Introducción

Actualmente, en materia socio económica, la mayoría de países de la región centroamericana se perfilan

hacia diversos proyectos de inversión pública-privada, lo cual, desde la óptica de los Estados, buscan
encaminar a los países por el sendero del desarrollo; sin embargo, la ejecución de estos proyectos trae
aparejada una colisión directa con los derechos humanos de la población más vulnerable, y de manera
indirecta, con los derechos humanos de la población en general.

En marzo de 2011, en el marco de la visita del presidente Barak Obama a El Salvador, se anunció que El
Salvador fue seleccionado, junto a Ghana, Tanzania y Filipinas, para participar en el programa
denominado Asocio para el Crecimiento, el cual según las autoridades estadounidenses y salvadoreñas
es un programa de desarrollo económico conjunto entre los gobiernos de los Estados Unidos y El
Salvador, cuyo objetivo es identificar temas clave o barreras que impiden el crecimiento de El Salvador y
unificar los esfuerzos de ambos gobiernos, así como los de donantes internacionales, para eliminar esas
barreras.

Dentro de ese contexto, la información desde el gobierno ha sido escasa y la discusión pública sobre los
APP ha sido muy exigua, especialmente en aquellos sectores que no acceden a espacios de discusión
técnica o de formación académica.

Este informe contiene los resultados de la investigación sobre los beneficios y peligros de las inversiones
público-privada, que hasta ahora ha faltado en el debate público y legislativo.
Antecedentes del proyecto de Ley APP

¿Qué son los APP?

De acuerdo con el gobierno de los Estados Unidos, uno de los mayores defensores del
modelo Asocios Público-Privado –APP-, éstos existen “cuando las instituciones públicas
están asociadas con las entidades del sector privado -empresas, fundaciones, instituciones
académicas o individuos- y entran en un acuerdo comercial para lograr un objetivo común,
que también cumple con los objetivos de cada socio” (National Council for Public-Private
Partnerships, 2012).

El enfoque ha sido prominente en las políticas económicas de Canadá, México y Europa

desde la década que inicia en 1980, aunque solo recientemente emergiendo en los EE.UU.
También se ha empleado en toda América Latina. Chile, bajo el mando de Augusto Pinochet,
fue un pionero de los APP. El Salvador también ha formado alianzas público privadas en
casos como: Nejapa Power, Duke Energy, LaGeo, MIDES, entre otros.

¿Qué propone el proyecto de ley APP?

El proyecto de ley presentado por el Presidente Funes a la Asamblea Legislativa en enero

de 2012 tiene como objetivo reducir los trámites burocráticos en El Salvador con el fin de
aumentar la inversión privada, especialmente inversiones extranjeras directas. El propósito
del proyecto de ley es “establecer el marco normativo para el desarrollo de proyectos de
Asocios Público-Privados para la provisión de infraestructura y servicios públicos de interés
general, de forma eficaz y eficiente. En un marco de seguridad jurídica, el sector privado
aportará recursos económicos, habilidades y conocimientos necesarios para que, en
conjunto con el Estado, desarrolle dichos proyectos en beneficio de la población”
(Freedman, 2012).

La propuesta de ley presentada establece que los proyectos de “interés general” son “los
destinados a impulsar sectores estratégicos de la economía a través de la promoción de la
tecnología, la ciencia, la educación superior, innovación e investigación y desarrollo”
(Asamblea Legislativa de la República de El Salvador, 2012). Los primeros proyectos de la
lista considerados como de interés general son los puertos, aeropuertos y carreteras.

Hay una distinción entre las concesiones APP incluidas en este proyecto de ley y la
privatización de los activos del Estado salvadoreño que se produjeron después de 1992.
Cuando el Estado privatizó sus activos, los vendió al sector privado y cedió todo el control
sobre dicho activo. En los APP, el sector privado es el director del proyecto para la duración
de la concesión. El gobierno central (a través de la Agencia de Promoción de Exportaciones
e Inversiones de El Salvador –PROESA – fundada hace dos años), aprueba las propuestas de
proyectos y entrega el control de la prestación de servicios a la empresa que gane la
licitación para la duración del contrato.5 El proyecto de ley también autoriza la creación de
un nuevo cuerpo regulador llamado OFAPP -Organismo Fiscalizador de Asocios Público
Privados-. Aunque la Constitución permite las concesiones de servicios, es ampliamente
esperado por los expertos que éstas se decidirán basadas más en criterios comerciales
internacionales que sobre la base de criterios técnicos para satisfacer las necesidades de la
población.

Una de las mayores preocupaciones que genera el proyecto de ley es que las concesiones
APP ofrecerán contratos de hasta 40 años de duración.6 Este beneficio tan prolongado del
APP es en virtud del proyecto de Ley de El Salvador que existe para favorecer a las grandes
empresas porque les ofrece una inversión estable y de largo plazo. Sin embargo; la
preocupación es que una vez firmado el APP, el poder de regulación de la OFAPP solo le
permitirá imponer sanciones si hay un incumplimiento del contrato o irregularidades en la
ejecución del APP.7 Esto deja una gama amplia para que el socio privado trabaje sin
supervisión o regulación del gobierno. Por ejemplo, si cambian las condiciones políticas o
económicas durante los 40 años del contrato, o si el proyecto causa daños sociales o
económicos no previstos, el gobierno no tendrá la capacidad absoluta de tomar acción.
Aunque un APP de largo plazo es más atractivo a accionistas potenciales, un contrato con
menos tiempo – como contratos renovables de 20 años – cargaría menos riesgo al GOES.

Otra preocupación es que el Gobierno de El Salvador será obligado a establecer un “fondo

líquido”, dedicado exclusivamente para los contratistas, financiado por los impuestos de la
población salvadoreña.8 El fondo tendrá una reserva de 5 al 10% de la cantidad del
contrato, para ser utilizado exclusivamente por el APP. Esto sería lesivo para la economía
salvadoreña, sobre todo si se considera que los últimos 20 años de privatizaciones y una
economía estancada ha dejado el GOES sin mucho capital líquido. Expertos preguntan si el
mantenimiento de un fondo así será factible considerando la crisis actual de las finanzas del
Estado (Villalona, 2012)

Existen otros beneficios para las multinacionales, como algunos costos de inversión que
podrían ser cargados en última instancia a la población, por ejemplo: si la administración
selecciona una empresa para el contrato y el contrato es rechazado en la Asamblea
Legislativa, el Gobierno tiene que pagar a la compañía un máximo del 1% del importe de la
oferta. Este modelo está diseñado para alentar las licitaciones de concesiones, pero impone
una carga excesiva y peligrosa para los haberes del Estado. También, se da lugar a la toma
de decisiones estratégicas por parte de la Administración que puedan poner en tela de juicio
la capacidad del Estadopara cumplir con su deber constitucional de “asegurar a los
habitantes de la República el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico
y la justicia social “ sobre el interés privado (Constitución de la República de El Salvador,
1983).

Tal y como se ha experimentado con la aplicación del Tratado de Libre Comercio entre
Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (CAFTA-DR), organismos
financieros internacionales, por ejemplo el Banco Mundial, han considerado que no debería
haber ninguna diferencia de trato preferente a empresas nacionales o internacionales.
Debido a que los criterios de adjudicación de concesiones se reducen a la oferta más baja,
y las empresas transnacionales tienen una mayor capacidad para ofrecer un mejor precio,
el proyecto de ley APP probablemente hará poco para reforzar el perfil de los proveedores
de servicios corporativos nacionales. Puede ser que la ley aumente la inversión extranjera
directa, pero disminuya la de las empresas nacionales. Para tratar de atraer la inversión
transnacional y crear seguridad jurídica para las empresas, el presidente Funes, anunció en
su discurso de tercer año de gobierno, que impulsará las reformas de, al menos, tres leyes:
de Servicios, Zonas Francas e Inversiones.

¿Quién apoya el proyecto de ley APP?

Además del Presidente, el proyecto APP también lo promueven los miembros del Consejo
Económico y Social (CES), un organismo creado por el presidente Funes en sus primeros
meses de su mandato, con el propósito de discutir algunas políticas públicas (CES, 2011). El
Consejo está integrado por 30 líderes de empresas, 30 de los movimientos laborales y
sociales, y 10 académicos. En agosto de 2011, el CES apoyó la iniciativa de asocios público-
privados, participando en la definición de términos, parámetros y procesos (CES, 2011).

El CES, redactó estratégicamente el proyecto de ley para reducir al mínimo la aparición de

un objetivo que insinuara una política de privatización.11 El proyecto de ley establece que
la legislación APP no debe ser visto como un proceso de privatización, ya que existe un
interés general para que el Estado conserve la propiedad de los recursos naturales y otros
activos que proporcionan servicios vitales a la población. El proyecto de ley también declara
que no va a debilitar ni reducir las normas laborales o ambientales, ya que las empresas
deben respetar los derechos de los y las trabajadoras y el medio ambiente. Los expertos
creen, sin embargo, que el aumento del desempleo es un riesgo real contenido en el
proyecto de ley; el crecimiento del empleo será en sectores muy específicos, y depende en
gran medida de qué tipo de inversión se genere (Villalona, 2012; López Guzmán, 2012). Y
dada la falta de la aplicación de la ley y de la regulación ambiental en El Salvador, las
empresas no tendrán motivación al ser responsables ante el Gobierno salvadoreño.

Además, el Gobierno salvadoreño cuenta con el apoyo del Consejo para el Crecimiento,
organismo que junto a otras instituciones trabaja para llevar a cabo el Asocio para el
Crecimiento. El Consejo, instalado por el mandatario salvadoreño, el 9 de noviembre de
2011, está formado por Ricardo Poma, Juan Carlos Eserski, Francisco de Sola, Francisco
Calleja y Roberto Murray Meza.

Si bien, la propuesta de ley no obliga al Gobierno a formar los APP en el “sector de la salud,
seguridad social, seguridad pública y educación formal”, que son algunos de los sectores
insatisfechos por lo que contribuyen a una mayor vulnerabilidad de la población. No
obstante, estos sectores sólo aparecen mencionados en dos líneas del proyecto de ley y son
jurídicamente difusas. Sin elaboración o sin prohibición específica, sería fácil que el GOES
ampliara los APP en estas áreas. Por otra parte, el “tanque” de pensamiento conservador,
la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social –FUSADES- ha dicho que
continuará la lucha contra esta excepción porque va a “restringir la inversión privada y
limitar los objetivos de la ley” (FUSADES, 2012).

Más preocupante para el futuro financiero de El Salvador debería resultar que la ley
permitiría a las transnacionales insatisfechas por las concesiones, buscar arbitraje en el
Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones –CIADI- en contra
del Estado de El Salvador, como ya ha sucedido en los casos de las empresas mineras Pacific
Rim y Commerce Group.

¿Cuál es la relación del proyecto de ley, con el Asocio para el Crecimiento y con la política
de EE.UU.?

No es de extrañar que la iniciativa de ley APP ha surgido en el período inmediatamente

posterior a la firma del Asocio para el Crecimiento entre los EE.UU. y El Salvador, en
noviembre de 2011. Para este acuerdo, se identificaron el crimen y seguridad, más la baja
productividad de bienes transables como las dos restricciones que más afectan el desarrollo
de El Salvador. La segunda restricción “requiere que El Gobierno de El Salvador fomente un
ambiente más propicio para la inversión”, mientras que los Estados Unidos ayudará al GOES
en “mejorar su coordinación interna” (U.S. Department of State, 2011). Tácitamente,
entonces, existe un compromiso para promover la legislación que favorece lo más posible
las inversiones extranjeras, como lo demuestra la Ley APP.

El Gobierno salvadoreño no hace ningún intento para disimular la influencia de la política

norteamericana en el desarrollo de esta legislación; para el caso, el Director Ejecutivo de
PROESA, Giovanni Berti, explicó que “ya hay un compromiso por parte de la administración
del presidente Barack Obama para apoyar la búsqueda de grandes inversionistas de Estados
Unidos” en El Salvador (Freedman, 2012).

Esto es coherente no sólo con el Asocio para el Crecimiento, sino también con la Política
Global de los EE.UU. para el Desarrollo Mundial 2010, que establece que el desarrollo global
es “vital para la seguridad nacional de EE.UU.” y también “un pilar fundamental de la
influencia estadounidense” (The White House, Office of the Press Secretary, 2010).

El movimiento hacia los APP ya está en marcha en América Central. En Honduras y

Guatemala, esas leyes ya están en ejecución. El caso de Panamá es una excepción, donde a
finales de 2011, la Asociación Panameña de Médicos llevó a cabo una exitosa huelga de 29
días, lo que obligó al gobierno a retirar su proyecto de Ley de Asocio Público-Privado de la
Legislatura. Desde ese momento, Panamá ha fomentado un mayor debate nacional sobre
el tema.

¿La legislación sobre APP realmente atraerá la inversión extranjera?

Esta no es la primera vez que el Gobierno de El Salvador ha tratado de aumentar la inversión

extranjera y el empleo mediante la promoción de alianzas internacionales. Estos objetivos
eran lo principal del CAFTA-DR, que entró en vigor en El Salvador en 2006 y ha sido visto
ampliamente como un fracaso en su meta de atraer inversión extranjera.

En 2010 la inversión extranjera en El Salvador, fue de las más bajas en América Central, sólo
llegó al 2,5% de la realizada en la región. Además, por cada dólar que entró al país, $3.93
salió al extranjero. En el primer año del CAFTA-DR, El Salvador experimentó una pérdida
neta de 11,457 puestos de trabajo, y en los cinco años que ha estado en vigor, la tasa de
desempleo pasó de 6 a 7%.12 La historia y experiencia de El Salvador para este tipo de
inversiones extranjeras basadas en los acuerdos financieros no constituyen un buen augurio
para las perspectivas económicas del país (Freedman, 2012).

Según el economista César Villalona, la inversión extranjera no se traduce en crecimiento

porque el mercado interno de El Salvador es muy pequeño, el poder adquisitivo no se
expande, y los salarios son muy bajos. Seis mil salvadoreños (más o menos el 1%)
concentran el 60% del ingreso nacional (Villalona, 2012). La inversión pública es baja,
porque el Estado no tiene dinero. Por otra parte, la población de El Salvador, y por lo tanto
su mercado interno, no ha crecido desde 1992, con un 30% de los salvadoreños viviendo en
el extranjero (Villalona, 2012). Con o sin los APP, El Salvador no es una “inversión atractiva”
para las empresas extranjeras, y por lo tanto, cualquier legislación que sea diseñada para
reestructurar el poder económico del Estado en el largo plazo, y mientras se confía
exclusivamente en inversiones futuras e inciertas, es un riesgo enorme que podría
fácilmente agobiar al país durante décadas.

Un Análisis Comparativo de los Asocios Público-Privado

Por lo general, los gobiernos son los responsables de proporcionar la infraestructura pública
(tales como carreteras, puentes, plantas para el tratamiento de desechos sólidos y aguas
residuales, y centros de recreación) y los servicios públicos (tales como educación, salud,
justicia y agua). Desde el siglo pasado en la década de los años 80, y especialmente desde
la década de los 90, los asocios público-privados se han convertido en un modelo alternativo
de adquisiciones para los gobiernos que sienten que no pueden permitirse el proceso
tradicional de contratación pública. Los APP son particularmente frecuentes en las áreas de
transporte (carreteras, aeropuertos y ferrocarriles), servicios públicos (electricidad, agua,
alcantarillado, gas, telecomunicaciones) y servicios (luz, vivienda social y alojamiento). Los
APP en los servicios sociales, como las cárceles, salud y educación están surgiendo, pero son
mucho más complejos y polémicos que sus homólogos de la infraestructura.

Los APP son una herramienta, no una panacea. Sus defensores y detractores coinciden en
que no son adecuados para la provisión de la mayoría de la infraestructura pública, ni de
los servicios públicos. Para proyectos más pequeños (es decir, los que cuestan menos de 75
millones de dólares), el modelo Asocio Público Privado no puede ser justificable debido a
que los posibles ahorros realizados en el diseño y las fases de construcción se verán
superados por los costos más altos de adquisición y administración (véase, por ejemplo,
Padova, 2010, p. 3). Según la investigación realizada por las autoras, la contratación bajo la
modalidad pública privada puede funcionar bien en algunos contextos específicos, es decir,
cuando:

a) Los proyectos tienen la complejidad de la construcción baja y, también baja

incertidumbre de ingresos;

b) Los riesgos pueden ser fácilmente cuantificados medidos, y transferidos efectivamente

al sector privado;
c) El Gobierno es fuerte en la negociación de los contratos y tiene una buena capacidad de
gestión de los mismos;

d) Hay un mínimo de servicio directo al cliente, como parte de la naturaleza del proyecto
(por ejemplo, carreteras, puentes y otra infraestructura sin contacto directo con la
población);

e) El sector privado tiene una amplia experiencia, y

f) El mantenimiento del activo es políticamente problemático, ya que la población presiona

a su Gobierno a gastar en otras prioridades (por ejemplo, los salarios y nuevos servicios) de
manera que la infraestructura se deteriora y se convierte más costosa de lo que debería de
ser durante su vida útil en su mantenimiento y operación. (lista elaborada a partir de Vining
y Boardman, 2008, p. 11 y Cohn, 2008, p. 81)

Sin embargo, en la práctica esos contextos raramente coinciden para producir un ambiente
favorable. Los APP no son apropiados en contextos donde la rendición de cuentas es
fundamental, la competencia es insuficiente, las poblaciones vulnerables son afectadas o
los valores sociales son más importantes que los costos (Padova, 2010, p. 12).

Gobiernos con experiencia en la contratación de los APP - sobre todo el Reino Unido y
Australia, seguido por Canadá y algunos países europeos - lo consideran como una
herramienta entre varias que se pueden utilizar para proveer infraestructura y servicios
públicos. En consecuencia, estos países asignan como máximo el 20% de la inversión total
de capital del Gobierno en los proyectos de APP (Padova, 2010, p. 12). Por lo general, el
promedio es de 10-15% (ver Woodman, 2006; Padova, 2010). Tampoco los gobiernos se
adhieren a los APP sin cuestionamientos, ni obligar que los ministerios los implementen,
como está siendo propuesto por la Ley en El Salvador. El Reino Unido, que fue pionero en
el uso generalizado de la contratación de los APP en los años de la década que inicia en 1980
bajo el gobierno de la Primera Ministra Margaret Thatcher, actualmente está revisando su
uso de los APP. En noviembre de 2011, el Tesoro Británico admitió una inquietud referida a
que los contratos de APP son frecuentemente “demasiado costosos, inflexibles y opacos” y
pidieron evidencias sobre cómo podían basar las reformas a su política de condiciones de
los APP relacionados con la infraestructura (Tesoro de Su Majestad, 2011, p. 3 ).

Lecciones clave

1. Los APP deben ser utilizados según cada caso, y para un número limitado de proyectos -
alrededor de un 10-15% de proyectos de capital.
2. Los APP exitosos requieren, como mínimo, un proyecto claro con metas claras, una
transferencia de riesgos adecuada, supervisión cuidadosa y, en el lado del Gobierno, fuertes
habilidades en la negociación de contratos y habilidades de gestión.

3. Los gobiernos tienen raramente fuertes habilidades de contratación o de supervisión, a

menos que creen un departamento dedicado a la negociación y a la gestión de los contratos
APP (por ejemplo, para la Partnerships UK en la Gran Bretaña, Infrastructure Australia, y
PPP Canadá. Brasil también tiene un cuerpo de vigilancia para los APP).

4. Es extremadamente difícil transferir grandes cantidades de riesgo al sector privado, y casi

imposible de ahorrar dinero al hacerlo.

5. Gobiernos y socios del sector privado tienen metas conflictivas, y responden a presiones
muy diferentes. Estas diferencias conducen frecuentemente a altos costos de transacción,
y a costos más altos para el público.

6. A pesar de que los APP tienen el potencial de obtener resultados positivos, más
frecuentemente éstos se ven compensados por los altos costos de transacción.

7. La experiencia del Reino Unido, Australia y Canadá sugiere que los nuevos adoptantes de
este modelo de contratación se enfrentan a una empinada curva de aprendizaje.

8. Los altos funcionarios gubernamentales no deben de forzar los APP a los sectores públicos
que no les quieren.

9. El costo de los APP es lo mismo que la contratación tradicional; la diferencia está en el

calendario de pagos.

10. La tasa de descuento utilizada para determinar si un APP o un proyecto tradicional es

más barato ha sido frecuentemente demasiado alta, tal que los APP parecen más baratos
de lo que realmente son.

11. No está claro si es el Gobierno o el sector privado quien puede prestar dinero de forma
más barata.

Definiciones de Asocios Público-Privado

No hay acuerdo universal sobre la definición de los APP. El término se aplica a una gran
variedad de acuerdos que caen entre los extremos de, por un lado, la pura contratación
pública, y la privatización en el otro. En la práctica, estos acuerdos son muy diversos. Sin
embargo, las definiciones adoptadas por los gobiernos con experiencia extensa de los APP
contienen elementos comunes. La Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido define los APP
como:

 …acuerdos contractuales entre los sectores público y privado, que utilizan por lo menos una
parte de sus fondos recaudados por el sector privado, para conseguir los objetivos de las
autoridades públicas. Los costos, incluyendo los costos financieros, son últimamente pagados
por la autoridad pública por pagos anuales, o por los usuarios a través de los cargos. En este
contexto, las autoridades públicas son organismos del sector público que encargan el proyecto
(Oficina Nacional de Auditoría, 2009, p. 12).

El Gobierno canadiense utiliza la siguiente definición de los APP: “Una iniciativa de cooperación entre los
sectores público y privado, basado en la experiencia de cada socio, que más se adapte a las necesidades
claramente definidas del público a través de la asignación apropiada de recursos, riesgos y beneficios”
(Consejo Canadiense de Asocios PúblicoPrivados, 2012).

El Gobierno de Australia los define de manera similar cuando describe los APP como acuerdos
contractuales que tienen como objetivo “entregar mejores servicios y una mejor relación calidad-precio,
principalmente a través de la transferencia apropiada de riesgo, promover la innovación, una mayor
utilización de activos y una gestión integrada de todo el ciclo de vida del proyecto, apoyado por la
financiación privada” (Infrastructure Australia, 2008).

Los elementos comunes de estas definiciones son el uso de acuerdos contractuales complejos para traer
al sector privado como socio en la prestación de servicios públicos, la transferencia de algunos riesgos
del proyecto al sector privado, y el uso de la financiación privada para cumplir con algunas de las
necesidades del proyecto.

Empero, estas definiciones no mencionan elementos importantes de los contratos de APP. La siguiente
definición de un académico canadiense es más comprensiva:

 En un APP, actores públicos y privados forman una asociación a largo plazo para alcanzar los
objetivos que son compatibles con el cumplimiento de la obligación pública y la necesidad del
socio privado para obtener un beneficio. A diferencia de una relación de contratación
tradicional, el socio privado en un APP es generalmente involucrado en el desarrollo de
soluciones que busca el Estado en la realización de sus obligaciones públicas. Por lo tanto, la
necesidad de beneficios se incrusta directamente en el diseño de cómo el instrumento realiza
las obligaciones del Estado. Si no hay una expectativa razonable de cumplir la obligación con
éxito y de obtener ganancias, un APP no se puede emprender. Los APP genuinos también
disfrutan frecuentemente una forma de monopolio territorial o funcional, ya que habría poca
necesidad de la participación del Estado si el servicio podría estar entregado en un contexto
competitivo (Cohn, 2008, p. 73).

Esta definición subraya los aspectos más problemáticos de los APP. En primer lugar, un APP creado
intencionalmente establece un imperativo de beneficios en obras públicas. Esto se convierte en un
 problema en situaciones donde no hay una expectativa razonable de beneficiar a través de la
prestación de un servicio particular. La preocupación es que en lugar de organizar el proyecto de una
manera diferente, las partes van a cambiar la financiación del proyecto para que el socio privado
obtenga un beneficio en detrimento del público. Se puede evitar este problema si hay transparencia
en la contabilidad y una supervisión fuerte e independiente.

El segundo aspecto problemático de los APP es su tendencia a recibir un monopolio territorial o

funcional. Si no hubiera ningún aspecto monopólico, el Gobierno podría adquirir el servicio de una
serie de licitantes, o el servicio podría ser prestado directamente al público a través del mercado.
Este aspecto de los APP debilita la posición negociadora del socio público durante las negociaciones
del contrato.

El debate APP: ¿Qué tanta razón tienen los argumentosa favor?

1) Los APP son más baratos y es más probable que se construirá en tiempo.

Para responder efectivamente a este argumento, hay que distinguir entre el costo de la negociación
del contrato para el APP (el costo de transacción) y el costo de la entrega del producto o los servicios
(costo de producción). Para un análisis adecuado, también hay que discutir el prejuicio inherente en
un enfoque relación calidad-precio, que es la metodología utilizada por los gobiernos para descifrar
las diferencias de costos entre los APP y la contratación pública tradicional, antes de decidir la opción
que se debe usar.

1.1 Relación calidad-precio

Antes de que el Gobierno apruebe un APP, debe de realizar un análisis de relación calidad-precio (RCP).
Por el momento, el análisis RCP es el estándar actual de la industria y el proyecto de ley estipula su uso
para determinar la viabilidad de los posibles proyectos de APP. (El modelo RCP actualmente está siendo
cuestionado por los académicos porque creen que está sesgado hacia los APP.) Es decir, un análisis RCP
investiga dos opciones hipotéticas para el financiamiento de un proyecto – un modelo tradicional y un
APP - y compara sus costos. Este ejercicio es complicado porque los APP y la pura contratación pública
se estructuran de maneras muy diferentes. En un proyecto puramente público, la mayoría de los gastos
son hechos por adelantado. El Gobierno generalmente tiene que pagar a sus contratistas en cuanto el
trabajo esté hecho. Por el contrario, los contratos de APP son de veinte a treinta años. Estos contratos
normalmente se estructuran de tal modo que el Gobierno hace pagos de arrendamiento en curso al socio
privado, y/o pagos en curso para las responsabilidades de gestión y operación realizada por el socio
privado. Como resultado, los pagos se extienden a lo largo, hacia las décadas de la vida del contrato. Esto
significa que un análisis de RCP debe incluir una tasa de descuento para medir el valor actual de los
ingresos futuros.
Una tasa de descuento mide el valor presente de los flujos de efectivo futuros (Infrastructure Australia,
2008, p. iii). Cada vez que los economistas miden los costos futuros, se aplica una tasa de descuento a
los costos. Una tasa de descuento pondera los costos presentes más que los costos futuros, y los costos
en el futuro cercano más que aquellos de largo plazo. La teoría es que la gente prefiere tener el dinero
en la mano ahora (más que tarde) y que prefieren aplazar los costos cuando pueden. Así, un dólar pagado
en el tiempo de veinte años pesa menos, que un dólar pagado hoy. Cuanto mayor sea la tasa de
descuento, menos peso dan a los costos futuros. Las tasas de descuento más cercanas a cero dan más
peso a los costos futuros, aunque no tanto peso como los costos actuales.

Todos los comentaristas sobre los APP - partidarios y críticos por igual – están de acuerdo en que la
aplicación de una tasa de descuento es apropiada cuando un análisis de RCP se está realizando (véase,
por ejemplo, Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009; Shaffer, 2009; Padova, 2010; Oficina Nacional
de Auditoría de 2009). Pero no están de acuerdo sobre el nivel apropiado para establecer la tasa de
descuento. Las altas tasas de descuento favorecen los APP más que la contratación pública porque la
mayoría de los costos de los APP vendrán más tarde en el contrato, y una alta tasa de descuento les da
valores inferiores. La provincia de Columbia Británica en Canadá, por ejemplo, utiliza generalmente una
tasa de entre el 6 y el 7,5% (Shaffer, 2009, p. 5). Una tasa de descuento de 7,5% a los pagos en diez años
de más del 50%; en treinta años bajan un 90% (Shaffer, 2009, p 5.). Esto hace parecer los APP como la
opción más barata, pero de hecho sólo indica que sus costos son más dispersos.

Una alta tasa de descuento sería apropiada para un proyecto puramente privado, tal como las tasas de
interés de los préstamos del sector privado son a menudo superiores a los préstamos contratados por
los gobiernos. Una tasa de descuento más apropiada en un análisis RCP se aproximaría a la tasa de los
préstamos del gobierno y por lo tanto sería mucho menor. La razón para esto es que el Gobierno -es
decir, los contribuyentes- al final va a pagar por todas las partes de un proyecto, igual si está estructurado
como un APP o como proyecto público (Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009, p.4). El Dr. Shaffer,
un economista de la Universidad Simon Fraser en Columbia Británica, explica:

El problema es qué canje están dispuestos a hacer los contribuyentes entre las obligaciones
fiscales actuales y las futuras. Existe evidencia considerable de que muchos contribuyentes no
aceptan la concesión implícita en la tasa de endeudamiento de los gobiernos [es decir que
muchos contribuyentes no les gusta cuando el gobierno se endeuda para financiar proyectos -
no les gusta cualquier tipo de deuda]. Esto sugiere que a lo sumo, las obligaciones futuras de
impuestos deben ser descontadas a la tasa de endeudamiento del gobierno, una tasa que es
mucho más pequeña que la tasa del sector privado, dando más peso a los costos futuros (Shaffer,
2009, p .5).

En 2003, en respuesta a este tipo de argumentos, el Reino Unido redujo su tasa de descuento
habitual para los análisis de RCP del 6% al 3,5% (véase Cohn, 2008, p 77;. Tesoro de Su Majestad,
2003, p 42). Una tasa de descuento más pequeña cambiaría el sesgo de los RCP en favor de la
contratación pública, pero sería la tasa más apropiada para juzgar el valor comparativo de los
APP frente a proyectos financiados públicamente, ya que, al final, el público paga para todo el
proyecto.
 Recientemente, los académicos ahora argumentan que la medida adecuada del éxito de un APP
no es el valor utilizado para el método de RCP, que es muy sensible a las tasas de descuento que
son frecuentemente demasiado altas. Por el contrario, sostienen que la prueba apropiada del
éxito de un APP es si los proyectos financiados de esta manera tienen menores costos sociales
totales de los que tradicionalmente se proyectó un proyecto público. Los costos sociales se
definen como los costes de producción incurridos por el gobierno, más de los costos transacción,
más las externalidades negativas (netas), manteniendo una calidad constante (Boardman y
Hewitt, 2004; Vining y Boardman, 2008).

Costos de Transacción

Negociar contratos de APP es mucho más complejo y difícil que la contratación tradicional del sector
público, en gran parte debido a que los socios públicos y privados tienen objetivos diferentes y
responden a presiones diferentes. El objetivo de los socios del sector privado es maximizar las ganancias
del proyecto. Ellos responderán a las presiones financieras y de mercado. Mientras tanto, los socios del
sector público desean reducir al mínimo los gastos actuales del Gobierno a corto plazo y los costos
políticos (en otras palabras, quieren maximizar los votos) mientras que responden a la presión política
(Vining y Boardman, 2008, p. 16).

En su estudio de los APP canadienses, los profesores Aidan Vining y Anthony Boardman descubrieron
que este conflicto, entre los objetivos de los socios públicos y privados, dio lugar a un comportamiento
oportunista por una o ambas partes. Este comportamiento resultó en altos costos de transacción para
los APP en comparación con los más bajos de los proyectos públicamente adquiridos. Estos costos de
transacción incluyen los costos ex ante de contratación y negociación, así como los costes a posteriori
que se producen después del acuerdo de contrato formal, como la vigilancia, la renegociación de
condiciones y los costos de terminación.

Un buen ejemplo de los costos de transacción es la Autopista 407, una carretera construida por un APP
para los viajeros en Toronto, una ciudad de aproximadamente seis millones de personas en la provincia
canadiense de Ontario. En 1993, el Gobierno provincial de Ontario anunció su solicitud de propuestas
(SDP) para una nueva carretera al norte de Toronto. La provincia estaba saliendo de una recesión que le
había dejado en una situación financiera extremadamente débil, tal que la construcción de una carretera
financiada por un APP resultaba altamente atractiva en un primer momento. La SDP original propuso
que la provincia sería responsable del montaje de la tierra y los costos relacionados, mientras que el
socio privado aportaría el financiamiento, garantizaría un precio máximo de construcción, y operaría la
autopista. El socio privado se remuneraría con los ingresos de peaje, pero ni los niveles de tráfico ni los
niveles de ingresos de peaje fueron garantizados por el gobierno.

La formulación de la SDP significaba que el socio privado asumiría el riesgo de financiación -es decir, el
riesgo de que los ingresos de los peajes no cubriría la deuda-, así como los riesgos de construcción y
operación. Ninguno de los socios privados creíbles estaría de acuerdo en asumir este nivel de riesgo.
Como resultado, la provincia asumió el financiamiento del proyecto y mantuvo el riesgo operacional de
los primeros dieciocho meses de la operación de la carretera 407. Este riesgo estaba reducido cuando en
1999 se vendió la concesión de la operación de la autopista a un consorcio canadiense-español-
australiano llamado “407 ETR” por 3.1 mil millones de dólares canadienses (CAD). El acuerdo dio el
control de la carretera y sus peajes al consorcio, con peajes máximos establecidos para el primer año de
operación; sin embargo, el acuerdo de peaje cambió cuando extensiones de la carretera se abrieron,
dando al consorcio más espacio para establecer los peajes sin consultar al Gobierno provincial. Entre
1999 y 2004, el consorcio aumentó peajes en seis ocasiones, alegando que estaba perdiendo dinero. Los
aumentos de los peajes llevó a los viajeros hacia rutas alternativas ya congestionadas, lo que desató la
indignación pública. El Gobierno, enfrentado con el descontento público, exigió que los peajes se
redujeran. El consorcio se negó. En febrero de 2004, el gobierno provincial llevó al consorcio ante los
tribunales, alegando que había incumplido su contrato por el aumento de los peajes sin permiso del
gobierno. Sin embargo, los aumentos en los peajes habían sido estipulados en el ámbito del contrato y
el tribunal se alineó con el consorcio. El Gobierno intentó dos veces renegociar el contrato, pero se negó
el consorcio de nuevo. A la provincia le fue otorgado el permiso para llevar el caso a la Corte de
Apelaciones de Ontario. No obstante, antes de que el caso llegara a los tribunales, la provincia y el
consorcio llegaron a un acuerdo. El consorcio proporcionaría un reembolso parcial para los usuarios
habituales de la autopista, y el gobierno retiraría su demanda de una reversión de la tasa de peaje. El
acuerdo permitió al consorcio continuar elevando los cobros por los peajes (Vining y Boardman, 2008).

La Autopista 407 se construyó a tiempo y sin sobrecostos importantes, pero su valor social total es
dudoso. El Gobierno no transfirió los riesgos de financiamiento al sector privado, y los costos de
transacción han sido muy altos. El Consorcio ha estado más interesado en la maximización de los
beneficios que en la optimización de los flujos de tráfico en la ciudad de Toronto, en detrimento de los
pasajeros y la economía en general. Los aumentos en los peajes fueron legales, pero no fueron parte de
una buena política de transporte. El tiempo de viaje promedio en Toronto hoy es de ochenta minutos en
cada sentido, causando tráfico lento y frustración, contaminación, y obstaculización al flujo de
mercancías a través de la región (Metrolinx, 2008, p. 3). Un estudio realizado por la autoridad regional
de tránsito encontró que en 2006, la congestión costaba a los viajeros 3300 millones de dólares al año,
y costaba a la economía 2,7 mil millones al año en pérdida del PIB (Metrolinx, 2008, p. 3). para el año
2031, Metrolinx predijo que estos costos se elevarían a 7,8 mil millones de dólares a los viajeros al año y
en 7200 millones de la pérdida del PIB por año (Metrolinx, 2008, p. 2). Mientras, el Gobierno provincial
se comportó de forma oportunista, llevando al Consorcio a los tribunales por los aumentos de peaje
contractualmente permitidos cuando la ira del público había elevado los costos políticos del APP. Los
costos de un juicio, y de dos intentos legales fallidos para replantear el contrato elevó los costos de
transacción de la oferta de manera significativa.

Es fácil ver cómo dando el control de la infraestructura pública para lograr el máximo beneficio a las
empresas puede llevar a resultados no deseados. Cuando los socios privados controlan las tasas de
usuario, no tienen ningún incentivo para mantenerlos bajos y todas las bonificaciones para hacer más
rentable su inversión. En muchos casos, el riesgo de la prestación inadecuada de servicios se ve agravada
por el hecho de que las poblaciones que dependen del APP se encuentran entre los miembros más
vulnerables de la sociedad. Es extraordinariamente difícil - quizás imposible - negociar un contrato en el
cual los incentivos del socio privado sean en línea con políticas pro-pobres.
1.2 Costos de Producción

El ejemplo anterior muestra cómo los costos de transacción de los APP pueden salirse de control. Algunos
autores sostienen que esos ejemplos son la norma y no la excepción (Vining y Boardman, 2008). El
registro de los costos de producción (los costos de construcción y mantenimiento del proyecto) es más
complejo. En un estudio de 2009, la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido encontró que el 69%
de los proyectos de construcción de APP entre 2003 y 2008 fueron entregados a tiempo y el 65% fueron
entregados en el precio contratado. De los entregados con retraso, el 42% lo fueron dentro de los seis
meses de la hora acordada, y menos de la mitad tenían un aumento de precio (National Audit Office,
2009, p. 7). Un estudio realizado en Australia, por el contrario, mostró que los APP se entregan con
retraso respecto al método público (Duffield, 2008, p. 5). El mismo estudio mostró que
aproximadamente el 30% de los APP suelen ser mejor que los proyectos tradicionales con respecto a los
costos excesivos, aunque los APP en Australia tienden a terminar por arriba del presupuesto (Duffield,
2008, p. 4).

Los estudios comentados anteriormente se prepararon para las entidades gubernamentales. El siguiente
que se comentará se preparó para la oficina del Columbia Británica de la Unión Canadiense de Empleados
Públicos (CUPE-BC) por una firma de contabilidad forense independiente. CUPE-BC contrató a la firma
para investigar y proporcionar opiniones de los expertos sobre si el costo real de los APP es mayor que
el de la contratación pública tradicional. La firma analizó cuatro proyectos de APP en BC y se encontró
que los costos reales de adquisición de los Asocios Público Privados habían superado la contratación
pública para todos ellos (Blair Mackay Mynett Valoraciones Inc., 2009, p. 2). El informe también encontró
que existía una falta generalizada de transparencia y rendición de cuentas en el proceso de adquisición
de los APP (Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009, p. 5). Aunque en este informe se estudió una
muestra muy pequeña de los APP en la Columbia Británica, la uniformidad de sus resultados hace que
sea digno de mención.

Finalmente, estudios señalan que los APP frecuentemente se disuelven más rápidamente de lo previsto
en el contrato original. Los proyectos pueden ser disueltos debido a las adquisiciones por el Gobierno, la
quiebra de la parte privada, el rediseño del contrato, o alguna combinación de éstos. En el caso mexicano,
el Gobierno emprendió una serie de carreteras de peaje por medio de los APP, al principio de la década
que inició en 1990. Uno tras otro socio privado se vio en dificultades financieras debido a los excesivos
costos y déficit de tráfico, y pidió ayuda del Gobierno. En 1997, el Gobierno mexicano finalmente se hizo
cargo de las concesiones privadas en quiebra y asumió aproximadamente 7,7 millones de dólares en
deuda (Corbacho y Schwartz, 2008). Un resultado más común; sin embargo, es la prolongación del
conflicto entre el socio público y el privado, lo que aumenta los costos de transacción (Vining y
Boardman, 2008, p. 11).

El riesgo se transfiere al sector privado

Una de las razones principales dadas para el uso del APP es que estos acuerdos permiten a los gobiernos
transferir algunos de los riesgos asociados con la construcción o la gestión del proyecto al sector privado.
La idea es que el gobierno y el socio privado se sientan al mismo nivel, definan los riesgos que podrían
amenazar el proyecto, y los dividan entre ellos. La parte que es más capaz de controlar el riesgo debe ser
la responsable de los costos asociados al mismo si llega a pasar. Pero los APP son contratos y, como todos
los contratos, pueden ser diseñados bien o mal. La medida en que el riesgo se transfiera depende de la
forma clara, redacción y firma del contrato, y sobre cuáles riesgos está dispuesto a asumir
contractualmente el sector privado.

Hay por lo menos nueve tipos de riesgo que deben ser tomados en cuenta en la redacción de cualquier
contrato de obra pública (Ross, 2012, p. 58):

1. Riesgo técnico (ingeniería / fracaso de diseño)

2. Riesgo de construcción (por encima de los costos esperados)

3. Riesgo operativo (costos operativos más altos de lo esperado)

4. El riesgo de ingresos (reducción de la demanda de lo previsto)

5. Riesgos financieros (gestión inapropiada de la deuda)

6. Fuerza mayor (guerra, desastre natural)

7. Reglamentación / riesgo político (cambios en la ley, el descontento del electorado con el proyecto)

8. El riesgo ambiental (daño ambiental)

9. Riesgo de proyecto por defecto (fracaso por una combinación de estos otros riesgos)

Mientras más complicado es el contrato, hay un riesgo mayora que sea asumido por el socio privado. .
Por ejemplo, en un contrato básico de Diseño y Construcción (DC), donde el socio privado diseña y
construye el activo antes de transferirlo al sector público, el socio privado asume el riesgo técnico (a
veces llamado “el riesgo de diseño”) y el riesgo de construcción, por lo general al acordar un límite de
precio en el contrato y comprometerse a pagar los sobrecostos. Esto se demuestra en la Figura 1. Nótese
que los riesgos mencionados en ella no corresponden exactamente a los riesgos mencionados
anteriormente.
Figura 2:

El socio privado comparte ciertos riesgos inevitables con el sector público, tales como el riesgo de un
evento de fuerza mayor, y el socio público asumirá el resto. Figura 2 (abajo) muestra la división típica de
riesgo para un APP Canadiense.

Figura 2:

La evidencia sugiere que la división teórica del riesgo mostrada en los gráficos anteriores es difícil de
realizar en la práctica, especialmente para los gobiernos sub-nacionales (véase, por ejemplo, Vining y
Boardman, 2008; Cohn, 2008; Murphy, 2008; Edwards, Shaoul, Stafford, y Arblaster, 2004; Renda y
Schrefler de 2006, Padua, 2010). Socios del sector privado se han mostrado capaces de aceptar muy poco
riesgo. Por lo general, sólo se enfrentarán a riesgos por los cuales son bien compensados - esta
compensación extra se llama prima de riesgo. Si los riesgos no están debidamente identificados,
evaluados, y transferidos en el contrato, el socio privado puede cobrar la prima de riesgo sin asumir éste.
Cuando el Gobierno no tiene experiencia como negociador y gestor de los contratos es posible que el
socio privado negocie un contracto en donde no puede perder. Los siguientes ejemplos muestran lo que
puede suceder cuando los riesgos no están adecuadamente identificados, evaluados, y transferidos. Para
ser justos, hay que señalar que los gobiernos pueden actuar en forma oportunista también, como vimos
en el estudio de la carretera 407.

El sector privado tiene la experiencia de la cual el sector público carece

El sector privado frecuentemente tiene la experiencia de la cual el sector público carece. Los gobiernos
necesariamente realizan una amplia gama de funciones - de transporte, hospitales, etc. Las entidades
privadas tienen el lujo de ser capaces de especializarse, y como resultado a menudo tienen
conocimientos especializados que el gobierno simplemente no tiene, ni tampoco tiene los recursos para
desarrollarlos. Esto es especialmente cuando el proyecto es nuevo y/o complejo, o cuando el Gobierno
es pequeño o en desarrollo, y el socio privado es una empresa internacional sofisticada con experiencia
de APP.

Los socios gubernamentales reportan que se benefician de las oportunidades de aprendizaje ofrecidas
por los proyectos APP (Cohn, 2008, p. 82). Tradicionalmente los proyectos adquiridos por el Gobierno se
dividen entre diferentes empresas que hacen ofertas para asumir distintas partes del proyecto. Las
entrevistas con los funcionarios públicos canadienses muestran que el enfoque segmentado tradicional
es un obstáculo para el aprendizaje y frecuentemente produce proyectos inferiores. Explica el profesor
Cohn,

Hay... un problema lógico en los proyectos tradicionales del sector público, donde se manejan
el diseño, la construcción, las finanzas y la operación final de la infraestructura de una manera
desglosada, con cada socio haciendo una oferta sólo en su parte del proyecto. Uno de los
entrevistados señaló que si las empresas tienen que hacer una oferta en un proyecto diseñado
por alguien más, que será financiado por alguien más, y es propiedad y está operado por otra
parte, no va a perder tiempo y dinero pensando en cómo hacer un proyecto mejor. Si lo hace,
sus costos serán más altos y va a perder la puja (Cohn, 2008, p. 82).

En consecuencia, los APP pueden producir proyectos mejor diseñados y más ágiles, y los socios
gubernamentales pueden aprender de sus contrapartes privadas durante la vida del contrato. Sin
embargo, no hay garantía de que la transferencia de conocimientos se produzca – ya que depende de la
creación de una organización gubernamental especializada para captar los conocimientos adquiridos con
la experiencia de los gobiernos con el APP.

Pocos ministerios del Gobierno mantendrán un equipo de expertos de APP para adquirir y administrar
este tipo de contratos porque solo el 10-15% de los proyectos son apropiados por este modelo (Cohn,
2008, p. 90). En consecuencia, el conocimiento adquirido tiene que ser capturado en una organización
que pueda ayudar a los ministerios del Gobierno cuando el proyecto adecuado para un APP viene junto.
Sin una organización inter-ministerial, los ministerios tienen que aprender todo de nuevo cada vez que
firman un contrato de APP. Es posible que tengan que aprender todo de nuevo dentro del mismo
contrato si equipos diferentes manejan las etapas de contratación y de gestión. El Reino Unido tiene
Partnerships UK para llevar a cabo esta función, Australia tiene Infrastructure Australia en el ámbito
federal, mientras que algunos estados de Australia también tienen organizaciones especializadas. Brasil
cuenta con un comité de supervisión federal (Padova, 2010, p. 10), y Canadá tiene PPP Canada en el nivel
federal con la Infrastructure Ontario y las Partnerships BC / Capital Asset Management Framework a
nivel provincial. Parece ser que esto será el mandato de PROESA en El Salvador.

Otra función importante de estas organizaciones es que pueden servir como vigilantes. Si ellos están bien
capacitados y conocedores de los APP, pueden hacer llegar a los gobiernos para que no emprendan APP
que no deben llevarse a cabo. Un ejemplo de ello es la Columbia Británica, Canadá, muestra lo que puede
salir mal cuando no hay vigilancia.

El sector privado cumple bien el trabajo

Hay problemas con los proyectos tradicionalmente desarrollados, y, en consecuencia, hay algunos casos
donde los APP son apropiados. Los gobiernos a menudo son víctimas de las prioridades políticas. Un
proyecto puede ser importante y bien estructurado, pero cuando los fondos ya están disponibles, las
prioridades del gobierno han cambiado y alguna otra cosa se construye en su lugar. Los APP pueden
conseguir el proyecto de construcción en momentos en que el gobierno no puede. Los funcionarios
públicos canadienses explicaron que el uso de los APP obliga al Gobierno a construir proyectos que se
habían hablado durante décadas. En pocas palabras, los gobiernos están más fuertemente penalizados
por romper un contrato con el sector privado que cuando retiran los fondos fuera de una entidad pública
(Cohn, 2008, p. 83).

Los gobiernos también se enfrentan a una gran presión para construir nuevas infraestructuras y ofrecer
nuevos servicios en lugar de mantener los que ya tienen. Los APP pueden resultar en un mejor
mantenimiento a largo plazo de los proyectos si el contrato estipula que el mantenimiento es parte del
trato.

Una forma de diseñar un mejor contrato de APP es emitiendo una serie de peticiones de ofertas -request
for proposals – RFP-. Después de que los ofertantes privados responden a las primeras RFP, el socio
público debe preguntar a los socios cualificados de qué parte de las RFP original les había constreñido en
sus procesos de planificación resultando en un proyecto menos innovador y más caro. Entonces las RFP
pueden ser revisadas y re-emitidas hasta que haya un plan aceptable para un buen proyecto (Cohn, 2008,
p. 82).

Por supuesto, este proceso cuesta más. Aunque, algunos funcionarios creen que las relaciones
establecidas con el sector privado a través de este proceso de diálogo, así como la certeza del alcance
del proyecto final, vale el costo más alto (Cohn, 2008, p. 83).
Los beneficios de la competencia durante el proceso de licitación.

Vale la pena repetir que los APP tienden a gozar de una forma de monopolio territorial o funcional, ya
que no habría necesidad de la participación del Estado si el servicio fuera proporcionado sobre una base
competitiva (Cohn, 2008, p. 73). La competencia suele ser bastante baja debido a que pocas empresas
del sector privado desarrollan la capacidad de entregar un bien o servicio que siempre ha sido
proporcionada por el Gobierno. Corea del Sur, que por lo general reporta satisfacción con sus proyectos
de APP, admitió que la competencia entre las empresas que desean prestar los APP es asombrosamente
baja. El 70% de los proyectos de APP Coreanos hasta la fecha se adjudicó a un solo postor (Kim, Kim,
Shin, y Lee, 2011, p. xxiii). Los autores sugieren que esta tendencia podría estar cambiando, pero no
proporcionan evidencia para apoyar esta afirmación. En Canadá, muchos de los primeros APP fueron
contratados después de que una sola oferta se presentó (Cohn, 2008). Y en el Reino Unido, como se pudo
ver en el estudio de caso Metronet, a veces las necesidades de un proyecto son tan específicas que pocas
empresas en el mundo tienen la capacidad para lanzarlas.
 Conclusiones

Como se mencionó anteriormente, la postura sobre los APP es vista como una respuesta al análisis de
restricciones publicado por el Gobierno de los Estados Unidos (USG) y el Gobierno de El Salvador (GOES)
como parte de su acuerdo bilateral Asocio para el Crecimiento. A través de este proyecto de ley, el
Gobierno espera atraer más inversión extranjera directa (IED) a El Salvador para que la economía crezca.

Los APP y su proyecto de Ley no alcanzará sus objetivos, ya que actúa sobre un diagnóstico equivocado.
La delincuencia y la baja productividad no son las razones por las que El Salvador no logra atraer la IED.
Los países vecinos presentan similares perfiles económicos e índices de violencia, como Honduras,
Guatemala y Nicaragua; pero reciben mucho más IED que en El Salvador, la única excepción es Nicaragua,
que tiene niveles de pobreza más altos y menos violencia.

El Salvador no puede atraer la inversión extranjera directa porque la economía nacional no está
creciendo, y una economía estancada no es atractiva para los inversionistas extranjeros. La economía no
está creciendo por tres razones:

a) Altos niveles de inequidad de ingresos;

b) El Gobierno tiene el flujo de caja limitado, y;

c) La población de El Salvador no ha crecido desde 1992 debido a la emigración (Villalona, 2012).

 Recomendaciones

Para el desarrollo del plan de asocio publico-privado, se hacen las siguientes recomendaciones para
reducir el daño que causará a la población y la economía:

 Crear un órgano de Gobierno -como el PROESA- para alertar técnicamente a las autoridades
gubernamentales sobre la adquisición y la gestión de los APP.
 El análisis inicial de las ventajas comparativas de la contratación tradicional en relación con un
APP debe ser en comparación de los costos sociales totales de los dos proyectos, un indicador
más completo que el análisis de relación calidad-precio. Si se utiliza un análisis de RCP, la tasa
de descuento debe ser baja para reflejar el costo real del proyecto.
 Estipular que los contratos no pueden exceder de veinte años de duración (en consideración a
las concesiones actuales a los 40 años).
 Eliminar el requisito de que el Gobierno creará un fondo especial para otorgar préstamos a los
inversores extranjeros.
 Garantizar que las empresas no eliminan puestos de trabajo cuando se hagan cargo de una
empresa pública.
 Regular las tarifas a los usuarios para proteger el interés público y garantizar que las poblaciones
vulnerables y marginadas no sigan siendo afectadas.