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Commentaire d’arrêt : Conseil d’État 27 février 2004 Popin

Cet arrêt est un arrêt rendu par le Conseil d’État en la date du 27 février 2004 relatif à la responsabilité
unique de l’État en cas de faute commise par des juridictions administratives spécialisées.

En l’espèce, une professeure d’une université a manqué une obligation professionnelle. Ainsi, elle
passe en commission disciplinaire et fait l‘objet d’une sanction disciplinaire par le conseil
d’administration qui est une juridiction administrative spécialisée au sein d’un établissement public.

La requérante a été jugée le 22 janvier 1998 par le conseil de l’Administration de l’Université à la suite
du manquement d’une obligation professionnelle. Cette dernière, dénonce le jugement rendu par le
conseil de l’Administration de l’Université et engage ainsi une requête le 19 février 2000 au secrétariat
du contentieux du Conseil de l’État. N’ayant pas obtenu satisfaction, la requérante saisi le Conseil
d’État qui s’est prononcé le 27 février 2004.

La requérante souhaite engager la responsabilité de l’université, qui s’est réuni en formation


disciplinaire, pour la faute commise et ainsi obtenir un dédommagement en réparation des préjudices
subis.

L’État est-il responsable lorsqu’il y a un dysfonctionnement dans l’exercice de la fonction


juridictionnelle des juridictions administratives spécialisées ?
Cet arrêt renvoie ainsi à la question de savoir si la juridiction administrative spécialisée est distincte de
l’État et ainsi si c’est sa responsabilité qui est engagée ou si au contraire la justice est toujours rendue
au nom de l’État même dans le cadre d’une décision d’une juridiction administrative spécialisée.

Le conseil d’État dans cet arrêt considère que c’est à l’État et non à l’université de réparer le préjudice
commis par la fonction juridictionnelle car lui seul est responsable. Ainsi, seule la responsabilité de
l’État peut être engagée car la justice administrative est rendue au nom de l’État.
Le conseil d’État sous-entend donc qu’une juridiction administrative de l’État n’est pas un organe
distinct de l’État mais fait partie de l’État, il rend donc une décision de justice au nom de l’État
seulement.
Le Conseil d’État rejette donc le recours contre l’université car la sanction qui a été rendue, a été
rendue par l’État uniquement, seule sa responsabilité ainsi est engagée. Ce n’est donc pas
l’administration de l’université qu’il faut sanctionner en responsabilité, mais l’État.

Cet arrêt reconnait explicitement la responsabilité de l’État dans l’exercice de la fonction


juridictionnelle des administrations spécialisées. Il reconnait de plus qu’un organe administratif
devient véritablement une juridiction administrative spécialisée lorsqu’il devient un organe
juridictionnel. Il rend ainsi une décision de justice et non un acte administratif.

Le conseil d’État affirme que seul l’État est responsable en l’espèce car la justice est rendue
uniquement en son nom (I) ainsi, le fait de reconnaitre sa responsabilité entraine des conséquences
quant à la reconnaissance des juridictions spécialisés administratives qui sont de véritables
administrations à part entière (II)

I/ L’État comme seul responsable dans l’exercice des services de la justice

Le Conseil d’État affirme le principe que la justice est rendue de façon indivisible au nom de l’État (A).
De ce fait, seul l’État est en droit d’engager sa responsabilité en cas de dysfonctionnement des
juridictions administratives (B)
A- La justice : prérogative intrinsèque de l’État

Le considérant de cet arrêt débute par l’affirmation que « la justice est rendue de façon indivisible au
nom de l’Etat ». Cette affirmation rappelle le principe de l’Ancien Régime que « toute justice émane
du Roi ».
L’État a ainsi la fonction régalienne de rendre justice qui est l’expression de la volonté du peuple et
l’exercice de la souveraineté.
Jean Bodin philosophe français du XVIe siècle, énonçait déjà dans son ouvrage Les six livres de la
République que rendre la justice est une prérogative régalienne.
La justice est rendue de façon indivisible car l’État est une République indivisible comme le dispose
l’article 1er alinéa 1 de la Constitution. Les jugements et arrêts des juridictions sont rendus « au nom
du peuple français », dont l’État est la personnification juridique.
De ce fait, la justice n’est pas dissociée à l’État. Ainsi, seule la responsabilité de l’État est engagée en
cas de dommage commis par une juridiction dans un jugement car c’est en son nom uniquement que
la justice est rendue.
Du fait de sa responsabilité, l’État n’a à répondre de la fonction juridictionnelle qu’à « l’égard des
justiciables ». En matière répressive ce sont les personnes poursuivies, en matière non répressive ce
sont les demandeurs, défendeurs et intervenants.
En l’espèce, la requérante ne peut donc pas engager la responsabilité de l’établissement public de
l’université qui lui a causé un préjudice, mais doit engager la responsabilité de l’État car c’est toujours
l’État qui prend la décision et qui rend la justice.
La justice administrative est donc rendue de manière indivisible au nom de l’État.

B – L’État comme unique détenteur de la responsabilité juridictionnelle

Cet arrêt de principe énonce avec clarté qu’en cas de dysfonctionnement du service public l’État est le
seul responsable.
Cependant, le principe de la responsabilité de l’État n’a pas toujours été présent en droit administratif.
Jusqu’à la fin du XIXe siècle, un principe est appliqué par le juge administratif, c’est l’irresponsabilité
de l’État, ainsi l’État n’assumait pas les conséquences de ses dommages en raison de la volonté de
protéger l’argent public et du peu de considération envers les victimes de l’État. De plus, l’idée de
souveraineté de l’état exonérait toute action en responsabilité.
Sur le plan juridique cela impliquait au fait que l’État n’avait pas de personnalité morale publique mais
une personnalité morale civile. C’est la personnalité morale qui sert à l’imputabilité. Le Conseil d’État
le 4 janvier 1955 dans l’arrêt Pourcelet affirmait que l’irresponsabilité l’emporte sur l’imputabilité.
Par la suite, beaucoup d’arrêts ont admis le principe de responsabilité de l’État mais de manière
restreinte. Effectivement, l’engagement de la responsabilité de l’État supposait un déni de justice ou
une faute lourde uniquement.
Le premier arrêt à reconnaitre la responsabilité de l’état est l’arrêt fondateur du droit administratif qui
est l’arrêt Blanco rendu par le Tribunal des conflits le 8 février 1873, cet arrêt consacre explicitement
la responsabilité de l’État pour les dommages causés à la suite de son action. Cette responsabilité est
cependant limitée car elle n’est « ni générale ni absolue »
En l’espèce, l’arrêt commenté reconnait la responsabilité de la fonction juridictionnelle mais cette
responsabilité a mis plus de temps à être reconnu. Le Conseil d’état dans l’arrêt nommé l’étang en la
date du 12 juillet 1969 affirmait clairement le principe que les décisions prises dans l’exercice de la
fonction juridictionnelle n’engagent en aucun cas la responsabilité de l’État.
Les évolutions des lois et des jurisprudences ont permis à engager la responsabilité de l’État de façon
restrictive tout d’abord puis après les conditions ont été assoupli.
La loi du 5 juillet 1972 a reconnu l’État comme le seul responsable en cas de dysfonctionnement du
service de la justice s’il y a une faute lourde ou un déni de justice.
De plus, l’arrêt du 29 décembre 1978 nommé Darmont rendu par le Conseil d’état reconnait que la
faute de la puissance publique peut donner lieu à une indemnité en cas de faute.
L’arrêt Popin reste dans la lignée de l’extension des conditions de la responsabilité de l’état en
engageant sa responsabilité à une faute simple, ici une faute faite par une formation disciplinaire. Le
Conseil d’État reconnait la responsabilité de l’État pour les juridictions administratives : « qu’il
n’appartient dès lors qu’à celui-ci de répondre, à l’égard des justiciables, des dommages pouvant
résulter pour eux de l’exercice de la fonction juridictionnelles assurée, sous le contrôle du Conseil d’Etat,
par les juridictions administratives ».

Ainsi, l’État est engagé en l’espèce dans une décision rendue par une juridiction administratives
spécialisées qui est ici le conseil en formation de l’université.

II/ Une reconnaissance explicite de la compétence des juridictions administratives spécialisées

Les juridictions administratives spécialisées sont des juridictions à part entière même si elles ne font
pas partie du droit commun (A). Ces juridictions administratives spécialisées sont prévues légalement
(B).

A- Les juridictions administratives spécialisées en tant que juridiction à part entière

L’arrêt considère qu’en l’espèce la requérante ne peut engager la responsabilité de l’université mais
doit engager uniquement celle de l’État car une décision juridictionnelle est toujours rendue au nom
de l’État.
C’est l’Etat qui est responsable même si « la loi a conféré à des instances relevant d’autres personnes
morales compétence pour connaitre, en premier ressort ou en appel, de certains litiges »
Cela revient donc à dire que les juridictions administratives spécialisées agissent en tant que juridiction
même si elles ne sont pas des juridictions de droit commun.
En effet, comme l’a précisé le Conseil d’état dans l’arrêt nommé Bayo le 12 décembre 1953, les
personnes morales de droit privé chargées de missions de service public statuent en tant que
juridictions en matière disciplinaire. En l’espèce, l’université s’est constituée en formation disciplinaire,
elle statut ainsi en tant que juridiction.
Au sein de l’ordre administratif comme dans l’ordre judiciaire ont été instituées des juridictions
spécialisées et certaines sont des institutions dotées d’une personnalité juridique. Ces organes
peuvent devenir juridictionnels de manière provisoire, dans un domaine déterminé. Le conseil
supérieur de la magistrature par exemple, est une autorité administrative indépendante qui se
prononce sur la carrière des magistrats. Ce conseil peut parfois cesser de se comporter comme une
autorité administrative indépendante mais se comporter comme une juridiction administrative
spécialisée, il se transforme ainsi.
Ces juridictions font partie intégrante de l’État, elles n’en sont pas distinctes. Ces juridictions agissent
au nom de l’Etat et ainsi en cas de dysfonctionnement de celles-ci c’est la responsabilité de l’Etat qui
est engagée. Même si l’université est une personne morale de droit publique, son organe disciplinaire
ayant statué en tant que juridiction spécialisée, en matière disciplinaire, la décision rendue ainsi
appartient à la justice et donc à l’État.
Cependant, quand des institutions distinctes de l’Etat causent un dommage ce sont elles qui doivent
réparer le dommage et non l’Etat comme le souligne l’arrêt Collins rendu par le Conseil d’état le 24
janvier 1996.
Cet arrêt reste dans la lignée de l’arrêt Collins, il est énoncé que « la fonction juridictionnelle assurée,
sous le contrôle du conseil d’Etat, par les juridictions administratives. » cela revient ainsi à exclure les
autres juridictions qui ne sont pas sous le contrôle du Conseil d’état. Pourtant les juridictions judiciaires
rendent la justice au nom de l’Etat autant que les juridictions administratives. Le choix du Conseil
d’Etat de ne citer que les juridictions administratives est fait afin de ne pas s’immiscer dans l’autonomie
de l’ordre judiciaire.
Aussi, les juridictions arbitrales sont exclues car en cas de dysfonctionnement, leurs décisions
n’engagent pas la responsabilité de l’État car il s’agit d’une justice privée donc les décisions ne sont
pas rendues au nom de l’État même si leurs décisions sont reconnues par l’Etat car l’Etat reconnait le
droit à l’arbitrage.

Cet arrêt reconnait donc que les juridictions administratives spécialisées ne sont pas à distinguer des
juridictions de droit commun car leurs décisions engagent aussi seulement la responsabilité de l’État
et non celle de l’université en l’espèce qui a commis une erreur dans sa décision rendue.

B- L’attribution par la loi des compétences juridictionnelles

Pour considérer une juridiction comme une juridiction administrative spécialisée, cette juridiction doit
avoir une origine législative, c’est ainsi pourquoi le Conseil d’état fait référence dans cet arrêt à « la
loi » en énonçant que « l’exercice des attributions juridictionnelles que la loi confère en premier ressort
aux universités ».
Il est possible en plus de vérifier la jurisprudence ou bien même d’utiliser un critère formel (c’est à dire
vérifier s’il y a une composition collégiale, l’existence d’une motivation, ainsi que ce ne soit pas une
autorité d’un pouvoir hiérarchique) et un critère matériel (vérifier si la juridiction assume une mission
de répression disciplinaire).
Dans l’arrêt Bayo rendu par le conseil d’état le 12 décembre 1953, c’est la sanction d’un manquement
à une obligation professionnelle préexistante qui est déterminante pour déterminer une juridiction
administrative spécialisée.
De plus, le Conseil d’état le 16 novembre 1984 dans l’arrêt Woeglin énonce que qu’il faut une existence
légale pour qu’une juridiction soit reconnu. Un décret ne peut ainsi pas créer une juridiction.
Une juridiction administrative spécialisée doit nécessairement être collégiale et ainsi ne pas avoir de
juge unique comme dans les juridictions de droit commun.
Les juridictions spéciales pour pouvoir avoir une existence doivent respecter les normes, elles ne sont
libres que dans la mise en œuvre des règles.
La fonction juridictionnelle de ces juridictions administratives spécialisées reste toutefois « sous le
contrôle du conseil d’état » comme l’énonce l’arrêt commenté.
Les décisions de justice qu’elles rendent sont rendues au nom du peuple français autant que celles des
juridictions de droit commun et ainsi seule la responsabilité de l’État se doit d’être engagée.
C’est ainsi pourquoi le Conseil d’état rejette la demande de la requérante car la responsabilité de
l’université qui a statué en formation disciplinaire en tant que juridiction ne peut être engagée. Seul
l’Etat est responsable de ce dysfonctionnement car la justice est rendue à son nom.