeros años de la
década del noventa los obreros, campesinos, estudiantes y
pobladores se movilizaron contra el Programa de Ajuste
Estructural de la Economía. En los años noventa irrumpie-
ron los pueblos originarios demandando inclusión social,
económica y política. Los maestros estuvieron en protestas
permanentes entre 1997 y 2010, demandando cumplimien-
to con sus conquistas laborales. En el siglo xxi han emer-
gido nuevos sujetos y comunidades territoriales que luchan
contra el extractivismo y neoextractivismo de la naturaleza,
especialmente bosque, ríos, minería y territorios.
7. Ante problemas como la violencia, inseguridad, migración
y crimen organizado, los Estados Unidos han profundi-
zado su injerencia en los asuntos internos de Honduras.
Bien se puede afirmar, que la política de seguridad y de
combate al crimen organizado ha dejado de ser un asunto
dirigido por el Gobierno nacional y es un sector que se
encuentra en control pleno de las políticas de los Estados
Unidos. Además, la injerencia de la embajada de los Esta-
dos Unidos en el nombramiento de funcionarios vincula-
dos al sistema de justicia y de seguridad es cada vez más
grande. La presencia de los Estados Unidos es hoy más
grande y fuerte que la que se dio en los años ochenta en
el contexto de la “Guerra fría”.
8. El colapso del Estado de Derecho y los altos niveles de

451
 violencia y criminalidad han llevado a un nuevo protago-
nismo de los militares asumiendo las tareas policiales de
seguridad y mediante la participación activa en otros cam-
pos. Este renovado protagonismo de los militares tiene que
ver con el inconcluso proceso de desmilitarización iniciado
en la década del noventa, que les ha permitido preservar
competencias de carácter político como la de garantes de
la democracia y de la alternabilidad en el Gobierno.

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453
México y Brasil: actores,
estrategias de desarrollo político y
democratización1
Godofredo Vidal de la Rosa

I n tro d u c c i ó n
México y Brasil emprendieron, en los años 80 del siglo pasado,
procesos de liberalización, alternancia y consolidación de sistemas
democráticos. Pero las trayectorias de cada estrategia tienen di-
ferencias sustantivas. En primer lugar, las diferencias de primer
grado son aquellas relativas a la formación de coaliciones po-
líticas.2 En ambos países domina un régimen presidencialista
con diferencias considerables. En Brasil el Presidente siempre
ha dependido, excepto en los periodos dictatoriales, de coali-
ciones partidistas, mientras en México el régimen ha transitado
de un sistema de partido hegemónico hacia un sistema multipar-
tidista con dominancia del Partido Revolucionario Institucional.
Contra muchas expectativas, ambos sistemas presidenciales han
mostrado notables debilidades. En Brasil, el sistema político
transita por la destitución presidencial, la segunda en el periodo
democrático contemporáneo, y en México, el presidencialismo,
1
Una versión previa de este trabajo se publicó en la revista De Política,
México, núm. 4, 2016.
2
La teoría de las coaliciones clasistas se remonta a la teoría marxista, pero
la teoría de las coyunturas críticas en las que la clase obrera adquiere un rol
especial se debe a David Collier y Ruth Berins, quienes lo exponen en su li-
bro clásico (1991). Este trabajo no desarrolla una teoría general de las coali-
ciones de clase en la transición sino un contraste del papel de la autonomía
sindical versus el control corporativista en el desarrollo de la democracia
en México y Brasil.

455
aunque muy fuerte ante los otros poderes de la Federación, es no-
toriamente inefectivo para encaminar políticas públicas del Estado.
Otro contraste importante es el de la ausencia de fuertes
controles corporativos sobre el sindicalismo en Brasil, a dife-
rencia de México. En el primer caso son la condición necesaria
para la existencia de un fuerte movimiento obrero especialmente
en las áreas industrializadas del sur del país (Alves, G. 2000), so-
bre las cuales surgiría el Partido del Trabajo (pt). Las diferencias de
segundo grado, que son dependientes de la primera se refieren
al diseño de las instituciones democráticas: la reforma consti-
tucional, el sistema de partidos y el sistema electoral.
Por último, se examina el performance político de ambas re-
giones. De manera que el contraste inicial subraya que mientras
en Brasil un movimiento opositor emergente cataliza o pre-
cipita la elección de una reforma progresiva, contrariamente,
en México el fuerte control corporativista de los sindicatos
(Bensusán y Middlebrook, 2013) hace costosa la aparición de
un bloque de oposición y acota las decisiones sobre el diseño
institucional del nuevo régimen.
Tanto México como Brasil comparten muchas caracterís-
ticas estructurales: tienen economías y poblaciones masivas,
burguesías poderosas y una enorme clase trabajadora. Com-
parten algunos ciclos de desarrollo político como el proceso
de modernización durante el siglo xx. Igualmente enfrentaron
las tensiones de esta modernización con regímenes autorita-
rios, uno militar y otro articulado sobre un partido hegemóni-
co. Ambos países son federaciones, y, como en toda América
Latina, tienen regímenes presidencialistas. Asimismo, tienen
el estigma de ser dos de las sociedades más desiguales en el
mundo.3 Pero las diferencias en las estrategias de democrati-
zación son notables.
3
Según el CIA factbook, Brasil ocupa la posición mundial 8 por el tamaño de
su pib, $3,073,000,000,000, en 2014 (est.), por encima del pib de Francia, y
México el lugar 12, con $2,143,000,000,000, en 2014 (est.). La desigualdad
medida por el índice Gini es para Brasil de, 51.9, (2012), que es mejor que
en Chile (52.1, 2009 est.), pero peor que en México, 48.3, (2008), que es
peor que en China. El crecimiento del pib per cápita entre 1990 y 2010
(de acuerdo a la cepal) ha sido del 39.13% en Brasil, y en México, de un
21.83%; con una diferencia de 17.3% favorable a Brasil (precios de 2005).

456
L a “ tr a n s i c i ó n d e m o c rá ti c a ” B r a sile ña
En Brasil, los líderes militares emprendieron medidas liberali-
zadoras, llamadas “apertura democrática”, con la finalidad de
regular la inclusión de nuevos actores. Los últimos presidentes
del régimen militar inician la apertura democrática a mediados
de los años setenta, casi una década después de haber instaurado
el régimen militar. Muchos rasgos de este régimen son impor-
tantes para entender el futuro de la democracia brasileña. En
primer lugar, los militares en el poder ejercieron un control
amplio sobre la actividad política, pero no buscaron eliminarla
completamente. Por ejemplo, en este periodo de dictadura, se
ejerció represión selectiva y despiadada contra la oposición de
izquierda radical, se buscó una apariencia de normalidad política
y los líderes militares se presentaron a elecciones bajo el manto
de partidos políticos (General Geisel por Alianza Renovadora
Nacional (Arena), y General Figueiredo por el Partido Demo-
crático Social (pds); esta apariencia democrática estableció la
rotación cada 5 años para sustituir al líder militar en la Presi-
dencia, y elecciones para elegir senadores y diputados federa-
les en los estados de la federación.
A pesar de la represión y eliminación de los lideratos ra-
dicales y comunistas, la existencia restringida de algunos par-
tidos fue tolerada permitiendo un poco de actividad política
independiente. Asimismo, la vida interna de los sindicatos
pudo mantener un grado de autonomía, que rápidamente
se consolidó al inicio de la democracia (Junckes, I. J. 2010).
Junto al sindicalismo, movimientos sociales como los sin tierra
(Graças Rua, 1998), pueden afectar el entorno de la transición
y las decisiones sobre las reformas políticas. Estos rasgos per-
manecieron durante la etapa de la liberalización (1976-1984)
acompañadas de restricciones legales para la participación po-
lítica de aquellos que fueron acusados de violentar el regla-
mento de la dictadura.

457
 Durante la primera década de liberalización del sistema
político en Brasil, el diseño militar de la transición mantuvo
un sistema de elección indirecta regida por un Colegio Elec-
toral. Esta institución fue una de las más cuestionadas por los
partidos emergentes y la cada vez más activa opinión pública.
También el régimen militar intentó crear un sistema bi-parti-
dista, con un partido “oficial” y una oposición leal, simultá-
neamente al impulso de medidas reformistas en 1978 y 1979
en la proclamación de la Ley de Amnistía.4
La crisis de la deuda en los ochenta afectó a ambos paí-
ses dramáticamente. Los ajustes inmediatos provocaron el es-
tancamiento de la economía e inflación galopante. Mientras
convergían en una política económica de ajustes, establecían
rutas distintas en la estrategia de la construcción del régimen
político. El evento fundacional decisivo fue la declaración de
la Constitución de 1988 (Constitución Ciudadana). El que fuera
posible elaborar una nueva Constitución en el contexto de
una gran inestabilidad política y severas dificultades para esta-
bilizar la política económica es notable.
La intención inicial de instalar un sistema bipartidista, con
un partido servil a los militares (Arena) y la oposición parla-
mentaria agrupada en el Movimiento Democrático Brasileño
(mdb) se mantuvo hasta 1979. Este sistema se vio frustrado
por una sucesión de reformas políticas que abrieron la puer-
ta al multipartidismo cuando se modificó la Ley de Partidos
Políticos.5
Hasta 1982, el Partido Democrático Social (pds) heredero
de Arena, fue dominante, aunque la oposición logró 10 guber-
naturas, incluyendo la de Río de Janeiro para el nuevo Partido
del Trabajo (pt). El mdb se transformó en el Partido del Movi-
miento Democrático Brasileño (pmdb). A partir de esa década
4
Revocación el 31 de diciembre de 1978 del Acta Institucional Número 05
(AI-5), vigente desde el 1 de abril de 1964, con la restauración de derechos
civiles, el derecho al habeas corpus y la creación del Tribunal Superior Federal.
5
En Brasil existen 27 partidos nacionales con registro.

458
los tres principales partidos han sido el pt, el pmdb, que han
formado una alianza en elecciones federales, y el Partido de
la Social Democracia Brasileño (psdb) de orientación centro/
derecha, que guía una coalición de centro derecha. El sistema
político se transformó en multi-partidista y con nuevos juga-
dores posicionados a la izquierda y centro izquierda. Algunos
observadores estadounidenses, diagnosticaron la situación bra-
sileña de manera muy pesimista (Hagopian, 1990; Mainwaring,
1997; Powell, 2010) señalando los componentes de inestabili-
dad del sistema político emergente, que ha subsistido más allá
de las expectativas.
Un segundo factor institucional es la existencia de un meca-
nismo de voto “obligatorio” en Brasil, legado de la Ley Electoral
de 1932.6 Los sistemas de voto obligatorio tienen característi-
cas notables. La obligatoriedad consiste en penalizaciones en los
trámites administrativos de los ciudadanos que no ejerzan su
obligación de votar. Este mecanismo, que es compartido con
otros países de la región como Perú, Argentina, Bolivia, y has-
ta hace un año, Chile, ha mantenido la asistencia a las urnas en
niveles relativamente altos. Este hecho es importante en la con-
solidación de las instituciones electorales en Brasil. Además,
la baja abstención se ha considerado por décadas como un
factor que favorece la cultura electoral y la competencia de las
ofertas partidistas.7 Estos brotes de nuevos actores (o actores
latentes o reprimidos durante el periodo dictatorial) modifi-
caron la topografía política brasileña relegando parcialmente
el poder e influencia no sólo de los militares, sino también
de los enclaves de poder oligárquico en los estados. Como la
politóloga estadounidense Frances Hagopian observó (2005),
6
En Brasil un sistema de voto “obligatorio”, legado de las reformas elec-
torales de 1932.
7
Un atributo de los sistemas de voto obligatorio es que favorece que la
distribución del ingreso sea prioritaria en las políticas públicas (Chong y
Olivera, 2008; Mahler, 2008). Esta cuestión aún no se ha estudiado plena-
mente en América Latina.

459
la política de las oligarquías ha sido rasgo del federalismo bra-
sileño, y durante la dictadura militar fue reforzada. Estos he-
chos también contribuirían a aumentar el poder y autonomía
de la federación y de la presidencia en la política económica.

El r e d i s e ñ o d e l r é g i m e n m e xic a no

En los setenta, durante la primera década de la liberalización en

México se inicia una apertura democrática, que despenaliza la ac-
tividad del partido comunista y amnistía a numerosos grupos
radicales de izquierda. Aunque mantiene un estado de “guerra
sucia” en los estados del sur del país, el resto se mantiene en
relativa paz y estable. Las reformas se conciben como una
descompresión de las tensiones sociales y políticas que han
venido acumulándose en las décadas previas en diversos movi-
mientos de campesinos, profesionistas, obreros y estudiantes.
A finales de los años setenta se inicia una nueva fase de la refor-
ma, que otorga garantías a los partidos y a los actores políticos
de izquierda para su participación en las contiendas electorales.
Los diseñadores de la “reforma política” explícitamente mani-
festaron inicialmente un interés en alentar la formación de una
coalición opositora de izquierda, varias situaciones políticas ex-
plican esta orientación favorable para la oposición. La primera
es el contexto geopolítico militar en la cercana Centroamérica,
que en México se percibe como un riesgo de mayor intervención
e influencia estadounidense. También la ideología enunciada por
los gobernantes mexicanos mostraba cercanía a la izquierda y
al nacionalismo.
Un rasgo único de la “transición” o adaptación del régimen
mexicano es que el Partido Revolucionario Institucional (pri)
nunca perdió el control sobre las redes corporativas sindicales,
cuyo origen se remonta al periodo posrevolucionario, ni las
redes clientelares sobre segmento importantes de la población
rural pobre. A diferencia de Brasil, donde la política sindical
se preservó ajena a la política gubernamental, en México, los

460
sindicatos no tuvieron un papel siquiera menor en los pactos
transicionales.
Otra diferencia es que la política macroeconómica se “blin-
dó” contra la inestabilidad política, pero la política no, contra
irrupciones de ingobernabilidad, que llevaron a calificadores
militares estadounidenses a señalar rasgos de “Estado fallido”
en México (Joe, 2008-2009). Mientras en México el gobierno ha
priorizado una disciplina férrea en cuestiones macroeconómicas
sacrificando la intensidad y profundidad de la construcción de
bases democráticas sólidas, en Brasil, se mantuvo la goberna-
bilidad al mismo paso que los avances democráticos.

La r e fo r m a d e l E s ta do br a s i le ñ o

En 1983 la demanda extendida por elecciones directas (Diretas

Já!) inicia el derrumbe del modelo imaginado por los militares.
El régimen que surge de las reformas de 1984 generó mucho
escepticismo entre los politólogos estadounidenses. La pau-
latina liberalización de las reglas de participación electoral y
la facilitación para la formación de partidos y coaliciones en
las elecciones presidenciales fue identificada como la fuente
potencial de inestabilidad8 (Barreto y Fleischer, 2008); Scott
8
El término “presidencialismo de coalizao” merece una nota, por su
importancia en los debates políticos sobre la gobernabilidad en Brasil y
porque es un tema de enorme importancia en la ciencia política brasile-
ña. El término se atribuye al politólogo Zergio Abranches (Abranches,
1988, Oliveira, 2014) y se usa para describir la política de negociaciones
en sistemas multipartidistas y/o donde el partido del presidente no logra
la mayoría en el Congreso, por lo que el gobierno debe incluir partidos
minoritarios “aliados” (Barreto y Fleischer, 2008, p. 327-328). Estos au-
tores comentan: “La mayor parte de los analistas señalan riesgos en esa
combinación institucional. Según Linz y Stepan (1989) el pluralismo par-
tidario brasileño es un fuerte factor de inestabilidad política, pues impide
que el presidente posea una mayoría sólida en el Congreso Nacional. Ese
factor lo volvería rehén de coaliciones frágiles e imprevisibles, creándose
un sistema poco propicio para el desarrollo de instituciones democráticas.
Además de la diversidad partidaria, Mainwaring (1989) señala que la plu-
ralidad de intereses regionales sería otro elemento de desagregación de los

461
Mainwaring (1989) apuntó la existencia de un foco de ines-
tabilidad derivada de la combinación de un presidencialismo
muy fuerte institucionalizado en la Constitución de 1988 (co-
nocida como la Constitución Ciudadana) y un “federalismo
robusto”. Para este autor, un gobierno dependiente de su ca-
pacidad de mantener coaliciones entre decenas de partidos y
actores, a lo largo y ancho de la federación, no tenía mucho
futuro.
Al final de la dictadura, las derechas desde sus bastiones re-
gionales disponían de un gran poder para encausar la liberaliza-
ción política. Según Timothy Power (2010, p. 3) la derecha tenía
poder suficiente para “torpedear” reformas democráticas. Con
la nueva Constitución de 1988, el nuevo régimen político logró
estabilizarse fuera de la ruta trazada por los militares, excepto en
el tema decisivo de los poderes de veto y de iniciativa constitu-
cional del Presidente. En Brasil esta situación fue inédita, con un
Presidente acotado horizontalmente por el multipartidismo, y la
institucionalización del llamado “presidencialismo de coalición”
(Abranches, 1988; Figueiredo y Limogi, 1998: Barreto y Fleisher,
2008). Un sistema en que el presidente no puede tener una ma-
yoría de su partido en el Senado ni en el Congreso; que tiene que
formar coaliciones, situación que por algunos politólogos es vista
como la receta para la inestabilidad o ingobernabilidad. Para con-
trarrestar este riesgo, en Brasil, el presidente dispuso de poder de
veto, que le dio un recurso decisivo, disponiendo de la distribu-
ción de los Ministerios. Asimismo, en el curso del proceso refor-
mista, la Constitución brasileña de 1988 introduce innovaciones
al proveer mecanismos de democracia directa (plebiscito, refe-
rendo e iniciativa popular) y al crear los Consejos Comunitarios

parlamentarios, hecho que volvería aún más difícil la misión de pavimentar

bases confiables. Ames (1995) opina que el mantenimiento del sistema
proporcional de listas abiertas y la vinculación del mandato al candidato y
no al partido, serviría de estímulo para la indisciplina en la actividad par-
lamentaria, hecho que comprometería la capacidad de movilización de los
liderazgos de los partidos dentro del Congreso Nacional”.

462
en los municipios (Barreto y Fleischer, p. 335), que se organizan
para auditar y asesorar áreas de políticas sociales, especialmente
los programas de salud pública, asistencia social, atención a ni-
ños y adolescentes y educación. También las experiencias en
participación ciudadana en el diseño de los programas de gasto
público en ciudades son notables (Avritzer, 2009; Hunter, 2014).
En 2001 se establecieron las Comisiones de Legislación
Participativa, por las que un grupo de ciudadanos puede ha-
cer llegar propuestas y sugerencias a los diputados, que a su
vez tienen la obligación de recibirlas y revisarlas para su re-
chazo o aceptación.9 La elección de Collor de Melo en 1990
fue interpretada como el inicio de la quiebra del bipartidismo
(Hagopian, 1996). En efecto, Collor proviene de un estado
marginal, Alagoas, frente a los estados dominantes del fede-
ralismo brasileño y estaba apoyado por una coalición encabe-
zada por el derechista Partido de la Reconstrucción Nacional
(prn). Su triunfo en la primera ronda electoral, con el 28.52%
de los votos fue sorpresivo, pero también porque el candidato
de la izquierda (Lula) apoyado en una coalición liderada por el
Partido de los Trabajadores (pt) obtiene en 16.08 %, dejando
atrás a partidos como el Partido Democrático Laborista, y a
los centristas psdm y pmdb, y el derechista psd. El posiciona-
miento nacional del Partido de los Trabajadores a partir de ese
momento ha sido constante. Simultáneamente al triunfo de
Collor de Melo, el Congreso instituyó la Contraloría General
de la Unión como mecanismo fiscalizador del Ejecutivo.

9
Córdova Vianello (2008, 689-690) dice: “En (México) en el ámbito federal
no está contemplado ninguno de los mecanismos de democracia directa
tradicionales. Sin embargo, en el ámbito local hay varias entidades que han
recogido varios o alguno de dichos mecanismos. Así, encontramos que
hay 23 entidades federativas que establecen la figura del referéndum; 20
que contemplan la posibilidad de realizar plebiscitos; 25 que reconocen la
institución de la iniciativa popular; sólo un Estado (Chihuahua) en donde
existe la figura de la revocación del mandato, y 6 que establecen la figura
de la consulta ciudadana popular.”

463
 El resultado neto fue un sistema de partidos renovado,10
con elecciones directas y una nueva Constitución que mante-
nía prerrogativas presidenciales, con nuevos partidos ubica-
dos en el centro político, a pesar de que la dictadura intentó
en las primeras elecciones colocar un partido leal, el pds, con
poco éxito. En este sentido, el multipartidismo fue posible
porque el sistema electoral facilitó la creación y reconocimiento
de nuevos partidos y estableció las reglas del financiamien-
to. La enorme distribución de preferencias partidistas por el
electorado correspondió a la variedad de ofertas partidistas
y a su dispersión en la federación (Borges, Sanches y Rocha,
2011). En Brasil hay cuatro partidos principales –Partido de
los Trabajadores (pt), el Partido del Movimiento Democrático
Brasileño (pmdb), el Partido de la Social Democracia Brasile-
ña (psdb) y Demócratas (dem)– pero existen más de treinta
partidos que compiten nacionalmente. El sistema funciona de
manera en que cualquier aspirante al triunfo debe hacer una
coalición con partidos de todo tamaño e influencia regional
(Mainwaring, 1989; 1997). Las presidencias de coalición de-
penden de tener alineados un enorme número de cúpulas y
congresistas de diversos orígenes partidistas.
El financiamiento de las campañas y de los partidos difiere
notablemente entre México y Brasil. Barreto y Fleischer (p.
345) reportan con datos del tribunal Federal Electoral, que,
en 2005, los partidos políticos brasileños recibieron un to-
tal de aproximadamente 50 millones de dólares. La legislación
electoral brasileña garantiza el multipartidismo y los gobiernos
divididos, por ejemplo, en las elecciones federales de 2010, la
coalición ganadora obtuvo el 55.75% de los votos, pero el pt,
partido líder, obtuvo 17 % de las curules, 88 de 513, en la Cáma-
ra de Representantes, y ganó en 5 de los 27 estados en disputa
más el importante enclave de la capital de la República que no
cuenta con una autonomía constitucional ni autonomía en la
10
Sólo un partido existente durante la dictadura sobrevive al nuevo sistema.

464
federación, de manera que es particularmente dependiente de
la capacidad de establecer alianzas con otros partidos.

La r e fo r m a e s tata l m e xic a n a

La clase gobernante mexicana eligió una ruta de preservación

institucional con fuertes contenidos autoritarios. Después del
desastre económico de los años setenta y ochenta, se eligió un
golpe de timón en la estrategia política del Estado. A finales
de los años ochenta, el régimen priista avanzó en una libe-
ralización en la cual el Partido de Acción Nacional (pan), se
convirtió en el interlocutor fundamental para avalar reformas
económicas (privatizaciones) y apoyar el ingreso al Tratado
de Libre Comercio de América del Norte. En un sexenio
(1988-1994), la ruta nacionalista fue abandonada, a favor de
una meta coalición centro derechista en la política mexica-
na. Algunos comentaristas han bautizado esta etapa como las
“concerta-cesiones”, para describir los tratos entre el pri, par-
tido dominante, y el pan, nuevo junior partner gobernante, en
la cual se logran consensos a cambio de concesiones legisla-
tivas y triunfos extra electorales. Durante este periodo, el pan
muestra un crecimiento notable, ganando alcaldías, capitales
estatales y gubernaturas. Aunque el pri, aun habiendo sido de-
rrotado en dos elecciones presidenciales sucesivas (en 2000 y
en 2006), ha mantenido un dominio contundente en las elec-
ciones en los estados de la República.
A diferencia de la estrategia preventiva y anticipatoria de
la clase política brasileña, la mexicana optó por una estrategia
reactiva. El mecanismo real para introducir reformas fue ex
post facto de las crisis políticas. Por ejemplo, el Instituto Fede-
ral Electoral (ife) fue fundado en 1990, después de la crisis
de legitimidad ante las cuestionadas elecciones presidenciales
de 1988. La reforma electoral de 1996 (ife, 1994-2014) fue
reactiva en el marco de la crisis política, y financiera de 199411
11
En 1994, cuando una sucesión de graves eventos críticos económicos y

465
introduciendo la “ciudadanización” del Consejo General del
ife con la finalidad de legitimar los procesos electorales. Asi-
mismo, junto al ife, acompañado de un Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación se modificaron las reglas para
la competencia partidista a nivel federal. Los partidos recibi-
rían recursos financieros masivos por parte del Estado Mexi-
cano, en una fórmula de un 30% de fondo común repartido
en partes iguales entre los partidos legalmente establecidos,
y un 70% distribuido según las cuotas de voto obtenidos en
las urnas, independientemente del número de votantes (Mena,
2006). Esta receta ha resultado onerosa y probablemente la
mejor forma de alentar la abstención. Funcionaría mejor des-
de mi perspectiva sobre el enunciado contradictorio de esta-
blecer una bolsa de dinero para prerrogativas partidistas cal-
culada con base en el tamaño del padrón electoral, pero que se
distribuye independientemente del porcentaje del voto total
(30% se reparte entre los partidos, indiferentemente del voto,
y el resto, según la tajada del porcentaje de los votos emitidos,
que normalmente no supera el 60% del padrón). De mane-
ra que la abstención es descontada de las finanzas partidarias
para que no represente un costo negativo o lastre.12
En el sexenio de 1994-2000 la clase política mexicana re-
conoció la necesidad de institucionalizar una mayor apertura a
nuevos partidos políticos que fortaleciera el multipartidismo.
Aunque hubo entonces voces que sugirieran reformas sus-
tantivas (reformas del Estado) fueron ignoradas. Se eludió la
inclusión de procedimientos de democracia directa, así como
los temas de la reelección de los representantes y la segunda

financieros, crímenes políticos de alto nivel, y la revuelta del Ejercito Za-

patista de Liberación Nacional (ezln) en el sureste del país sincronizada
con la inauguración del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
12
En México, en el año 2006 los partidos recibieron según cifras de la Cámara
de Diputados $4,171.11 millones de pesos (aproximadamente $380 millones
de dólares) (Aparicio, 2006) logrando maximizar los costos monetarios de
cada voto emitido en las urnas, siendo uno de los más costosos del mundo.

466
vuelta en las elecciones federales. Más que desincentivar los
costos y la duración de las campañas, se crearon instrumentos
para estimular el parasitismo partidista y el abstencionismo.
Dado que estos son problemas reconocidos por la misma cla-
se política, su omisión en la agenda de reformas electorales es
notable.
En términos de alternancia o competencia partidista, el
régimen no ha incentivado una democratización a nivel sub na-
cional. El pri sigue siendo el partido ampliamente dominante
en los 32 estados y en más de 2 000 municipios. De acuerdo
a la Federación Nacional de Municipios de México a.c. (Fe-
namm, 2013), el pri gobierna en 1 538 municipios del país, los
cuales representan el 63% del total nacional, en segundo lu-
gar, se ubica el pan, al gobernar en 391 Municipios, que repre-
sentan el 16% del total nacional (menos de la tercera parte del
pri); la tercera fuerza política es el prd, al gobernar en 254 Mu-
nicipios, que significan el 10% nacional. Del total de población
que vive en régimen municipal, 61.4 millones de personas (65%)
son gobernadas por el pri, 21.3 millones de habitantes por el pan
(23%), y 7.6 millones de personas por el prd (8%); los restan-
tes 3.3 millones de habitantes (el 4%) viven con un gobierno
emanado de algún partido político minoritario. En 2012, el pri
gobierna en 20 de los 32 estados de la federación mexicana,
el pan, 6, el prd 4, el Partido Movimiento Ciudadano 1, y el
Partido Verde 1. Esta dominancia priista se completa con un
sistema de federalismo subsidiario, exento de controles finan-
cieros.
Los mecanismos de control de la oposición son también
indirectos. El corporativismo sindical sigue siendo el bastión
del control de la clase obrera y los sindicatos. Para la izquierda el
corporativismo fue un obstáculo. La izquierda fue atraída por
el botín de las prerrogativas. Su baluarte político se concentró
en la Ciudad de México (Distrito Federal). Zonas enteras del
país son un desierto para la izquierda. La izquierda tiene un

467
promedio de 17% del voto nacional en elecciones federales,
excepto en las presidenciales donde su cuota de votos aumen-
ta notablemente, aunque concentrada en el sur y centro del
país. La tasa de abstención mexicana está entre las más altas
de Latinoamérica, alcanzando el 41.6% en 2006 (comparán-
dose con la abstención del 16.5% brasileña en el mismo año).
Un indicador de esta situación es la percepción en la opinión
pública sobre los partidos políticos.13
Mientras en Brasil los temas de la fragilidad de las presi-
dencias de coalición están en el centro de los debates políticos
y académicos, en México el tema de la gobernación sin ma-
yorías es el dominante (Casar, et al., 2014). Aunque los presi-
dentes del pan (2000-2012) tuvieron dificultades para obtener
aprobación legislativa a numerosas iniciativas, incluyendo re-
formas políticas y reformas “estructurales” como la privatiza-
ción de la industria energética, la tesis de la ingobernabilidad
de los gobiernos minoritarios no parece haberse concreta-
do.14 La primera es la de las “concertacesiones”, donde el
presidente negociaba directamente con las cúpulas del pan
para alcanzar acuerdos críticos sobre la estrategia nacional.
Así se logró el consenso para que el Senado aprobará el Trata-
do de Libre Comercio. La segunda etapa tiene un mecanismo
de control complejo. En un ambiente multipartidista, alcanzar
consensos se tornó difícil (y ha sido motivo de quejas por
todos los presidentes en funciones) (Banco Mundial, 2007). En
esta segunda era del presidencialismo mexicano contemporáneo,
las negociaciones cupulares se logran no sólo en tratos directos
con el Ejecutivo –aunque el Pacto por México reforzó nuevamente
esta ruta– sino también entre las cúpulas partidistas en las
13
(Ver apéndice #2).
14
La producción biblio-hemerográfica sobre los nuevos arreglos partidistas
y la gobernación es enorme. Entre otros destacamos Eisenstadt, (2006);
Magaloni, (2006). Magaloni, (2008). Magaloni y Díaz-Cayeros, Estévez,
(2007); Díaz-Cayeros, Magaloni, Weingast, (2003); Díaz-Cayeros y Maga-
loni, (2001); Casar, (2014; 2013); Crespo, (2012).

468
Cámaras. Para muchos este tránsito ha resultado en una mayor
complejidad, pero no mayor eficiencia (por eso la actual ad-
ministración priista decidido retornar al formato directo). Las
administraciones panistas, en cambio, se vieron en la necesidad
de tratar con las cúpulas partidistas del pri en las Cámaras, con
poco margen de negociación directa cupular con el Presidente
(Villa Aguilera, 2014; Casar, 2013).

B a la n c e d e la s r e fo r m a s po líti c a s

Las reformas políticas en ambos países contrastan en pro-

fundidad y consistencia. Mientras en Brasil se ha optado por
una ruta que da énfasis a la participación política, en México
se han impuesto mecanismos de retención de la organización
de la competencia partidista, y frenos a la participación ciu-
dadana. Durante decenios, la ciencia política estadounidense
ha afirmado que la primera ruta es inestable. Los mecanismos
como la presidencia de coalición y el federalismo fuerte son
vistos como recetas para la ingobernabilidad. La presidencia
debe estar rehaciendo su coalición gobernante contemplando
coaliciones extensas y por ende precarias. Sumariamente, el
sistema brasileño alienta las demandas de distribución política
y social. La saturación de demandas es la predicción conven-
cional. Contrariamente, en el caso de México, la restricción de
mecanismos de transmisión de demandas es notablemente ce-
ñida. Tanto el sistema de partidos es excluyente, como la Pre-
sidencia han acumulado recursos legales y extralegales a través
del tiempo. En vez de disminuir el peso del presidencialismo
y alentar el federalismo, ha sucedido su reforzamiento, pero
sin ser capaz de frenar la ineficacia legislativa ni el desorden
financiero de las entidades federativas. La gran abstención ga-
rantiza un reducido nivel de demandas ciudadanas sobre la
transparencia y competitividad del sistema.

469
Regímenes y po líti c a s pú bli c a s

Las diferencias de grado entre regímenes del mismo tipo son

complicadas. No sólo porque los indicadores, en los cuales se ar-
ticulan las variables, pueden ser insuficientes, o imprecisos o am-
bos, sino porque los plazos usados son siempre arbitrarios y en
el mejor de los casos, delimitados pragmáticamente. En segun-
do lugar, porque la investigación realizada en los últimos lustros
muestra resultados ambiguos entre un tipo de régimen y otro
sobre la capacidad de generar crecimiento y bienestar económi-
co. La comparación de únicamente dos regímenes es aún más
difícil si se usan casos no similares, sino básicamente indistingui-
bles en la óptica macroeconómica. Tanto Brasil como México
pertenecen al mismo conjunto de países “en vías de desarrollo”,
con patrones de crecimiento y de crisis económica similares. A
tres décadas de iniciadas las reformas democráticas en ambos
Estados, una conclusión sólida sobre la ventaja de uno u otro es
un mero ejercicio periodístico y anecdótico. A pesar de ello, en
nuestro caso, tres décadas muestran importantes diferencias en
las rutas elegidas por las clases políticas de ambos países.
Tanto en Brasil como en México las élites políticas han
definido sus rutas y alternativas, articulando las coaliciones
apropiadas para proyectar sus intereses. La cuestión ahora es
si esas rutas son eficaces.

P o lí ti c a s pú bli c a s y d e s i g ua lda d so c ia l

La mejoría en la distribución del ingreso entre México y Bra-

sil, utilizando el índice de Gini, según Lustig, Calva, Ortiz
(2012), es equivalente. Las causas son las reformas estructu-
rales y las políticas sociales para combatir la marginación y la
pobreza. Estos autores, y la cepal mencionan la eficacia distri-
butiva de las políticas sociales en México, a pesar de informes
contradictorios del Inegi y el de la Secretaría de Desarrollo
Social-Coneval que advierten sobre el ahondamiento de las

470
trampas de la pobreza rural y urbana.15
Otros indicadores convencionales, como los usados por
el equipo encabezado por Daniel Kaufmann, del Banco Mun-
dial (2013) y el Instituto Berelsmann (bti) también favorecen
a Brasil. El más incisivo es el de la corrupción. Considerando
que ambos países tienen dos de las burocracias y clases políti-
cas más voraces e impunes del mundo, es notable la reducción
de la corrupción brasileña, probablemente debida a una mejo-
ría del sistema judicial.16 Aunque no hay una gran diferencia,
Brasil lleva una ventaja en la mejora de sus instrumentos an-
ticorrupción, y probablemente la mayor eficiencia e imparcia-
lidad del sistema judicial sea el responsable de este progreso.
Según los indicadores usados por el Corruption Perception Index,
de Transparency International (Index CP), Brasil mejoró de un
puntaje de 40 a 43 (+3) mientras México pasó de un puntaje
de 37 a 34 (-3) entre 2001 y 2012, ocupado la posición 105
en el ranking mundial de la corrupción gubernamental, que
sugiere mayor eficacia en sus instrumentos de rendición de
cuentas horizontal y accountability judicial.

La c a pac i da d r e g u lato ri a d e la e c o no m ía

Tanto los gobiernos de Brasil y de México enfrentaron, en el

15
Montecinos (2011) ha presentado en un reporte los resultados de las
políticas de distribución de ingresos monetarios que favorece a los países
clasificados como “populistas” sobre los países ortodoxos (Chile) y so-
cial-demócratas (Brasil).
16
Los casos de corrupción Mensalão y Lava Jato son interesantes porque
afectan directamente al presidente más popular del Brasil. También la co-
rrupción en la empresa estatal Petrobras, donde se destinó un aproximado
de $800 millones de dólares en dádivas políticas entre legisladores y líderes
partidistas de la coalición gobernante muestra las fracturas del sistema de
rendición de cuentas; en México los casos de transferencia ilegal de fondos
son mucho menos visibles, empresa estatal Pemex ha sido acusada de un
fraude de $12 000 millones de dólares, contrastando con Brasil, donde el
caso se ha llevado a las cortes judiciales y se ha instalado una Comisión
Legislativa especial para el caso.

471
mismo periodo, severas crisis de ajuste económico, derivadas
de los problemas de sus desequilibrios macroeconómicos. El
principal fue el de la deuda externa, por el cual los acreedores
internacionales obtuvieron un poder considerable sobre las de-
cisiones de ambos estados. Los procedimientos seguidos por
los gobiernos de Cardoso y Zedillo, respectivamente, se apega-
ron al “Consenso de Washington”, reduciendo los gastos públi-
cos, iniciando una política de privatizaciones, y dirigiendo sus
esfuerzos a disminuir la inflación. Las políticas neoliberales
se asemejan en todas partes, en Brasil y México no fueron la
excepción. Las estrategias económicas de ambos países son no-
tablemente contrastantes en aspectos sustantivos, y mientras la
economía mexicana depende en gran medida de sus vínculos con
la economía estadounidense, la brasileña ha optado por una
ruta de diversificación más deliberada, o desarrollista (Cou-
tinho, et al., 2012). Sin embargo, el contexto político en que
se efectuaron no puede ser más diferente. Aun enfrentando
problemas de ineficiencia estatal y pérdida de autonomía, las
soluciones que se encontraron en cada país se orientaron por
caminos opuestos. En México los ajustes pasaron un costo
político al pri, abriendo la puerta a la alternancia panista (de-
recha) y en Brasil al pt (izquierda). Ambos partidos tenían
programas contrapuestos entre sí. Mientras el pan en las cues-
tiones macroeconómicas era exactamente igual al pri, el pt
ofrecía un programa desarrollista diferente al de Cardoso.
Se han publicado numerosos trabajos sobre el pragmatis-
mo del pt (Kingstone y Power, 2008) y específicamente, del
presidente Lula y su gabinete, a las realidades de la crisis ma-
croeconómica. Lula, que como candidato fue un crítico abier-
to a las medidas de equilibrio fiscal, como presidente adoptó
medidas estabilizadoras similares a las del presidente Cardoso.
En la cuestión crítica de reformar la estructura regulatoria del
Estado brasileño enfrentó severos obstáculos, y los resultados son
mediocres. El presidente Lula se ubicó en un centro pragmático

472
a pesar de los costos eventuales para su base electoral. En el
caso panista, los costos se imputaron al pri, pero se mantuvo
la ortodoxia financiera y las políticas neoliberales, sin modifi-
car el esquema regulatorio. Un estudio del Banco Internacio-
nal de Reconstrucción y Fomento y el Banco Mundial (birf/
bm) (2007) sugiere que las agencias regulatorias encargadas de
normar la actividad de las empresas privatizadas fue un fraca-
so sin atenuantes o peor, sucedió su “captura” por los nuevos
entes privados, y se refieren a México como un Estado débil y
capturado por grupos de interés, causantes de una democrati-
zación “incompleta” (Banco Mundial, 2007). La privatización
del Estado mexicano se ha comparado con la “terceirização” del
Estado brasileño. En ambos países emergió un nuevo núcleo
de poder corporativo y financiero ante el que los organismos
reguladores del Estado son débiles. Sin embargo, el Estado
brasileño ha mostrado mucha más autonomía y fortaleza en la
política fiscal (en la que el Estado mexicano se encuentra en es-
tado de coma). Elizondo y Santiso (2012) observan diferencias
en la capacidad de recaudación fiscal en ambos Estados. La es-
caza capacidad de recaudación del Estado mexicano se imputa
en gran medida a la glotonería de la misma clase política y sus
redes de poder empresarial y sindical.17
Un debate interesante es sobre el gasto social y su efi-
ciencia. Brasil y México son reportados como dos países con
niveles relativamente altos de compromiso distributivo. El
menor gasto mexicano sugiere mayor eficiencia, pero es difícil
conocer los resultados reales de la lucha contra la pobreza de
17
Según un reporte de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos (ocde), los impuestos recaudados en Brasil representan un
36,3% de su pib, contra el 19, 6% en México. Por la capacidad de recaudar
impuestos México se encuentra en el sitio 105, entre una lista de 189 países
(reportados por el informe “Paying Taxes 2015”, citado en el informe de la
ocde. Presentación del informe Perspectivas Económicas de América La-
tina 2014, http://www.oecd.org/newsroom/los-ingresos-tributarios-au-
mentan-en-america-latina-pero-aun-son-bajos-y-varian-entre-los-paises.
htm, martes, 18 de febrero de 2014).

473
la población por la diversidad de datos contradictorios. Se ha
reportado (Hagopian, 1996), que en Brasil hubo una burbuja
de creación de burocracia, y ésta se imputa a la proliferación de
partidos. El sistema de coaliciones requiere una generosa distri-
bución de regalías. Pero México supera a Brasil notablemente a
pesar de que en principio sus coaliciones son más reducidas y
existen menos partidos. El pan ha creado millones de empleos
de oficina. Entre el año 2000 y el año 2012 se crearon en Mé-
xico menos de 3.5 millones de empleos “decentes” (usando
la definición de la Organización Internacional del Trabajo), o
formales, que equivalen a una tercera parte de la demanda de
empleo generada por la población joven que ingresa al merca-
do laboral. También hay reportes de que el gasto social tiene
un mayor componente clientelista en México que en Brasil
(Hevia, 2011; Díaz Langou, 2013; Layton y Smith, 2012).

G a s to s s o c ia le s y g e n e ro s i da d e stata l

Los datos disponibles sobre la distribución del ingreso y la

eficacia distributiva son fragmentarios. La Agencia Central de
Inteligencia de los Estados Unidos (cia) ofrece el siguiente
panorama: El índice de Gini en Brasil ha variado de un 60.7
en 1998 a un 51.9 en 2008, con una mejora de 8.8 puntos; Mé-
xico ha logrado una mejoría de 4.9 en el mismo periodo. Aun-
que tanto México como Brasil mantienen programas sociales
enormes, la brecha en la magnitud y en la eficiencia favorece
a Brasil. Según cifras de cepal, el gasto social, compuesto por
los rubros de vivienda, educación y salud, como porcenta-
je del Producto Interno Bruto son más del doble en Brasil
que en México durante todo el periodo de cambio de régimen
político. Sólo en el quinquenio 2001-2006, el porcentaje de
gastos sociales brasileño representó el 25% del pib, mientras
en México logró llegar a un 10.33%, debajo de la media lati-
noamericana de 15.13%.

474
P e r fo r m a n c e y c a li da d d e m o c rá ti c a

Durante las dos últimas décadas, Brasil muestra un lento cre-

cimiento de los indicadores comunes de la calidad democráti-
ca, México muestra un retroceso continuo y estable a lo largo
de dos décadas. Para el reporte del Índice de Desarrollo de-
mocrático, editado por la Fundación Konrad Adenauer (idd-
Lat, 2015), entre 1996 y 2014, Brasil logro una mejoría de 842
puntos, y México una pérdida de 1956 puntos. Ambos países
muestran un nivel mediocre de desarrollo democrático en ese
periodo, pero Brasil tiene una ligera mejoría. Los informes de
gobernabilidad del Banco Mundial (wgi, 2015) reafirman esta
tendencia de estancamiento o degradación estable en México,
y de una leve mejora constante en Brasil (Hagopian, 2005). El
indicador de control de la corrupción política muestra la mis-
ma tendencia de deterioro constante en México, mientras en
Brasil, hay una mejoría hasta las elecciones de 2010, y a partir
de entonces una pérdida de 30%.
Aunque los monitores de calidad democrática ofrecen
una visión general, no capturan los elementos de estabilidad
o inestabilidad, ni de polarización y conflictividad en ambos
sistemas políticos. En general, el sistema político mexicano
muestra mayor estabilidad institucional que el brasileño. La
crisis política brasileña, o crisis de la Nueva República, se in-
tensifica a partir de las elecciones de 2010, es simultánea con
el comienzo del decrecimiento económico y el agotamiento
de las exportaciones de commodities, es un reto a los análisis
más convencionales y cuestiona dos falacias. La primera es
que el sistema de coaliciones presidenciales es inherentemen-
te inestable. Esto es parcialmente cierto. Lo es si no existe
un consenso ideológico básico sobre los fines de las políticas
públicas. Mientras en México los consensos de las políticas se
han solidificado alrededor de objetivos neoliberales, en Brasil
la heterogeneidad de los actores centrales en las coaliciones
políticas se intensifica a partir de las elecciones de 2010. Un

475
escenario contra factual en el cual el pt hubiera rechazado la
opción de formar una coalición con partidos de la derecha,
como el pmsb, aun perdiendo las elecciones presidenciales en
2010 y/o 2014, es interesante. Pero la decisión de formar una
coalición precaria tuvo consecuencias funestas para el gobier-
no del pt. El proceso de destitución y juicio político de la pre-
sidenta Rousseff no es una muestra de que el presidencialismo
de coalición sea sistémicamente inestable, pero Brasil deberá
resolver los problemas de una fragmentación partidista. La ac-
tual crisis política brasileña muestra una intensa polarización
política y social entre coaliciones distributivas y coaliciones
neoliberales y conservadoras poderosas. Las próximas eleccio-
nes presidenciales de octubre de 2018 indican una fuerte com-
petencia, sin que los problemas originarios se hayan resuelto.
Ese mismo año México también tendrá elecciones presi-
denciales, en medio de una versión particular de crisis política,
agravada por las amenazas del nuevo presidente de los Estados
Unidos, D. Trump, al Tratado de Libre Comercio de América
del Norte, y la amenaza de deportaciones masivas de inmi-
grantes ilegales. Será interesante ver si se concreta la posibili-
dad de un triunfo de coaliciones progresistas en ambos países.

C o n c lu s io n e s
Ambos países pasan por una profunda crisis política, aunada a
condiciones económicas muy desfavorables en lo internacio-
nal. Mientras en Brasil el exceso de contrapesos a la Presidencia
es un obstáculo para la gobernabilidad, en contraste, en Mé-
xico, donde los débiles contrapesos institucionales y la baja
participación política han acentuado la crisis presidencialista.
En Brasil, la debilidad de controles corporativos sobre los sin-
dicatos fue una condición decisiva para la formación de una
coalición de oposición de izquierda en la transición democrática
brasileña. En México la oposición de izquierda encontró difi-
cultades para conformar una coalición de oposición fundada

476
en bases clasista, debido al férreo control gubernamental so-
bre la actividad política de los sindicatos. En segundo lugar,
en Brasil la disposición a innovar las reglas constitucionales
que favorezcan la participación ciudadana tanto en el ámbito
electoral, como los mecanismos de democracia local y demo-
cracia directa contrastan con la inhibición de la participación
ciudadana en el diseño institucional en México.

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482
a pé n d i c e

Calidad gubernamental comparada

1. Voz y rendición de cuentas

2. Control de la corrupción

483
 3. Estabilidad y no violencia política

4. Estabilidad gubernamental

484
 5. Calidad regulatoria

*Todos los gráficos se elaboraron con base en los datos del Banco Mundial
Fuente: http //info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp
No se cuenta con los años 1997, 1999 ni 2000.

485
Lugo y el Partido Liberal: una
alianza (poco) exitosa en Paraguay
Marcos Pérez Talia

I n tro d u c c i ó n
La Alianza Patriótica para el Cambio fue una coalición política
nacida para las elecciones presidenciales de 2008, integrada por
un conjunto heterogéneo y diverso de partidos y movimientos
sociales, que postuló como candidato a presidente al ex obispo
católico Fernando Lugo, acompañado de Federico Franco, del
Partido Liberal,1 como candidato a Vicepresidente.2
El triunfo electoral de la apc trajo aparejado una serie de
hechos inéditos y novedosos en la historia del Paraguay. Fue la
primera experiencia de acceso a la Presidencia de la República
de un obispo de la Iglesia Católica; fue el primer cambio de go-
bierno de un signo a otro llevado a cabo por la vía electoral en
casi 200 años de vida independiente; por primera vez accedía
a la Presidencia un presidente ajeno al sistema político y a las
Fuerzas Armadas, y, encima, aliado a movimientos sociales,
partidos de campesinos y de izquierda.
No obstante, la apc no supo afianzarse ni sostenerse en
el tiempo. Al cabo de unos meses de iniciado el gobierno de
Lugo empezaron los primeros roces entre los partidos, y al
año su principal aliado –el Partido Liberal– decidió abandonar
la coalición, aunque sin pasar a la oposición.
1
apc en adelante.
2
La denominación completa del partido es: Partido Liberal Radical Autén-
tico, aunque es mejor conocido como Partido Liberal.

487
 A pesar de algunos avances experimentados durante el
gobierno, no logró sortear sendos escollos que desde la hora
cero algunos miembros del statu quo le crearon, ya que éstos no
estaban dispuestos a dar el brazo a torcer: los medios de comu-
nicación, el Congreso Nacional, los empresarios y los partidos
otrora gobernantes. Tampoco se logró consolidar internamen-
te la apc como organización legítima con valores propios más
allá de lo meramente electoral. Así, en junio de 2012 –faltando
apenas catorce meses para culminar su mandato– el presidente
Lugo es sometido y destituido de la presidencia por la vía del jui-
cio político, con los votos “decisivos” de nada menos que de su
principal aliado, el Partido Liberal.
Los votos del Partido Liberal fueron “decisivos” porque sin
su concurso definitivamente el juicio político no hubiese pros-
perado. Consecuentemente, este trabajo pretende analizar el
derrotero de la apc haciendo especial énfasis en su relación
con su principal aliado, el Partido Liberal, con el fin de llevar
a cabo una reconstrucción analítica del proceso y arrojar un
poco más de luz sobre este hecho, aún cercano en la historia,
que sacudió a la joven democracia paraguaya.
Se han ofrecido muchas explicaciones diferentes de la
crisis paraguaya de 2012 por parte de académicos y periodis-
tas. Se ha dicho que el conflicto por el acceso a la tierra fue
el trasfondo social que desencadenó la caída.3 También se
hizo énfasis en la oligarquía incómoda con Lugo que buscó
una restauración de fuerzas conservadoras proveniente de éli-
tes empresariales y sectores de derecha agroindustrial.4 El
factor histórico no pasó por alto y se hizo mención a la raíz
autoritaria del país, especialmente durante el régimen stronista
que dejó una fuerte impronta anti-izquierda o, cuanto menos,
contraria a cualquier atisbo progresista.5 Otra línea de explicación
3
Ver Landeros Suárez (2013).
4
Ver Borón (2012); Carbone y Soler (2012); Cerna y Solís (2012); Guggiari
et al. (2012); Orué Pozzo (2013); Piñero (2014); Soler (2014).
5
Ver Schembida (2012); López (2014).

488
importante posee un cariz más institucional, abordando la
idea de un débil presidencialismo frente a un poderoso le-
gislativo o,6 en otros casos, de una democracia desigual y de
baja calidad.7
Todas estas explicaciones son verosímiles y todas ellas pu-
dieron contribuir en mayor o menor grado al fracaso de la apc
que condujo a la destitución del presidente Lugo. Pero existe un
factor explicativo que aún no se ha abordado suficientemente,
y es que la apc estaba insuficientemente institucionalizada en
el nivel de las élites.
Aunque resulte tentador para el análisis, sería un error leer
la crisis paraguaya en clave puramente ideológica (Pérez-Liñán,
2012). Por el contrario, aquí se plantea la idea de que la apc,
aunque suficientemente institucionalizada en su cara externa –
ante la sociedad–, no logró alcanzar un nivel de institucionalización
adecuado en su faceta interna, lo cual condujo inexorablemente a la
ruptura organizacional, primeramente, y a la destitución presi-
dencial, posteriormente.
Se pretende realizar una contribución al debate sobre la in-
terrupción del gobierno constitucional del presidente Lugo a
través de una mirada a la organización que sirvió de herramienta
para alcanzar en 2008 el éxito electoral de la oposición para-
guaya, alejada del poder por casi siete décadas.
Dada la centralidad e importancia de la idea de instituciona-
lización en este trabajo, la primera parte del mismo estará abo-
cada a definir y caracterizar el concepto, para luego enfocarse
en los antecedentes históricos del sistema político paraguayo,
y finalmente analizar el grado de institucionalización de la apc.

El c o n c e pto d e i n s ti tu c i o na li z ac ió n

El estudio de la institucionalización forma parte de una rama

amplia e importante de la Ciencia Política que “busca explicar,
6
Ver Pérez-Liñán (2012); Alcántara (2013); Huertas y Cáceres (2014).
7
Ver Duarte Recalde (2013).

489
a partir del estudio de las instituciones, los fenómenos políticos
que suceden a nuestro alrededor” dado que es comúnmente
aceptado la existencia de “una relación positiva entre la insti-
tucionalización por un lado, y la estabilidad política y la gober-
nabilidad de los regímenes democráticos por el otro” (Gerling
Sarabia, 2012, p. 5).
Una institución es, siguiendo a Peters (2003, p. 36), un
“rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno” que
puede ser formal o informal, y posee cuatro características fun-
damentales: (i) trasciende a los individuos e implica a grupos
de individuos a través de interacciones pautadas y predecibles;
(ii) cierta estabilidad a través del tiempo; (iii) debe afectar al
comportamiento individual y, (iv) debe haber cierto sentido
de valores compartidos entre los miembros de la institución.
El presente trabajo pretende explorar el proceso a través
del cual ese “rasgo estructural de la sociedad y/o forma de
gobierno”, la apc para este caso particular, llega (o no) a insti-
tucionalizarse. Refiere al respecto Peters (2003, p. 167) que no
solamente las instituciones formales, como las burocracias y
legislaturas, son posibles de institucionalización, sino también
las menos formales, como los partidos políticos, grupos de
interés u organizaciones políticas.
Ahora bien, el concepto de institucionalización fue cali-
ficado, en ciertas ocasiones, como polifacético, difícil de ope-
racionalizar y en ocasiones propicio al argumento tautológico
(Gunther y Hopkin, 2007, p. 166); ampliamente utilizado pero
deficientemente definido (Levitsky, 1998, p. 77); con una apa-
rente falta de elaboración de un conjunto de indicadores ope-
rativos (Yardimci-Geyikci, 2013, p. 3). Sin embargo, tal como
Randall y Svåsand (2002, p. 12) reconocen, a pesar de las tensio-
nes existentes entre las diferentes definiciones y dimensiones de
la institucionalización, los conceptos más interesantes y fruc-
tíferos de la Ciencia Política son multidimensionales y plagados
de ambigüedades y tensiones, por lo que si esta objeción se

490
aplica sistemáticamente, la disciplina tendría un juego de he-
rramientas severamente reducido.
La obra pionera que emprende el estudio del fenómeno de
institucionalización, aunque pensada para las organizaciones,
pertenece a Selznick (1962), quien propone que la institucio-
nalización debe ser abordada en una doble dimensión –inter-
na y externa– en donde el aspecto interno sería la rutinización8
de un sistema formal de reglas y objetivos, y el aspecto exter-
no sería el proceso que implica la internalización de valores.9
Posteriormente Huntington (1997[1968]) plantea una
conceptualización similar de la institucionalización y la aplica
a las instituciones políticas en particular. Este autor sugiere
que las instituciones son “pautas de conducta estables, valora-
das y recurrentes” y que la institucionalización es “el proceso
por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y
procedimientos” (Huntington, 1997[1968], p. 22).10
Con el paso del tiempo, otras instituciones y actores fue-
ron analizados bajo la óptica de la institucionalización.11 Fue
así que surgió el interés de estudiar la institucionalización de los par-
tidos políticos, el cual abarcó tanto a las organizaciones de partidos
(Wellhofer, 1972; Janda, 1980; Panebianco, 1982; Dix, 1992; Levitsky,

8
Rutinización “según la cual, al interior de las organizaciones se establecen
tareas, poderes y procedimientos de acuerdo a un modelo oficialmente apro-
bado, el que tiene como finalidad inducir cómo debe realizarse el trabajo
de la organización tanto si se trata de producir acero, como ganar votos,
educar a niños o salvar almas” (Selznick, 1962, p. 17).
9
Internalización de valores teniendo en cuenta que “siempre que unos indi-
viduos se integran en una organización o a un modo especial de hacer algo,
no ya como técnicos, sino como personas, el resultado es una valoración del
mecanismo organizativo en sí mismo, la organización ha pasado de ser un
instrumento material a convertirse en una valiosa fuente de satisfacción per-
sonal” (Selznick, 1962, p. 29).
10
Propone que el concepto puede ser analizado a partir de cuatro dimensiones:
(i) adaptabilidad-rigidez; (ii) complejidad-simplicidad; (iii) autonomía-subordi-
nación y (iv) coherencia-desunión (Huntington, 1997[1968]).
11
Ver al respecto la discusión planteada en el trabajo de Pérez Talia (en
prensa).

491
1998; Randall y Svåsand, 2002; Duque Daza, 2005; Basadeu y Stroh,
2008; Ezrow, 2011; Bolleyer y Ruth, 2013; Mierzejewski-Voznyak,
2013; Yardimci-Geyikci, 2013; Pérez Talia, en prensa) como de los
sistemas de partidos (Mainwaring y Scully, 1996; Mainwaring, 1999;
Mainwaring y Torcal, 2005 y Payne et al., 2006; Mair y Casal, 2012).
A los efectos del presente trabajo, se utilizará como mar-
co teórico referencial la propuesta elaborada por Gunther y
Hopkin (2007), quienes afirman que institucionalizar es “in-
fundir valor más allá de los requisitos técnicos de la tarea que
se esté desarrollando”, es decir, cuando “la organización es
valorada tanto internamente, por sus miembros, como exter-
namente, por la comunidad (o parte de ella) en la que existe.
La consecuencia práctica de ello es que dicha organización es
proclive a sobrevivir a situaciones de crisis gracias al apoyo de
la gente y de los grupos que se comprometen con ella” (Gun-
ther y Hopkin, 2007, p. 171).
La propuesta de Gunther y Hopkin (2007, p. 171) es la
siguiente:
La institucionalización entraña compromisos estables a largo plazo con
el partido como una “institución legítima en abstracto”. Cuanto más
se identifica el afiliado con su partido, menos probable es que abando-
ne su participación, incluso, a pesar de que el partido puede fallar a la
hora de proporcionar beneficios concretos de cualquier tipo. Pero la
institucionalización requiere tiempo, y todos los partidos deben sobre-
vivir a un periodo inicial de vulnerabilidad a los choques organizativos.

Una afirmación fundamental es que “las instituciones po-

líticas actúan como un freno de las conductas individualistas y
egoístas mediante la articulación de los intereses y las necesidades
comunes. Es este tipo de intereses común el que anima a los
actores políticos a sacrificar la ventaja privada a corto plazo
por la buena salud a largo plazo del partido institucionalizado”
(Gunther y Hopkin, 2007, p. 171).
En resumen, los partidos y las organizaciones pueden co-
menzar a institucionalizarse cuando “se crea una situación de
cooperación estable entre los actores y los grupos principales

492
que controlan la mayoría de los recursos que posibilitan el funcio-
namiento de la organización” (Gunther y Hopkin, 2007, p. 171).
De esa forma, se abordará el fenómeno de la instituciona-
lización a través de dos dimensiones, una interna y una externa,
siendo un indicador de la primera la “infusión de valores” (va-
lue infusion), y de la segunda las “raíces fuertes en la sociedad”
(roots in society).
El trabajo plantea la idea de que la apc estaba adecuada-
mente institucionalizada en su dimensión externa, merced a
sus raíces en la sociedad que se mantuvieron, de alguna manera,
incólumes a lo largo del periodo de gobierno; pero débilmen-
te institucionalizada en su dimensión interna, ya que los prin-
cipales líderes de la organización no lograron infundirle valor a
fin de que se institucionalice. Concretamente, muy pocos va-
loraban la apc luego del triunfo del 2008 como una institución
legítima en abstracto, y muchos de ellos no estaban dispuestos
a comprometer sus objetivos sectoriales o a sacrificar sus am-
biciones personales o de facción en interés de la alianza como
colectividad.

A n te c e d e nte s h i s tó ri c o s

Sistema de partidos paraguayo

El sistema de partidos de Paraguay es uno de los menos estudiados
de la región y, a la vez, de los más antiguos: sólo los principales
partidos políticos de Uruguay y Colombia son más antiguos
que los de Paraguay (Lewis, 1993; Abente Brun, 1996). Los
dos partidos tradicionales, el Colorado y el Liberal, se fun-
dan en 1887 luego de sancionarse en el país la primera cons-
titución nacional de corte democrático y liberal (Cardozo,
2013).12 Desde entonces ambos partidos han compartido el
12
Oficialmente al Partido Colorado se lo conoce como Asociación Nacio-
nal Republicana (anr) y al Partido Liberal como Partido Liberal Radical

493
manejo del gobierno paraguayo y se han alternado en la arena
política, aunque muchas veces mediante golpes de Estado o
estrategias no democráticas.
El Partido Colorado gobernó ininterrumpidamente des-
de su fundación en 1887 hasta diciembre de 1904, en cuya fe-
cha el Partido Liberal asume la primera magistratura merced a
un vasto movimiento revolucionario iniciado para apoderarse
del gobierno (Brezzo 2010). De esa forma, el Partido Liberal
gobierna durante treinta y dos años (1904-1936), incluyendo
los tres años de la guerra del Chaco, en cuyo periodo “se rea-
lizaron los esfuerzos más serios en la historia paraguaya, no
siempre exitosos, para que el país legal coincidiera con el real”
(Simón, 1998, p. 355). En este periodo se manifiestan ciertas
características esenciales de una política oligárquica pero se-
micompetitiva (Abente Brun, 1996).
Al calor de las ideas nacionalistas y militares que triunfaban
en Europa durante la Segunda Guerra Mundial, el orden liberal
surgido en 1870 empezó a decrecer. En 1940 se inicia la “dic-
tadura sin partidos” del militar Higinio Morínigo, de tinte fas-
cista y antipartidista (López, 2010) y el proceso de tránsito
hacia el nacionalismo militar culminaría con la ascensión al
poder del general Alfredo Stroessner en 1954.
Durante los treinta y cinco años de dictadura de Stroessner
se producen cambios significativos en la política del país. El
antiguo bipartidismo cede ante un Partido Colorado todopo-
deroso y hegemónico a raíz de una alianza tripartita: Estado,
Fuerzas Armadas y Partido Colorado. Este triángulo autoritario
fue el cimiento del poder durante la dictadura stronista, lo cual
debilitó ostensiblemente al opositor Partido Liberal y cualquier
fuerza que intentase oponerse al régimen (Abente Brun, 1996;
Fassi, 2010; Fretes Carreras, 2012; Uharte Pozas, 2012). El sis-
tema de partidos a partir del régimen stronista se puede definir
mejor como un sistema hegemónico pragmático (Abente Brun,

Auténtico (plra), siendo éste heredero del Centro Democrático.

494
1996, p. 247) que registra, hasta finales del siglo xx, el número
efectivo de partidos legislativos (nepp) más bajo de toda Amé-
rica Latina (Alcántara, 2013, p. 226).
En 1989 Paraguay se incorpora a la tercera ola de demo-
cratización luego del fin de la dictadura militar stronista y se
inicia el proceso de liberalización y transición a la democra-
cia.13 Ello trae consigo una etapa de mayor apertura política y
la aparición de una tercera fuerza política importante llamada
Encuentro Nacional. Pero los resultados electorales no varían
demasiado: el Partido Colorado sigue ganando sucesivamente
la presidencia de la República desde 1989 hasta el año 2008.
En 1999 ocurre un hecho que cambia el tablero político
de manera sustancial: el marzo paraguayo, que tuvo un efec-
to desequilibrante e imprevisto en todo el sistema partidario
tradicional que se había conformado hasta entonces, como
la reducción del espacio ocupado por los partidos políticos
tradicionales, la sustancial desaparición del Encuentro Nacio-
nal, la emergencia de partidos políticos más “ideológicos” y el
ingreso en el campo político paraguayo de un verdadero siste-
ma multipartidista.14 El surgimiento del Partido País Solidario
–de tendencia socialdemócrata– y de Patria Querida –social-
cristiano–, ejemplifica el nacimiento de estructuras políticas
más ideologizadas (Lachi 2009).
Las elecciones presidenciales de 2003 se presentan como
un momento clave en el “proceso de redefinición del sistema
paraguayo de partidos políticos”, por el avance hacia el mul-
tipartidismo (por primera vez seis grupos componen el Con-
greso). El apoyo a los dos partidos tradicionales descendió
13
Sin embargo, existen estudios bastante críticos contra la transición para-
guaya que cuestionan su verdadero afán “democratizante”. Ver al respecto:
Arditi, 1990; Rodríguez, 1998; Simón, 1998; Palau, 2008; Barreda y Bou,
2010; Soler, 2011; Fretes Carrera, 2012; Duarte Recalde, 2012.
14
El “marzo paraguayo” fue una semana de lucha ciudadana que se de-
sarrolló en marzo de 1999 como reacción al homicidio del vicepresidente
Luis María Argaña, que llevaría a la renuncia del presidente Raúl Cubas y
a la fuga del ex general Lino Cesar Oviedo.

495
del 80% de los votos al 55%, lo que es una clara muestra del
nacimiento de un sistema “más plural e ideologizado” (Lachi,
2009).

El triunfo de la APC
En 2008 sucede un hecho inédito en la historia paraguaya. El
Partido Colorado, en el poder ininterrumpidamente desde 1947,
es derrotado en las elecciones presidenciales del 20 de abril de
2008 por una colación heterogénea de partidos y movimientos
sociales denominada Alianza Patriótica para el Cambio, con más
del 40% de los votos emitidos.15 La dupla Fernando Lugo –
Federico Franco obtuvo la suma de 766 mil 502 votos frente
a los 573 mil 995 que obtuvo Blanca Ovelar, candidata del
Partido Colorado.
Sin embargo, la anhelada derrota del coloradismo por
parte de la oposición ocurrió por una combinación inédita de
circunstancias que, sólo en su acaecimiento conjunto en tiem-
po y espacio, hicieron posible el triunfo. Las circunstancias
en cuestión pueden ser apuntadas de la siguiente manera: una
variable de aspecto socioeconómica y dos variables de aspecto
estrictamente política.
La variable socioeconómica jugó un papel fundamental
en la crisis y desmoronamiento del poder electoral del Parti-
do Colorado en la era poststronista (Fassi, 2010; Soler, 2011;
15
La Alianza Patriótica para el Cambio fue una heterogénea coalición polí-
tica que incluyó inicialmente a los Partidos: Liberal Radical Auténtico –que
aportó todo el andamiaje partidario–, Encuentro Nacional (pen), Revolu-
cionario Febrerista (prf), Movimiento al Socialismo (p-mas), Demócrata
Cristiano (pdc), Demócrata Progresista (pdp), País Solidario (pps), Social
Demócrata (psd) y Socialista Comunero (psc); y a los movimientos Te-
kojoja, Mujeres por la Alizanza, Ñembyaty Guasú Luque 2008, Resisten-
cia Ciudadana Nacional, Fuerza Republicana, Teta Pyahu y “Paraguay es
Posible”, entre otros. Además muchas otras agrupaciones y movimientos
sociales, estudiantiles y sindicales se nuclearon en el llamado “Bloque So-
cial y Popular”, una conformación políticosocial que apoyó igualmente a
la campaña de Lugo/Franco. (López, 2010).

496
Uharte Pozas, 2012; Cerna Villagra y Solís Delgadillo, 2012).
La transición a la democracia trajo aparejada la instalación de
un nuevo modelo económico, el paso de un modelo “esta-
tista-autoritario” a otro de perfil más neoliberal en donde el
papel de las élites empresariales fue clave.
La sociedad paraguaya, tradicionalmente rural y sustenta-
da en la producción tradicional campesina, sufrió un cambio
dramático producto de la “expansión desorbitada del modelo
sojero” (Uharte Pozas, 2012, p. 24). Ello sumado a la compra
masiva de tierras por parte de los grandes empresarios y la fal-
ta de políticas agrarias serias,16 llevó a la expulsión del campo
a un importante número de campesinos, sin tierra ni traba-
jo, que decidieron migrar internamente a los cascos urbanos
en su afán de encontrar nuevas oportunidades o, incluso, a la
emigración, principalmente a Argentina, España y eua. (Mo-
rínigo, 2009; Uharte Pozas, 2012). 17
Así las cosas, sin perjuicio de los errores del Partido Co-
lorado en particular, y de la clase política en general, se puede
afirmar, siguiendo a Soler (2011, p. 38), que el modelo que ha
gobernado Paraguay luego de la caída de la dictadura stronista
simplemente estaba agonizando y, para finales de la primera
década del siglo xxi, su fin se visualizaba cada vez más cerca.
La conjunción de factores sociales y económicos trajo consigo
un deterioro progresivo de la hegemonía del Partido Colora-
do (Morínigo, 2009).

16
El desigual reparto de la tierra en Paraguay es un problema de mucho
tiempo. Al respecto manifiestan Cerna Villagra y Solís Delgadillo (2012, p.
63) lo siguiente: “El progresivo acaparamiento de tierras en manos de pocas
familias, constituye una de las principales fuentes de la desigualdad. Si bien
es cierto que este fenómeno es de larga data, fue en los años de Stroessner
en los que la repartición de las mejores tierras entre “amigos” se hizo más
evidente –principalmente en aquellas del noreste; frontera con Brasil.”
17
Dice Soler (2011, p. 38) que “este nuevo esquema económico… no ha
hecho más que acelerar el conflicto campesino, al expulsar de sus lugares
de origen a 400.000 campesinos. En un país consistentemente agrario, la
soja reavivó el problema de la tierra y aceleró los procesos de migración”.

497
 La primera variable política tiene que ver estrictamente con
lo sucedido al interior del Partido Colorado. En primer lugar, el
coloradismo había perdido un porcentaje importante de votos
con el alejamiento, a comienzos de la primera década del 2000,
del poderoso caudillo Lino Oviedo quien decide fundar su pro-
pio partido, Unace, luego del Marzo Paraguayo.18 A partir de esa
escisión, el Partido Colorado pasó de obtener en las elecciones
presidenciales el 54% en 1998 al 37% en 2003 y el 30% en 2008. 19
Otra situación importante ocurrida al seno del colora-
dismo se dio durante el gobierno de Nicanor Duarte Frutos
(2003-08) cuando éste plantea modificar la Constitución Na-
cional para quedar habilitado a la búsqueda de la reelección
presidencial, y cuando intenta presidir el Partido Colorado, a
pesar de la expresa prohibición de la Carta Magna. Eso trajo
profundas diferencias entre las facciones internas del colora-
dismo, agravándose aún más con la designación de la Ministra
de Educación, Blanca Ovelar, para representar al partido en
las elecciones presidenciales de 2008.20 Como consecuencia,
buena parte de los partidos políticos opositores se vieron
obligados a unirse con el afán no sólo de impedir la reelección
de Duarte Frutos sino también de denunciar las maniobras
violatorias de la Constitución Nacional para presidir su parti-
do (Fretes Carreras, 2012; Alcántara Sáez, 2013).
La segunda variable política tiene relación con lo ocurrido
en el sector opositor al Partido Colorado y es, sin dudas, la
aparición en la arena política de la figura carismática del mon-
18
Unión Nacional de Ciudadanos Éticos, más conocida por sus siglas Una-
ce, es un partido político fundado por el general Lino César Oviedo en el
año 2002. A propósito del Unace, expresa Duarte Recalde (2012, p. 125)
que “al ser una escisión de la anr, se encuadra dentro del mismo marco
ideológico y mantiene las prácticas clientelares de su agrupación de origen,
aunque bajo un liderazgo mucho más centralizado y de tinte personalista”.
19
Para mayor abundamiento de la cuestión, ver el trabajo de Duarte Re-
calde (2012).
20
Consultar al respecto los trabajos de Brugnoni (2009); Rodríguez (2009);
Brítez y Numan Caballero (2010); López (2010).

498
señor Fernando Lugo, obispo de la diócesis de San Pedro, el
departamento más pobre de Paraguay.
El ex obispo reunía una serie de ingredientes necesarios
para obtener la fórmula exitosa que llevara a la derrota al colo-
radismo luego de casi siete décadas de poder ininterrumpido.
En primer lugar, él era representante de una de las pocas ins-
tituciones que aún contaba con un importante nivel de apoyo
ciudadano: la Iglesia Católica (Uharte Pozas, 2012); en segundo
lugar, Lugo era un outsider “sin vinculaciones con la clase políti-
ca tradicional, y de allí sustrajo su principal legitimidad” (Soler,
2011, p. 39); y, sumado a ello, demostró notable habilidad para
articular una alianza tan amplia como heterogénea de parti-
dos y movimientos sociales históricamente ubicados en las
antípodas (Cerna Villagra y Solís Delgadillo, 2012), quienes no
dudaron en “unirse en torno a un candidato ganador” (Abente
Brun, 2010, p. 311).

APC: u n a n á li s is d e l g r a d o d e
i n s ti tu c i o na li z ac i ó n

La historia democrática del Paraguay ha demostrado que acce-

der a la presidencia de la República por fuera del Partido Co-
lorado es una aventura harto complicada que genera altas pro-
babilidades de fracaso. Los sucesivos triunfos del coloradismo
luego de la caída de la dictadura así lo demuestran, dado que
han logrado derrotar a las fórmulas electorales de la oposición
no sólo cuando ésta se presentó por separado (elecciones de
1989, 1993, 2003), sino también cuando los opositores se uni-
ficaron en una sola fórmula presidencial (elecciones de 1998).
La oposición al coloradismo pareció haber entendido el men-
saje y decidió emprender, por segunda vez en la era democrática,
una alianza más incluyente que la de 1998. Dos años antes de las
elecciones presidenciales de 2008 empieza a gestarse el movi-
miento que daría luz a ese vehículo electoral capaz de derrotar
al Partido Colorado luego de casi setenta años.

499
 En efecto, Fernando Lugo entra a la escena política un 29 de
marzo de 2006 cuando encabezó una marcha multitudinaria en
contra del intento de modificación constitucional por parte del
entonces presidente Nicanor Duarte Frutos, quien pretendía
introducir la figura de la reelección presidencial. A partir de en-
tonces, los partidos de oposición empezaron a organizar el es-
cenario político de cara a las elecciones presidenciales de 2008
sabiendo, en mayor o menor medida, que la figura de Fernando
Lugo era la mejor posicionada de cara a la contienda.
En esta sección se analizará el proceso desde la formalización
de la apc hasta la caída del presidente Fernando Lugo en 2012,
examinándose el grado de institucionalización de la apc desde
un enfoque multidimensional: (i) dimensión interna, a partir del
indicador infusión de valores; y (ii) dimensión externa, a partir del indi-
cador raíces fuertes en la sociedad.

Dimensión interna: infusión de valores

El análisis del indicador infusión de valores posee cuatro ejes te-
máticos que guiarán la discusión: (i) pactos electorales dentro
de la apc; (ii) dinámica interna del Partido Liberal y su rela-
ción con el presidente, (iii) estructura del gabinete de Lugo e
(iv) intento de reelección de Lugo, a cuyo efecto la presente
sección es dividida en cuatro subapartados con el fin de una
mejor organización del estudio.

Negociaciones y pactos
Las negociaciones para alcanzar pactos dentro de la apc tuvie-
ron un perfil más personal antes que institucional. Los líderes
de las diversas facciones del Partido Liberal se acercaban y
negociaban directamente con Lugo, situación semejante, aunque
en menor medida, en los demás partidos y movimientos po-
líticos cercanos.21
21
El Partido Liberal es un partido históricamente de fuertes facciones inter-

500
 Luego de algunas idas y vueltas, los partidos y movimientos
sociales acordaron como cuestión principal que Lugo sería el
candidato presidencial, aunque para la vicepresidencia existían
más dudas que certezas. El Partido Liberal aducía su historia,
capacidad electoral y organizativa a nivel nacional. Otros parti-
dos, como Patria Querida, también atisbaban la posibilidad de
acompañar a Lugo. Sin embargo, sería el mismo Lugo quien
pondría punto final a la discusión manifestando que quería
que “un liberal lo acompañe en Palacio de López el próximo
año para dar la gran lección al pueblo paraguayo y latinoame-
ricano de que es posible hacer un Paraguay diferente”.22
Es así como queda sellada la candidatura opositora que
enfrentaría al Partido Colorado. A ese respecto, afirma Fretes
Carreas (2012, p. 77-78) que:
La capacidad convocante de Lugo obligó a un cambio de táctica de
las fuerzas políticas opositoras, y en pocos meses se formalizó una
agrupación ciudadana que impulsó la candidatura presidencial del
prelado, con lo que al poco tiempo el principal partido de la oposi-
ción decidió no presentar candidato a la primera magistratura con la
condición de que el candidato a vicepresidente fuera de su agrupa-
ción. Rápidamente se conformó la Alianza Patriótica para el Cambio
(apc), una amplia convergencia electoral que apoyó la postulación de
Fernando Lugo a la Presidencia de la República, con un candidato
del Partido Liberal Radical Auténtico (plra) para la Vicepresidencia.

Dentro del Partido Liberal hubo dos propuestas que en-

frentaban a las facciones internas y que fue objeto de debate
y aprobación en la Convención partidaria del 17 de junio de
2007: (i) una posición más “luguista” que implicaba entregar
sin condiciones la candidatura presidencial a Fernando Lugo,

nas. En los últimos diez años el Partido cuenta con 3 facciones por demás
importantes: (i) Por el bien del Paraguay, liderada por Federico Franco; (ii)
Equipo Joven, liderado por Blas Llano y (iii) Frente de Integración Liberal,
liderado por Efraín Alegre. Igualmente existen otros movimientos inter-
nos menores como Sombrero Pirí, Cambio Imbareteve, etcétera.
22
http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/ex-obispo-di-
ce-que-quiere-para-su-vice-a-un-representante-del-liberalismo-994618.html

501
defendida por el oficialismo liberal de la mano del diputado
Blas Llano; y otra (ii) menos “luguista” y más “liberal” que
proponía no ceder sin más la candidatura presidencial y, en
todo caso, obligar a negociar a todos los actores. Esta pro-
puesta fue defendida por Federico Franco y Efraín Alegre.
La Convención partidaria optó finalmente por la posición
oficialista “sin condiciones”, declinando la candidatura presi-
dencial a favor de Fernando Lugo y asegurarse la candidatura
de vicepresidente. De esa forma, le tocaba elegir al Partido Li-
beral, mediante elecciones primarias de sus afiliados, al acom-
pañante de Lugo para el cargo de vicepresidente.
En cuanto al pacto político alcanzado en el seno de la apc una
vez conformada la candidatura presidencial, se observa que existió
un acuerdo electoral mínimo que giró en torno a tres cuestiones:
En primer lugar, el apoyo electoral irrestricto a Lugo y
al Partido Liberal como cabezas de la fórmula para enfren-
tar a los colorados, en donde el primero aportaba su figura
carismática bajo cuyo liderazgo se agrupó la mayor parte de
la oposición; y el segundo aportaba su fuerza organizativa na-
cional, su caudal de votos y su estructura partidaria. El líder de
una de las tres facciones más fuertes del Partido Liberal ma-
nifestó al respecto que “primero se decidió apoyarle a Lugo
y después se pretendió ir a hablar a ver qué es lo que vamos
a hacer, o cómo nos vamos a entender… así se conformó la
Alianza, una cosa muy de coyuntura, las coyunturas fueron
componiendo los tiempos” (Efraín Alegre, 2015).
En segundo lugar, para el caso de que la apc alcanzara la
victoria en 2008, el gabinete del gobierno debería ser plural y
equilibrado. A ese efecto, Efraín Alegre (2015) manifestaba
que “se hablaba de que el gobierno iba a ser plural, que iban a
participar en el gabinete, iba a ser un gobierno integrado por
los diversos sectores que apoyaban la Alianza”.
Y, en tercer lugar, un acuerdo tácito que proponía que
para las presidenciales de 2008 sería Fernando Lugo quien

502
encabece la candidatura y, para el 2013, sería un liberal quien
estaría al frente de la misma. Eso es corroborado por dos líderes
de la apc quienes expresaron que “se hablaba que después le
tocaría al Partido Liberal encabezar la chapa, pero todo así
muy poco formal” (Efraín Alegre, 2015) y que “básicamente o
tácitamente, en realidad, en el 2008, el Partido Liberal accede a
apoyarle a Lugo, y después el acuerdo tácito era que la siguien-
te vez un liberal iba a ser el presidente” (Elvio Segovia, 2015).
Sin embargo, debido a la heterogeneidad de las fuerzas de
la apc, cuyos integrantes se situaban en las antípodas del espec-
tro ideológico, hubo mucha desconfianza entre los miembros,
sobre todo hacia el Partido Liberal por parte de los partidos
de izquierda. No estaba claro el mecanismo de entendimiento
entre tan diversas fuerzas políticas en caso de que ganasen las
elecciones en 2008.
A propósito de la desconfianza hacia el Partido Liberal,
expresaba un importante dirigente del sector de izquierda:
No, yo no creía… por eso hemos intentado construir nosotros un
intento de acercamiento, de un bloque social popular, en donde la in-
tención era buscar los mejores técnicos y técnicas, sean de cualquier
signo político pero que sean confiables y que quieran apostar por ese
proceso… Entonces teníamos que disputar, porque sabíamos que
tarde o temprano esto no iba a poder ser con los liberales, entonces
había que trabajar ese bloque que sería el contrapeso… (Sixto Perei-
ra, 2015).

Lo extraño es que los partidos y movimientos de la apc, a

pesar de la desconfianza mostrada hacia su socio mayoritario,
el Partido Liberal, no diseñaron una plataforma o, al menos,
un mecanismo mínimo de resolución de desacuerdos y con-
flictos que pudiesen surgir durante el gobierno. Al respecto,
manifestó el líder de una de las facciones más importante del
Partido Liberal que:
Tal vez uno, y acá hago un mea culpa, tal vez uno de los errores que
hayamos cometido en esa Alianza Patriótica para el Cambio, porque
no teníamos experiencias de ese tipo de herramientas políticas, so-

503
 ciales y ciudadanas, fue no escribir los términos del acuerdo, y llegó
un momento en que ganamos las elecciones, llegamos al gobierno
y los socios de la alianza, muchos creían tener más derechos de los
que otros consideraban que deberían tener, y a otros se le entregaban
menos derechos de los que creían tener. (Blas Llano, 2015).

En ese marco de acuerdos electorales tácitos (nada espe-

cífico y menos por escrito) sobre el reparto del poder, llegó
la fecha de las elecciones generales y, a pesar de la incerti-
dumbre previa, la apc logró derrotar al Partido Colorado. La
segunda gran batalla, de naturaleza más interna, se libraría en
el Congreso Nacional. Quedaba por ver cómo quedarían con-
formadas las fuerzas parlamentarias de la apc a fin de lograr
gobernabilidad, y estos fueron los resultados:

Tabla 1. Diputados y Senadores (periodo 2008-2013)

Diputados (80 en total) Senadores (45 en total)
Escaños Escaños
Partidos % Partidos %
logrados logrados
Partido Partido
29 36.25% 14 31.10%
Liberal Liberal
Otros
Otros inte-
2 2.50% integrantes 3 6.60%
grantes apc
apc
Total apc 31 38.75% Total apc 17 37.70%
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Tribunal Superior de Justicia
Electoral (http://tsje.gov.py/)

La tabla anterior demuestra que, a pesar de la diversidad

de fuerzas en origen dentro de la apc, Fernando Lugo estaba
obligado a tener una buena relación con su socio mayoritario,
el Partido Liberal, merced a su fuerza parlamentaria. Disponer
casi del 40% de los escaños en el Congreso no garantizaba la
aprobación cómoda de los proyectos del Ejecutivo, aunque
al menos se convertía en un escudo importante para evitar
posibles amenazas de juicio político por parte de la oposición,
toda vez que el bloque se mantuviese cohesionado.

504
Primera etapa de gobierno: pequeñas fricciones
Pronto empezaron las fricciones no sólo entre los miembros
de la apc sino también entre las facciones internas del Partido
Liberal, lo cual terminó por afectar a la propia apc. El primer
resquebrajamiento comienza con el Vicepresidente electo,
Federico Franco, quien rápidamente manifiesta síntomas de
poca sintonía con su compañero de fórmula, Fernando Lugo.
Ya para antes de asumir el nuevo gobierno, surge la primera
fricción entre ambos, cuando en mayo de 2008 la facción li-
derada por Franco declaró que iban a ser firmes defensores
de la propiedad privada y estrictos con las ocupaciones, a lo
que Fernando Lugo contestó que las invasiones a la propiedad
privada son la última alternativa que tiene el campesino para
acceder a la tierra.23
Uno de los ejes principales de la campaña de la apc fue
la reforma del Poder Judicial, para lo cual el nuevo gobier-
no, apenas asumido, empezó a diseñar su estrategia de cómo
llevarla a cabo. Durante el proceso, el gobierno denunció un
pacto entre la facción del Vicepresidente Franco con los co-
lorados y oviedistas a fin de evitar la reforma.24 Eso generó
una fuerte crispación no sólo dentro de la apc sino al interior
del Partido Liberal. El influyente ministro de centro-izquierda
Rafael Filizzola expresó al respecto que “los parlamentarios
tienen que ser consecuentes con el programa de gobierno...
No pueden ser oficialistas cuando les conviene” y el Vicepre-
sidente Franco respondió acusando a Lugo de dar prioridad a
una de las facciones internas del Partido Liberal en detrimen-
to de otras, especialmente la suya: “el presidente puede obviar
al vicepresidente, pero no a los 14 senadores y 29 diputados

23
 http://m.ultimahora.com/problema-sintierras-evidencia-la-crisis-inter-
na-el-liberalismo-n118739.html.
24
Los “oviedistas” son parlamentarios pertenecientes al partido Unace,
liderado por el ex Gral. Lino Oviedo.

505
del plra… somos el sostén del Gobierno”.25 De igual forma,
anunció que el Partido Liberal no se retiraba de la apc como
muchos sugirieron.26
El panorama dentro de la apc en los primeros meses de
gobierno refleja la absoluta falta de confianza entre Lugo y
Franco desde que el obispo asumió la presidencia. El Presi-
dente se apoyó en los sectores liberales opuestos a Franco con el
fin de debilitarlo internamente, mientras que Franco recurrió a
los medios de comunicación para confrontar públicamente al
presidente. La relación entre ambos se agravó definitivamente
cuando Lugo decidió destituir, en abril de 2009, al único Mi-
nistro dentro del gabinete que contaba con la bendición de
Franco, con lo cual la corriente “franquista” pasa tácitamente
a la oposición. 27
En 2009 ocurrió un nuevo hecho que terminó por romper
la apc como organización cuando los congresistas de izquierda
acordaron copar los cargos directivos del Congreso en alianza con
el Partido Colorado, lo cual generó la reacción inmediata del
Partido Liberal que se tradujo en su retiro de la apc, quedándose
de esa forma la alianza sin su principal sostén político (aunque
no se retiraron del gabinete).
El presidente Lugo advirtió que “si los liberales quieren
volver a ser oposición y pasar de nuevo a la vereda de enfrente,
pueden hacerlo”.28 La respuesta de los liberales no tardó en
aparecer y Amanda Núñez, vicepresidenta del partido, aclaró
que el retiro se podría revertir “cuando los partidos minoritarios
respeten la mayoría liberal”. En el mismo sentido, Salyn Buzar-
quis, diputado liberal y presidente de la cámara de Diputados,
25
http://www.ultimahora.com/filizzola-dice-que-legisladores-la-alianza-
deben-ser-consecuentes-n181077.html.
26
http://www.ultimahora.com/plra-no-abandonara-lugo-n180294.html.
27
Hubo también una denuncia previa de que el vicepresidente Franco
conspiraba contra el presidente Lugo, aunque no fueron aportadas prue-
bas al respecto.
28
http://www.ultimahora.com/lugo-sugiere-que-si-el-plra-deja-la-alian-
za-sera-nuevo-oposicion-n234988.html.

506
manifestó que “nosotros somos el gobierno. Somos los ma-
yores aportantes del gobierno. Sin los votos liberales, Lugo no
hubiera sido electo”.29
Para entonces las bancadas oficialistas del Congreso mostra-
ban una considerable división tanto en la Cámara de Diputados
como en la de Senadores, aunque seguían funcionando de escudo
al presidente Lugo frente a las constantes amenazas de juicio po-
lítico por parte de la oposición (Gorostiaga Guggiari, inédito).
El año 2010 se presentó tranquilo, sobre todo porque era
un año electoral en el que se debían elegir intendentes y conce-
jales municipales en los 238 municipios del país. Eso hizo que
los partidos políticos, principalmente los dos tradicionales (Co-
lorado y Liberal) estuviesen ocupados en sus duras e intensas
elecciones primarias para decidir quiénes irían a representarlos.

Segunda etapa de gobierno: fractura de la APC

A partir del 2011 las aguas empiezan a tornarse turbias y se in-
sinúan con más fuerza los motivos que llevarían al estrepitoso
fin del presidente Lugo. Esto es así porque Lugo, cuya figura
política emerge en 2006 en franca oposición a la intención del
presidente Duarte Frutos de modificar la Constitución Nacio-
nal para introducir la reelección, pone en funcionamiento “su”
maquinaria política con el fin de modificar la Constitución Na-
cional para poder ser reelecto en 2013. Esto claramente generó
el rechazo inmediato de la mayoría de las facciones internas del
Partido Liberal, su aliado cada vez más distante.
Esta intención de buscar la reelección, previa modificación
constitucional, significó que Lugo “realizara movidas importan-
tes en su gabinete, logrando incluso, afectar la coalición a través
de quiebres internos en algunos de los partidos, así como dis-
tanciamientos –aunque no retiros reales– de otros tantos. Esta
pretensión, a la luz de la coalición, representaba una violación
29
http://www.ambito.com/469422-lugo-pierde-su-principal-sosten-poli-
tico-el-partido-liberal-abandono-la-alianza.

507
del pacto político electoral” (Gorostiaga Guggiari, inédito).
Luego de que se hiciera pública la intención reeleccionista
de Lugo, el clima de tensión en el seno aliancista fue aumen-
tando considerablemente no sólo a nivel interno sino también
a nivel externo. En relación a ello, un dirigente del Partido
Liberal manifestó que:
… se produce un hecho que constituye ya el quiebre, a mi modo de
ver, que es cuando se plantea la reelección… el 21 de abril de 2011
en San Alfredo… donde dábamos la palada inicial de la obra Con-
cepción-Vallemí. Y el intendente de Vallemí vino con un grupo de
simpatizantes con los carteles diciendo “Reelección para el presiden-
te Lugo”. Ahí empieza la campaña. (Efraín Alegre, 2015).

El gobernador liberal del departamento más importante

del país, en términos electorales, se refirió a la cuestión de la
siguiente manera:
Es inminente una colisión entre el plra y el Frente Guasu a causa del
proyecto de reelección impulsado por dirigentes socialistas… La crisis
que se instalará en la Alianza Patriótica a causa de las intenciones de
Lugo de seguir en el poder solo beneficiará a la anr. Estamos en un
grave riesgo de colisión con nuestros propios aliados y si llegara a
ocurrir eso el único gran beneficiado será el Partido Colorado.30

Posteriormente Lugo realiza los cambios más significativos

dentro de su gabinete, destituyendo a dos líderes partidarios
importantes: Efraín Alegre (líder de una de las facciones más
fuertes del Partido Liberal) y Rafael Filizzola (líder del pdp cuyo
partido contaba con un escaño en la Cámara de Diputados)
con lo cual el gabinete presidencial “tomó un giro a la izquier-
da y fortaleció la coalición con aquellos partidos y facciones
que apoyaban su proyecto de reelección” (Gorostiaga Gug-
giari, inédito).
A consecuencia de ello, el año 2011 termina con dos acon-
tecimientos de fundamental impacto en la apc: (i) en el seno
del Partido Liberal el faccionalismo se acrecentó aún más; los
30
 http://www.abc.com.py/articulos/reeleccion-causara-inevitable-coli-
sion-entre-plra-y-luguismo-264218.html.

508
“luguistas” con cada vez menos integrantes, y los “liberales no
luguistas” cuyos integrantes iban en aumento; (ii) el alejamiento
del pdp en la Cámara de Diputados, que dejó de acompañar
muchos de los proyectos del Ejecutivo.
El intento de modificación constitucional para la reelec-
ción presidencial no surtió efectos dado que, como se tenía
previsto, no logró superar el escollo parlamentario. Por otro
lado, los liberales establecieron anticipadamente un sistema de
“urnas delivery” como mecanismo de elección de candidato a
presidente por dos motivos esenciales: (i) querían tener un can-
didato con muchos meses de antelación a fin de disponer de más
tiempo de negociación con el luguismo para reeditar eventual-
mente una nueva alianza, y (ii) dado que las elecciones primarias
del Partido Liberal son históricamente encarnizadas y virulentas
que dejan un tendal importante de heridos, se aseguraban de
esa forma un tiempo prudencial para sanar heridas y llegar
unidos al 2013. 31
Sin embargo, la experiencia liberal de consulta a través
de “urnas delivery” resultó un fracaso absoluto ya que Efraín
Alegre, potencial ganador según las encuestas previas, no reco-
noció la victoria de Blas Llano, quien fue proclamado ganador
por el Tribunal Electoral Independiente del Partido. Alegre de-
claró que “fue un monumental fraude” y se insinuaron voces
de que Lugo estaría satisfecho con los resultados liberales, a
pesar del fraude, ya que por un lado Blas Llano era el único lí-
der que aún le respondía incondicionalmente y, por otro lado,
no veía con malos ojos tener un Partido Liberal debilitado y
desprestigiado luego de las acusaciones de fraude, ya que eso
le favorecía para negociar con mayor fuerza una candidatura
presidencial mucho más favorable al luguismo.32
31
Las “urnas delivery” fueron un método de consulta popular para elegir
a los candidatos liberales destinados a las elecciones generales del 2013.
Fue efectuado con 3.000 urnas habilitadas para 1 millón 700 mil electores,
mediante la fórmula de ir casa por casa a recolectar votos.
32
http://www.abc.com.py/nacionales/alegre-tilda-de-fraude-el-resulta-

509
 Para el 2012 el presidente Lugo “se fue alejando de las éli-
tes y empezó a tomar las decisiones en solitario, concentrando
el poder en su cargo. Podría decirse, incluso, que el aislamiento
respecto de las élites y de las masas se vio agravado por el estilo
de gobierno desarrollado por el mismo. En muchos casos, inclu-
so, hizo caso omiso a lo sugerido por su equipo de confianza”
(Gorostiaga Guggiari, inédito). Su gabinete ya respondía única-
mente a su fuerza política propia, sin espacios importantes a las
demás fuerzas integrantes de la apc, lo cual hizo caminar a Lugo
por un sendero bastante peligroso, sobre todo de cara a las
constantes amenazas de juicio político, infructuosas hasta la
fecha por el cerco legislativo que lo defendió hasta entonces.
Mientras, por un lado, Lugo se mostraba encerrado en sí
mismo y demostraba un comportamiento un tanto ambiguo
con los sectores afines a su proyecto, por el otro practicó un
intento de acercamiento con sectores internos del Partido Co-
lorado, específicamente con la presidenta, Lilian Samaniego. Se
insinuaba que “estaba preparando la posibilidad de seguir par-
ticipando en la arena política una vez culminado su mandato”
(Gorostiaga Guggiari, inédito).
Tal es así que el mismo Horacio Cartes, actual presiden-
te de Paraguay por el Partido Colorado, manifestó a propó-
sito del intento de Lugo de aliarse con un sector importante
del coloradismo que “el tiempo lo dirá, nosotros tenemos esa
percepción fuerte desde hace rato.33 Dividir, apostar a algunos
candidatos, financiarlos”.34 Prosiguió afirmando que “La pre-
sidenta de mi partido, Lilian Samaniego, es la primera en invocar
el juicio político y después lo hace el otro precandidato Javier
Zacarías. Pero lo que hicieron en realidad es amenazar con el
juicio político para obtener dividendos. Nosotros fuimos los
terceros, pero fuimos en serio”. 35

do-387585.html
33
La pregunta del entrevistador fue: ¿Lugo intentó captar un sector del
Partido Colorado y eso lo derrumbó?
34
http://www.clarin.com/mundo/Lugo-juzgado-moral-mentiras_0_726527433.html
35
http://www.clarin.com/mundo/Lugo-juzgado-moral-mentiras_0_726527433.html

510
 Los liberales, al ver no sólo que la mayoría de sus facciones
internas estaba fuera de la órbita del gobierno nacional, sino
también que el propio Lugo negociaba con la facción de la pre-
sidenta del Partido Colorado, empezaron a contemplar como
pérdida la idea de reeditar la exitosa alianza del 2008 y decidie-
ron emprender el camino del 2013 con una opción aliancista
pero, sin la izquierda “luguista”. Tal es el caso de Efraín Ale-
gre, quien luego de alejarse temporalmente del Partido Liberal
tras haber denunciado fraude en su contra en las elecciones a
través de “urnas delivery”, se alió con Rafael Filizzola, líder
del partido de centro-izquierda pdp, con el fin de presentarse
juntos para las elecciones presidenciales del próximo año.

Tercera etapa de gobierno: quiebre definitivo

de la APC
Mientras el Partido Liberal se debatía en una profunda crisis,
ocurrió a mediados de 2012 un suceso tan trágico como inespe-
rado en el contexto de la secular lucha por la tierra: la matanza
de Curuguaty, que dejó once campesinos y seis policías muer-
tos.36 Inmediatamente se generó una conmoción de notable
alcance en el país que puso en primera línea de batalla a los
partidos políticos, medios de comunicación y ciudadanía. Los

36
A propósito de la matanza de Curuguaty, afirma Duarte Recalde (2013,
p. 309) que “El conflicto social por la tenencia de la tierra desembocó de
manera más crítica en el enfrentamiento ocurrido en Curuguaty el 15 de
junio... Las tierras públicas ocupadas por los campesinos se encontraban
bajo el control de la empresa Campos Morombí S.A.C. y A. de Blas N. Ri-
quelme, quien había sido parlamentario por el Partido Colorado durante la
dictadura de Stroessner y hasta 2008, además de haber ejercido la presiden-
cia de este partido. La versión gubernamental de los hechos indica que un
grupo de 70 campesinos, armados con cinco escopetas de caza y un revól-
ver, emboscó a 324 efectivos del grupo de élite de la policía nacional que se
acercó al terreno sin armas de fuego, procedimiento que fue foco de crítica
de los medios de prensa y de representantes de diversos partidos políticos
que sustentó el argumento de que las invasiones campesinas contaban con
venia gubernamental”.

511
sucesos del 15 de junio se convirtieron en la mayor crisis que
tuvo que enfrentar el presidente Lugo durante su gobierno,
y esta vez sin el respaldo legislativo de su socio mayoritario,
el Partido Liberal, que para entonces se encontraba práctica-
mente apartado del poder.
La respuesta de emergencia de Lugo fue nombrar como
Ministro del Interior a un ex fiscal perteneciente al Partido
Colorado (repudiado por campesinos debido a que había li-
derado represiones masivas contra los mismos) y crear una
comisión de notables para investigar los hechos. El resultado
no satisfizo a nadie. Los sectores de izquierda lamentaron el
nombramiento del nuevo Ministro del Interior, Rubén Candia
Amarilla, por su pasado represivo. Mientras que los liberales,
que habían pedido in extremis el Ministerio del Interior a cam-
bio de no apoyar el juicio político –a lo que Lugo se negó–,
pusieron fin definitivamente a la coalición debido al nuevo
desaire del presidente. Respecto a ello se dijo que:
Es en ese momento cuando realmente se rompe la coalición gobernan-
te dado que los liberales, insatisfechos con la actitud de Lugo y decidi-
dos a apoyar el juicio político, ordenaron a todos sus ministros apar-
tarse del gobierno… Se produjo una crisis ministerial que, tal y como
lo expresa Chasquetti, respondió a la ruptura de la coalición y se manifestó
en la renuncia de sus ministros (Chasquetti et al., 2013). Lugo ya no
tuvo tiempo de rediseñar su gabinete. (Gorostiaga Guggiari, inédito).

Una vez que los partidos de oposición, especialmente el

Partido Colorado, dan inicio al procedimiento de juicio político,
la cúpula liberal se suma al pedido de destitución y se inicia, de
manera acelerada, la caída de Lugo.37 De esa forma, acabó la
“primavera iniciada con la primera alternancia electoral en la his-
toria” (Rodríguez, 2012, p. 49).
El juicio político duró 48 horas y el presidente fue decla-

37
El detonante del juicio político fue la “matanza de Curuguaty” aunque
el libelo acusatorio constaba de cinco puntos en total: 1) acto político en el
Comando de Ingeniería de las Fuerzas Armadas, 2) caso Ñacunday, 3) cre-
ciente inseguridad, 4) Protocolo de Ushuaia II, 5) matanza de Curuguaty.

512
rado culpable de los motivos expuestos en el libelo acusatorio.
De los 80 diputados, 79 votaron por la destitución del presiden-
te, y de los 45 senadores, 39 condenaron en un juicio sumario
a Fernando Lugo, aunque sin acusaciones ni pruebas concretas
(Rodríguez, 2012; Duarte Recalde, 2013).

Dimensión externa: raíces fuertes en la

sociedad
La idea central aquí es analizar y evaluar la existencia de vínculos
estables y persistentes entre los gobernantes y los ciudadanos,
para lo cual se asume que la apc estaría eventualmente institu-
cionalizada, toda vez que su legitimidad haya sido reconocida
por su propio electorado, lo cual conlleva, ulteriormente, a
tener raíces fuertes en la sociedad.
Incluso la literatura politológica sugiere que bajos niveles
de caudal electoral, es decir alta desconexión entre gobierno y
electorado, podría generar y representar una amenaza potencial
para no terminar el mandato en el tiempo previsto en la Cons-
titución Nacional.
Al respecto, Edwards (2015) plantea la hipótesis de que el
bajo caudal electoral del titular del Ejecutivo puede presentar
un riesgo para que el mismo concluya su mandato. En el mis-
mo sentido, Pérez-Liñán (2000, p. 73) afirma que:
Cuando la opinión pública abandona al ejecutivo… las élites despla-
zadas encuentran la oportunidad para forjar una alianza y castigar
(constitucionalmente, sin intervención militar) al presidente.

Cuando se observa el nivel de vinculación electoral entre el

gobierno, la apc, y el electorado se vislumbra que no existió
una desconexión entre ambos. Dicho en otro sentido, el go-
bierno iniciado en 2008 logró mantener durante su periodo de
gobierno vínculos estables con la ciudadanía.
El siguiente gráfico describe el nivel de confianza de ma-
nera intertemporal de cuatro instituciones fundamentales de

513
cualquier sistema político: el Congreso Nacional, los Partidos
Políticos, el Poder Judicial y el Gobierno Central.

Gráfico 1. Nivel de confianza en las Instituciones

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos de manera electrónica de

Latinobarómetro (http://www.latinobarometro.org/lat.jsp)
Los datos reflejan que antes del triunfo de la apc la confianza
en las instituciones mencionadas era muy baja. Pero el 2008, que
trajo la primera alternancia pacífica de gobierno, impacta po-
sitivamente no sólo en el Gobierno Central sino también en el
Congreso Nacional, aunque luego este último desciende a sus
niveles bajos históricos. No obstante, la confianza en el Go-
bierno a pesar del descenso que se inicia en 2010 sigue siendo
mucho más elevada en comparación a las demás instituciones
analizadas. En 2011 el Gobierno desciende hasta el 37%, pero
sigue siendo la institución más valorada por la ciudadanía, con
un 7% por encima del segundo mejor valorado, el Congreso.
Aquí se podría conjeturar sobre el importante descenso
sufrido por el gobierno de la apc en 2011 (año previo a la des-
titución por la vía del juicio político) relacionando ello con lo
expuesto en el capítulo anterior, cuando se narraban los con-
flictos internos en la alianza merced al (i) intento de reelec-
ción de Lugo violando el pacto tácito con su aliado liberal, (ii)
amplio descontento en la mayoría de las facciones liberales,

514
quienes incluso confrontaban públicamente con el presidente
Lugo lo cual debilitaba a la apc e incidía en la percepción ciuda-
dana sobre la cohesión de la alianza y, sobre todo, (iii) falta de
visión por parte de las élites de la apc para buscar soluciones
en el afán de recomponer internamente la alianza.
Otros datos que demuestran que la apc mantuvo relativa-
mente estable sus vínculos electorales provienen de los resultados
de las municipales de noviembre de 2010. Si se observan dichos
resultados en perspectiva comparada con las municipales an-
teriores de 2006 y las presidenciales de 2008 se puede obtener
un panorama más claro.
El siguiente cuadro muestra el comparativo aludido:

Tabla 2. Comparativo electoral entre elecciones

Presiden-
Año Municipales 2006 Municipales 2010
ciales 2008
Número de Número de
% nacional % nacional
Partidos intendencias % de votos intendencias
de votos de votos
ganadas ganadas
anr 49.62 152 30.60% 45.41 135
plra 31.84 68 32.64 86
Movimientos 40.90%
y Alianzas 3.13 5 7.22 11
varias
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Tribunal Superior de Justicia
Electoral (http://tsje.gov.py/)

La suma del porcentaje nacional de votos alcanzado en

2010 por el Partido Liberal con los movimientos y alianzas
varias refleja una similitud y congruencia con el porcentaje
del 40% alcanzado por la apc dos años antes en las elecciones
presidenciales, y supera los votos del 2006.38 Si bien las mo-
tivaciones del electorado para definir el voto no son del todo

38
Las alianzas casi en su totalidad tienen como integrante al Partido Liberal
dado que éstos, por una cuestión estratégica, deciden no presentar candidatos
en determinados municipios y otorgar la candidatura municipal a candi-
datos independientes.

515
semejantes en una elección nacional frente a una municipal,
sin embargo los guarismos denotan que la apc no perdió sus
raíces electorales a pesar de que para 2010 ya se atisbaban al-
gunos conflictos internos en el seno de la alianza, aunque ellos
se agravaron recién en 2011.
El efecto de la alternancia también incidió positivamente
en el nivel de satisfacción con la democracia, tal como se ob-
serva a continuación:
Gráfico 2. Nivel de satisfacción con la democracia

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos de manera electrónica de

LAPOP (http://www.vanderbilt.edu/lapop/).

Entre el 2006, mitad del periodo presidencial del presi-

dente colorado Nicanor Duarte Frutos, y el 2010, mitad del
periodo presidencial de la apc, existe una diferencia de más del
20% en cuanto a satisfacción con la democracia.
En el mismo sentido, Paraguay tiene los niveles más bajos
de apoyo a la democracia en el año 2005 con el 32%, pero al-
canza también 33% en 2007, y anteriormente había alcanzado
35% en 2001. Pero a partir del 2008 se ve el impacto de la
alternancia, llegando a tener 53% de apoyo a la democracia. Si
bien la alternancia fue efímera políticamente, porque en 2013
nuevamente vuelve el partido Colorado, pero el efecto sobre
la democracia permanece, ya que el apoyo a la democracia al-
canza el 50%. Esta cifra está por encima del promedio de ese
país en el periodo 1995 -2013 (Latinobarómetro, 2013).

516
APC: diferentes niveles de institucionalización
La propuesta teórica-conceptual de Gunther y Hopkin (2007)
sugiere que las organizaciones políticas alcanzan la institucio-
nalización, en su faceta interna, siempre y cuando logren: (i) in-
fundir valor más allá de los meros requisitos técnicos que se están
desarrollando, (ii) compromisos estables y duraderos con la or-
ganización, (iii) cooperación estable entre los actores políticos
y (iv) que la institución en cuestión actúe como freno a las
conductas individuales y egoístas de sus élites.
La apc, sin embargo, no logró ser más que un vehículo
electoral exitoso en 2008. Fue infundida de valor para una meta
difícil y particular: derrotar al Partido Colorado tras casi setenta
años de poder ininterrumpido, pero una vez conseguido el re-
sultado no fue más que una ficción jurídica sin fines específicos
ni vida organizativa interna.
Los actores principales, sobre todo aquellos con fuerza
parlamentaria, negociaban directamente con el presidente el re-
parto de poder. Es por ello que el faccionalismo se vio acrecen-
tado en dicho periodo, ya que el líder que se aseguraba para su
facción un buen número de diputados y senadores tenía ma-
yores chances de conseguir cuotas de poder en el gobierno. En
el mismo sentido, el presidente Lugo tuvo que ceder muchas
veces en las negociaciones ya que los intentos de juicio políti-
co fueron constantes.
Los miembros de la apc cumplieron con su compromiso de
apoyar la fórmula electoral en 2008 y poner los recursos nece-
sarios para asegurarse el objetivo. Pero en la medida que cada
actor político tenía una agenda particular y defendía compro-
misos particulares en detrimento de los generales, la idea de
una visión global de la apc se fue desvaneciendo. El presidente
Lugo tampoco cumplió el compromiso asumido con el Parti-
do Liberal de acompañar en 2013 a un liberal que encabece la
candidatura presidencial. En 2011 rompe el acuerdo electoral
tácito (cuando intenta su reelección) con lo cual aumenta la
crisis interna en la apc.

517
 Mientras no hubo conflicto de intereses entre las múltiples
facciones de la apc y Lugo, todos cooperaron en la defensa del
gobierno frente a las amenazas externas, que no eran pocas.
Pero una vez que los actores políticos y sus intereses particu-
lares se situaron en las antípodas, la apc caminó al borde del
abismo. He allí la extraña situación de no haberse previsto un
sistema interno de resolución de conflictos, máxime porque la
apc estaba integrada por un conjunto de partidos y movimien-
tos tan disímiles como heterogéneos.
La apc no logró convertirse en una institución que “actúe
como freno a las conductas individuales y egoístas de sus élites”.
El 2012 representó el triunfo de las conductas individuales y
egoístas, ya que sus élites no gestionaron a lo largo del periodo
de gobierno los conflictos internos y, con la destitución por la
vía del juicio político, terminó triunfando el interés particular
en detrimento del interés general aliancista.
No fue valorada internamente por sus miembros y, con-
secuentemente, no logró sobrevivir a la situación de crisis ins-
taurada con motivo de la matanza de Curuguaty. Las fuerzas
parlamentarias, que tantas veces habían servido de escudo
parlamentario al presidente Lugo mientras actuaron de mane-
ra cohesionada, prefirieron pactar con los partidos opositores
y quebrar definitivamente el “gobierno del cambio”.
Una situación diametralmente opuesta se observa en el
análisis de la dimensión externa. Luego de la revisión del (i) nivel
de confianza en las instituciones del país, (ii) resultados electo-
rales de elecciones en perspectiva comparada y los de (iii) sa-
tisfacción con la democracia, se puede decir que la apc estaba
suficientemente institucionalizada debido a sus raíces fuertes
en la sociedad. La alianza logró mantener durante el periodo
2008-2012 sus vínculos electorales que supo generar en las
elecciones presidenciales de 2008.
Por tanto, la caída de Fernando Lugo por la vía del juicio
político es mejor explicada por los fenómenos descritos en el

518
análisis de la dimensión interna (infusión de valores) antes que
en la dimensión externa (raíces fuertes en la sociedad). La ciu-
dadanía valoró en mayor medida el fenómeno apc antes que
las mismas élites que estaban al frente de la alianza. Prueba de
ello es que la decisión de la destitución fue planeada y resuelta
únicamente en el seno parlamentario y a nivel de las élites
partidarias, sin intervención de la ciudadanía que, para enton-
ces, se mostraba tan inactiva, casi indolente, como el mismo
Fernando Lugo cuando pronunció con frialdad su frase: “Me
someto a la decisión del Congreso”.

C o n c lu s i o n e s
La presente investigación estuvo orientada a explorar el nivel
de institucionalización de la apc, que en 2008 logró un rotundo
éxito electoral en Paraguay, pero no pudo evitar el quiebre
interno que desembocó, casi cuatro años después, en la desti-
tución del presidente Lugo por la vía del juicio político.
A ese efecto, el trabajo se propuso observar el nivel de
institucionalización de la apc no sólo en su dimensión interna
sino también en su faceta externa, con el objeto de lograr una
mirada más amplia a la organización y tornar más rico el análisis.
Luego de una reconstrucción analítica del proceso histórico
se evidenció que la apc se encontraba adecuadamente institu-
cionalizada en su dimensión externa, merced a que supo mantener
sus raíces con la sociedad en general y su electorado en particu-
lar; pero débilmente institucionalizada en su dimensión interna,
ya que las élites que estaban al frente de la organización no lo-
graron infundirle valor más allá del triunfo electoral de 2008.
El principal motivo que ocasionó el derrumbe de la apc
se dio al nivel de las élites, ya que no supieron establecer com-
promisos estables a largo plazo y dejaron de cooperar tan
pronto como la agenda particular de cada grupo entró en con-
flicto con los intereses de los demás.

519
 Desde el momento que la apc contaba con apenas el 40%
de los parlamentarios, se podía percibir que el camino de la
gobernabilidad no sería sencillo, pero mientras el bloque actuó
de manera cohesionada al menos pudieron proteger al presi-
dente de los más de veinte intentos de juicio político. Lugo,
sin embargo, gestionó pobremente su coalición de gobierno
y fue perdiendo lentamente el apoyo de las diferentes facciones
del Partido Liberal, su principal aliado en las elecciones de
2008. Carente de maquinaria política propia, tampoco fue capaz
de movilizar una vasta coalición social en su defensa.
En definitiva, esa falta de visión estratégica de Lugo, con
los errores de origen en las negociaciones y pactos iniciales en
la apc, y sumado al canibalismo de las facciones internas libe-
rales que prefirieron devorarse entre sí antes que comprender
el momento histórico de cambio que vivían, hicieron que la
“primavera democrática” que vivió el Paraguay en 2008 no pa-
sase de un sueño que duró apenas cuatro años y volvió la mi-
rada al pasado autoritario y errante que, al parecer, no termina
de irse.
La apc dio el primer ejemplo en la historia política del Pa-
raguay de cómo se podría concebir una alianza electoral exitosa
capaz de derrotar al poderoso Partido Colorado. Pero además
dio un ejemplo negativo de cómo puede una organización exi-
tosa, por errores propios, terminar suicidándose.

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Entrevistas: 39
Entrevistado Cargo Partido Político
Efraín Alegre Ministro – Senador Partido Liberal
Blas Llano Ministro – Senador Partido Liberal
Elvio Segovia Viceministro – Concejal Municipal pdp
Sixto Pereira Senador Frente Guazú

39
Las entrevistas fueron extraídas del trabajo de: Gorostiaga Guggiari, K.
(2016). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso). Del acuer-
do inicial a la ambigüedad: incidencia de las estrategias presidenciales en
las destituciones anticipadas. (Tesis de Maestría no publicada).

527
Treinta años de democracia en
Uruguay: a modo de balance
Daniela Vairo
José Raúl Rodríguez

I n tro d u c c i ó n
Luego de doce años de dictadura, la democracia uruguaya se
reinstauró en marzo de 1985. Desde entonces se han sucedido
gobiernos y parlamentos electos directamente por la ciudadanía,
sin interrupciones en los mandatos, y sin quiebres autoritarios.
Probablemente muy influidas por el legado democrático del
siglo xx, las instituciones democráticas uruguayas, incluyendo
partidos políticos institucionalizados, recobraron fuerza rápi-
damente a partir de 1985.
El desempeño de Uruguay en términos de democracia for-
mal, tanto en lo procedimental como en su componente liberal,
ha sido muy estable y positivo en los últimos 30 años. Los índi-
ces más utilizados, como Freedom House, Polity o The Economist,
muestran un consenso en ubicar a Uruguay en los primeros
lugares del ranking de democracias de América Latina, junto
con Chile y Costa Rica. La participación electoral es cercana
al 90%, el Poder Judicial es independiente, libertades civiles y
derechos políticos son respetados, y las elecciones son limpias
y competitivas.
El equilibrio democrático se ha sostenido sobre un conjunto
de instituciones, una determinada configuración del sistema de
partidos acompañados por la legitimidad de la ciudadanía. Sin
embargo, este equilibrio no ha significado inmovilidad: han
tenido lugar cambios y se presentan cada día nuevos desafíos
para la consolidación y calidad de la democracia uruguaya.
529
 Ha habido alternancia de tres partidos en el Poder Ejecuti-
vo, destacándose la asunción del primer gobierno de izquierda
en Uruguay en 2005. La victoria del Frente Amplio (fa) con-
solida el fin del tradicional bipartidismo uruguayo, del Partido
Nacional (pn) y el Partido Colorado (pc), quienes gobernaron
Uruguay a lo largo de toda su historia democrática. Sin embar-
go, este cambio en el sistema de partidos uruguayos fue gradual
y no representó un colapso, sino que un nuevo equilibrio demo-
crático (Buquet y Piñeiro, 2014) con baja volatilidad electoral.
Durante los gobiernos de los partidos tradicionales (1985-
2004), el país llevó a cabo reformas de orientación neoliberal,
aunque fuertemente matizadas en el marco de las restricciones
impuestas por el sistema institucional y político. En este sentido
se llevaron a cabo procesos de modernización y gestión prin-
cipalmente en el ámbito de las empresas públicas y la administra-
ción central, de orientación gerencialista y pro mercado (Nar-
bondo y Ramos, 1999). En cuanto a resultados cabe señalar la
reforma al sistema previsional y la introducción del modelo de
capitalización mixta que en sus aspectos medulares continúa
hasta el presente. También se introdujeron reformas impor-
tantes en el sistema de educación pública, principalmente en la
educación media básica. A nivel comercial se llevó a cabo un
proceso de fuerte apertura de la economía y desregulación la-
boral. Ambas políticas junto al modelo liberalizador de la plaza
financiera ambientaron en gran medida la crisis de 2002.1
Sin embargo, aún en el marco de la crisis, el sistema políti-
co mostró un gran poder de canalización del conflicto social a
través de los canales formales. Es decir que la democracia uru-
guaya respondió favorablemente a una encrucijada formida-
ble que generó el mayor aumento del desempleo y la pobreza
registrado desde la crisis de los años treinta. Sus partidos po-
líticos y sus instituciones respondieron. En este marco operó
1
La excesiva desregulación del sistema financiero fue una de las causas de
la corrida bancaria de 2002 como consecuencia de la crisis argentina del
año anterior.

530
la principal alternancia producida desde la recuperación de-
mocrática posibilitando el acceso de la izquierda al gobierno a
través del Frente Amplio en las elecciones de 2004.
Desde 2005 en adelante, los sucesivos gobiernos del fa
han logrado avances importantes en términos de resultados
como la disminución de la pobreza, la desigualdad, el desem-
pleo, el aumento del salario real, así como la ampliación de
derechos sociales como la aprobación de la ley de interrup-
ción voluntaria del embarazo y el matrimonio igualitario, la
creación del tercer nivel de gobierno, las reformas de salud
y tributaria, así como el retorno a la negociación colectiva a
nivel laboral.
En cambio, persisten algunos déficits muy importantes si
Uruguay pretende constituirse en una democracia de primer
nivel. En términos de bienestar social aún queda mucho por
lograr. En particular, los niveles de desigualdad, aun habiendo
mejorado, continúan siendo un problema real. En lo que con-
cierne a las capacidades estatales se observan serias dificultades
en la sostenibilidad de estos resultados cuando los niveles de
crecimiento económico comienzan a desacelerarse. En este sen-
tido empiezan a notarse algunos problemas como por ejemplo
el elevado déficit fiscal y el aumento de la inflación.
En definitiva, se observan problemas de eficacia y eficiencia,
a los que se suman otros relacionados con la falta de transparen-
cia y la gestión deficitaria en algunos de los sectores del Estado.
Por nombrar sólo algunos, hay cuatro puntos clave en los cuales
la democracia uruguaya sigue en falta, más allá de mejoras puntua-
les: la política de derechos humanos (tanto en relación a los desa-
parecidos de la última dictadura como, actualmente, por ejemplo
en relación al problema carcelario), la inseguridad ciudadana,
la calidad de la educación pública y el acceso a la vivienda.
Asimismo, se torna fundamental enfrentar la cuestión del
financiamiento de los partidos en Uruguay, así como la nece-
saria profundización en el proceso de descentralización y una

531
mayor equidad de género en la política y en la sociedad, para
tender a una mayor efectividad del régimen democrático que
redunde en mayor bienestar de la ciudadanía y por tanto una
mayor legitimidad de la democracia.
En este ensayo proponemos realizar un balance sobre la
democracia en Uruguay desde el punto de vista de los ciuda-
danos (legitimidad) y a través del análisis de algunos de los
desafíos planteados en el párrafo anterior. En particular nos
concentraremos en: i) la inequidad de género en la representa-
ción política, ii) la debilidad del proceso de descentralización
política, y iii) los problemas de eficacia y eficiencia en la ges-
tión pública.

La m i ra da d e la c i u da da n í a

La estabilidad en los índices de democracia en Uruguay mues-

tra la fortaleza institucional del régimen, pero nada nos dice
sobre su legitimidad. Numerosos autores han reflexionado en
torno a la importancia de la legitimidad democrática para el
funcionamiento y la supervivencia del régimen2 por lo que
parece importante tomarlo en cuenta en el balance sobre Uru-
guay realizado en este ensayo. De esta manera, en esta sección
se analizan los indicadores de apoyo y desempeño de la demo-
cracia uruguaya por parte de la ciudadanía. Todos los datos de
opinión pública presentados aquí provienen de encuestas de
Latinobarómetro para el periodo 1995-2016.3

2
Dentro de los autores clásicos se destacan los aportes de Almond y Verba
(1992), Lipset (2001) y Linz (1987). Para América Latina puede consul-
tarse Booth y Seligson (2009), Norris (1999), Vairo (2012). Para el caso
uruguayo, Haretche (2004), Rossell (2001) y Selios (2006).
3
Toda la información que se presenta en esta sección es extraída de:
http://www.latinobarometro.org/lat.jsp

532
Legitimidad de la democracia: apoyo y
satisfacción con el régimen
Podemos observar que en los últimos años en la región lati-
noamericana ha disminuido el apoyo a la democracia.4 En par-
ticular, cuando se consulta a los ciudadanos, poco más de la
mitad (54%) responde que “la democracia es preferible a cual-
quier otra forma de gobierno”, valor que alcanzaba 61% en
2010. Han aumentado quienes responden que “a la gente como
uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no de-
mocrático” ubicándose en 23% en 2016. Los más autoritarios,
aquellos que responden que “un gobierno autoritario puede ser
preferible a uno democrático”, se mantienen estables (15% en
la última medición).
¿Cómo se ubica Uruguay en este índice? Comparativamente
se ubica muy bien: en 2016 tiene 68% de preferencia por la de-
mocracia frente al 54% de la región. Tan solo Argentina (71%)
y Venezuela (77%) presentan mayores niveles de apoyo. Sin
embargo, si en lugar de compararnos con la región, que tra-
dicionalmente se ha caracterizado por su debilidad democrá-
tica, comparamos los datos de Uruguay a lo largo del tiempo
(gráfico 1), advertiremos que hay una tendencia a la baja en el
apoyo a la democracia.
Los valores más altos se encuentran en la década de los
noventa con más de 80% de apoyo democrático. En los prime-
ros años del siglo xxi comienza a bajar, y sólo en una ocasión (en
2009) vuelve a llegar a más de 80%. Si bien podríamos asociar
la crisis económica y recesión que comienza en los 2000 con la
caída del apoyo, una vez que la economía se recupera, a partir

4
La pregunta de Latinobarómetro utilizada es: “¿Con cuál de las siguientes
frases está Ud. más de acuerdo? Respuestas posibles: 1. La democracia es
preferible a cualquier otra forma de gobierno; 2. En algunas circunstancias,
un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrático; 3. A la
gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no
democrático”.

533
de 2004 y mejoran los indicadores económicos y sociales, el
apoyo no aumenta, o lo hace algunos años después. Esto pro-
bablemente se deba a que el apoyo al régimen es un indicador
de apoyo difuso (Easton, 1953). Son predisposiciones que no
tienden a cambiar por factores coyunturales (como la varia-
ción del pbi) sino que son procesos de más largo plazo.

Gráfico 1. Apoyo al régimen, satisfacción con la democracia

y crecimiento del pbi en Uruguay (1995-2016, en %)5

Fuente: Datos de Latinobarómetro.

La satisfacción con la democracia es una actitud política aso-

ciada al desempeño del régimen. En términos de Easton, es un
indicador de apoyo específico (Easton, 1953). Puede ser consi-
derado como un primer acercamiento a conocer si los ciudada-
nos consideran que el sistema tiene capacidad de respuesta a las
demandas y necesidades de la ciudadanía.
La mitad de los uruguayos está satisfecho con la democracia
actual6 (51%), valor muy superior a la media latinoamericana
5
El dato de apoyo a la democracia presentado corresponde al porcentaje de
personas que responden que “la democracia es preferible a cualquier otra
forma de gobierno”. La satisfacción con la democracia muestra el porcentaje
de satisfechos y muy satisfechos con su funcionamiento en Uruguay. El
dato de crecimiento muestra la variación porcentual anual del pbi, según datos
extraídos del Banco Mundial, disponibles en: Datos del Banco Mundial.
Disponibles en http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.
MKTP.KD.ZG?end=2015&locations=UY&start=1995
6
La pregunta de Latinobarómetro utilizada es: “En general, ¿diría Ud. que

534
(34%), pero bastante inferior a la media uruguaya del periodo
1995-2016 (64%). La proporción actual representa el valor más
bajo de todo el periodo, con excepción de 2003 (44%) y 2004
(45%). Es un indicador que se asocia fuertemente a la coyun-
tura política, económica y social de los países, por lo que varía
en mayor medida que el apoyo al régimen democrático. En
particular, la baja de 70% de satisfacción en 2015 a 51% en
2016 sucede en un periodo de contracción económica clara,
tal como se desprende del gráfico 1.
Otro indicador interesante para analizar las actitudes po-
líticas de los ciudadanos frente al desempeño del régimen es el
que evalúa la capacidad de la democracia de resolver los proble-
mas de la gente. En la medición de 2016, 61% de los uruguayos
responden afirmativamente, coincidiendo con el promedio latinoa-
mericano. En consonancia con este resultado, 57% de los urugua-
yos responde, en otra pregunta, que el voto “hace la diferencia”.7
Este resultado es alarmante en comparación con años ante-
riores, por ejemplo en 2015 era 78% y en 2009 era 85%.
En resumen, los buenos indicadores del régimen político
analizados en la sección anterior se condicen con un apoyo a
la democracia amplio en la población, aunque la última medi-
ción presenta valores preocupantes. ¿Qué sucede con dimen-
siones más específicas de la democracia? Este régimen que la
ciudadanía apoya mayoritariamente ¿responde a las demandas
específicas de los ciudadanos? ¿Tiene partidos políticos e ins-
tituciones que generan confianza?

está muy satisfecho, más bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfe-
cho con el funcionamiento de la democracia en Uruguay?”.
7
La pregunta de Latinobarómetro utilizada es: “Algunas personas dicen que
la manera como uno vota puede hacer que las cosas sean diferentes en el fu-
turo. Otros dicen que independientemente de cómo vote, no hará que las
cosas sean mejores en el futuro. ¿Cuál frase está más cercana a su manera
de pensar?”.

535
Confianza en instituciones en Uruguay
Otro indicador interesante para observar las actitudes políticas
frente a las instituciones democráticas son las preguntas rela-
tivas a la confianza. En 2016 en América Latina los partidos
políticos son la institución en la que menos confía la gente
(17%). Los ciudadanos de la región, así como los uruguayos
en particular, confían más, por ejemplo, en la Iglesia y en las
Fuerzas Armadas que en el Poder Judicial, el Congreso y los
partidos políticos.
En el caso uruguayo, si bien el apoyo a las instituciones de
la democracia representativa como los partidos y el Congreso
es más alto que en el resto de América Latina, ha ido disminu-
yendo a lo largo del periodo (Gráfico 2). A modo de ejemplo,
las Fuerzas Armadas generan 64% de confianza mientras que
los partidos políticos tan solo 26%.

Gráfico 2. Confianza en instituciones (1995-2016,

en % de algo y mucha confianza)8

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Latinobarómetro.

8
La pregunta de Latinobarómetro utilizada es: “¿Cuánta confianza tiene
usted en ellas: mucha (1), algo (2), poca (3) o ninguna (4) confianza en...?”
Aquí se presentan respuestas a las opciones; Las Fuerzas Armadas/Par-
tidos políticos/ Congreso/Poder Judicial/Iglesia. Los valores graficados
corresponden al promedio de los años del periodo.

536
 Un indicador más alentador, es que aún con la baja con-
fianza observada, 72% de los uruguayos en 2015 se siente cer-
cano a algún partido político.9

Demanda de “mano dura”

Uno de los asuntos que en la actualidad la población uruguaya
más demanda a los políticos es la cuestión de la seguridad.
Hay una percepción generalizada, que trasciende a los partidos
políticos e ideologías, de que Uruguay es un país inseguro. To-
mando los datos de Latinobarómetro,10 la proporción de per-
sonas que considera que Uruguay es cada día más inseguro ha
aumentado año a año desde 44% en 2003 hasta 59% en 2015.
Si bien comparativamente con el resto de América Latina
Uruguay es un país más seguro, los ciudadanos uruguayos se
sienten en peligro (aun más que en los países con índices altos
de delincuencia). Aquí no vamos a estudiar las motivaciones
de esa brecha entre índices de delincuencia y percepción de
inseguridad,11 sino que nos interesa identificar esta problemá-
tica que tiene que ver con la respuesta del régimen a un asunto
central para los Estados modernos.
Hay otros indicadores que complementan el anterior y
muestran la relevancia que tiene el problema de la inseguridad
para la población uruguaya. Cuando se consulta sobre cuáles
son los principales problemas del país,12 se observa un au-
mento importantísimo de la inseguridad a lo largo de los últi-
mos años. En 2005 tan solo 3% de los uruguayos respondían

9
La pregunta de Latinobarómetro es: “¿Hay algún partido político hacia
el cual se sienta usted más cercano que hacia el resto de los partidos?”.
10
La pregunta de Latinobarómetro utilizada es: “En general, ¿puede Ud. decir
que vivir en Uruguay es cada día más seguro o inseguro? Diría Ud. que es...?”.
11
Una explicación posible es que aunque tenga niveles de delincuencia mode-
rados en relación a la región, si se comparan las tasas de delitos en Uruguay
con las del pasado, el aumento existe.
12
La pregunta de Latinobarómetro utilizada es: “En su opinión, ¿Cuál
considera Ud. que es el problema más importante en el país?”.

537
que la inseguridad era el principal problema del país, en 2011
alcanza el 40% y en la actualidad es 32%. Desde 2009 es con-
siderado el principal problema por la población, desplazando
los problemas económicos y el desempleo. Sólo Perú, El Sal-
vador y República Dominicana tienen más ciudadanos que
consideran que la delincuencia es el principal problema.
Esta sensación de inseguridad ciudadana, tiene un correlato
en indicadores que muestran un pedido al gobierno de mayor
“mano dura” por parte de la ciudadanía, aun a costa de dañar
la democracia. Específicamente, 71% de los uruguayos está de
acuerdo con la afirmación de que “Hay gente que dice que un
poco de mano dura del gobierno no viene mal”, superando el
promedio latinoamericano (61%). Aún más, en otra pregunta,
41% manifiesta acuerdo con que “No me importa un gobierno
no democrático si resuelve los problemas”.
En resumen, los uruguayos tienen algunas preocupaciones
sobre el funcionamiento de la democracia, su capacidad de
proteger la integridad física de los ciudadanos y resolver sus
problemas en general.

D e s a fí o s d e la d e m o c rac i a e n U ru guay
Tal como venimos afirmando, la democracia uruguaya presenta
una gran fortaleza desde el punto de vista de sus atributos for-
males. Además, han transcurrido treinta años desde la salida de
la última dictadura y la democracia se ha consolidado, en un
contexto de fuerte estabilidad institucional y política, con cam-
bios graduales y moderados en su sistema de partidos, baja
volatilidad y un buen nivel de alternancia entre los partidos del
sistema en el gobierno. Sin embargo, a nivel de la evaluación
de la ciudadanía, esta fortaleza es acompañada por algunos sig-
nos de preocupación. Aun en el marco de alta satisfacción con la
democracia en términos comparados, hay valores no tan satisfac-
torios que se relacionan con la respuesta que la democracia le da
a ciertos problemas cuya resolución debe ser necesariamente

538
encarada para una mayor calidad en un contexto de consoli-
dación democrática. Algunos de estos problemas se vinculan
con las brechas que aún existen en términos de inclusión ciu-
dadana y representación. Otros tienen que ver con la eficacia y
la efectividad del conjunto de políticas públicas que una demo-
cracia consolidada debería satisfacer (desarrollo económico,
bienestar social, seguridad, etcétera).
Sin pretender agotar el listado de dimensiones o temas
que podrían ser desafiantes para la democracia uruguaya, en
esta sección presentamos tres aspectos que nos parecen re-
levantes para el éxito futuro del régimen, que creemos son
parte de las “deudas” de estos 30 años de democracia y que
constituyen verdaderos desafíos a futuro. Estos son: i) la in-
equidad de género en la representación política, ii) la debilidad
del proceso de descentralización política, y iii) los problemas
de eficacia y eficiencia en la gestión pública.

Género y política en Uruguay: una relación de

fuerte discriminación hacia las mujeres
La representación política en Uruguay según género viola el
primer principio del enfoque de derechos que es precisamente
el de la “igualdad y no discriminación”.13 En efecto, la notoria
brecha existente entre la representación de la mujer en la política
y la participación real en la población es muestra de ello. Ade-
más, esta brecha se ha mantenido históricamente en términos

13
Cecchini y Rico (2015) mencionan a la igualdad y no discriminación
como el primer punto dentro del enfoque de derechos para la protección
social, seguidos de la integralidad, institucionalidad, participación, trans-
parencia y rendición de cuentas. El enfoque es pertinente también a nivel
de la escala de la representación política dentro del régimen político de-
mocrático, donde la discriminación, en este caso de género, es una clara
falencia. Los autores señalan además que el principio de igualdad no so-
lamente supone la prohibición de cualquier tipo de discriminación sino la
acción deliberada del Estado para tomar medidas tendientes a la igualdad
sustantiva (Cechini y Rico, 2015: 335).

539
incambiados desde el punto de vista sustantivo. Asimismo, esta
diferenciación opera tanto para todos los niveles de representa-
ción como para los cargos no electivos. Por otra parte, se verifi-
ca que a medida que aumenta la importancia de los cargos en
la carrera política, la participación femenina disminuye. Toda
esta configuración hace que debamos referirnos al tema como
un problema de discriminación de género, lo que constituye un
importante problema para la calidad de la democracia uruguaya.
Aunque es notorio que la participación ha aumentado desde
1984, el máximo observado en 2014 está por debajo del 20%
(ver gráfico 3) cuando el porcentaje de las mujeres en el total
de la población es del 52%.
Gráfico 3. Evolución de la composición del parlamento
según sexo (1984-2014)

Fuente: Elaboración propia con base en Pérez (2015:17).

Con vistas a atenuar este problema, en 2014 se llevó a

cabo una experiencia única en Uruguay en el marco de una
ley electoral especial que exigía mínimos de participación por
género en las listas de candidatos y candidatas para las elec-
ciones de 2014/2015. Esta experiencia no tuvo los resultados
esperados desde el punto de vista cuantitativo, ya que apenas
aumentó la representación en el congreso de 14,7% a 19,3%
(Pérez, 2015). Por tanto, el fenómeno de la participación y
540
representación paritaria de mujeres y hombres en la política
uruguaya continúa siendo uno de los principales desafíos en
materia de calidad democrática.
Desde 2005 en adelante, con el advenimiento del fa al go-
bierno, tanto Vázquez como Mujica trataron de mitigar la brecha
de género seleccionando a mujeres para integrarse a sus respec-
tivos gabinetes, aunque esta participación nunca fue paritaria
(ver gráfico 4).
Gráfico 4. Presencia de mujeres en gabinete
(1985-2015, en %)

Fuente: Extraído de Pérez (2015:18).

Por último, en relación con los niveles subnacionales de

gobierno, también se observa una reproducción de las pau-
tas anteriores, aunque la participación de la mujer aumenta a
medida que desciende la importancia de los cargos electivos.
Es así que para el segundo nivel de gobierno (departamentos),
la participación de la mujer aumenta entre los ediles y disminuye
entre los intendentes. En particular, se destaca que la mayor tasa
de representación política observada para las mujeres se produce
justamente en las Juntas Departamentales, donde el cargo de edil
suele ser de los menos atractivos dentro de la carrera política.14
14
El cargo de Edil Departamental al igual que el de Concejal Municipal es

541
 Por su parte, desde que se creó el tercer nivel de gobierno en
Uruguay (municipios) en 2010, la representación de la mujer ha
sido también baja, aunque más alta que la observada para el nivel
nacional. En este sentido se destaca el descenso en el porcentaje
de mujeres que resultaron electas como alcaldesas en 2015 en
relación con las elecciones municipales de 2010 (ver gráfico 5).

Gráfico 5. Variación 2010-2015 de la participación de las

mujeres en cargos electivos subnacionales (en %)

Fuente: elaboración propia con base en Pérez (2015b).

d e s c e n tr a li z ac i ó n y te rc e r n i v e l de gobierno e n
u ru g uay : u n pro c e s o ta rd í o y de sigua l

Uruguay se ha caracterizado tradicionalmente por su carácter

unitario y centralista, cuyo centro administrativo, económico y
político ha sido Montevideo. Esto se expresa en muchos índices,
particularmente, en la concentración demográfica y económica

honorario. Además, tanto las Juntas Departamentales como los Concejos

Municipales poseen un rol marginal en relación al peso de los intendentes
departamentales. El sistema de gobierno subnacional está muy desbalan-
ceado en favor del Intendente, quien además de poseer una influencia de-
terminante, puede utilizar el cargo como trampolín político hacia la escala
nacional. Para el caso de los ediles, no solo su influencia es limitada, sino
que también es dificultosa su proyección a cargos más atractivos.

542
en la capital y sus inmediaciones. Además existe una fuerte
diferenciación entre los niveles de bienestar de acuerdo a su
localización geográfica, tornando que los buenos valores pro-
medio que en general hacen del Uruguay un país de renta me-
dia-alta, no necesariamente sean representativos de la realidad
imperante en todo su territorio.15
Desde la reapertura democrática en adelante surge la cues-
tión del desarrollo del interior y de la descentralización como
algunos de los aspectos más relevantes de la agenda de refor-
mas políticas e institucionales. Éstas se plasman en la reforma
de 1996 donde operan algunos cambios importantes a nivel de
la estructura estatal: a) se separan en el tiempo las elecciones
nacionales de las departamentales, b) se crea un sistema para el
financiamiento y el impulso de políticas de desarrollo del inte-
rior y de la descentralización, c) se establece la posibilidad de
avanzar hacia un tercer nivel de gobierno.
Más tarde, en el marco de la llegada del fa al gobierno na-
cional se impulsaron una serie de reformas y leyes tendientes
a una mayor desconcentración y descentralización de algunos
ámbitos de la administración central, fortaleciendo su presen-
cia en los departamentos del interior del país.16 Como corola-
rio se creó la Ley de Descentralización Política y Participación
Ciudadana que acabó en la conformación de un nuevo nivel
de gobierno de escala local o municipal.17
La creación de este tercer nivel de gobierno tuvo como prin-
cipales postulados avanzar en la agenda de descentralización,
acercar el Estado al ciudadano, y favorecer la participación ciu-
dadana. Pero en términos efectivos esta nueva configuración
15
Para un análisis de las brechas de cohesión social y territorial en Uruguay
véase opp (2015).
16
Se destacan entre otras, las leyes de descentralización del Ministerio de Ga-
nadería, Agricultura y Pesca; la descentralización de asse (prestador de salud
del sector público); la creación del Ministerio de desarrollo Social (Mides); y
la creación de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.
17
Se trata de la Ley 18.567 y sus modificativas y la Ley 19.272.

543
tiene algunos problemas importantes en su diseño y también
en su implementación.
Desde el punto de vista del diseño, apenas tres de los 19 de-
partamentos tienen municipios que cubren el 100% de su terri-
torio (Montevideo, Canelones, Maldonado). El resto ha creado
municipios en pequeñas localidades más o menos alejadas de las
centralidades departamentales, y en ningún caso incluyeron
municipios en las ciudades capitales. Como consecuencia de ello,
sólo 73% de la población del país está cubierta por el nivel mu-
nicipal de gobierno (opp, 2015). Por tanto, no se trata de una
descentralización universal en términos de ciudadanía. Ade-
más, la creación de los municipios y sus límites territoriales ha
sido encargada principalmente a la iniciativa privativa de los in-
tendentes, lo que supone un amplio margen de discrecionalidad y
tiene el riesgo de acentuar y consolidar las desigualdades preexis-
tentes. Por su parte, la configuración institucional actual esta-
blece que los municipios están comprendidos dentro de los
gobiernos departamentales y sus recursos humanos y econó-
micos forman parte de la estructura departamental, estando
supeditadas en todo momento al segundo nivel de gobierno.
Esta dependencia del nivel departamental se encuentra
acentuada además por la simultaneidad de las elecciones de-
partamentales y municipales, así como por la imposibilidad de
“cortar boleta” entre ambos niveles de gobierno, lo que obliga
a votar dentro de un mismo partido. Este marco de reglas de juego
hace que las lógicas departamentales muchas veces se reproduz-
can en el nivel local. En términos políticos, la configuración
institucional actual hace que se reproduzca la pauta mayorita-
ria observada en el segundo nivel de gobierno, derivada de la
tendencia bipartidista ocasionada por el régimen de mayoría
simple en que se elige el intendente (Cardarello et al., 2016). En
efecto, 92,9 % de los concejos municipales elegidos en 2015
tienen un formato mayoritario donde el partido del Alcalde con-
trola la mayoría. Además, 34% son predominantes o hegemónicos.

544
Tan solo 7,1% son minoritarios, lo que obliga a los alcaldes a ne-
gociar con los partidos de oposición. Finalmente, esta tendencia
mayoritaria se agudiza entre 2010 y 2015 (ver tabla 1).
Por lo tanto, el sistema de partidos a nivel municipal tiene
el riesgo de reproducir los patrones mayoritarios y tradiciona-
les observados en el segundo nivel de gobierno, inhibiendo la
participación de terceros partidos, minorías locales, partidos
vecinalitas o centrados en la agenda local.
Tabla 1. Variación del contingente municipal 2010-2015
(en % del total de municipios)18
Contingente Municipal
2010 2015 Variación
(% de concejales)
40% - Minoritario 21,3 7,1 -14,2
60% - Mayoritario 41,6 58,9 17,3
80% - Predominante 33,7 29,5 -4,2
100% - Hegemónico 3,4 4,5 1,1
Elaboración propia con base en datos de la página web de la Corte Electoral.

Por último, tanto la matriz de competencia como el siste-

ma de financiamiento resultan al menos inadecuados e insufi-
cientes para el desarrollo de las capacidades institucionales que
requiere la instauración de un nivel de gobierno que resulte
efectivo para aportar a la resolución de los problemas locales.
En suma, la descentralización en Uruguay avanzó en términos
políticos –aunque como vimos no totalmente– pero no avan-
zó en las dimensiones administrativas y económicas, lo que
hace que los municipios se encuentren en una relación de alta
subordinación al segundo nivel de gobierno (departamentos).
En 2010 se pasó de 89 a 112 municipios. En el periodo de
gobierno en curso, se ha dotado de un mayor financiamiento al
Fondo de Incentivo de la Gestión de los Municipios y se ha tra-
bajado más fuertemente desde el gobierno central para apoyar
las nuevas capacidades, en acuerdo con los gobiernos departa-
mentales. Además se observan algunos procesos interesantes
18
Disponible en: http://www.corteelectoral.gub.uy/gxpsites/page.aspx

545
de gobernanza local, relacionamiento intergubernamental y
participación de los actores locales en la implementación de
políticas. Por su parte la Ley obliga a los municipios a llevar a
cabo un proceso de planificación orientado por resultados, lo
que ha iniciado un proceso interesante de planificación estra-
tégica y desarrollo de capacidades institucionales en algunos
casos. También la Ley obliga a la realización de audiencias pú-
blicas anuales para la rendición de cuentas con la ciudadanía.19
En resumen, como desafío para la democracia uruguaya,
la descentralización debería avanzar hacia su universalización
como tercer nivel de gobierno. Al mismo tiempo tiene el de-
safío de construir y fortalecer capacidades institucionales y de
gestión de las estructuras organizativas de los municipios para
llevar adelante las políticas públicas que resulten de una matriz
competencial hasta el momento difusa. De este modo podrá
favorecer mayores niveles de eficacia a nivel local y la parti-
cipación de la ciudadanía para la resolución de los asuntos
públicos.

Gestión pública en Uruguay: los rezagos de la

modernización
Como en el resto de América Latina, Uruguay incorporó a lo
largo de estos 30 años de democracia algunas reformas en clave
de la nueva gestión pública orientada por resultados. Sin embar-
go, como lo demuestran diversos estudios, esta incorporación
fue desigual al interior de la administración pública y en compa-
ración con el promedio latinoamericano, inferior. Por lo tanto,
los valores positivos señalados al comienzo en los índices rela-
tivos al régimen no son acompañados por valores destacados
a nivel de gestión pública.
19
Para un repaso de los principales avances en materia de descentraliza-
ción y planificación a nivel municipal para el periodo de gobierno actual,
puede consultarse el “Primer Informe de la Planificación Municipal” ela-
borado por la secretaría técnica del Fondo de Incentivo a la Gestión de los
Municipios de la opp. En http://www.opp.gub.uy/documentosfgm

546
 Si se toma en cuenta el enfoque de gestión por resultados
para el desarrollo (gprd) los valores de Uruguay son modestos
en comparación con el contexto latinoamericano. Para el índice
global Uruguay se encuentra entre el grupo de países cuyo
nivel de desarrollo de la gprd es medio, y su índice es menor
al promedio latinoamericano (García y García, 2010). De los
cinco pilares de la gestión por resultados (planificación, presu-
puesto, gestión financiera, servicios y proyectos, y monitoreo
y evaluación), en tres Uruguay se ubica por debajo del pro-
medio en la mayoría. Los avances más significativos del país
se han producido en la órbita de la gestión presupuestal y los
sistemas de información financiera, cuyo índice se encuentra
por encima del promedio latinoamericano. Sin embargo, llama
la atención el bajo nivel alcanzado en materia de planificación;
servicios y proyectos, y en la evaluación y monitoreo de las po-
líticas públicas, si bien es cierto que en la actualidad se vienen
llevando a cabo fuertes iniciativas en esta materia.20
Los avances del país han sido, asimismo, muy dispares a
la interna de la administración estatal. En este sentido, hay
avances desparejos tanto en la propia administración central
(ministerios), como en las empresas públicas y en los gobier-
nos subnacionales, sin contar el resto de los poderes públicos
Legislativo y Judicial (Ramos, 2009). Si nos referimos estricta-
mente a la administración central, ha habido avances por eta-
pas, destacándose algunas reformas importantes referidas a la
gestión impositiva desarrollada por el Ministerio de Econo-
mía y Finanzas en el marco de la puesta en marcha del nuevo
régimen tributario a partir de 2008. En otros ministerios los
avances en clave de nueva gestión pública han sido diversos.
Lo mismo sucede en el sistema de empresas públicas donde,
si bien es cierto que desde los noventa se vienen impulsando
reformas de tipo gerencial, sin embargo, los resultados han

20
Para ver el detalle de la metodología de evaluación y los resultados para
la región y por país véase García y García (2010).

547
sido modestos y se han acrecentado los problemas de trans-
parencia y rendición de cuentas.21 Del mismo modo, se han
multiplicado las agencias que sortean el control parlamentario
y que desarrollan su accionar en régimen de derecho privado,
minimizando así los contralores políticos e institucionales.
En cuanto a la eficacia y eficiencia del sector público en
términos globales, si bien se ha observado un importante
avance en cuanto a resultados sociales y económicos desde
la reapertura democrática en adelante, sin embargo, persisten
prácticas típicas de la gestión tradicional como la tendencia al
aumento de los funcionarios públicos, la dificultad para im-
plementar un estatuto de la función pública orientada a resul-
tados y el déficit en la evaluación del desempeño, por citar los
más notorios (ver Gráfico 6).

Gráfico 6. Evolución del número de funcionarios

públicos en Uruguay (1995-2015)

Fuente: elaboración propia con base en ONSC (2015:41).

Los recientes casos de las empresas estatales Pluna y Ancap que han ter-
21

minado con investigaciones parlamentarias y judiciales son muestra de ello.

548
 Esta tendencia al aumento en el número de funcionarios se
da además en un contexto en que los mecanismos de acceso a la
función pública continúan siendo diversos y poco transparentes
(ver Tabla 2). Aunque se han generado reformas al sistema que
han mejorado la información y el modo de acceso a través del
Portal Uruguay Concursa, el excesivo burocratismo persistente
hace que se deban habilitar otros canales de ingreso para fa-
vorecer una mayor flexibilidad y adaptabilidad a las demandas
reales del Estado. De este modo actualmente conviven diversas
modalidades de contratación y condiciones laborales. En efecto,
en 2015 solamente el 61% del total de los funcionarios se en-
cuentra presupuestado y forma parte de las estructuras de carrera
administrativa. Otro dato que va en la misma dirección es la
existencia de múltiples mecanismos de ingresos al Estado, y
la escasa preeminencia del concurso como mecanismo de in-
greso. En efecto, de los 34 mil funcionarios que ingresaron
al Estado en 2015, el 56% lo hizo por alguna modalidad concur-
sable. El 11% ingreso por designación directa, el 2% por sorteo
y el 31% por otras diversas modalidades no necesariamente
competitivas. Este comportamiento general, diferente al concurso,
se acentúa para la administración central y se agudiza aún más
para los gobiernos subnacionales, donde la principal modali-
dad de acceso en 2015 fue la designación directa (76%).22

22
Estos indicadores varían para los distintos incisos de la administración
pública. Hay que tener en cuenta que 2015 es el primer año de gobierno
y coincide con el proceso de conformación del gobierno, tanto a nivel
nacional como departamental. Sin embrago, lo importante aquí es destacar
que los mecanismos meritocráticos encuentran fuertes restricciones para
su implementación efectiva por parte del Estado uruguayo.

549
 Tabla 2. Mecanismos de ingreso a la función pública según
áreas de gobierno (en % sobre el total de ingresos en 2015)
Administración Gobiernos
  Total
Central Subnacionales
Designación
11 6 76
directa
Sorteo 2 0 14
Concursos 56 43 10
Otros 31 51 0
Total 100 100 100
Fuente: elaboración propia con base en onsc (2015:35).

En suma, una reforma del Estado que incorpore funda-

mentalmente la gestión pública y el régimen de acceso, pro-
moción y evaluación de los funcionarios públicos continúa
siendo un tema pendiente en la agenda de políticas públicas
en Uruguay, para lo que se vuelve necesario la generación de
una amplia base de apoyo partidario que posibilite sortear los
costos de corto plazo característicos de este tipo de reformas.

A m o d o d e c o n c lu si ó n

Este ensayo procuró analizar algunos aspectos relativos a la de-

mocracia uruguaya, a modo de balance luego de 30 años desde
la última transición. El abordaje se centró en primer lugar en la
mirada de la ciudadanía sobre el régimen y su desempeño. Obser-
vamos que en términos comparados regionales la legitimidad de la
democracia en Uruguay es alta. Sin embargo, en los últimos años
se advierte un empeoramiento en los indicadores de apoyo al
régimen, satisfacción con su desempeño y confianza en sus
principales actores. Asimismo, los ciudadanos uruguayos mues-
tran una fuerte preocupación por la cuestión de la inseguridad
y la delincuencia, lo que probablemente se vincule con la de-
manda de un Estado que imponga mayor “mano dura”. Será
necesario contar con más mediciones para poder establecer si
se consolida este declive en la legitimidad y aumento en el descon-
tento ciudadano con las instituciones y su desempeño.
550
 Además del análisis en términos de legitimidad, este tra-
bajo se enfocó en algunas cuestiones específicas vinculadas a
aspectos fundamentales de las democracias y que en el caso uru-
guayo se han constituido en desafíos para la mejora en términos
de calidad.
En particular, nos centramos en tres déficits de la demo-
cracia uruguaya: i) la inequidad de género en la representación
política, ii) la debilidad del proceso de descentralización política,
y iii) los problemas de eficacia y eficiencia en la gestión pública.
En el eje equidad de género, resulta impostergable avanzar
sobre una reforma que asegure un acceso equitativo a los cargos re-
presentativos, principalmente el Parlamento, las Juntas Depar-
tamentales y los Concejos Municipales. Como explica Pérez
(2015), las reformas que establecen cuotas en las listas ofrecen
una gran vulnerabilidad, ya que por las características del sistema
electoral uruguayo, resulta muy fácil sortear las restricciones
que impone un sistema que aplica para la conformación de
las listas. En este sentido, podría ser conveniente avanzar con
base en una reforma que establezca la paridad de géneros en
la asignación de los escaños que se encuentran en disputa.
En el eje descentralización, el principal riesgo en términos
de la calidad de la democracia es reproducir a nivel local las
tendencias mayoritarias y concentradoras del poder político ob-
servadas en los niveles superiores. Asimismo, resulta al menos
problemático fundamentar por qué el nivel municipal no está
extendido hacia toda la población y todo el territorio nacional.
Por su parte la compleja articulación institucional y organizativa
que subordina la totalidad de los recursos materiales y humanos
al segundo y primer nivel de gobierno, genera al menos una seria
dificultad en términos de autoridad y eficacia. En este sentido,
serían esperables reformas legales y estatutarias tendientes a su-
perar estos déficits en el diseño, para favorecer una implemen-
tación en clave de mayor participación ciudadana, efectividad
de las políticas en el territorio, eficiencia y rendición de cuentas.

551
 Por último y no menos importante, Uruguay ha postergado
una reforma del Estado que abarque al conjunto de la admi-
nistración pública. Si bien se han registrado avances, estos han
sido contradictorios, generando incentivos contrapuestos y en
exceso dependientes de los gobiernos de turno. Por tanto, una
reforma que tienda a una mayor eficacia y eficiencia, con rendi-
ción de cuentas y participación de la ciudadanía en los asuntos
públicos aún es una materia pendiente. Es fundamental para
ello que los partidos políticos, que son en definitiva los principales
actores del sistema democrático representativo, trabajen juntos en
una estrategia que posibilite repartir los costos de la implemen-
tación a cambio de beneficios futuros para toda la ciudadanía.
Pensamos que en la medida que se conjuguen en la agenda
las dimensiones de los derechos ciudadanos junto con la efectivi-
dad de las políticas públicas en los distintos sectores (seguridad,
salud, educación, etcétera), será posible contribuir con la conso-
lidación de la democracia y su mejor calidad, tarea siempre
permanente e inacabable.

B i bli o g ra fía
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554
Desdemocratización y crisis
política en Venezuela: ¿el final del
experimento del Socialismo del
Siglo xxi en América Latina?
Armando Chaguaceda
María Isabel Puerta

Desde fines de la década de los noventa del siglo pasado, en ciertos

países y segmentos poblacionales de América Latina se aprecia un
modesto declive del compromiso democrático y un ligero incre-
mento de las preferencias políticas radicales; fenómeno de alto
impacto desdemocratizador en naciones con Estados débiles,
gobernanza deficiente y sostenida exclusión social (Mainwaring
& Pérez-Liñan, 2013: 296). Es preciso anotar que la situación
política latinoamericana es la de una región donde, tras un apa-
rente consenso formal en torno a la democracia como único
régimen político legítimo,1 los desempeños nacionales difieren,
acumulando en los diversos casos, profundos déficits democrá-
ticos. Que abarcan incluso a gobiernos, élites políticas y ciuda-
danías con disimiles orientaciones ideológicas.2
Una de las modalidades no rupturistas de debilitamiento de
los fundamentos y desempeños de la democracia es su variante
1
Por régimen entendemos el conjunto de normas e instituciones que, en
un contexto social y territorial específico, definen los modos principales de
acceso, ejercicio, ratificación y salida del poder político.
2
Como democracias consolidadas y dotadas de un alto grado de cum-
plimiento de todos los derechos ciudadanos encontramos a Costa Rica,
Uruguay y, en menor medida, Chile. Existen poliarquías con desempeños
variables en sus diferentes dimensiones –incluidos graves problemas en la
electoral– como la brasileña, la colombiana y la mexicana, que coexisten
actores no democráticos y regímenes subnacionales autoritarios. Por su
parte, casos como los de Bolivia, Ecuador y la Argentina kirchnerista son
ejemplos de democracias delegativas con diverso grado de desarrollo.

555
delegativa; sobre la cual Guillermo O´Donnell (2011) señaló
varios escenarios posibles de evolución, siendo uno de estos
lo que llamó la “muerte lenta de la democracia” y su desliza-
miento a un régimen autoritario. Según el politólogo argentino,
siendo frágiles los muros que separan delegación presidencia-
lista y franco autoritarismo, el peligro involutivo se eleva con
la inexistencia –o irrelevancia– de los actores prodemocráticos
de la sociedad y clase política nacionales –incluidos aquellos
pertenecientes al oficialismo–; ante bajos niveles de diálogo,
organización y articulación de aquellos actores y sí, en el plano
de la cultura política nacional, los valores e instituciones anti-
democráticos son predominantes.
En el caso venezolano, desde su temprana fase delegativa
(1999-2005), el chavismo tuvo un carácter marcadamente pre-
sidencialista, el presidente obtuvo leyes habilitantes durante
cuatro ocasiones para decidir sobre diversas áreas de política pú-
blica con amplísimas competencias. Incluso la obtuvo en la etapa
de total hegemonía chavista en el parlamento (2005-2010), ra-
tificando lo señalado por O´Donnell respecto a la abdicación
del parlamento de su función de deliberar y legislar en situacio-
nes de democracia delegativa. A su vez, el sesgo desinstitucionaliza-
dor se reveló con la incesante creación de estructuras paralelas
(corporaciones ad hoc frente a las gobernaciones y alcaldías, mi-
licias frente a la Fuerza Armada, instancias de Poder Popular
frente a alcaldías y formas de participación prexistentes) en
sintonía con la vulneración de la representación política típicas
de un régimen delegativo.
A partir de 2005, la democracia delegativa (Chaguaceda y Puerta,
2015) venezolana fue dando paso a la instauración de un régi-
men de claros rasgos autoritarios (Linz, 2000), en la modalidad
que Diamond (2008: 26) identifica, alternativamente, como

556
autoritarismo electoral o pseudodemocracia (Diamond, 2008:70). En
la literatura especializada, hay una coincidencia en diversos ex-
pertos internacionales –Charles Tilly, Javier Corrales, Andreas
Schedler, Steve Levitsky, Michael Coppedge– y venezolanos
–Benigno Alarcón, Luis Salamanca, Héctor Briceño, Luis
Gómez Calcaño, Nelly Arenas, Margarita López Maya– en
que la paulatina desdemocratización (Tilly) del régimen políti-
co venezolano a partir de la era chavista lo convirtieron en un
autoritarismo competitivo (Levitsky) o electoral (Schedler), cuyas cua-
lidades autocráticas rebasan ya –ver Cuadro núm. 1– los rasgos
del modelo delegativo.3 En este nuevo régimen, la asimetría de
poder favorable al Ejecutivo característica de la democracia dele-
gativa se amplía –a costa de la subordinación o neutralización
de los otros poderes–; las instituciones y leyes republicanas
son acotadas por instancias creadas por el poder –autoridades
centralmente designadas, mandos militares en la administración
pública que enajenan competencias de los gobiernos regiona-
les/locales electos–, los comicios se celebran con mayor ven-
tajismo oficial y los derechos a la información, la organización,
la expresión y la protesta, entre otros, se ven fuertemente res-
tringidos. La discusión ahora –en medio de la conflictividad
política expandida luego del fallecimiento de Hugo Chávez– se
centra en la probable transición dentro del propio autoritarismo,
de electoral o competitivo, hacia uno hegemónico.

3
De hecho, el propio O´Donnell clasificaba ya en 2010 al régimen político
venezolano como autoritario y no como delegativo. En similar sentido Char-
les Tilly hizo notar –en su obra póstuma, Democracia (2010) – los niveles de
desdemocratización que permitían caracterizar al régimen venezolano, desde
entonces, como autoritario. En una categoría que lo acerca, por sus rasgos
compartidos, a varios de los regímenes de las naciones postsoviéticas.

557
 Cuadro 1. Evolución del régimen político venezolano (1999-2016)
Democracia Delegativa
Dimensiones Autoritarismo (2005-¿)
(1999-2005)
Constitución de la República Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Ordenamiento
Bolivariana de Venezuela (1999): (legal y vigente)
Constitucional
paradigma republicano.178 Plan de la Patria y decretos Leyes (agenda oficialista)279
Periódicas, competidas pero Periódicas (en dependencia del caso), con venta-
con asimetrías e injerencias jismo y denuncias de fraude. Apelación a fuentes
Elecciones que favorecen al oficialis- de legitimidad y permanencia que trascienden mo-
mo. Confianza variable en mento electoral.
el árbitro electoral. Baja confianza en el árbitro electoral
Vigente, pero con paulatino
predominio del Poder Eje-
cutivo sobre los demás.
Designación de leales en el
Poder Ciudadano (2000) y
Inexistente de facto
División de el Tribunal Supremo (2004);
Colonización/Subordinación de todos los Pode-
Poderes Predominio oficialista en
res Públicos por el Ejecutivo
composición de Consejo Na-
cional Electoral/CNE (2003)
Mayoría (desde 1999) y
control absoluto(2005) del
legislativo
Variable: Vertical efectiva,
Rendición de
Transversal limitada, Hori- Precaria en sus tres dimensiones
Cuentas
zontal precaria
Variable (ampliada inclusión
Pasiva y excluyente: el pueblo/masa aclamantes y
social y participación co-
Ciudadanía beneficiarios de Estado antes que el votante/ciu-
munitaria junto a exclusión
dadano exigentes
política)
Concentrada en Legislati- Concentrada en Legislativo (con agresiones físicas
vo –con polarización- y en y afectaciones al derecho de palabra, participación
diálogo con auspicio inter- en comisiones y directiva de oposición) y en Diá-
nacional (2002-2004) logo con auspicio internacional (2014). Reducida
Deliberación
Protagonismo creciente de dentro del oficialismo (Polo Patriótico) por agenda
medios de comunicación del psuv.
como sustituto de partidos Hegemonía comunicacional: control y/o subordi-
opositores. nación de medios públicos y privados.
Violaciones ddhh en golpe
de 2002, protestas y actua-
ción de cuerpos de seguridad. Creciente criminalización de la protesta y manifes-
Incluidos ddhh en Consti- tación, Vulneración de derechos civiles y políticos,
Derechos
tución y agenda de Poderes deterioro en derechos sociales.
Humanos
Públicos y sociedad civil. Acoso a organizaciones y defensores de ddhh
(DDHH)
Expansión de derechos Denuncia del tema y salida de organismos regio-
sociales, nales (cidh)
Pertenencia a organismos
regionales (cidh)

558
 A partir del análisis de los procesos e instituciones arriba
descritos es posible sostener que asistimos hoy en Venezuela
a un proceso de decadencia autoritaria;4 bajo una forma de
dominación “revolucionaria”, que incorpora de forma subor-
dinada los discursos y demandas de actores sociales con un
rescate de la justicia social y del rol regulador y activo del Estado.
Afianzando un régimen caracterizado, cada vez más, por rasgos
antidemocráticos: la consolidación del presidencialismo, la fusión
del partido dominante (y sus cuadros) con el aparato y buro-
cracia estatales; el acoso a la oposición, las restricciones a las
libertades y el establecimiento de mecanismos de diálogo y
represión selectivos.
Dentro de ese esquema, elementos como la reiterada ofen-
siva para la imposición de una currícula educativa ideologizada
(calificada como bolivariana o socialista), el cerco financiero y
acoso político a las universidades, la construcción de un mode-
lo de hegemonía comunicacional,5 y el énfasis en la creación
de instituciones sociales de nuevo tipo –consejos comunales,
sindicatos bolivarianos, cámaras empresariales y organizacio-
nes de clase media oficialistas– hablan de un patrón que re-
basa los formatos delegativos para procurar reconfigurar la

4
Utilizamos aquí decadencia no como sinónimo de pérdida de control po-
lítico o crisis económica, sino en la interpretación de Fukuyama (2014) que
identifica al declive de la capacidad estatal –afectada por la presencia del
neopatrimonialismo, el subdesarrollo de la burocracia y la mala calidad de las
políticas–, unido a la vulneración del Estado de derecho y el déficit de la
rendición de cuentas democrática como síntomas de un curso regresivo en
el desarrollo político de una nación moderna.
5
Hegemonía que se implementa mediante una estrategia que abarca los
bloqueos y propuestas de compra a los medios impresos independientes,
la neutralización de los canales de televisión privados y la conformación de
un sistema integrado por alrededor de 50 televisoras y 260 radioemisoras
regionales en manos del gobierno, además de seis canales estatales y cua-
tro privados de cobertura nacional –que, en lo fundamental, invisibilizan
a la oposición y los críticos del gobierno–, acompañados por decenas de
emisoras radicales “comunitarias” afines al oficialismo. Ver (Bisbal, 2009)
y (Cañizalez, 2012).

559
sociedad e institucionalidad política afín a los moldes de un
proyecto político con vocación hegemónica.
En Venezuela la concepción oficialista de “irreversibilidad
del proceso revolucionario” y su búsqueda de hegemonía po-
lítica son antagónicas con la comprensión, progresista, liberal
y republicana, de lo electoral como el mecanismo pacífico por
excelencia para el acceso, la ratificación o la salida del Poder;
del pluralismo –reconocido por la Constitución vigente– como
marco referencial para la coexistencia y competencia de actores
políticos y de la participación autónoma y no partidizada en la
gestión pública como derecho y deber de los ciudadanos. El
tránsito entre los gobiernos de Chávez y Maduro parece significar
el paulatino abandono de las formalidades y normas democrá-
ticas y la radicalización de un régimen cada vez más autoritario.
Mientras podía prevalecer en las urnas el oficialismo avanzó en la
captura de instituciones claves, pero no buscó controlar o re-
primir frontal y/o masivamente toda forma de organización,
comunicación o producción autónoma. Simplemente admi-
nistró el disenso.
Se ha puesto en marcha una estrategia hacia al control decisi-
vo de la sociedad y política venezolanas; que no supone –como en
los regímenes totalitarios del siglo xx– el dominio inmediato
ni permanente de cada espacio y factor de poder, comunicación
y producción, sino apenas la captura, meticulosamente planifica-
da, de aquellos elementos políticamente decisivos para, llegado el
momento, impedir el avance adversario y consolidar la hegemo-
nía propia. La reacción del chavismo al perder las elecciones
del 6 de diciembre de 2015 (en adelante 6D), cuestionando los
resultados y acusando de fraude a toda la oposición, cuando
controlan todo el aparato institucional, instalando un “parla-
mento comunal”, que no existe en la Constitución y que pre-
tenden imponer por encima de la Asamblea Nacional.
La estrategia parece responder a varios patrones. Primero,
acosar a la oposición política partidaria con golpes quirúrgicos:

560
la persecución a los cuadros de Voluntad Popular y Primero
Justicia, el encarcelamiento de líderes como Leopoldo López y
el bloqueo de movimiento y comunicación a Henrique Capriles;
además de la recurrente siembra de rumores –para generar en-
frentamientos–entre los partidos que integran la Mesa de la Uni-
dad Democrática (mud). Segundo, la táctica de dificultar –con
apoyo del aparato del partido oficial y sus organizaciones de
base– la gestión de alcaldes y gobernadores de oposición, obede-
ce a un intento de provocar que los traspiés en la administración
pública redunden a la postre, en una pérdida de capacidad (y
prestigio) de los opositores electos para gobernar a los ciuda-
danos.
La compra mediante empresarios fantasmas del canal Globo-
vision y de los diarios Últimas Noticias y El Universal, así como el
acoso a Tal Cual y el cierre de varios diarios y emisoras regionales
han condenado al discurso opositor al silencio frente a amplios
sectores de la población. Otros medios privados practican razzias
de aquellos periodistas que se resisten a la autocensura o la
neutralidad de su línea editorial. Quedan entonces El Nacional
–sobreviviendo de forma precaria– y las redes sociales y me-
dios online –amenazados por la hegemonía comunicacional– como
reductos para la información y comunicación autónomas.
Incluso la aparente falta de una estrategia económica co-
herente del gobierno –en cuyo seno las posturas pragmáticas
y radicales coexisten [aunque en tiempos más recientes parece
haberse impuesto el ala radical compartiendo la idea de un po-
der monopólico– si bien empeora el panorama económico, no
parece afectar decisivamente su actual poder represivo, aunque
sí su legitimidad y apoyo ciudadano. La progresiva pauperiza-
ción de la clase media, la dependencia de amplios sectores po-
pulares de la menguante dádiva estatal, y la aprobación de un
control biométrico a las compras de productos –mediante tar-
jetas electrónicas– en la red de mercados públicos y privados,
presagiaba el advenimiento de una sociedad más controlada,

561
contrario sensus de los consejos de economistas, el gobierno ha
arreciado los controles y la intervención en la economía, -que
con el aumento de las importaciones sostenían su clientela
–aún al costo de la probable venta de activos como el que se
intentó con la petrolera Citgo y del endeudamiento galopante
con China– y que, en el caso poco probable de alguna resis-
tencia empresarial organizada, responda expropiando activos.

L a V e n e z u e la po s tc h av i s ta : ¿ ru ptu ra po lític a c o n
la fó r m u la e le c to r a l ?

A continuación presentamos una valoración de las variables y

escenarios que caracterizaron a la Venezuela que se encami-
naba a la crucial elección parlamentaria del 6D. Factores polí-
ticos, económicos y sociales que se cruzaron para dar cuenta
de una crisis de legitimidad y apoyo del gobierno de Nicolás
Maduro. Misma que podría ser resuelta con una transición
postelectoral o con diversas estrategias para impedir o desco-
nocer un eventual triunfo opositor.

E s c e n a r io económico

La situación económica en Venezuela para finales de 2015 se

consideraba dramática: la caída de los precios del petróleo y la
presión cambiaria habían precipitado una severa crisis de escasez
y desabastecimiento que comenzaba a manifestarse mucho
antes en el interior del país, manteniéndose la capital Caracas,
relativamente protegida tanto de las fallas del servicio eléctrico
como de la falta de acceso a bienes de primera necesidad. Fue
a mediados de 2014, debido al comienzo del descenso en los
precios del petróleo, que la situación de la escasez empeoró,
alcanzando a la ciudad capital, además de agudizar la situación
que la provincia había estado padeciendo por largo tiempo, por
lo que en la opinión pública nacional causó gran impacto. Las
largas filas para comprar productos regulados no se limitaron

562
a los sectores populares, estas imágenes se hicieron cada vez
más frecuentes en los sectores más acomodados de la clase
media, en lo que anticipaba una difícil situación que manejar
con un cada vez más disminuido ingreso petrolero. Las redes
sociales se convirtieron en el espacio para la información y el
intercambio de bienes, siendo medicinas y alimentos los más
importantes. Pero además, la situación de crisis había afectado
a todos los sectores, desde el reducido aparato productivo hasta
el limitado sector de servicios. La crisis que se había asomado
a principios de 2014 con las líneas aéreas internacionales,6
quienes progresivamente dejaron de operar en el país ante la
imposibilidad del gobierno de cancelar la cuantiosa deuda por
conversión cambiaria, se fue agravando cuando otros grupos
económicos cerraron operaciones o abandonaron el país como
la empresa trasnacional Clorox7 por causa del régimen de
control de precios. Para 2015 el panorama económico se an-
ticipaba crítico, los niveles de desabastecimiento en alimentos
y medicinas alcanzaron cifras alarmantes al punto que se han
registrado defunciones por falta de tratamiento médico8 así
como la interrupción de cirugías por fallas en el suministro
del servicio eléctrico.9 Las dificultades alcanzaron a casi todos
los sectores, las ensambladoras de vehículos dejaron de recibir
unidades en 2014, la falta de divisas ha sido la principal razón,
incidiendo no sólo en el parque automotor sino en el inventario
de repuestos, afectando el transporte público. La escasez y

6
http://www.agenciafe.com/noticias/val/226701/crisis-en-venezuela-com-
pa%C3%B1%C3%ADas-a%C3%A9reas-dejan-el-pa%C3%ADs-por-una-mi-
llonaria-deuda-de-maduro.html
7
http://www.el-nacional.com/economia/Clorox-Venezuela-restriccio-
nes-operativas-Gobierno_0_487751288.html
8
http://www.eluniversal.com/vida/150814/ops-preocupada-por-esca-
sez-de-medicinas-oncologicas-en-venezuela
9
Recientemente, una cirugía de trasplante de riñón tuvo que ser suspendida
porque el órgano se descompuso debido a la interrupción del servicio eléc-
trico: http://www.talcualdigital.com/Nota/119441/Se-Pudre-Rinon-Pa-
ra-Trasplante-En-El-Hospital-Universitario-De-Maracaibo

563
el desabastecimiento van desde la ausencia de materia prima
para producir algunos rubros, como la de divisas para impor-
tación. El caso de la industria fabricante de envases es dra-
mático, al extremo que el agua potable no se consigue por
la falta de envases.10 En cuanto a alimentos, algunos rubros
básicos como café, lácteos, harinas, azúcar, arroz, embutidos
y pastas están desaparecidos de la dieta diaria del venezola-
no,11 disparando las alarmas sobre la posibilidad de una crisis
humanitaria por la falta de alimentos y medicinas,12 en una
involuntaria afinidad que no discrimina sectores socio-econó-
micos, una especie de democratización de las carencias. Pero
además del desabastecimiento y de la escasez, el alto costo de
la vida terminan por configurar una situación desafiante para
el gobierno que intenta por otras vías retener el poder.
Con motivo del anuncio de las medidas económicas de
emergencia13 por parte del Ejecutivo Nacional, el Banco Cen-
tral de Venezuela14 divulgó luego de casi un año de silencio,
los muy esperados indicadores económicos, corroborando lo
que las agencias de análisis financiero habían estado discutiendo sin
el respaldo de información oficial, mostrando cifras que evi-
dencian la gravedad de la situación económica del país: infla-
ción anualizada de 141%, el pib con una disminución de 7,1%
en el tercer trimestre de 2015. Con la caída de los precios del
petróleo –por debajo de US$ 30 el barril– y considerando que
la industria petrolera en manos del Estado representa el 96%
de las exportaciones del país, la balanza comercial reportó un
déficit de US$ 782 millones,15 que obedeció a que las ventas
10
http://www.el-nacional.com/economia/Falta-botellas-plastico-impi-
de-envase_0_631737013.html
11
http://cronica.uno/venezolano-solo-esta-comiendo-lo-consigue/
12
https://www.amnesty.org/es/latest/news/2016/06/venezuela-stubborn-po-
litics-accelerate-catastrophic-humanitarian-crisis/
13
http://www.eluniversal.com/economia/160115/gobierno-nacional-anun-
cia-medidas-de-estado-de-emergencia-economica
14
http://www.bcv.org.ve/Upload/Comunicados/aviso150116.pdf
15
http://www.bcv.org.ve/Upload/Comunicados/aviso150116.pdf

564
externas totalizaron US$ 8.483 millones, resultando inferior al
nivel de US$ 9.265 millones alcanzado por las importaciones
de bienes, sumado al saldo negativo en la cuenta corriente
de US$ 5.050 millones. La crisis se agrava con la respuesta
del Gobierno a este escenario con su Decreto de Emergen-
cia Económica16 que lejos de atacar las causas del problema,
profundiza en ellas, acentuando el intervencionismo y control
por parte del Estado de la casi totalidad de las actividades eco-
nómicas, además, ignorando que el modelo económico im-
puesto por Chávez y continuado por Maduro ha demostrado
ser inviable, provocando una situación de caos que amenaza,
aun más, a la gobernabilidad democrática.

E s c e n a r io s o c ia l

En este aspecto, la situación es más difícil porque allí es donde

se expresan las consecuencias de las carencias materiales, el sala-
rio cada vez más devaluado por el rápido deterioro de la moneda
nacional frente al dólar, dificulta el normal desenvolvimiento de
todos los demás sectores de la sociedad. Los sectores de la Salud,
Educación, Vivienda, Infraestructura se encuentran paralizados.
En materia de Salud hay escasez de medicinas a niveles alar-
mantes a lo que además se suma la fuga de profesionales de la
salud.17 En cuanto a Educación, los problemas salariales han
sido causa recurrente de paralización de actividades en el gremio
docente en los últimos años, provocando la suspensión perió-
dica de las actividades académicas en el sistema de universidades
públicas del país debido a la falta de presupuesto, además de
la incapacidad del gobierno de responder a las demandas sala-
riales del sector.18 En materia de Vivienda el panorama no es
16
http://www.telesurtv.net/news/Aqui-las-lineas-del-Decreto-de-Emer-
gencia-Economica-venezolano--20160118-0028.html
17
http://www.abc.es/internacional/20150410/abci-fuga-medicos-vene-
zuela-201504091646.html
18
http://latino.foxnews.com/latino/news/2015/10/27/18-venezuelan-uni-
versities-on-brink-shutdown-as-crisis-enters-classroom/

565
menos crítico, existe un déficit habitacional que las estrategias
y políticas gubernamentales no han podido corregir, profun-
dizándose debido al aumento de la pobreza, como lo recoge la
Encuesta sobre condiciones de vida 2015 de la ucab-ucv-usb,
que aporta cifras preocupantes sobre el repunte de la pobreza
en Venezuela en 2015 (76%) con proyecciones de superar esa
cifra para finales del año 2016.19 La creación de organismos
para la reducción del déficit habitacional sólo ha permitido
afinar estrategias para el proselitismo, sobre todo con la Gran
Misión Vivienda Venezuela (gmvv), lo que no se ha traducido
en una disminución de la brecha, al contrario, como lo reporta
Provea,20 lo que hay es un retroceso en la materia, evidencián-
dose su naturaleza clientelar con el rechazo del Gobierno Na-
cional de la propuesta de la Asamblea Nacional de conceder
la titularidad de las viviendas adjudicadas por la gmvv.21 En
Infraestructura hay carencias, poco mantenimiento, como lo
evidencia la crisis eléctrica que tiene varios años y que retrata a
un país con muchos recursos, siendo potencia energética y que
sin embargo, renunció a atender estas necesidades. Esto por
supuesto no es un hecho aislado si se suman el desgaste de la
propia industria petrolera y el sector siderúrgico, completando
un cuadro de deterioro de toda la base productiva del país que
en estos momentos es necesaria para emprender la reactivación
de la economía. El escenario social se complica, aún más, vis-
tos los indicadores recogidos por el Observatorio Venezolano
de Conflictividad Social22 que señalan los elevados niveles de
conflicto registrados en 2015 con un total de 5.851 protestas,
estimándose unas 16 protestas diarias, de las cuales el 82%
19
http://prodavinci.com/blogs/la-pobreza-se-disparo-hasta-76-en-vene-
zuela-segun-encovi-ucv-usb-ucab-por-victor-salmeron/
20
http://elestimulo.com/blog/el-gran-fracaso-de-la-gran-mision-vivien-
da-segun-provea/
21
http://www.elmundo.com.ve/noticias/actualidad/politica/maduro-lla-
mo-a-movilizacion-en-rechazo-a-ley-de-pr.aspx
22
http://www.observatoriodeconflictos.org.ve/reporte-anual-de-la-pro-
testa-social-en-venezuela/conflictividad-social-en-venezuela-en-2015

566
se ubica en la categoría económico-social, y un total de 287
saqueos o intentos. En el primer semestre de 2015 se regis-
traron 132 saqueos o intentos, mientras que en 2016, fueron
416; durante el primer semestre de 2015 se produjeron 2.836
protestas, mientras que durante ese mismo periodo de 2016
fueron 3.507 protestas, lo que equivale a 19 protestas diarias,
24% más que en el mismo periodo de 2015.23

E s c e n a r io po líti c o

La polarización permitió la conformación de tres bloques en

los que la Oposición ha resultado más fortalecida como evi-
dencian las encuestas sobre las elecciones parlamentarias de
201524 en los meses de julio, agosto y septiembre mostrando
una percepción favorable que oscilaba entre el 42% y 57%,
mientras que el deterioro del Oficialismo se confirmaba en la
fluctuación del 19% y 23% de apoyo. En medio de estas cir-
cunstancias y ante el acelerado deterioro del apoyo al gobierno
que alcanzaba apenas un 21,2% según la encuesta Ómnibus
julio de 2016 de Datanalisis, las medidas para frenar esa caída
han fracasado, una de las estrategias más cuestionadas fue la
del cierre de la frontera con Colombia para combatir la situa-
ción de desabasto y merma de la producción que el gobierno
atribuyera a la denominada guerra económica –considerada como
falsa por un 69,4%–25 viéndose obligado a retroceder al no
tener impacto en la crisis de desabastecimiento, con la reaper-
tura de la frontera26 y la Operación de Liberación y Protección
al Pueblo (olp), estrategias comunicacionales desarrolladas en
23
http://www.observatoriodeconflictos.org.ve/tendencias-de-la-conflic-
tividad/conflictividad-social-en-venezuela-en-el-primer-semestre-de-2016
24
Fuentes consultadas: Datanalisis (julio-agosto); Datincorp (julio); Her-
con (agosto-septiembre); IVAD (agosto) Venebarómetro (septiembre) y
Keller (septiembre).
25
Encuesta IVAD agosto 2015.
26
http://www.clarin.com/mundo/Miles-venezolanos-cruzan-Colombia-co-
mida_0_1610839004.html

567
el primer caso, para justificar la crisis económica culpando a la
Oposición, los empresarios y Estados Unidos de la escasez
y desabastecimiento en el país, y en el segundo caso, un des-
pliegue de órganos represivos en las zonas populares que han
dado de baja [en algunos casos con ejecuciones extrajudiciales]
a delincuentes, en una política gubernamental que ha sido du-
ramente criticada por la opinión pública27 y las organizaciones
de defensa de los derechos humanos por la naturaleza repre-
siva de la misma,28 con un balance alarmante en términos de
fallecimientos producto de los ajusticiamientos que en algunos
casos se han conocido,29 el gobierno ha lucido poco efectivo,
reflejándose en la valoración de la población sobre la pésima
situación del país (92,9% en julio de 2016 según Venebaróme-
tro)30 y la responsabilidad en ello del Presidente y su gobierno,
que en los números de Venebarómetro se ubica en 32,6% y 29,0%
respectivamente. Esta tendencia evidencia la profundización del
debilitamiento del oficialismo, como ya lo reseñaba Alex Vás-
quez31 en ocasión de las elecciones parlamentarias del 6D de
2015, cuando en relación con el circuito 2 de Caracas que
comprende las parroquias: 23 de Enero, San Juan, Santa Te-
resa, Catedral y Altagracia un 34,1% afirmaba que votaría por
la mud, mientras que un 26% lo haría por el Partido Socialista
Unido de Venezuela (psuv) y otro 24,5% no había decidido, lo
que representaba 8,1 puntos a favor de la Mesa de la Unidad
Democrática (mud), de acuerdo a lo recogido por la encues-
ta de octubre de 2015 de Datanálisis en esa circunscripción,
27
Según Venebarómetro Septiembre 2015, el 57,8% cree que es una me-
dida efectista.
28
http://www.derechos.org.ve/2015/08/13/razzia-contra-los-pobres-
un-mes-de-olp/
29
http://www.el-nacional.com/sucesos/Ejecucion-policias-venezolanos-
0-682731916.html
30
https://www.dropbox.com/s/fl9753gjcfg1clk/VENEBAROMETRO%20
Julio%202016%20Reporte%232.pdf?dl=0
31
http://electiovenezuela.com/2015/10/30/la-oposicion-domina-en-el-
circuito-del-23-de-enero-encuesta/

568
con un 85,4% de disposición a votar el 6D, representando un
crecimiento con respecto al histórico electoral de ese circuito
de 9,24 puntos. Los resultados definitivos en el circuito 2 de
Caracas dieron cuenta de un 56,14% de votos a favor del candi-
dato de la mud, completando una victoria absoluta de la Unidad
en todos los circuitos electorales del Distrito Capital, tradicio-
nalmente chavista.
El escenario electoral para el 6D estaba muy comprometido,
algunas situaciones amenazaban la posibilidad de celebrar los co-
micios parlamentarios en paz. En principio, estaba el tema de
la observación electoral que el gobierno quería hacerla en sus
propios términos, forzando el abandono de Brasil de la misión
de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)32 por consi-
derar que no estaban dadas las condiciones para la misma. Por
otra parte, el gobierno promovió la suscripción de un acuerdo
de respeto a los resultados electorales a lo que la oposición
respondió que era el Gobierno el que debía comprometerse a
reconocer los resultados,33 que posteriormente fueron cues-
tionados ampliamente por el propio Gobierno.
Para complicar más el ambiente, los conflictos de la Opo-
sición le habían dado al gobierno la posibilidad de intervenir
en asuntos internos de los partidos, como en el caso del par-
tido político Comité de Organización Política Electoral Inde-
pendiente (copei), abriendo espacio para la interferencia del
Tribunal Supremo de Justicia (tsj) en una probable decisión
que desincorporaría a candidatos de la mud para sustituirlos
por otros que no estaban alineados con la coalición opositora,34
pero que sin embargo, en vista del rechazo que generó en la opi-
nión pública no llegó a concretarse. Adicionalmente, con el

32
http://www.prensa.com/mundo/Brasil-observacion-electoral-Unasur-Ve-
nezuela_0_4328567288.html
33
http://www.eluniversal.com/nacional-y-politica/151009/mud-asegu-
ro-que-no-firmara-acuerdo-electoral-propuesto-por-el-oficiali
34
http://puzkas.com/tsj-podria-imponer-la-oferta-electoral-de-la-oposicion/

569
decreto de estado de excepción35 en algunos municipios fron-
terizos del país, se reforzaba la creencia de que el gobierno
buscaba promover razones que le permitieran la suspensión
de las elecciones parlamentarias el 6D. Todas estas acciones se
consideraban factores de perturbación frente a unos comicios
en los que se estimaba que el gobierno perdería la mayoría
parlamentaria, como en efecto sucedió.
En los informes de Freedom House y Human Rights
Watch (hrw) del año 2016 se insiste en el deterioro de la de-
mocracia en Venezuela, destacando la sistemática violación de
los más elementales principios democráticos expresados en la
ausencia de separación de poderes, el abuso de autoridad y
el compromiso expreso de las instituciones con el Gobierno
Nacional y el proyecto político de Chávez, en detrimento de
la transparencia institucional. En el reporte Freedom in the
World se destaca la debilidad en materia de Derechos Políticos
y Libertades Civiles –como la lamentable actuación del Tribunal
Supremo de Justicia en relación con los recursos interpuestos
por el Oficialismo en contra de los resultados electorales que
dieron como ganadora de la mayoría calificada en el poder
legislativo a la Oposición–, entre otros derechos. Por su parte,
en el reporte de Human Rights Watch se destaca igualmente
la ausencia de equilibrio institucional, el abuso en el uso de los
recursos del Estado, la violencia de los órganos represivos del
Estado en respuesta al ejercicio de los derechos políticos, el uso
de las instituciones para persecución política, reforzando la
creencia de estar frente a una democracia comprometida (par-
cialmente libre según Freedom House) sin que se perciban
acciones concretas para revertir este deterioro.
Si algo ha contribuido a reforzar la creencia del fortaleci-
miento del carácter autoritario del gobierno ha sido el incremento
en el uso de la represión para contener el descontento popular,

35
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/09/150916_venezuela_co-
lombia_fronteras_estado_excepcion_il

570
pero la decisión de ampliar las competencias del Ministro de
la Defensa han disparado las alarmas acerca del peligroso acer-
camiento al ejercicio de facto del poder político por parte de
unas fuerzas armadas leales al proyecto bolivariano de Hugo
Chávez. La decisión de Maduro de nombrar al Ministro de la
Defensa, General en Jefe Vladimir Padrino López como respon-
sable del comando nacional de la Gran Misión Abastecimiento
Soberano, que aun cuando se trata de una decisión dirigida a
mejorar el abastecimiento alimentario, la preocupación que los
sectores democráticos del país argumentaron fue que el Eje-
cutivo estaba subordinando a todos los Ministerios y demás
instituciones del Estado al Ministro de la Defensa, lo que se
interpretaba como una cesión de competencias del gobierno
“civil” al “militar”, trayendo como consecuencia un intenso cues-
tionamiento sobre el recrudecimiento de la naturaleza militar del
gobierno y la convicción del abandono de su carácter civil.

La tr a n s i c ió n d e n tro d e la tr a n s ic ió n : lu c h a de
po d e r e s

Contra todos los pronósticos, y no sin una buena dosis de pre-

ocupación, la Asamblea Nacional electa se instaló el 5 de enero
de 2016 con aparente normalidad. No se trataba sólo de la
recuperación de un espacio político en condición de mayoría
–porque el regreso de la Oposición al Parlamento ocurrió en
2010– sino de la contradicción con un proyecto político construi-
do sobre la base de la negación del otro, prometiendo un inevita-
ble choque entre dos visiones: una democrática y otra autoritaria.
Las acciones de última hora tomadas por el Ejecutivo,
modificando la Ley del Banco Central de Venezuela entre
otros asuntos, daban a entender que al gobierno no le quedaba
otro camino que dejar a la Oposición instalar la Asamblea Na-
cional, como el mismo Maduro lo admitiría. Sin embargo, co-
nociendo el talante antidemocrático de los diputados del psuv,
se auguraba una jornada muy difícil. Las primeras escaramuzas

571
tuvieron lugar temprano, el día antes, cuando el Diputado
Ramos Allup se acercó al Palacio Legislativo, presagiando lo
peor para la instalación del nuevo Parlamento.
Los temores sobre el acceso de los diputados al recinto,
el despliegue de los afectos al Oficialismo apostados en los
alrededores, la animadversión de los trabajadores del Palacio
Legislativo, todo aquello que forma parte del paquete revolucio-
nario, no pudo detener a los diputados de la mud quienes llega-
ron a asumir su tarea, la de ser la palanca para la recuperación
institucional, un verdadero desafío en las actuales circunstan-
cias, porque pese a lo abrumador del triunfo, las condiciones
del país ya eran de extrema gravedad.
Esa recuperación institucional cada vez luce muy impreci-
sa, pues no hay un pleno entendimiento de lo que ello implica,
tanto para el chavismo como para la propia oposición. Han
sido diecisiete años de sometimiento a un modelo político de
naturaleza autoritaria que por esta razón no admite contrastes,
hay una generación de ciudadanos jóvenes que no conoce otra
forma de ejercicio del poder. Cambiar las instituciones también
comprende un cambio de mentalidad y eso es un enorme de-
safío para todos los sectores en conflicto. El país espera que la
institucionalidad retorne, eso significa el rescate de los valores
democráticos pérdidos en un proyecto político que ha usado
los mecanismos de la democracia para llegar al poder y con-
servarlo; haciendo del régimen político venezolano un híbrido
con tendencia autoritaria, por lo que la tarea es aun mayor al
tratarse no tanto de recuperar, como de mostrar la funciona-
lidad institucional.
En este sentido, la etapa que comenzaba en enero de 2016
ha sido de aprendizaje tanto para el chavismo como para la
oposición. El complejo proceso que está teniendo lugar en la
Asamblea Nacional, y en el que los diputados de la mud están
desempeñando actividades parlamentarias, ha sido una oportu-
nidad para mostrar el apego por las formas de la democracia,

572
y la reivindicación de la majestad del Poder Legislativo extra-
viada a lo largo de años de subordinación al Ejecutivo.
El chavismo hizo de la exclusión una parte fundamental
de su discurso y praxis política, no sólo por la vía jurídica e
institucional el régimen político debilitó el rol opositor, sino
que se ha valido de las formas más oscuras de la política para
anular su presencia, evadiendo el debate y la confrontación de
ideas, algo de lo que el chavismo siempre ha tomado distancia,
y que en su despedida como mayoría parlamentaria dejó en clara
evidencia. El chavismo prometió que las prácticas políticas del
pasado no volverían, que quienes condujeron la democracia,
esa que permitió el ascenso al poder de Hugo Chávez por la
vía electoral a pesar de su pasado golpista, quedarían de por vida
condenados al ostracismo. El reto de la Oposición ha sido evitar
que retorne esa actitud donde un diputado –sea de la tendencia
política que sea– convierta el Palacio Legislativo en una arena de
gladiadores, blandiendo el discurso de negación de la minoría
parlamentaria.
El chavismo acudió a la Asamblea Nacional en pleno due-
lo, los discursos de los diputados oficialistas Rodríguez, Díaz,
Ortega y Agüero evidenciaron la desconexión del chavismo
que los condujo a la pérdida de la mayoría parlamentaria. No
hubo articulación frente al descontento, mucho menos a las
demandas sociales, permanecen anclados en un eje ideológico
del que se ha distanciado la mayoría. En una actitud irrespe-
tuosa, la fracción oficialista trató de convertir la instalación de
la Asamblea Nacional en un espectáculo bochornoso, con sus
intervenciones, sus “barras bravas” y su ardid para la retirada,
intentando sembrar la idea de la pérdida de legitimidad del
acto y de sus participantes.
El retiro de la fracción del psuv luego de la instalación
de la Asamblea Nacional no condujo a su deslegitimación,
como tampoco ocurrió cuando la Oposición en 2005 se abs-
tuvo de participar en las elecciones parlamentarias. La pérdida

573
de legitimidad no la determina el sujeto político, sino quienes
califican a ese sujeto político. La legitimidad del chavismo fue
cuestionada el 6D, el resultado le permitió a la mud alcanzar
la mayoría calificada que el Gobierno, mediante la subordina-
ción del Tribunal Supremo de Justicia, ha intentado descono-
cer en un acto que sí carece de legitimidad y legalidad.
Los tiempos han cambiado, es ahora el chavismo quien
intenta por todos los medios quebrar la voluntad de los elec-
tores, desconociendo su mandato para imponer por vía ju-
dicial lo que no pudieron alcanzar electoralmente. El chavis-
mo ya no puede exhibir sus victorias electorales como trofeo,
tanto por su propio desgaste como por la madurez de una
Oposición que parece haber entendido que la diferencia no la
hace el oponerse a quienes están en el poder sino a proponer
otras formas de ejercerlo. El país que votó el 6D lo hizo en
su necesidad de superar el odio, la confrontación y la animosi-
dad; la Oposición ganó un voto de confianza, mientras que el
Gobierno pierde aceleradamente su cuota de respaldo.

P ro fu n di z ac ió n d e la c r i s i s y r e pe rc u sio ne s
h e m i s fé r i c a s d e u n pa í s e n c a í da libre

El enfrentamiento entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y

Judicial ha ido escalando en acciones, luego de la suspensión
de los diputados indígenas representando al estado Amazo-
nas,36 que una vez fueran juramentados por la Asamblea Na-
cional, el Tribunal Supremo de Justicia procediera a declarar
el desacato de la Directiva del Parlamento Nacional, así como
de los diputados objeto de la medida de suspensión.37 La si-
tuación se fue agravando, en una suerte de pulso, con cada
decisión en respuesta a la actividad legislativa de la Asamblea
36
http://prodavinci.com/2016/01/04/actualidad/esta-es-la-sentencia-
del-tsj-sobre-los-diputados-electos-en-amazonas-el-6d/
37
http://prodavinci.com/blogs/la-sala-electoral-declaro-el-desaca-
to-de-la-asamblea-nacional-y-ahora-por-jose-ignacio-hernandez/

574
Nacional, interpretándose su propósito como dirigido a debi-
litar la capacidad de acción parlamentaria por la vía judicial,
tal como se refleja en la sentencia de la Sala Constitucional del
máximo tribunal, Expediente n.° 16-0153,38 que limita la fun-
ción contralora de la Asamblea Nacional.39 Se trata de la combi-
nación de los poderes públicos Ejecutivo y Judicial para anular
la función parlamentaria, cuando desde el Ejecutivo Nacional
se toman decisiones (como el Decreto de Emergencia Econó-
mica y su extensión), por cuya naturaleza se hace necesaria la
gestión de control de la Asamblea Nacional, pero que rápida-
mente fue neutralizada por la vía de decisiones tomadas desde
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.40 El
problema que encierra toda la estrategia de confrontación de
poderes es que hace más evidente el retroceso en materia de-
mocrática y de Derechos Humanos del gobierno de Maduro,
como lo refleja la preocupación de Human Rights Watch al
respecto:
El 13 de mayo de 2016, el Presidente Nicolás Maduro adoptó un
decreto de emergencia que declaró el estado de excepción en el país
durante 60 días, y concedió a su gobierno la facultad de restringir
derechos humanos. Venezuela atraviesa una grave crisis económica,
que ha redundado en severos desabastecimientos de medicamentos y
otros artículos de primera necesidad, así como en cortes en el sumi-
nistro de energía eléctrica. El decreto indica que tiene como propósi-
to abordar esta situación (2016b).

Una vez que el gobierno de Nicolás Maduro alcanza

la mitad en el ejercicio de su periodo, la Mesa de la Unidad
Democrática plantea con toda legitimidad al país la necesi-
dad de buscar soluciones constitucionales a la crisis política,
económica y social, siendo la principal opción la salida del
38
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/marzo/185627-09-1316-2016-16-0153.
HTML
39
 http://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/03/160303_venezuela_
tsj_asamblea_nacional_poderes_ab
40
 http://prodavinci.com/blogs/la-sala-constitucional-declaro-vigente-
el-decreto-de-emergencia-y-ahora-jose-i-hernandez-g/

575
Presidente de la República para comenzar a tomar medidas
de corrección de las desviaciones. En principio, la coalición
opositora maneja varios escenarios: la Enmienda Constitucio-
nal (respaldada por La Causa R), para reducir el periodo pre-
sidencial y eliminar la reelección indefinida; la presión social
para forzar la Renuncia (promovida por María Corina Machado
y Voluntad Popular) del primer mandatario, y el Referendo
Revocatorio (auspiciado por Primero Justicia) para conducir
al país hacia una transición democrática con la convocatoria
de nuevas elecciones presidenciales.41 La propuesta inicial de
varias estrategias en lugar de una sola, generó un ambiente de
confusión en la opinión pública que delataba el clima de desen-
cuentros en la mud, sin embargo, es posible considerar la variedad
de propuestas como un intento de exploración de escenarios
que midieran las preferencias populares en lugar de decidir sin
considerarlas previamente.
El tiempo le permitió a cada sector político promover las
ventajas y oportunidades de las estrategias propuestas, mien-
tras el desafío planteado al Gobierno provocaba reacciones
defensivas ante lo que consideraba amenazas de la mud a la
gobernabilidad,42 acusándola de propiciar una salida golpista;
la misma presión de la sociedad para definir una estrategia
unitaria terminó por lograr inclinar a todos los factores reu-
nidos en la coalición opositora hacia el apoyo del Referendo
Revocatorio, a ser convocado en 2016. A pesar de los antece-
dentes, con el Revocatorio de 2004, el cne dispuso de un paso
previo (la Resolución N° 070906-2770 que estipula recoger
las firmas del 1% de los electores por estado), a lo establecido
por el artículo 72 de la Constitución acerca de la recolección
del 20%, decisión que fue duramente criticada, pero que en el
interés de cumplir con todos los requisitos, la mud organizó
41
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/03/160308_venezue-
la_oposicion_maduro_dp
42
http://www.telesurtv.net/news/Venezuela-Planes-de-golpe-de-Estado-
de-la-oposicion-en-la-AN-20160102-0015.html

576
el proceso de recolección de ese 1%,43 alcanzándolo sin pro-
blemas, lo que el oficialismo consideró como un ejercicio de
fraude electoral, señalando a la mud de haber violado las leyes
electorales, por lo que Jorge Rodríguez, Alcalde del Municipio
Libertador solicitó al cne “eliminar” a la mud como la organi-
zación política solicitante del Referendo Revocatorio.44
En paralelo, mientras la oposición luchaba por ejercer su
derecho a convocar el Referendo Revocatorio, en el ámbito
internacional, tanto la Organización de Estados Americanos
(oea), como la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur),
se encontraban haciendo gestiones para atender la grave crisis
que aqueja a Venezuela. Por una parte, el 31 de mayo de 2016,
Luis Almagro, Secretario General de la oea invoca la Carta De-
mocrática Interamericana y convoca al Consejo Permanente
sobre Venezuela, justificando que:
Este procedimiento deberá atender la “alteración del orden constitu-
cional” y como la misma afecta gravemente “el orden democrático”
de la República Bolivariana de Venezuela lo cual se sustenta en las
denuncias formuladas a la Secretaría General por la Asamblea Na-
cional de Venezuela.45

En el documento en cuestión, Almagro expone de forma

amplia las causas que lo motivan a hacer la solicitud, argumen-
tando tanto razones de derecho como las denuncias recibidas,
mostrando su preocupación por el rumbo que ha tomado el
país. Por su parte, Unasur, representada por el ex presidente co-
lombiano Ernesto Samper, ha insistido en facilitar un diálogo
entre las partes, contado con la asistencia de los ex presidentes
Leonel Fernández (República Dominicana), Martín Torrijos
(Panamá) y José L. Rodríguez Zapatero (España), este últi-
mo muy activo en el esfuerzo de propiciar un espacio para el
43
 http://prodavinci.com/blogs/la-mud-cumplio-con-el-1-que-viene-
ahora-en-el-proceso-revocatorio-por-jose-ignacio-hernandez/
44
http://globovision.com/article/rodriguez4
45
 http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCo-
digo=C-068/16

577
encuentro entre Oposición y Gobierno. Sin embargo, a pesar
de los buenos oficios de los ex presidentes, en la mud preva-
leció el criterio de presionar para el Referendo Revocatorio
como condición para cualquier acercamiento con el gobierno,
además de una serie de exigencias que incluyen la liberación
de los presos políticos.46 El Gobierno, mientras respaldaba la
misión de la Unasur, expresaba su amplio rechazo hacia la ac-
tuación del Secretario General de la oea, considerándolo una
intromisión,47 por lo que la mud insistió en unas condiciones
mínimas para iniciar cualquier diálogo con el Gobierno, re-
chazando la presión por parte de la Unasur y amparándose en
la postura del Secretario Almagro.
El impulso del diálogo fue cediendo ante la voracidad del
avance de la crisis, los medios internacionales cada vez con
más frecuencia se fueron haciendo eco del incremento de la
escasez de alimentos y de la alarmante falta de medicamentos,
creando las condiciones suficientes para declarar una crisis hu-
manitaria48 que el gobierno venezolano niega.49 En la medida
en que la crisis social se fue agudizando, los episodios cada vez
más frecuentes de fallecimientos por falta de tratamiento para
niños y ancianos, se multiplicaban a través de las redes socia-
les,50 contribuyendo a la percepción de una profunda crisis
con la difusión de casos alarmantes de suicidios por el mismo
motivo.51 dejando entrever un patrón de deterioro social cada
vez más severo, pero que frente a la opacidad informativa oficial,
46
http://www.el-nacional.com/politica/MUD-Dialogo-revocatorio-pre-
sos_0_850715212.html
47
 http://www.telesurtv.net/news/Almagro-reincide-en-su-actitud-inje-
rencista-contra-Venezuela-20160112-0058.html
48
 https://www.amnesty.org/es/latest/news/2016/06/venezuela-stub-
born-politics-accelerate-catastrophic-humanitarian-crisis/
49
 http://www.elnuevoherald.com/noticias/mundo/america-latina/vene-
zuela-es/article95618462.html
50
 http://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/05/160526_venezuela_
medicamentos_cancer_crisis_es
51
 http://elcooperante.com/rescaten-a-venezuela-polibolivar-se-suici-
da-por-falta-de-medicinas-y-deja-una-carta-de-despedida/

578
como lo señala Acosta,52 esto conforma un cuadro crítico
que amenaza con la estabilidad de toda la estructura social,
golpeada además por un repunte en enfermedades que habían
sido erradicadas53 y un acelerado incremento en los niveles de
desnutrición,54 con casos que han conmovido al país, como el
de un niño de diechiocho meses que falleció en el estado Zulia a
causa de una desnutrición severa,55 lo que ha llevado a algunos
organismos no gubernamentales, como Amnistía Internacional,
a concluir que en Venezuela ya hay señales de hambre,56 ante la
creciente evidencia de la imposibilidad con la que se encuen-
tran los venezolanos para adquirir alimentos, registrándose has-
ta un 53,9% que reconoce irse a dormir sin haber consumido
alimento.57
La situación se complica aún más con un escenario políti-
co comprometido por el avance en las medidas restrictivas de
participación que ha tomado el gobierno de Nicolás Maduro
en contra de los sectores que persiguen una solución a las si-
tuaciones críticas en los escenarios económico y social. El go-
bierno insiste en profundizar las medidas económicas que han
conducido al país hacia una lamentable situación de precarie-
dad material que está bordeando peligrosamente la condición
de emergencia humanitaria. Esta misma percepción –porque
ante el vacío de información institucional es muy difícil con-
firmar estadísticamente la tasa de mortalidad por falta de me-
dicinas y alimentos– hace que el régimen político venezolano
52
 http://elestimulo.com/blog/crisis-ocasiona-epidemia-nacional-de-males-
psicologicos-en-venezuela/
53
 http://unidadvenezuela.org/2016/07/doctor-rafael-orihuela-estamos-
frente-a-una-grave-crisis-de-salud-en-venezuela/
54
 http://www.elcorreodelorinoco.com/aumentan-casos-muerte-desnutri-
cion-venezuela/
55
http://elpitazo.com/regiones/tres-dias-sin-comer-tuvo-el-nino-de-un-ano-
que-murio-de-hambre-en-maracaibo/
56
http://www.elmundo.es/internacional/2016/06/10/575a733c46163f2-
5108b45a6.html
57
 http://cronica.uno/539-venezolanos-reconoce-durmio-hambre-
no-suficiente-comida/

579
se repliegue, rechazando ofertas de ayuda humanitaria para
evitar reconocer el fracaso de sus políticas, además de acusar
de intromisión a los países que claman por una salida pacífica
a la crisis. Luego de la recolección de firmas del 1% del regis-
tro de electores, la presión de la mud ha sido para exigirle al
cne una fecha para continuar con el segundo paso, estipulado
por la normativa, para la recolección del 20% de firmas y con
ello solicitar la activación del Referendo Revocatorio contra
Nicolás Maduro en 2016. En medio del rechazo de la mud
a la posibilidad de acordar un diálogo con el gobierno –ges-
tionado a través de Unasur y con los buenos oficios de José
L. Rodríguez Zapatero– que sacrifique el revocatorio; y por
su parte, el Gobierno a la defensiva frente a la iniciativa del
Secretario General de la oea, Luis Almagro, la tesis del Refe-
rendo Revocatorio representa una opción política más viable
frente a un escenario cada vez más conflictivo y de profundi-
zación de los problemas económicos.
El esfuerzo de los factores políticos, tanto domésticos
como internacionales, debería ser el de buscar una salida que
signifique la inmediata atención al problema de la escasez de
alimentos y medicinas, y la adopción de un conjunto de medi-
das económicas de emergencia que faciliten iniciar el camino
de la recuperación de la capacidad productiva, para que simul-
táneamente se puedan tomar medidas destinadas a recuperar
la capacidad institucional que haga posible darle confianza al
ciudadano sobre el compromiso de devolverle al país la estabi-
lidad política, económica y social perdida. Las dimensiones del
deterioro de Venezuela se presumen severas, sin embargo, ante
la ausencia de información precisa, resulta razonable plantear-
se un escenario de reconstrucción total del aparato productivo,
de la infraestructura nacional, del sistema institucional y del
tejido social. Esta será una tarea de enorme envergadura, quien
quiera que sea el encargado de conducir la transición política
de Venezuela necesitará del respaldo no sólo del país en pleno,

580
sino además de toda la región. La devastación de Venezuela
lejos de ser una exageración, es la dolorosa constatación de su
abandono por parte de los países latinoamericanos que con-
formaron el eje bolivariano, así como de aquellos opositores
de la llamada izquierda populista. Sería importante el com-
promiso de apoyar en la reconstrucción del país por parte de
los países latinoamericanos, el camino será largo y lleno de
complejidades, como toda transición democrática, no estará
exenta de amenazas y es ahí donde el respaldo de la región
será imprescindible.

R e fle xi o ne s fi na le s

El escenario de agitación en el que votaron los venezolanos el

6D ha dado paso a una compleja situación política en la que la
viabilidad del proyecto chavista luce cada vez más remota. El
reto del gobierno para las elecciones parlamentarias de 2015
fue el de convencer al electorado que era capaz de darle so-
lución a los problemas –que en su mayoría fueron generados
por las políticas que ellos mismos implementaron a lo largo de
diecisiete años de proyecto político– y que no llegó a concre-
tarse. Por su parte, la Oposición, debió persuadir al país que
había madurado lo suficiente como para asumir la conducción
del Legislativo y propiciar un verdadero equilibrio de poderes
por la vía de la reivindicación de la institucionalidad. Los estu-
dios de opinión en su mayoría le daban una respetable ventaja
a la oposición, pero pocos acertaron la magnitud de la brecha
y el porcentaje de votos [7.707.422 a favor de la mud, para
un total de 56,2% de los votos que le permitieron alcanzar la
mayoría calificada con 112 diputados], siendo un factor deter-
minante que la crisis es hija de la revolución y eso no ha sido
fácil de ignorar por lo que era de esperar que con ese resultado
electoral sería inevitable un cambio en la correlación de pode-
res, que es justamente el centro del debate político actual con la
exigencia de convocar un Referendo Revocatorio para el 2016.

581
El reto estará en manos de las instituciones, tanto Ejecutivo,
como Judicial y Electoral, en demostrar que son capaces de
observar la Constitución y las leyes aun por encima de lo ad-
verso que representa la posibilidad de perder el poder, pues lo
que está en juego es el destino de una de las naciones con ma-
yor potencial de la región. La estrategia de desconocimiento –
previa “interpretación” del Poder Judicial leal a Miraflores– de
la autoridad de la Asamblea Nacional electa, transfiriendo sus
prerrogativas al “Poder Popular” [que es lo que se ha activado
luego del 6D] o la conformación de una “Alianza Militar-Cí-
vica”, que es lo que pareciera estar tomando cuerpo dadas las
últimas decisiones del gobierno nacional, indica que estaría en
marcha un golpe de Estado blando, situando la lucha política
en un terreno alejado de los cauces pacíficos e institucionales,
activando las alarmas en el escenario internacional.58
Sin embargo, conviene recordar que el sector democrá-
tico de la ciudadanía venezolana ha logrado detener, durante
más de diecisiete años, la marcha de un proyecto de domi-
nación pretendidamente “revolucionario” cuyos precedentes
(en Rusia, China, Cuba) fueron los de la supresión –y sujeción
estatal– de toda forma políticamente relevante de autonomía
social, en lapsos que promediaron los tres a cinco años. La
existencia de una (por vez primera) clara mayoría social ad-
versa –en diverso modo y filiación– al (des)orden reinante;
el crecimiento de disensos –ciertamente no decisivos– en las
propias bases del oficialismo; y la misma existencia –con to-
dos sus bemoles– de una mud comprometida con la confianza
depositada por los ciudadanos, a bregar unida de cara a la
grave crisis política y económica por la que atraviesa el país,
debiendo operar como antídoto democrático frente al refor-
zado autoritarismo gubernamental.
58
https://www.washingtonpost.com/opinions/global-opinions/venezue-
las-hunger/2016/08/29/6f295370-6e02-11e6-8533-6b0b0ded0253_
story.html?utm_term=.ab826536fa33

582
 La lucha de la Oposición contínua frente a un régimen
cada vez más autoritario. La resistencia del Gobierno ante a la
decidida convicción de la mud de solicitar la activación de un
Referendo Revocatorio contra el Presidente Nicolás Maduro,
ha llevado los niveles de conflicto al extremo que la sola con-
vocatoria de una manifestación el 1 de Septiembre de 2016 en
la ciudad capital ha desatado un recrudecimiento de las perse-
cuciones, contándose 37 detenciones en las 48 horas previas
a la misma,59 con especial énfasis hacia el partido Voluntad
Popular (vp), encarcelando nuevamente al destituido Alcalde
de San Cristóbal, Daniel Ceballos, quien gozara de una medi-
da de casa por cárcel y se encontraba esperando por su libera-
ción.60 En lo que constituye un patrón de acoso rayano con
una política de aniquilamiento de toda la oposición, hay que
sumar las arbitrarias detenciones de los activistas Gabriel San
Miguel y Francisco Márquez, de los Alcaldes Delson Guárate,
Pedro Loreto y Orlando Hernández,61 así como las amenazas
de detener a los Alcaldes, David Smolansky y Warner Jimé-
nez, todos miembros del mismo partido. La persecución po-
lítica no se ha limitado a vp, sino que se extiende a miembros
de Acción Democrática, Primero Justicia, y Avanzada Pro-
gresista, entre otras organizaciones políticas que hacen vida
dentro de la mud. Adicionalmente, en una muestra de la poca
tolerancia hacia las prácticas democráticas, el gobierno expul-
só una semana antes del 1S a una delegación de legisladores
de Ecuador, acusándolos de alteración del orden público,62
provocando las críticas de la Oposición por tal exhibición de
despotismo.
59
http://www.el-nacional.com/politica/Foro-Penal-Venezolano-resgista-
ron-detenciones_0_913108773.html
60
http://www.elmundo.es/internacional/2016/08/27/57c1d01a46163fe-
91e8b45c6.html
61
http://www.elnuevoherald.com/noticias/mundo/america-latina/vene-
zuela-es/article99517747.html
62
http://www.eluniversal.com/noticias/politica/dirigentes-ecuatorianos-
expulsados-acusan-gobierno-atropellarlos_450069

583
 Otro blanco de hostigamiento han sido los medios de co-
municación,63 tanto nacionales como internacionales, a quienes
se les ha obstaculizado por la vía judicial (medios internos) y la-
boral (medios externos) el ejercicio de su labor. Con motivo de
la manifestación del 1S, el gobierno impidió la entrada al país de
los corresponsales extranjeros: Teresa Bo, periodista, y Lagmi
Chávez, productora de Al-Jazeera; John Otis, de npr; Marie-Eve
Detoeuf, del diario Le Monde; César Moreno, de la cadena Ca-
racol Radio de Colombia; Dora Glottman, de Caracol TV,64 y
deportó a Jim Wyss del Miami Herald (quien estuvo retenido
durante 4 horas por funcionarios de inmigración el día antes
de la manifestación)65 y fueron deportados luego de tratar de
ingresar y permanecer en el país para cubrir los eventos del 1S.
Además del acoso a las organizaciones políticas opositoras
y medios de comunicación domésticos y extranjeros, el Gobier-
no Nacional ha desplegado por todo el territorio a la Fuerza
Armada Nacional Bolivariana (fanb), en una nueva estrategia
de intimidación con el llamado Plan Guaicaipuro66 dirigido a
monitorear a la Oposición con personal de inteligencia Social,
Comunal y Milicia. El denominado plan pretende abordar la
posibilidad de una alteración del orden público, usando como
referencia la experiencia de Ucrania. Para el régimen político
venezolano, cualquier expresión o ejercicio democrático, sea
la solicitud del Revocatorio o la convocatoria de una marcha,
constituye una amenaza al gobierno y un intento de derroca-
miento. Desde la perspectiva vocacionalmente totalitaria del
gobierno nacional resulta inadmisible cualquier ejercicio de
63
http://www.ft.com/cms/s/0/a3eb71f6-723a-11e6-bf48-b372cdb1043a.
html?ftcamp=published_links%2Frss%2Fhome_us%2Ffeed%2F%2Fpro-
duct#axzz4JZdBhD95
64
 https://cpj.org/2016/08/international-journalists-denied-entry-to-
venezuel.php
65
 http://www.miamiherald.com/news/nation-world/world/americas/
venezuela/article99168072.html
66
 http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCo-
digo=C-090/16

584
los derechos políticos ciudadanos que impliquen la revisión o
el rechazo de sus actuaciones, en una actitud francamente an-
tidemocrática, pero además resulta muy grave el uso del apa-
rato represivo para impedir el libre ejercicio de unos derechos
reconocidos por la Constitución. En este sentido, el Secreta-
rio General de la oea, Luis Almagro mostró su preocupación
mediante un comunicado oficial donde dejó constancia de su
posición frente al rechazo del gobierno de Nicolás Maduro
por el envío de una misión de observación para cubrir la ma-
nifestación del 1S:
El hecho de haber negado una propuesta que otorgaba garantías a la
gente para el ejercicio de sus derechos demuestra claramente una ne-
gativa de asegurar al propio pueblo condiciones de paz y tranquilidad
en el contexto de las manifestaciones del 1 de septiembre. La Secre-
taría General de la oea hace responsable al Gobierno de Venezuela
de asegurar al pueblo su derecho a manifestarse pacíficamente, su
derecho de asociación y su derecho de libre expresión sin sufrir nin-
gún tipo de violencia e intimidación; será completamente inaceptable
para la Secretaría General cualquier abuso de autoridad. La Secretaría
General hace responsable al Gobierno de toda víctima, que espera
no tener que lamentar.67

Los motivos de preocupación no son pocos dados los ante-

cedentes en materia de uso de la Fuerza Armada en labores de
control del orden público, además de las concesiones legales para
el uso progresivo de la fuerza contra aquellas manifestaciones
que puedan volverse violentas, en una atribución de naturaleza
profundamente discrecional que organizaciones no guberna-
mentales de derechos humanos como Human Rights Watch,
han cuestionado en reiteradas oportunidades68 por el peligro
que supone otorgarle competencia en materia de control de
manifestaciones a un aparato represivo del Estado cuya for-
mación es principalmente para la defensa de la soberanía y no
67
 http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCo-
digo=C-090/16
68
 https://www.hrw.org/es/news/2015/02/12/venezuela-nuevos-pode-
res-los-militares-para-contrarrestar-protestas

585
para el control de manifestaciones. Lo que agrava la situación
es la aproximación al espacio político de la lucha desde la su-
posición de que el adversario político actúa al margen de la ley,
cuando por el contrario, ha sido el propio régimen político el
que ha demostrado con prácticas deplorables de persecución
y represión sistemática de la Oposición, que quienes se sitúan
al margen de la ley son los organismos oficiales responsables
de garantizar la seguridad de los ciudadanos, encontrándose
estos desamparados ante la capacidad de uso de la violencia
legítima del Estado en contra de sus derechos.
Mientras tanto las esperanzas de la gente están puestas
en los mecanismos que la propia Constitución establece para
resolver los problemas de gobernabilidad, sólo cabría esperar
por parte del gobierno la disposición de hacer buena la as-
piración de amplios sectores de la sociedad de resolverla de
forma pacífica. El resultado de la “Toma de Caracas” del 1S
dejó en evidencia a un gobierno con serias dificultades para
responder al desafío de enfrentar la crisis económica que ago-
bia a la sociedad venezolana, y sus consecuencias políticas y
sociales. El músculo opositor se ha ido galvanizando en torno
a la idea de que la salida de la Presidencia de Nicolás Maduro
es el primer paso para corregir la situación de emergencia del
país. A pesar de los esfuerzos del gobierno por minimizar el
impacto en la opinión pública del resultado del evento opo-
sitor, los medios internacionales69 han destacado los avances
de la mud en su capacidad de organización y convocatoria,
quedando claro que el esfuerzo del gobierno por impedir el li-
bre tránsito, la participación masiva y la difusión del evento fue
inútil.70 Pero además, ese empeño en truncar la voluntad de los
electores venezolanos que exigen la convocatoria del referendo
revocatorio, está expresada la dificultad del chavismo, como
69
http://www.nytimes.com/2016/09/02/world/americas/caracas-vene-
zuela-nicolas-maduro-protests.html
70
https://www.ft.com/content/2aed562e-707e-11e6-9ac1-1055824ca907
?ftcamp=published_links%2Frss%2Fhome_us%2Ffeed%2F%2Fproduct

586
modelo político, para reconocer a sus adversarios en disputa
por el poder. El chavismo está demostrando que las formas
de la democracia le resultan incómodas cuando la competen-
cia es difícil y no tiene recursos suficientes para sostener una
red clientelar que le garantice lealtades.
Luego de la jornada de protesta del 1S continuaron las
detenciones, con un saldo de cerca de 90 reportadas en todo
el país,71 recrudeciendo la práctica de acoso y persecución
política, como acostumbra el gobierno en respuesta a cual-
quier convocatoria de protesta por parte de la Oposición. Sin
embargo, el episodio ocurrido el 2S en el sector Villa Rosa, de
la Parroquia Francisco Fajardo en el Municipio García del estado
Nueva Esparta, sería motivo de escándalo en todo el país, y de
extrema preocupación para el Ejecutivo Nacional. El Presiden-
te Maduro dispensaba una visita a la población, que había sido
tradicionalmente chavista, para la entrega de viviendas, cuando
fue recibido por una encendida protesta de “cacerolas” de los
habitantes de la zona, a lo que el Presidente respondió salien-
do de su vehículo para encarar a los manifestantes. Aun cuando
resulta difícil de precisar por las imágenes cómo sucedieron los he-
chos, la respuesta del gobierno fue la de profundizar su política
de persecución con la detención del abogado Braulio Jatar,72
director del medio digital, Reporte Confidencial, bajo la acu-
sación de legitimación de capitales, luego de haber divulgado
un video de la protesta en Villa Rosa a través del mencionado
portal noticioso. En otro caso, le fue dictada una medida de
privativa de libertad al periodista de la an, Alejandro Puglia,
acusado de “favorecimiento bélico”73 por haber operado un
dron el 1S. La reacción errática del gobierno generó un mar-
71
 http://efectococuyo.com/principales/el-1s-se-registraron-88-detencio-
nes-en-todo-el-pais-segun-foro-penal
72
http://lta.reuters.com/article/domesticNews/idLTAKCN11B25Z
73
 http://www.lapatilla.com/site/2016/09/05/mp-solicita-libertad-ple-
na-para-periodista-que-manejo-drone-del-1s-y-la-juez-decidio-privar-
le-la-libertad/

587
cado contraste con la percepción de solidez en el reclamo de
la Oposición.
En medio del elevado nivel de conflictividad descrito, el
día 2 de septiembre la Sala Constitucional dicta la sentencia
Nº 80874 donde termina de neutralizar a la an, al declarar
inconstitucional la Ley de reforma de la Ley Orgánica que Re-
serva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación
de Oro, aprobada por la Asamblea Nacional luego de la incor-
poración de los diputados de Amazonas, cuya proclamación
había sido suspendida por la Sala Electoral en diciembre de
2015, lo que motiva su nulidad. En la sentencia emanada por
la Sala, se establece como fundamento la sentencia de suspen-
sión de proclamación de los diputados del estado Amazonas:
Los actos que emanen de la Asamblea Nacional, cualquiera sea su
tipo, que sean adoptados en contravención a lo dispuesto por las
referidas sentencias emanadas de la Sala Electoral del Tribunal Supre-
mo de Justicia, resultan absolutamente nulos y carentes de cualquier
tipo de validez jurídica.75

Con la intensificación del conflicto de poderes va quedan-

do más evidente la erosión del sistema de libertades políticas
impulsado por un gobierno y proyecto político que, alguna
vez, suscito las esperanzas de los pobres y olvidados de Vene-
zuela. Llegar al poder gracias a un discurso de reivindicación
de los sectores excluidos, para someter a la sociedad a un nuevo
sistema de exclusión, es reprochable desde todo punto de vista,
pero mucho más lo es utilizar todos los recursos materiales,
institucionales y humanos para impedir que esos sectores ex-
cluidos se opongan al proceso de alienación al que los somete
el Gobierno. La gravedad de la crisis obliga a darle prioridad al
tema de las carencias materiales, o de la precariedad institucional,
pero llegará el momento en que deba considerarse el daño
74
http://prodavinci.com/blogs/la-sala-constitucional-inhabilito-a-la-asam-
blea-nacional-por-jose-ignacio-hernandez/
75
http://prodavinci.com/blogs/la-sala-constitucional-inhabilito-a-la-asam-
blea-nacional-por-jose-ignacio-hernandez/

588
que tantos años de autoritarismo han causado a la sociedad
venezolana.
La única salida pacífica a la compleja crisis de Venezuela
será aquella en que los ciudadanos acuerden recuperar el espíritu
de la democracia, ese que les permita rescatar las instituciones,
con el compromiso de construir un país donde nunca más se
atropelle al que piense distinto, que la equidad no admita posi-
bilidad alguna de excepciones, y que la justicia sea el fundamen-
to de las decisiones públicas. Resulta muy difícil en el escenario
actual donde se desarrolla la lucha por la sobrevivencia del
país, plantearse un desenlace próximo. El sistema político ve-
nezolano sufre una grave crisis de gobernabilidad, la sociedad
venezolana se encuentra fracturada, su tejido social está des-
compuesto, y la estructura económica se encuentra en ruinas.
Esta es la radiografía de un país en vías de desaparición si
no se toman medidas inmediatas, si no se aplican terapias de
shock, si no hay un esfuerzo colectivo de reconstrucción de
la nación.

B i bli o g ra fía
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ceso el 28 de agosto de 2016].

591
Bolivarismo en la encrucijada. Un
análisis de la ascensión y crisis
del chavismo desde sus conceptos
Fabricio Pereira da Silva

I n tro d u c c i ó n
En el presente ensayo se hace un análisis del proceso de as-
censión y crisis del chavismo a partir de sus ideas y principa-
les conceptos políticos. De esa manera, asume centralidad la
historia reciente del desarrollo y apropiación oficial del con-
cepto de “bolivarianismo”. Se propone como hipótesis que
esa apropiación forma parte de una tradición ya larga de las
izquierdas en las periferias, que buscan nacionalizarse y pre-
sentarse como parte de una historia nacional que para ellas
tendría en su origen supuestos elementos igualitaristas, pro-
gresistas, revolucionarios. Esas allegadas tradiciones enmar-
cadas en el pasado local, en lo “propio”, podrían según ellas
servir de base para la proyección de una organización social
distinta en el futuro. Asimismo, se presenta cómo el concepto
secundario de “socialismo del siglo xxi” emergió en el contex-
to venezolano, en (algo) tensa relación con la anterior noción
de bolivarianismo; y cómo la noción de democracia fue articu-
lada de manera muy particular con esos conceptos.
El capítulo se estructura de la siguiente forma. En la pri-
mera parte, el bolivarianismo y particularmente su desarrollo
reciente son analizados, como un elemento esencial de la he-
gemonía chavista de casi dos décadas. En la segunda parte, se
hace una discusión de la noción de socialismo del siglo xxi,
en la medida que se presenta en un momento dado como

593
un nuevo significante para el chavismo. En la tercera parte,
se presenta la particular articulación de esas ideas con la no-
ción de democracia. Finalmente, se hacen comentarios más
generales que buscan poner el caso venezolano en perspectiva
global (más precisamente como parte de la periferia global),
articulado a una agenda investigativa en la periferia y desde la
periferia de las ideas políticas de izquierda y de la teoría crítica.

E l B o li va r i a n i s m o y s u r e le va nc ia e n la
c o n s ti tu c i ó n d e l c h av i s m o

El bolivarianismo se presenta como una tradición nacional,

notablemente venezolana. Para entenderlo, se debe remitir al
fenómeno de construcción de la identidad del país a partir de
la figura del “Libertador” y su “gesta” independentista. Poco
antes de su muerte en 1830, Simón Bolívar empezó a servir
de inspiración en Venezuela a un proceso de legitimación de
sus élites, que el historiador Germán Carrera Damas (2013)
llamó en sus trabajos el “culto a Bolívar”. El culto surge de
la necesidad compartida por la clase dominante venezolana
en restablecer el dominio y la estructura de la sociedad, legi-
timándose “a la sombra del Libertador” (Seabra, Pereira da
Silva, 2012). Sin embargo, Carrera Damas señaló más allá de
ese proceso de invención oficial el surgimiento de un culto
“popular” a Bolívar, en acepción progresista, con contenido
de justicia social. “El pueblo no se dedicó al culto del Bolívar
constructor del orden, y sí del Bolívar libertador de los escla-
vos y jefe de los ejércitos populares”1 (Figueiredo, 2013, p.
107). Y desde entonces aguardó en sentido mesiánico para el
surgimiento de un nuevo Bolívar. Carrera Damas denomina
los dos procesos respectivamente culto a Bolívar “para el pue-
blo” y “del pueblo”.
Es precisamente a ese fenómeno en sentido popular y pro-
gresista que las izquierdas venezolanas (intelectuales y grupos
1
Las traducciones de las citas al español son de responsabilidad del autor.

594
políticos) recurrieron en su proceso de nacionalización, em-
pezando por lo menos desde los años 1960 a producir – entre
otras apropiaciones del ideario de Bolívar por fuerzas políticas
de distintos cuadrantes ideológicos– un bolivarianismo desde la
izquierda (y un buen ejemplo de eso es la obra de Francisco Pi-
dival, 1977, que presenta el Bolívar revolucionario y precursor
del antiimperialismo). Poco más tarde hicieron lo mismo con
considerable ímpeto Hugo Chávez, su Movimiento Bolivaria-
no Revolucionario 200 (mbr-200) y enseguida su Movimiento
V República (mvr). La organización sucedánea, el Partido So-
cialista Unido de Venezuela (psuv), heredaría el bolivarianismo
pero en un significado un tanto distinto, como se verá.
La herencia bolivariana fue entendida por Chávez y sus
partidarios a partir de tres ejes: independencia nacional (ne-
cesidad de una “segunda independencia” antiimperialista y
antioligárquica), soberanía popular (búsqueda de una “demo-
cracia verdadera” basada en una expresión de la “voluntad
general”) y justicia social (rescate del “bien común”, de la
igualdad). Hay evidentemente un tanto de Rousseau en todo
eso, presencia ya notable en el pensamiento del Libertador.
El método para hacer todo eso realidad fue el revolucionario:
sea por medio del intento de golpe en 1992 (“insurrección
armada” según el chavismo), sea la “revolución por el voto”
o “revolución democrática” desde 1998 (la Revolución Boliva-
riana). En ese sentido, Bolívar fue (re)interpretado como un
revolucionario que según Chávez en su Libro Azul tenía una
“sólida convicción acerca del proceso revolucionario como un
paso necesario para lograr las transformaciones de la vieja so-
ciedad”, era un “actor revolucionario” (Chávez, 2007, p. 51)
lo que es una evidente transposición al accionar político de prin-
cipios del siglo xix de términos, fraseologías y formas de pen-
sar contemporáneas. De ese modo: “siguiendo la distinción que
Carrera Damas hace entre culto cívico estatal y culto popular,
lo que Chávez pretendía (…) era volver ‘oficial’ la segunda

595
vertiente, transformadora y plena de potencial revolucionario”
(Figueiredo, op. cit., p. 76). La segunda vertiente fue efectiva-
mente superando la primera en los últimos años (y parcialmente
mezclándose con ella).
El bolivarianismo constituye la base del sistema ideológi-
co elaborado por Chávez y su movimiento, que agrega además
elementos del pensamiento de Simón Rodríguez (o “Samuel
Robinson”, tutor de Bolívar) y del líder federalista y antioligár-
quico Ezequiel Zamora (que participó en la Guerra Federal
de mediados del siglo xix). Los tres forman el Árbol de las
Tres Raíces o Sistema ebr2 en lo cual el mbr-200 y el mvr se
sustentaron. Ese pensamiento:
Articula el ideal libertario, de cohesión y movilización de Bolívar; la
interpretación que hacen de Rodríguez respecto a la importancia que
éste le adjudicó a la economía social, a la educación popular, y a las ideas
“tierra y hombres libres, “elección popular” y “horror a la oligarquía”
de Ezequiel Zamora en la guerra federal (1859-1863), cuya síntesis
consideran la ideología bolivariana. Chávez acepta que esa síntesis es
compleja y todavía inconclusa, pero rechaza hacer proyectos ideoló-
gicos, los considera una trampa porque la ideología que acoge es la
del pueblo y ella sólo se construye recogiendo el pensamiento popu-
lar, y esa labor es compleja porque el pensamiento popular es difuso
(Pereira Almao, 2003, p. 589).

Bolívar y particularmente Rodríguez insistían en la ori-

ginalidad del continente americano y del llamado “hombre
americano”. Rodríguez formula la conocida consigna “o in-
ventamos o erramos” (mencionada repetidamente por Chá-
vez en sus discursos) en su libro Sociedades Americanas, de 1842:
“¿Dónde iremos a buscar modelos? La América Española es
original. Originales han de ser sus instituciones y su gobierno.
Y originales los medios de fundar uno y otro. O inventamos o
erramos” (Rodríguez, 2004, p. 138).
Sin embargo, el énfasis puesto en la invención, el bolivaria-
nismo como se mencionó es anterior a Chávez y su movimiento
–y más antiguo es el culto a Bolívar, tratándose de hecho de una
2
“ebr”: Ezequiel, Bolívar y Robinson.

596
larga tradición–. De esa manera, los dos van más allá del “fenó-
meno Chávez” de liderazgo, y del chavismo derivado de él. Una
vertiente específica del bolivarianismo (de la izquierda nacional
venezolana) fue apropiada por el líder, aportando nombre y subs-
tancia a la Revolución Bolivariana, en un esfuerzo por demostrar
su pluralidad y sus raíces históricas. Más que eso, de defender su
necesidad y urgencia histórica, su originalidad y creatividad:
Afirmar que una revolución tiene carácter “bolivariano” es afirmar
el carácter original de esa revolución. Es afirmar que ella no es copia
de fórmulas importadas, pero creación nueva a partir de una historia
y realidad propias. Al buscar en Bolívar y en los demás líderes de
la Independencia su fuente teórica y su simbología, los bolivarianos
reafirman la necesidad de producir soluciones latinoamericanas para
los problemas latinoamericanos, y demuestran que existe de hecho
receptividad a ese discurso (Figueiredo, op. cit., p. 126).
Eso seguramente sobrevivirá a la desaparición física del
Comandante en 2013, generando posiblemente una mezcla en-
tre bolivarianismo y chavismo, una asociación de dos mitos.
Se puede sugerir de ese modo que el bolivarianismo se consti-
tuyó como un significante de suceso (para remitir a términos
de Ernesto Laclau), pues asumió el significado de proyecto e
ideales que ofrecen un sentido histórico a lo que es el “pue-
blo” venezolano y su destino manifiesto, en torno del cual se
condensó de hecho una gran parte de los venezolanos en estos
años. Será necesario más tiempo para evaluar si el significante
“chavismo” podrá actuar en el mismo sentido, pero es proba-
ble que sí. Pedro Zúquete (2008) analizó lo que nombró “polí-
tica misionaria” de Chávez, observando que su liderazgo estu-
vo asociado arquetípicamente a ejemplaridad moral, asociación
con el pueblo, disposición al martirio, significación histórica
como un hombre grande, un héroe, una figura excepcional.
En proceso de mitificación ya en vida, el Chávez post muer-
te puede, asociado ya con imágenes y símbolos bolivarianos
y cristianos, asumirse plenamente como un mártir de su pueblo
–lo que se puede incluso profundizar como estrategia de sobre-
vivencia en ese momento crítico del proyecto y del gobierno.

597
 Se puede mencionar que en otros países latinoamericanos
donde gobiernos de izquierda fueron formados en los últimos
años con las referencias a Bolívar, mucho más puntuales, son
hechas en un sentido distinto: sirven de inspiración y justifica-
tiva no tanto para la intervención en la política nacional, sino
para proyectos latinoamericanistas de integración. Ese elemen-
to latinoamericanista del bolivarianismo tampoco es nuevo, y
puede ser identificado en el pensamiento político y social la-
tinoamericano, presente en autores como Francisco Bilbao,
José Martí, José Enrique Rodó, Víctor Raúl Haya de la Torre
y muchos otros. Esa vertiente fue nombrada “bolivarismo”,
en general en contraposición a un “monroísmo” (referencia
a la Doctrina Monroe formulada en 1823 por James Monroe
y resumida en la consigna “América para los americanos”, la
base del panamericanismo). Esa dicotomía fue alimentada en-
tre otros por José Vasconcelos en su obra Bolivarismo y Monroís-
mo (1934). A nivel regional, Bolívar era y es retomado como
un marco fundamental del latinoamericanismo, no como un
héroe nacional, sino como inspirador de un cuerpo coherente
de ideas republicanas, igualitarias y progresistas.3
Ese elemento latinoamericanista del Bolivarianismo evi-
dentemente se hace presente también en el chavismo y en su
Bolívar, pero este Bolívar es “venezolano”. Eso no conside-
rando que la idea misma de Venezuela no era determinan-
te en el pensamiento del Libertador, que concebía patria en
dimensiones más continentales: en unos momentos hablaba
de “América”, en otros de “América Meridional” (nunca de
“América Latina”, noción por entonces todavía no inventada).
Esto se observa, por ejemplo, en la “Contestación de un ame-
ricano meridional a un caballero de esta Isla”, más conocida
como “Carta de Jamaica”, de 1815. Pero el culto a Bolívar
generado en Venezuela desde entonces tendría por supuesto

3
Y aquí se debe recordar el proyecto de integración (ahora en crisis) de la
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, el Alba.

598
que producir una nacionalización del mito. Sin embargo, para
el bolivarianismo en la versión chavista, el Bolívar latinoame-
ricanista es indisociable del Bolívar republicano y progresista
–lo que tiene sentido si volvemos al pensamiento político del
Libertador, para quien la unión de los americanos a través de
una confederación era en cierto sentido el método, el corola-
rio para la realización y consolidación de sus propuestas.

E l S o c i a li s m o del S i g lo XXI y s u inc lu sió n e n e l

c o c te l

Entre las más recientes versiones de socialismo, probablemen-

te la más conocida es el llamado “socialismo del siglo xxi”,
bastante presente en la Revolución Bolivariana desde 2005.
Por algún tiempo se apuntó el teórico alemán-mexicano Heinz
Dieterich Steffan como el creador del concepto. El autor for-
muló una versión elaborada de lo que podría ser un socialismo
para el siglo xxi, por medio de una nueva ética basada en la
sustitución del valor de cambio por el valor de uso en la vida
material; de los avances del pensamiento científico y tecnoló-
gico que permitirían la planificación de sociedades complejas;
y de la autodeterminación originada de la democracia partici-
pativa (Dieterich, 2002; Dieterich, Franco, 2012).
Sin embargo, coincido con Javier Biardeau (2009a) en dos
observaciones. Primero: “no existe un foco exclusivo de enun-
ciación del nuevo socialismo” (p. 347) – el autor menciona, más
allá de Dieterich, la presencia de otros teóricos que vienen desa-
rrollando simultáneamente un nuevo socialismo o socialismo
del siglo xxi: Alexander Buzgalin, Paul Cockshott y Allin Co-
ttrell, István Mészáros, Michel Lebowitz y otros. Segundo: “es
poco probable que el presidente Chávez reciba una influencia
determinante de un pensador específico. Habría que analizar
con mayor profundidad el campo heterogéneo de influencias
que hay sobre los planteamientos de Chávez, más que supo-
ner la influencia determinante de tesis teóricas planteadas por

599
cualquier autor en particular” (p. 349), entendiendo el viraje
socialista bolivariano más como una ventana de oportunidad
que exigió teorización que como una profunda elaboración
teórica que hizo cambiar el proceso.
Dentro del amplio conjunto de signos manipulado por
la Revolución Bolivariana, se proponen por entonces algunas
redefiniciones y nuevos límites – pero sin romper con la na-
rrativa lógica anterior–. Por ende el esfuerzo de elaborar una
noción como el “socialismo bolivariano del siglo xxi”, un so-
cialismo venezolano y latinoamericano, incluyendo un Bolívar
“proto-socialista” que, si hubiera vivido más algunas décadas,
sería un introductor del socialismo utópico en América Latina
(como de hecho lo fue en cierta medida Rodríguez). De ese
modo, “la ideología bolivariana es el núcleo más duro, es el eje
central del socialismo del siglo xxi en Venezuela, el socialismo
que aquí estamos construyendo, la democracia socialista, el
socialismo democrático, el nuevo socialismo” (Chávez, 2012,
pp. 6-7). Chávez se declaró por entonces “radicalmente de
izquierda, radicalmente socialista, radicalmente revoluciona-
rio, radicalmente antiimperialista, radicalmente comprometi-
do con el pueblo venezolano y, especialmente, con los más
humildes, con los excluidos de siempre, con los que más han
sufrido, con los que sufren. Radicalmente bolivariano” (p. 27).
En ese sentido, una ligera mirada sobre los discursos de
Chávez en ese periodo de proyectada transición demuestra
que el gran “banquete de signos” se incrementaba, con sus
significantes de todas las horas, pero ahora asociados de al-
guna manera a la nueva idea fuerza del socialismo –siempre
en un proceso de agregación de sentidos, sin exclusiones–.
Algunos ejemplos:
Estamos construyendo el camino hacia el socialismo, colocando al
ser humano en primer lugar (…). Este planeta se salva por el camino
de un nuevo socialismo que aquí estamos comenzando a construir.
(…) Hay que insistir en la creación de un nuevo modelo socialista,
indoamericano, martiano, bolivariano, criollo, nuestro; un camino

600
 distinto a la destrucción del planeta (…). El Reino de Dios no es
otro que el reino del socialismo verdadero, auténtico, un reino
donde no haya clases sociales ni groseros privilegios (…). Nues-
tros pueblos originarios conservaron sus raíces socialistas. (…) Este
proyecto nacional bolivariano va rumbo a un socialismo nuevo. No
se trata de copiar nada, tenemos que inventar nuestro propio modelo
de desarrollo (Chávez, 2006, apud Biardeau, 2009b, pp. 95-97).

No hay efectivamente un cambio en los significantes utili-

zados –sin embargo, se daba entonces una aproximación al con-
cepto de socialismo (aquí relativamente indefinido, en la medida
que podía asociarse a casi todo)–. Se siguió con bolivarianismo,
humanismo, latinoamericanismo (y antiimperialismo), cristia-
nismo, ecologismo, desarrollo endógeno, nacionalismo, resisten-
cia, comunismo y comunalismo de los pueblos originarios. Idea-
les ético-morales son articulados al socialismo, que se presenta
como eminentemente social y cultural, no económico, lo que
permitiría promover la propiedad privada “honesta”, basada
en relaciones de trabajo “harmoniosas” (Maringoni, 2009, pp.
174-175). Chávez siguió refiriéndose:
A amplias influencias políticas que van desde Jesús pasando por Bo-
lívar, Gramsci, Trotski y Mao llegando hasta Antonio Negri. Lo que
a primera vista puede parecer un coctel ideológico absurdo representa
la amplitud de influencias políticas, sociales, culturales y hasta religiosas
que nutren el bolivarianismo. Chávez no asume tanto el papel de dar
una línea política sino más bien de abrir un marco político. De esta
multiplicidad deriva el extraordinario potencial revolucionario del
chavismo (Azzellini, 2007, s. p.).

El socialismo del siglo xxi en su expresión venezolana no

constituyó mucho más entonces que “un concepto vago aso-
ciado a valores como la solidaridad, la fraternidad, la justicia, la
libertad y la igualdad” (López Maya, 2008, p. 69), que recurrió
al cristianismo, al marxismo, al bolivarianismo, al nacionalismo,
entre muchos otros referentes. Eso podría ser de utilidad para
producir nuevas articulaciones y constituir nuevas hegemo-
nías. Pero se puede cuestionar si particularmente la noción de
socialismo del siglo xxi en el caso venezolano podría prestarse

601
a esa función. Y particularmente si esa nueva configuración
de significantes (con la inclusión de uno nuevo que atravie-
sa transversalmente a los demás) ha cambiado significados
anteriores, volviéndolos eventualmente menos eficaces. Por
ejemplo, hasta qué punto el nuevo “Bolívar socialista” siguió
reconocible por las audiencias chavistas. En otras palabras, en
qué medida el socialismo pudo combinarse con el culto a Bo-
lívar “del pueblo” (para volver a la expresión de Carrera Da-
mas).4 Probablemente eso no hizo sentido para todos, lo que
podría explicar, desde una perspectiva simbólica e inmaterial,
un poco de la creciente pérdida de hegemonía del chavismo
–más allá de los datos duros de la realidad relacionados a la
baja de la renta del petróleo en un país marcadamente rentista
y a la pérdida innegablemente insustituible del talentoso líder
de un proceso marcadamente personalista.

D e m o c r ac ia e n la R e vo lu c i ó n B o liva ria na y su s
m ú ltiple s s e n ti d o s

Como se debería saber, pero gran parte de la literatura polito-

lógica parece desconocer, democracia es uno de los conceptos
y prácticas más polisémicos en el tiempo y en el espacio. Esa
multiplicidad de sentidos se expresa en la Revolución Bolivaria-
na. En ese caso, se debe antes de todo llamar la atención para
la valoración de la soberanía popular hecha por el chavismo
(búsqueda por una “democracia verdadera” calcada en una
expresión de la voluntad general), en significado rousseaunia-
no, lo que se articula con el legado de Bolívar (como se men-
cionó, él mismo fuertemente influenciado por Rousseau).
4
Lo mismo sirve para el “Cristo socialista”. El cristianismo en sentido
progresista – tributario de la Teología de la Liberación– siempre estuvo
presente en las reflexiones de Chávez. Desde la inclusión de elementos
socialistas se buscó asociar las dos tradiciones. Más allá de las múltiples re-
ferencias explícitas, Ordoñez (2010) remite a elementos místicos, milena-
ristas y organicistas, integrantes de las narrativas cristianas y fuertemente
arraigadas en los discursos de Chávez (y también de Rafael Correa).

602
 El chavismo valoró ante todo el protagonismo popular, la
iniciativa del soberano, del instituyente. Se pretendió realizar en
principio una llamada “revolución democrática”, o “revolución
por el voto”. Como precisó Steve Ellner: “el modelo venezo-
lano se basa inicialmente en la tradición de la democracia radi-
cal que se remonta a Jean-Jacques Rousseau con su defensa del
mandato de las mayorías y la participación directa en la toma de
decisiones” (2012, p. 108). A partir de 2005, con la progresiva
adhesión a un socialismo del siglo xxi, aumentó la insistencia en
una democracia alternativa, llamada de muchas formas: directa,
de base, protagónica, real, verdadera, plena. Ahora adoptando
discursivamente un horizonte más volcado a la superación (aun-
que lejana) que a la complementación de la democracia repre-
sentativa. Chávez afirmaba entonces que: “ese es el eje central
del socialismo en el campo de la política, democracia desde las
bases, desde dentro, democracia plena” (Chávez, 2005, apud
Wilpert, 2009, p. 293). La base institucional del cambio serían
los Consejos Comunales, instituciones de base microlocal defi-
nidas territorialmente, que deben formar comunas, que por su
parte constituirán federaciones y confederaciones comunales,
en una organización de base piramidal marcada por democracia
directa en la base y delegación en los niveles superiores (Pereira
da Silva, 2015). Es una concepción inserta en la larga tradición
consejista, que remite a elementos identificables en el pensa-
miento socialista (estaba incluso en la lectura marxiana de la
Comuna de París en La Guerra Civil en Francia), y fue defendida
por muchos de los teóricos de la participación en los años 1970
(por ejemplo, por C. B. Macpherson, 1981).
Se puede notar lo que constituye entonces, si no un cam-
bio radical, por lo menos una significativa transición semántica
en el discurso chavista que no puede pasar desapercibido: el
tránsito de una “revolución democrática” a una “democracia
revolucionaria”. “Hemos entrado en esa nueva etapa, la demo-
cracia revolucionaria, que no es lo mismo que decir, ‘revolución
democrática’, es otro concepto, es otra orientación [el primero

603
tendría un sentido liberador, el segundo conservador], toma-
da en profundidad del pensamiento revolucionario de Simón
Bolívar y de muchas otras corrientes universales, de todos los
tiempos y de muchos lugares” (Chávez, 2005, apud Biardeau,
2009b, p. 80).
La “democracia revolucionaria” es asociada algunas veces
a la “democracia socialista”, que sería la genuina, la verdadera.
La consolidación de la democracia participativa y protagónica
conduciría a la democracia socialista, forma política del “socia-
lismo bolivariano”. Se puede notar que participación y protago-
nismo popular son valores centrales mantenidos a lo largo del
tiempo, pero ahora en asociación con la democracia socialista
–del mismo modo que el bolivarianismo se mantiene, pero
ahora asociado al socialismo–. La democracia socialista sería
sinónimo de poder popular. Se trata de una reconceptualiza-
ción y mezcla de significados, en una transición que no fue sua-
ve, tampoco exenta de contradicciones. El proceso refundador
venezolano presentó cambios (marcados por indefiniciones)
que llevaron de una propuesta de refundación del Estado y de
la República a un principio de ensayo de transición hacia una
nueva sociedad, (in)definida como el socialismo del siglo xxi.
Al largo de ese intento inconcluso (y por ahora en franca
degeneración), las nociones de democracia oficiales también
vivenciaron cambios significativos como se mencionó. Chávez,
que desde los años 1970 fomentaba movimientos militaristas que
proponían el golpe de Estado –el intento de 1992 sin éxito–,
después de amnistiado y liberado en 1994 defendió el boicot
a las elecciones. Dejó ese posicionamiento para aceptar la partici-
pación institucional menos de dos años antes de su elección para
la presidencia, y lo hizo de forma en cierta medida instrumen-
tal, pues consideraba podrida y engañosa la democracia vigen-
te en su país. Sin embargo, al atacar las instituciones vigentes,
propuso sustituirlas por nuevas instituciones democráticas.
En los primeros años de gobierno, el proyecto de cambio

604
apuntaba hacia una valoración de la participación expresada
en la fórmula de la “democracia protagónica”, volcada a un
bien común, a una voluntad del pueblo, asociada a los valores
propuestos por el bolivarianismo. En ese punto, las formas
clásicas de representación deberían ser preservadas, y son de
hecho reconocidas en la nueva Constitución.
Sin embargo, progresivamente se puede notar un cambio
en esa combinación entre formas de representación y partici-
pación, hacia una mayor valorización de la segunda, concebida
ahora en significado ligeramente distinto. Eso puede traducir-
se en la fórmula del “poder popular” y de una “democracia re-
volucionaria y socialista”, como parte del diseño de una nueva
“geometría del poder”. Chávez manifestó por entonces “más
claramente tendencias a socavar las instituciones liberales”
(López Maya, 2008, p. 69). Cuando se presenta la idea de una
transición más profunda a una nueva sociedad y economía, el
socialismo del siglo xxi, se puede notar que los promotores
del concepto lo asocian siempre a la democracia, en contrapo-
sición al socialismo “burocrático”, “estatista” y “oligárquico”
del siglo xx. Sin embargo, trabajan con nociones de democra-
cia “participativa”, “directa”, “de base”, “protagónica”, “real”,
“verdadera” –en un sentido más de superación que de com-
plementariedad de la democracia representativa.
Mi sugerencia es que se puede entender “revolución de-
mocrática” como más democracia, democracia ampliada en los
límites de la democracia liberal. Y por su parte “democracia re-
volucionaria” como más claramente otro tipo de democracia,
una ruptura simbólica con instituciones y métodos de la de-
mocracia de tipo liberal (¿es necesario recordar que hubo y
hay democracia más allá de las instituciones liberales?). Los
Consejos Comunales podrían ser la base y la expresión con-
creta de esas ideas, sin embargo, se presentan como un pro-
yecto en crisis y posible agotamiento –como todo el proceso
de cambio además.

605
V e n e z u e la : c a s o e j e m pla r d e r e c e pc ió n y
pro d u c c i ó n d e i d e a s d e i z qu i e rda e n la pe rife ria

Después de ese paso por las ideas centrales de la Revolución

Bolivariana, propongo comprender ese proceso en un contexto
amplio, como expresión de algunos patrones observables en
la recepción y producción de ideas y conceptos por parte de
las izquierdas periféricas. Del mismo modo que el bolivaria-
nismo para el chavismo, es notable en distintas experiencias de
izquierda la presencia de ideas que son presentadas como for-
mulaciones locales, nacionales, originarias. Son creaciones ori-
ginales y a la vez adaptaciones, aclimataciones, hibridaciones a
partir de la recepción selectiva de las ideas de izquierda produ-
cidas inicialmente en los países centrales. Esas nuevas formu-
laciones son el alimento para procesos de tradicionalización y
nacionalización de las izquierdas, o sea, intentos de inserción
de esas izquierdas en la Historia y en la sociedad donde se
ubican. Son articuladas con lo que sería la identidad nacional,
intersecciones con mitologías político-sociales y supuestas he-
rencias del pasado local, asociaciones al legado de personajes
históricos que se vuelven fuente de culto.
De esa manera, se remite muchas veces a un pasado roman-
tizado, “épocas de oro” que podrían servir de base a la nueva
sociedad que se sueña construir; o a “héroes” y episodios idea-
lizados de la narrativa histórica local, cuyo legado y vigencia
constituirían la base para los cambios societarios. Carrera Da-
mas, refiriéndose al bolivarianismo, considera:
Difícil decir qué infunde más ánimo e impulsa más a un pueblo, si la
persecución de una alta meta o la evocación de un pasado de grandeza
y esplendor. Pero sí es posible afirmar que el más efectivo tónico
está compuesto por una armónica combinación de esos ingredientes,
pues si el señalamiento de un objetivo grande y hermoso incita a mar-
char hacia él, la evocación de un pasado no menos grande y hermoso
constituye elocuente y convincente garantía de que es posible alcan-
zarlo, e incluso de que indefectiblemente se le alcanzará, y los pasos
vacilantes adquirirán aplomo, los hombres desalentados se tornarán

606
 optimistas, y las consciencias desesperadas recuperarán la fe. Es la
escueta fórmula, plena de sentido histórico: seremos porque hemos sido
(2013, p. 210, cursiva en el original).
Se puede hablar de intentos de nacionalización del pen-
samiento en las periferias de un modo general, lo que hay en
todas las familias intelectuales y políticas. Pero las izquierdas,
de formación más reciente y sobre todo los sectores dirigen-
tes e intelectuales tradicionales, probablemente necesitan aún
con más intensidad y urgencia presentarse como parte cons-
titutiva de la sociedad que pretenden gobernar y cambiar; no
como algo exótico, impuesto desde fuera, asociado a modelos
foráneos (como son insistentemente presentadas por sus opo-
nentes de distintos cuadrantes). En ese proceso, elementos
identitarios de esas sociedades y de sus narrativas históricas
pasan por relecturas (con selecciones, adaptaciones y nuevos
énfasis) que las vuelven más afines a aquellas izquierdas.
La articulación con la historia nacional, en especial con el
legado de personajes-clave de esa historia, es insistente. Mo-
mentos históricos fundadores de la nacionalidad, o entendi-
dos como centrales para el surgimiento y consolidación poste-
rior del país en su configuración moderna, son comprendidos
desde la izquierda como llenos de ideales libertarios, comu-
nitarios, antiimperialistas, democráticos, proto-socialistas. Los
ejemplos en ese sentido son muchos. Podrían ser entendidos
de esa forma, más allá del uso de Bolívar por el chavismo, y
pensando sólo en América Latina: la apropiación de José Martí
por la Revolución Cubana; de Juan Perón y particularmente de
Evita por el kirchnerismo; de Eloy Alfaro y del alfarismo por
Rafael Correa; de José Artigas y el artiguismo por sectores del
Frente Amplio; de la tradición blanca por José Mujica; entre
otros ejemplos.
En especial las corrientes latinoamericanas nacional-po-
pulares recurren a ese tipo de articulación, incluso los revo-
lucionarios cubanos, nacional-populares en su origen.5 La
5
Por ejemplo, estudiar el prolífico debate que se desarrolla desde los años

607
reinvención progresista de historias nacionales y del legado
de personajes y episodios es una característica común a todas
esas propuestas. Muchas veces esa búsqueda en la periferia de
una relectura desde la izquierda de los conceptos de “nación”
y de “pueblo” es entendida por críticos de la academia y de la
política en el sentido acusatorio del “populismo”, y son más
precisamente aquellos dos conceptos los elementos principa-
les a generar o justificar la reacción negativa al llamado “populis-
mo”. En resumen, los adversarios académicos y políticos de esas
formulaciones exhiben notable dificultad para evaluar de forma
distinta cómo esas dos ideas –nación y pueblo– pueden mani-
festarse en acepción progresista y creativa en la periferia de la
modernidad global, alimentando proyectos transformadores
e igualitarios.
Los procesos aquí mencionados muchas veces constitu-
yen “invenciones de tradiciones”, en el sentido presentado por
Eric Hobsbawm y Terence Ranger (2012). Son formalizadas,
repetidas y hasta institucionalizadas por Estados, gobiernos y
grupos políticos, constituyendo formas de legitimación, cohe-
sión social e inculcación de valores. “Por ‘tradición inventada’
se entiende un conjunto de prácticas, normalmente reguladas
por reglas tácita o abiertamente aceptadas; tales prácticas, de
naturaleza ritual o simbólica, visan inculcar ciertos valores y
normas de conducta por medio de la repetición, lo que impli-
ca, automáticamente, una continuidad en relación al pasado”
(Hobsbawm, 2012, p. 12). Según Hobsbawm:
Se inventan nuevas tradiciones cuando ocurren cambios suficiente-
mente amplios y rápidos tanto del lado de la demanda cuanto de la
oferta (…). Eso implica, al contrario de la concepción divulgada por
el liberalismo del siglo xix y por la teoría de la “modernización”, que es
más reciente, la idea que tales formalizaciones no son restrictas a las
llamadas sociedades “tradicionales”, pero también ocurren, bajo las
más diversas formas, en las sociedades “modernas” (p. 16).
1950 acerca de la posibilidad de un “peronismo de izquierda” o de una
“izquierda peronista” puede ser esclarecedor acerca de la génesis, poten-
cialidad y límites de ese tipo de formulación –lo que será realizado en
trabajos futuros.

608
 En el sentido señalado por el autor, esas prácticas se vuelven
más comunes en momentos de cambios acelerados, lo que ocu-
rrió efectivamente en la fundación de nuevos Estados como
en la descolonización africana y asiática, o en momentos de
“refundación” como las revoluciones sociales o los recientes
procesos refundadores de Venezuela, Bolivia y Ecuador (Pe-
reira da Silva, 2015). En ese sentido, Edward Said (2011) des-
tacó el “poder de movilización de las imágenes y tradiciones
presentadas y su carácter ficticio o, por lo menos, fantasiosa-
mente teñido de colores románticos (…). En los Estados na-
cionales postcoloniales es evidente la flexibilidad de esencias
tales como el espíritu celta, la negritud o el islamismo” (p. 53).
Como en la mención de Said, la noción de “romanticismo”
eventualmente aparece al referirse a ideas que buscan refe-
rencias en un pasado premoderno. Y para muchos autores,
hablando desde ciertas tradiciones modernizantes y/o mar-
xistas, eso será comprendido en sentido negativo, incluso de
acusación (y es interesante notar que un autor como Said en la
cita anterior pueda hacer lo mismo). Sin embargo, la lectura de
la obra de Michael Löwy y Robert Sayre, editada en español en
2008 bajo el título de Rebelión y melancolía: el romanticismo a contra-
corriente de la modernidad, puede alumbrar la cuestión, ofreciendo
una perspectiva más interesante. Los autores defienden que
el romanticismo puede ser entendido no como una corrien-
te artístico-literaria de fines del siglo xviii y principio del xix
(como se acostumbró hacer), sino como una visión de mun-
do, un modo de entender el mundo moderno que se mantiene
hasta hoy, casi como una antítesis de la modernidad (como
Marx ya parecía sugerir en sus Grundrisse). De ese modo, el
romanticismo puede ser entendido como una crítica a la mo-
dernidad surgida desde la modernidad, desde su interior. Eso
lleva los autores al cuestionamiento de la visión del romanti-
cismo como algo pasado, reaccionario, destacando que éste
muchas veces apunta hacia una perspectiva de futuro, a veces

609
presentándose incluso como revolucionario y de izquierda. Se
trataría en ese caso entonces no de un retorno al pasado, sino
de buscar en el pasado elementos para la construcción de un
futuro alternativo –en la medida que ese pasado es percibido
como el momento de realización plena del individuo, de la
nacionalidad, de la comunidad. Si algo pasó, puede pasar otra
vez en nuevas bases (el “seremos porque hemos sido” men-
cionado por Carrera Damas).
Si esas izquierdas en sus procesos de nacionalización ape-
lan a un pasado (más o menos mitificado), se trata de apropiarse
y transformar elementos de un pasado que es parte integrante
del presente. En los términos de Reinhart Koselleck (1993) de
un “pasado actual” –de lo contrario no tendría sentido realizar
tal apropiación–, de modo que fortalezca un proyecto de futuro.
Se trata de conectarse y empezar a integrar (no ser foráneo
a) un determinado “espacio de experiencia”, para producir
un nuevo “horizonte de expectativas”, un nuevo “futuro pre-
sente”. Mi interpretación es que el énfasis de esas izquierdas
sigue siendo dirigida hacia el futuro, a la construcción de una
nueva sociedad, a una conquista del “progreso”, a la profundi-
zación del proyecto de la modernidad –pero buscando sortear
etapas, evitar reproducir elementos del desarrollo capitalista,
romper con posiciones periféricas en el sistema mundial. En
ese sentido, no dejan de estar insertas en la modernidad glo-
bal– aunque se pueda sugerir que profundizan su pluralidad,
multiplicidad, sus alternativas internas, y al fin y al cabo desa-
rrollan una relación tensa con ella. Aunque se insista en la su-
pervivencia de elementos comunales, de valores tradicionales
igualitarios o en la vigencia de personajes del pasado, no se con-
sidera que sociedades y tiempos antiguos puedan ser recons-
tituidos o que procesos históricos deban repetirse. La apuesta
es que esos fragmentos sobrevivientes, personajes y valores
revestidos de culto sean los potencializadores de una sociedad
nueva, de una nueva era, no de un regreso. Esos elementos

610
llenan de contenido un nuevo horizonte de expectativas pro-
puesto, atravesado en gran medida por un sentido de progreso
característico de las filosofías de la historia asociadas a la mo-
dernidad.
Hay, por ende, una separación entre espacio de experien-
cia y horizonte de expectativas, que Koselleck señala como
característico de la modernidad. Pero esa separación no es un
abismo, hay conexiones y continuidades entre uno y otro, hay
diversas combinaciones e hibridaciones. Se trata en ese senti-
do de “revolución” más en el sentido propiamente moderno
del concepto, definido por Koselleck como una aceleración
rumbo al futuro; no tanto en el sentido antiguo (una vuelta
del puntero del reloj, eterno retorno en una concepción de
tiempo circular),6 que sin embargo, no se pierde totalmente.
Aquel autor señalaba categóricamente que revolución en sen-
tido moderno tendría obligadamente que apuntar sólo hacia
el futuro o no sería revolución. Mi sugerencia es que la cues-
tión debe ponerse en una perspectiva más compleja, particu-
larmente en la periferia global, y retomando la reflexión de
Löwy y Sayre, se puede afirmar que sin “nostalgia del pasado,
no puede existir sueño de futuro auténtico. En ese sentido la
utopía será romántica o no será” (2015, p. 269).
Son revoluciones que no se legitiman sólo en el futuro, en
la búsqueda de la nueva sociedad y del “hombre nuevo”, sino
también en el pasado. Volviendo a las dos nociones de legi-
timación del poder basadas en la Historia de las que hablaba
Norberto Bobbio (2006), se puede decir que esas izquierdas
siguen trabajando en la visión de la legitimación basada en la
“historia futura”. Sin embargo, agregan elementos asociados
a la legitimación por medio de la “historia pasada”; lo que no
debe comprenderse como contradictorio, como parecía su-
gerir Bobbio, sino como algo que puede ser perfectamente

6
El eterno retorno nietzscheano, curiosamente tan mencionado en los
discursos de Chávez.

611
complementario. En el límite, se trata de comprender la mo-
dernidad y sus tiempos como algo que no es monolítico. Y de
reconocer la existencia, en particular en la periferia global, de
“tiempos heterogéneos”, como en la formulación de Partha
Chatterjee (2008) desarrollada para comprender alternativa-
mente la constitución de naciones.
Se tratan entonces de fenómenos de reinvención de la
historia en perspectiva progresista, por parte de izquierdas
que se presentan como eminentemente nacionales, locales,
representantes de valores autóctonos, en tanto fundadoras o
refundadoras de la misma nacionalidad. Se realiza así un doble
proceso (sólo en apariencia contradictorio): de rompimiento
con el pasado, por eso de creación; pero que es también una
refundación, que se reconecta y vuelve en cierto sentido a un
pasado. Más precisamente lo reproduce.
En Venezuela, a partir de 2005, se empezó a ensayar un
experimento que podría significar –aunque en potencia– el di-
seño de un nuevo modelo (en teoría) democrático, basado en
una larga tradición consejista y en una formulación de lo que
sería el socialismo para el siglo xxi. Una tradición no exacta-
mente local, sino universalista y fuertemente modernista. Eso
podría explicar parcialmente los límites del experimento –em-
pezando por la derrota chavista en el referendo del 2007 para
hacer reformas constitucionales con orientación socialista–.
En perspectiva, el significante bolivarianismo tuvo probable-
mente más fortuna que el socialismo del siglo xxi. O sea, hay
espacio para importación y adaptación de ideas y conceptos
de otras partes. Sin embargo, eso tiene que obedecer a ciertos
parámetros y límites locales –cambiantes pero existentes–.
Las ideas con origen o por lo menos fuertes raíces locales
tienen más posibilidades de éxito. La introducción de nuevos
significantes y la condensación de significados en ellos no son
fenómenos tan simples. Se puede sugerir en ese caso que la

612
introducción sin mucha base y preparación de ideas como el
socialismo y la democracia revolucionaria puede haber produ-
cido algún “cortocircuito” en la comunicación con las bases
bolivarianas, encontrando ciertos límites simbólicos ofreci-
dos por la cultura política venezolana vigente –sin mencionar
evidentes límites materiales–. Una decidida reapropiación del
bolivarianismo y del nacional-popular mediados por un culto
mesiánico a Chávez podrían (re)establecer conexiones más
hondas con las bases populares venezolanas. Sin embargo, el
proyecto político chavista parece en ese momento agotado,
sin capacidad de reaccionar (por lo menos en límites demo-
cráticos) a su peor crisis y reconstituir mayorías.

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616
La reconfiguración neoliberal en su
vertiente neoconservadora: desafíos
y retos para las democracias
latinoamericanas 1

Renata Peixoto de Oliveira

I n tro d u c c i ó n
Las manifestaciones en contra al presidente Nicolás Maduro en
Venezuela, así como las grandes manifestaciones de junio en Brasil,
ambas realizadas en 2013, levantaron una señal de alerta en la
región. Señales anteriores que influyeron en los lineamientos
futuros para nuestra región no recibieron la debida atención,
éstas fueron: la destitución de Fernando Lugo en 2012 y la de
Manuel Zelaya en 2008. El cierre de un ciclo estaba revelado
en las crisis de los gobiernos progresistas, los límites de sus
agendas, los pactos finalizados, el avance de la derecha, y la
muerte de dos íconos como Hugo Chávez (2013) y Néstor
Kirchner (2010).
Desde 1999 cuando se eligió a Hugo Chávez presidente
de Venezuela hasta 2007 cuando llegó al poder el presidente
Rafael Correa en Ecuador tuvimos los tiempos áureos, por así
decir, de los gobiernos progresistas en la región,2 con su emer-
1
Este artículo es una versión revisada presentada originalmente en el Pa-
nel Escenario Político Latinoamericano bajo Democracia: de la crisis neo-
liberal y ascenso de las izquierdas hasta la reorganización de la derecha en
la segunda década del siglo xxl del Grupo dalc en el marco del congreso
de Alacip, en Perú 2015.
2
Básicamente, las principales características de estos gobiernos serían: a) res-
cate del rol del Estado en la economía; b) discurso anti-hegemónico; c) alian-
zas políticas desde la izquierda o centro-izquierda; d) neo desarrollismo; e) Po-
lítica Externa activa y aproximación entre los países de la región; f) incremento
de gastos sociales; g) ampliación de mecanismos de participación política.

617
gencia en varios países latinoamericanos. Desde la destitución
de Fernando Lugo en 2012 hasta el proceso de impeachment de
Dilma Rousseff en 2016, tuvimos el descenso de esta ola pro-
gresista en la región.
Asimismo, se consideran a estos últimos años como los
más críticos para la izquierda, es importante destacar que des-
de que los gobiernos de izquierda lograron, por primera vez,
importantes éxitos electorales y realizaron cambios significati-
vos en las instituciones políticas, principalmente en Venezue-
la, Bolivia y Ecuador, o realizaron cambios sociales, econó-
micos, o de política externa considerables en diversos países,
los intentos de desestabilización fueron constantes. El golpe
en Venezuela (2002), el golpe en Honduras (2005), el intento
separatista en Bolivia (2008), la desestabilización en Ecuador
(2010), el proceso que derrocó a Fernando Lugo en Paraguay
(2012), las manifestaciones de la derecha contra Maduro en
Venezuela y Rousseff en Brasil (2013), la crisis política en-
frentada por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner
en Argentina (2015) y la destitución de Dilma Rousseff en
Brasil (2016) fueron ejemplos de lo que se plantea en esta in-
vestigación. Si además de este escenario consideramos que en
países como Perú, Chile, Colombia y México los gobiernos,
las agendas y las estrategias de la derecha o centro-derecha
prevalecieron, el escenario se vuelve más difícil para un pro-
yecto izquierdista a nivel regional, ya que se observa un avance
exitoso de la derecha por la vía electoral en las experiencias de
Horacio Cartes electo en Paraguay (2013) y de Mauricio Macri
en Argentina (2015).
Cabe reflexionar acerca de este fenómeno reciente, a par-
tir del cual necesitamos pensar las posibilidades para estas iz-
quierdas en el poder, o sea, sus posibilidades de continuación,
así como considerar el avance de la derecha y los impactos
que envuelven no solamente un cambio de grupos políticos,
sino también de cambios más profundos que suelen impactar

618
al propio régimen democrático en nuestra región. Basta con-
siderar a los aspectos más determinantes de la agenda política
de la derecha para verificar los impactos en términos de dere-
chos sociales y laborales; participación política y ciudadanía;
identidad cultural y de género; ingreso. Cuestiones como la
densidad democrática en la región son centrales en esta dis-
cusión.
Este trabajo será organizado de la manera siguiente: una
sección inicial que trata de la ascensión de la doctrina neolibe-
ral en los 1980 y 1990 hasta su descenso en la década de los
2000, destacando algunos de los aspectos teóricos del pensa-
miento liberal en sí mismo. En seguida, una reflexión acerca
del proceso de ascenso de gobiernos críticos al neoliberalis-
mo, o sea, la ola progresista, y a su configuración en cuanto
única alternativa viable en aquel momento y; finalmente, un
intento interpretativo de un proceso que algunos denominan
reestructuración o rearticulación neoliberal, a través del avan-
ce de la derecha en la región con el objetivo de realizar un
análisis de la coyuntura democrática en nuestra región.

C o n s i d e r ac i o n e s ac e rc a d e l proy e c to ne o libe ra l

El proyecto neoliberal se originó al final de la Segunda Gue-

rra, cuando en 1944, Friedrich Von Hayek lanza su libro El
Camino de la Servidumbre como un ataque a la propuesta keyne-
siana: el proyecto del Estado de bienestar social europeo y el
New Deal en los Estados Unidos. La movilización en torno
al proyecto ideológico planteado por Hayek se concretó en el
célebre encuentro promovido en Saint Pélerin, Suiza (Ander-
son, 2012, p. 9). Así surgió el neoliberalismo, justamente, para
refutar al keynesianismo en sus distintas propuestas, combi-
nando, básicamente, las instituciones democráticas, el Estado
y el Mercado. El proyecto hegemónico hasta entonces, com-
prendido entre la crisis de 1929 y la Segunda Guerra, aceptaba
y defendía un rol preponderante del Estado en el bienestar

619
de los individuos, el pleno empleo, el crecimiento económico
y el establecimiento de un pacto, entre el capital y el trabajo
(Harvey, 2005, p. 21).
Como nos explica Harvey (2005) la crisis del modelo Key-
nesiano empezó en los 1960 con una grave crisis de acumula-
ción, las sucesivas crisis financieras, la recesión económica, la
crisis de los precios del petróleo, la sustitución del padrón oro
por el dólar, y la transformación de tipo de cambios fijos por
los tipos de cambios flotantes, puesto que los dólares estadou-
nidenses ya habían inundado el mundo y escapado de control
(p. 22). A fines de los setenta, la vía neoliberal surgió como la
solución a esta crisis deflagrada del modelo keynesiano, trans-
formándose en nuevo proyecto hegemónico en los años 1990.
Según el autor, los efectos más crueles de estas crisis, el
desempleo y la inflación que afectaron directamente a la clase
obrera, posibilitarían el ascenso de los proyectos socialistas o
social demócratas; además de eso, parte esencial del acuerdo
posguerra fue el hecho de que el poder económico estaba di-
vidido y la clase obrera contaba con una parte importante de
la renta. En un escenario como este, si hay crecimiento econó-
mico, las élites económicas estaban satisfechas con su parte,
pero en un escenario de crisis sus dividendos disminuyeron.
En este escenario, el proyecto defendido por las élites fue
aquel que consideraron propicio para el restablecimiento de
las condiciones de acumulación de capital y, a partir de esto,
de la restauración del propio poder de las élites económicas, o
sea, el neoliberalismo (p. 27).
El modelo neoliberal, inspirado en lo que escribió Hayek y
sus seguidores como Milton Friedman, fue adoptado por primera
vez en Chile a partir de las reformas realizadas por Pinochet a
partir de 1976; fue parte de la política de las cuatro moderniza-
ciones de Deng Xioping en China a partir de 1978 y fue impul-
sada por los gobiernos de Thacher y Reagan, en Inglaterra y Es-
tados Unidos, respectivamente, a inicios de la década de 1980.

620
 A partir de la década de 1970, este modelo fue conside-
rado el único camino posible para la modernización de las
economías desgastadas como consecuencia de la crisis del
modelo anterior. Los opositores a las políticas Keynesianas
tienen razón en algunas de sus críticas, puesto que este mode-
lo promovió el aumento de los gastos públicos recurriendo a
préstamos en el exterior que contribuyeron al aumento de la
deuda externa. Asimismo, en sus aspectos políticos, se trató
de un modelo centrado en la gestión del Estado y organizado
socialmente y culturalmente alrededor de las identidades
clasistas, con fuerte connotación corporativista. El modelo
keynesiano llamado en América Latina desarrollista se imple-
mentó principalmente en Brasil (Vargas), Argentina (Perón) y
México (Cárdenas), un pacto que permitió el ascenso de una
democracia de masas y la construcción de un aparato para el
bienestar social; también combinaron elementos como el au-
toritarismo, la concentración de renta y el personalismo.
Con esto, podemos destacar un elemento fundacional de
la propuesta neoliberal en su intento neutralizador del key-
nesianismo y de lo que se llama populismo en Latinoaméri-
ca, o sea, la defensa de las libertades. Esto en sí mismo sería
una de las más grandes incoherencias del modelo neoliberal,
pero ha sido un elemento fundamental en su defensa. La idea
central sería la necesidad de garantizar la apertura económica,
la libre iniciativa, el libre mercado como algo esencialmen-
te democrático. Un Estado protector, aglutinador, sería más
característico de las sociedades autoritarias. La contradicción
puede ser destacada a partir de la constatación de que fue
la dictadura chilena la que por primera vez experimentó el
modelo, en seguida, los militares argentinos, pasando por la
propia experiencia China, las reformas realizadas por el pri
en México y la gran represión a los sindicatos bajo el liderazgo
de Thatcher en los años 1980. En síntesis, el modelo neoliberal
fue adoptado bajo condiciones no democráticas y democráticas,

621
estas reformas fueron inauguradas bajo prácticas políticas no
consensuales o democráticas. Al esclarecer algunos puntos del
pensamiento neoliberal, Martins (2011) nos explica:
(...) El punto de partida del neoliberalismo es el individuo, y su obje-
tivo, el de garantizar su libertad. Esa libertad es definida en sentido
negativo. Ella significa todo aquello que un hombre puede hacer sin
otro imponer su elección. El individuo es comprendido no como un
ser producido por la sociedad, que se desarrolla a partir y en perma-
nente interacción con ella, pero como una realidad independiente
que se asocia por cooperación voluntaria. Al constituirse en una fase
mucho más profunda de interdependencia humana, el neoliberalismo
mira en el desarrollo de la dimensión política y social de la humani-
dad como una amenaza a la propiedad privada, buscando destruirlo
para preservar la propiedad de cualquier amenaza de resignificación
comandada por este. Distintamente del movimiento liberal, de los
siglos xlx y xx, que vinculo, en mayor o menor medida, a la libertad a
las luchas en contra al absolutismo, la garantía de la soberanía popu-
lar y a la extensión del derecho de representación, el neoliberalismo,
inversamente, critica a la interferencia de la política en la economía,
considerando el sufragio universal y los derechos sociales de repre-
sentación la posibilidad de coerción de la voluntad colectiva sobre la
libertad individual para elegir ( p.143).3

Según Dumènil y Lévi (2014) la comprensión de la crisis

del neoliberalismo, principalmente, a partir de la crisis mun-
dial de 2008, considera a esta etapa la más reciente de las ór-
denes sociales que constituyen el capitalismo moderno, todas
marcadas por crisis estructurales que determinaron su inicio y
finalización. Desde 1890 hasta el New Deal, tuvimos la etapa
de la primera hegemonía financiera; de este punto, marcado
por la crisis de 1929 hasta la crisis de los 1970, tuvimos el
periodo del compromiso de Post-Guerra en el cual la revo-
lución Keynesiana fue fundamental; a partir de 1970 tuvimos
la etapa neoliberal también interpretada como la segunda he-
gemonía financiera, o sea la más reciente del capitalismo mo-
derno. De acuerdo con estos autores la hegemonía financiera
quiere decir que las clases capitalistas pasaron a beneficiarse
3
Traducción nuestra.

622
de una capacidad prácticamente ilimitada del comando de la
economía y la sociedad de acuerdo con sus propios intereses.
En la tercera etapa se generarían rendimientos para los niveles
superiores de renta, no para la producción o progreso social.
Ocurrió, así, el fin del territorio y un camino para las finanzas
como determinantes de la economía (p. 26-32).
La década de los 1990, señaló la crisis del neoliberalismo
como destaca Martins (2011) quien identifica el surgimiento
de algunas fuerzas políticas que se van a contrastar o articular de
nuevo a fundamentos neoliberales en búsqueda de otras al-
ternativas. Así, el resurgimiento de la social-democracia, con
la Tercera Vía de Tony Blair (1997-2007) y Bill Clinton (1993-
2001),o bien gobiernos de centro izquierda como el de Luís
Inácio Lula da Silva 2002) y Tabaré Vásquez (2004) o aquellos
considerados más contundentes, como el de Chávez (1999),
los Kirchner (desde 2003), Morales (2005), Zelaya (2005), Co-
rrea (2006), Lugo (2008) y José Mujica (2010) en Latinoaméri-
ca (pág. 145). Suele ser de difícil comprensión la clasificación
de estos gobiernos latinoamericanos, pero basta considerar
que ellos mismos no realizaron la ruptura completa con el
sistema capitalista ni abandonaron la vocación de extracción
de nuestras economías, modelo muy característico de un capi-
talismo de Estado, clasificado también como un modelo neo-
desarrollista.

A lte r n ati va s d e g o bi e rn o y c o n tra h e ge m o nía :

u n ba la n c e d e l pe r i o d o pro g r e s i s ta

Desde que Hugo Chávez venció en las elecciones presiden-

ciales venezolanas de 1998, pasaron diecisiete años del pe-
riodo de predominio de gobiernos progresistas en la región.
Como nos señala Silva (2011, p.170-71) las izquierdas pasaron
a desarrollar y mantener un discurso y concepciones alternati-
vas, de modo crítico al modelo neoliberal, sin necesariamente
abrazar concepciones anticapitalistas o no democráticas. De

623
ahí, se verifica que cuando en el poder, se distancian en algunos
aspectos del orden de la organización político-social, así como
en lo que se refiere a los retos de la economía. Para comprender
las diferencias entre las experiencias de esta nueva izquierda,
es sumamente importante seguir a las tipologías presentadas
por Silva (2011) cuando revisa la literatura pertinente. Ya he-
mos visto al final de la sección anterior la clasificación de las
izquierdas actuales en este continente como centro-izquierda
contra contundentes (Martins, 2011), también es muy común
depararnos con tipologías que van desde radicales versus mo-
derados, hasta socialdemócrata versus populista/autoritaria.
Pero de acuerdo con lo que analiza Silva no existen dos iz-
quierdas en la región, sino una subdivisión entre la misma que
configuran las izquierdas como renovadoras o refundadoras.
Las primeras, caracterizadas por un mayor grado de institucio-
nalización, aceptación de las instituciones democráticas (repre-
sentativas) y por una crítica más moderada al modelo neoliberal,
y, por las segundas, las refundadoras que tendrían un nivel
más bajo de institucionalización, menor integración al sistema
político, puesto que realizan duras críticas a las instituciones
de la democracia liberal y una crítica radical en contra del neo-
liberalismo. A partir de esto, las segundas proponen refundar a
las instituciones, el Estado mismo, los sistemas partidarios para
romper de manera más determinada con el status quo (Silva,
2011, p. 254). Con esta caracterización, es visible que gobier-
nos como los de Venezuela, Bolivia y Ecuador se configuran
en esta última perspectiva, puesto que los cambios políticos e
institucionales que promovieron, los que incluyen reformas
de la propia constitución, son muy característicos.
Estas discusiones planteadas en la emergencia de gobier-
nos de izquierda y que considera a los cambios promovidos
por los mismos fueron centrales en muchas discusiones y tra-
bajos académicos en la última década. Verificamos algunos tra-
bajos y discusiones que comparten la idea de que el periodo

624
fue marcado por el neo populismo o autoritarismo, por un
discurso que criticaba con vehemencia a los gobiernos de iz-
quierda, principalmente a los considerados más radicales o los
refundadores para seguir al modelo analítico propuesto por Sil-
va. Además de esto, otros autores subrayan a las importantes
conquistas de estos gobiernos alrededor de cuestiones como
la redistribución de renta, mecanismos de participación ciu-
dadana, empoderamiento de los movimientos sociales4 entre
otros aspectos.
Pero en este momento, considerando a la coyuntura actual,
esto nos conlleva a algunos análisis que superen ya estas inter-
pretaciones pasadas, avanzando en su mirada para abarcar a
los límites, los desafíos, las frustraciones de estos proyectos
en descenso, no como una crítica de la derecha, sino más bien
como una especie de autocrítica de la izquierda. Estas reflexio-
nes llevarían, además, al reconocimiento de los orígenes de las
críticas recibidas por estos gobiernos desde la izquierda, bien
como de amplios sectores sociales que a lo largo del camino
no apoyaron más a estos proyectos políticos. En suma, esta
discusión sería un paso necesario para avanzar en el senti-
do de la reflexión a ser planteada en la próxima sección, cual
sea el avance del neo conservadorismo o reestructuración del
neoliberalismo. En la primera sección de este trabajo las dis-
cusiones estuvieron centradas en los intereses de las clases
altas y cómo esto impulsó el avance neoliberal de décadas
pasadas. Ahora sería importante reflexionar acerca de la re-
configuración de la derecha. Esto podría explicarse por moti-
vaciones muy similares de la derecha, del capital, de retomar

4
Algunos trabajos que he realizado pueden configurarse en esta segunda
categoría: podría destacar los artículos Pós-neoliberalismo e a configuração de
novas alianças políticas na América Latina: Bolívia, Venezuela e Equador. Comu-
nicação & Política, v.30, p.27- 47, 2012 y “Perspectivas Analíticas para a
Política Externa em Países da América do Sul: Pensando Novos Aportes
Teóricos a partir da Experiência Andina”. Revista Sul-Americana de Ciência
Política, v.1, p.110 - 122, 2013.

625
su poder económico y político, pero también a través de una
interpretación que busque el rol de las propias izquierdas y las
dificultades de continuidad de sus propios proyectos.
A pesar de las conquistas importantes en términos de la soberanía
nacional, la cooperación sur-sur, los avances en la reducción de las
desigualdades sociales, los gobiernos de izquierda, sean modera-
dos o no, recibieron críticas feroces no solamente de aquellos
que representan a los intereses del gran capital, sino también
de parte significante de la izquierda y de intelectuales críticos del
capitalismo y de su fase más reciente llamada neoliberalismo. A
pesar de la adopción de políticas o discursos con un carácter
contrario al imperialismo, crítico a la globalización neoliberal y
a los lazos mantenedores del colonialismo, estos gobiernos fue-
ron también considerados una especie de nueva derecha.
Las críticas en sí mismas, pueden ser vistas como una re-
flexión alrededor del título de esta sección, o sea, al hacer un
balance de la última década, algunos sectores críticos de la
izquierda o de la intelectualidad (de izquierda) en Latinoamé-
rica, no reconocen a estos gobiernos como alternativas a un
proyecto hegemónico neo colonial.
Esta sería la posición del Grupo “Alternativas al Desa-
rrollo” ubicado desde las postulaciones de los teóricos de la
Modernidad/colonialidad. En 2013, fue lanzado el libro Al-
ternativas al capitalismo/colonialismo del siglo xxi, que desvela un
posicionamiento muy crítico a las izquierdas en la región. To-
mando como referencia al libro citado, en su introducción,
Mirian Lang muestra el punto motivador de las críticas abar-
cadas en toda obra:
(…) Los conflictos sociales aumentan en nuestro continente (…).
Estos conflictos surgen alrededor de proyectos que tienen un deno-
minador común: extraer materia prima para abastecer la demanda del
mercado mundial. Esto es lo que llamamos extractivismo, el modelo
económico que ubica a latinoamérica en el lugar de los proveedores
de materia prima para otros países. (2013:8)

626
 En su artículo, Edgardo Lander destaca la existencia de
una verdadera crisis civilizatoria:5
La civilización de dominio científico-tecnológico sobre la llamada
“naturaleza”, que identifica el bienestar humano con la acumulación
de objetos materiales y con el crecimiento económico sin medida
–cuya máxima expresión histórica es el capitalismo– tiene el tiempo
contado. (…) si en poco tiempo no logramos poner freno a esta
maquinaria de destrucción sistemática, lo que está en juego es la su-
pervivencia de la humanidad frente al colapso final del capitalismo
(2013:28).

Eduardo Gudynas (2013, p.129-188; p.189-221) por un

lado, identifica la existencia de una era post extractivista para
las economías regionales, por el otro, propone una alternativa o
ruptura frente a la globalización. Para el autor, la búsqueda de
alternativas debe considerar la ruptura con la propia idea de pro-
greso, puesto que algunas propuestas pueden atraparse en tipos
de estrategias extractivistas o desarrollistas (p.147). Gudynas
asegura que los gobiernos progresistas de la región intentan
relativizar la discusión en torno de los impactos sociales y am-
bientales de una economía extractivista, afirmando que esto
sería indispensable para el desarrollo, reforzando así las vi-
siones clásicas del progreso. Cuando los conflictos sociales
persisten, estos gobiernos pueden buscar reprimir, cooptar o
dividir organizaciones ciudadanas contrarias (p. 208-209).
Estas cuestiones destacadas son relevantes para identifi-
car puntos de ruptura dentro de las izquierdas, de la misma
manera que nos puede señalar motivaciones en la pérdida de
legitimidad o de apoyo político a estos gobiernos por parte
de algunos sectores de la sociedad civil organizada. La per-
manencia del mismo modelo económico, la insistencia de
las prácticas extractivistas y predatorias que marcaron el periodo
colonial, las demandas no atendidas de sectores históricamente
5
Estas reflexiones son muy similares a las planteadas por el filósofo mar-
xista brasilero Michael Löwi quien propone el eco socialismo como supe-
ración del modo capitalista de producción.

627
marginalizados, entre otros aspectos, se configuran como pro-
mesas no cumplidas, frustraciones con las expectativas dirigi-
das a estas nuevas izquierdas que señalaron otro mundo posible.
De ahí, en algunas materias, no existirían distinciones relevan-
tes entre las nuevas izquierdas y la nueva derecha. Eso torna
posible la comprensión de que además de la oposición tra-
dicional, de la derecha, hacia estos gobiernos, éstos también
percibieron el incremento de una cierta oposición por parte
de algunos grupos de la izquierda o algunos sectores popula-
res descontentos.
Recientemente, en la mayor parte de los países de nuestra
región, la izquierda alcanzó importantes victorias electorales.
Veamos, Dilma Rousseff ha sido reelecta en Brasil (2014),
Nicolás Maduro sigue el legado de Hugo Chávez en Vene-
zuela (2013), Evo Morales está para su tercer mandato (2014),
de igual manera Rafael Correa (2013), además del retorno de
Michele Bachelet en Chile (2014) y de Tabaré Vázquez en
Uruguay después de la popularidad gozada por José Mujica
(2014). Pero, en términos de legitimidad sus bases han cam-
biado considerablemente. Esto influye en un análisis que con-
sidere no sólo la continuidad de los proyectos políticos de
estas nuevas izquierdas, sino también su vitalidad o viabilidad
electoral para el futuro. En este punto, la discusión puede ser
identificada en el libro A nova Toupeira: Os caminos da Esquerda
Latino-América (Sader, 2009).
De acuerdo con Sader, las izquierdas históricamente tu-
vieron dos caminos: el reformista y el revolucionario que sería
el camino de la ruptura. En nuestro continente, en general, la
opción reformista prevaleció y fue característica en las estra-
tegias del nacional-desarrollismo, así consideradas como un
tipo de reformismo tradicional y nacionalista o como socia-
lista. Este autor percibe el momento actual como un nuevo
desafío para la capacidad de la izquierda en superar sus propias
dicotomías, como por ejemplo, la ultraizquierda, generalmente

628
maoísta y trotskista, que generalmente apuntan para posibles
desvíos, impurezas y traiciones del movimiento por parte de
los sectores reformistas (p.106-112). Al final del siglo xx, un
punto de inflexión para las izquierdas de todo el mundo, sería
el desmoronamiento del bloque soviético, puesto que de ahí el
capitalismo de los eua se reafirmó, y la guiñada de la socialde-
mocracia al neoliberalismo. En este momento, parte de la iz-
quierda intelectual en la idea confortable de que la democracia
liberal venció el socialismo. A partir de entonces, un horizonte
de referencias para toda una generación, principalmente de
los años 1960, desapareció (p.113-14). En que pese sus de-
safíos concretos, Sader reconoce el desafío planteado por las
dicotomías dentro de la propia izquierda y una inflexibilidad
de la ultraizquierda:
La peor consecuencia de este tipo de crítica es que se acostumbra a
desembocar en la idea de que el “traicionero” es un enemigo fun-
damental, un representante de la “nueva derecha” a ser “desenmas-
carado” derrotado y destruido; por lo contrario, la nueva fuerza en-
carnada por esas posiciones no se podrá constituir como liderazgo
alternativo en el campo de la izquierda. (2009:121).6

Las críticas dirigidas para la ultra izquierda también fue-

ron dirigidas a los reformistas, puesto que de acuerdo con Sa-
der el reformismo fracasó como estrategia de transformación
de las relaciones de poder. Sus procesos de reformas econó-
micas y sociales que representaron importantes conquistas fue-
ron favorecidas por el momento histórico, pero hasta la noción
de “reformas” cambió con el predominio neoliberal. En aquel
periodo, la izquierda latinoamericana condujo su estrategia de lu-
cha política e ideológica, contraria al neoliberalismo. Esta lucha
fue tomada principalmente por los movimientos sociales: por la
sociedad civil. Así, esta lucha tuvo varios desafíos, puesto que
algunos movimientos acabaron aislándose, en procesos de cons-
trucción de otras alternativas del Estado y de las esferas de
6
Nuestra traducción.

629
poder, manteniendo el epicentro de la lucha en una sociedad
civil muy plural, con grupos e intereses plurales. A partir de es-
tas conclusiones, el autor subraya la relevancia de los gobiernos
progresistas que llegaron al poder después de una década de
luchas aisladas de una izquierda desarticulada por no tener un
proyecto de poder. Estos gobiernos de una era post neolibe-
ral tienen sus contradicciones y obstáculos que muchas veces
los llevan a no constituir una lucha anticapitalista, puesto que
el campo socialista sufrió golpes muy duros en las últimas dé-
cadas. Los gobiernos post neoliberales no serían ni capitalistas
ni socialistas, pero representan una nueva configuración de re-
laciones del poder que, según Sader, son muy favorables a las
fuerzas populares y por eso deberían ser mejor interpretadas
y reconocidas (p.129-157).
De ahí, a través de este ejercicio es posible buscar: 1) las
contradicciones y limitaciones del proyecto político progre-
sista latinoamericano, 2) los conflictos internos y las visiones
distintas de propia izquierda y 3) las grandes pérdidas sufridas
(históricamente) por la izquierda en las últimas décadas que
impactaron el campo marxista (teóricamente), algunas expli-
caciones acerca de la reestructuración de la nueva derecha, de
las fuerzas neo liberales en su aspecto neo conservador.
No se pretende aquí designar como causalidades únicas al
proceso de reestructuración neo liberal actual que más arriba
fueron planteadas, puesto que debemos reconocer a partir de
una interpretación muy similar a la discusión hecha en la pri-
mera parte de este artículo, que las fuerzas del capital buscan
reconstituir su hegemonía financiera, como lo hicieron a par-
tir de la crisis “del modelo” keynesiano en los 1970. La crisis
originada en el centro del sistema en 2008 reforzó la estrategia
de avance del neoliberalismo en su vertiente neo conservado-
ra representada por la victoria de George W. Bush en (2001).
Sobre todo para las tres primeras cuestiones, es posible
considerar algo sumamente importante para las izquierdas lo-

630
cales, sea en el campo teórico o político: de la aparente inevi-
tabilidad de las búsquedas cíclicas del capital por rescatar su
hegemonía financiera, en tiempos de crisis, en el periodo ac-
tual, las izquierdas podrían reconocer su rol no meramente
reactivo, sino también positivo en la construcción de una cul-
tura política democrática y plural que no solamente garantice
sus bases electorales entre los sectores populares, sino que
contribuyan para la construcción de proyectos políticos in-
novadores y democráticos responsables, en una sociabilidad
verdaderamente democrática en nuestro continente.

N e o li be ra li s m o a la pu e rta : ¿más de lo m ism o o e l

ava n c e d e l n e o c o n s e rva d o r i s m o ?

Además del simple avance del capital estamos enfrentando el

avance de un proyecto que puede ser neoliberal en términos
económicos, pero autoritario en términos políticos, culturales,
sociales. Esta nueva ofensiva neoliberal tiene un componente
ultra conservador que incluso viene a ser contradictorio con
el propio origen del liberalismo político.

Entre el neoliberalismo y el neo

conservadorismo: algunas cuestiones teóricas
La relación del liberalismo con el conservadorismo o el au-
toritarismo mismo ha sido una práctica muy contradictoria.
Aunque la propia distinción entre liberalismo económico y el
liberalismo político siempre fue muy confusa. Giovanni Sar-
tori en su estudio clásico La teoría de la Democracia Revisitada,
originalmente publicado en 1987 ya buscaba elucidar los orí-
genes distintos de la democracia (considerando la democracia
de los antiguos) y el liberalismo que a partir del siglo xx, prin-
cipalmente, se vio mezclado con el régimen democrático. El
liberalismo en esencia no era democrático, pero había hecho
contribuciones importantes para la democracia. La defensa de

631
los derechos de las minorías, la libertad de expresión, la polí-
tica y de la religión, por ejemplo, son elementos centrales de
la teoría política liberal, enseñándonos que sus contribuciones
están más allá de la lógica del libre mercado, o del liberismo,
como suele referirse Sartori al liberalismo económico. En la
lucha contra las monarquías y a favor de regímenes republi-
canos, en la lucha por la separación del Estado y el poder de
la Santa Sede o en la búsqueda por romper el sistema de es-
clavitud, el liberalismo fue elemento central, pero no estamos
hablando, en esencia, de un régimen para las mayorías. En
una discusión central para la Teoría Política desde la moder-
nidad, el rol del componente liberal siempre ha sido desta-
cado, como la propia funcionalidad de instituciones liberales
y representativas para no crear un régimen democrático que
pudiera instaurar una tiranía de la mayoría, como lo temían los
federalistas en sus célebres artículos. Desde su origen asocia-
da a la burguesía, la teoría liberal ha sido apreciada por mu-
chos y también ha encontrado resistencias, principalmente, a
partir de las críticas hechas a la democracia liberal en la teoría
marxiana y en toda la tradición marxista. Hasta Marx ha reco-
nocido el rol revolucionario de la burguesía, pero sólo en el
derrocamiento del ancien regime.
Con esta discusión preliminar, podemos percibir que: 1)
la democracia y el liberalismo originalmente proponen cosas
distintas, y así es posible comprender la existencia de distintos
regímenes políticos que pueden asociar o no las dos cosas e
incluso considerar o no el liberalismo en términos políticos
y económicos al mismo tiempo; 2) el liberalismo político en
términos de valores tuvo un rol determinante para los valores
más caros de las democracias modernas; 3) el avance del neo-
conservadorismo asociado al neoliberalismo tienen conse-
cuencias nefastas para la democracia y para la propia tradición
liberal; 4) las experiencias autoritarias o neoconservadoras de-
fensoras del libre mercado solaparon el liberalismo político en

632
defensa de una sola de sus características, el modelo económi-
co que éste plantea.
Las experiencias liberales en el campo económico, específi-
camente en Latinoamérica, tuvieron lugar en medio de regímenes
restrictivos en cuanto a la participación popular, o sea, en regí-
menes oligárquicos. Por otro lado, las experiencias de ampliación
de la participación política y de los derechos sociales que con-
figuraron las democracias de masa características del periodo
post Guerra, fueron acompañadas de las políticas keynesianas
y del modelo nacional-desarrollista. Fue solamente a partir de
una contradicción muy profunda, cuando dictaduras militares
como las de Pinochet (Chile), el proceso de Reorganización
Nacional (Argentina), Morales Bermúdez (Perú) y el triun-
virato militar ( Ecuador), a fines de los 1970, señalaron su
opción por la economía de libre mercado que no solamente
liberalismo económico y autoritarismo político se tornaron
compatibles, pero más bien el liberalismo económico se tornó
sinónimo de una verdadera democracia o un paso necesario
para una transición prevista hasta la misma. De ahí, el cambio
chino a las Cuatro Modernizaciones o la ascensión de líderes
conservadores como Thatcher y Reagan que nos han dejado
una certeza, en que pese algunas distinciones culturales, ideo-
lógicas o programáticas, la de que el neoliberalismo fue marca
registrada en todo el mundo a partir de los 1970.
En nuestra región, el avance neoliberal fue casi una carac-
terística más del proceso de transición democrática, de bús-
queda de consolidación de nuestras democracias en medio de
una necesidad de superación de un pasado ahora asociando
Estado fuerte económicamente a autoritarismo político. La
corrupción, el estatismo, la planificación, la obsolescencia
fueron todas características asociadas al keynesianismo y al
modelo nacionalista e industrial. Lógicamente, el neolibera-
lismo pasó a ser asociado a las libertades, a la democracia, la
globalización y la modernidad. Pero representó la continuidad
de un proyecto colonial para esta región.

633
 Quizá el único periodo del avance neoliberal, desde su
surgimiento en la década de los setenta hasta su última crisis
en los 2000, que pueda haber combinado elementos más de-
mocráticos y liberales (en el sentido político) fueron las expe-
riencias de los gobiernos de Bill Clinton en los Estados Uni-
dos y Tony Blair en Reino Unido, con lo de la “Tercera Vía”.
La idea en sí misma sería establecer una tercera vía entre el
“socialismo” y el “capitalismo” o sea, un capitalismo humani-
tario, solidario y principalmente democrático, contrarrestando
los regímenes cerrados característicos de experiencias del so-
cialismo real. Al mismo tiempo que estos gobiernos sustitu-
yeron a los conservadores en Estados Unidos y Reino Unido,
gobiernos democráticos en el Este asiático o Latinoamérica
avanzaban con las reformas neoliberales.
Percibimos que aquellos que fueron las primeras señales
de la crisis del neoliberalismo, que en aquel momento, eran
considerados como los impactos más inmediatos de las refor-
mas mismas. La crisis mexicana de 1994-95 conocida como
“efecto Tequila”, la crisis asiática en 1997, la desvalorización
cambial de la moneda en Brasil en 1999 y la crisis argentina de
2001, pueden ser considerados los principales exponentes de
los dilemas y desafíos que el neoliberalismo pasaría a enfren-
tar después de algunos años de euforia desde la caída del muro
de Berlín y de la disolución de la Unión Soviética.
El retorno de los neoconservadores fue realizado por el
republicano George W. Bush que en 2001 encontró en los
atentados terroristas del 11 de septiembre una gran motiva-
ción y legitimidad para su política belicista y moralista. Pero
fue a partir de la crisis de 2008 que el neoliberalismo abrió
espacio para su matiz ultraconservador. Esto coincide justa-
mente con la fase de declive del progresismo en Latinoaméri-
ca, periodo de ataques y desestabilizaciones políticas.
En los análisis planteados por David Harvey en dos de
sus obras más importantes acerca del tema, a saber, El Nuevo

634
Imperialismo (2004) y Breve Historia del Neoliberalismo (2007), las
características de este proceso son evaluadas.7 En la primera
obra, al evaluar las distintas modalidades de experiencias im-
perialistas, Harvey considera las distintas modalidades y expe-
riencias del imperialismo que en su versión capitalista combi-
na la lógica territorial, en la política de Estado, con su lógica
de acumulación de capital, por su dinámica espacial abierta.
En el siglo xlx, esto ya fue un primer paso del dominio de la
clase burguesa, que a finales del siglo siguiente ya es reflejo de
un proceso conocido como globalización, pero que en vir-
tud, de la hegemonía estadounidense puede ser visto también
como etapa de americanización. Esta etapa, precisamente,
correspondería al periodo 1970-2000, cuando ocurrió la he-
gemonía neoliberal, periodo de amenazas a los Estados Uni-
dos en términos de producción, que llevó a su reafirmación
hegemónica en el campo de las finanzas. A partir de esto, los
gobiernos, principalmente en Latinoamérica, se endeudaron
y los Estados Unidos caracterizaron su economía en cuanto
rentista y prestadora de servicios, al paso que externamente
su dominio militar pasó a ser incuestionable. De ahí, el autor
considera una nueva etapa del imperialismo cuando éste equi-
libra las características del neoliberalismo. Para esto, es más
fácil comparar a los gobiernos del demócrata Bill Clinton al
del neoconservador republicano George W. Bush, este último
marcado por el patriotismo y creación de amenazas externas
para superar la crisis de legitimidad de su gobierno.
En el segundo libro, el autor destaca las relaciones entre el
proyecto neoliberal y el neoconservador, percibe que la existencia
de un Estado neoliberal significa la creación de un aparato estatal
que favorece las condiciones ideales para la acumulación lucrativa
de capital, así, el viraje neoliberal puede ser comprendido como
un proyecto político que busca restablecer las condiciones de

7
Las fechas de las publicaciones originales de estas obras en inglés son
2003 y 2005, respectivamente.

635
acumulación del capital y restauración del poder de las élites
económicas. En este aspecto el neoliberalismo y el neocon-
servadurismo son, según Harvey, convergentes, ya que serían
compatibles sus proyectos de manutención de las élites en el
poder y desconfianza de la democracia cuando no basada en
las condiciones de manutención del libre mercado. En cuanto
al proyecto neoconservador, su distinción está en su preocu-
pación por el orden, y el caos que puede ser generado por un
individualismo excesivo. Sus preocupaciones con la morali-
dad y los valores religiosos, familiares y el nacionalismo que
generaron un despertar de los sentimientos patrióticos y una
valorización de la militarización como defensa de sus propias
culturas y valores civilizatorios. El destino manifiesto de los
Estados Unidos sería llevar todos sus valores de libertad y
democracia, pero las amenazas externas, los grupos terroris-
tas, la inmigración son riesgos a los valores planteados por
esta nación, que en honor de los mismos necesita defenderse
atacando, generando una paranoia apocalíptica generalizada.
Este neoconservadurismo emergido en los Estados Unidos
a partir del gobierno Bush ha tenido lugar también en Europa,
principalmente, después de la crisis de 2008. De acuerdo con
Dumènil y Lèvi (2014, p.46-49), esta crisis puede ser conside-
rada como la última etapa del neoliberalismo, en una historia
que en cerca de treinta años fue marcada por crisis sucesivas
correspondientes a cada una de las décadas de 1980, 1990,
2000. Esta crisis final coincidiría con lo que los autores llaman
gran contracción que se inició en 2008. La década de los 2000
representó, de acuerdo con esta interpretación, una introduc-
ción a la crisis mundial. En 2001, la economía de los Estados
Unidos pasaba por grave recesión, y la solución para la estabili-
zación fue el boom del sector inmobiliario que causaría posterior-
mente el endeudamiento de las familias. Además de esto, este
periodo fue marcado por el déficit comercial, el financiamiento
de la economía de los Estados Unidos por el resto del mundo,

636
la explosión de mecanismos financieros, aumento de las hipo-
tecas e instrumentos de seguridad. En 2009, la contracción de
la industria estadounidense creció a índices considerables, así
como el porcentual de los títulos sobre el pib, llevando a una
crisis gubernamental en varios países del mundo. Así, aque-
lla crisis sacudió profundamente al capitalismo mundial entre
2008 e 2009.
No solamente en los Estados Unidos sino también en paí-
ses de Europa acompañamos los efectos de esta crisis financiera.
El incremento de las tasas de desocupación tuvo graves con-
secuencias para la población estadounidense y de países de la
Unión Europea y del Este Europeo. Medidas de austeridad
económica, como las aplicadas en Grecia, fueron condicio-
nes impuestas por las principales economías y por organismos
financieros internacionales para ofrecer ayuda en momentos
de crisis. Seguramente, de la misma manera como podemos
comprender los efectos perversos de las reformas neoliberales
en Latinoamérica de los años 1980-90, podemos percibir los
efectos de estas medidas en sociedades ya marcadas por la
crisis financiera.
El deterioro de las condiciones de vida en la zona del
Euro presentó algunos efectos políticos que representan una
reorganización de la derecha que apostó por el nacionalismo
para emerger políticamente, sacando provecho de un periodo
de gran debilidad. Este nacionalismo aliado a un discurso ul-
tra conservador, propició incluso una movilización contraria
a la presencia de los inmigrantes, sea por razones económicas
(plazas de trabajo) o por cuestiones culturales (religión, etnia,
culturas distintas de los europeos). La intolerancia religiosa, el
racismo, el prejuicio fueron efectos prácticos para la política
europea, por la ocurrencia de la crisis mundial empezada en
los Estados Unidos a fines de los 2000. La primera década del
siglo xxi es marcadamente la década de ascenso de los neo-
conservadores que buscan reconfigurar su poderío económi-
co rescatando el capitalismo de su más reciente crisis.

637
Reconfiguración neoliberal en su vertiente
neoconservadora: los desafíos para las
democracias latinoamericanas
De acuerdo con lo planteado en este trabajo, el nuevo siglo
en la región presenció nuevos intentos de golpes de Estado
o simplemente desestabilización política, lo que podemos se-
ñalar desde el fracasado golpe que sufrió Hugo Chávez en
2002 hasta el exitoso impedimento constitucional que sufrió Dilma
Rousseff en 2016. Para todas las experiencias comprendidas
en este periodo, un rol significativo de partidos de oposición a
los gobiernos progresistas, de sectores de la derecha, conser-
vadores, o vinculados a los intereses del gran capital extranje-
ro y a los eua.
A finales de los años ochenta, con el avance de varios pro-
cesos de transición para la democracia en nuestra región ya en
curso, los intentos de golpe que representaban una amenaza a
nuestras frágiles democracias parecían algo distante y no más
una opción concreta para este continente. Pero de la misma
manera como la derecha optó por los golpes de Estado en los
años 1960-70, esta fue una opción considerada en pleno siglo
xxi. Si podemos buscar distinciones entre las experiencias pa-
sadas y en este siglo, es intrigante percibir que en la primera
mitad de este nuevo siglo, los golpes de Estado en Venezuela
(2002) y Honduras (2005) fueron del tipo más convencional,
puesto que los presidentes fueron incluso secuestrados y saca-
dos del poder por uso de la fuerza. En el caso boliviano, esto
no pasó, pero se creó prácticamente un movimiento separatis-
ta en el país en 2008, cuando ocurrieron los conflictos y crisis
en la región conocida como media luna, precisamente en el
departamento de Pando. En Ecuador, existen varias contro-
versias con relación a lo que pasó –¿existió o no un intento de
golpe en 2010? Quizá la propia duda o pregunta ya represente
un gran golpe sufrido por la democracia ecuatoriana, ya que
no se puede concebir que los hechos sufridos por el gobierno

638
de Correa fueran de hecho una gran amenaza al orden demo-
crático y a un gobierno constituido democráticamente.
Cuando pasamos a la segunda década del siglo xxi, per-
cibimos que las amenazas a la democracia han cambiado su
estilo en la región. Los ejemplos más fieles fueran los pro-
cesos que culminaron con los impedimentos del presidente
Paraguayo en 2012 y de la mandataria brasilera en 2016. Por
esta vez, hubo todo un intento de dejar una apariencia legal e
institucional para la destitución del presidente electo. Consi-
derando los fracasos pasados en desestabilizar o realizar gol-
pes de Estado en la región, solamente la derrocada de Manuel
Zelaya fue exitosa. Los medios utilizados cambiaron conside-
rablemente, desde procesos de impedimento que pueden ser
deflagrados bajo una campaña desmoralizante o influenciados
por la primavera Árabe de 2011 –la realización de marchas y
protestas que incluyen a las demandas de los sectores conser-
vadores, algunas de estas demandas son contrarias a los dere-
chos de las minorías, a los derechos humanos o a una agenda
social amplia.
En esta segunda mitad del siglo xxi, vivimos el ascenso de
las fuerzas neoconservadoras de una manera un poco distinta
del inicio de los 1980 o de los 2000, pues: 1) hay que consi-
derar las reacciones del capital en la crisis mundial de 2008,
como las políticas de austeridad; 2) el ascenso de partidos de
la ultra derecha o neofascistas en Europa y el hecho de que en
Medio Oriente, la primavera árabe, no resultó en la ascensión
de gobiernos democráticos en toda la región.
Si por un lado, se percibe que el proyecto neoliberal inten-
ta imponerse con más fuerza, y por esto mismo los gobiernos
de izquierda de la región ya se han tardado en salir de escena,
existe un componente moral, cultural, religioso que confiere a
esta nueva ofensiva alguna singularidad.
La primera ola neoconservadora representó la militari-
zación del orden social, la cultura del miedo, y las prácticas

639
autoritarias que conllevan a la manutención de los dictámenes
de la política externa de George W Bush. En Latinoamérica
los golpes de Estado, o sus intentos desestabilizadores, fue-
ron su expresión máxima, al lado de iniciativas como el Plan
Colombia (1999) que dentro del marco de la doctrina Bush y,
considerado desde la perspectiva de un gobierno conservador
como fue el del presidente Álvaro Uribe (2002-2010), sirvie-
ron para militarizar a los conflictos sociales en la región. En
una segunda etapa, esta ola neoconservadora fue también re-
fractaria de la crisis económica mundial, abriendo camino para
sentimientos de intolerancia y al avance del conservadorismo.
En Latinoamérica, las manifestaciones como las que ocu-
rrieron en Venezuela en los primeros meses del gobierno de
Maduro (2014) o las que se presentaron en Brasil en junio
de 2013 y marzo de 2015, tuvieron este componente de las
grandes multitudes, pero sus objetivos son muy complejos
para una simples definición, principalmente, en el caso de
Brasil. En este caso, pese al perfil de las marchas, sus com-
ponentes y sus banderas políticas presentan reivindicaciones
muy individuales, sectoriales, corporativas de inconformidad
frente al deterioro de las condiciones de vida (2013) y el bajo
crecimiento económico (2015). El grave problema de estas
movilizaciones es que generalmente llevan a manifestaciones
de opiniones o ideas racistas, intolerantes, violentas o indivi-
dualistas. Esto pasó en Brasil en conformidad con algunas
demandas que fueron puestas en la calle y visibles en la última
disputa electoral para la presidencia en 2014.
Contradictoriamente, las manifestaciones que pueden ser
vistas y consideradas como saludables para la democracia, instru-
mento de movilización popular, pueden también llevar al debate
una agenda no necesariamente democrática, liberal o popular.
En el caso de Venezuela en 2013, las manifestaciones su-
cedieron a toda ola de inseguridad puesta en marcha desde
la enfermedad de Hugo Chávez, su tratamiento en Cuba, su

640
imposibilidad de estar para su toma de posesión. La presiden-
cia interina de Nicolás Maduro y su misma victoria electoral,
después de la muerte de Chávez y de un nuevo pleito, fueron
rechazadas por amplios sectores de la derecha oposicionista
llevando miles de personas a las calles. Críticas al proyecto
político del chavismo y críticas alrededor de problemas histó-
ricos en una sociedad marcada por la enfermedad holandesa,
como la carestía de alimentos, fueron señalizados como pro-
blemas creados por el oficialismo. En contra a estas moviliza-
ciones, los chavistas salieron a la calle contando con el apoyo
de sectores populares a la continuidad del proceso empezado
por Chávez en 1999. La polarización política tan destacada en
los años del chavismo se ha sido incrementando en el gobier-
no Maduro, destacando la histórica desigualdad social, muy
anterior a estos gobiernos.
En el caso de Brasil en 2013, las movilizaciones que em-
pezaron con reivindicaciones muy precisas alrededor de las
tarifas del transporte público, fueron capitaneadas por varios
movimientos y sectores distintos de la sociedad, desde los sec-
tores populares hasta las clases medias. De una manera muy
sorprendente, las marchas presentaron la resistencia con rela-
ción a los partidos políticos y manifestaron discursos muy du-
ros con relación a temas relacionados a los derechos humanos,
o cuestiones polémicas, relacionadas a la sexualidad, código
penal, entre otros. Los efectos de estas movilizaciones fueron
sentidos en las elecciones generales de fines de 2014, cuando
fue electo desde 1964 (año del golpe militar) el congreso más
conservador de los últimos cincuenta años. El congreso nacional de
Brasil está muy bien representado por sectores relacionados con
la seguridad (policías, defensores del porte de arma, reducción
de la mayoridad penal, pena de muerte), por el agro negocio
(vinculados con las mono culturas de exportación, contrarios a
los movimientos campesinos y la lucha por la reforma agraria,
agricultura familiar y orgánicos), además de eso, hay una gran

641
representatividad de los sectores religiosos, principalmente de
los pastores evangélicos ( contrarios a las demandas de los
grupos lgbt y cuestiones como aborto). Después de las elec-
ciones y cerca de la toma de posesión de la presidenta Dilma
Rousseff, hubo una movilización, principalmente en las redes
sociales, de grupos que defendían su impedimento y hasta la
realización de un golpe militar puesto que un nuevo gobierno
del Partido de los Trabajadores (pt) podría significar la im-
plantación del socialismo en el país. Esta discusión llevó a una
situación controvertida como una especie de tercera vuelta,
puesto que no cesaba la disputa electoral. Para Dilma Rous-
seff su mandato terminó sin haber empezado, puesto que su
primer año de mandato representó los esfuerzos de su gobier-
no para mantener la gobernabilidad en un sistema presiden-
cialista de coalición, con medidas impopulares a los ojos de la
izquierda y los movimientos populares y los efectos de la crisis
económica. La impopularidad fue aguzada por una campaña
de los medios de comunicación que la destituyeron del poder.
La destitución fue el camino pretendido en Argentina, puesto
que avanzando con estos análisis coyunturales, también se perci-
ben las dificultades que enfrentó el gobierno de Cristina Kirch-
ner al final de su mandato. Los problemas centrales se dieron,
principalmente, alrededor de la cuestión de la Ley de Medios y
sus conflictos constantes con los grandes medios de prensa y co-
municación, particularmente, con el grupo Clarín. Más recién,
una crisis de confiabilidad fue instaurada cuando en principios
de 2015 el asesinato del promotor Alberto Nisman fue consi-
derado como perpetrado por un gobierno temeroso por sus
denuncias.
Que esté muy claro acá, que es un derecho inalienable de
todos los sectores, de distintos colores ideológicos, de mani-
festar sus demandas, reclamos, opiniones en regímenes demo-
cráticos y Estados de derecho. También es necesario subrayar
que a estos gobiernos progresistas no se les imputa un aura de

642
incuestionables. Todo lo argumentado anteriormente camina
en el sentido de llamar la atención en dos puntos: 1) la orga-
nización de las oposiciones y de las clases medias alrededor
de discursos hegemónicos apoyados en los intereses del capi-
tal y manifiestos por los grandes medios de comunicación no
abiertos a debates o discursos alternativos; 2) el apelo a salidas
no democráticas, incluyendo el apoyo a golpes de Estado.
Con el primer avance del neoliberalismo en la región tu-
vimos un escenario marcado por un profundo déficit demo-
crático, en el sentido de que o estas reformas fueron realiza-
das por gobiernos autoritarios o por gobiernos democráticos
basados en el ultra presidencialismo latinoamericano, en un
contexto ya marcado por una seria crisis económica y social.
Con esta segunda ola neoliberal que se dibuja para un pe-
riodo que se continúe con los gobiernos pos neoliberales o
progresistas, el componente autoritario supera la institucio-
nalidad construida por gobiernos para que reformas liberales
sean aprobadas, como en el pasado, puesto que ahora asume
su portada comportamental, valorativa, discursiva, cultural.
La reconfiguración neoliberal de ahora, no representa sola-
mente la búsqueda de las clases altas de mantenerse con los
dividendos en las fajas superiores de renta, ya que su versión
neoconservadora implica la apropiación de un discurso elitista
repleto de componentes raciales, éticos, morales y religiosos
que confrontan abiertamente a una sociedad plasmada por
ideales democráticos y liberales. Estos son componentes que
se constituyen en desafíos para los gobiernos actuales en la
región, para la propia izquierda, para sectores no conserva-
dores de la derecha y principalmente para nuestras jóvenes
democracias.

C o n c lu s i o n e s
Las reflexiones aquí presentadas buscaban perseguir los si-
guientes objetivos investigativos; 1) evaluar a los desafíos para

643
la permanencia de las nuevas izquierdas latinoamericanas en
el poder, sus desafíos en términos de agenda política y legiti-
midad, en un escenario de reconfiguración del neoliberalismo;
2) detectar cómo el nuevo avance de las fuerzas conservado-
ras pueden impactar el régimen democrático latinoamericano
en sí mismo.
Para esto, buscamos en un primer momento realizar una
revisión acerca de los orígenes y objetivos planteados por el
modelo neoliberal, evaluando cómo fue su ascenso en la década
de los setenta, pasando por su avance en las décadas siguientes
y su crisis a finales de los noventa. A partir de la configuración
de esta crisis, partimos para una reflexión que proponía un ba-
lance de la última década en nuestra región, cuando gobiernos
pos neoliberales propusieron romper con el neoliberalismo en
búsqueda de nuevas alternativas. Reconociendo los avances
promovidos por estas nuevas izquierdas en el poder, consi-
deramos necesario centrar nuestro enfoque analítico en las
limitaciones de su proyecto, después de más de una década.
Estas limitaciones serían básicamente de dos órdenes; 1) limi-
taciones del propio proyecto, que puede ser visto como una
especie de neodesarrollismo y, por lo tanto, no representa un
quiebre definitivo con el rol histórico que esta región presenta
dentro del orden capitalista mundial desde los tiempos co-
loniales; 2) los desafíos para las nuevas izquierdas de conti-
nuidad de su proyecto político, frente a posibles desgastes,
problemas con los liderazgos políticos y divisiones internas
(progresistas versus ultra izquierda).
A estos desafíos se suman los planteados por la reconfi-
guración del neoliberalismo en su vertiente neoconservadora.
Al final, planteamos la discusión de lo que sería más representati-
vo del resurgimiento de las fuerzas neoliberales y las distinciones
principales que este proyecto, esencialmente, tendría con re-
lación al proyecto neoconservador. En este punto, hicimos
las distinciones mencionadas, identificamos los puntos de

644
convergencia posible entre los dos proyectos, consideramos
el contexto propicio (crisis financiera) al surgimiento de los
neoconservadores en eua y Europa para en seguida, tratar de
la configuración de las fuerzas conservadoras en Latinoamé-
rica, desde los primeros años de ascenso de las izquierdas al
poder, hasta el momento actual en el cual se pueden observar
el incremento de un debate ultraconservador que se propone
derrocar el proyecto político en curso en varios países de la
región.
Asímismo, percibimos que con las críticas y reservas que de-
bemos tener en cuenta con relación a los regímenes nacional-de-
sarrollistas (reformistas primeros o tradicionales), fueron en sus
gobiernos que las democracias de nuestra región ampliaron su
acceso a la participación política ciudadana y ampliaron sus dere-
chos sociales. Estos proyectos son con frecuencia considerados
autoritarios y populistas, pero con un grado de centralismo
y estatismo, configuraron avances considerables para las de-
mocracias en el sentido político, social y económico. Pero es-
tos proyectos de izquierda no encuentran desafíos solamente
en sus propias contradicciones, limitaciones o incoherencias,
sino también, enfrentan las críticas de los sectores más radica-
les de la propia izquierda y de una nueva derecha que además
de neoliberal ha adoptado un discurso neoconservador.
Las nuevas izquierdas latinoamericanas no rompieron con
el capitalismo, y por eso mismo reciben duras críticas, puesto
que no son alternativas al capitalismo, pero alternativas dentro
del sistema capitalista, así susceptibles tanto a sus crisis, cuan-
to a su lógica desigual cuanto al nuestro estatus de economías
dependientes primario-exportadoras. Si las nuevas izquierdas
no rompieron con el capitalismo, las fuerzas del capital sue-
len,si es necesario, sí pueden romper con la democracia, no
solamente en el sentido sustantivo, si necesario en el sentido
procedimental, desde que esto permita la configuración de las
élites económicas en el poder y su acceso a las altas rentas.

645
 El neoliberalismo acompañado del neoconservadurismo
no solamente constituye un desafío para las izquierdas, tam-
bién representa un doble desafío para el componente demo-
crático y para el componente liberal de nuestras democracias.

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647
¿La primavera de izquierda llegó a
su final? Estructura, instituciones y
agencia en los ciclos políticos
recientes de América Latina
(1980-2015)
Federico Traversa

I n tro d u c c i ó n
Nací en tierra de estancieros,
y ya me sé de memoria,
que aquí se escribe la historia
según valen los terneros
Alfredo Zitarrosa
El devenir político y económico de América Latina en los
últimos cuarenta años ofrece una serie de regularidades fá-
cilmente apreciables. Los regímenes democráticos, que desde
mediados de la década de los sesenta comenzaron a mermar
en la región, regresaron de forma paulatina, pero sostenida
desde principios de la década de los ochenta, hasta convertirse
en la norma al comenzar el nuevo siglo (ver gráfico 2). Tam-
bién de forma sincrónica, desde comienzos de los años seten-
ta varios países de la región transitaron desde estrategias de
crecimiento económico conocidas como la industrialización
por sustitución de importaciones, hacia un nuevo modelo de
economías más abiertas y liberalizadas.
Asimismo desde fines de los setenta, casi la totalidad de
los países de la región experimentó una escalada conjunta de
endeudamiento externo, que desembocó en una aguda crisis
con el aumento de las tasas de interés internacionales, afectan-
do el desempeño económico y social durante toda la década de

649
los ochenta (gráfico 1). La salida a la crisis de la deuda también
fue similar para los países latinoamericanos, todos ellos se aco-
gieron a una serie de planes de repago diseñados fuera de la re-
gión. Los principales organismos multilaterales como el Fondo
Monetario Internacional (fmi) y el Banco Mundial (bm) fueron
prestamistas importantes durante la década de los noventa y
condicionaron su ayuda a la profundización de una serie de
planes de reforma estructural, que supusieron una profundi-
zación en la liberalización de la economía (gráfico 3).
Sin embargo, el desempeño económico durante los años
noventa del pasado siglo fue oscilante. Una vez que la solu-
ción al problema de la deuda comenzó a encaminarse, y en la
medida que varios países profundizaron la liberalización eco-
nómica, una importante oleada de flujos de capital internacio-
nal volvió a recalar en la región ante la caída de las tasas de
interés en los países centrales (gráfico 4). La llegada de divisas
produjo la apreciación de las monedas locales, que permitió a
muchos países conseguir la ansiada solución al problema de
la inflación, usando el tipo de cambio como ‘ancla’ para con-
tener la escalada de precios. Las economías retomaron el cre-
cimiento, pero éste no duró demasiado y a fines del siglo xx
una nueva ralentización económica con deterioro del empleo
y el nivel de vida se hizo sentir en muchos países (gráfico 5).
Al mismo tiempo, la democracia había pasado a ser la nor-
ma en la región y el palpable descrédito de las políticas liberali-
zadoras de los años noventa ambientó la llegada de la izquierda
al gobierno. Nuevamente, al menos seis países en Sudamérica
experimentaron de forma sincrónica un fenómeno novedoso:
la llegada de partidos de izquierda a la presidencia. Además,
muchos de estos partidos consiguieron reelegirse en el gobier-
no, un fenómeno para el que influyó el retorno al crecimiento
económico favorecido por la mejora en los términos de in-
tercambio de la producción regional en los mercados inter-
nacionales. El llamado ‘boom de los commodities’, permitió

650
a los nuevos gobiernos de izquierda conseguir resultados en
materia de crecimiento, que para algunos países fueron sen-
siblemente superiores a los del pasado, y aseguraron que el
giro a la izquierda fuera más que un fenómeno coyuntural y se
prolongara durante más de una década.
Las regularidades y ciclos que afectan a los países de la re-
gión de forma sincrónica no son algo nuevo, y por eso la ciencia
social latinoamericana supo interpretar sus causas con lucidez
de hace muchas décadas. Los latinoamericanos sabemos que la
evolución de un puñado de factores estructurales parece marcar el paso
de lo que sucede en nuestra región desde que tenemos memoria.
Los ciclos económicos, que en otros factores dependen fuer-
temente del valor de los productos exportados por la región
(gráfico 7) parecen marcar el paso de los ciclos políticos, tal
como ilustra la frase del cantautor uruguayo que encabeza este
trabajo. Su fuerza poderosa ha sido un factor determinante
para sostener o tumbar gobiernos, no sólo en América Latina
sino en otras regiones del capitalismo periférico. En el pasado
y en la tierra de Zitarrosa el ritmo histórico fue marcado por
precio de los terneros o el de la lana, en otros países fueron
los cereales, los metales, el petróleo, el banano o el caucho.
Hoy en día los productos que la región exporta pueden
ser otros, pero la importancia de los precios internacionales de
algunos productos básicos sigue siendo palpable. Además de los
precios internacionales, el ciclo político dependió fuertemente
en el pasado reciente del acceso al crédito internacional, o de
las condiciones para su repago. Finalmente, la liberalización
financiera de los últimos cuarenta años reintrodujo1 a los flu-
jos internacionales privados de capital como otro factor de-
terminante de los desempeños económicos y como elemento
fundamental para determinar la suerte de los gobiernos. En
cualquier caso, la región como un todo aún comparte ciertas

1
Debemos recordar que previo a la gran crisis de 1929 el mundo vivió
también un gran empuje globalizador.

651
características básicas en su estructura económica y social, que
la diferencian del mundo desarrollado y que explican la evi-
dente sincronía en el devenir político de los distintos países.
Tal vez por eso, buena parte de los pensadores latinoa-
mericanos más originales suele agruparse bajo el rótulo de
‘estructuralistas’. En la economía, la sociología, la ciencia
política y hasta en la teología,2 el pensamiento latinoame-
ricano destacó las similitudes estructurales que afectan a las
experiencias de los diferentes países. Los rasgos comunes más
influyentes del capitalismo periférico fueron identificado con
éxito: los patrones del comercio internacional asociados a las
ventajas comparativas de la región, favorecieron su especiali-
zación en la producción de productos básicos; una reducida
élite de la población en cada país fue propietaria desde hace
siglos de la tierra de donde provienen estos recursos, e influyó
para el desarrollo de instituciones en general inequitativas, que
retroalimentaron la desigualdad. No es de extrañar entonces
que la democracia arraigara de forma superficial, despareja e
inestable en la región y tomara por lo general un sesgo esen-
cialmente conflictivo y distributivo (Prebisch, 1981).
El pensamiento social latinoamericano tradicionalmente
subrayó entonces tendencias comunes, precisando la impor-
tancia de las relaciones internacionales entre centro y periferia
y superando las fronteras nacionales al momento de interpre-
tar la realidad latinoamericana. Sin embargo, en las últimas
décadas este tipo de enfoques ha perdido peso; en Ciencia
Política en particular se ha producido un ‘giro institucionalis-
ta’ (Hall y Taylor, 1998) que también ha llegado a los estudios
sobre la región. Los resultados de este giro son con seguridad
mixtos, con muchos aportes interesantes, pero una tendencia
general que implicó dejar de lado los principales avances y
originalidades de la ciencias sociales latinoamericanas, que ra-
dicaron como ya se explicó en su carácter estructuralista.
Los enfoques institucionalistas son bastante diversos,
2
Me refiero a los originales aportes de la teología de la liberación.

652
unos priorizan el análisis de la interacción estratégica entre
los agentes y la influencia de las instituciones formales en esta
interacción (el institucionalismo de la elección racional); otros
en cambio enfatizan la importancia de la cultura y las institu-
ciones informales en la acción de los actores (institucionalis-
mo sociológico), y otros por fin han destacado el origen de
las instituciones como resultado de la tensión entre distintos
grupos en conflicto que buscan desarrollar diseños institu-
cionales que favorezcan a sus intereses particulares (institu-
cionalismo histórico). Todos los aportes tienen con seguridad
aristas muy valiosas, pero el desarrollo original de estas teorías
es sustancialmente ajeno a la región y como se explica a con-
tinuación ninguno de ellos consigue articularse con claridad y
coherencia con el pensamiento estructuralista.
De todas las corrientes neoinstitucionalistas, tal vez la
histórica sea la que tiene más puntos en común con el pensa-
miento social latinoamericano. Sin embargo, en el propio ori-
gen del institucionalismo histórico se relaciona a problemas e
intereses ajenos a la región. Muchos de los institucionalistas
históricos estaban en sus inicios preocupados por compren-
der la diversidad de los arreglos institucionales, el Estado y las
políticas públicas en los países desarrollados. Como es evi-
dente, se trata de teorías de medio y largo alcance, pero con
un enfoque e interés muy diferente al del estructuralismo. Si el
pensamiento social latinoamericano se esforzó por destacar y comprender
rasgos y tendencias en común al capitalismo periférico, el instituciona-
lismo histórico nació para entender diferencias en las instituciones del
capitalismo desarrollado.
En consecuencia, la aplicación de los conceptos y estra-
tegias de análisis de institucionalismo histórico —y en general
de todo el neoinstitucionalismo— a la realidad latinoameri-
cana puede producir resultados muy provechosos para el análisis de fe-
nómenos de alcance medio, como las políticas públicas, las reglas
electorales o las relaciones entre órganos de gobierno, por

653
ejemplo. Pero si se trata de explicitar y explicar tendencias
comunes a todos los países de nuestra región, el instituciona-
lismo histórico necesariamente se revelará inapropiado por al
menos tres razones de importancia.
En primer lugar, como ya se ha dicho, el estructuralismo fue
exitoso en la región por su carácter de pensamiento ‘agrupador’. Enfren-
tados a la tarea de clasificar casos o de explicar su devenir, los
pensadores ‘agrupadores’ destacan la influencia de algunos elementos
que son comunes a todos los casos de estudio, en el caso de América
Latina sobre todo se han destacado los elementos comunes a
su estructura productiva e inserción internacional. En cambio,
el institucionalismo adopta la estrategia opuesta, desde el ini-
cio se intenta explicar las diferencias que supone adoptar una
u otra institución para el devenir político y clasifica a los casos
en función de estas diferencias institucionales y su origen.
Ambas estrategias son plausibles, dependiendo del fenó-
meno que se busca comprender o ilustrar; pero en el caso lati-
noamericano el abandono del enfoque estructural representa
una gran pérdida, siempre que quiera hacerse una descripción
estilizada de lo que ocurre en la región. Como se pudo com-
probar en la rápida descripción realizada de las tendencias co-
munes del devenir político en la región y como se intentará
demostrar a lo largo de este trabajo, la notable sincronía de algunos
procesos que afectan a varios países en conjunto sólo puede comprenderse
desde una perspectiva estructuralista. El endeudamiento internacio-
nal y la posterior crisis, la condicionalidad impuesta por las
instituciones financieras internacionales, la evolución del pre-
cio de los productos básicos y muchas otras variables estruc-
turales han mostrado su enorme influencia en la región aún en
el pasado reciente. Sólo un enfoque estructuralista, integrador
y agrupador permite explicar esta influencia a cabalidad.
En segundo lugar, y muy ligado a lo anterior, debe resal-
tarse que el enfoque estructuralista supera los límites que imponen las
fronteras nacionales y disciplinares para la comprensión de la realidad

654
social. Como explica Wallerstein (2005), los estudios sociales
tienden a segmentar la realidad en compartimientos pretendida-
mente estancos como la ‘economía’ o la ‘política’, como si estas
dos dimensiones no estuvieran tan imbricadas entre sí que su
comprensión cabal no requiriese un enfoque integrador. El
estructuralismo es un enfoque de este tipo, que además su-
pera otra frontera artificial impuesta a los estudios sociales: la
de los Estados nacionales. El estructuralismo apela a explicar
tendencias comunes a distintos países y no a segmentar y des-
tacar diferencias asumidas ex ante, como fue desde un inicio la
opción de los estudios institucionalistas.
Nuevamente ambos enfoques no son excluyentes, puede
aplicarse uno u otro según el problema que se analiza. Pero ha
quedado bastante patente en algunos estudios institucionalis-
tas sobre nuestra región un esfuerzo denodado por establecer
la existencia de importantes diferencias entre casos nacionales
y aún más, explicarlas. Los resultados son a veces barrocos
por su complejidad, se desarrollan teorías que apelan a dema-
siadas variables para explicar muy pocos casos y que por lo
tanto son densas de aprehender y siembran dudas en relación
a su parsimonia y potencial heurístico. Si lo que se busca es
comprender la generalidad de las tendencias, sería mejor apelar
a enfoques estructuralistas y si en cambio lo que se busca es
una descripción densa de los fenómenos sería preferible un en-
foque histórico liso y llano, de los que también nuestra región
ha dado numerosos ejemplos, originales y de notable calidad.
En tercer lugar, existe una distancia entre los enfoques es-
tructuralistas e institucionalistas que es preciso salvar. Se trata
de una distancia teórica, que en mi opinión sólo puede ser re-
suelta con coherencia a favor de una visión estructuralista. La
realidad social es en última instancia el producto de la acción de
los seres humanos, del individuo, según el concepto acuñado en la
modernidad. Sin embargo, el comportamiento humano está constreñido,
en primer lugar porque anticipamos que nuestras acciones producen

655
efectos que son previsibles en los demás. A una acción cualquiera
x sabemos que con una alta probabilidad corresponderá una
respuesta w por parte de otros agentes. El comportamiento
muestra regularidades y en general se define a las instituciones
como las reglas que guían y restringen ese comportamiento
estable institucionalizado.
Todas las corrientes institucionalistas comparten en ma-
yor o menor medida lo anterior. Sin embargo, es necesario
efectuar dos preguntas más: ¿el comportamiento humano
sólo está constreñido por instituciones? y en cualquier caso
¿cómo se originan estas instituciones? A fuerza de ser muy
sintético diré que la respuesta a ambas preguntas requiere ape-
lar a una estructura de recursos de poder para su explicación.
El comportamiento humano no sólo está constreñido por las respuestas
estables institucionalizadas que otros seres humanos previsible-
mente darán a cualquier acción. Además de las instituciones,
la posibilidad de tomar un curso de acción cualquiera depende de los
recursos con que se dispone para ello; el resultado en la interacción con
otros agentes también dependerá de cómo están distribuidos estos recursos,
lo que sintéticamente aquí se entenderá como estructura.

Figura 1. Estructura, instituciones y agencia:

interdependencia asimétrica

Fuente: Elaboración propia.

Los recursos de poder pueden ser de tipo económico, po-

lítico, militar, organizativos, ideológicos, religiosos, etcétera.

656
Los agentes despliegan estos recursos en su interacción con otros,
buscando conducir el comportamiento ajeno hacia un resultado
que se prefiere. En otras palabras intentan hacen valer su poder.
Las instituciones mismas, en tanto se traducen en comportamientos
estables y previsibles, son un reflejo directo de esta estructura de po-
der. El dinero o la propiedad privada son por ejemplo recursos
de poder institucionalizados, las personas responden a su pre-
sencia de un modo previsible y así compran, venden y toman
cursos de acción para conseguir estos recursos o los usan para
inducir un comportamiento en los otros.
Queda claro entonces que las instituciones no son inde-
pendientes de la estructura de poder, como reconocen los
propios institucionalistas históricos. Los grupos presionan
y luchan a favor de las instituciones que más los beneficien.
Agrego aquí que esta lucha está mediada por los recursos de
poder que cada grupo tiene a su disposición y que esta estruc-
tura de recursos no permanece estática. Es común hablar en
la jerga institucionalistas de instituciones que se ‘auto-refuer-
zan’ y estabilizan. Sin embargo, para los institucionalistas este
reforzamiento es auto-referido en tanto se restringe a la pro-
pia dimensión institucional: las instituciones se auto-refuerzan
porque los agentes se adaptan a ellas, porque así reducen la
incertidumbre respecto al futuro, porque ofrecen rendimien-
tos crecientes a escala, etcétera.
Sin embargo, la estabilización de una institución trascien-
de según un enfoque estructuralista a la mera dimensión ins-
titucional. Si una institución se estabiliza es porque no existen grupos
poderosos que actúen contra ella, esto es, porque la estructura de recur-
sos muestra cierto grado de correspondencia con la institución. Más aún,
cuando se produce un cambio institucional de importancia,
en general sucede debido a que la estructura de recursos de
poder está siendo sometida a una transformación de importancia.
Los recursos de poder también pueden reproducirse, acumularse y
ampliarse —queda muy claro en la esfera económica— y cualquier

657
cambio institucional que pretenda estabilizarse toma en cuen-
ta esta dimensión.
Este enfoque se ilustra en el diagrama 1. La agencia, las
instituciones y la estructura están mutuamente interrelaciona-
das y su producto es la realidad social. Pero la interacción es
asimétrica, en tanto la estructura de recursos de poder tiene
una influencia superior sobre las otras dos dimensiones. A
modo de ejemplo, la caída en los términos de intercambio y
las dificultades para profundizar la industrialización por susti-
tución de importaciones, en la segunda mitad de los sesenta,
se tradujo en retracción económica y conflicto en distintos
países de la región. Los recursos económicos disponibles eran
menos que en el pasado, se agudizó la tensión en torno a ellos
y las propias instituciones democráticas que regulaban el con-
flicto y la distribución de los recursos se vieron comprome-
tidos.

Debemos mirar el bosque antes que el árbol

Los estudios institucionalistas parecen ignorar las regularidades
que imponen al devenir político las variables estructurales, y
esta omisión es inexcusable en el caso latinoamericano. Como
la desigualdad ha sido una de las características más notorias y
persistentes de América Latina (al) desde la colonización has-
ta nuestros días (cepal, 2014), la estructura de recursos de po-
der se muestra particularmente asimétrica y determinante del
devenir político de la región. Las asimetrías estructurales de
poder con frecuencia devuelven al sistema político a un equi-
librio similar en distintos países, diluyendo las diferencias que
los distintos desarrollos institucionales pueden haber impuesto
durante algún tiempo.3
3
En la jerga institucionalista se dice que la estructura de recursos de poder
actúa como ‘causas constantes’ (Collier y Collier, 1992:35). Los institucio-
nalistas no integran el estudio de estas causas constantes para comprender
América Latina y así los fenómenos más importantes quedan sin explicar-

658
 Durante el siglo xx, la región estuvo caracterizada por la
peor distribución del ingreso del planeta, sólo superada por
el África subsahariana en este rubro (Milanovic y De Bustillo,
2008). Al mismo tiempo ninguna otra región del mundo su-
frió tantos quiebres de la democracia en términos absolutos
y relativos como al (Traversa, 2016). No se ha tratado enton-
ces únicamente de una desigualdad en la distribución de los
recursos económicos, sino también de instituciones políticas
que fueron durante largo tiempo excluyentes o inestables. La
combinación de una alta desigualdad económica e institucio-
nes políticas con bajos niveles de inclusión no es un hecho ca-
sual (Acemoglu y Robinson, 2005). En sociedades desiguales
las instituciones políticas suelen quedar capturadas (Acemog-
lu et al., 2013) o estar sesgadas (Chong y Gradstein, 2007) en
favor de los intereses sociales y económicos más poderosos.
Existe cierto acuerdo teórico respecto a que el diseño de
los arreglos político-institucionales se ve notoriamente influi-
do por la distribución de recursos en una sociedad, dado que
grupos e individuos buscan establecer o cristalizar ventajas
distributivas al diseñar instituciones (Knight, 1992). Por eso no
es de extrañar que al esté caracterizada desde hace siglos por
instituciones políticas excluyentes. Desde la colonia al estuvo
concentrada en actividades extractivas de productos prima-
rios, bajo condiciones de gran desigualdad de acceso a la tierra
(Frankema, 2009) y marcos institucionales que supusieron en
muchos casos la esclavitud, hasta tiempos no tan lejanos. Estos
marcos institucionales excluyentes se han transformado, pero
también han persistido en sus características más sobresalien-
tes (Acemoglu y Robinson, 2008, Engerman y Sokoloff, 2002).

se. Collier y Collier (1992) por ejemplo, señalan que los autoritarismos de
los sesenta y setenta dejan en suspenso los ‘legados institucionales’ que
ellos estudian. Pero no explican estos golpes —que obedecen a causas
estructurales— ni comprenden o reconocen que es la asimetría en los
recursos de poder la que permite el golpe de Estado, que se sobrepone a
los legados institucionales, opacándolos.

659
 En el plano de la política interior de cada país, las desigual-
dades estructurales entre clases y grupos han sido determinante en el desa-
rrollo de las instituciones más características de al y su devenir histórico.
Pero el pensamiento estructuralista latinoamericano explicó
además la notable dependencia de la región del devenir políti-
co y económico internacional. En el plano externo, las desigual-
dades estructurales internacionales frente al mundo desarrollado, también
marcaron el paso a la historia de la región. En lugar de reconocer el
papel primario de estas influencias estructurales que explican
las similitudes en el devenir de la región, los estudios insti-
tucionalistas se han enfocado en destacar algunas diferencias
nacionales de forma casi caprichosa.
Son frecuentes las investigaciones que se concentran entre
países y dejan sin explicar lo más importante: el notorio fluir
sincrónico y reequilibrio en los ciclos políticos de la región.
Incluso los más notables aportes en esta línea son pasibles
de esta crítica. Collier y Collier (1992) por ejemplo, señalaron
diferencias en los modos de incorporación del movimiento
obrero en la región, que cómo un parte-aguas marcarían el
desarrollo político ulterior. Cómo cualquier buen relato, la
descripción es razonable, pero su validez científica es amplia-
mente cuestionable, sobre todo en lo que tiene que ver con
su capacidad de generalización y comprensión de la dinámica
política posterior.
A modo de ejemplo, Argentina, Chile y Uruguay tuvieron
distintos patrones de incorporación del movimiento obrero,
variable definitoria en la clasificación de Collier y Collier. Sin
embargo, los tres países terminaron por sufrir duras dictadu-
ras en los años setenta, un fenómeno relacionado con fac-
tores estructurales ligados a la crisis social y económica del
modelo de industrialización por sustitución de importaciones.
Mientras tanto Colombia, que según los autores es similar a
Uruguay en su modo de incorporación, tuvo un desenlace
muy diferente. Peor aún, Brasil, que adoptó un modelo de

660
incorporación obrera radicalmente diferente al de Uruguay y
Argentina, muestra hoy notorias similitudes con su pequeño
vecino del sur en la relación del sindicalismo con la izquierda
política.4
Las categorías de incorporación desarrolladas por los au-
tores muestran entonces un rendimiento cuestionable, ya que
casos diferentes parecen agruparse en desenlaces similares
en un asunto fundamental como el quiebre de la democracia,
mientras que los similares divergen. El primer gran problema
es el olvido de las variables estructurales, cuya influencia rea-
grupa a los casos aparentemente divergentes. El segundo es la
pretensión propia de este institucionalismo histórico de adop-
tar al caso nacional como unidad natural de análisis e intentar
explicar endógenamente todas las diferencias en el devenir
particular de cada caso nacional (Collier y Collier, 1992: 38).
En general, la ciencia postula y explica relaciones más
o menos generalizables entre fenómenos, pero no centra su
atención en eventos concretos, que a lo sumo ilustran una
relación general. Si la ciencia tiene una explicación para las
regularidades, los institucionalistas históricos proceden al re-
vés, con su ambiguo y particular método, a partir del día de
hoy comienzan a remontarse en la madeja de la historia, pre-
tendiendo hallar siempre una explicación para las diferencias
entre casos nacionales. No es de extrañar entonces que las
explicaciones suelan contar con más variables que casos, que
resulten barrocas en su complejidad y que luego fallen (Collier
y Collier, 1992) cuando se trata de avizorar los acontecimien-
tos futuros.
Supongamos un sistema compuesto de diversos elemen-
tos relacionados que muestran similitudes y diferencias entre
sí: ¿nos enfocaremos en sus contrastes o en sus semejanzas?
4
Me refiero a similitudes entre la cut (Central Única dos Trabalhadores)
de Brasil y el pit-cnt (Plenario Intersindical de Trabajadores-Central Na-
cional de Trabajadores) de Uruguay, así como similitudes entre el Frente
Amplio de Uruguay y el Partido dos Trabalhadores de Brasil.

661
El problema de las vertientes institucionalistas, es ignorar las
similitudes estructurales y obsesionarse con las diferencias.
Como se mostrará a lo largo de este trabajo, las similitudes
entre casos nacionales y su comportamiento cíclico es no-
torio en América Latina. Antes de proceder a explicar cual-
quier pequeña distinción, es necesario comprender los nota-
bles desarrollos paralelos que existen en la región. Además, si
teóricamente los elementos están relacionados entre sí, estas
relaciones anteceden lógicamente a lo que sucede al interior
de cada elemento, porque las relaciones sistémicas influyen a
todos los elementos y en todo caso son procesadas secunda-
riamente por cada uno de los países, dando lugar a las diferen-
cias particulares.
Todos los países de América Latina están posicionados de
forma similar en la estructura económica internacional. Dada
esta similitud en la inserción internacional, los recursos dispo-
nibles en cada país se ven afectados de modo más o menos
análoga frente a los mismos acontecimientos: el aumento de
las tasas de interés, la llegada o salida de flujos de capital, la su-
bida o caída en los precios relativos de los productos básicos,
suponen oportunidades y problemas similares para los países
de la región. Es necesario primero comprender estas regulari-
dades para luego analizar las diferencias entre países, pues en
caso contrario se podrán desarrollar explicaciones que senci-
llamente inviertan o desdibujen el hilo de la causalidad.
Roberts (2013) considera por ejemplo, que las reformas
liberales de los años noventa en América Latina constituyeron
una coyuntura crítica. En la jerga institucionalista las coyunturas
críticas son momentos donde los determinantes estructurales
se relajan y varios cursos de acción son posibles. ¿En qué me-
dida las políticas neoliberales de los noventa pudieron ser una
coyuntura crítica? Fueron aplicadas por países aún agobiados
por el peso de la deuda externa y además presionados por
organismos financieros internacionales. Los determinantes

662
estructurales estuvieron entonces más vigentes que nunca y
que algunos partidos populistas o de centro-izquierda hayan
llevado adelante este tipo de reformas, demuestra hasta qué
punto el giro liberal de los noventa no se trató de una coyun-
tura crítica y no existió agencia.5
Por otro lado, resulta claro que los partidos más iden-
tificados con la liberalización económica sufrieron un costo
electoral bastante importante cuando la economía comenzó
a ralentizarse a fines de los noventa. Si estos partidos esta-
ban además ubicados a la izquierda del espectro ideológico,
resulta lógico esperar que existen incentivos para que nuevos
competidores surjan por la izquierda y produzcan un impor-
tante reacomodo en el sistema de partidos, que sea percibido
como una ‘des-institucionalización’ del sistema anterior. Pero
a pesar que las explicaciones científicas deben ser tan senci-
llas como sea posible,6 parece que exponer el argumento de
fondo en estos términos no bastaría en la perspectiva del ins-
titucionalismo histórico. En su lugar resultaría imprescindible
remontarse en la historia y construir una explicación innece-
sariamente compleja, usando una críptica jerga particularista,
aun cuando complican la explicación lleva a la imposibilidad
de explicar correctamente el caso argentino.7
En una línea similar, Flores Macías (2010) adjudica las dife-
rencias en las políticas económicas de la izquierda gobernante
de principios del siglo xxi, al grado de institucionalización del
sistema de partidos. En este caso el argumento es mucho más
5
Véase más adelante los fragmentos de Paz Estenssoro a propósito de la
aplicación del Decreto 21060 en Bolivia.
6
Principio epistemológico conocido como ‘la navaja de Occam’.
7
Roberts ve una coyuntura crítica donde no la hay y además insiste en
ligarla al argumento de Collier y Collier (1992). Afirma que si los mo-
vimientos populistas del periodo isi (como el peronismo) hacían las re-
formas liberales de los noventa, el resultado sería un desalineamiento
programático del sistema de partidos. Esta sofisticación innecesaria falla;
el peronismo ligado con Menem a la liberalización fue luego la base del
realineamiento programático a inicios del siglo xxi con Néstor Kirchner.

663
pobre, porque sencillamente invierte el hilo de la causalidad.
Es evidente que la izquierda nacionalizadora en países como
Venezuela o Bolivia llegó al gobierno para cumplir demandas
de una política económica más radical.8 En ambos países
los sectores populares reclamaban cambios en la distribución
de la renta de los hidrocarburos9 y ninguno de los partidos
tradicionales encarnó estas demandas (Traversa, 2008). Lo hi-
cieron nuevos líderes de izquierda dispuestos llevar adelante
estas reformas estructurales y su éxito significó un terremoto
para el sistema de partidos. Resulta insólito que se invierta la
lógica para decir que fue la crisis del sistema de partidos lo que
produjo la radicalidad de las políticas económicas.
Tal vez Flores Macías (2010) piense que las muertes del
Caracazo o la Guerra del Gas no se produjeron en manifesta-
ciones relacionadas con la crisis y los reclamos redistributivos,
y en su lugar tuvieron más que ver con la volatilidad elec-
toral.10 Por supuesto que existió desinstitucionalización del
sistema de partidos, pero hay que comprender qué la produ-
jo. Es absolutamente evidente que los movimientos sociales
8
En Bolivia, el descubrimiento de nuevas reservas de gas natural significó
un cambio radical en la puja por la redistribución. Como reconoce Urioste
(2004:157) “es claro que en el siglo xxi la forma de aprovechamiento de
los hidrocarburos, especialmente del gas, reconfigurará todo el escenario
político, social y económico boliviano. Los nuevos pozos de exploración
están justamente en medio de los territorios indígenas (…) que no están
dispuestos a que ocurra lo que ya pasó con la plata y el estaño”.
9
En los años noventa el 91% de los venezolanos consideraban que el país
era muy rico, el 82% pensaba que la renta petrolera debería ser distribuida
equitativamente entre la población, y el 77% sentía que no había recibido
mucho de la riqueza petrolera. En este contexto los incentivos para la re-
distribución son enormes. Villasmil et al., (2007:292), analizan estos datos
y consideran que “la existencia de recursos petroleros significativos, pro-
vocó una sensación de riqueza estática, donde la eficiencia y creación de ri-
queza tienen menos importancia que la distribución de la renta petrolera”.
10
Las demandas de una política redistributiva radical estuvieron condi-
cionadas por dos factores de estructura económica: el pobre desempeño
económico y las oportunidades de realizar nacionalizaciones de recursos
hidrocarburíferos (Traversa, 2008).

664
que anticiparon la llegada de Hugo Chávez y Evo Morales al
gobierno fueron producto del malestar económico, y tenían
incluso reclamos distributivos muy claros que no eran con-
templados por el sistema de partidos, que a consecuencia de
ello iría a sufrir una aguda desinstitucionalización. En Bolivia
por ejemplo, la estructura de oportunidades para la acción
(Tarrow, 2005) estaba bastante clara, así como el concreto re-
clamo de que los nuevos recursos gasíferos descubiertos no se
exportaran a través de Chile y que el Estado boliviano recibie-
ra más recursos por su explotación, con la esperanza que esto
permitiría luego la redistribución.
Como se aprecia en la figura 1, aquí no se niega el valor de
las instituciones o de la agencia para explicar la realidad.11 Los
marcos institucionales afectan el comportamiento individual y
la vida social en general. Pero esto no implica adoptar posturas
dogmáticas, en que todas las explicaciones deban partir de las
instituciones y terminar en ellas. Tampoco es razonable hacer
de los estados nacionales o sus sistemas de partidos nuestro
único horizonte explicativo, en tanto los factores que permi-
ten comprender la realidad social suelen trascender fronteras
disciplinares y geográficas. Las instituciones están enraizadas
en una estructura de distribución relativa recursos de poder.
En al esta estructura es desigual y está sometida a fuertes
vaivenes derivados de la economía internacional. Así como
las estaciones del año que se suceden cíclicamente marcando
las condiciones para la vida, un puñado de condicionantes es-
tructurales condicionaron el devenir económico y político de
América Latina en los últimos cuarenta años.

11
A pesar que este trabajo en particular, está destinado a describir las
principales características de los ciclos políticos recientes en al y por eso
se concentrará casi por completo en explicar la incidencia de los determi-
nantes de corte estructural.

665
O to ño : c r i s i s d e la d e u da , i n flac ió n y ago ta m ie n -
to d e la h e te ro d oxia

Una de las regularidades y determinaciones estructurales más

importantes por su afectación sobre al en las últimas décadas,
está relacionada a la crisis de la deuda externa de los años
ochenta. La región se había endeudado progresivamente des-
de fines de los setenta y llegado el año 1981, las tasas de inte-
rés variable sobre las que estaba contraída buena parte de la
deuda, prácticamente habían triplicado sus valores con rela-
ción a cuatro años antes. Al mismo tiempo, los precios de los
productos exportados por al sufrieron un enorme retroceso
debido a una caída en el comercio mundial (gráfico 1). La
crisis golpeó en toda la región, que venía transitando transfor-
mación importante de la matriz productiva, desde el modelo
de industrialización por sustitución de importaciones (isi) a
una economía de industria orientada exportación (ioe).
El proceso de fin de la isi fue particularmente tenso en
términos sociales y políticos. En general, los países donde la
isi fue más profunda tuvieron también un mayor desarrollo
sindical. Particularmente relevante, es que el agotamiento de
la isi (relacionado con el fin de la denominada fase fácil de esta
estrategia de desarrollo) se zanjó a favor de un nuevo mode-
lo de crecimiento orientado a la producción para mercados
externos. En la medida que la nueva estrategia de ioe no des-
cansaba en la demanda interna, como principal dinamizador
del crecimiento, los salarios dejaron de ser una variable clave
para apoyar esta demanda y los sindicatos perdieron espacio y
poder de negociación.
Más aún, en la nueva estrategia de crecimiento el salario
debía ser controlado para evitar que la producción local no
fuera competitiva internacionalmente. El horizonte de una
importante reconversión productiva, en la que el salario debía
restringirse, era oscuro para la democracia y estuvo directa-
mente ligado a los brutales golpes de Estado que reprimieron

666
duramente al trabajo organizado (sobre todo cuando tuvieron
lugar en algunos de los países de mayor desarrollo relativo de
la región como Argentina, Chile y Uruguay). El salario real
experimentó entonces una retracción sostenida a tasas anuales
de -0,7 durante la década de 1970 en toda la región (Estay,
1991) y esta retracción sin dudas era parte de la reorientación
implícita en el modelo ioe.
Gráfico 1. Servicios de deuda como
porcentaje de las exportaciones

Fuente: elaboración propia con datos de cepal.

Por otro lado, el panorama económico de al en la década

de 1980 no está desconectado de los acelerados cambios que
experimentó la economía mundial desde inicios de la década
de 1970. De todos ellos, dos merecen particular atención. En
primer lugar, el fin de los controles cambiarios propios de la
arquitectura financiera mundial iniciada en Bretton Woods en
1948, que daría lugar a una acelerada desregulación financie-
ra. En segundo lugar, el accionar de la Organización de Países
Exportadores de Petróleo, que produjo sendos aumentos en el
precio del petróleo (1973-74 y 1979-80) que generaron en los
países productores una enorme disponibilidad de recursos fi-
nancieros (petrodólares).
667
 Este dinero se concentró en la banca —ahora mucho más
desregulada— de los países desarrollados, que en buena canti-
dad lo prestaron a tasas de interés flotante a países de al. Para
fines de la década de 1970 la región estaba ya fuertemente
endeudada, y cuando algunos países desarrollados comenza-
ron a subir las tasas de interés con el objetivo de reducir las
tasas de inflación12 el resultado fue un fuerte aumento de las
tasas de interés a las que estaba colocada el endeudamiento
en al.13 Los flujos de capital privado que habían inundado la
región unos años antes desaparecieron, y no existían medios
sustentables de repagar la deuda (véase gráfico 4). En varios
países se producen fugas de capitales, quiebras en el sector
financiero y moratoria de la deuda externa.
En muchos países existió un ataque especulativo contra
la moneda local y en otros la devaluación simplemente fue
inevitable producto de la escasez de divisas. Como resultado
“la depreciación del tipo de cambio real, que era necesaria
para apoyar el reajuste del sector externo, estuvo acompañada
invariablemente del aumento de la inflación, en magnitudes
que América Latina no había conocido antes, pese a la historia
inflacionaria de algunos países. Como se señaló, la inflación
había tendido a acelerar en la década de 1970, como parte de
un proceso internacional, y dos países habían inaugurado la
era de la inflación de tres dígitos. Sin embargo, las explosiones

12
En buena medida, este incremento de las tasas de inflación junto con
estancamiento económico que se produjo en la década de los setenta en
los países desarrollados también fue producto del shock que supusieron
las crisis del petróleo.
13
La tasa Libor, que servía de base para determinar los intereses de los
excesivos préstamos contratados hasta esa fecha, se fue moviendo paulati-
namente desde un nivel del 7.6% a fines de 1977, hasta los niveles del 19 al
20 % observados en 1981. Esta situación se reflejaba drásticamente en el
monto de los pagos por concepto del servicio de la deuda externa contra-
tada en el periodo y de la que fue heredada del sexenio anterior.

668
inflacionarias de la década de 1980 fueron un efecto más que
una causa de la crisis de la deuda” (Ocampo, 2014:46).14
La depreciación de las monedas locales, al tiempo que
mejora la competitividad del sector externo, eleva los precios
en moneda local de los bienes transables. En la medida que
la región había retornado en general a la democracia (gráfico
2) los gobiernos no podrían en este contexto político retener
indefinidamente los reajustes de salarios, lo que se transfor-
mó en un mecanismo propagador de la inflación —tal como
establece la teoría cepalina de la inflación latinoamericana—.
Existió, sin embargo, un evidente rezago en la recuperación
de los salarios con la consiguiente caída del consumo de los
trabajadores, caída que sirvió como un ahorro forzado y
transferencia de recursos que permitió el repago a los bancos
internacionales para así evitar un descalabro en los sistemas
financieros de los países centrales.
Los más pobres pagaron el costo de esta crisis; todos los
países de América Latina que habían conseguido reducir la po-
breza a menos de un 30% de los hogares alrededor de 1970,
experimentaron un importante crecimiento del número de ho-
gares pobres. Luego de transcurridos más de 15 años de trans-
formación económica y ajuste, la pobreza urbana en promedio
había pasado de 20,8% alrededor de 1970 a un 27,6% alrededor
de 1986. Irónicamente, a pesar de lo abrumador de estos datos,
algunos académicos llegan a sostener que los ajustes liberales
fortalecieron la democracia en la región (Weyland, 2004).

14
Es por demás ilustrativo que el único país de la región que consiguió
evitar la inflación fue Panamá, la única economía ya dolarizada en aquel
momento.

669
 Gráfico 2. Proporción de regímenes democráticos en la región

Fuente: Elaboración propia con datos de Boix, Miller y Rosato (2012).

Las reformas liberales y el endeudamiento muchas veces es-
tuvieron en su inicio ligados al autoritarismo político de la
década de los setenta. Luego, las peores consecuencias del
retroceso social y económico debieron ser enfrentadas por
las nuevas democracias latinoamericanas de la década de los
ochenta. Como se aprecia en el gráfico 2, a mediados de la
década de 1980 el número de democracias sobrepasa al de
dictaduras en la región y a finales de la misma década ya al-
canza el 80% del total. Estas nuevas democracias enfrentaron
las condiciones más adversas que puedan imaginarse, y si en
muchos casos sortearon las dificultades, lo consiguieron a pe-
sar de la crisis producida luego de la liberalización económica,
y gracias a una población que soportó fuertes sacrificios con
la amenaza siempre latente de una recaída autoritaria.
Varios países de la región experimentaron episodios de
inflación descontrolada en el periodo, y en la casi totalidad
de ellos el aumento de precios fue un problema importante
durante la década de los ochenta. Es tan evidente que se trató
de un problema estructural muy ligado a la crisis de la deuda,
que en varios países se repitió una dinámica prácticamente

670
idéntica. Los nuevos gobiernos democráticos intentaron con
frecuencia programas de estabilización que incluyeron el
control de precios, la emisión de nuevas monedas y medidas
des-indexatorias. No obstante ello, planes de estabilización
como los del gobierno de Siles Suazo en Bolivia, los planes
‘Austral’ y ‘Primavera’ del gobierno de Alfonsín en Argentina
y los planes ‘Cruzado I y II’ del gobierno de Sarney en Brasil
consiguieron solo éxitos temporales, para luego desbarrancar
en la hiperinflación.
Tal fue el nivel de condicionamiento estructural en toda
la región, que el desembarco de los planes liberales de estabi-
lización ortodoxa era un escenario prácticamente inevitable.
Así lo dejaban entrever las palabras de Paz Estenssoro cuando
anunció el plan de ajuste contenido en el Decreto 21060. El
líder del mnr (Movimiento Nacional Revolucionario), otrora
abanderado de la revolución de 1952, aplicaba las medidas
recomendadas por Jeffrey Sachs afirmando: ‘no podemos
proponer al país medidas cosméticas porque Bolivia se nos
muere’ y que el decreto ‘no era coyuntural, a menos que se ha-
ble de una coyuntura que va a durar probablemente 20 años,
porque es la tendencia del mundo’.15
Ciertamente, las palabras de Paz Estenssoro en 1986 fue-
ron premonitorias, los planes de estabilización liberal reco-
rrieron toda la región, algunas veces aplicados por gobiernos
de corte también liberal y otras veces siendo aplicados por
sorpresa (Stokes, 2001) por partidos de cuño más popular,
que había llegado al gobierno con una plataforma programáti-
ca heterodoxa. En cualquier caso, que estos planes hayan sido
el común denominador, fue la irremediable consecuencia de
una situación donde los nuevos gobiernos democráticos en-
frentaron obligaciones externas que no dejaban prácticamen-
te margen para la inversión y la política social, combinadas
con una inflación preocupante y a veces galopante.
Estensoro, Víctor Paz. 1985. Promulgación del Decreto Supremo 21060.
15

Ver en: http://www.youtube.com/watch?v=V4pkGbEyH6I

671
 Al mismo tiempo, los organismos multilaterales como el
fmi y el Banco Mundial que habían quedado sin función que
cumplir luego del derrumbe del sistema de Bretton Woods,
encontraron una nueva tarea que cumplir. Se encargaron de
facilitar recursos a los países endeudados y en crisis, a cambio
de la estricta aplicación de planes de ajuste estructural (pae)
cuyo contenido había sido definido por los propios organis-
mos multilaterales en documentos como el del llamado ‘Con-
senso de Washington’.
El documento comienza diciendo: “ninguna declaración
acerca de cómo lidiar con la crisis de la deuda en América Lati-
na estará completa sin un llamado a los deudores para cumplir
con su parte en la negociación ‘poniendo sus casas en orden’
‘realizando reformas en su políticas’ o ‘estando sujetos a una
fuerte condicionalidad’’ (Williamson, 1990: 1). Tres cosas son
evidentes ya desde su primera sentencia. En primer lugar, es
notorio que el Consenso de Washington es un resultado directo
de la crisis de la deuda, y está destinado a superar este problema.
En segundo lugar, es también claro que para los organismos en
Washington la situación de América Latina no merece mayores
distinciones, y esto porque la región está sujeta a un mismo pro-
blema y a las mismas condiciones estructurales. En tercer lugar,
se hace evidente que como consecuencia de las apreturas de la
crisis de la deuda, América Latina será sometida a un programa
político consensuado, claro que en Washington D.C.

Invierno: Consenso de W a s h in gto n y h e ge m o nía

n e o li be ra l

Resulta tragicómico que un académico pueda sostener que el

proceso de aplicación de las reformas liberales en América
Latina fue fortalecedor de la democracia. El propio documen-
to de doctrina que prohijó estas reformas en su versión de los
años noventa, es absolutamente claro respecto a que las condi-
ciones políticas para la región fueron decididas en Washington

672
como salida a la crisis de la deuda y que no había espacio
para la discusión. Si la democracia es justamente deliberación,
resulta claro que estas reformas implican todo lo contrario
desde su propio diseño y aplicación. Más aún, tampoco fue-
ron mucho más democráticas en la distribución de los efectos
negativos que suelen conllevar este tipo de reformas sobre el
empleo y el salario.
Como ejemplo del cambio de época y de sus efectos, el
ajuste liberal de 1985 en Bolivia implicó una caída de 40% del
salario real y un aumento del entorno del 25% en el desempleo
en dos años. El ajuste finalmente consiguió estabilizar los pre-
cios, pero las consecuencias en materia social fueron durísimas
y por supuesto sólo pudo llevarse adelante en medio de una
importante represión sindical. Si bien el caso boliviano es bas-
tante extremo, y en otros países los ajustes fueron más modera-
dos o más graduales en el tiempo, lo sucedido luego del decreto
21060 ilustra la dinámica general de lo que vendría en la década
de los noventa en la mayoría de los países de la región.
Como se afirmó anteriormente, los ajustes se produjeron
como consecuencia de la crítica situación posterior a la crisis
de la deuda. La primera reacción a la crisis durante los ochen-
ta no fue la aplicación de programas de ajuste liberal, así, los
gobiernos de Alfonsín, Sarney, Siles Suazo, Sanguinetti, Alan
García e incluso el del propio Pinochet durante un primer bre-
ve interregno, se volcaron a intentar la estabilización de pre-
cios mediante manejos relativamente más heterodoxos de la
economía. Incluso la evolución general de las reformas es-
tructurales siguió esta línea al principio de los ochenta; como
se aprecia en el gráfico 3, el ritmo de reformas de liberaliza-
ción económica experimenta un estancamiento en el primer
lustro de los años ochenta cuando la democracia comienza a
retornar con fuerza a la región.
Esta ralentización de la liberalización podría explicarse
por distintos factores. En primer lugar, al comienza en estos

673
años el tránsito hacia la democratización y los nuevos gobier-
nos que debían enfrentar las duras consecuencias sociales de
la crisis de la deuda preferían, si era posible, evitar la apli-
cación de políticas que agudizaran aún más el panorama de
crisis social. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que,
tal como se aprecia en el gráfico 3, el ritmo de reformas du-
rante la década de los setenta fue bastante acelerado, no es
de extrañar entonces que existiera en aquel momento algún
grado de desconfianza hacia las políticas de liberalización que
habían culminado en términos generales en la aguda crisis de
la deuda.
Sin embargo, luego de algunos años de manejos relativa-
mente heterodoxos de la economía el panorama había cambiado,
pues a la carga de la deuda externa —que imponía severas res-
tricciones fiscales— se le había sumado ahora el problema de
la inflación, en algunos casos absolutamente descontrolada. Es
en este contexto donde las recetas del consenso de Washing-
ton entran en escena, muchas veces como condición para el
acceso a préstamos y como llave de paso a las soluciones arbi-
tradas para el pago de la deuda, como el caso del Plan Brady.
En 1989, cuando Bush asume como presidente en eua, el
nuevo Secretario del Tesoro Nicholas Brady anunció que la úni-
ca forma de abordar la crisis de la deuda en al era animar a los
bancos privados para participar en esquemas de reducción de la
deuda. Ahora bien, como señala Vázquez (1996:234) “los países
debían aplicar medidas de liberalización del mercado a cambio
de una reducción de la deuda de los bancos comerciales, y, en
muchos casos, como acceso para nuevo recursos provenientes
de los mismos bancos comerciales y organismos multilaterales”.
De esto se trata en definitiva, la ayuda ‘condicionada’ que
los organismos multilaterales prestaron a la región y que mar-
có el paso de las políticas públicas en la década de los noventa.
No importó incluso si los gobernantes llegaban a la presiden-
cia con propuestas electorales de otro cuño, la ola liberalizadora
alcanzó a la región sin distinciones: Menem en Argentina, Lacalle

674
en Uruguay, Paz Zamora y Sánchez de Lozada en Bolivia,
Fujimori en Perú, Collor y Cardoso en Brasil, Carlos Andrés
Pérez en Venezuela, Salinas en México. Como señala Rodrik
(1996), el ritmo de privatizaciones y liberalización económica
que siguieron muchos países latinoamericanos en pocos años
fue tal, que superó a las reformas de este cuño adoptadas en
el Este de Asia durante tres décadas.
Así, con economías exhaustas por el endeudamiento y la
inflación, si la ayuda internacional estaba condicionada a la
instrumentación de un paquete específico de reformas, no era
de extrañar que al las aplicara. Llegado el caso, no importó
realmente si estas políticas eludían todo tipo de control demo-
crático sustantivo, en los países centrales, que habían decidi-
do estas reformas, incluso se observaba al Plan Brady como
“una oferta de venta de seguros contra incendios a precios
de ganga, en un pueblo donde la mitad de las personas son
incendiarios” (Meltzer, 1989: 71). La condicionalidad era el
modo de controlar a estos ‘gobernantes incendiarios’ de al
y los organismos multilaterales fueron los encargados de la
tarea que asumieron de buen grado, encontrando al fin un rol
que cumplir.16
Si se observa el ritmo de las reformas liberalizadoras
(gráfico 3) se encontrará entonces que éstas se aceleraron de
forma importante en esta década, aunque en ningún senti-
do se iniciaron en este periodo, pues un importante número
de reformas se habían ejecutado ya en al durante la década de
1970, antes de la propia crisis de la deuda. En los años noventa
se destacaron particularmente las privatizaciones de empresas
públicas, que se estima que representaron más de la mitad del
valor de las privatizaciones realizadas en países en desarrollo
en el periodo que va entre 1986 y 1999. En montos absolutos
16
Luego de la caída del sistema de Bretton Woods en realidad el fmi era
prácticamente un sinsentido, por haber perdido las principales funciones
que motivaron su creación. Comenzó entonces a actuar como guardián
planetario de la ortodoxia económica.

675
fueron particularmente importantes las realizadas en Brasil
(US$61 mil millones) y Argentina (US$25 mil millones), aun-
que en términos relativos al pib destacan también las ocurridas
en otros países como Bolivia y Perú.
Gráfico 3. Índice de reformas estructurales
en América Latina (1971-2009)

Fuente: elaboración propia con datos de cepal.

En materia comercial se profundizó la apertura, la tasa de

aranceles pasó de un promedio de 42, 2% en 1985 a 13, 2 %
en 1991 y menos del 10% en 2005. Los ingresos tributarios
provenientes de la tributación indirecta al consumo se expan-
dieron, mientras que los ingresos provenientes del comercio
exterior pasaron de representar ingresos por un 2,6% del pib
en el segundo lustro de los ochenta, a 1,7% en la década de los
2000. Asimismo, desde el segundo lustro de los años ochenta
varios países flexibilizaron el mercado de trabajo: Guatemala
(1990), Argentina (1991), Colombia (1991, 2003), Perú (1991),
Panamá (1995) y Venezuela (1998). Varios países redujeron
además los costos de despidos y facilitaron los contratos tem-
porales, y al mismo tiempo se redujeron las tasas de impuesto
a las ganancias de las empresas.

676
 Mientras tanto en materia financiera continuó la liberali-
zación, se otorgó más autonomía a los intermediarios finan-
cieros, se eliminaron controles a las tasas de interés y se redu-
jeron las requisitorias de reservas. Esta liberalización, sumada
a la solución brindada al problema de la deuda —atada a con-
dicionalidades— volvió nuevamente atractiva a la región para
la llegada de capitales financieros de corto plazo. Cuando a
principios de los noventa en eua se redujeron fuertemente las
tasas de interés, el comportamiento procíclico de estos capita-
les se hizo aún más evidente; como se aprecia en el gráfico 4,
el flujo de capital financiero que había abandonado la región
en el momento más difícil al estallar la crisis de la deuda ahora
volvía por sus fueros en busca de explotar las condiciones
favorables para la obtención de ganancias.
Gráfico 4. Flujos de capital hacia y desde América Latina

Fuente: elaboración propia con datos de cepal.

Como se reconoce por parte del propio fmi y la cepal, la

llegada de estos capitales fue una pieza fundamental para la re-
ducción de la inflación, pero al mismo tiempo estuvo ligada al
magro desempeño final de la década neoliberal. En efecto, la
abundancia de divisas apreció a las monedas locales (tabla 1)
abarató las importaciones y puso fin a la escalada de precios.
Sin embargo, el logro de la estabilización de precios tuvo un

677
costo muy alto, en tanto la apreciación sostenida de la moneda
local transformó a la región en un blanco perfecto para las
crisis financieras,17 al tiempo que encareció a la producción na-
cional en los mercados internacionales afectando gradual, pero
sostenidamente el empleo y la economía real (ver gráfico 5).
Tabla 1. Tipo de cambio real efectivo respecto al dólar,
promedio por década (2000=100)
70-80 80-90 90-00
127,4 119,4 96,5
Fuente: Carrera y Restout (2011).
Desde la perspectiva del propio fmi, la baja de la inflación
fue el mayor logro de esta década. La economía pareció cre-
cer en el primer lustro de la década y los indicadores sociales
a mejorar, pero estos logros no fueron sustentables. Según el
fmi (Singh, 2005:14) ‘el pib per cápita se estancó en el periodo
1998-2003, las tendencias en materia de pobreza y desigual-
dad no experimentaron mejoras sustanciales en la década’ (en
realidad la desigualdad experimentó inclusive un leve deterio-
ro en la región más desigual del planeta). Pero por sobre todo,
es necesario tener en cuenta que el logro de la estabilización
de precios se produjo gracias a largos periodos de encareci-
miento de las economías de al en dólares, que produjeron
deterioros en la balanza comercial y el desempleo, hasta que
finalmente estuvieron ligados a tremendas crisis financieras y
sociales como las de México 1994 y sobre todo las de Argen-
tina y Uruguay en 2001-02 (Traversa, 2003).
17
La crisis mexicana de 1994 anticipó lo que podría suceder ante un mal
manejo del endeudamiento, en una economía con la moneda nacional so-
brevaluada. El peso mexicano estaba sobrevaluado en alrededor de un
20% y la inflación había cedido, pero el gobierno había colocado mucha
deuda en instrumentos de corto plazo que podían cambiarse a dólares a su
vencimiento. Cuando las reservas cayeron a mínimos históricos, se desató
la crisis y la devaluación, que anticipó en varios años lo que ocurriría en
países como Uruguay y Argentina luego que imprudentemente mantuvie-
ran sus monedas sobre-apreciadas durante muchos años.

678
 Gráfico 5. Tasa de desempleo urbano, promedio simple
América Latina (1990-2002)

p r i m av e r a : c r i s i s d e l m o d e lo libe ra l , m e j o ra e n
lo s té rm i n o s d e i n te rc a m bio y r e v e rde c e r de la
i z qu i e rda

Los ajustes liberales provocaron una importante resistencia po-

pular, ya desde el inicio de la década de los noventa. Así por
ejemplo, el anuncio de medidas de austeridad en Venezuela en
1989 provocó el estallido conocido como ‘el Caracazo’ que se
extendió a otras ciudades y culminó con al menos 300 fallecidos.
En Uruguay la resistencia a las privatizaciones corrió por carriles
electorales y haciendo uso de los mecanismos de democracia
directa previstos en la Constitución, culminó con un referéndum
que frenó el impulso privatizador del gobierno de Lacalle. En
Argentina mientras tanto se produjeron disturbios encabezados
por trabajadores y estudiantes en Santiago del Estero (1993) y
en Neuquén (1996), anticipos de los disturbios y protestas gene-
ralizados que se producirían como corolario a la crisis de 2001.
En México, concomitantemente al estallido de la crisis
financiera del año 1994, se produce el alzamiento zapatista,
mientras que en Bolivia los principales hitos de conflicto fue-
ron tal vez la llamada ‘Guerra del Agua’ (2000) contra las pri-
vatizaciones en Cochabamba, y la ‘Guerra del Gas’ (2003) que

679
 culminó con la salida de la presidencia de Sánchez de Lozada.
En Ecuador mientras tanto, el levantamiento indígena (2000)
culminará con la salida de Mahuad del gobierno. De igual ma-
nera, las protestas sociales enmarcaron el fin del gobierno de
Fujimori en Perú (2000).
Tabla 2. Indicadores económicos y políticos según gobiernos
Crec. Gini Desem- Particip.
Gini últi- Ideolog.
medio primer pleo Electoral
mo año Pdte (a).
PBI (%) año (%) (%)
Gobiernos pre-
vios al giro a la 0,7 52,2 52,7 9,6 46 5,2
izquierda (b)
Gobiernos del giro
3,8 50,4 47 7,5 43 3
a la izquierda
Otros gobiernos 2 52,3 53,2 8,2 34 5,8
Siendo 1 extrema izquierda y 10 extrema derecha. Cálculos con datos del Progra-
ma de Élites Parlamentaria de la Universidad de Salamanca.
Las observaciones corresponden a los cuatro años previos al giro a la izquierda,
incluyendo los gobiernos de De la Rúa y otros (Argentina), Gonzalo Sánchez de
Lozada y Carlos Mesa (Bolivia), Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Eduardo
Frei (Chile), Lucio Gutiérrez y Alfredo Palacio (Ecuador), Elías Antonio Saca (El
Salvador), Jorge Batlle (Uruguay) y Rafael Caldera (Venezuela).

Más allá incluso de distintos movimientos de protesta o

estallidos puntuales que jalonaron la década, los programas de
ajuste liberal dejaron una sensación de rechazo en la ciudadanía,
que era fácilmente palpable en las encuestas de opinión pública
a inicios de la década siguiente. La tabla 6 del apéndice resume la
evolución de los resultados de la encuesta Latinobarómetro a la
pregunta ¿está Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o
muy en desacuerdo con que las privatizaciones de las empresas
estatales han sido beneficiosas para el país? Cómo se aprecia, en
todos los países de al sin excepción se produjo una sensible caí-
da en el apoyo a los procesos privatizadores.18 Para el año 2003,
sólo 16 de cada 100 latinoamericanos manifestaba algún grado
de conformidad con el desempeño de la economía de mercado.
18
Brasil era el país en 2003 donde las privatizaciones contaban con el ma-
yor nivel de apoyo, y sólo era de 1 de cada 3 entrevistados, mientras que en
países como Argentina sólo las aprobaban 1 de cada 9.

680
 Asimismo, como se vio en la sección anterior, la tasa de des-
empleo experimentó aumentos consistentes durante el segundo
lustro de los noventa y como se aprecia en la gráfica 6, la evolu-
ción del pib per cápita también ofrecía un visible estancamiento.
No es de extrañar entonces, que la opinión pública reflejara un
progresivo distanciamiento de los programas liberalizadores que
comenzaban a reflejar magros resultados en materia económica
y social. Más temprano que tarde este distanciamiento comenza-
ría a materializarse en una sucesiva serie de triunfos electorales
de partidos políticos y candidatos que articularon un discurso
crítico a las reformas neoliberales. Así, el denominado ‘giro a la
izquierda’ en al que se inaugura con el triunfo de Hugo Chávez
en las elecciones de 1998 en Venezuela, se extendería en algunos
años a por lo menos diez países.19
Pero más allá de que el giro se materialice finalmente en la
llegada de un presidente de izquierda, aunque este suceso que
no llegará a producirse en algunos países, la realidad es que prác-
ticamente toda la región experimentó un corrimiento a la iz-
quierda luego de la década liberal de los noventa. Si en el año
1997 el promedio de los presidentes latinoamericanos tenía
una posición ideológica que podría catalogarse como de cen-
tro-derecha (5,26), diez años después el promedio de la posi-
ción ideológica de los presidentes de la región había pasado a
la centro-izquierda (4,47). Cómo puede apreciarse en la tabla
5 del apéndice, sólo en un puñado de países se había produ-
cido un pequeño corrimiento a la derecha y en estos casos el
cambio fue siempre de significación muy menor.
Por otra parte, la influencia estructural también fue notoria
en aquellos casos en que el corrimiento a la izquierda se con-
sumó con el triunfo de un presidente abiertamente crítico a las
reformas liberalizadoras de los años noventa. Como se aprecia
19
Esto sin comprender dentro de este giro al triunfo de Lugo en Paraguay
en 2009 y de Humala en Perú en 2011, que en puridad también formarían
parte de esta oleada si se atiende al discurso con que ambos candidatos
obtuvieron la presidencia.

681
en la tabla 2, los cuatro años precedentes al triunfo de un
presidente de izquierda estuvieron marcados por tasas de creci-
miento comparativamente bajas (0,7%) y alto desempleo (9,6%),
aún si se lo compara con otros gobiernos de derecha y centro
derecha que entre 1992 y 2010 tuvieron mejores tasas medias
de crecimiento (2%) y menores tasas de desempleo (8,2%)
que la de sus pares que resultarían finalmente relevados por
presidentes de izquierda.
Asimismo, es interesante comprobar que el giro a la izquier-
da se produjo en democracias con mayores niveles medios de
participación electoral. Estas diferencias podrían reflejar una ma-
yor valoración de la ciudadanía del sufragio como herramienta
para mandatar a sus representantes y así conducir efectivamente
los asuntos políticos en sus países. Así las democracias donde se
produjo el giro serían más participativas o consolidadas que el
resto, o tal vez más sencillamente, los mayores niveles de parti-
cipación se deban a un interés ciudadano coyuntural provocado
por la novedad de contar con candidatos con un programa no-
vedoso y con reales posibilidades de triunfo. Vale resaltar por
otra parte, que estos mayores niveles de participación electoral
que eran notorios en las elecciones previas al giro, también se
mantienen en elecciones donde los partidos de izquierda fueron
reelegidos para el gobierno.
Mucho se ha escrito sobre la ideología de los distintos go-
biernos que han protagonizado el giro a la izquierda. En oca-
siones la caracterización ideológica busca fundamentalmente
denostar, como es el caso ‘del fantasma del populismo, utili-
zado en el ambiente del Consenso de Washington para desca-
lificar a la izquierda de toda América Latina’ (Vidal de la Rosa,
2007:168). Pero incluso en el ámbito académico es posible
hallar clasificaciones que tienen un fuerte sesgo normativo,
con algunos autores que hablan incluso de izquierdas ‘buenas’
y ‘malas’ (Castañeda, 2006). Este tipo de análisis acentúa el pa-
pel de las ideas y de la agencia humana en la determinación de
las políticas aplicadas en cada país. Aquí en cambio, en línea

682
con el análisis precedente, se remarca la evidente influencia
de la estructura económica de cada país sobre las políticas y
estilos de la izquierda gobernante.
Una clasificación útil y pertinente de los gobiernos del
giro a la izquierda debería validarse por algunos criterios ob-
jetivos relacionados con las políticas aplicadas. Aquí se pro-
pone una clasificación de los gobiernos sudamericanos que
protagonizaron la primera ola del giro a la izquierda, en dos
grandes grupos. El primero de ellos, la izquierda nacional-popular,
está integrado por los gobiernos de Venezuela, Bolivia, Ecua-
dor y Argentina; mientras que el segundo grupo integrado por
Uruguay, Brasil y Chile constituye la denominada izquierda
social-demócrata. El orden usado en la enumeración de ambos
grupos se relaciona con el grado en que cada uno de los go-
biernos representa las características más salientes de cada
‘tipo ideal’, así, Venezuela es tal vez el caso más prototípico
de la izquierda nacionalista y Uruguay de la izquierda social-
demócrata.20 La caracterización coincidentemente con otras
previas (Traversa, 2008) liga a las diferencias ideológicas con
la estructura económica de cada país, que motiva las diferen-
tes políticas aplicadas y el discurso que busca legitimarlas.
Los países de la izquierda socialdemócrata cuentan con eco-
nomías que están más abiertas al exterior o que son bastante
complejas y diversificadas.21 Economías que dependan fuerte-
mente de su capacidad de competencia en mercados externos
inducen a la moderación de las políticas redistributivas. Cam-
bios demasiado radicales en la tributación, o políticas aún más
radicales como las nacionalizaciones son percibidos como pe-
ligrosos o innecesarios en economías que enfrentan una fuerte
20
Esto no significa, sin embargo, que Uruguay y Venezuela sean los casos
más disímiles entre sí.
21
En 2005 Chile y Uruguay exportaban por un valor igual al 38% y 30%
del producto respectivamente. Mientras que los cinco principales produc-
tos de exportación de Brasil sólo dan cuenta de una quinta parte del total
de sus exportaciones.

683
competencia o han crecido a tasas aceptables en el pasado re-
ciente. La inversión privada, en particular la extranjera, es vis-
ta como un dinamizador imprescindible de la economía, para
facilitar el crecimiento y permitir posteriormente la redistri-
bución según la lógica social-democrática (Przeworski, 1988).
En cambio en los países de la izquierda nacional, el desempe-
ño económico reciente había sido muy magro22 o contaban con
un importante sector de la estructura productiva que concen-
traba casi toda la producción exportada. Al menos una parte
de la renta de este sector podría ser captada por el Estado
mediante nacionalizaciones (hidrocarburos en Venezuela, Bo-
livia y Ecuador) o impuestos directos (retenciones a las ex-
portaciones agrícolas en Argentina) para hacer con ellos po-
líticas redistributivas o sociales. Las condiciones favorecieron
entonces la aplicación de políticas que son percibidas como
más radicales, en tanto el prolongado estancamiento o la cri-
sis económica favorecían el descrédito hacia las políticas libe-
rales, y la economía contaba además con algunos rubros de
producción cuya competitividad no se ve fundamentalmente
afectada aún bajo medidas de redistribución radical como las
nacionalizaciones o fuerte imposición directa.
Como se observa en la tabla 3, en Bolivia, Ecuador y Ve-
nezuela en 2013 la producción de hidrocarburos representaba
ingresos fiscales por más de 10 puntos del pib. La izquierda na-
cional-popular de estos países puede efectuar la redistribución
de estos recursos mediante el gasto público social. Pero estas
políticas redistributivas sólo fueron posibles luego de un fuer-
te cambio en la fiscalidad, que generó tensiones y requirió
apelar a un discurso nacionalista —o antiimperialista— que
posiblemente está ligado a la percepción de estos gobiernos
como más ‘radicales’.23
22
Ya sea por una aguda crisis como en Argentina o por un prolongado
estancamiento como en Venezuela. En ambos casos se percibía un fracaso
de las políticas liberales y del rol de la inversión privada como dinamiza-
dora del crecimiento.
23
O simplemente ‘malos’ en la rudimentaria clasificación de Castañeda (2006).

684
 La mejora de los ingresos fiscales con la llegada de la iz-
quierda nacionalista fue notoria, en Venezuela en 1998 cuando
Chávez llega al gobierno los ingresos petroleros representaban
sólo un 5,8% del pib, mientras que en 2006 representaba cerca
de 14%. En al mismo tiempo el gasto público social pasó de
8,2% del pib en 1998 a 13,6% en 2006 (Jeannot, 2010). En
Bolivia con los cambios de régimen fiscal los ingresos fiscales
provenientes de los hidrocarburos pasaron de 2,7% del pib has-
ta 10,3%. Por su parte en Ecuador pasaron de 5,7% a 13,4%
cerca del año 2013. Como se aprecia, estos ingresos fiscales
están fuertemente ligados al carácter y al proyecto de izquierda
en estos países.
Tabla 3. Ingresos fiscales por la producción de
hidrocarburos o minerales (*)
En porcentaje de la renta
En porcentaje del PIB
del sector
2000- 2005- 2010- 2000- 2005- 2010-
2003 2008 2013 2003 2008 2013
Bolivia 2,7 9,1 10,3 27,9 25,8 73,6
Ecuador 5,7 8,7 13,4 44,9 35,2 69,3
Venezuela 10,5 13,8 10,5 38,5 36,6 36,2
Argentina 0,8 1,6 1 15 18,3 25,9
Brasil 0,8 1,3 0,9 37,3 37,8 35,5
Chile 0,8 6,9 3,4 12,6 36,6 20,3
*Los ingresos fiscales por la producción de minerales corresponden únicamente
al caso de Chile.
Fuente: Gómez Sabaini et al., (2015:45).

Ni Brasil, ni mucho menos Uruguay, cuentan con recur-

sos hidrocarburíferos o minerales de magnitud semejante. En
ambos países la apuesta económica es a la redistribución de
recursos fiscales provenientes de una actividad económica
mucho menos concentrada, y que además enfrenta una im-
portante competencia internacional. Por esta causa, la estra-
tegia redistributiva de la izquierda gobernante confía en la in-
versión privada como principal dinamizadora de la actividad
económica para luego redistribuir. Chile por su parte cuenta

685
con recursos minerales de importancia; sin embargo, debe no-
tarse que estos recursos sólo llegaron a significar un 7% del pib
en momentos de altos precios del cobre. Asimismo, el Estado
ya conseguía en estos años una buena proporción de la renta
del sector y todo esto en una economía que creció sosteni-
damente a tasas bastante más altas que el resto de América
Latina, induciendo a la moderación política y fiscal.
Un caso más complejo es el de Argentina, que parece en-
contrarse a medio camino entre la izquierda nacional-popular
y la socialdemócrata. El país no cuenta con recursos minerales
o hidrocarburos de gran importancia relativa, sin embargo, los
gobiernos de Kirchner y Fernández hicieron un manejo bas-
tante heterodoxo de la economía. Se efectuaron nacionaliza-
ciones de importancia e incluso se efectuó una redistribución
de recursos desde los sectores más competitivos de la agricul-
tura, mediante detracciones a las exportaciones. Si Argentina
tomó esta estrategia redistributiva un tanto más nacionalista y
radical que la de Uruguay, la explicación del fenómeno sí tiene
que ver en este caso con algunos factores bastante casuísticos,
con las convicciones ideológicas de los gobernantes y sólo fi-
nalmente con algunos factores estructurales, como el tamaño
relativo de ambas economías.
Las circunstancias concretas de la llegada de la izquierda
al gobierno fueron diferentes en ambos países. Néstor Kir-
chner llega al gobierno argentino en un ambiente rupturis-
ta, luego de una crisis financiera sin salida negociada en los
mercados internacionales, mientras que en Uruguay el Frente
Amplio accede al gobierno luego de una crisis que ya había
sido zanjada mediante una renegociación completa del endeu-
damiento externo, ratificada como política de Estado por to-
dos los partidos políticos. Desde un punto de vista simbólico
y práctico, esto implicó para la izquierda argentina condicio-
nes de ruptura con el manejo liberal de la economía, mientras
que condiciones completamente distintas se presentaron para
la izquierda uruguaya. A esto se suma que desde un punto de
vista ideológico, la izquierda peronista tiene históricamente
686
un componente más nacionalista que la generalidad de la iz-
quierda uruguaya. Finalmente, desde una perspectiva estruc-
tural, por su dimensión la economía argentina es mucho me-
nos dependiente de los mercados externos que la uruguaya, y
esto brinda más espacio para un manejo heterodoxo.
Más allá de estilos discursivos, las diferencias entre las dos
izquierdas sudamericanas parecen ser ratificadas en la práctica
por algunos cambios de importancia en la estructura produc-
tiva de cada país (gráfica 6 y tabla de apéndice 7). A inicios del
siglo xxi, en los países de la izquierda nacional, las empresas
extranjeras tenían un acervo de capital acumulado superior en
términos de producto (39% del pib) al que tenían en los países
de la izquierda socialdemócrata (31% del pib). Algunos años
después, las políticas aplicadas en unos y otros países, dieron
lugar a una importante divergencia: en los países de izquierda
nacional el capital extranjero se había reducido a un 23% del
pib en promedio, mientras que en los países socialdemócratas
había aumentado hasta un valor cercano al 60% en promedio.
Gráfica 6. Evolución del acervo de capital extranjero acumulado

Fuente: Elaborado en base a datos tabla 8 del anexo.

687
 Todos los gobiernos del giro a la izquierda aplicaron, en
mayor o menor medida, políticas redistributivas que se vieron
reflejadas en caídas de la desigualdad (Cornia, 2010). Sin em-
bargo, el estilo redistributivo fue diferente en función de los
incentivos que establece la estructura económica de cada país
(a propósito de esto los académicos norteamericanos deberían
tomar nota que en su propio país un político gobernó con un
discurso y aplicando políticas notablemente similares al de Chá-
vez).24 Las nacionalizaciones son medidas extremas que afectan
intereses poderosos, para su legitimación en el ámbito discur-
sivo se apela en general a elementos fuertemente ideológicos,
que despiertan además fuertes animosidades en contrario en
el extranjero. No es de extrañar entonces, que la izquierda con
políticas más nacionalistas sea percibida como radical.
Por el contrario, la socialdemocracia suele apelar a la in-
versión privada como dinamizador del crecimiento, para lue-
go redistribuir parte de lo producido mediante la estructura
impositiva y la intervención en el mercado de trabajo. Este
tipo de estrategias distributivas requiere articular un discurso y
comprometer políticas redistributivas, de carácter moderado,
que consigan atraer a la inversión privada, incluso desde el
extranjero. En cualquier caso ambas estrategias redistributivas
parecieron exitosas por su efecto en la caída de la desigualdad
y son las que en definitiva explican la relativa persistencia del
giro a la izquierda.

24
Huey Long gobernador del petrolero y ‘casi latinoamericano’ Estado
de Lousiana, se adelantó a Chávez en muchas décadas, tanto por su estilo
como por sus políticas. Como se aprecia, la estructura económica estable-
ce los incentivos e induce a la adopción de políticas y discursos.

688
 Gráfica 7. Evolución del producto per capita de AL y de los
términos de intercambio de los productos básicos (1985-2010)

Los términos de intercambio se calcularon como el valor en el año en curso de

un índice de 24 productos básicos (GYCPI), sobre el valor de un índice de las
exportaciones manufacturadas hacia los países en desarrollo (MUV), según la
metodología propuesta por Grilli y Yang (1988).
Fuente: Elaboración propia con datos de Pfaffenzeller et al., (2007) actualizados
en http://www.stephan-pfaffenzeller.com/cpi.html y de CEPAL.

Pero debe anotarse también que el éxito de ambas estra-

tegias redistributivas se sustentó en circunstancias excepcio-
nales. Si efectivamente se produjo un giro a la izquierda en
al, éste no se constituyó por una serie de triunfos aislados y
discontinuos de líderes de izquierda en la región. El verdadero
carácter de giro lo establecen la sucesión de estos gobiernos
que, en varios países, sobrepasaron más de diez años conse-
cutivos. En tal sentido, es imprescindible apreciar que algunas
condiciones estructurales, fueron factores críticos para faci-
litar la permanencia de la izquierda en el gobierno. Como se
aprecia en el gráfico 7, el inicio del ciclo de izquierda coincide
con un sostenido incremento en la evolución del pib per cápita
en la región, que ya fuera analizado previamente.
La segunda mitad de la década de los noventa había im-
plicado un retroceso relativo de la economía para casi toda la

689
región, que en algunos países se vio coronado por crisis parti-
cularmente severas. Paralelamente, los primeros años del ciclo
de izquierda se vieron acompañados por una recuperación en
las tasas de crecimiento, que sin lugar a dudas favorecieron la
reelección en el gobierno de la izquierda gobernante. Pero como
se aprecia en la gráfica, el fin del ciclo liberal y la inauguración del
ciclo de izquierda, coincide también con un cambio de tendencia
en la evolución de los términos de intercambio para América La-
tina. Los precios de los productos primarios, que venían cayendo
tendencialmente desde los años ochenta comenzaron a experi-
mentar un fuerte repunte, producto de la creciente demanda de
las nuevas potencias económicas emergentes.
La dependencia estructural de la evolución económica de
la región de los términos de intercambio es notoria. En la grá-
fica 7 se aprecia que la economía regional creció, mientras los
términos de intercambio también lo hicieron o se mantuvie-
ron estables, pero cuando se produjo un retroceso en los pre-
cios de los productos exportados por la región, la economía
se estancó en una larga meseta, como sucedió en la segunda
mitad de los años noventa. La coincidencia del fin del ciclo
liberal con el momento más duro de la crisis no es comple-
tamente casual; en buena medida el ciclo de estos gobiernos
liberales no llegó a su fin hasta que el estancamiento y la crisis
fueron evidentes y buena parte de la población tomó distancia
de los programas de liberalización económica.
Los gobiernos de América Latina contaron en la prime-
ra década del nuevo siglo con un entorno favorable al creci-
miento debido a dos factores. El primero de ellos fue —sobre
todo en algunos países como Argentina o Uruguay— el fin
de la apreciación cambiaria que estuvo directamente relacio-
nada con la estrategia de contención de precios durante el ci-
clo liberal y que resultó un lastre para las exportaciones y el
crecimiento. Con un tipo de cambio más competitivo, existió
luego un factor dinamizador de mucho más trascendencia: un
sostenido aumento de los precios de los productos exportados
690
por la región (ver gráfico 7). El llamado ‘boom de los commo-
dities’ estuvo ligado a la mayor demanda de alimentos, metales
y petróleo como resultado del despegue económico de las lla-
madas potencias emergentes (principalmente China y la India).
Las economías de la región crecieron a fuertes tasas du-
rante los primeros diez años del nuevo siglo, sin mayor distin-
go en el signo ideológico de los gobiernos. Sin embargo, fue
especialmente trascendente que los gobiernos de izquierda,
una novedad en la región, pudieran crecer a tasas sustancial-
mente mayores a los de la década liberal. Este crecimiento de
la economía que acompañó al florecer de la izquierda, redujo
tensiones y brindó margen de maniobra para la instrumenta-
ción de nuevas políticas. Fue así que los gobiernos del giro a
la izquierda incrementaron el gasto público social en términos
absolutos —en tanto el pib creció sostenidamente— e incluso
en algunos países se verificó un incremento del gasto público
social como porcentaje del producto (ver tabla 4).
Verano: d e l r e tro c e s o e n lo s té rm ino s de
i n te rc a m bio a l r e c a le n ta m i e n to e c o nó m ic o
y s o c ia l

En los últimos diez años la democracia latinoamericana ex-

perimentó novedades de enorme trascendencia. Por primera
vez, en la generalidad de la región, las democracias electorales
fueron el régimen político predominante. Al mismo tiempo,
por primera vez en la historia la izquierda política llegó al go-
bierno en varios países simultáneamente, consiguiendo incluso
reelegirse en la presidencia en varios de ellos. Finalmente, no
menos relevante es el dato de que los sistemas políticos pare-
cen haber funcionado de un modo sustantivamente diferente:
existió particular coherencia entre el signo ideológico de los
gobiernos, sus prioridades programáticas y algunos resultados.
Como se vio en la gráfica 7, la economía de al en general
creció a buen ritmo en los últimos años y como se aprecia en
la tabla 4, los gobiernos del giro a la izquierda no fueron la

691
 excepción. Prácticamente todos los gobiernos consiguieron
además reducir el desempleo con relación al existente durante
el primer año de gobierno. Además, el gasto social como por-
centaje del pib tuvo un incremento medio de aproximadamen-
te un 16% con relación al gasto social efectuado en el primer
año de gobierno de izquierda y la desigualdad por su parte se
redujo un 12% en promedio.
Tabla 4. Algunos indicadores económicos y sociales
en los gobiernos del giro a la izquierda
Evo- Evo-
Creci- Desem- Desempleo
lución lución
miento pleo año medio pe-
Gasto Desigual-
PIB pc inicial ríodo
Social dad
Argentina (2003-2014) 3,7 16,1 9,4 +20,9 -20,7
Bolivia (2006-2014) 3,4 5,3 3,9 0,0 -12,7
Brasil (2003-2014) 2,4 9,7 8,3 +16,3 -9,0
Chile (2000-2009) 2,5 9,2 8,5 -4,8 -9,5
Ecuador (2007-2014) 2,6 6,1 5,5 Sd Sd
El Salvador (2009-2014) 0,7 7,3 6,6 Sd -2,7
Nicaragua (2007-2014) 2,4 5,0 6,1 +4,9 Sd
Uruguay (2005-2014) 5,1 12,2 8,3 +10,0 -10,7
Venezuela (1998-2014) 0,7 11,0 11,0 +63,5 -18,8
Promedio 2,6 9,1 7,5 +15,8 -12,0

Estos buenos resultados debieron influir en las reeleccio-

nes consecutivas que consiguió la izquierda en Argentina, Brasil,
Bolivia Ecuador, Uruguay y Venezuela. Al mismo tiempo, una
ralentización en el desempeño relativo en los últimos años, pare-
ce relacionarse con los últimos resultados electorales y las pers-
pectivas inmediatas de la izquierda. Como se aprecia en el gráfico
8, después de un notable crecimiento durante más de un lustro,
la economía argentina pareció estancarse por algunos años, an-
tes de que las últimas elecciones terminaran con la derrota del
gobierno de Cristina Fernández. Un estancamiento aún más
notorio experimenta Venezuela, en un escenario político tam-
bién muy complejo para el gobierno de Maduro. Las otras dos
izquierdas nacional-populares han contado con un desempeño

692
relativamente mejor, sobre todo en el caso de Bolivia. No es ca-
sualidad, también la izquierda boliviana se muestra más firme y
ha conseguido mejores resultados en el plano político-electoral.
Gráfica 8. Crecimiento económico reciente en los países de
izquierda nacional-popular y social-demócrata (1990=100 )

Algo similar sucede en el campo de las izquierdas social-

demócratas. Uruguay ha sido el gobierno de izquierda con
mejor desempeño económico reciente, creciendo a tasas ex-
celentes en comparación a las tasas históricas del país. En este
contexto el Frente Amplio consiguió ganar tres elecciones
consecutivas, incluso con mayorías parlamentarias. Posible-
mente el uruguayo sea el desempeño más exitoso en términos
políticos y económicos del reciente giro a la izquierda, junto
con el de Bolivia. En Chile, mientras tanto, el desempeño eco-
nómico fue también bueno, con una crisis económica en el
año 2008 y una derrota electoral que discontinuó la presencia
de la izquierda en el gobierno (a diferencia de Uruguay y Boli-
via el crecimiento durante el periodo liberal en Chile no había
sido tan magro). Brasil por su parte creció a tasas estables,
aunque varios años de relativo estancamiento reciente se aso-
ciaron a una caída en la popularidad del gobierno del pt y al
impeachment final de la presidente Rousseff (un preocupante
antecedente para la democracia brasileña).

693
 En casi todas partes la izquierda pudo gobernar creciendo
y redistribuyendo. Más aún, los sistemas políticos latinoame-
ricanos mostraron una sorprendente coherencia en cuanto al
desempeño económico y social de los gobiernos según su signo
ideológico. Toda al pareció crecer a buenas tasas en los años
recientes sin importar la ideología del gobierno, pero no ocurrió
lo mismo con la caída de la desigualdad, parece claro que bajo
los gobiernos de izquierda ésta registró una caída superior a la
del resto de al. En la figura 2, se aprecia que los cuatro países
con mayor caída de la desigualdad en el periodo 2005-2014 son
los del bloque de izquierda nacional-popular. Pero además, en
líneas generales, se verificó la tendencia de que cuanto más a la
izquierda se ubicaron los presidentes de un país durante el pe-
riodo de análisis, mayor fue la caída de la desigualdad.
Figura 2. Posición ideológica media de los presidentes y evolución
de la desigualdad en el periodo 2005-2014

Elaboración propia: Datos de CEPAL y del programa de Élites Parlamentarias de

América Latina (PELA) de la Universidad de Salamanca.
Parece evidente que el voto económico ha tenido un peso
importante en la América Latina reciente, y por esa razón es

694
necesario prestar particular atención a la evolución de algunas
variables estructurales para comprender lo sucedido y las pers-
pectivas futuras. Como se vio, el crecimiento reciente estuvo
ligado a un periodo de excelentes precios internacionales para
los productos básicos que la región exporta. Estos precios
aumentaron fuertemente desde el año 2003 y luego de una
caída en el año 2009, retomaron su crecimiento, para luego
estabilizarse desde el año 2014. Sin este empuje, es de esperar
una ralentización económica, tal como se vio en Argentina o
Venezuela en los últimos años y esto supone un desafío de
importancia para las perspectivas de la izquierda gobernante.
Los gobiernos del giro a la izquierda hicieron importan-
tes esfuerzos de construcción institucional con el objetivo de
reducir la desigualdad. El éxito de estos esfuerzos depende
fundamentalmente de la medida en que estas nuevas insti-
tuciones estén estructuralmente reforzadas. Si la estructura
de distribución relativa de recursos de poder no refuerza los
nuevos diseños institucionales, sufrirán retroceso y erosión.
Buena parte de las reformas han implicado la ampliación de
derechos económicos y sociales a nuevos sectores de la ciu-
dadanía. Este empoderamiento se refuerza en la medida que
amplios sectores de la población defiendan los nuevos dere-
chos en el plano político.25
Sin embargo, dos tendencias estructurales parecen frenar
el impulso de la izquierda. La primera de ellas ya ha sido seña-
lada y tiene que ver con el deterioro relativo de los términos de
intercambio y la ralentización económica que ha estado detrás
de la salida de la izquierda del gobierno en Brasil y Argentina.
La segunda, menos analizada, tiene que ver con una tendencia
de largo plazo de segmentación del electorado de izquierda.
La economía capitalista en el último siglo ha mejorarado la
situación relativa de una parte de los asalariados, los sectores

25
En tal sentido, no será fácil para gobiernos de otro signo ideológico
hacer retroceder generalizadamente estos nuevos derechos.

695
medios, segmentando así al electorado de izquierda (Traversa,
2011, Traversa, 2015). Esta grieta se ha notado con fuerza en
al en los últimos años, la izquierda ha visto en varios países
perder pie entre los sectores medios, y su mejor arraigo entre
los sectores populares no alcanza para revertir la importancia
de su caída entre las clases medias.
El diseño de las políticas redistributivas debe ser particu-
larmente consciente de este problema de segmentación del
electorado (Traversa, 2013). No es recortando beneficios a los
sectores medios que se consigue reducir la desigualdad como
sostienen algunos académicos (Huber et al., 2009), sino ex-
tremando los esfuerzos por mantener una amplia coalición
social de respaldo a la redistribución. La izquierda gobernante
debe articular un discurso donde los sectores medios queden
comprendidos dentro de la lógica redistributiva pública, com-
prendan los beneficios de la integración social y la acepten,
aún en escenarios de ralentización económica. No es tarea
sencilla. Pero la propia realidad puede facilitar la articulación
de un relato coherente en este sentido, en la medida que los
gobiernos se han corrido a la derecha en países como Argen-
tina y Brasil, y los resultados de la liberalización no parecen
positivos para los sectores medios.

C o n c lu s ió n : L a e s tru c tu r a i m po rta

A lo largo de este trabajo pudo comprobarse la existencia de

patrones cíclicos de evolución económica y política en al.
Para explicar estos ciclos es imprescindible apelar a la evolu-
ción de una serie de variables estructurales: las tasas de interés
internacionales y la evolución de los términos de intercambio
marcaron la tónica de la década perdida de los ochenta. La sa-
lida a la crisis de la deuda condicionada a la aplicación de pro-
gramas de ajuste estructural por las principales instituciones
financieras internacionales y el comportamiento inestable de
los flujos privados de capital marcaron la década de los noventa.

696
Por último, una importante recuperación en los precios de los
productos que la región exporta marcó la tónica general de la
última década y facilitó la permanencia de la izquierda en el
gobierno en varios países.
Todas estas son variables estructurales, en tanto afec-
taron fuertemente la disposición de recursos de poder por
parte de los agentes. Las jóvenes democracias de la década
de los ochenta no podrían hacer nada frente a las inhóspitas
condiciones imperantes. De igual modo, el ciclo de izquierda
posiblemente no habría sido tan prolongado y exitoso con
condiciones económicas menos favorables. ¿Significa esto
que no existe agencia o que las instituciones no importan? No
se trata de eso. La conducta y los diseños institucionales son
trascendentes, pero no se consigue comprender a cabalidad a
la región apelando únicamente a ellos. Más aún, si lo que se
busca es explicar la tónica general de los procesos, las institu-
ciones y la agencia son secundarias en al.
Recientemente ha existido, sin embargo, un descuido del
estudio de los factores estructurales para la comprensión del
devenir de la región. En el pasado las ciencias sociales lati-
noamericanas dieron especial relevancia a los determinantes
estructurales, pero en las últimas décadas los estudios institu-
cionalistas parecieron eclipsar al tradicional énfasis estructura-
lista. La preocupación por las instituciones ha llevado a algunos
autores a ver ‘coyunturas críticas’26 por todas partes, incluso en
los momentos en que los determinantes estructurales son más
notorios e imprescindibles para comprender lo que sucede.
Nada menos apropiado para al. No se trata de que la agencia
o las instituciones sean irrelevantes, pero las presiones estruc-
turales son tales que se vuelve realmente difícil entender nada
sin apelar a ellas.
26
Las coyunturas críticas son en la jerga institucionalista, momentos en los
cuales los condicionantes estructurales se relajan; entonces son tiempos
para el cambio institucional, donde la agencia y lo contingente son impres-
cindibles para explicar el devenir de los acontecimientos.

697
 Una vez que se comprende bien la condicionante estruc-
tural, puede quedar un espacio para el estudio institucional y
el análisis de la agencia de los actores. Pero no al revés. ¿Por
qué las estructuras de poder son tan importantes en al? La
razón estriba en que, como los estructuralistas explicaron, el
desempeño del capitalismo latinoamericano depende crítica-
mente de lo que sucede fuera de fronteras. De esto se trata el
desarrollo ‘dependiente’, o el ‘sub-desarrollo’, ambas catego-
rías hacen referencia implícita a un centro desarrollado que
marca el paso de la dinámica en al. En nuestra región la evo-
lución de recursos críticos de poder dependió desde siempre
de una dimensión económico-política internacional y la últi-
ma globalización no redujo esta tendencia sino que la acentuó.

698
 A pé n d i c e
Tabla 5. Ubicación ideológica de los presidentes de AL en 1997 y en 2007
Presidente
País Presidente 1997 Partido UI Partido UI Cambio
2007
Néstor Kir-
Argentina Carlos Menem PJ 5,1 FPV-PJ 4,6 0,5
chner
Gonzalo San-
Bolivia MNR 6,3 Evo Morales MAS 2,2 4,1
chez de Losada
Fernando Enri-
Brasil PSDB 4,2 Lula Da Silva PT 2,4 1,8
que Cardoso
Michelle Ba-
Chile Eduardo Frei PDC 4,5 PS 2,7 1,8
chelet
Ernesto Sam-
Colombia PL 5,8 Alvaro Uribe PL 3,6 2,2
per
Jose Maria Fi- Oscar Arias
Costa Rica PLN 4,4 PLN 5,7 -1,3
gueres Olsen Sanchez
Rep. Domi- Leonel A. Fer- Leonel A. Fer-
PLD 4,2 PLD 5,1 -0,9
nicana nandez Reyna nandez Reyna
Ecuador Abdala Bucaran PRE 4,1 Rafael Correa AP 2,8 1,3
Armando ARE- Elias Antonio
El Salvador 6,8 ARENA 8,6 -1,8
Calderon NA Saca
Guatemala Alvaro Arzu PAN 6 Oscar Berger GANA 6,6 -0,6
Carlos Roberto Jose Manuel
Honduras PL 5,1 PL 5,4 -0,3
Reina Zelaya
Felipe Calde-
Mexico Ernesto Zedillo PRI 4,9 PAN 6,2 -1,3
ron
Arnoldo Ale-
Nicaragua AL 6,7 Daniel Ortega FSLN 2,3 4,4
man Lacayo
Ernesto Perez Martin Torrijos
Panama PRD 5,9 PRD 5,9 0
Balladares Espino
Juan Carlos Nicanor Duar-
Paraguay ANR 5,6 ANR 5,7 -0,1
Wasmosy te Frutos
Alberto Fuji- C90-
Peru 6 Alan Garcia PAP 4,4 1,6
mori NM
Julio Maria Tabaré Váz-
Uruguay PC 4,9 FA 2,7 2,2
Sanguinetti quez
Rafael Caldera Con-
Venezuela 4,1 Hugo Chavez MVR 3,6 0,5
Rodriguez verg.
Promedio
5,26 4,47 0,78
AL

699
 Tabla 6. Evolución del apoyo a las privatizaciones en
América Latina (en porcentajes). Aquí sólo respuestas
‘Muy de Acuerdo’ y ‘De acuerdo’.
1998 2002 2003 Caída en la aprobación
Guatemala 62 29 16 74
El Salvador 54 35 15 72
Argentina 32 14 12 63
Ecuador 52 40 20 62
Bolivia 49 23 19 61
Nicaragua 46 30 20 57
América Latina 46 28 22 52
Paraguay 46 19 23 50
Perú 44 32 22 50
Panamá 20 31 10 50
Honduras 47 34 25 47
Uruguay 29 16 16 45
Chile 51 22 29 43
Colombia 39 23 24 38
Venezuela 51 38 32 37
México 49 28 31 37
Brasil 51 38 33 35
Fuente: Latinobarómetro.

Tabla 7. Evolución del acervo de capital extranjero acumulado

(como % del pib)
2014
2001 2005 2011 2012 2013 2014
(2001=100)
Argentina 25 25 17 17 18 21 84
Bolivia 72 51 32 33 35 33 46
Ecuador 28 24 16 15 15 15 54
Venezuela 32 31 14 13 14 sd 43
Promedio izquierda
39 33 20 20 21 23 56
nacional-popular
Brasil 22 20 27 31 31 32 145
Chile 60 63 70 78 77 87 145
Uruguay 12 16 32 34 34 sd 283
Promedio izquierda
31 33 43 48 47 60 191
social-demócrata
Fuente: Elaborado en base a datos de cepal (2015).

700
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704
Los autores

A lv e s R o d ri g u e s P r i sc i la
Doutoranda em Ciência Política pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (ppgpol | ufrgs). Mestre em Ciência Políti-
ca pela ufrgs, com graduação em Ciências Sociais-bacharela-
do, também pela mesma Universidade. Atualmente é bolsista
de doutorado capes e, integra o grupo de pesquisa Processos
Participativos na Gestão Pública desde 2012. Em suas publi-
cações destacam-se os temas de democracia participativa, in-
clusão dos cidadãos na gestão pública e especialmente, orça-
mentos participativos. Interessa-se em estudos sobre Teoria
da Democracia, Inclusão Cidadã, Democracia Participativa,
Partidos Políticos e Coligações Partidárias. Correo: priscila.
priae78@gmail.com

A r é va lo J a r a m i llo M a r í a I n é s
Maestra en Ciencia Política (Flacso Ecuador). Licenciada en
Ciencias de la Comunicación Social (Universidad Nacional de
Loja). Abogada (Universidad Nacional de Loja). Adscripción
institucional: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
Flacso Ecuador. Líneas de investigación: Carreras políticas,
legislaturas. Correo: miarevalofl@flacso.edu.ec

705
A z o r H e r n á n d e z M a r le n e
Doctora en Ciencias Sociales y Humanidades por la Univer-
sidad Autónoma Metropolitana, unidad Cuajimalpa, México
(2014). dea en Sociología en la Universidad de París VIII Saint
Denis. Maestra en Sociología, coordinada entre la Universidad
de la Habana y la Universidad Autónoma de Barcelona (1997-
1999). Socióloga y periodista, fue profesora durante 17 años
en la Universidad de La Habana (1982-1999). Profesora invi-
tada en la Universidad de Paris VIII Saint Denis (2000). Ha
publicado los libros Cuba los cambios necesarios (2011-2016): las
fallidas políticas públicas en Amazon.com (2016). Discursos de la
Resistencia: Los proyectos políticos emergentes en Cuba (2002-2012),
en Amazon.com (2016). Artículos en revistas especializadas
en Cuba, Venezuela, eua, Francia, España y México. Correo:
marleneazor@hotmail.com

B a s a be -S e r r a n o S a n tiag o
Post doctorado en Ciencia Política (German Institute of Glo-
bal and Area Studies - Fundación Alexander von Humbol-
dt). Doctor en Ciencia Política (Universidad Nacional de San
Martín, Buenos Aires – Argentina). Maestro en Ciencia Políti-
ca (Flacso Ecuador). Magíster en Derecho Económico (Uni-
versidad Andina Simón Bolívar – Sede Ecuador). Publicacio-
nes más relevantes libros: 2011 Jueces sin Toga: políticas judiciales
y toma de decisiones en el Tribunal Constitucional del Ecuador (1999-
2007) Quito: Flacso Ecuador. Artículos: 2016 Con John Pol-
ga-Hecimovich. 2016 El impacto de la (in) estabilidad judicial
en el crecimiento económico de América Latina: un análisis
en perspectiva histórica” Política y Gobierno XXIII (2): 279-303.
Correo: sbasabe@flacso.edu.ec

706
C h ag uac e da A r m a n do
Doctor en Historia y Estudios Regionales. Máster en Cien-
cia Política. Licenciado en Historia. Profesor e Investigador
de Historia y Teoría Política en la Universidad de la Habana
(2003-2008); Profesor e Investigador de Teoría Sociológica
y Política Comparada en la Universidad Veracruzana (2011-
2013). Desde 2014 es Profesor-investigador de la Universidad
de Guanajuato Campus León. Miembro del Sistema Nacional
de Investigadores (sni) de México. Entre sus textos más re-
cientes sobre el tema destacan: “Regímenes políticos y pro-
cesos de desdemocratizadores en Nicaragua y Venezuela”,
revista Perfiles latinoamericanos, núm. 45, vol. 23, enero-junio
2015, Flacso México; “Quo Vadis Venezuela de la Democra-
cia Delegativa al Autoritarismo del siglo xxi (coautoría con
María Isabel Puerta), pp: 175-202, revista Mexicana de Análisis
Políticos y Administración Pública, vol. IV, núm. 1, enero-junio,
2015. Correo: xarchano@gmail.com

C u n h a F i lh o C lay to n M.
Doctor en Ciencia Política por el Instituto de Estudos Sociais e
Políticos de la Universidade do Estado do Rio de Janeiro (iesp-uerj)
y profesor del Departamento de Ciências Sociais de la Universidade
Federal do Ceará (ufc), Brasil. Es investigador responsable por
Bolivia del Observatório Político Sul-Americano (opsa/iesp-uerj)
desde mayo/2008 y estudia temas relativos a la democracia
y transformación del Estado. Autor de diversos artículos en
periódicos científicos internacionales y coeditor del libro A
Bolívia no Século XXI:  Estado Plurinacional, Mudança de Elites e
(Pluri)Nacionalismo (Curitiba: Ed. Appris, 2016). Correo. cun-
hafilho@ufc.br

707
D o m í n g u e z A v i la C a r lo s F e d e ric o
Doctor en Historia de las Relaciones Internacionales, y Ma-
gister en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos. Es
docente e investigador en la Maestría en Ciencia Política del
Centro Universitario Unieuro (Brasilia, Brasil). Sus principales
líneas de investigación son: la Calidad de la Democracia, Eco-
nomía y Política Latinoamericana, y Seguridad Internacional.
Sus últimos libros publicados fueron: A Qualidade da Democra-
cia no Brasil (2016), Política, Cultura e Sociedade na América Latina,
vols. 1 a 4 (2013-2017), y Direitos Humanos, Cidadania e Violência
no Brasil, vols. 1 a 4 (2013-2016). Correo: cdominguez_unieu-
ro@yahoo.com.br

G a llo C a r lo s A rtu r
Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul [ufrgs, Porto Alegre - Brasil, 2016], com Está-
gio Doutoral realizado junto à Facultad de Ciencias Políticas y
Sociología da Universidad Complutense de Madrid [ucm, Ma-
dri - Espanha, 2014-2015]. Atualmente é Professor Substituto
do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal de
Santa Maria [dcs / ufsm]. É autor do livro “Para que não se es-
queça, para que nunca mais aconteça: um estudo sobre a Co-
missão de Familiares de Mortos e Desaparecidos Políticos no
Brasil” [2014], coorganizador das coletâneas “Ciência Política
Hoje” [2013] e “Entre a memória e o esquecimento: estudos
sobre os 50 anos do Golpe Civil-Militar no Brasil” [2014],
tendo publicado artigos em revistas acadêmicas no Brasil e no
exterior. Desenvolve pesquisas sobre qualidade da democra-
cia, legados autoritários e mobilizações por “memória, verda-
de e justiça”. Correo: galloadv@ gmail.com

708
G i av e d o n i J o s é G a bri e l
Doctor en Ciencia Política, Profesor de Teoría Política en la
Facultad de Ciencia Política y rrii de la Universidad Nacional
de Rosario e Investigador del Conicet. Coordina el Pegues
(Programa de Estudios Gubernamentalidad y Estado) en la
misma Facultad y es responsable provincial del Cefma (Cen-
tro de Estudios y Formación Marxista Héctor Agosti). Sus
problemas de investigación están vinculados a la cuestión so-
cial en el marco del neoliberalismo como modo de ejercicio
del poder, abordada desde la perspectiva de la gubernamen-
talidad y el pensamiento marxiano. Ha publicado en revistas
especializadas tanto nacionales como extranjeras. Correo:
josegiavedoni@hotmail.com

G u g li a n o A lfr e d o A le ja n d ro
Doutor em Ciências Políticas e Sociologia pela Universidad
Complutense de Madrid. Professor do Departamento de
Ciência Política da Universidade Federal do Rio Grande do
Sul, Coordenador Acadêmico do Doutorado em Ciência Polí-
tica ufrgs/Faculdade Católica de Rondônia e Pesquisador do
cnpq. Especialista em temas relacionados com processos de
democratização, atualmente coordena o Comitê de Ciências
Políticas e Sociais do Grupo Montevideo. Correo: alfredogu-
gliano@hotmail.com

L o u r e i ro A n d re ta R ac h e l
Brasileira. Graduada em Psicologia e Administração. Mestra
em Ciências Sociais pela Universidade Federal de Santa Ma-
ria/Brasil. Doutoranda em Sociologia pela Universidade Fe-
deral do Rio Grande do Sul. Linhas de Pesquisa: Sociologia
do Trabalho, Desigualdades, Teoria Democrática. Últimas
publicações: Andreta, R. L.; Campos, R. S. Base da pirâmide
social brasileira? o perfil dos trabalhadores terceirizados no

709
contexto dos anos 2000. Revista da ABET (Online), v. 14, p.
241-258, 2016. Andreta, R. L ; Campos, R. S. Por trás da ma-
quiagem: a precarização do trabalho das revendedoras de cos-
méticos. Revista Ciências Sociais Unisinos, v. 52, p. 132-134,
2016. Campos, R. S; Andreta, R. L.; Chistiane S. S Campos,
Cremonese, D. Performance da democracia na América Lati-
na: o peso da dimensão social. Século XXI - Revista de Ciências
Sociais, v. 5, p. 137-166, 2015. Correo: rack_and@yahoo.com.br

L u c c a J ua n B au ti s ta
Doctor en Ciencias Sociales por Flacso (Argentina); Máster
en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Sala-
manca (España) y licenciado en Ciencia Política por la Univer-
sidad Nacional de Rosario (Argentina). Se desempeña como
profesor de Sistemas Políticos Comparados en la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universi-
dad Nacional de Rosario. En la actualidad es Investigador del
Conicet. Es autor de capítulos de libros y artículos científicos
sobre política comparada, partidos políticos y sindicatos en
los países del Cono Sur de América Latina. Es coordinador
desde 2013 del Grupo de Trabajo “Democratización en Amé-
rica Latina y el Caribe en Perspectiva comparada” de la Aso-
ciación Latinoamericana de Ciencia Política (Alacip) de la que
es socio desde 2009. Correo: juanlucca@hotmail.com

M e lla P o la n c o M a rc e lo
Doctor en Estudios Americanos. Universidad de Santiago de
Chile. Académico del Departamento de Historia en la Uni-
versidad de Santiago de Chile. Publicaciones recientes, libros:
Mella Polanco, Marcelo; (2012). Elementos de Ciencia Política. Vol.
1. RIL. Santiago. 251 págs. Mella Polanco, Marcelo; (2011).
Extraños en la noche. Intelectuales y usos políticos del conocimiento en
la transición chilena. RIL. Santiago. Artículos: Mella Polanco,

710
Marcelo; Rivera Gallardo, Ricardo; Ríos Jara, Héctor; (2016).
“Condiciones orgánicas y correlaciones de fuerza del movi-
miento estudiantil chileno. Una aproximación desde la Con-
fech (2011-2015)”. Revista Izquierdas, abril-sin mes, 124-160.
Mella Polanco, Marcelo; (2015). “Marxismo-Leninismo, pen-
samiento iconoclasta y nuevo sentido común socialista en
Chile durante la década de 1980. Revista Izquierdas”, julio-sin
mes, 57-81. Correo: marcelo.mella@usach.cl

P e i xo to de O liv e i r a R e n ata
Doctora y Maestra en Ciencia Política por la Universidade Fe-
deral de Minas Gerais (ufmg). Periodo de investigación docto-
ral en el Centro de Estudios Latinoamericanos de la University
of Florida (uf). Profesora adjunta de la carrera de Relaciones
Internacionales e Integración; profesora permanente del Pro-
grama de maestría en Integración Contemporánea en Amé-
rica Latina (ppgical) y profesora colaboradora de la maestría
en Políticas Públicas y Desarrollo (ppgppd) de la Universidade
Federal da Integração Latino-Americana (unila). Coordina-
dora del grupo de investigación Centro de Estudos Socio-Po-
líticos e Internacionais da América do Sul (cespi-América do
Sul) de la unila. Además, actualmente coordina al Grupo De-
mocratización en América Latina en perspectiva Comparada
(dalc-alacip). Correo: renata.oliveira@unila.edu.br

Pereira da S i lva F a bri c io

Doctor en Ciencia Política por el Instituto Universitário de
Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj, Brasil). Profesor de la Ca-
rrera de Ciencia Política en la Universidade Federal do Estado
do Rio de Janeiro (Unirio, Brasil), del Posgrado en Ciencia
Política de la Universidade Federal Fluminense (uff, Brasil)
y de la Maestría en Estudios Contemporáneos de América
Latina de la Universidad de la República (UdelaR, Uruguay).

711
Trabaja con los temas de pensamiento y gobiernos de izquier-
da en América Latina y en África; participación popular; y
teoría democrática. Publicó Democracias errantes: reflexões sobre
experiências participativas na América Latina (Ponteio, Rio de Ja-
neiro, 2015), Vitórias na crise: trajetórias das esquerdas latino-ame-
ricanas contemporáneas (Ponteio, Rio de Janeiro, 2011). Correo:
fabriciopereira31@gmail.com

P é r e z T a li a M a rc o s
Doctorando en Ciencia Política por la Universidad Nacional
de Rosario, Argentina; Máster en Ciencia Política por la Uni-
versidad de Salamanca, España (2014); Máster en Derecho,
Economía y Políticas Públicas (Law and Economics) por el
Instituto de Investigación Ortega y Gasset y Universidad
Complutense de Madrid, España (2007). Abogado, por la Uni-
versidad Nacional de Asunción, Paraguay (2005). Publicacio-
nes recientes: “Elecciones municipales en Paraguay de 2015:
cambios simbólicos y continuidades sustanciales” (coautor).
Revista Uruguaya de Ciencia Política. Vol. 25, núm. 1, 2016. “Los
contratos y su incumplimiento: una perspectiva económica”.
Revista Jurídica in-pactum (Centro de Ciencias Jurídicas – Uni-
versidad Católica de Pernambuco, Brasil), núm. 8, diciembre
de 2012. Correo: mptalia@gmail.com

P u e llo -S o c a r r á s G r e g o r i o E n riqu e
Magíster en Gerencia y Práctica del Desarrollo. Docente de
la Corporación Universitaria Minuto de Dios y Director del
Programa de Diseño Gráfico Publicitario de la Fundación
Tecnológica Autónoma de Bogotá (faba-udes). Diseñador
Industrial, Especialista Pedagogía para la Docencia Univer-
sitaria. Correo electrónico: gregorio.puello@correo.faba.edu.
co - gpuellosoca@uniminuto.edu.co.

712
P u e llo -S o c a r r á s J o s é F r a n c i s c o
Magíster en Administración Pública y Doctorante en Ciencia
Política. Docente de la Escuela Superior de Administración
Pública (ESAP). Editor científico de la Revista Administración
& Desarrollo. Entre sus más recientes publicaciones se cuen-
tan: Integración regional en nuestra América. El papel de las institucio-
nes financieras en los procesos de integración regional (2015), con Lu-
cas Castiglioni y Emiliano Fernández; ¿Hacia va la integración
regional de nuestra América? Un balance necesario (2014), con
Juan Fal y Lucas Castiglioni; y, Nueva Gramática del Neo-libe-
ralismo. Itinerarios teóricos, trayectorias intelectuales, claves ideológicas
(2008). Correo electrónico: josepuel@esap.edu.co. Página per-
sonal: http://puello-socarras.webnode.com.ar/.

P u e rta R. M a r í a I s a be l
Doctora en Ciencias Sociales, mención Estudios Culturales
(2012). Magister en Ciencia Política y Administración Pública
(2008). Especialista en Administración de Recursos Huma-
nos (2002). Profesora de Ciencias Sociales, Sistema Univer-
sitario Ana G. Méndez, Estados Unidos. Profesor Asociado,
Dedicación Exclusiva. Jefe de Cátedra de Gerencia Pública,
Universidad de Carabobo y Profesora de Postgrado, Univer-
sidad Central de Venezuela, en las áreas de: Administración
Pública, Políticas Públicas y Metodología de la Investigación
en la Ciencia Política. Miembro del Programa de Promoción
del Investigador, Nivel Candidato (2008) y del Programa de
Estímulo a la Innovación e Investigación, Categoría A (2015).
Autora de los libros: El debate entre los modelos de democracia re-
presentativa y participativa. Elementos teórico- conceptuales (2010);
Iinstituciones y Estado en Venezuela. Crónicas de la crisis institucional
venezolana (2011). Correo: mpuerta69@gmail.com

713
R o c c a R i va ro la D o lo r e s
Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Buenos Aires.
Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos
Aires. Docente de Historia Contemporánea en la uba. Direc-
tora del proyecto ubacyt 2016-2017 “La transformación del
vínculo militante. Fenómenos de nostalgia, adaptación y mili-
tancia desde el estado en organizaciones oficialistas en argen-
tina y brasil desde 2003”. Miembro del Equipo de Estudios
de Políticas y Juventudes (Epoju) en el Instituto de Investi-
gaciones Gino Germani (iigg-uba). Publicación reciente: “La
Cámpora movilizada: Observación participante y reflexiones
sobre la militancia oficialista durante el segundo gobierno de
Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015)” (2016). Correo:
doloresrocca@gmail.com

Rodríguez José Raúl

Candidato a Doctor en Ciencia Política por la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de la República (Uruguay).
Magister en Ciencia Política por la Facultad de Ciencias So-
ciales de la Universidad de la República (Uruguay). Ha sido
responsable del Área de Opinión Púbica de Opción Consul-
tores y consultor independiente en temas de opinión pública y
políticas públicas. Actualmente es Consultor de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República.
Sus líneas de trabajo principales son el estudio de las capa-
cidades estatales y las políticas públicas a nivel subnacional.
Correo: joseraul.rodriguez.pinho@gmail.com

S oa r e s C a m po s R o s a n a
Mestra e Doutora em Ciência Política pela Universidade Fe-
deral do Rio Grande do Sul/Brasil, com doutorado-sanduiche
na Universidade do Texas/USA. Graduada em Comunicação
Social. Especialista em Estatística e Modelagem Quantitativa.

714
Professora do Departamento de Ciências Sociais e do Progra-
ma de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade
Federal de Santa Maria/Brasil. Linhas de pesquisa: Teoria De-
mocrática, Estado e Políticas Públicas, Desigualdades, Meto-
dologias de Investigação. Últimas publicações: Andreta, R. L.;
Campos R. S. Base da pirâmide social brasileira? o perfil dos
trabalhadores terceirizados no contexto dos anos 2000. Revis-
ta da ABET (Online), v. 14, p. 241-258, 2016. Andreta, R. L.
Campos, R. S. Por trás da maquiagem: a precarização do tra-
balho das revendedoras de cosméticos. Revista Ciências Sociais
Unisinos, vol. 52, p. 132-134, 2016. Correo: rosanascampos@
yahoo.com.br

Sosa José Eugenio

Candidato a doctor en Estudios Culturales Latinoamericanos
por la Universidad Andina Simón Bolívar (Quito). Maestro en
Ciencias Sociales por la Facultad de Ciencias Sociales (Gua-
temala). Licenciado en sociología por la Universidad Nacio-
nal Autónoma de Honduras (unah). Actualmente es profesor
del departamento de Sociología y coordinador de la Maestría
en Sociología de la unah, investigador asociado al Centro de
Documentación de Honduras (Cedoh) y al Centro de Estu-
dios para la Democracia (Cespad). Es autor de Democracia y
movimientos sociales en Honduras: de la transición política a la ciuda-
danía indignada (2016, Editorial Guaymuras) y de la Dinámica
de la protesta social en Honduras (2013, Editorial Guaymuras).
Ha participado como autor de capítulos en Handbook of Social
Movements across Latin America (2015, Editorial Springer, Paul
Almeida y Allen Cordero Ulate Editores) y otros. Correo: je-
sosai@yahoo.es

715
T r av e r sa F e d e ri c o
Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca
(España). Profesor del Instituto de Ciencia Política de Univer-
sidad de la República de Uruguay y de la Maestría en Dere-
chos Humanos y Democratización de la Universidad Nacio-
nal de San Martín (Argentina). Investigador activo del Sistema
Nacional de Investigadores del Uruguay y editor de la Revista
Uruguaya de Ciencia Política. Su labor docente y de investigación
se desarrolla fundamentalmente en las áreas de Economía Po-
lítica y Teoría Política. Es autor y coautor de algunos libros La
gran transformación de la democracia: de las comunidades primitivas a
la sociedad capitalista (2011), Ciudadanos hoy (2010), Las izquierdas
latinoamericanas de la oposición al gobierno (2010) y artículos en
revistas científicas como Constitutional Political Economy, Revista
Española de Investigaciones Sociológicas o la Revista de Sociologia e
Política. Correo: traversa@cienciassociales.edu.uy

U r i be L ó pe z M au r ic i o
Doctor en Ciencias Sociales (Ciencia Política) de la Flacso-
Sede Académica de México. Magíster en Ciencias Económi-
cas y Economista de la Universidad Nacional de Colombia.
Actualmente se desempeña como Profesor del Departamento
de Gobierno y Ciencias Políticas de la Universidad eafit en
Medellín (Colombia). Sus líneas de investigación son Cons-
trucción de Paz y Construcción de Estado y, Desigualdades y
Estilos de Desarrollo. Entre sus principales publicaciones es-
tán: La Nación Vetada: Estado, Desarrollo y Guerra Civil en Colom-
bia, Universidad Externado de Colombia (2013); “Civil Wars
and Violent Peace in Africa and Latin America” Africa Peace
and Conflict Journal (2013); “Lo Político en la Guerra Civil Co-
lombiana” en Análisis Político (2011); “Estado, Democracia y
Violencia en América Latina” en Colombia Internacional (2010)
y “El Veto de las Élites Rurales a la Redistribución de la Tierra

716
en Colombia” Revista de Economía Institucional (2009). Correo:
muribel4@eafit.edu.co

V a i ro D a n i e la
Doctora en Ciencia Política por el Instituto de Estudios So-
ciales y Políticos (iesp-uerj) Brasil. Es docente e investigadora
en Régimen de Dedicación Total en el Instituto de Ciencia
Política de la Universidad de la República (Uruguay). Sus lí-
neas de investigación principales son elecciones, partidos po-
líticos y democracia. Ha publicado artículos en revistas acadé-
micas como Política y Gobierno, Opinión Pública, Debates y Revista
Uruguaya de Ciencia Política. Correo: danielavairo@gmail.com

V i da l d e la R o s a G o d o fr e d o
Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la unam, Master of
Art. Clacs, Indiana University, eua. Licenciado en sociología
por la unam. Es profesor investigador titular adscrito al De-
partamento de Sociología, de la Universidad Autónoma Me-
tropolitana, Unidad Azcapotzalco, en la Ciudad de México.
Es autor de Desigualdad social y equidad política, (Porrúa, 2012).
Correo gvidaldelarosa@gmail.com

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 Política latinoamericana contemporánea
Se terminó de imprimir en el mes de noviembre de 2017.
En Litho Offset Aresa, S.A. de C.V.,
Javier Martínez V. 218, colonia Escuadrón 201,
C.P. 09060, México, D. F.
El tiro consta de 500 ejemplares de 718 páginas.
Encuadernación rústica, cosida, tamaño 13.5 x 21 cm.,
con solapas de 6.6 cm.
Impresión offset sobre papel cultural de 90 g.
y cartulina sulfatada de 12 pts.
Acabado plastificado mate.
Producción editorial: Almaqui Editores
Av. Imán 580, edificio Montecarlo,
departamento 103, colonia Pedregal de Carrasco
delegación Coyoacán, C.P. 04700, México, D.F.
Tel. 5665 7975, cel. 55 1700 8700
Formación y diseño de portada
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