Calidad Problemas Gestion Pública

Universidad Nacional de Quilmes, Maestría en Ciencias Sociales con Mención en Política y Gestión Pública
Profesor: Gustavo Badia.
Estudiante: Roberto Diego Díaz
PROBLEMAS ACTUALES DE LA GESTIÓN
PÚBLICA
TRABAJO PRÁCTICO FINAL
Universidad Nacional de Quilmes
Maestría en Ciencias Sociales con Mención en Política y Gestión Pública
Estudiante: Roberto Diego Díaz.
1
Introducción:
A los fines de cumplimentar la consigna brindada. Este trabajo consistirá, en su
primera parte, en repasar algunos de los aspectos que consideramos importantes
que se plantean tanto en la Carta Iberoamericana de la Función Pública como en
la Carta de Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública, al tiempo que se
intentará destacar elementos o componentes de los diferentes modelos que se
ven reflejados en ambas cartas.
Luego, en su segunda parte, intentaremos visualizar algunas problemáticas que
implica la instrumentación de conceptualizaciones con origen en el sector privado,
en el sector público. Para ello, problematizaremos algunas facetas de la calidad en
la función pública, tomando como referencia las Cartas Iberoamericanas
mencionadas y aportes de autores estudiados a lo largo de la materia.
Por último, procuraremos esbozar conclusiones sobre lo desarrollado.
2
Desarrollo:
A los fines de iniciar el repaso mencionado arriba, consideramos importante como
punto de partida resaltar que ambas Cartas Iberoamericanas desatacan como uno
de los objetivos más importantes, el “poner de manifiesto un conjunto de bases
comunes, sobre las cuales debiera articularse el diseño y funcionamiento de los
diferentes sistemas nacionales de función pública en los países iberoamericanos”
citando a la Carta Iberoamericana de la Función Pública1, haciendo la salvedad de
que la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Publica2 hace un planteo
general muy similar. Resaltamos esto porque si bien estas Cartas no son
vinculantes, fueron rubricadas por una buena cantidad de los países de nuestra
región, en un marco histórico en el cual la aplicación de las medidas neoliberales
ya habían mostrado sus falencias profundizando los problemas que habían
prometido solucionar y aun claramente señalando esto, en ambas Cartas se
incorporan numerosos términos y conceptos que, al menos en nuestra región,
tuvieron una marcada inserción durante la década de los 90.
Esto en principio podría marcar contradicciones, que desde algunas lecturas
políticas podrían ser consideradas como insalvables, pero analizando más
detenidamente estos aspectos encontramos que ambas cartas, a través de un
conjunto de bases comunes, intentan re significar e integrar aportes de diferentes
modelos de administración pública a la luz de una reinterpretación del rol del
1
De ahora en adelante, CIFP.
2
De ahora en adelante, CICFP.
3
Estado, reconociendo que el mismo es “un instrumento indispensable para el
desarrollo económico, político y social de cualquier país” y que “tiene que
orientarse a la atención de tres grandes problemas: la consolidación de la
democracia, la necesidad de retomar el crecimiento económico y la reducción de
la desigualdad social, garantizando la inclusión social” (CICFP, 2008). Para ello se
debe adoptar “un nuevo modelo de gestión pública que recupere la capacidad de
las Administraciones Públicas iberoamericanas como instrumentos útiles y
efectivos al servicio del bien común o interés general de sus respectivas
sociedades”.
El recorrido realizado para llegar a la formulación de ambas cartas no está sin
dudas ajeno a la evolución que los diferentes modelos de administración pública
atravesaron a lo largo del tiempo y en diferentes contextos siempre acompañados
por la tensión inherente entre las dimensiones política y técnica. Humberto Falcao
Martins hace referencia a esto en su texto “Administración pública gerencial y
burocracia (1996)” cuando cita a Denhart (1990) diciendo: “De una manera
general, la trayectoria del pensamiento en el terreno de la administración pública
ha evolucionado en el sentido de crear, criticar y mejorar modelos y principios de
cambio organizacional planificado, en los niveles micro o macro organizacional,
desde un enfoque organizacional hacia un enfoque político-sociológico que
privilegia como punto central la tensión entre política y administración”. Al hacer
esto, Falcao Martins (1996) enfatiza la importancia de lograr la integración entre
4
administración y política y no seguir reproduciendo la tradicional dicotomía entre
ambas.
A su vez, Joan Subirats en su texto “Análisis de Políticas públicas y gestión
pública: Promesas y riesgos de una vida en común (1993)” da cuenta que el
estudio de la política y sus instituciones es de vieja data y se prolonga hasta el
presente, mientras “las llamadas ciencias del management hacen su aparición en
épocas más recientes”. Estas ciencias a las cuales se refiere el autor parecen
formular una promesa, la cual el autor expresa citando a Minogue (1983): “mejores
políticas y mejor administración de las mismas”. Pero es sabido que el modelo
gerencial tuvo diferentes momentos de desarrollo e implementación desde un
modelo “fuerte” o “puro” a uno que en Inglaterra fue llamado Public Service
Oriented (PSO) (Abrucio, 1997). Al respecto Subirats dice que “el elemento que
destaca en esta nueva aproximación, propia del public management sería la de no
aceptar la distinción entre formulación de políticas e implementación de las
mismas, o, si se quiere entre política y gestión” (Metcalfe-Richards, 1989, p.313
citados por Subirats).
La nueva gestión pública entonces surgió “tanto de la crisis de la aproximación
tradicional…como de los propios cambios que han ido convirtiendo las
administraciones en grandes empresas de servicios públicos”. De esta manera el
énfasis, como lo llama Subirats, “se traslada de una perspectiva básicamente
centrada en el cumplimiento de la legalidad y la regulación social a través de las
normas, hacia una correcta y eficiente prestación de servicios”.
5
Los modelos y las realidades de cada Estado:
Otra cuestión que se suma a esta visión que expresan ambas Cartas, es que se
encargan de resaltar el hecho de que cada realidad nacional con sus respectivos
contextos son variables fundamentales a considerar en la posible aplicación de los
contenidos de las mismas. Consideramos que este punto implica una gran
diferencia con respecto a una marcada tradición “importadora” de herramientas,
conceptos y sistemas tanto de otros sectores como de otros países sin un
adecuado análisis de las realidades concretas de cada Estado y sus instituciones.
Es imprescindible tomar en cuenta lo que afirma Humberto Falcao Martins (1996)
cuando afirma que: ““Los paradigmas examinados y tantos otros venideros son
tipos ideales de administración pública”. Interpretamos que esta aseveración no
solo puede plantearse en el ámbito del desarrollo teórico, sino que también se
aplica a procesos de implementación.
Sobre la Calidad en la Gestión Pública:
Dentro de los modelos, estrategias y/o herramientas que se explayan en ambos
documentos, queremos ahondar más en lo que se refiere al concepto de Calidad.
Consideramos que su utilización en ámbito de la gestión pública es un caso
paradigmático de la implantación en el sector público de conjuntos de
herramientas anteriormente utilizadas y desarrolladas por el sector privado. Dado
esto, destacaremos diferentes aspectos vistos en clase y los relacionaremos con
6
los autores estudiados siempre con la idea de que no se trata de agotar todas
posibilidades que existan en este sentido.
En primera instancia queda claro que hoy en día la calidad en el sector público es
un concepto al que se le atribuye suma importancia. Al menos desde el discurso
político la calidad siempre es mencionada como un conjunto de atributos a los que
se puede alcanzar y que deben estar presentes en todo accionar de gobierno.
Prueba además de la importancia que se le atribuye, es justamente la existencia
de una Carta Iberoamericana de la Calidad en la Función Pública firmada por
varios países, lo que implica un acuerdo político que su vez brinda un marco
también político a como la calidad debe ser entendida en el sector público.
De esta manera, el concepto de la calidad en la gestión pública de acuerdo a la
CICFP, “constituye una cultura transformadora que impulsa a la Administración
Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y
expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el
uso de recursos públicos”.
El concepto de Calidad se enmarca así en un contexto muy distinto al de su origen
en el sector privado sujeto a las reglas del mercado y con clientes como
destinatarios. Tomemos como ejemplo de esto, lo que se refiere a "coherencia
estratégica", en el marco de los conceptos básicos sobre la función pública de la
CIFP, se afirma que es un "rasgo esencial de cualquier sistema de función
pública" y que esto implica que "la calidad de sus instrumentos e intervenciones no
7
puede ser juzgada desde una supuesta normalización técnica o neutral, al margen
de su conexión con la estrategia perseguida en cada caso por la organización".
Creemos que aquí vemos reeditada la siempre existente tensión entre lo político y
lo técnico. La interpretación que hacemos es que los lineamientos estratégicos se
definen políticamente y lo técnico asiste a la consecución de los objetivos
delineados por la esfera política.
A su vez, consideramos que este planteamiento se complementa con lo se
desarrollado por Brugué en su texto “Modernizar la administración pública desde la
izquierda: burocracia, nueva gestión pública y administración deliberativa”, cuando
en la primera de las falacias que desarrolla deja claro que la administración es un
espacio “altamente politizado” y que “todos sabemos que los directores generales
y los gerentes no son simples ejecutores de políticas, sino que las definen y
condicionan”, lo que claramente muestra que “ la administración no es técnica,
técnica y más técnica” (Brugué, 2004).
Enfatizando la dirección en la que se apunta en ambas cartas, la CIFP incluye
dentro de los criterios que inspiran sus enunciados, lo siguiente: "la
profesionalidad de los recursos humanos al servicio de las administraciones
públicas, como garantía de la mayor calidad de los servicios públicos prestados a
los ciudadanos". Explícitamente vemos aquí mención a la calidad relacionada
directamente con los servicios públicos y la profesionalidad e los recursos
humanos, y además aclara a quien están dirigidos estos servicios, al “ciudadano”.
8
Esto marca una gran diferencia que va desde una visión concreta del rol del
Estado hasta como son conceptualizados los destinatarios de las políticas
públicas.
La medición de la calidad:
Un asunto que consideramos sumamente importante e ilustrativo de los desafíos
que plantea el concepto de la calidad en la gestión pública es el de la medición. La
Aunque hoy nos pueda sonar obvio, una medición de la calidad de un producto o
servicio en el ámbito del sector privado tiene características muy distintas a las
que puede haber en el sector público, y fue mediante varios procesos de
implementación de herramientas de modelos de tipo gerencialistas que se llegó a
este aprendizaje.
De acuerdo a la CICFB, “La calidad en la gestión pública debe medirse en función
de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y
expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas
con los fines y propósitos superiores de la Administración Pública y de acuerdo a
resultados cuantificables que tengan en cuenta el interés y las necesidades de la
sociedad”.
Con respecto a las “metas preestablecidas” y los “resultados cuantificables” nos
interesa elaborar un poco más. De acuerdo a Subirats (1993), desde una visión
general del management, “uno de los elementos clave que aparecen como
esenciales para poder gerencializar las administraciones públicas es una clara y
específica determinación de objetivos”. Como la calidad proviene del menú de
9
conceptualizaciones del sector privado, claramente necesita que este “elemento
clave” se cumpla para poder tener algún tipo de efecto transformador. Pero he
aquí que como dice también Subirats (1993): “…las organizaciones públicas no
acostumbran a tener objetivos definidos en forma unitaria y concreta. Predomina la
ambigüedad y la inconcreción”. La complejidad de escenarios en la que se
desenvuelven las administraciones públicas con la correspondiente pluralidad de
actores intervinientes, hacen siempre difícil la determinación de objetivos y no sólo
eso sino también mantener esos mismos objetivos a lo largo del tiempo.
De esta forma, aún hoy se puede escuchar como desde algunos sectores se culpa
a la política por los problemas que surgen de la gestión. “Se convierte en irracional
o pernicioso lo que tiene que ver con la política, y en racional o positivo lo que
tiene que ver con la gestión. Si es la gestión la que puede ofrecer buenos
resultados, sería la política la que frustraría esa posibilidad”, expresa Subirats
(1993) para ilustrar el punto de vista desde el “campo del management”.
La calidad, entonces enfrentaría estas dificultades como concepto o herramienta
en su implementación en el sector público, sobre todo si no hacemos una
apropiada lectura de las posibilidades que cada modelo de gestión pública puede
brindarnos.
Con respecto a estas posibilidades, es de destacar lo que afirma también Subirats
(1993) al referirse a que “la gestión pública (como paradigma emergente que
acepta la politización del marco en que se desarrolla), y el análisis de políticas
10
(entendido desde su versión más laica, y más orientada a facilitar la consecución
de resultados que a ofrecer las respuestas racionales ante cada problema social),
son partners naturales”. Por lo tanto, no solo es posible una articulación de
componentes o elementos de diferentes modelos, sino que esta sería natural
aunque podemos intuir que falta recorrer todavía un largo trecho para lograr una
articulación satisfactoria. Esto, por supuesto, incluye el desarrollo de la calidad en
la gestión pública.
Es en el nivel “micro” como dice Subirats (1993) donde “la capacidad de imitación
del sector privado podría ser mayor” por tratarse de la “gestión de una
organización o servicio concreto” y es donde en general vemos más seguido, por
lo menos en Argentina, un mayor desarrollo de la calidad en la gestión pública. A
su vez, en el nivel “macro” es donde las diferencias con el sector privado son
mayores. Al respecto, este autor afirma: “no se trata tanto en este nivel de hacer
cosas a través de las personas que componen la organización, como de lograr
articular y conseguir la cooperación entre organizaciones en pos de uno o varios
objetivos estratégicos definidos como comunes (Subirats, 1993)”.
Si leemos lo que dice la CICFP en referencia a la medición de la calidad a la luz
de lo que desarrolla Subirats (1993) sobre los niveles “micro” y “macro” podríamos
identificar el nivel micro cuando habla de “resultados cuantificables que tengan en
cuenta el interés y las necesidades de la sociedad” y el nivel “macro” cuando se
refiere a “metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos superiores de
la Administración Pública”. Esto no parece ser casualidad, sino que por el
11
contrario, podríamos inferir que tanto Subirats y la CICFP apuntan a la
mencionada articulación necesaria entre modelos, buscando superar los marcos
tradicionales que estos proponen. De esta manera lo que afirma Subirats (1993)
sobre que “el control de lo conseguido no podrá basarse sólo en parámetros de
eficacia y eficiencia, sino también deberá tener en cuenta las influencias y efectos
no esperados, así como la posible relación con los valores que se tuvieron o no en
cuenta en el proceso de formación de políticas” puede constituir un marco que
deberá continuamente desarrollarse a los fines de poder no sólo medir
correctamente la calidad en la función pública y sino apuntalar su propia evolución
con su especificidad diferente a la que podemos encontrar en el sector privado.
Claro está que la CICFP abunda en consideraciones que generan un marco de
actuación para desarrollar e implementar la calidad en la gestión pública. Pero de
entre ellas el denominado principio de acceso universal nos parece un excelente
ejemplo de la diferencia entre una compresión de la calidad desde el mercado y
desde el rol del Estado al que aspira la carta.
Estamos acostumbrados a que cuando desde el sector privado se habla de
calidad, se haga hincapié en la satisfacción del cliente y a las variables y
herramientas que contribuyen a la medición de esta satisfacción. Sin embargo,
hay un aspecto que es clave al momento de la evaluación del rendimiento de una
empresa y este es la rentabilidad. Un principio como el de acceso universal
contempla una dimensión que no puede ser entendida en términos de rentabilidad
como se la entiende desde el sector privado, esto es la “rentabilidad económica”.
12
Incorpora como prioritario lo social, sin dejar de afirmar a lo largo de la carta, la
importancia de la racionalización en la utilización de los recursos. Por supuesto,
mencionamos esto en este apartado, por el impacto que tiene en la medición de la
calidad un criterio como este.
13
Conclusiones:
Tanto la CIFP como la CICFP plantean un desafío en gran escala para los
Estados Iberoamericanos. Si ya para el desarrollo teórico de nuevos paradigmas
de administración pública se encuentran muchas dificultades, más aún pueden
surgir obstáculos para la implementación de los mismos.
Consideramos que el proceso de reformas esbozado en los principios de ambas
cartas tienen la característica especial de intentar aproximarse a un modelo de
administración pública el cual aspectos propios del modelo burocrático y del
modelo gerencialista pueden y deben desarrollarse integrándose y
retroalimentándose. Lo que nos acercaría lo que plantea Humberto Falco Martins
(1996) cuando resalta sobre la necesidad de superar la dicotomía entre política y
administración y a lo que le sumariamos lo que afirma Les Metcalfe (1996) cuando
expresa que “el objetivo convencional de búsqueda de un modelo de eficacia
deber ser reemplazado por modelos basados en la lógica del aprendizaje, la cual
se hace responsable del contexto plural de la gestión pública y acepta el reto
integrador de constituir una cooperación interorganizacional conjuntamente con el
cambio estructural”.
La lógica del aprendizaje es lo que hace posible el paso de la imitación a la
innovación. Pero para que surja una verdadera innovación, el aprendizaje debe
darse dando cuenta de los contextos institucionales de cada Estado. De esta
manera conceptos como la calidad pueden ser reinterpretados convirtiéndose en
verdaderas herramientas en pos de la resolución de los problemas a que deben
14
apuntar los Estados y que se encuentran expresados en ambas cartas en el marco
de una revalorización del rol de los mismos.
15
Bibliografía:
 Subirats, Joan. Análisis de Póliticas Públicas y Gestión Pública: Promesas y
riesgos de una vida en común. Ekonomiaz, núm. 26, 2° cuatrimestre 1993,
Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz.
 Metcalfe, Les. Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación. Lecturas de
Gestión Pública. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1996.
 Falcao Martins, Humberto. Administración pública gerencial y burocracia. La
persistencia de la dicotomía entre lo político y administración. Revista del
CLAD Reforma y Democracia N°9, Caracas, 1997.
 Brugué, Quim. Modernizar la administración desde la izquierda: burocracia,
nueva gestión pública y administración deliberativa. Revista del CLAD
Reforma y Democracia N°29. Caracas, 2004.
 Abrucio, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na Administração
Pública. Um breve estudo sobre a experiência internacional recente”.
Cadernos ENAP No. 10. Brasilia.
16

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A los fines de cumplimentar la consigna brindada. Este trabajo consistirá, en su

primera parte, en repasar algunos de los aspectos que consideramos importantes

que se plantean tanto en la Carta Iberoamericana de la Función Pública como en

la Carta de Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública, al tiempo que se

intentará destacar elementos o componentes de los diferentes modelos que se

ven reflejados en ambas cartas.

Luego, en su segunda parte, intentaremos visualizar algunas problemáticas que

implica la instrumentación de conceptualizaciones con origen en el sector privado,

en el sector público. Para ello, problematizaremos algunas facetas de la calidad en

la función pública, tomando como referencia las Cartas Iberoamericanas

mencionadas y aportes de autores estudiados a lo largo de la materia.

Por último, procuraremos esbozar conclusiones sobre lo desarrollado.

Profesor: Gustavo Badia.

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A los fines de iniciar el repaso mencionado arriba, consideramos importante como

de los objetivos más importantes, el “poner de manifiesto un conjunto de bases

comunes, sobre las cuales debiera articularse el diseño y funcionamiento de los

diferentes sistemas nacionales de función pública en los países iberoamericanos”

citando a la Carta Iberoamericana de la Función Pública1, haciendo la salvedad de

que la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Publica2 hace un planteo

región, en un marco histórico en el cual la aplicación de las medidas neoliberales

ya habían mostrado sus falencias profundizando los problemas que habían

prometido solucionar y aun claramente señalando esto, en ambas Cartas se

incorporan numerosos términos y conceptos que, al menos en nuestra región,

tuvieron una marcada inserción durante la década de los 90.

Esto en principio podría marcar contradicciones, que desde algunas lecturas

políticas podrían ser consideradas como insalvables, pero analizando más

detenidamente estos aspectos encontramos que ambas cartas, a través de un

conjunto de bases comunes, intentan re significar e integrar aportes de diferentes

modelos de administración pública a la luz de una reinterpretación del rol del

Profesor: Gustavo Badia.

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Estado, reconociendo que el mismo es “un instrumento indispensable para el

desarrollo económico, político y social de cualquier país” y que “tiene que

orientarse a la atención de tres grandes problemas: la consolidación de la

democracia, la necesidad de retomar el crecimiento económico y la reducción de

la desigualdad social, garantizando la inclusión social” (CICFP, 2008). Para ello se

las Administraciones Públicas iberoamericanas como instrumentos útiles y

efectivos al servicio del bien común o interés general de sus respectivas

El recorrido realizado para llegar a la formulación de ambas cartas no está sin

dudas ajeno a la evolución que los diferentes modelos de administración pública

atravesaron a lo largo del tiempo y en diferentes contextos siempre acompañados

Martins hace referencia a esto en su texto “Administración pública gerencial y

general, la trayectoria del pensamiento en el terreno de la administración pública

ha evolucionado en el sentido de crear, criticar y mejorar modelos y principios de

cambio organizacional planificado, en los niveles micro o macro organizacional,

desde un enfoque organizacional hacia un enfoque político-sociológico que

privilegia como punto central la tensión entre política y administración”. Al hacer

esto, Falcao Martins (1996) enfatiza la importancia de lograr la integración entre

Profesor: Gustavo Badia.

Estudiante: Roberto Diego Díaz

administración y política y no seguir reproduciendo la tradicional dicotomía entre

A su vez, Joan Subirats en su texto “Análisis de Políticas públicas y gestión